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A REPERCUSSÃO GERAL DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO E O PRINCÍPIO DO ACESSO À JUSTIÇA*

THE GENERAL REPERCUTION OF THE EXTRAORDINARY APPEL AND THE PRINCIPLE OF ACESS TO JUSTICE

José dos Santos Carvalho Filho

RESUMO

Visando a solucionar a crise numérica do Judiciário, a Emenda Constitucional n. 45 criou o instituto da repercussão geral do recurso extraordinário. A implementação desse instituto acarretou uma revolução na forma de prestação jurisdicional, vez que se possibilitou à Suprema Corte selecionar os casos que julgará, por meio do reconhecimento, ou não, de relevância econômica, social, política ou jurídica na tese recursal. Este artigo analisa a sistemática da repercussão geral e sua compatibilidade com o princípio do acesso à justiça, perpassando pela demonstração de princípio do acesso à justiça como direito fundamental, pela crise que motivou a incorporação da repercussão geral ao ordenamento jurídico brasileiro, pela explicação teórica e prática do instituto e pela apresentação das conquistas numéricas da repercussão geral nos seus dois primeiros anos de aplicação.

PALAVRAS-CHAVES: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. ACESSO À JUSTIÇA.

ABSTRACT

Aiming to solve the numerical crisis of the Judiciary, the 45th Constitutional Amendment created the state of general repercution of the extraordinary appeal. The implementation of this state has led to a revolution in the way of Judiciary solve interest conflicts, as it made possible for the Supreme Court to select the cases it will review through recognition or not of economic, social, political or juridical relevance of the appellate thesis. This paper analyses the general repercution's sistematics and its compatibility with the principle of access to justice, going through the demonstration of the principle of access to justice as a fundamental right, the crisis that motivated the incorporation of the general repercution to the brazilian juridical order, the theorical and practical explanation of this state and the presentation of the numerical achievements of the general repercution in its first two years of appliance.

KEYWORDS: APPEL. GENERAL REPERCUTION. ACESS TO JUSTICE.

* Trabalho publicado nos Anais do XVIII Congresso Nacional do CONPEDI, realizado em São Paulo – SP nos dias 04, 05, 06 e 07 de novembro de 2009.

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INTRODUÇÃO

O recurso já não era tão extraordinário como antigamente...

Falava-se em crise. Do Recurso Extraordinário, do Supremo, do Judiciário...

O instituto da repercussão geral tornou-se um dos assuntos que mais pulularam nas publicações sobre Processo Civil e Direito Constitucional.

A sistemática decorrente da implementação desse instituto é, naturalmente, uma questão econômica. A administração da Justiça brasileira há muito se debate em busca de acelerar a prestação jurisdicional. Enquanto a brevidade na resposta do Estado se torna cada vez mais cara, os processos assumem trâmites desesperadoramente mais delongados.

Com a repercussão geral, retirou-se do Supremo Tribunal Federal – STF a incumbência de revisar questões, ainda que constitucionais, que não ostentem relevância para além dos sujeitos de determinado processo. Portanto, de instância revisora, o Supremo deu um largo passo para sua caracterização mais delineada como corte constitucional.

Este trabalho apresenta o princípio do acesso à justiça como direito fundamental e questiona a compatibilidade desse princípio com a sistemática da repercussão geral.

Perpassa-se, também, por temas de conhecimento difundido, como a crise do Poder Judiciário e do Supremo Tribunal Federal, mas sempre com a tentativa de apresentar aspectos interessantes ou, pelo menos, pouco abordados, como a quantidade numérica de processos que é uma das causas da dilação no julgamento das lides.

Em seguida, teoriza-se a repercussão geral, explicitando a nova sistemática de prestação jurisdicional a que o instituto deu origem e que pode ser encarada como uma revolução do Direito do século XXI. Discorre-se sobre instrumentos de conhecimento, até então, relativamente restrito, como o Plenário Virtual, a seleção de casos representativos da controvérsia e a função da questão de ordem em repercussão geral.

Em ato contínuo, apresentam-se as conquistas numéricas da repercussão geral nos seus dois primeiros anos de efetiva aplicação, oportunidade em que se demonstra, empiricamente, o impacto da repercussão geral no número de processos que são distribuídos no STF. Os dados foram obtidos em relatório elaborado pela Assessoria Especial da Presidência do Supremo Tribunal Federal.

Conclui-se, então, o trabalho, tecendo-se algumas considerações sobre a adequabilidade da instituição da sistemática da repercussão geral ao Direito brasileiro.

2 O ACESSO À JUSTIÇA COMO DIREITO FUNDAMENTAL

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As conquistas históricas da humanidade propiciaram aos cidadãos o reconhecimento legal de uma gama de direitos considerados essenciais para promoção de vida digna, a qual só é possível com a proteção das liberdades públicas, positivas e negativas, do homem.

Nada adiantaria, contudo, o reconhecimento de direitos na ordem jurídica positiva se não houvesse mecanismos aptos a dar-lhes concretude. Porquanto, ao lado da função legislativa, responsável pela proclamação de direitos, deve haver órgãos do Estado que efetivamente protejam esses direitos dos cidadãos, direta ou indiretamente.

No que tange à função jurisdicional do Estado, sua atribuição precípua é garantir a harmonia da sociedade, eliminando ameaças decorrentes de conflitos de interesses qualificados por pretensões resistidas.

Partindo da premissa segundo a qual os conflitos são inerentes ao convívio social, o Estado instituiu um modo de solucioná-los. Trata-se do exercício da jurisdição.

Jurisdição significa a realização do direito, por meio de terceiro imparcial, de modo criativo e autorizativo, com aptidão para tornar-se indiscutível (DIDIER JR., 2007, p. 65). A jurisdição é exercida por meio do instrumento denominado processo, por intermédio do qual as partes levam ao Estado, como terceiro imparcial, seus conflitos de interesses, para que ele determine quem tem razão. O processo é, pois, instrumento de acesso ao Judiciário e, consequentemente, de acesso à justiça.

Esse direito de acesso à justiça tem sido progressivamente reconhecido como sendo de importância capital entre os novos direitos individuais e sociais, vez que a titularidade de direitos é destituída de sentido, se não houver mecanismos para sua reivindicação. O acesso à justiça, pois, pode ser encarado como o mais básico dos direitos humanos, pressuposto de um sistema jurídico moderno e igualitário que pretenda garantir – e não apenas proclamar – os direitos de todos (CAPPELLETTI e GARTH, 1988, pp. 11-12).

Antento a isso, o constitucionalismo brasileiro, desde a Constituição de 1946, prevê o princípio da inafastabilidade da prestação jurisdicional, atualmente esculpido no art. 5º, XXXV, da Constituição da República (MENDES, COELHO e BRANCO, 2008, p. 494).

Registre-se que o processo não põe fim ao conflito instantaneamente, como se mágica fosse. Ao contrário, ele deve percorrer um rito mais ou menos longo, dependendo do procedimento aplicável ao caso. Ocorre, assim, uma série de atos encadeados que se inicia com a instauração da relação jurídico-processual, com a proposição da petição inicial, e se finaliza com o trânsito em julgado da decisão.

A solução judicial de conflitos demanda recursos materiais e humanos do Estado para que possa ser operacionalizada, sem olvidar o inevitável decurso de tempo.

O tempo, se por um lado é necessário, por outro é inimigo do processo. É histórica a ideia segundo a qual “a justiça atrasada não é justiça, senão injustiça qualificada e manifesta. Porque a dilação ilegal nas mãos do julgador contraria o direito das partes, e, assim, as lesa no patrimônio, honra e liberdade” (BARBOSA, 2001, p. 30).

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Nos últimos anos, viu-se instalar no Brasil uma crescente crise no Judiciário, motivada, dentre outras razões, pela lentidão na prestação jurisdicional. O Supremo Tribunal Federal não escapou dessa crise.

3 A CRISE NUMÉRICA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

A abordagem investigadora depende da observação de fatos destacada de pré-concepções que podem turvar o estudioso.

Nas próximas linhas, oportuniza-se o conhecimento de informações objetivas sobre o acúmulo de processos que tem feito os tribunais delongarem tanto a tramitação processual. A partir delas, pretende-se municiar o processualista com dados que expliquem o porquê da crise sob o aspecto matemático.

Com o intuito de apresentar a expressão numérica do andamento dos processos, muitas notícias veiculam a quantidade de litígios pendentes de decisão nos órgãos jurisdicionais. Outras expõem o número de ações novas ajuizadas num determinado período. Esses dados, isoladamente, não são capazes de demonstrar que existe algum sufoco. Só é possível concluir a situação de morosidade se for feita uma comparação da produtividade dos juízes com a demanda que se lhes coloca.

O Conselho Nacional de Justiça, a quem compete o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes (art. 103-B, § 4º, da Constituição da República), estabeleceu um índice interessante para constar nos seus relatórios estatísticos. Trata-se da taxa de congestionamento (CNJ, 2006). A taxa é obtida pela seguinte operação matemática: quantidade total de processos no juízo menos a relação entre número de processos julgados e a soma dos acumulados com número de processos novos[i].

Ao retratar o panorama dessas pendências, o CNJ inseriu os dados nas seções de seus relatórios, que dividem a Justiça nacional em três esferas: Justiça Federal, Justiça do Trabalho e Justiça Estadual.

Sobre a Justiça Federal, por exemplo, o relatório Justiça em Números de 2008 anunciou uma taxa de congestionamento de 59,8%. Isso significa dizer que se conseguiu finalizar o julgamento de menos da metade dos processos em trâmite (CNJ, 2008).

É curioso notar que não há indicadores relativos à atividade dos Tribunais Superiores naquele documento. Por essa razão, admite-se a dificuldade em perquirir em que medida o Supremo Tribunal Federal, foco deste trabalho, vem dando vazão aos seus processos.

Toma-se, então, como referência, apenas os dados de 2006, por ser o último ano antes da implementação da sistemática da repercussão geral. Dados do site do Supremo Tribunal Federal informam que foram protocolados 127.535 processos no Supremo, tendo sido julgados 110.284 (STF, 2009).

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Naturalmente, existe o acúmulo pretérito para ser considerado. De qualquer sorte, pode-se inferir o entendimento de que, mantida aquela velocidade, o acúmulo seria de mais de dezessete mil[ii] processos por ano.

Aproximando-se mais ainda do pano de fundo do objeto específico deste estudo, passa-se a averiguar a expressividade do recurso extraordinário – RE no universo da atividade judicante do STF.

Não é por acaso que o site do Tribunal dedica uma área à divulgação do volume de RE e agravos de instrumento – AI distribuídos, destacada de outra em que são mostradas as participações de cada classe de feito no percentual total de processos.

Em essência, os agravos de instrumento e os recursos extraordinários têm a mesma finalidade: acionar a jurisdição extraordinária do Supremo Tribunal Federal. O AI nada mais é do que insurgência contra a inadmissão de RE pelo tribunal de origem, sendo sua função precípua fazer com que o este recurso seja levado ao STF. Percebe-se, pois, que o RE pode chegar diretamente ao seu destino, quando admitido na origem, ou indiretamente, por meio da interposição de AI.

Segundo os dados citados, entre os anos de 2001 e 2003, 97,4% dos processos distribuídos tratavam-se dessas duas classes. Mais recentemente, em 2006, um ano antes da criação do instituto da repercussão geral no recurso extraordinário, o percentual foi de 80,5%.

Para enfrentar esse embaraço, aventavam-se as seguintes opções: aumento do número dos ministros que compõem a Corte, restrição da competência do Órgão ou transformação do Pretório Excelso em uma corte constitucional dos moldes europeus.

A primeira das sugestões seria manifestamente paliativa, pois não enfrentaria a origem do problema. Assim, optou-se pela elaboração de um instituto processual que, a um só tempo, restringisse a competência do STF e dinamizasse a sistemática de seus julgamentos, aproximando-o da feição de uma corte constitucional.

Essa é a origem da repercussão geral do recurso extraordinário. As estatísticas do que aconteceu a partir de 2007, quando foi implementada, é matéria para ser examinada mais adiante.

4 A REPERCUSSÃO GERAL DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO

Visando a racionalizar a prestação jurisdicional, a Emenda Constitucional n. 45, de 2004, instituiu a repercussão geral como requisito de admissibilidade dos recursos extraordinários.

A norma constitucional foi regulamentada pela Lei n. 11.418, de 2007, que acrescentou os arts. 543-A e 543-B ao Código de Processo Civil brasileiro e também pela Emenda n. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal.

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O primeiro dos dispositivos processuais civis autoriza a Corte Suprema a não conhecer os recursos extraordinários quando a questão discutida nos autos não envolver matéria constitucional ou a matéria constitucional envolvida não for qualificada pela relevância social, econômica, política ou jurídica.

Assim, o Tribunal passou a ter competência para selecionar as lides que julgará, focando atenção nas que considera mais importantes no cenário nacional, aquelas que não prescindem de manifestação do Supremo e cujas decisões têm forte impacto no mundo jurídico.

Se o recorrente visa a impugnar decisão contrária a súmula ou jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal, ele tem uma presunção de existência de repercussão geral em seu favor (art. 543-A, §3º). Ainda assim, o recorrente deverá apresentar preliminar de repercussão geral, sob pena de indeferimento liminar do recurso[iii].

O Supremo Tribunal Federal entende que os recursos das decisões cujas intimações ocorreram após 3.5.2007, data da publicação da Emenda Regimental n. 21, só serão admitidos se apresentarem preliminar formal de repercussão geral, para atender às exigências do art. 543-A, §2º, do Código de Processo Civil.

O favorecimento que decorre da presunção acima mencionada não é, portanto, a dispensabilidade da preliminar formal, mas da submissão da causa à aferição da existência ou não da repercussão geral, pois é óbvio que há pelo menos relevância jurídica nos recursos que impugnam decisões contrárias a orientações já consolidadas do Supremo Tribunal Federal.

Os demais casos são submetidos à votação, sendo necessário o quorum qualificado de dois terços dos membros da Corte (oito ministros) para que se reconheça ausência de repercussão geral (art. 102, § 3º, da Constituição da República).

Quando não se reconhece repercussão geral em determinada matéria, está-se afirmando que a discussão envolvida não é hábil a ensejar manifestação extraordinária do Judiciário, mas isso não significa que a causa tenha pouca relevância. É possível que se trate de matéria constitucional (relevante, portanto) que não ultrapasse os interesses subjetivos das partes ou de questão infraconstitucional de alta relevância. Em nenhum dos casos, o Supremo Tribunal Federal manifestar-se-á.

Reconhecida a repercussão geral, o STF pode devolver aos tribunais de origem os recursos extraordinários e agravos de instrumento que versem sobre o mesmo tema. As instâncias de origem devem sobrestar os processos até o julgamento de mérito do processo a que se aplicou a sistemática da repercussão geral, inclusive os anteriores a 3.5.2007, desde que se reconheça a existência de repercussão[iv].

Julgado o mérito, os tribunais de origem e turmas recursais ficam autorizados a adotar os procedimentos do art. 543-B, § 3º, do Código de Processo Civil.

O referido dispositivo estabelece que os recursos sobrestados serão apreciados pelos tribunais e turmas recursais, que poderão declará-los prejudicados, quando a decisão do Supremo for compatível com o acórdão recorrido, ou retratar-se, quando houver incompatibilidade entre o acórdão recorrido e a decisão do STF.

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Em linhas gerais, esse é o delineamento legal da repercussão geral.

Regimentalmente, duas inovações são importantíssimas: a instituição do Plenário Virtual e a possibilidade de seleção de processos representativos da controvérsia pelo Supremo Tribunal Federal. Passa-se ao exame de cada uma.

Art. 323. Quando não for o caso de inadmissibilidade do recurso por outra razão, o(a) Relator(a) submeterá, por meio eletrônico, aos demais ministros, cópia de sua manifestação sobre a existência, ou não, de repercussão geral.

[...]

Art. 324. Recebida a manifestação do(a) Relator(a), os demais ministros encaminhar-lhes-ão, também por meio eletrônico, no prazo comum de 20 (vinte) dias, manifestação sobre a repercussão geral (STF, 2009b).

O Plenário Virtual é um mecanismo artificioso do qual o Supremo Tribunal lançou mão para não obstruir as já abarrotadas sessões plenárias presenciais com a análise da existência, ou não, de repercussão geral nas matérias submetidas a julgamento.

Pelo sistema, o ministro Relator insere o caso em um ambiente denominado Plenário Virtual, onde ocorrem as sessões eletrônicas do Tribunal, e se manifesta, reconhecendo a presença ou a ausência de repercussão geral. A partir de então, os demais ministros têm o prazo de vinte dias para se pronunciar, por meio daquela plataforma, sobre o caso, valendo a inércia como reconhecimento da existência de repercussão geral.

Registre-se que a Emenda Regimental n. 31, de 2009, instituiu uma hipótese de inversão do efeito da inércia dos ministros. Trata-se das situações em que o Relator se manifesta pela infraconstitucionalidade da matéria, caso em que a ausência de pronunciamento no prazo será considerada como manifestação de inexistência de repercussão geral, autorizando a aplicação do art. 543-A, § 5°, do Código de Processo Civil (art. 324, §2º, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).

É desnecessária uma motivação específica por cada ministro, valendo como fundamentação a manifestação do Relator, salvo se houver abertura de divergência, situação em que o divergente deverá apresentar as razões de seu convencimento, para que não haja decisão sem fundamentação, caso seu voto se torne o vencedor[v].

Além do Plenário Virtual, outra eficiente estratégia é utilizada pelo Supremo Tribunal Federal. Trata-se da seleção de alguns processos representativos da controvérsia e devolução à origem dos excedentes.

Essa já era uma prática que deveria ser adotada pelos juízos onde são protocolizados os recursos extraordinários, nos termos do art. 543-B, §1º, do Código de Processo Civil, mas, na prática, não se faz essa seleção.

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Diante disso, o Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal outorgou competência expressa para o STF selecionar casos representativos de controvérsia:

Art. 328. [...]

Parágrafo único. Quando se verificar a subida ou distribuição de múltiplos recursos com fundamento em idêntica controvérsia, a Presidência do Tribunal ou o(a) Relator(a) selecionará um ou mais representativos da questão (STF, 2009b).

Atualmente, o Tribunal seleciona trinta processos com idêntica discussão jurídica e os distribui com etiqueta de destaque que os classifica como representativos da controvérsia. A distinção é relevante para que os Relatores tenham ciência de que esses processos devem ser lançados no Plenário Virtual[vi].

É oportuno registrar, também, a possibilidade da Presidência do Supremo Tribunal Federal, por meio de questão de ordem, levar ao Plenário processos com matérias sobre cuja jurisprudência do Tribunal é pacífica, a fim de reafirmar essa jurisprudência e atribuir os efeitos da sistemática da repercussão geral[vii].

No julgamento da Questão de Ordem no Recurso Extraordinário 579.431, estabeleceu-se o procedimento específico que autoriza a Presidência da Corte a levar ao Plenário, antes da distribuição, questão de ordem na qual poderá ser reconhecida a repercussão geral da matéria tratada em processo, caso atendidos os pressupostos de relevância.

Nesse caso, o Tribunal poderá, quanto ao mérito, adotar duas posturas: manifestar-se pela subsistência do entendimento já consolidado; ou deliberar pela renovação da discussão do tema.

Na primeira hipótese, fica a Presidência autorizada a negar distribuição e a devolver à origem todos os feitos idênticos que chegarem ao STF, para a adoção, pelos órgãos judiciários a quo, dos procedimentos previstos no art. 543-B, § 3º, do CPC. Na segunda, o feito deverá ser encaminhado à normal distribuição para que, futuramente, tenha o seu mérito submetido ao crivo do Plenário.

Esse é um instrumento complementar da sistemática que possibilita ao Presidente da Corte participar do sistema da repercussão geral de forma complementar, uma vez que ele não pode inserir matérias no Plenário Virtual, diante de sua exclusão da normal distribuição dos processos.

O esquema abaixo resume as etapas que percorrem o processo no Supremo Tribunal Federal, após a verificação dos requisitos formais de admissibilidade dos recursos extraordinários e agravos de instrumento[viii].

Constatada a aptidão dos recursos, eles são encaminhados à Seção de Classificação de Assuntos – Secla[ix], responsável pelo delineamento da discussão jurídica contida nos recursos:

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MI - Matéria Isolada MPR - Matéria com Potencial de Repetição PV - Plenário Virtual

RC - Representativo da Controvérsia

RG - Repercussão Geral 1 - Recebimento do recurso (RE/AI) na Secla 2 – Triagem dos recursos por tribunal de origem

e pela matéria recursal 3 – Análise detalhada do recurso / RG 4 – Classificação / cadastro da matéria recursal 5 – Encaminhamento do recurso pela Secla MATÉRIA NO PV? NÃO MI MPR >30 RC distribuídos <30 RC distribuídos SIM Devolução pelo RC Distribuição RC Distribuição Devolução pelo PV

Esse esquema revela o enorme filtro que atualmente existe no STF. Além dos processos em que inexiste preliminar formal de repercussão geral, não são mais distribuídos no Tribunal os recursos em que já houve manifestação reconhecendo existência ou ausência de repercussão geral, bem como processos repetitivos, desde que haja quantidade de representativos da controvérsia superior a trinta.

Por tudo quanto exposto, percebe-se que a sistemática parece ser apta ao fim a que se destina: solucionar a crise numérica do Supremo Tribunal Federal. Mais à frente, acrescentam-se outros elementos a essa investigação.

É imperioso registrar, contudo, que há forte rejeição de juristas ao instituto. Sustenta-se desde a inefetividade da sistemática (BORGES, 2008, p. 44) até a sua inconstitucionalidade.

A suposta inconstitucionalidade da Emenda Constitucional n. 45, de 2004, decorreria da alteração de competência atribuída pelo poder constituinte originário ao Supremo Tribunal Federal (ANDRADE, 2008, pp. 49-50).

Essa sustentação não merece ser levada em consideração, pois o poder de reforma constitucional não violou nenhuma das limitações de ordem material, formal ou circunstancial a que está sujeito.

Alguns juristas, sobretudo os representantes da advocacia, são frontalmente contrários à sistemática da repercussão geral:

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A OAB se posiciona contra o retorno, ainda que dissimulado sob novas denominações, do fracassado instituto da argüição de relevância que, na prática, gerou a inexistência da própria prestação jurisdicional do Supremo Tribunal Federal. Trata-se da solução de matar o doente, ao invés de acabar com a doença (BUSATO, 2007).

Tem-se a impressão de se tratar de um discurso apelativo e contaminado pela parcialidade de alguns advogados que intentam engrandecer este rentável campo de atuação – perante o Supremo Tribunal Federal – e invocam argumentos falaciosos para conseguir seus objetivos.

A arguição de relevância era mecanismo de ditadura previsto na Constituição anterior que permitia ao STF deixar de apreciar, ao seu bel prazer, independentemente de motivação, questões que julgasse irrelevante.

A principal diferença entre a arguição de relevância e a repercussão geral reside no fato de que a primeira prescinde de motivação (BRAWERMAN, 2006, p. 186), enquanto a segunda exige motivação da existência ou inexistência de repercussão geral como condição de validade da decisão (art. 93, IX, CR). Isso demonstra porque a arguição de relevância é um instrumento de ditadura e a repercussão geral não.

Ademais, não se visualiza como a repercussão geral priva o cidadão do acesso à justiça, pois sempre haverá prestação jurisdicional.

Se há repercussão geral, o STF julga um caso e remete os processos com idêntica discussão jurídica aos tribunais de origem, para que julguem os recursos prejudicados, quando há coincidência de entendimento entre os tribunais, ou se retratem de suas decisões, aplicando a orientação adotada pela Corte Suprema.

Por outro lado, quando inexiste repercussão geral, a discussão não está apta a instaurar a jurisdição extraordinária, seja porque não há questão constitucional, seja porque ela não transcende ao interesse subjetivo das partes. Isso não enseja a inexistência de prestação jurisdicional, pois há outros órgãos na estrutura do Poder Judiciário responsáveis pelo julgamento dos feitos.

O que precisa haver é uma mudança de mentalidade entre os juristas brasileiros, que ainda enxergam no Supremo Tribunal Federal uma corte recursal e não conseguem perceber que, cada vez mais, ele se assemelha a uma corte constitucional por decorrência lógica da evolução do constitucionalismo brasileiro.

Isso é comprovado pela atual adoção e tendência de incorporação de mecanismos de abstrativização do controle difuso de constitucionalidade brasileiro, como as súmulas vinculantes e impeditivas de recurso, a transcendência dos motivos determinantes e o instituto da repercussão geral.

Felizmente, há juristas animados com as mudanças que surgem na tentativa de aperfeiçoar o sistema jurisdicional brasileiro (GAIO JÚNIOR, 2009, p. 155). Isso é importante porque a existência de ideias contrapostas propicia o aprimoramento do conhecimento científico e fornece as bases para que os estudiosos formem seu raciocínio crítico próprio.

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Em analise do acesso às instâncias extraordinárias – o que inclui o STF – antes da introdução da sistemática da repercussão geral, William Santos Ferreira (2004, p. 747), leciona que havia uma aparente democratização do acesso, pois o volume era tão descomunal que se passava a trabalhar com julgamentos em escala, o que é uma contradição em termos, já que se trata dos órgãos de cúpula do poder judiciário, cujo acesso deve ser algo extraordinário.

Assim, o que era pra ser um acesso democrático, passou a ser um mecanismo de acesso que queria agradar a todos, mas acabava não agradando a ninguém (BRAWERMAN, 2006, p. 182). A sistemática da repercussão geral veio para tentar sanar o problema.

Para que a reflexão não fique apenas no plano teórico, decidiu-se analisar as consequências práticas da repercussão geral nos seus dois primeiros anos de instituição.

5 OS NÚMEROS DA REPERCUSSÃO GERAL

Embora o instituto da repercussão geral tenha sido instituído pela Emenda Constitucional n. 45, de 2004, sua efetiva implementação só ocorreu com a edição da Lei n. 11.418, de 2007, e da Emenda n. 21 ao Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.

A Emenda Regimental n. 21 foi publicada em 3.5.2007, valendo, portanto, essa data como marco temporal do início de aplicação da sistemática da repercussão geral.

Esse item tem por fim demonstrar as conquistas numéricas da repercussão geral nos seus dois primeiros anos de vigência. Para tanto, utilizam-se informações do Relatório da Repercussão Geral[x], desenvolvido pela Assessoria Especial da Presidência, com auxílio da Assessoria de Gestão Estratégica, do Supremo Tribunal Federal.

O relatório em que se baseia esta pesquisa empírica está atualizado até 17 de agosto de 2009, portanto, precisamente, o corte temporal que se faz é de dois anos, três meses e quatorze dias.

Referido relatório sistematizou a contagem das ocorrências processuais que envolvem recursos extraordinários e agravos de instrumento. Não se trata, portanto, de estimativas por amostragem, mas do efeito concreto da implementação da sistemática da repercussão geral no número total de processos do Supremo Tribunal Federal.

Pois bem, até a data de finalização desse relatório, o Supremo Tribunal Federal aplicou a sistemática da repercussão geral a 177 matérias, sendo que a existência de repercussão geral foi reconhecida em 140 casos.

Foi negada a existência de repercussão geral em apenas 37 teses recursais, seja porque a discussão resolve-se pela legislação infraconstitucional, seja porque não ultrapassa o interesse subjetivo das partes.

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Isso desmistifica a ideia segundo a qual a maioria dos recursos interpostos para o Supremo Tribunal Federal tem sido inadmitida, na medida em que o levantamento efetuado demonstra que 79% dos casos submetidos à sistemática da repercussão geral têm relevância social, política, econômica ou jurídica reconhecida.

Das matérias com repercussão geral reconhecida, 32 já tiveram julgamento de mérito, treze decorreram de reafirmação de jurisprudência e 95 estão com o mérito pendente de análise, conforme o que os gráficos a seguir indicam:

Embora o número de matérias a que se aplicou a sistemática da repercussão geral ainda não seja tão elevado, os resultados são expressivos.

Para se ter noção, a inserção de um único caso no Plenário Virtual foi capaz de devolver mais de dois mil recursos com idêntica discussão jurídica aos tribunais a quo, segundo o Relatório de Protocolos Devolvidos elaborado pela Assessoria de Gestão Estratégica do Supremo Tribunal Federal e atualizado até 24.8.2009 (STF, 2009c).

Por meio da sistemática da repercussão geral, com a análise de apenas um processo de cada uma das dez teses jurídicas mais repetitivas na Corte, devolveram-se mais de sete mil processos aos tribunais de origem:

Levantamento de Processos Devolvidos aos Tribunais de Origem

Ranking de Devolução

Classe e Número do Processo Vinculador

Assuntos do Processo Vinculador

Total de Processos Vinculados

1º AI

729263

1 - DIREITO CIVIL | EMPRESAS | ESPÉCIES DE SOCIEDADES | ANÔNIMA 2 - DIREITO CIVIL | OBRIGAÇÕES | ESPÉCIES DE CONTRATOS | COMPRA E VENDA 3 - DIREITO DO CONSUMIDOR | CONTRATOS DE CONSUMO | TELEFONIA

2.155

2º RE

561574

1 - DIREITO DO CONSUMIDOR | CONTRATOS DE CONSUMO | TELEFONIA | PULSOS EXCEDENTES

1.230

3º RE

567454

1 - DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DO TRABALHO | JURISDIÇÃO E COMPETÊNCIA | COMPETÊNCIA 2 - DIREITO DO CONSUMIDOR |

912

11001

CONTRATOS DE CONSUMO | TELEFONIA | ASSINATURA BÁSICA MENSAL

4º RE

591033

1 - DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DO TRABALHO | LIQUIDAÇÃO / CUMPRIMENTO / EXECUÇÃO DE SENTENÇA 2 - DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DO TRABALHO | FORMAÇÃO, SUSPENSÃO E EXTINÇÃO DO PROCESSO | EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO | INTERESSE PROCESSUAL

788

5º RE

584608

1 - DIREITO DO TRABALHO | RESCISÃO DO CONTRATO DE TRABALHO | VERBAS RESCISÓRIAS | MULTA DE 40% DO FGTS

471

6º RE

575093

1 - DIREITO TRIBUTÁRIO | LIMITAÇÕES AO PODER DE TRIBUTAR | ISENÇÃO 2 - DIREITO TRIBUTÁRIO | CONTRIBUIÇÕES | CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS | COFINS

442

7º RE

583747

1 - DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DO TRABALHO | LIQUIDAÇÃO / CUMPRIMENTO / EXECUÇÃO DE SENTENÇA | EXTINÇÃO DA EXECUÇÃO

419

8º RE

568396

1 - DIREITO CIVIL | OBRIGAÇÕES | INADIMPLEMENTO | JUROS DE MORA - LEGAIS/CONTRATUAIS | CAPITALIZAÇÃO / ANATOCISMO

397

9º QO RE

582650

1 - DIREITO CIVIL | OBRIGAÇÕES | INADIMPLEMENTO | JUROS DE MORA - LEGAIS/CONTRATUAIS | LIMITAÇÃO DE JUROS

395

10º RE

565089

1 - DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO | RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAÇÃO 2 - DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO | SERVIDOR PÚBLICO CIVIL | SISTEMA REMUNERATÓRIO E BENEFÍCIOS | REVISÃO GERAL ANUAL (MORA DO EXECUTIVO - INCISO X, ART.

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37, CF 1988)

TOTAL 7.149

O Relatório também demonstra que a quantidade dos agravos de instrumento e recursos extraordinários que são distribuídos no Tribunal tem decrescido progressivamente, desde a implementação da sistemática da repercussão geral, conforme demonstrado na tabela[xi] a seguir:

Número de Processos Distribuídos no Supremo Tribunal Federal

Mês 2007 2008 2009

AI RE AI RE AI RE

Janeiro 9.380 11.486 4.078 2.347 1.965 671

Fevereiro 3.016 2.720 3.584 2.661 1.800 549

Março 4.800 3.538 4.100 2.737 2.219 1.092

Abril 4.532 3.504 3.129 2.641 2.022 697

Maio 5.579 4.810 3.739 2.845 3.090 831

Junho 3.960 3.738 3.066 1.917 3.379 858

Julho 5.015 2.947 2.514 1.124

Agosto 5.337 4.315 2.663 1.167

Setembro 4.208 3.414 2.883 1.487

Outubro 5.202 4.129 2.815 981

Novembro 3.781 3.329 3.114 959

Dezembro 2.097 1.778 2.098 665

Subtotal 56.907 49.708 37.783 21.531 14.475 4.698

Total 106.615 59.314 19.173

A redução numérica fica bem visível nos seguintes gráficos[xii]:

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Apenas a título de exemplo, pode-se visualizar que a quantidade de recursos extraordinários distribuídos caiu de 11.486, em janeiro de 2007, para 671, no período equivalente de 2009. Isso significa afirmar que a quantidade de recursos extraordinários distribuídos em janeiro de 2007 foi mais de dezessete vezes maior que o número de recursos distribuídos no período correspondente de 2009.

A verificação da existência de preliminar formal de repercussão geral, exigida para os recursos interpostos contra decisões cujas intimações ocorreram após 3.5.2007, tem contribuído bastante para a redução do número de processos que são distribuídos para os ministros do STF.

Nos seis primeiros meses do ano de 2009, a diferença entre o número de processos protocolados e o número dos autuados foi de 13.398 processos.

Nesse momento, é mister esclarecer o caminho que os processos percorrem no Supremo Tribunal Federal antes de sua distribuição.

Ao chegar ao Tribunal, os processos são entregues à Seção de Protocolo[xiii], onde eles recebem um número para acompanhamento interno pela Corte. Em seguida, são enviados para a Seção de Análise Processual[xiv], responsável pela verificação dos pressupostos extrínsecos de admissibilidade do recurso extraordinário, como a tempestividade do recurso.

Dentre os requisitos de admissibilidade dos recursos extraordinários, há a necessidade de apresentação de preliminar formal que demonstre a relevância social, econômica, política ou jurídica da discussão (art. 543-A, §2º do Código de Processo Civil). A ausência da preliminar formal autoriza, portanto, o indeferimento liminar do recurso pelo STF.

A redução dos mais de treze mil processos acima referida não é motivada unicamente pela inexistência de preliminar formal de repercussão geral, mas também pela apresentação de recurso extemporâneo e pela inexistência da juntada peças obrigatórias, por exemplo. De qualquer sorte, a ausência de preliminar de repercussão geral ocupa papel protagonista no indeferimento liminar de recursos pela Seção de Análise Processo.

Pois bem, esse é apenas o primeiro filtro da repercussão geral que permite a redução do número de processos no Tribunal antes mesmo da autuação.

Verificada a aptidão do recurso, ele é remetido para a Seção de Classificação de Assuntos, responsável pela verificação da matéria debatida no recurso e da existência prévia de aplicação da sistemática da repercussão geral ao assunto, para os fins de aplicação dos artigos 543-A e 543-B do Código de Processo Civil.

Registre-se que os processos remetidos para essa Seção de Classificação de Assuntos podem ser devolvidos à origem, diante do reconhecimento prévio de existência ou inexistência de repercussão geral à questão discutida, ou distribuídos, se ainda não se aplicou a sistemática da repercussão geral à matéria dos autos.

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Apenas os processos encaminhados para a distribuição são autuados e recebem um número de processo[xv], sendo os demais devolvidos ainda como protocolos, com a indicação do precedente a que se aplicou a sistemática da repercussão geral.

Após a classificação, os processos que tratam de assuntos que já tiveram a repercussão geral reconhecida são devolvidos aos juízos de origem, independentemente do momento de intimação da decisão recorrida[xvi], ao passo que os recursos cujas matérias tiveram repercussão geral negada são devolvidos apenas se a intimação da decisão recorrida ocorreu após 3.5.2007, vez que se julga indevida a aplicação da sistemática a período em que ela não estava plenamente regulamentada.

Esse é o segundo filtro promovido pela repercussão geral.

No primeiro semestre de 2009, a sistemática do instituto barrou a distribuição de 19.831, segundo o Relatório da Repercussão Geral.

Não obstante essas duas grandes filtrações propiciadas pela repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal está instituindo, ainda de forma embrionária, a figura dos processos representativos da controvérsia.

Isso permite que, independentemente do lançamento no Plenário Virtual, processos sejam barrados pela Corte, sob a alegação de que já há representativos daquela discussão no Tribunal.

Ainda não há levantamento sobre o impacto da seleção de representativos da controvérsia no número de processos distribuídos no Supremo Tribunal Federal, mas, decerto, esse método contribuirá para o aperfeiçoamento da repercussão geral.

6 CONCLUSÃO

O princípio do acesso à justiça não pode ser interpretado como direito fundamental à manifestação da Suprema Corte, pois o recurso extraordinário é, como o próprio nome sugere, meio de impugnação a decisões judiciais que só deve ocorrer extraordinariamente.

Contudo, a irresignação inerente ao homem, que tende a utilizar todos os meios possíveis para tentar conseguir seus objetivos, ainda quando manifestamente inalcançáveis, transformou o recurso extraordinário em mais uma etapa ordinária do curso processual.

Até pouco tempo atrás, as decisões dos tribunais de justiça e das turmas recursais eram encaradas como precárias, pois sempre se recorria para o Supremo.

Com a repercussão geral, isso mudou, pois é possível que o Pretório Excelso entenda que a causa não tem relevância suficiente a ponto de acionar a jurisdição extraordinária, situação em que a última palavra será pelos tribunais ou turmas recursais, quando não

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couber recurso especial para o Superior Tribunal de Justiça – STJ ou ele não for admitido.

O STJ passou a ser, precipuamente, o órgão jurisdicional uniformizador de jurisprudência, deixando de ser coadjuvante no exercício de uma função que sempre deveria ter exercido como protagonista.

Acredita-se que a consequência mais impactante da repercussão geral ocorre quando inexiste possibilidade de interposição de recurso para o STJ, em decisões emanadas de turmas recursais, por exemplo. Nesse caso, não há órgão responsável pela uniformização nacional de jurisprudência e isso pode acarretar injustiças.

É hora de se rever a desarrazoada impossibilidade de interposição de recursos especiais de turmas recursais, que decorre de interpretação literal rudimentar de norma constitucional.

Na tentativa de solucionar esse problema, o Supremo Tribunal Federal decidiu que cabe reclamação ao Superior Tribunal de Justiça, quando a decisão das turmas recursais for contrária à orientação firmada neste Tribunal[xvii].

Impende registrar, ainda, a existência do Projeto de Lei n. 16, de 2007, de iniciativa da Câmara dos Deputados e, atualmente, em trâmite no Senado Federal. Referido Projeto intenta instituir a Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência, a fim de criar órgão do Judiciário competente para uniformizar as divergências jurisprudenciais de turmas recursais.

Pois bem, afora o empecilho acima indicado, que já recebeu solução temporária e está em processo de eliminação, não se vislumbra nenhuma crítica que possa ser dirigida à repercussão geral do recurso extraordinário.

Não se poderia ter instituído sistemática mais eficiente do que essa, que permite ao Supremo Tribunal Federal, por meio do julgamento de um único processo, solucionar diversos conflitos de interesses motivados pela mesma discussão jurídica. É isso o que ocorre quando se reconhece a existência de repercussão geral na matéria recursal.

Na esmagadora maioria dos casos submetidos à sistemática da repercussão geral, o STF tem reconhecido a existência de relevância social, jurídica, econômica ou política nas teses recursais. Na prática, a repercussão só é negada quando a discussão não envolve matéria constitucional ou a matéria constitucional envolvida não ultrapassa o interesse subjetivo das partes, haja vista que não é competência do Pretório Excelso decidir conflitos de interesses entre beltrano e cicrano.

Não há que se cogitar negativa de prestação jurisdicional, ainda que se trate de recursos contra decisões de turmas recursais que tiveram a repercussão geral negada, pois sempre haverá órgãos do Judiciário que se manifestam sobre o caso.

A sistemática da repercussão geral otimiza o acesso do cidadão à ordem jurídica justa, na medida em que propicia uma prestação jurisdicional célere e constitucionalmente adequada.

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Em pesquisa realizada pela Fundação Getúlio Vargas[xviii], constatou-se que mais da metade da população brasileira não confia no Judiciário. Certamente, esse quadro decorre da morosidade que ainda assola a prestação jurisdicional no Brasil, mas que está com os dias contados.

A repercussão geral acabou com o acesso à justiça de mera aparência e caminha rumo à concretização do acesso à ordem jurídica justa, por meio da implementação dessa sistemática de racionalização da prestação jurisdicional.

Essa mudança de paradigma representa uma verdadeira revolução e talvez reflita na credibilidade do Judiciário perante a sociedade.

REFERÊNCIAS

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BORGES, Marcos Afonso. O recurso extraordinário e a repercussão geral. In: Revista de Processo, São Paulo, v. 33, n. 156, pp. 36-44, fev. 2008.

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BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Estatística. Disponível em < http://www.stf.jus.br/por-tal/cms/verTex-to.asp?servico=estatistica>. Acesso em 15.8.2009.

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BRAWERMAN, André. Recurso extraordinário, repercussão geral e a advocacia pública. In: Revista da procuradoria geral do Estado de São Paulo. v. 63/64. São Paulo Centro de Estudos, 2006.

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DIDIER JR., Fredie. Curso de direito processual civil: teoria geral do processo e processo de conhecimento. v. 1. 7. ed. Salvador: JusPODIVM, 2007.

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Horácio Halfeld Rezende; DINAMARCO, Pedro da Silva (Cooords.). Linhas mestras do processo civil: comemoração dos 30 anos de vigência do CPC. São Paulo: Atlas, 2004)

GAIO JÚNIOR, Antônio Pereira. Considerações sobre a idéia da repercussão geral e a multiplicidade dos recursos repetitivos no STF e STJ. In: Revista de Processo, São Paulo, v. 34, n. 170, pp. 140-155, abr. 2009.

NOTAS

[i]Taxa de congestionamento = 1 – processos julgados/(processos acumulados + processos novos).

[ii] Resultado da subtração entre o número de processos protocolados e a quantidade de processos julgados.

[iii] Nesse sentido, o Agravo Regimental em Recurso Extraordinário 569.476, Rel. Min. Ellen Gracie, Pleno, J. 2/4/2008, DJe de 25/4/2008.

[iv] Ver Questão de Ordem em Questão de Ordem no Agravo de Instrumento 715.423, Rel. Min. Ellen Gracie, Pleno, J. 11/6/2008, DJe 5/9/2008. O Supremo Tribunal Federal decidiu que se aplica a sistemática da repercussão geral aos processos cuja intimação da decisão recorrida ocorreu antes de 3/5/2007, se for reconhecida a existência de repercussão geral.

[v] Ver Questão de Ordem no Recurso Extraordinário 559.994, Rel. Min. Marco Aurélio, Pleno, J. 26/3/2009, DJe 12/6/2009.

[vi] Informação obtida pessoalmente na Seção de Classificação de Assuntos da Secretaria Judiciária do Supremo Tribunal Federal.

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[vii] Ver Questão de Ordem no Recurso Extraordinário 579.431, Pleno, Rel. Min. Ellen Gracie, J. 11/6/2008, DJe 24/10/2008.

[viii] Por questão de economia processual, o Supremo Tribunal Federal tem atribuído a mesma sistemática dos recursos extraordinários aos agravos de instrumento, pois, em essência, o escopo desse recurso é levar um recurso extraordinário para apreciação do Tribunal. Numericamente, esses dois recursos juntos representam mais de 90%, segundo informações veiculadas no site < http://www.stf.jus.br/portal/cms-/verTexto.asp?servico=estatistica&pagina=REAIProcessoDistribuido>, acesso em 15.8.2009. Esses processos são apontados como uma das principais causa da crise numérica que acometeu o STF nos últimos anos.

[ix] Órgão desconcentrado da Secretaria Judiciária do Supremo Tribunal Federal responsável pela verificação da questão jurídica debatida no recurso e da existência prévia de aplicação da sistemática da repercussão geral ao assunto, para os fins de aplicação dos artigos 543-A e 543-B do Código de Processo Civil.

[x] Documento obtido pessoalmente na Assessoria Especial da Presidência do Supremo Tribunal Federal.

[xi] Tabela elaborada com base na informações numéricas fornecidas pelo Relatório da Repercussão Geral finalizado em 17/8/2009 e elaborado pela Assessoria Especial da Presidência do Supremo Tribunal Federal, com auxílio da Assessoria de Gestão Estratégica.

[xii] Gráficos extraídos do Relatório da Repercussão Geral, elaborado pela Assessoria Especial da Presidência do Supremo Tribunal Federal, com auxílio da Assessoria de Gestão Estratégica.

[xiii] Órgão desconcentrado da Secretaria Judiciária do Supremo Tribunal Federal responsável pelo recebimento de processos na Corte.

[xiv] Órgão desconcentrado da Secretaria Judiciária do Supremo Tribunal Federal responsável pela verificação do preenchimento dos pressupostos extrínsecos de admissibilidade dos recursos extraordinários e agravos de instrumento.

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[xv] Impende registrar que há projeto em fase de conclusão no STF, por meio do qual se busca acabar com os números de protocolo na Corte, a fim de que os autos já recebam número de processo quando chegarem ao Tribunal. Essa sistemática mudará um pouco a atualmente existente.

[xvi] Ver Questão de Ordem no Recurso Extraordinário 540.410, Rel. Min. Cezar Peluso, Pleno, J. 20/8/2008, DJe 17/10/2008.

[xvii] Ver Embargos de Declaração no Recurso Extraordinário 571.571, Rel. Min. Ellen Gracie, Pleno, J. 26/8/2009, disponível em <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/re571-572.pdf>. Acesso em 26/8/2009.

[xviii] Notícia veiculada no site <http://noticias.uol.com.br/politica/2009/09/01/ult5773u2306.jhtm>. Acesso em 2/9/2009.