a polÍtica econÔmica brasileira no perÍodo de 1999...
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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MONTES CLAROS – UNIMONTES
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS – CCSA
CURSO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
RAFAEL SANTOS LEÃO
A POLÍTICA ECONÔMICA BRASILEIRA NO PERÍODO DE
1999 A 2006: UM COMPARATIVO ENTRE FHC E LULA
MONTES CLAROS – MG Junho/2011
RAFAEL SANTOS LEÃO
A POLÍTICA ECONÔMICA BRASILEIRA NO PERÍODO DE
1999 A 2006: UM COMPARATIVO ENTRE FHC E LULA
Monografia apresentada ao Departamento de Ciências Econômicas da UNIMONTES como requisito para a obtenção de título de Bacharel em Ciências Econômicas na Universidade Estadual de Montes Claros no primeiro semestre do ano de 2011.
ORIENTADORA: PROFESSORA IZABEL CRISTINA DE OLIVEIRA CARVALHO
MONTES CLAROS – MG
Junho/2011
ATA DE APROVAÇÃO
RAFAEL SANTOS LEÃO
A POLÍTICA ECONÔMICA BRASILEIRA NO PERÍODO DE
1999 A 2006: UM COMPARATIVO ENTRE FHC E LULA
Monografia apresentada ao Departamento de Ciências Econômicas da UNIMONTES como requisito para a obtenção de título de Bacharel em Ciências Econômicas na Universidade Estadual de Montes Claros no primeiro semestre do ano de 2011, aprovada pela banca examinadora composta pelos professores abaixo.
BANCA EXAMINADORA
_____________________________________________ Orientadora – Izabel Cristina de Oliveira Carvalho
______________________________________________ Ana Maria Lacerda de Freitas
______________________________________________ Fábio Cantuaria Ribeiro
MONTES CLAROS – MG
Junho/2011
Dedico este trabalho aos meus pais,
Geraldo e Juarita, e a minha irmã
Yara, pelo apoio incondicional.
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente aos meus pais, Geraldo e Juarita, pelo apoio
incondicional durante toda a elaboração deste trabalho, assim como a minha irmã
Yara que me apoiou e me incentivou sempre que precisei, à minha amiga Karen,
que me ajudou na elaboração desta pesquisa e aos meus amigos PP, Marlon,
Glaydim e Vi pelo incentivo e pelos momentos de descontração.
Em especial, a minha orientadora e professora Izabel Cristina de Oliveira
Carvalho pela compreensão, dedicação, disponibilidade e sabedoria para
concretização deste trabalho.
Aos amigos e colegas pelo apoio e colaboração e a todos aqueles que colaboraram
direta ou indiretamente para conclusão deste trabalho.
“Não cruze os braços diante de uma
dificuldade, pois o maior homem do mundo
morreu de braços abertos.”
(Bob Marley)
SUMÁRIO
LISTA DE SIGLAS.............................................................................................09
LISTA DE FIGURAS.........................................................................................10
LISTA DE TABELAS.........................................................................................11
LISTA DE GRÁFICOS......................................................................................12
INTRODUÇÃO...................................................................................................15
1. Funções do Estado e da Política Econômica .................................................17
1.1 O papel do Estado: da Antiguidade ao século XX......................................17
1.1.1 Antiguidade e a Idade Média.....................................................................17
1.1.2 Mercantilismo: séculos XVI e XVII .......................................................18
1.1.3 Liberalismo: século XVIII.........................................................................19
1.1.4 Propostas socialistas: século XIX..............................................................22
1.1.5 Keynesianismo: século XX .......................................................................23
1.1.6 Neoliberalismo: século XX........................................................................24
1.2 Política Econômica e seus Instrumentos: conceituação.............................26
1.2.1 Instrumentos..............................................................................................26
1.2.2 Objetivos.....................................................................................................29
1.3 Importância da política pública na perspectiva Keynesiana....................33
2 GOVERNOS FHC (2º MANDATO) E LULA (1º) MANDATO.... .............35
2.1 Governo FHC: Contexto econômico............................................................35
2.2 Políticas econômicas.......................................................................................36
2.2.1 Política Fiscal...............................................................................................36
2.2.2 Pilares da Política Econômica....................................................................39
2.2.2.1 Cambio Flutuante....................................................................................39
2.2.2.2 Regime de Metas de Inflação..................................................................41
2.2.2.3 Superávit Fiscal Primário.......................................................................44
2.3 Privatizações e seus resultados......................................................................46
2.4 Resultados alcançados pelas políticas econômicas......................................48
2.5 Governo Lula: contexto econômico..............................................................53
2.6 Políticas Econômicas......................................................................................55
2.6.1 Política Fiscal...............................................................................................55
2.6.2 Política Monetária.......................................................................................57
2.7 Resultados alcançados...................................................................................59
3. COMPARAÇÃO ENTRE AS POLÍTICAS ECONÔMICAS NOS
GOVERNOS FHC E LULA..............................................................................63
3.1 Similitudes e contrastes.................................................................................63
3.1.1 Produto Interno Bruto – PIB................................................................... 63
3.1.2 Balança Comercial.................................................................................... 64
3.1.3 Superávit Primário................................................................................... 65
3.1.4 Taxa de juros............................................................................................ 66
3.1.5 Inflação...................................................................................................... 67
3.1.6 Pessoas na linha de pobreza.................................................................... 68
3.1.7 Taxa de desemprego................................................................................. 68
3.2 Comparação FHC X LULA...................................................................... 70
CONSIDERAÇÕES FINAIS........................................................................... 71
REFERÊNCIAS................................................................................................73
APÊNDICE........................................................................................................75
LISTA DE SIGLAS
BACEN – Banco Central do Brasil
BANERJ – Banco do Estado do Rio de Janeiro
COPOM – Comitê de Política Monetária
CSN – Companhia Siderúrgica Nacional
FMI – Fundo Monetário Internacional
FHC – Fernando Henrique Cardoso
IED – Investimento Externo Direto
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPCA – Índice de Preços ao Consumidor Amplo
PIB – Produto Interno Bruto
PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira
PT – Partido dos Trabalhadores
SELIC – Sistema Nacional de Liquidação e Custódia
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 01 – Receita Arrecadada pelo Governo Brasileiro entre 1993 e 2009
................................................................................................................................36
FIGURA 02 – Comparativo Juros Real Brasil x Resto do Mundo – 2007….41
FIRURA 03 – Carga Tributária (% PIB) no Brasil entr e 1993 – 2008 ……..44
FIGURA 04 – Dívida Externa Brasileira em US$ bilhões – 1999 a 2002....... 49
FIGURA 05 – Formação Bruta de Capital no Brasil – 1991 a 2010...............52
LISTA DE TABELAS
TABELA 01 – Taxa de câmbio nacional para compra no Brasil: Real (R$) /
Dólar (US$) – 1999 a 2002.................................................................................. 39
TABELA 02 – Balança Comercial Brasileira de 1999 a 2002 (US$ bilhões)..41
TABELA 03 – Taxa de Juros Brasileira nos anos de 1999 a 2002................. 41
TABELA 04 – Variação Real de Investimento no Brasil entre 1999 e 2002...45
TABELA 05 – Resultados Acumulados com Privatizações (em US$
bilhões)..................................................................................................................47
TABELA 06 – Variação Real do PIB Brasileiro de 1999 a 2002.....................51
TABELA 07 – Pessoas na população brasileira total com renda domiciliar
per capita inferior à linha de pobreza (%) – 1999 a 2002................................51
TABELA 08 – Taxa de Desemprego Brasileiro entre 1999 a 2002..................52
TABELA 09 – Taxa de Juros Brasileiro nos anos de 2003 a 2006 ..........…... 57
TABELA 10 – Variação Real do PIB Brasileiro no período de 2003 a
2006....................................................................................................................... 57
TABELA 11 – Taxa de câmbio brasileiro comercial para compra: real (R$) /
dólar americano (US$) – 2003 a 2006 ................................................................59
TABELA 12 – Balança Comercial Brasileira de 2003 a 2006 (em US$ bilhões)
...............................................................................................................................60
TABELA 13 - Pessoas na população brasileira total com renda domiciliar per
capita inferior à linha de pobreza (%) – 2003 a 2006 ......................................61
TABELA 14 – Taxa de Desemprego Brasileiro entre 2003 e 2006 .................61
TABELA 15 – Variação real do PIB Brasileiro (%) nos governos FHC (2ª
mandato) e Lula (1ª mandato)..................................………………………… 64
TABELA 16 – Balança Comercial Brasileira de 1999 a 2006 (US$ bilhões)
.............................................................................................................................. 65
TABELA 17 – Superávit Primário nos governos FHC (2ª mandato) e Lula (1ª
mandato) entre 1999 e 2006................................................................................ 66
TABELA 18 – Inflação Brasileira entre 1999 e 2006 (%)................................68
TABELA 19 - Pessoas na população total no Brasil com renda domiciliar per
capita inferior à linha de pobreza entre 1999 e 2006 (%)................................69
TABELA 20 – Taxa de desemprego no Brasil entre 1999 e 2006....................69
TABELA 21 – Comparação FHC (2ª mandato) x Lula (1ª mandato) ............70
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 01 – Despesa do Governo em relação ao PIB (%) – 1999 a
2002........................................................................................................................37
GRÁFICO 02 – Superávit Primário da União 1999 a 2002 em % do PIB ....38
GRÁFICO 03 – Fluxo de IED (Investimento Externo Direto) bruto no Brasil
entre 1999 a 2002 (US$ bilhões) .........................................................................46
GRÁFICO 04 – Evolução Anual das Privatizações – 1995 a 2002 (em US$
bilhões) .................................................................................................................48
GRÁFICO 05 – Dívida Líquida do Setor Público Brasileiro – 1999 a 2002 (%
PIB)...................................................................................................................... 49
GRÁFICO 06 – Inflação Brasileira – 1999 a 2002 – IPCA em % ………….50
GRÁFICO 07 – Dívida Líquida do Setor Público Brasileiro (%PIB) – 2003 a
2006 ...................................................................................................................... 55
GRÁFICO 08 - Superávit primário da União entre 2003 e 2006 em % do
PIB........................................................................................................................ 56
GRÁFICO 09 – Inflação Brasileira entre 2003 e 2006 – IPCA em % .......... 56
GRÁFICO 10 – Taxa de Juros Selic entre 1999 e 2006 …………………….. 66
RESUMO
O presente trabalho analisou as políticas econômicas adotadas no 2ª mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso (1999 – 2002) e no 1ª mandato do presidente Luíz Inácio Lula da Silva (2003 – 2006), verificando as ações econômicas nos dois governos identificando possíveis similitudes e contrates entre as políticas. Para tanto, utilizou – se dados do IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada), e de obras de alguns autores. Como resultado, verificou – se que os dois presidentes, mesmo tendo idéias divergentes, quando assumiram o poder, praticaram políticas parecidas, baseadas em idéias neoliberais, e, considerando nos dois governos sete variáveis: crescimento econômico, balança comercial, dívida líquida do setor público, superávit primário, taxa de juros, taxa de inflação, linha de pobreza e taxa de desemprego; observou-se que o 1º mandato de Lula foi melhor do que o 2º mandato de FHC em quase todas, exceto no superávit primário. Dessa forma, os números apresentam que as políticas do governo Lula encaminharam a economia para um resultado mais positivo, sem deixar de esquecer o contexto que os dois assumiram seus mandatos, no caso de Lula uma economia mais estabilizada, sem uma preocupação tão grande com a inflação. Palavras Chave: Políticas Econômicas; Crescimento Econômico; FHC; LULA.
ABSTRACT
This study analyzed the economic policies adopted in the 2nd term of President Fernando Henrique Cardoso (1999-2002) and a second term of President Luiz Inacio Lula da Silva (2003-2006), verifying the economic actions in the two governments in identifying possible similarities and contrasts between policies. For this purpose, - Data from IPEA (Institute of Applied Economic Research),and works of some authors. As a result there - is that the two presidents, even with differing ideas, when they took power, practiced similar policies based on neoliberal ideas, and considering the two governments seven variables: economic growth, trade balance, net public sector debt, the primary surplus rate interest rate, inflation, poverty line and unemployment rate; observed that the 1st term of Lula was better than the 2nd term of FHC in almost all but the primary surplus. Thus, the figures demonstrate that the policies of the federal government sent the economy into a more positive outcome, while forgetting the context in which the two took their seats in case of Lula a more stabilized economy, not as big a concern with inflation.
Keywords: Economic Policy; Economic Growth; FHC; Lula.
15
INTRODUÇÃO
Durante os anos 1990, a disputa para o posto de presidente do Brasil ficou focada entre
Fernando Henrique Cardoso, do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), e Luiz
Inácio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores (PT), integrantes de partidos “opostos” –
direita e esquerda, em 1993 FHC já havia vencido, e em outubro de 1998, ele foi reeleito no
primeiro turno com 53,06% dos votos válidos, contra 31,71% de Lula.
O presente estudo tem como objetivo geral comparar a política econômica no período de 1999
a 2006 (2° mandato de FHC, 1° mandato de Lula), identificando e analisando os principais
objetivos, ações e resultados encontrados. Especificamente pretende-se pesquisar e analisar
as políticas econômicas praticadas tanto no 2° mandato de FHC quanto no 1° mandato de
Lula; comparando as ações econômicas nos dois governos identificando as possíveis
similitudes e contrates entre as mesmas.
O estudo foi desenvolvido a partir de pesquisas bibliográficas e documentais, buscando se
chegar a uma avaliação dos governos FHC e Lula no período de 1999 a 2006. Bem como
foram analisados dados dos governos obtidos no IPEADATA - base de dados
macroeconômicos, financeiros e regionais do Brasil mantida pelo Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada (IPEA) - a fim de demonstrar as hipóteses.
As hipóteses que norteiam este estudo são: a) a política do governo Lula apresentou uma
preocupação social maior que a política do governo FHC; b) houve um contínuo de práticas
políticas entre os dois governos.
O trabalho está dividido em três capítulos além dessa introdução. No primeiro capítulo
abordará teoricamente o tema tratado. Na primeira parte, os pensamentos econômicos e as
formas de governo serão pormenorizados, mostrando as funções do Estado com suas políticas
públicas, a partir da antiguidade, até o século XX, passando pelo Mercantilismo, Liberalismo,
Socialismo e Neoliberalismo. Depois, a Política Econômica terá um tópico para ser
desdobrada e explicada, com destaque aos seus instrumentos, objetivos e fatores extra–
16
econômicos. Por fim, a importância das políticas públicas segundo Keynes será enfatizada, e
seu modelo explicado.
No segundo capítulo foram expostos e analisados os governos de Fernando Henrique Cardoso
(1999 – 2002) e de Luíz Inácio Lula de Silva (2003 – 2006). Na primeira parte, o contexto
econômico, as políticas econômicas e os resultados alcançados no governo de FHC e logo
após o governo de Lula.
No terceiro demonstrou-se às similitudes e contrastes dos governos FHC (1999-2002) e Lula
(2003-2006), foram feitos através de tabelas e dados socioeconômicos. E por fim as
considerações finais sobre o trabalho.
17
1. FUNÇÕES DO ESTADO E DA POLÍTICA ECONÔMICA
Este capítulo abordará teoricamente o tema tratado. Na primeira parte, os pensamentos
econômicos e as formas de governo serão pormenorizados, mostrando as funções do Estado
com suas políticas públicas, a partir da antiguidade, até o século XX, passando pelo
Mercantilismo, Liberalismo, Socialismo e Neoliberalismo. Depois, a Política Econômica terá
um tópico para ser desdobrada e explicada, com destaque aos seus instrumentos, objetivos e
fatores extra–econômicos. Por fim, a importância das políticas públicas segundo Keynes será
enfatizada, e seu modelo explicado.
1.1 O papel do Estado: da Antiguidade ao século XX
O Estado vem através do tempo, sofrendo várias alterações nas suas funções. Nesta parte do
trabalho, essas mudanças serão destacadas com as várias políticas adotadas nos
correspondentes períodos históricos. Essa seção foi principalmente baseada em Rossetti
(1975), com sua obra Política e Programação Econômica.
1.1.1 A Antiguidade e a Idade Média
As primeiras manifestações históricas de atividade econômica normativa ocorreram quando
os povos nômades pararam de ficar vagando e se fixaram em um local, e ali começaram a
exercer suas atividades produtivas, com a organização de primitivos modelos de gestão
governamental (ROSSETTI, 1975).
A forma de política da Grécia e da Roma influenciou todo o mediterrâneo. Era baseada no
forte intervencionismo governamental, e segundo Rossetti (1975) o Estado tinha como
principais objetivos: (1) regulamentação da propriedade e da exploração da terra; (2) criação
de normas para os sistemas escravocratas; (3) estabelecimento de incentivos para a expansão
18
comercial; (4) regulação do emprego e do dinamismo econômico; (5) regulação da emissão e
das funções monetárias; e (6) fixação de regimes tributários.
A Antiguidade e a Idade Média podem ser caracterizadas como um período em que a política
era centralmente dirigida pelo Estado, sendo poucas as atividades que escapavam da
regulação governamental, forma prejudicando a iniciativa empresarial.
1.1.2 Mercantilismo: séculos XVI e XVII
Apesar da evolução dos pensamentos econômicos da Antiguidade até a fase Mercantilista, o
governo permanece no centro da atividade econômica, regulando o trabalho, os métodos de
produção, a qualidade e o tipo dos produtos, os preços e os métodos de vendas (ROSSETTI,
1975).
A concepção medieval de riquezas – terras e propriedades – cedeu lugar ao pensamento
mercantilista que passou a considerar o ouro e a prata como determinantes de riqueza
nacional. Para a acumulação de metais preciosos o governo estimulava as exportações e a
mineração, e desencorajava as importações.
Segundo Rossetti (1975), os principais objetivos dos Estados Mercantilistas eram:
fortalecimento econômico, expansão do poderio militar e consolidação do poder político. Os
Estados começaram a controlar seus sistemas econômicos no país e a expandir seus domínios
no exterior para acumular tanto metais preciosos quanto fosse possível; e utilizavam de uma
maior exportação e menor importação (balança comercial favorável) para isso. A aplicação de
inúmeros controles diretos e de estímulos indiretos representados por instrumentos
protecionistas, restricionistas, de concessão de subsídios as atividade industrial, de estímulos
fiscais à exportação e de desencorajamento das importações, foi motivada por uma série de
novas aspirações, ligadas à construção de Estados politicamente soberanos, militarmente
poderosos e economicamente fortalecidos, cuja realização estaria diretamente ligada à
capacidade de acumulação de metais preciosos.
19
De acordo com Souza (2005), no mercantilismo tudo era feito para maximizar a acumulação
de metais preciosos e o Estado deveria promover esse tipo de política, mesmo que, em
detrimento de países aliados e de suas colônias. Colocada como determinante para a riqueza
nacional, a acumulação metalista determinou o desencadeamento de uma nova política
econômica, que mobilizaria o comércio internacional como uma de suas peças principais. Os
países não dotados de minas de ouro e prata ou de colônias sem os mesmos recorriam ao
comércio exterior para a adquirirem tais metais, com a produção industrial interna sendo
estimulada a ponto de possibilitar um volume de exportação mais que proporcional ao das
importações.
Perseguindo tal objetivo, a política econômica dos Estados mercantilistas mobilizou, em
primeiro plano, instrumentos tributários. Segundo Rossetti (1975) foram estabelecidos
direitos aduaneiros proibitivos sobre as exportações de matérias primas, que fossem
processadas no país, e sobre importação de artigos acabados, que seriam também fabricados
internamente; paralelamente, foram concedidas baixas tarifas para a importação de matérias–
primas não existentes no país e para a exportação de produtos acabados.Os Estados ainda
concediam subsídios às indústrias nascentes e proibiam as colônias de produzir manufaturas
exportadas pelas metrópoles.
1.1.3 Liberalismo: século XVIII
Liberalismo pode ser definido como um conjunto de princípios e teorias políticas, que
apresenta como ponto principal a defesa da liberdade política e econômica. Neste sentido, os
liberais são contrários ao forte controle do Estado na economia e na vida das pessoas.
A idéia de aumentar o poderio do Estado com a acumulação de metais, sem pensar que o
desenvolvimento de uma nação implica uma justa distribuição de renda, igualdade de
oportunidades e extensão dos benefícios a todas as classes, foi se degradando e dando espaço
a uma filosofia liberal. A Revolução Industrial do século XVIII sobrepôs à Revolução
Comercial dos séculos XVI e XVII, com o crescimento da idéia de livre iniciativa
empresarial, e o desaparecimento do Estado Mercantilista. Nesta transição, o
intervencionismo do Estado cedeu lugar às pressões da livre iniciativa. O individualismo, o
interesse próprio, os mercados livres e a concorrência empresarial despontaram como novos
20
pressupostos centrais da Política Econômica liberal (ROSSETTI, 1975). A promoção do
indivíduo passaria a constituir a preocupação fundamental de uma nova época, com a mínima
interferência do Estado na atividade econômica.
A experiência dos americanos com a Revolução Americana, em 1776, e as teorias da ordem e
do direito natural, desenvolvidas na Europa Ocidental, continham as idéias que serviram para
fazer afundar a filosofia e a prática do Estado regulador. Primeiramente, se baseavam na
doutrina do individualismo, segundo a qual o indivíduo e não o Estado era o objetivo
principal do interesse social. Em segundo lugar, elas se assentavam no conceito de laissez –
faire, segundo o qual o “governo deveria restringir seus esforços, interferindo o menos
possível na vida dos cidadãos, a não ser para assegurar os direitos naturais ligados à vida, à
liberdade e à propriedade”. (ROSSETTI, 1975, pág. 68) E, finalmente, elas se apoiavam na
crença de que o sistema econômico poderia operar com base no interesse próprio de cada um
dos agentes da atividade e não, necessariamente, no controle governamental.
As idéias liberais eram baseadas nos ideais de na economia clássica e esta parte do
pressuposto geral de que o mundo econômico é governado por leis naturais e que se estas
forem deixadas funcionando livremente produzirá sempre os melhores resultados possíveis
(BRESSER, 1974). Essas novas idéias eram alimentadas por quatro princípios fundamentais:
o princípio da racionalidade do homem econômico; o princípio da positividade do
individualismo; o princípio do automatismo das forças de mercado; e, o princípio dos
ajustamentos pela concorrência (ROSSETTI, 1975).
O princípio da racionalidade do homem econômico era baseado na presunção de que os
indivíduos ao agirem na esfera econômica sempre se conduziriam de forma racional. O
objetivo econômico de cada indivíduo estaria na maximização de seus rendimentos e de suas
satisfações materiais. O individualismo e a racionalidade do homem econômico seriam
suficientes para conduzir todo o sistema econômico a agir racionalmente.
O princípio da positividade do individualismo completava com o da racionalidade do homem
econômico. Os defensores da política econômica liberal argumentavam que os interesses dos
grupos resultavam da somatória dos interesses individuais. O indivíduo, ao procurar o seu
interesse estaria convergindo para a realização do interesse social.
21
Em relação ao terceiro princípio os liberais mostravam a falta de utilidade da gerencia do
governo através do princípio do automatismo das forças de mercado. O livre mecanismo do
sistema de preço, o funcionamento automático das leis da oferta e da procura e o livre jogo
das forças de mercado seriam capazes de conduzir o sistema econômico a uma permanente
posição de equilíbrio geral. As unidades de produção e todos os demais agentes da atividade
seriam automaticamente conduzidos e orientados pelas sinalizações do sistema de preços. A
economia não teria que ser regulada pela esfera governamental, toda intervenção seria
prejudicial, pois a desregularia.
O quarto princípio liberal, o princípio dos ajustes pela concorrência, assinala que a
concorrência se encarregaria de produzir os ajustes eventualmente necessários. Os teóricos do
liberalismo clássico não ignoravam que os agentes econômicos individuais jamais estariam
desejosos de sacrificar o seu interesse para promover o social. Então, mesmo não tendo
interferência governamental, era através da concorrência que o interesse social seria
alcançado. Atuando esta como força de repressão do egoísmo.
Fundamentado neste conjunto de princípios desse modelo não-intervencionista, a participação
do Estado ficaria limitada a oito funções:
(1) Administração da justiça; (2) defesa contra agressões externas; (3) manutenção de planos de assistência social; (4) humanização das relações entre o capital e o trabalho; (5) desenvolvimento da ciência – abrangendo apenas as explorações geográficas e científicas; (6) apoio à colonização; (7) realização de serviços públicos não enquadrados na esfera de interesse da iniciativa privada; e (8) manutenção de planos educacionais. As oito atividades deveriam ser exercidas em caráter limitado, não devendo o Estado – por intermédio delas - penetrar profundamente nos aspectos da vida econômica (ROSSETTI, 1975, pág.77).
Admitindo ainda a realização de serviços que apoiassem e não entrassem em competição com
a rede das empresas privadas.
A primeira notável agitação liberal veio com a Revolução Americana e o liberalismo pleno
explodiu como um movimento global contra a velha ordem durante a Revolução Francesa,
que marcou o ritmo para o futuro desenvolvimento das nações; os países com pensamentos
liberais conseguiram um grande crescimento, mas sem distribuição de renda.
22
1.1.4 Propostas socialistas: século XIX
Aplicando as idéias liberais, os países alcançaram um grande crescimento econômico, mas o
liberalismo também provocou uma série de desajustes, sobretudo no plano social da
distribuição de renda. As propostas socialistas surgiram para correção destas distorções
repartitivas, apareceram com o fracasso do liberalismo em corresponder às suas promessas,
extremamente otimistas de bem–estar econômico geral. Os primeiros trabalhos não eram bem
desenvolvidos, pouco exercitados em teoria econômica, incapazes de propor normas
econômicas que mudassem as práticas liberais, utópicos - foi com Marx, com sua obra O
Capital, 1867, que o pensamento socialista ganhou noves dimensões (ROSSETTI, 1975).
O idealizador do socialismo, Karl Marx, buscava o comunismo do ponto de vista político e
econômico, que seria a etapa final de um sistema que visa à igualdade social e a passagem do
poder político e econômico para as mãos da classe trabalhadora. Para atingir este estágio,
deveria se passar pelo socialismo, uma fase de transição aonde o poder estaria nas mãos de
uma burocracia, que organizaria a sociedade rumo à igualdade plena, sendo os trabalhadores
os dirigentes e o Estado não existiria. Marx, mostraria que a passagem do sistema liberal para
o sistema socialista seria marcada, basicamente pela socialização dos meios de produção,
cumprindo ao Estado todas as fundamentais tarefas relacionadas à grande transformação do
sistema (ROSSETTI, 1975). A economia liberal passaria por várias crises econômicas e
caminharia para um colapso inevitável. O Estado assumiria uma posição central. No lugar do
mercado seriam montadas centrais de planificação. A economia não seria mais conduzida pela
ordem natural, e sim pelo governo. Diferentemente do que ocorre no capitalismo, em que as
desigualdades sociais são consideráveis, o socialismo é um modo de organização social no
qual existe uma distribuição equilibrada de riquezas e propriedades, com a finalidade de
proporcionar a todos um modo de vida mais justo. Na visão de Marx, este sistema tem como
objetivo à queda da classe burguesa que lucra com o proletariado desde o momento em que o
contrata para trabalhar em suas empresas até a hora de receber o retorno do dinheiro que lhe
pagou por seu trabalho e somente com a queda da burguesia é que seria possível a ascensão
dos trabalhadores.
A mais significativa experiência do sistema socialista de Estado foi implantada na Rússia em
1917, com a idéia do desaparecimento das instituições, dos princípios do sistema de livre
iniciativa empresarial e da propriedade privada dos meios de produção. Pretendia–se eliminar
23
as diferenças entre as classes sociais e planificar a economia, para obter uma distribuição
racional e justa da riqueza social. A partir de 1917, com a implantação dos mecanismos de
controle centralizado na economia soviética, foi necessário o desenvolvimento de uma
instrumentação ao nível da Política Econômica, para o comando central do grande sistema
coletivista da Rússia (ROSSETTI, 1975). O processo de maturação desses novos
procedimentos práticos demorou cerca de dez anos, e somente em 1928 a Rússia implementou
seu primeiro Plano Qüinqüenal, construindo de forma prática um socialismo (Planificação
Global) com intervenção total do Estado.
1.1.5 Keynesianismo: século XX
Com as idéias liberais de incentivo ao individualismo, ao interesse próprio, aos mercados
livres e à concorrência empresarial, e a não intervenção estatal, no início do século XX, os
Estados Unidos viviam o seu período de prosperidade e de pleno desenvolvimento, até que a
partir de 1925, apesar do bom desempenho econômico, a economia norte-americana começou
a passar por sérias dificuldades. Diante da contínua produção gerada pela euforia norte-
americana e a falta de consumidores houve uma crise de superprodução. Os agricultores, para
armazenar os cereais, pegavam empréstimos, e logo após, perdiam suas terras. As indústrias
foram forçadas a diminuir a sua produção e a demitir funcionários, agravando mais ainda a
situação. A crise chegou ao mercado de ações. Os preços dos papéis na Bolsa de Nova York,
despencaram, ocasionando o crash da bolsa. Com isso, milhares de bancos, indústrias e
empresas rurais foram à falência e pelo menos 12 milhões de norte-americanos perderam o
emprego. Abalados pela crise, os Estados Unidos reduziram a compra de produtos
estrangeiros e suspenderam os empréstimos a outros países, ocasionando uma crise mundial.
Para solucionar a crise, o eleito presidente Franklin Roosevelt, propôs mudar a política de
intervenção americana. Se antes, o Estado não interferia na economia, deixando tudo agir
conforme o mercado, agora passaria a intervir. O resultado disso foi à criação de grandes
obras de infra-estrutura, salário-desemprego e assistência aos trabalhadores, concessão de
empréstimos, entre outros. Com isso, os Estados Unidos conseguiram retomar seu
crescimento econômico, de forma gradual, tentando esquecer a crise que abalou o mundo
(ROSSETTI, 1975).
24
Na crise de 1929, Jonh Maynard Keynes propôs em sua mais importante obra, a Teoria Geral
do Emprego, do Juro e da Moeda em 1936, que o Estado fomentasse o mercado débil,
ofertasse emprego e realizasse programas sociais. O resultado foi um reaquecimento da
economia e uma era de progresso, na qual superou as duas Guerras Mundiais e alçou os
Estados Unidos a potência hegemônica. Keynes defendia a necessidade do governo intervir na
economia em períodos de maior incerteza para manter a demanda efetiva, já que nesse
período, os agentes privados aumentam sua preferência pela liquidez, retraindo os
investimentos, e consequentemente reduzindo o nível de atividade (REZENDE, 1983). As
bases da Política Econômica foram reformuladas, com a implantação da intervenção do
Estado. Segundo Rossetti (1975), foi a partir daí que se desenvolveram, particularmente
através dos pensamentos de Keynes, os novos princípios da política econômica baseada no
manejo de mecanismos fiscais, associados a uma nova compreensão dos instrumentos
monetários. Com as idéias keynesianas ajudando a contornar a crise, Keynes ganha mais
“seguidores”, e com a repercussão de sua obra surge à escola keynesiana, fundamentada no
princípio de que o ciclo econômico não é auto-regulador como pensavam os neoclássicos,
uma vez que é determinado pelo "espírito animal" dos empresários. É por esse motivo, e pela
ineficiência do sistema capitalista em empregar todos que querem trabalhar que Keynes
defende a intervenção do Estado na economia.
1.1.6 Neoliberalismo: século XX
O movimento neoliberal caracterizou–se, num primeiro momento, pela mudança da postura
liberal em relação ao papel do Estado na vida econômica das democracias capitalistas.
Manifestou–se durante a grande depressão da década de 1930, quando defendeu e implantou a
intervenção do Estado na economia para amenizar os efeitos sociais da crise econômica. Num
segundo momento, coincidindo com a crise da economia mundial da década de 1970,
distinguiu–se pela adoção de critérios de eficiência e de busca de solução de problemas
específicos do Estado de bem–estar social e de progressão econômica nos moldes do
capitalismo contemporâneo; tendo como um de seus idealizadores Milton Friedman1. Ele
criticou as políticas econômicas inauguradas por Roosevelt (Franklin Delano Roosevelt
1 Economista norte americano, principal apóstolo da escola monetarista – ramificação especifica da escola novo-clássica, defensor do livre mercado.
25
presidente dos Estados Unidos entre 1933 e 1945) com o New Deal (serie de programas
implementados nos Estados Unidos entre 1933 e 1937 com o objetivo de recuperar e reformar
a economia norte-americana), argumentou que essa política, ao invés de recuperar a economia
e o bem estar da sociedade, prolongou a depressão econômica social, principalmente, por ter
redirecionado os recursos escassos da época para investimentos não viáveis economicamente,
ou seja, desperdiçavam-nos, o que teria diminuído a eficiência, a produtividade e a riqueza da
sociedade, segundo Friedman (1962).
Os Neoliberalistas são contra toda e qualquer interferência do Estado no mercado em busca de
soluções de problemas sociais. Para eles a causa de maiores problemas sociais está na vontade
de querer resolvê-los através da intervenção no mercado. Acreditavam na total liberdade de
comércio (livre mercado), como princípio garantindo o crescimento econômico e o
desenvolvimento social de um país.
Os princípios básicos do Neoliberalismo são: mínima participação estatal nos rumos da
economia de um país; pouca intervenção do estado no mercado de trabalho; política de
privatização de empresas estatais; livre circulação de capitais internacionais e ênfase na
globalização; abertura da economia para a entrada de multinacionais; adoção de medidas
contra o protecionismo econômico; posição contrária aos impostos e tributos excessivos; a
base da economia deve ser formada por empresas privadas; lei da oferta e da demanda sendo
suficiente para regular os preços; defesa dos princípios econômicos do capitalismo. Os
neoliberalistas defendem que essa doutrina deixa a economia mais competitiva,
proporcionando o desenvolvimento tecnológico e, através da livre concorrência, faz os preços
e a inflação caírem (ROSSETTI, 1975).
Após o Consenso de Washington2, as idéias neoliberais foram difundidas nas economias
latino americanas através das instituições internacionais, especialmente o FMI. Como
requisito para obtenção de empréstimos, esses países eram forçados a adotar esses ideais.
Portanto, acredita-se que os governos estudados seguem a lógica de mercado, intervindo o
menos possível na economia, garantindo que o mercado seja livre. Isso é mais latente no 2 Conjunto formulado em novembro de 1989 por economistas de instituições financeiras situadas em Washington D.C., como o FMI, o Banco Mundial e o Departamento do Tesouro dos Estados Unidos, fundamentada num texto do economista John Williamson, do International Institute for Economy, e que se tornou a política oficial do Fundo Monetário Internacional em 1990, quando passou a ser "receitado" para promover o "ajustamento macroeconômico" dos países em desenvolvimento que passavam por dificuldades.
26
primeiro governo FHC que dá continuidade à abertura econômica e financeira iniciada com
Collor, além da consolidação do programa de privatizações.
Nessa primeira parte do capítulo foram apresentadas as vertentes clássica, socialista,
keynesiana e neoliberal sobre o papel do Estado na economia, passando pela antiguidade,
idade média, mercantilistas, liberais até os tempos atuais, com o Estado diminuindo cada vez
mais sua intervenção. Nessa segunda parte, o termo política econômica será pormenorizado,
mostrando sua definição, seus instrumentos, objetivos e fatores extra-econômicos que a
interferem.
1.2. Política Econômica e seus Instrumentos: conceituação
O termo Política Econômica possui várias definições. Para Rossetti (1975) compõem dentro
das dimensões da Política Econômica as principais coordenadas da ação econômica, o
acionamento dos instrumentos e alternativas que levam à sua realização e o balizamento de
toda a ação econômica nacional. Sandroni (1999) considera a política econômica como sendo
“o conjunto de medidas tomadas pelo governo de um país com o objetivo de atuar e influir
sobre os mecanismos de produção, distribuição e consumo de bens e serviços”.
Segundo Rossetti (1975) a Política Econômica corresponde ao manuseio de todas as variáveis
que compõem o sistema econômico e não apenas à manipulação de alguns instrumentos
estanques, incapazes de representá–lo por completo.
É importante a análise técnica da definição de política econômica, seus instrumentos e
objetivos, haja vista que no próximo capítulo analisasse as políticas econômicas adotadas
durante os governos Fernando Henrique e Luiz Inácio Lula da Silva.
1.2.1 Instrumentos
A instrumentação da Política Econômica é dividida em instrumentos principais – fiscal;
monetário; cambial – e instrumentos coadjuvantes - regulação da atividade empresarial;
27
regulação dos preços de produtos; regulação da remuneração dos fatores e da repartição.
Neste trabalho dará destaque aos instrumentos principais.
A Política Fiscal é a administração das receitas e despesas do governo, podendo ser
expansionista ou restritiva. Em uma política fiscal restritiva tem-se a diminuição dos gastos
públicos e elevação dos impostos, com objetivo de reduzir a demanda agregada e o consumo
privado. Numa política fiscal expansionista, tem-se aumento nos gastos públicos e corte nos
impostos, como meta o aumento da demanda agregada e do consumo privado. Se a economia
apresenta tendência para a queda no nível de atividade, o governo pode estimulá-la, cortando
impostos e/ou elevando gastos. Entretanto, pode-se ocorrer o inverso, caso o objetivo seja
diminuir o nível de atividade. A forma de operação da política fiscal, para os pós–
keynesianos3, se dá por meio das mudanças na tributação (que afetam a renda disponível do
setor privado, induzindo os agentes a gastar mais ou menos), das variações nos gastos ou da
combinação das duas. O multiplicador do gasto público, por sua vez, tem, para os pós–
keynesianos, um impacto similar ao multiplicador dos gastos de investimento, porque para
eles, o importante em termos de política fiscal, não é a geração de déficits, e sim o papel do
gasto público na complementação de uma demanda efetiva insuficiente (LIBÂNIO, 2001).
A Política Monetária é o conjunto de medidas adotadas pelo governo de forma a adequar os
meios de pagamento disponíveis às necessidades da economia do país (SANDRONI, 1999). É
a ação do Banco Central – disponibilidade e custo das reservas bancárias - para exercer o
controle da expansão da moeda e do crédito, visando metas desejadas de taxa de juros,
crescimento da economia, nível de emprego e estabilidade de preços (SOUZA, 2005). A
política monetária pode recorrer a diversas técnicas de intervenção, controlando a taxa de
juros por meio da fixação das taxas de redesconto cobradas dos títulos apresentados pelos
bancos, regulando as operações de open market ou impondo aos bancos o sistema de reservas
obrigatórias (depósitos compulsórios) para garantir a liquidez do sistema bancário. Os
depósitos compulsórios são depósitos – sob a forma de reservas bancárias – que cada banco é
obrigado legalmente a manter no Banco Central, sendo calculados como um percentual sobre
os depósitos (CARVALHO et. al., 2007). As operações de redesconto são empréstimos, na
forma de crédito em reservas bancárias concedidos pelo Banco Central aos bancos
3 O Pós-keynesianismo é um conjunto de formulações e propostas de um grupo de economistas encabeçados por Joan Robinson e Paul Davidson que tomaram por base as idéias de Keynes. Tem como principais princípios: a defesa do princípio da demanda efetiva; o equilíbrio abaixo do pleno emprego; o papel fundamental da incerteza e das expectativas; e negam a neutralidade da moeda
28
(CARVALHO et. al., 2007). As operações de open market (mercado aberto) são compras e
vendas de títulos públicos por parte do Banco Central afetando diretamente o volume de
reservas bancárias. Em relação ao crédito, podem ser adotadas medidas restritivas ou práticas
seletivas. As primeiras geralmente ocorrem em períodos de elevada inflação ou crise no
balanço de pagamentos e consistem na fixação dos limites de crédito bancário e na redução
dos prazos de pagamento dos empréstimos (SANDRONI, 1999). As práticas seletivas, por sua
vez, visam, sobretudo a direcionar o crédito para as atividades mais rentáveis e produtivas da
economia.
A partir da década de 90 os objetivos da política monetária sofrem alterações, passando a se
guiar, não pelo crescimento da economia, mas pela estabilidade de preços através das metas
de inflação, sendo mais detalhada no próximo capítulo.
A Política Cambial é instrumento da política de relações comerciais e financeiras entre um
país e o conjunto dos demais países (SANDRONI, 1999). A política cambial pode utilizar
mecanismos para evitar a evasão de divisas e contribuir para o equilíbrio do balanço de
pagamentos, como a fixação de taxas múltiplas de câmbio (câmbio turismo, câmbio
comercial, câmbio financeiro, etc.), bem como lançar mão de medidas que favoreçam algum
setor da economia, como por exemplo, manter a moeda nacional artificialmente desvalorizada
para estimular as exportações, ou valorizar a moeda para adquirir certos produtos no exterior,
necessários ao desenvolvimento do setor industrial do país. Há vários tipos de câmbio, os de
flutuação pura, fixo, flutuação suja. O regime de flutuação cambial pura é caracterizado pelo
fato de que a taxa de câmbio é determinada, exclusivamente, através da operação das forças
de mercado (CARVALHO et. al., 2007). O regime de câmbio fixo é aquele em que a paridade
entre a moeda nacional e a estrangeira é definida pelo governo. O regime de flutuação suja, a
taxa de câmbio tem liberdade para se “locomover” pelas forças do mercado, sem liberdade
total, o governo define quais as taxas podem ser alcançadas, tem-se como exemplo, o caso
brasileiro onde o Real pode oscilar entre R$ 1,60 e R$ 2,50 em comparação com um Dólar,
saindo dessas margens o governo intervêm comprando ou vendendo dólar.
No que diz respeito a política cambial dos governos, esta será analisada especificamente no
próximo capítulo, pois acredita-se ser um instrumento importante de desenvolvimento da
economia. Os governos podem manter câmbio valorizado para incentivas as importações,
fazendo com que a indústria nacional concorra com o mercado internacional e mantenha os
29
preços baixos, ou pode manter o câmbio relativamente desvalorizado o que incentiva essa
mesma indústria a aumentar sua produção e abastecer o mercado internacional também,
gerando emprego e renda no país.
1.2.2 Objetivos
A Política Econômica possui vários objetivos, podendo ser classificados em: primário,
secundário e terciário. Segundo Rossetti (1975) os objetivos primários são os que se referem,
no plano econômico, às finalidades máximas da nação; os objetivos secundários são
estabelecidos com o propósito de alcançar determinado objetivo primário; os objetivos
terciários funcionam como um ponto de apoio dos objetivos secundários.
Segundo Rossetti (1975) os três principais objetivos primários são: desenvolvimento
econômico, estabilidade econômica e a eficiência repartitiva. O Desenvolvimento Econômico
têm pelo menos quatro objetivos secundários: melhoria ou expansão da disponibilidade
estrutural de recursos; adequação ou implantação da infra–estrutura interna de apoio;
adequação da poupança interna (pública e privada) e do ingresso de capitais externos às
necessidades de acumulação; manutenção de adequada estabilidade política e de ordem
institucional. A Estabilidade Econômica possui três objetivos: manutenção de níveis pelo
menos próximos do pleno emprego; manutenção da estabilidade geral dos preços; realização
do equilíbrio da balança de pagamentos. A Eficiência Repartitiva abrange dois: redução dos
desequilíbrios regionais da renda interna; atenuação das deficiências estruturais da repartição
familiar.
O Desenvolvimento Econômico é um dos mais abrangentes objetivos primários da Política
Econômica. Ele consiste na expansão contínua da renda per capita de uma economia, com
melhorias sistemáticas do bem–estar da população (SOUZA, 2005); envolvendo indicadores
econômicos e sociais. Os indicadores econômicos podem ser: percentual de residências com
telefones, produção de alimentos per capita, consumo de energia e fertilizantes, produção
bruta por empregado, entre outros. Os indicadores sociais compreendem: renda, expectativa
de vida ao nascer, taxa de mortalidade infantil, analfabetismo entre adulto, consumo diário de
calorias per capita, entre outros. A realização do desenvolvimento exige complexas
30
modificações estruturais, não apenas no âmbito da disponibilidade de recursos e na adequação
da infra–estrutura interna de apoio, como até mesmo nos domínios da eficiência empresarial,
da formação de poupanças e da estabilidade institucional (ROSSETTI, 1975). No âmbito da
disponibilidade estrutural de recursos, as políticas de desenvolvimento econômico, incluem o
estimulo a atividades empresariais, a pesquisa em busca de recursos naturais, a expansão dos
estoques de capital e a implantação de programas para qualificação de mão-de-obra.
Quanto à infra–estrutura de apoio deve–se implantar políticas de investimentos no transporte,
no setor energético, redes de comunicação, indústrias básicas (capital público ou privado).
Além de o setor privado alcançar ótima eficiência produtiva para melhor produtividade na
utilização dos recursos disponíveis e das oportunidades de investimentos existentes.
Para serem desenvolvidas estas atividades, precisa–se de financiamentos, através da
adequação da poupança interna e do ingresso de capital externo. Este objetivo secundário
inclui o estímulo às poupanças familiais e empresariais, a captação de recursos externos
oficiais e privados e a estruturação dos mercados financeiros e de capitais, para adequada
canalização de suas disponibilidades (ROSSETTI, 1975).
O objetivo secundário de manutenção de adequada estabilidade política e de ordem
institucional é importante, sobretudo nos sistemas econômicos fundamentados na livre
iniciativa empresarial e nos regimes de intervenção parcial. Essa estabilidade e a ordem
institucional são importantes para a obtenção da confiabilidade dos empresários e para
captação de recursos externos.
Para a busca da Estabilidade Econômica, um dos objetivos é a manutenção de níveis mais
próximos do pleno emprego. Esse objetivo secundário envolve a execução de medidas para o
permanente ajustamento entre a oferta e a demanda global. No âmbito da oferta, as políticas
de estabilidade englobam o estimulo da produção interna e a implantação de programas
governamentais para absorção dos fatores de produção disponíveis, quando a oferta agregada
existente não for suficiente para o mesmo. No âmbito da demanda, inclui a execução de
políticas para a permanente excitação do consumo e do investimento.
Segundo Rossetti (1975), a manutenção da estabilidade geral dos preços geralmente está
ligada aos programas de atenuação das tensões inflacionárias ou deflacionárias, envolvendo
31
os bens e serviços finais, os produtos intermediários e os fatores de produção. Este objetivo
secundário está relacionado com a manutenção de adequada liquidez.
Para a Estabilidade Econômica outro objetivo secundário importante é o equilíbrio da balança
de pagamentos. A normalização e adequação dos fluxos de importação e exportação, o
ajustamento dos movimentos internacionais de capital e o equilíbrio relativo da balança de
serviços; a estabilidade do setor externo é importante para a estabilidade econômica. As
políticas de estabilização exigem continuado acompanhamento das balanças comerciais, de
serviços e de transferências, bem como do movimento internacional de capitais.
Na eficiência repartitiva os objetivos secundários são dois. Primeiro a redução dos
desequilíbrios regionais da renda interna inclui a programação de investimentos preferenciais
nas regiões economicamente mais carentes, a canalização das disponibilidades de
financiamento em benefício das áreas de mais baixo poder econômico e a adoção de sistemas
de incentivo, no sentido de que capitais privados também se dirijam prioritariamente para a
formação de novos pólos de crescimento (ROSSETTI, 1975). Para dessa forma, diminuir a
desigualdade social, “incorporando” mais pessoas ao mercado consumidor, aquecendo a
economia e provocando um crescimento econômico.
Outro objetivo na eficiência repartitiva é a atenuação das deficiências estruturais da repartição
familiar possui medidas práticas amplas e diversificadas. A maior parte destas baseia-se em
modificações estruturais de longo prazo, incluindo a implantação de programas adequados de
previdência social, a execução de políticas de distribuição de terras as famílias carentes, a
implantação de programas habitacionais, a adoção de políticas de remuneração de fatores que
beneficiem em maior escala as pessoas de mais baixa renda, o desenvolvimento de políticas
de distribuição de renda (ROSSETTI, 1975). Esse objetivo também tem sido atendido na
democratização do capital das empresas, o que contribui para uma mais igualitária
distribuição das rendas da propriedade.
A partir do elenco dos objetivos primários e dos seus correspondentes objetivos secundários é
que se desenvolve o processo de escolha daqueles que servirão de guia para as ações práticas
da Política Econômica, onde os processos atendem as diferentes necessidades básicas de
conciliação. Segundo Rossetti as principais são:
32
(1) a necessidade de conciliar os objetivos com as aspirações reais da sociedade; (2) a necessidade de conciliar os objetivos com os interesses legítimos dos grupos de influência político e econômico; (3) a necessidade de conciliar os objetivos com a solução dos mais significativos problemas básicos da economia, tanto os de natureza estrutural, quanto os conjunturais; (4) a necessidade de conciliar os objetivos com os correspondentes recursos disponíveis; (5) a necessidade de conciliar os objetivos entre si, evitando a escolha de metas interconflitantes; e (6) a necessidade de conciliar os objetivos com os instrumentos de ação que serão manejados para alcançá – los (ROSSETTI, 1975, pág. 261).
Nesse trabalho, a política econômica dos governos FHC e Lula serão analisadas através dos
resultados de variáveis importantes, que refletem os objetivos das políticas adotadas. As
variáveis observadas serão: receita arrecada pelo governo, dívida líquida do setor publico,
taxa de câmbio, crescimento do PIB, balança comercial, carga tributária, superávit primário,
taxa de juros, taxa de inflação, linha de pobreza e taxa de desemprego.
A Política Econômica incorpora outros fatores além dos econômicos, como aspectos políticos,
militares, sociais, morais, e que deverão ser considerados e analisados. Os principais fatores
extra–econômicos são: estrutura administrativa do setor público; estrutura política
prevalecente; estrutura e característica da ordem jurídica; questões relativas à segurança
nacional e painel de valores sociais e éticos.
A implementação da Política é influenciada pela estrutura administrativa do setor público,
pois a este caberá a execução dos planos estabelecidos; para uma organização administrativa
eficiente. A Política Econômica deve se “encaixar” com a estrutura política prevalecente. Se a
adaptação não for bem feita, criando problemas, a Política deverá ser reestruturar ou então
elaborar um novo modelo, tem que ter uma organização política ótima. A estrutura e as
características da ordem jurídica também exercem muita influência. Certas instituições
jurídicas poderão não alimentar convenientemente o sistema e a vida econômica, criando
dificuldades para a maximização da eficiência produtiva (ROSSETTI, 1975). Os instrumentos
jurídicos devem ser adequados. As questões relativas à segurança nacional constituem um
importante fator condicionante da Política Econômica do Governo. O orçamento
governamental é fixado após as questões de segurança serem estabelecidas. A distribuição do
orçamento para a segurança nacional deve ser bem feita para não atrapalhar outros setores. O
painel de valores sociais e éticos exerce forte influência, pois sem um painel bem definido,
com a população apática, aceitando os problemas socais será um obstáculo à implantação das
metas estabelecidas pela Política Econômica, necessitando de um modelo de motivação
33
social. Os fatores extra-econômicos não foram analisados especificamente nos governos
estudados nesse trabalho, pois exigiria uma demanda maior de pesquisa e tempo, o que não
caberia nesse trabalho monográfico. Acredita-se que houve poucas mudanças nesses aspectos
durante os governos estudados.
1.3 Importância da política pública na perspectiva Keynesiana
A teoria de Keynes é baseada no principio de que os consumidores usam de sua renda para
adquirirem bens e o que sobra poupam. A quantidade poupada é diretamente proporcional à
renda adquirida. Assim, se a renda aumenta em função do aumento do emprego, a taxa de
poupança aumenta simultaneamente, assim ocorre um excesso de poupança, em relação ao
investimento, o que faz com que a demanda efetiva fique abaixo da oferta e emprego se
reduza para um ponto de equilíbrio em que a poupança e o investimento fiquem iguais. Esse
equilíbrio pode significar a ocorrência de desemprego involuntário, e nessa situação Keynes
defende a intervenção do Estado.
A intervenção do Estado na economia era encarada por Keynes como uma necessidade vital
para sustentar o próprio sistema liberal político e econômico. Na sua proposta de programa
político, o governo teria de assumir e reforçar funções bem específicas. Isto é bem claro na
defesa da intervenção do Estado “... por ser o único meio exeqüível de evitar a destruição total
das instituições atuais e como condição de um bem-sucedido exercício da iniciativa
individual” (KEYNES, 1982). Keynes considera o papel do Estado enquanto agente capaz de
estabelecer, por meio de seus instrumentos de política econômica, o controle da economia
capitalista frente à incapacidade do mercado de se auto-regular, no entanto não apoiava a
estatização da economia. O governo desempenha função precípua no modelo de Keynes como
forma de suplementar a insuficiência de demanda do setor privado. Com esta forma de
intervenção, Keynes rejeita o argumento socialista de que é essencial a propriedade coletiva
dos meios de produção. Segundo o pensamento Keynesiano a interferência do Estado seria
apenas no lado da demanda, e assim mesmo estimulando os gastos públicos ou reduzindo
impostos, se e quando houvesse insuficiência de demanda efetiva e crise de desemprego.
34
O governo assumiria um papel ativo de complementar os gastos privados, reduzir impostos ou
realizando investimentos, mesmo em obras aparentemente sem lógica imediata, como abrir e
fechar buracos, entre outros. (KEYNES, 1982). A insuficiência de demanda que caracterizava
as crises de desemprego resultava, para Keynes, da escassez de novos investimentos. Por isso
não bastava a ampliação de oferta de recursos para investimentos por parte do governo,era
necessário um aumento simultâneo nos gastos em obras públicas. A política fiscal – através de
gastos públicos ou tributação - teria um papel fundamental a partir do momento em que os
empresários diminuíam seus gastos de investimento. Ao se utilizar dos seus gastos, o governo
levaria o setor privado a se mobilizar para gastar mais, transformando esses gastos
inicialmente feitos pelo governo em novos gastos privados. Ao aumentar seus gastos em bens
e serviços, elevaria o produto diretamente e faria com que as firmas contratassem mais, o que
elevaria a renda disponível para consumo dos novos trabalhadores, implicando numa nova
fonte de elevação de demanda e ainda mais do emprego. O equilíbrio no orçamento fiscal
seria outro elemento a agravar as recessões. Segundo Keynes a queda na receita de impostos,
motivada pela retração da renda, exige cortes nos gastos e investimentos públicos, que, por
sua vez, agravam a recessão. Um governo responsável deveria preocupar – se não com o
equilíbrio fiscal, mas com o desemprego. Um déficit, desde que resultante do aumento dos
gastos públicos, seria algo desejável para retirar a economia da recessão (LIBÂNIO, 2001).
Para Keynes, a taxa de juros tem a função de afetar as poupanças e os investimentos, e essa
seria determinada pela oferta e demanda de moeda. A política monetária, através de seus
instrumentos teria um papel importante de manter a taxa de juros baixa, para desestimular a
poupança e estimular o investimento e conseqüentemente à renda e o emprego. “Uma queda
na taxa de juros estimula a produção de bens de capital não porque reduz o seu custo de
produção, mas porque cresce o seu preço de demanda” (KEYNES, 1982). Uma queda na taxa
de juros tende a estimular a demanda por ativos de capital; essa redução poderia ser feita
através do aumento da oferta de moeda.
A Política Econômica utilizada pelo governante em seu país é muito importante para
manutenção de um sistema capitalista saudável. É necessário que as políticas implementadas
pelos governos levem a economia ao crescimento e desenvolvimento, garantindo a eficiência
do sistema.
35
2. GOVERNOS FHC (2º MANDATO) E LULA (1º MANDATO)
Este capítulo abordará os governos de Fernando Henrique Cardoso (1999 – 2002) e de Luíz
Inácio Lula de Silva (2003 – 2006). Na primeira parte, enfatiza o contexto econômico, as
políticas econômicas e os resultados alcançados no governo de FHC e logo após o governo
Lula.
2.1. Governo FHC: contexto econômico
Nas eleições de 1998, tentando a reeleição, Fernando Henrique Cardoso, com o apoio do
Partido da Social Democracia Brasileiro (PSDB), enfrentou Luíz Inácio Lula de Silva, do
Partido dos Trabalhadores (PT), pela segunda vez na disputa presidencial, com o apelo à
política de estabilidade de seu governo e a continuidade do Plano Real - plano de
estabilização econômica criado em 30 de junho de 1994, na gestão do presidente Itamar
Franco. Poucas semanas para as eleições presidenciais, o governo brasileiro começou a
negociar um acordo com o Fundo Monetário Internacional (FMI), nessa negociação foi
fechado em um pacote de US$ 42 bilhões para o triênio 1999-2001. Esse acordo contemplava
um importante aperto fiscal, com o superávit primário passando de 0,0% do PIB em 1998
para 2,6% do PIB em 1999, e 2,8% e 3,0% do PIB em 2000 e 2001, respectivamente
(GIAMBIAGI, 2005), conforme dita o FMI. Segundo Stiglitz (2002), o FMI fiscaliza a
situação macroeconômica de cada país recebedor e assegura-se de que este não gasta mais do
que pode, porque, se o fizer, dificuldades inevitáveis devem ser previstas, dessa forma estes
devem fazer um “ajuste fiscal”.
Fernando Henrique foi reeleito em primeiro turno com cerca de 53% dos votos válidos. Em
segundo lugar ficou o candidato Lula com quase 32% dos votos. No início de seu segundo
mandato, o país foi seriamente afetado pela crise da Rússia de 1998 – este país decretou
moratório (declaração unilateral do devedor declarando que não pagará uma dívida nos prazos
e demais condições estipulados no contrato), pois tinha um elevado déficit externo – que
ocasionou a diminuição dos empréstimos aos países emergentes entre eles o Brasil,
36
provocando uma forte desvalorização do real e um aumento da dívida interna, gerando
instabilidade econômica.
O panorama começou a mudar com a nomeação de Armínio Fraga para o posto de presidente
do Banco Central, ele escolheu sua equipe e anunciou duas providências: a elevação da taxa
de juros básica e o início de estudos para a adoção do sistema de metas de inflação; medidas
estas para buscar a estabilidade, e manter os acordos com o FMI (GIAMBIAGI, 2005). Em
um primeiro momento o Brasil procurou estimular o ingresso do capital especulativo,
aumentando a taxa de juros de 29,75% para 49,75% ao ano, e voltou a anunciar a necessidade
de realizar um “ajuste fiscal” com redução dos gastos públicos e aumento das receitas
tributárias (MARQUES E FERREIRA et. al., 2010). Essas medidas não foram suficientes
para deter a crise: o déficit nominal continuou se elevando e as reservas externas “sumindo”.
2.2. Políticas econômicas
2.2.1 Política Fiscal
A política fiscal é um importante instrumento com capacidade de afetar o crescimento da
produção e do emprego, o controle da inflação, o equilíbrio externo e a distribuição de renda,
objetivos buscados pela política econômica. De acordo com Rossetti (1975) os tributos podem
ser indiretos ou diretos. Os tributos indiretos são aqueles que incidem sobre os preços dos
bens e serviços pagos pelos consumidores, o que quer dizer que, geralmente o ônus destes
impostos é transferido para o consumidor. Já os tributos diretos são aqueles que incidem sobre
as rendas e as propriedades das pessoas físicas e jurídicas. A figura 1, nos mostra a receita
arrecadada pelo Governo Brasileiro. Observa-se uma tendência de alta na arrecadação com
alguns poucos momentos de queda.
37
FIGURA 1 – Receita Arrecadada pelo Governo Brasileiro entre 1993 e 2009 Fonte: Santos (2010)
Na FIG. 1, observa-se, que no segundo mandato de FHC – 1999 a 2002 obteve um
crescimento da arrecadação de aproximadamente 18,97%, separando por períodos são
aproximadamente: 1999 a 2000 - +7,42%; 2000 a 2001 - -6,60%; 2001 a 2002 – +18,58%.
Esse maior nível de receita pode ser explicado pelo aumento da carga tributária em todo o
período. No período que compreende os anos de 1994-1998, a elevação dessas receitas contou
com “as fontes temporárias de contenção fiscal”, tais como IPMF que depois foi transformado
em CPMF; com as receitas provindas do FSE, que posteriormente passou a ser FEF, que
passou a ser DRU; aumento da receita de imposto de renda (IR) na fonte sobre aplicações
financeiras, aprovado em fins de 1997 para vigorar em 1998. E nos anos de 1999-2002 foram
mantidas essas formas de arrecadação, bem como, foi aumentado a alíquota do Cofins. No
período de 2003-2006, o nível crescente das receitas foram mantidos, o que pode ser
explicado pela prorrogação da DRU e pela prorrogação da CPMF e também pela mudança na
modalidade de cobrança do Cofins. Em suma, durante todo o período a receita arrecadada
aumentou devido ao aumento da carga tributária. Como pode ser visto na figura 3.
Existem também os gastos governamentais. De acordo com Sachs e Larrain (2000) o gasto
público pode ser dividido em quatro categorias: (1) Consumo do governo: constituído pelos
salários pagos pelo governo aos trabalhadores do setor público e o pagamento de bens
adquiridos para o consumo corrente; (2) Investimento do governo: são as várias formas de
gastos com capital como as construções de estradas e aeroportos; (3) Transferências e
38
subsídios: gastos com o setor privado e outros pagamentos sociais; (4) Juros: pagamentos de
juros sobre a dívida pública.
GRÁFICO 1 – Despesas do Governo em relação ao PIB – 1999/2002 (%)
Fonte: BACEN Elaboração própria
Observa-se no Graf. 1, que de 1999 para 2000 ocorreu uma pequena queda nas despesas,
passando de 15,90% do PIB para 15,85% do PIB, mas nos anos seguintes, os gastos do
Governo Brasileiro foram aumentando, chegando a 17,30% do PIB.
GRÁFICO 2 - Superávit primário da União 1999 a 2002 em % do PIB
Fonte: Marques e Ferreira et. al. (2010). Elaboração própria
15
15,5
16
16,5
17
17,5
1999 - 15,90
2000 - 15,85
2001 - 17,00
2002 - 17,30
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
1999
2000
2001
2002
39
Segundo informações do Banco Central, a geração de superávits (receitas menos despesas,
exceto juros) se intensificou a partir de 1999, e foi aumentando ao longo dos quatro anos do
segundo mandato de Fernando Henrique, tendo como uma média de aproximadamente 3,3%
do PIB (ver Gráfico 2), seguindo as regras estabelecidas pelo FMI. No período da crise de
1998-1999 verifica – se que o superávit primário praticado pelo governo tornou – se mais
robusto, uma vez que, foi firmado um acordo com o FMI que tinha como principal exigência
um maior controle das contas públicas, que se daria através de metas de superávit primário
definidas, mostrando por parte do governo brasileiro um compromisso com o ajuste fiscal.
2.2.2 Pilares da Política Econômica
No início do segundo mandato de Fernando Henrique, a política econômica nacional sofreu
alterações, passando a se apoiar nos seguintes pilares: a) câmbio flutuante com plena
mobilidade de capitais; b) regime de metas inflacionárias com autonomia operacional do
Bacen para garantir seu resultado; c) estabelecimento de metas para os superávits fiscais
primários, com o objetivo de evitar o crescimento da dívida pública, conforme foi visto na
seção anterior.
2.2.2.1 Câmbio Flutuante
A taxa de câmbio de equilíbrio, segundo a concepção neoclássica (e neoliberal) dominante no
governo seria determinada pelo livre movimento das forças de mercado, sem interferência do
Bacen (MARQUES, FERREIRA et. al. 2010). A este caberia o papel de manejar a política
monetária para atingir as metas de inflação estabelecidas e os superávits primários, e
aumentar a confiança por parte dos investidores ao governo brasileiro em relação ao
pagamento da sua dívida.
Nesse novo modelo, a paridade cambial passou a ser determinada pelo fluxo de divisas que
ingressava no país. A política monetária foi confinada ao objetivo de garantir níveis reduzidos
de inflação. A política fiscal foi subordinada aos compromissos assumidos com o pagamento
dos encargos da dívida, variáveis fortemente entrelaçadas. Um choque cambial negativo, por
40
exemplo, produz impactos inflacionários pela desvalorização da moeda nacional e eleva o
valor da dívida cotada em moeda estrangeira. Isso conduz as autoridades econômicas a
elevarem as taxas de juros e aumentarem o superávit primário. A primeira medida pode
contribuir para conter a aceleração de preços e reverter o choque cambial devido à maior
entrada de moeda estrangeira em função dos altos juros, mas produzirá impactos negativos
sobre a dívida pública. Juntos, a elevação dos juros e o aumento do superávit primário
desestimulam o crescimento, uma vez que dificultam os investimentos e o consumo.
De outro ponto de vista, a apreciação do câmbio, resultante da manutenção de elevadas taxas
de juros (aumenta a entrada de divisas) e da abertura comercial, desestimula a exportação e
estimula a importação, prejudicando a balança comercial. Este capital especulativo que entra é
altamente volátil, o que pode causar pioras do quadro econômico a qualquer instante, apenas
com o borbulho de algum problema, como possibilidade de moratória ou crise, seja no país ou
até crise em países emergentes. A tabela 01 mostra a Taxa de câmbio comercial para compra:
real (R$) / dólar americano (US$) durante o mandato de FHC.
TABELA 1 – Taxa de câmbio comercial para compra no Brasil: real (R$) / dólar
americano (US$) – 1999/2002
ANO TAXA DE CÂMBIO
1999 1,7882
2000 1,9546
2001 2,3196
2002 3,5325
Fonte: IBGE Elaboração própria a partir de dados disponíveis no Ipeadata
Observa-se pela tabela 1, que a moeda nacional foi se desvalorizando (depreciou) ao longo
dos quatro anos, estimulando o aumento da exportação como pode ser observado na tabela 2,
ocorrendo uma melhora no saldo da Balança Comercial.
41
TABELA 2 – Balança Comercial Brasileira de 1999 a 2002 (US$ bilhões)
ANO EXPORTAÇÕES IMPORTAÇÕES SALDO
1999 48,011 49,210 (1,199)
2000 55,086 55,783 (0,697)
2001 58,223 55,581 2,642
2002 60,361 47,235 13,126
Fonte: IBGE Elaboração própria a partir de dados disponíveis no Ipeadata
O temor em se adotar novo regime cambial nesse segundo governo FHC era de que a inflação
voltasse com a desvalorização da moeda não se concretizou mostrando que é possível manter
estabilização monetária com incentivo as exportações.
2.2.2.2 Regime de Metas de Inflação
A nova âncora para as expectativas inflacionárias passou a ser o regime de metas de inflação
medida pela variação do Índice de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA (Oliveira, Turolla,
2003). De acordo com essa política, a taxa básica de juros (ver tabela 03), denominada Selic
(Sistema Nacional de Liquidação e Custódia), era revista mensalmente pelo Copom (Comitê
de Política Monetária), segundo avaliação efetuada a partir das taxas observadas de inflação e,
principalmente, das taxas coletadas entre analistas do sistema financeiro privado. Assim, se a
variação estimada se mostrasse inferior à meta, o Banco Central estaria em condições de
reduzir os juros, enquanto se a inflação estimada fosse superior à meta, o BC deveria subir os
juros. O sistema de metas trabalha com uma margem de tolerância acima ou abaixo da meta,
para acomodar possíveis impactos de variáveis exógenas, procurando evitar grandes
flutuações do nível de atividade (GIAMBIAGI, 2005).
Tabela 3 – Taxa de Juros Brasileira nos anos de 1999 - 2002
ANO Taxa de juros (% a.a)
1999 25,98
2000 17,58
2001 17,46
2002 19,10
Média do Período 20,03
Fonte: BACEN Elaboração própria
42
Tendo como justificativa a pressão inflacionária, a taxa real de juros no Brasil tem sido uma
das mais elevadas do mundo nos últimos anos (ver FIG. 2).
Observa na tabela 3, que a taxa de juros no mandato de Fernando Henrique, teve uma
tendência à baixa até 2002, quando subiu de 17,46% a.a para 19,10; tendo como média dos
quatro anos 20,03% a.a, um juros alto, o que pode desestimular o investimento segundo
Keynes.
FIGURA 2 – Comparativo Juros Real Brasil x Resto do Mundo - 2007
Fonte: Rosenberg (2007)
A combinação entre essa política de juros elevados e a abertura financeira propiciou uma
ampliação do volume de negócios financeiros, resultando em uma saída líquida de juros –
pagamento de juros da divida - no montante de US$ 75,1 bilhões apenas nos quatro anos do
segundo mandato de FHC (MARQUES, FERREIRA et. al., 2010). O total de ativos de
propriedade estrangeira cresceu aceleradamente como resultado dessa nova política. Mas, por
serem as metas de inflação restritivas, a cada vez que a economia inicia uma retomada do
crescimento, este acaba devido a um aumento na taxa Selic para conter as pressões
inflacionárias, inevitáveis em uma economia com reduzida capacidade de oferta, dados os
baixos níveis de investimento privado, e insuficiência da infra-estrutura, prejudicada com a
política de geração de superávit primário (MARQUES, FERREIRA et. al., 2010).
5,7%5,4%
5,2%3,2%3,2%3,1%3,1%3,1%3,1%
2,9%2,8%
2,5%2,4%
2,3%2,3%
2,2%2,1%
1,9%1,9%
11,0% Brasil Turquia
Israel Indonésia
Filipinas EUA
Rússia Cingapura
Canadá México
Tailândia Austrália
Coréia do Sul Polônia
Hong Kong Inglaterra
Chile França
África do Sul Holanda
(taxa de juros real acumulada nos últimos 12 meses)
43
2.2.2.3 Superávit Fiscal Primário
Na busca pela inserção no novo cenário econômico e devido ao ajuste requerido nas finanças
públicas, o Brasil confere à política fiscal o papel de instrumento de estabilização econômica,
uma vez que, a solvência fiscal passou a ser instrumento na análise dos agentes econômicos e
dos mercados da capacidade da economia em honrar os seus compromissos. Nesse sentido a
política fiscal buscou assegurar a sustentabilidade das contas públicas, visto que, isso era
exigido por parte dos agentes econômicos. Com a crise cambial de 1999, houve uma mudança
na condução do regime da política econômica do país e foi anunciada pelas autoridades a
política de metas de inflação e de superávits primário no país.
Superávit primário do setor público consolidado é o quanto de receita a União, os Estados, os
municípios e as empresas estatais conseguem economizar, sem considerar os gastos com os
juros da dívida pública.
A economia do governo é feita quando se arrecada mais do que se gasta. É essa sobra que o
país utiliza para pagar o juros da dívida. Obter o superávit primário é importante para conter o
aumento da dívida pública e evitar a moratória no futuro. A dívida pública é contraída, entre
outras situações, quando o governo vende títulos para os aplicadores, prometendo aos
investidores pagar juros a mais no futuro, como acontece com qualquer outro investimento
financeiro. Se o governo não economizar, a dívida pode crescer muito inviabilizando o seu
pagamento, caracterizando o calote. Ter um superávit primário elevado tem o lado bom de
guardar dinheiro para pagar as dívidas e também, mas o governo realiza essa economia
aumentando impostos e deixando de gastar, por exemplo, em investimentos em obras e
serviços. Isso prejudica o crescimento da economia: as empresas investem menos, contratam
poucos trabalhadores ou chegam a demiti-los. Tudo isso enfraquece o desenvolvimento
econômico.
Para assegurar a geração dos superávits fiscais primários e, manter a confiabilidade dos
credores, a política econômica apoiou-se predominantemente em dois instrumentos:
a) elevação da carga tributária;
b) corte de despesas discricionárias, sobre as quais o governo dispõe de poder de
decisão para realizar ou não.
44
A partir de 1999, início do segundo mandato de FHC, a carga tributária foi aumentando, como
pode ser visto na figura 3. Fernando Henrique começou seu governo com uma taxa de 29% do
PIB, e saiu com 32,4% do PIB, uma variação de 3,4%. Um aumento próximo do nível dos
superávits gerados, mas insuficiente para garanti-los, porque parte desse aumento foi
absorvido para cobrir a elevação das despesas obrigatórias do governo ocorrida no período
(gastos com pessoal, benefícios da previdência, educação, saúde, etc.) (MARQUES,
FERREIRA et. al. 2010).
FIGURA 3 - Carga Tributária (% PIB) no Brasil 1993-2008
Fonte: BACEN (2011)
Os cortes das despesas discricionárias foram direcionados predominantemente para os
investimentos públicos, cujos níveis apresentaram-se ínfimos em relação às necessidades de
assegurar para o setor produtivo a oferta de infra-estrutura e de contribuir para o aumento de
sua competitividade com redução do “custo – Brasil4”; pode-se observa na tabela 4, que nos
anos de 1998 e 1999 os investimentos tiveram uma redução.
4 Custo - Brasil – é um termo genérico, usado para descrever o conjunto de dificuldades estruturais, burocráticas e econômicas que encarecem o investimento no Brasil, dificultando o desenvolvimento nacional, aumentando o desemprego, o trabalho informal, a sonegação de impostos e a evasão de divisas. É apontado como um conjunto de fatores que comprometem a competitividade e a eficiência da indústria nacional.
25,3
26,927,7
31,2
32,3 32,432,0
32,733,4
34,2
35,7
29,0
27,426,9
27,9
36,2
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
*
2008
**
(% do PIB)
*Projeção: R&A
45
TABELA 4 – Variação Real de Investimento no Brasil entre 1999 e 2002
ANO Variação Real de Investimento
(%)
1999 -7,2
2000 4,5
2001 1,1
2002 -4,2
Fonte: BACEN (2011) Elaboração própria
Esses instrumentos desestimularam o crescimento. A elevada carga tributária aumentou o
custo Brasil, reduziu a competitividade da produção nacional, limitando a expansão do
mercado interno e encarecendo o investimento, inibindo a expansão da capacidade produtiva
(MARQUES, FERREIRA et. al. 2010). A intervenção do Estado na economia era encarada
por Keynes como uma necessidade vital para sustentar o próprio sistema liberal político e
econômico. Na sua proposta de programa político, o governo teria de assumir e reforçar
funções bem específicas. Isto é bem claro na defesa da intervenção do Estado “... por ser o
único meio exeqüível de evitar a destruição total das instituições atuais e como condição de
um bem-sucedido exercício da iniciativa individual” (KEYNES, 1982).
O governo deveria assumir um papel ativo de complementar os gastos privados, ou reduzindo
imposto ou realizando investimentos, mesmo em obras aparentemente sem lógica imediata,
como abrir e fechar buracos, etc. (KEYNES, 1982). A redução dos investimentos públicos
pode manter precárias as condições da infra-estrutura, incerta a capacidade de sua oferta para
o setor produtivo, inibindo os investimentos produtivos, além de reduzir a competitividade da
produção nacional e provoca incertezas sobre o retorno do investimento privado.
No gráfico 3 observa-se, que de 1998 para 1999, ocorreu uma redução do investimento
externo direto no valor de US$ 0,3 bilhões, aumentou no ano 2000 – aproximadamente US$
4,5 bilhões – mas caiu novamente nos anos 2001 e 2002, indo contrário á idéia de que a
abertura comercial - iniciada no Governo Collor – iria aumentar de forma tão considerável o
investimento externo direto no país.
46
GRÁFICO 3 - Fluxo de IED (Investimento Externo Direto) bruto no Brasil:
1999--2002 (US$ bilhões)
Fonte: Lacerda (2004) Elaboração própria
Apesar da geração de superávit primário de 2,92% do PIB, em 1999 se registrou um aumento
do endividamento do setor público, o superávit não foi suficiente para compensar os impactos
negativos sobre a dívida provocados pela desvalorização cambial ocorrida no ano com a
mudança da política cambial. Em 2000, favorecida pelo aumento de 4,4% no PIB e pela
tranqüilidade no cenário internacional, a relação dívida - PIB manteve-se estável. A partir de
2001, com as turbulências internacionais, a relação voltou a aumentar para 48,4% em 2001 e
50,5% em 2002, com a abertura comercial o Brasil ficou mais vulnerável.
Segundo Marques e Ferreira et. al. (2010) o mais grave nesse modelo é que, além dos
sacrifícios que ele impôs à economia e à sociedade em termos de limitações ao crescimento e
às políticas sociais, diante dos compromissos assumidos para controlar a inflação e a dívida
pública, não se vislumbravam avanços para a solução da questão.
2.3. Privatizações e seus resultados
Segundo Giambiagi (2005), a privatização transferiu para o setor privado empresas
deficitárias ou empresas superavitárias com níveis inadequados de investimento
(GIAMBIAGI, 2005), abrindo caminho para que milhões de brasileiros se tornassem
47
acionistas dessas empresas, que cresceram, criaram mais empregos e pagaram mais impostos5.
Com isso diminuiu os gastos públicos e arrecadou dinheiro para o Estado pagar sua dívida
(ver TAB. 5).
Alguns autores como Aloysio Biondi (1999), em sua obra “O Brasil Privatizado”, mostra-se
contra as privatizações, conforme ressalta:
“O governo Fernando Henrique Cardoso implantou as privatizações a preços baixos, financiou os “compradores”, sempre alegando não haver outros caminhos possíveis. Como foi possível ao governo agir com tal autoritarismo, transferindo o patrimônio público, acumulado ao longo de décadas, a poucos grupos empresariais que nem sequer tinham dinheiro para pagar ao Tesouro?”. (BIONDI, 1999, pág. 21)
Antes de vender as telefônicas, o governo investiu R$21 bilhões de Reais no setor, em dois
anos e meio. Vendeu tudo por uma “entrada” de R$8,8 bilhões – porque financiou metade da
“entrada“ para grupos brasileiros. Na venda do Banco do Estado do Rio de Janeiro (Banerj), o
“comprador” pagou só R$330 milhões e o governo do tomou antes um empréstimo dez vezes
maior, de R$3,3 bilhões, para pagar direitos trabalhistas. A Companhia Siderúrgica Nacional
(CSN) foi comprada por R$1,05 bilhão, dos quais R$1,01 bilhão em “moedas podres” - títulos
de dívida negociados no mercado com deságio devido às incertezas quanto à capacidade do
emissor em efetuar o pagamento do vencimento. Assim, foi feita a privatização brasileira, o
governo financiava a compra no leilão, vendia “moedas podres” a longo prazo, financiava os
investimentos que os “compradores” precisavam fazer. E para aumentar os lucros dos futuros
compradores o governo engolia dívidas bilionárias demitia funcionárias e aumentava as tarifas
antes da privatização (BIONDI, 1999).
TABELA 5 – Resultados Acumulados com Privatizações (em US$ bilhões)
Período Receita de Venda Dívidas Transferidas Resultado Total
1995-2002 78.928 14.810 93.739
Fonte: Marques , Ferreira et. al. (2010) Elaboração própria.
5 No caso das telecomunicações, em particular, houve benefícios sociais, medidos, por exemplo, pela queda do preço das linhas de telefonia fixa e pela redução do tempo de espera para obtenção de linhas, propiciando o aumento da proporção de telefone fixo por habitante. Antes da privatização (1997) o valor oficial da linha era R$970,00, como não havia linhas disponíveis, o valor atingia até R$9.000,00 no mercado paralelo. E o tempo para instalação era em média três anos. Após a privatização (2010), a linha não custa nada, paga-se R$115,00 pela instalação e o tempo de espera é de sete dias úteis (GUANDALINI, 2010).
48
Observa-se no gráfico 4 que no segundo mandato, FHC diminuiu as privatizações,
apresentando uma diferença de US$52,8 bilhões entre os dois mandatos.
GRÁFICO 4 – Evolução Anual das Privatizações – 1995/2002 (em US$ bilhões)
Fonte: Marques e Ferreira et. al. (2010) Elaboração própria.
Os anos de maiores vendas foram em 1997 e 1998 com US$27,7 e US$37,5 bilhões
respectivamente.
2.4. Resultados alcançados pelas políticas econômicas
Segundo Oliveira e Turolla (2003), o período do segundo mandato de FHC marcou o
restabelecimento de políticas monetárias e cambiais mais equilibradas, além de outras
mudanças importantes, como um “tripé” de políticas – metas de inflação, câmbio flutuante e
austeridade fiscal – que, se mantidas ao longo dos anos, poderiam criar condições de
desenvolvimento econômico com baixa inflação e equilíbrio externo e fiscal, e um governo
com características neoliberais, como: política de privatização de empresas estatais; livre
circulação de capitais internacionais e ênfase na globalização; abertura da economia para a
entrada de multifuncionais, etc.
O governo implementou um rígido programa de ajuste fiscal. Este representou, pela primeira
vez em três décadas, a vigência de uma restrição orçamentária efetiva, baseada em metas
49
fiscais rígidas, colocando fim à situação tradicional de falta de maior controle das contas
públicas (MARQUES, FERREIRA et. al. 2010).
GRÁFICO 5 - Dívida Líquida do Setor Público Brasileiro - 1999 a 2002(%PIB)
Fonte: BACEN Elaboração própria
No gráfico acima, percebe-se, que mesmo com o programa de ajuste fiscal, a dívida líquida do
setor público foi aumentando ao longo do 2ª mandato de Fernando Henrique, representando
um aumento de 6,8% do PIB entre os anos de 1999 e 2002.
FIGURA 4 - Dívida Externa Brasileira em US$ bilhões – 1999 a 2002
Fonte: BACEN
50
Em relação à dívida externa, como observado na FIG. 4, houve uma diminuição durante o 2°
mandato de FHC, estando em aproximadamente US$ 230 bilhões em 1999, e diminuindo para
praticamente US$ 210 bilhões no final do mandato.
O sistema de metas de inflação caracterizou um compromisso formal com a estabilidade de
preços por parte das autoridades, fato inédito na história do país (GIAMBIAGI, 2005). As
metas operam como um instrumento de controle das expectativas, e a implementação do
sistema foram marcados pela gestão profissional do Banco Central; pelo desenvolvimento de
procedimento de transparência no relacionamento entre a instituição e o público e pela
obtenção de taxas de inflação relativamente baixas.
O Gráfico 6 nos mostra que a taxa de inflação alterou-se durante o 2° mandato de Fernando
Henrique Cardoso, tendo como taxa mais baixa 5,97% em 2000, e mais alta 12,35% em 2002,
último ano de mandato,
GRÁFICO 6 – Inflação brasileira - 1999 a 2002 – IPCA6 em %
Fonte: IBGE Elaboração própria a partir de dados disponíveis no Ipeadata
Segundo Giambiagi, esse conjunto de medidas moldou um país mais caracterizado com as
nações desenvolvidas, com economias com menor participação do Estado nas atividades
produtivas, sistemas financeiros sólidos, contas fiscais sob controle e níveis de inflação
relativamente baixos (GIAMBIAGI, 2005).
6 Índice de Preços ao Consumidor Amplo, utilizado como parâmetro para o sistema de metas inflacionárias.
51
Em relação ao crescimento do PIB ao longo dos quatro anos de mandato de Fernando
Henrique, pode-se observar na tabela 6, que de 1999 para 2000, houve crescimento, chegando
a 4,4%, mas a partir de 2001, a variação real do PIB foi pequena, não passando dos 2%.
TABELA 6 – Variação Real do PIB Brasileiro de 1999 a 2002
ANO PIB – Variação Real (%)
1999 0,8
2000 4,4
2001 1,3
2002 1,9
Fonte: BACEN Elaboração própria
Quando se analisa a população total com renda domiciliar per capita inferior à linha de
pobreza (tabela 7) não houveram grandes mudanças, com uma diferença de “apenas” 0,06%
de 1999 para 2002, mostrando que o governo FHC não conseguiu resultados tão bons em seus
programas sociais para diminuir o nível de pobreza.
TABELA 7 - Pessoas na população brasileira total com renda domiciliar per capita
inferior à linha de pobreza7 (%) – 1999 a 2002
Fonte: IBGE Elaboração própria a partir de dados disponíveis no Ipeadata
7 A linha de pobreza aqui considerada é o dobro da linha de extrema pobreza, uma estimativa do valor de uma cesta de alimentos com o mínimo de calorias necessárias para suprir adequadamente uma pessoa, com base em recomendações da FAO e da OMS. Série calculada a partir das respostas à Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad/IBGE).
ANO PESSOAS (%)
1999 35,26
2000 35,17
2001 34,40
2002 35,20
52
A taxa de desemprego, ver tabela 8, foi diminuindo ao longo dos quatro anos do segundo
governo de Fernando Henrique, ficando com uma média do período de 10,1215% de
desempregados.
TABELA 8 – Taxa de Desemprego Brasileiro entre 1999 e 2002 (%)
ANO PESSOAS (%)
1999 10,40
2000 10,20
2001 10,00
2002 9,90
MÉDIA DO PERÍODO
10,125
Fonte: IBGE Elaboração própria a partir de dados disponíveis no Ipeadata
A Formação Bruta de Capital representa parcela importante dos investimentos do país e esse
índice foi crescente no 2º FHC, no início do governo, o valor passou de aproximadamente R$
48 bilhões – 1999 - para R$ 70 bilhões em 2002, com uma expectativa de crescimento ainda
maior ao longo dos anos (ver figura 5).
FIGURA 5 – Formação Bruta de Capital no Brasil – 1991/2010.
Fonte : Santos (2010)
Em relação às expectativas no início de seu governo, FHC ficou devendo a reforma tributária,
o desenvolvimento de um mercado de crédito (ainda atrofiado pelos juros alto) e a superação
53
duradoura da vulnerabilidade externa do país (GIAMBIAGI, 2005), além de o crescimento do
PIB ter sido baixo – média de 2,1% de 1999 a 2002. O governo ficou preocupado com a
estabilização, dando pouca ou nenhuma prioridade para as questões sociais e crescimento
econômico.
2.5. Governo Lula: contexto econômico
Em janeiro de 2003, Luís Inácio Lula da Silva, assume a Presidência do Brasil, com mais de
50 milhões de votos. A vitória de Lula, explica-se decisivamente, de um lado, pelo fracasso
das políticas neoliberais, contundentemente repudiadas nas urnas e, de outro pela presença de
Lula e do Partido dos Trabalhadores na vida política do Brasil contemporâneo, vistos como
instrumentos da mudança como comprometidos com a distribuição da renda e da riqueza,
como forças políticas contrárias ao neoliberalismo (PAULA, 2005). Lula é eleito sob o signo
da mudança, tendo como principal programa o “fome zero” e o lema “se ao final do meu
mandato, cada brasileiro puder se alimentar três vezes por dia, terei realizado a missão da
minha vida” (MARQUES, FERREIRA et. al. 2010). A sua posse teve dois significados
importantes. Em primeiro lugar, em termos políticos – ideológicos, representou a ascensão da
esquerda ao poder, a partir do PT. Em segundo lugar, a perspectiva de um governo Lula servia
como um teste importante para a economia brasileira. Muitos observadores internacionais
temiam a decretação de uma moratória em 2003, no contexto da adoção de políticas
populistas por parte de um novo governo, encabeçado pelo PT.
A simples menção à possibilidade de um debate acerca do pagamento da dívida, por quem
tinha chances reais de ser eleito, alimentou os temores do mercado financeiro, nacional e
internacional. Se parlamentares influentes do PT manifestavam-se sobre a conveniência de
realizar um plebiscito sobre a dívida externa e assessores de Lula opunham-se radicalmente
aos níveis de superávit primário então existentes, havia dúvidas entre os detentores de títulos
de governo brasileiro acerca de que atitude seria adotada pelo PT, caso assumido o governo,
quanto ao pagamento da dívida externa e da sustentação de superávits primários que
permitissem honrar a despesa com juros da dívida interna.
54
Três indicadores, ligados entre si, captaram essa incerteza. O risco-país8 tingiu 2000 pontos-
base em outubro de 2002, depois de se encontrar em pouco mais de 700 pontos em março
daquele ano. A taxa de câmbio que, em março de 2002, fechara a R$2,32 por US$1,00,
chegou a R$3,89 por US$1,00 no final de setembro. E a expectativa de inflação para 2003
elevou-se muito a partir de setembro, um mês antes da eleição (MEIRELLES, 2006).
No percurso o PT foi abandonando algumas bandeiras que empunhou historicamente, como,
por exemplo, a defesa da moratória da dívida externa (GIAMBIAGI, 2005). Segundo
Giambiagi (2005) para a conversão da cúpula do partido em favor de se ter um governo
moderado é provável que tenham convergido dois fatores:
(1) A dramaticidade da crise argentina de 2001-2002, que deixou claro os problemas que poderiam resultar de uma paralisia completa dos empréstimos ao Brasil; (2) A própria seriedade da situação externa do país no final de 2002, indicando que, sem a recuperação do crédito externo e o acesso aos recursos do FMI, havia riscos de Lula ter de assumir em 2003 com uma situação gravíssima, dólar em alta, inflação ascendente e o país correndo risco de insolvência (GIAMBIAGI, 2005, pág. 202).
Dessa forma, o partido alterou seu discurso objetivando obter credibilidade no mercado
financeiro e conseguir o apoio de frações das classes dominantes brasileiras. Três documentos
importantes foram lançados pelo Partido ao longo do ano que comprovam essa mudança. A
“Carta ao Povo Brasileiro”, na qual se comprometia a honrar os compromissos com os
credores internacionais (MARQUES, FERREIRA et. al. 2010). O segundo documento foi o
programa de governo apresentado em julho, muito mais moderado que os anteriores. E a
“Nota sobre o Acordo com o FMI”, pela qual prometeu respeitar o acordo com o FMI
negociado no final do governo FHC.
8 Risco-País – é um conceito econômico-financeiro que diz respeito à possibilidade de que mudanças no ambiente de negócios de um determinado país impacte negativamente o valor dos ativos de indivíduos ou empresas estrangeiras naquele país, bem como os lucros, dividendos ou royalties que esperam obter dos investimentos que lá fizeram.
55
2.6. Políticas econômicas
2.6.1 Política Fiscal
O governo vem assumindo indiretamente ao longo dos últimos anos que a relação dívida
pública / PIB é a principal variável da política fiscal, uma vez que essa indica a capacidade de
o governo cumprir com as obrigações com respeito à dívida pública. E é a partir deste
indicador, que o governo vislumbra a possibilidade de conquistar a tão sonhada credibilidade.
Pode-se observar no gráfico 7 que durante os quatro anos do primeiro mandato do novo
presidente, a relação da dívida líquida pública / PIB foi diminuindo, de 54,92% no primeiro
ano (2003), para 46,96% no último ano de governo (2006). O endividamento interno cresceu
de 731 bilhões de reais (em 2002) para um trilhão e cem bilhões de reais em dezembro de
2006, reduzindo, todavia a proporção da dívida sobre PIB (MARQUES, FERREIRA et. al.
2010).
GRÁFICO 7 – Dívida Líquida do Setor Público Brasileiro (%PIB) – 2003 a 2006
Fonte: SANTOS (2010) Elaboração própria
E, sob esse horizonte, a política fiscal do primeiro mandato do governo Lula buscou a
realização de superávits primários como meta, como pode ser observado no GRÁF. 8. Em
2003 obteve um superávit de 3,98%, com tendência de alta, contudo, a tendência de
crescimento do superávit foi interrompida em 2006. O governo de Luis Inácio registrou uma
media de 4,09% do PIB de superávit primário. Para tanto cortou sistematicamente recursos de
56
custeio e investimento, agravando ainda mais as precárias condições de infra-estrutura do
Brasil (MARQUES, FERREIRA et. al. 2010).
GRÁFICO 8 - Superávit primário da União entre 2003 e 2006 em % do PIB
Fonte: MARQUES e FERREIRA (2010) Elaboração própria
A austeridade fiscal, materializada nos constantes superávits fiscais, foi capaz de manter
controlado o nível de endividamento público e de inflação (ver GRÁF. 9) e auferir melhorias
nas classificações de risco do país, observa-se que a inflação teve uma tendência de baixa
durante todo o primeiro mandato de Lula, reduzindo-se de 9,3% .em 2003 para 3,14% em
2006.
GRÁFICO 9 – Inflação brasileira de 2003 a 2006 – IPCA em %
Fonte: IBGE Elaboração própria a partir de dados disponíveis no Ipeadata
57
2.6.2 Política Monetária
No primeiro mandato do presidente Lula, a taxa de juros, mesmo com tendência de baixa, foi
alta (ver tabela 9), o que dificultou o crescimento. A principal justificativa apresentada para
manutenção dessa política era que a pressão inflacionária decorria da demanda à frente do
crescimento do PIB potencial, o qual não ultrapassaria 3,5% ao ano. Essa manutenção da
política de altos juros, apesar de estimular o ingresso de capitais estrangeiros, produz efeitos
deletérios para a economia, desestimulando o investimento privado e o consumo e reduzindo
o crescimento econômico (MARQUES, FERREIRA et. al. 2010).
TABELA 9 – Taxa de Juros Brasieliro nos anos de 2003 a 2006
ANO Taxa de juros (% a.a)
2003 23,32
2004 16,24
2005 19,12
2006 15,27
Média do Período 18,49
Fonte: BACEN Elaboração própria
A minimização dos riscos e o controle das metas de inflação de longo prazo impuseram ao
Brasil a uma limitação no crescimento econômico, no qual, porém realizou-se a taxas maiores
do que foram alcançados durante o governo anterior, com um crescimento médio anual do
PIB de 3,35% (ver tabela 10), contra 2,10% médios do segundo mandato de FHC.
TABELA 10 – Variação Real do PIB Brasileiro no período de 2003 a 2006
ANO PIB – Variação Real (%)
2003 1,5
2004 5,2
2005 3,2
2006 3,7
Fonte: Marques, Ferreira et. al. (2010) Elaboração própria
58
No discurso de posse do novo presidente realizado no Congresso Nacional ele enfatizou que
seu governo promoveria as mudanças necessárias para atacar as questões sociais do país e
para retomar o crescimento econômico e, assim, resolver os problemas de desemprego e
distribuição de renda. No entanto, o presidente acentuou também que as mudanças ocorreriam
ao longo de seu mandato, ou seja, que seriam lentas e graduais (PAULANI, 2004).
Lula assumiu e não fez nenhuma grande mudança na política econômica. O conservadorismo
inicial da política macroeconômica foi justificada, nos primeiros meses do governo Lula,
como resultado das circunstâncias adversas da “herança maldita” do governo FHC, com o
tempo, o neoliberalismo, de um provisório e forçado recuou, tornou-se virtude (PAULA,
2005). A estratégia neoliberal continuou em curso com a unificação e maior liberalização do
mercado de câmbio, abertura comercial e financeira, e a retomada das privatizações. A
política de metas de inflação permaneceu a determinar a prática de taxas de juros
extremamente elevadas e o superávit primário ultrapassou o acordo com o FMI. Filgueiras e
Gonçalves (2007) caracterizam a política econômica do governo Lula como uma fiel
executora do “modelo liberal periférico”, em linha de continuidade com o segundo mandato
de Fernando Henrique Cardoso da qual herdam mantém e aprofunda o ajuste fiscal
permanente, as metas de inflação e o câmbio flutuante.
No período que foi da vitória petista, em outubro de 2002 até abril de 2003, o governo tomou
as seguintes decisões:
-Nomeou para o cargo de presidente do Banco Central o ex-presidente mundial do Bank Boston, Henrique Meirelles, mantendo, inicialmente, todo o restante do da diretoria anterior, em claro sinal de continuidade; -Anunciou as metas de inflação para 2003 e 2004, e 8,5% e 5,5% respectivamente, que implicavam um forte declínio em relação à taxa efetivamente observada em 200, reforçando a política antiinflacionária; -Elevou a taxa de juros básica (Selic) nas reuniões do Comitê de Política (Copom), mostrando que isso não era mais um “tabu” para o PT; -Definiu um aperto da meta superávit primário, que passou de 3,75% para 4,25% do PIB em 2003; -Ordenou cortes do gasto público, para viabilizar o objetivo fiscal, deixando de lado antigas promessas de incremento do gasto; -Colocou na Lei de Diretrizes Orçamentárias o objetivo de manter a mesma meta fiscal, de 4,25% do PIB de superávit primário, para período de 2004-2006 (GIAMBIAGI, 2005, págs. 205 a 206).
59
Em conjunto, essas medidas deram seqüência ao abandono de muitas das bandeiras
defendidas historicamente pelo PT e representando uma mudança em relação a como o PT via
a política econômica ate pouco tempo atrás. Durante o governo Lula, não foi abandonada a
política econômica realizada por FHC – muito pelo contrário, pode-se dizer que ela foi
aprofundada (MARQUES, FERREIRA et. al. 2010). Mesmo calçados em 55 milhões de votos
e montados num capital político inédito na história do país, os novos donos do poder não
quiseram arriscar um milímetro e decidiram-se pela linha de menor resistência, escolheram o
caminho “mais seguro” (PAULANI, 2004).
2.7. Resultados alcançados
Após as turbulências decorrentes da transição em 2003, o governo Lula obteve em 2004 o
maior crescimento desde 1994, primeiro ano do Plano Real, com o crescimento do PIB de
5,3%. O governo encerrou o primeiro mandato com uma taxa média anual de crescimento do
PIB de 3,4.
Beneficiado por um cenário externo altamente favorável – a economia mundial cresceu à
média de 5% ao ano no primeiro mandato de Lula – e pelo forte ciclo de alta das
commodities, o governo Lula, mesmo mantendo-se fiel à cartilha neoliberal, conseguiu
reduzir consideravelmente o grau de vulnerabilidade externa da economia brasileira
(MARQUES, FERREIRA et. al. 2010), e a moeda se valorizou perante o dólar (conforme
tabela 11).
Tabela 11 – Taxa de câmbio brasileiro comercial para compra: real (R$) /
dólar americano (US$) – 2003 a 2006
ANO TAXA DE CÂMBIO
2003 2,8884
2004 2,6536
2005 2,3399
2006 2,1372
Fonte: IBGE Elaboração própria a partir de dados disponíveis no Ipeadata
60
A Balança Comercial entre 2003 e 2006 acumulou um resultado de US$ 149,6 bilhões (ver
tabela 12), o qual se beneficiou pelo aumento dos preços das commodities no mercado
internacional, e em todos os quatro anos do mandato do Lula ter obtido superávit, com o valor
das exportações superior ao das importações.
Essa trajetória da balança comercial afetou positivamente o saldo do balanço de pagamentos
em conta-corrente, reduzindo fortemente as exigências de financiamento externo e a
vulnerabilidade externa (MARQUES, FERREIRA et. al. 2010).
Tabela 12 – Balança Comercial Brasileira de 2003 a 2006 (US$ bilhões)
ANO EXPORTAÇÕES IMPORTAÇÕES SALDO
2003 73,08 48,28 24,80
2004 96,47 62,83 33,64
2005 118,31 73,61 44,70
2006 137,81 91,35 46,46
Fonte: IBGE Elaboração própria a partir de dados disponíveis no Ipeadata
Isso não significou, uma redução dos gigantescos compromissos da economia brasileira em
termos de pagamentos de juros da dívida externa e remessa de lucros. No mesmo período, a
saída líquida decorrente das remunerações dos investimentos estrangeiros diretos, em carteira
e outros investimento, atingiu o montante de US$ 93,2 bilhões, ou seja, 62,3% do saldo da
balança comercial (MARQUES, FERREIRA et. al. 2010).
O governo Lula propôs ao FMI um aumento do superávit primário de 3,75% do PIB para
4,25% sem que nenhuma exigência do Fundo tenha sido feita para tal. Para tanto, cortou
sistematicamente recursos de custeio e investimento (MARQUES, FERREIRA et. al. 2010),
prejudicando a infra-estrutura brasileira.
No primeiro ano de governo, apesar da elevação dos superávits fiscais e de se ter contado com
um cenário internacional bem mais favorável, com melhorias no câmbio e também nos juros,
a relação dívida-PIB continuou apresentando uma evolução desfavorável, tendo atingido
61
52,4% do PIB. Nos anos seguintes a relação dívida - PIB diminui, em 2004 para 47%, 46,5%
em 2005 e para 44,9% em 2006 (MARQUES, FERREIRA et. al. 2010).
O país permaneceu em uma situação de extrema fragilidade fiscal do Estado, agravada com a
substituição da dívida externa pela interna, pelo elevado custo fiscal que a última representa,
dada a manutenção de taxas internas de juros bem mais altas que as externas.
Apesar de o primeiro mandato do governo Lula, começar tumultuado devido ao medo do
mercado do novo presidente aplicar as idéias esquerdistas que sempre apoiara, foi se
tranqüilizando, mantendo as políticas econômicas de seu antecessor, e investindo mais na área
social, com a ampliação e implantação de vários programas e diminuição do nível de pobreza,
ver tabela 13, e diminuição da taxa de desemprego, ver tabela 14.
TABELA 13 - Pessoas na população brasileira total com renda domiciliar
per capita inferior à linha de pobreza9 - entre 2003 e 2006 (%)
ANO PESSOAS (%)
2003 35,79
2004 33,70
2005 30,82
2006 26,75
Fonte: IBGE Elaboração própria a partir de dados disponíveis no Ipeadata
TABELA 14 – Taxa de Desemprego Brasileiro entre 2003 e 2006
ANO PESSOAS (%)
2003 10,50
2004 9,70
2005 10,20
2006 9,20
MEDIA DO PERÍODO 9,90
Fonte: IBGE Elaboração própria a partir de dados disponíveis no Ipeadata
9 A linha de pobreza aqui considerada é o dobro da linha de extrema pobreza, uma estimativa do valor de uma cesta de alimentos com o mínimo de calorias necessárias para suprir adequadamente uma pessoa, com base em recomendações da FAO e da OMS. Série calculada a partir das respostas à Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad/IBGE).
62
Ao final de seu primeiro mandato foi apontado espontaneamente por 35% dos entrevistados
como o melhor presidente que o Brasil já teve, Fernando Henrique Cardoso, no final de 2002
obteve 18% de preferência; Lula obteve ainda a taxa de aprovação de 52% consideravam seu
governo ótimo ou bom, a maior taxa de aprovação de um presidente brasileiro ao final de
mandato captada pelo instituto Datafolha.
63
3. COMPARAÇÃO ENTRE AS POLÍTICAS ECONÔMICAS NOS GOV ERNOS FHC / LULA
Este capítulo abordará as similitudes e contrastes dos governos Fernando Henrique Cardoso
(1999-2002) e Luíz Inácio Lula da Silva (2003-2006), uma vez já tendo sido destacados suas
políticas e seus resultados. Serão feitos através de tabelas e dados socioeconômicos.
3.1. Similitudes e contrastes
Fernando Henrique Cardoso inicia seu segundo mandato com políticas neoliberais, com o
apelo à política de estabilidade e a continuidade do Plano Real e Lula é eleito sob o
“conceito” de mudança, tendo como principal programa o “fome zero” e o lema “se ao final
do meu mandato, cada brasileiro puder se alimentar três vezes por dia, terei realizado a missão
da minha vida”. Ao longo deste capítulo, seis variáveis de seus governos serão comparadas,
buscando mostrar os resultados dos respectivos governos.
3.1.1 PRODUTO INTERNO BRUTO - PIB
O PIB refere-se ao valor agregado de todos os bens e serviços finais produzidos dentro do
território econômico de um país, independentemente da nacionalidade dos proprietários das
unidades produtoras desses bens e serviços (SANDRONI, 1999). Exclui as transações
intermediárias, é medido a preços de mercado.
A tabela 15 nos mostra a relação de ano a ano do crescimento do PIB nos dois governos,
durante o segundo mandato de Fernando Henrique, ocorreu uma media de crescimento de
2,1%, e durante o primeiro mandato de Lula, o crescimento do PIB foi maior, sendo de 3,4%.
Percebe-se, portanto, que no governo Lula, o crescimento do PIB, observando-se ano a ano e
a média dos quatro anos, foi maior do que o crescimento ocorrido no governo FHC.
64
TABELA 15 – Variação Real do PIB Brasileiro (%) nos governos FHC (2ª mandato)
e Lula (1ª mandato)
ANO PIB – VARIAÇÃO REAL (%) ANO PIB – VARIAÇÃO REAL (%)
1999 0,8 2003 1,5
2000 4,4 2004 5,2
2001 1,3 2005 3,2
2002 1,9 2006 3,7
MÉDIA DO
PERÍODO
2,1 MEDIA DO
PERÍODO
3,4
Fonte : Marque e Ferreira (2010) Elaboração própria
3.1.2. Balança comercial
A Balança Comercial é a relação entre as exportações e as importações de um país. Ela não é
determinada apenas pelas políticas econômicas do governo, como a taxa de câmbio, sendo
mais valorizada a moeda nacional, a uma tendência maior a importação e menor para
exportar, pois os produtos nacionais estarão mais caros para o mercado externo, e com a
moeda desvalorizada, ocorre uma tendência maior de exportar – produto nacional mais barato,
assim vai vender mais – e menor de importar mas também depende a renda externa, do
cenário internacional, se os países compradores não tiverem renda, o Brasil não irá exportar, e
se os vendedores não tiverem condição de produzir, o Brasil não irá importar.
Pode-se observar pela tabela 16, que entre 1999 a 2006 a Exportação e o Saldo da Balança
aumentaram ano a ano, e que durante o governo Lula o superávit foi maior – US$ 149,60 –
que o do governo FHC - US$ 13,87.
Percebe-se, portanto, que o governo Lula, apresentou um maior valor exportador em todos os
anos em relação a FHC e que em nenhum ano a balança comercial foi negativa.
65
TABELA 16 – Balança Comercial Brasileira entre 1999 e 2006 (US$ bilhões)
ANO EXPORTAÇÃO/
IMPORTAÇÃO/
SALDO
ANO EXPORTAÇÃO/
IMPORTAÇÃO/
SALDO
1999 48,01 2003 73,08
49,21 48,28
(1,20) 24,80
2000 55,08 2004 96,47
55,78 62,83
(0,70) 33,64
2001 58,22 2005 118,31
55,58 73,61
2,64 44,70
2002 60,36 2006 137,81
47,23 91,35
13,13 46,46
Fonte: IBGE Elaboração própria a partir de dados disponíveis no Ipeadata
A Balança Comercial parte de seu desempenho, depende da conjuntura internacional, fugindo
ao comando do governo. E parte é resultado da política cambial e grau de regulação do
comércio exterior pelo governo
3.1.3. Superávit primário
O Superávit Primário significa uma receita superior à despesa decorrente de um aumento da
arrecadação ou um decréscimo dos gastos, ele é demonstrado, através da porcentagem do PIB.
Com os acordos com o FMI, o Brasil todo ano devia gerar superávit primário, e nos governos
FHC e Lula seguiram essa “ordem” do Fundo Monetário, e no governo Lula o superávit ainda
foi maior, com uma média de 4,10%, enquanto entre 1999 a 2002 foram 3,31% (ver tabela
17).
Como pode se observar, no governo de Luis Inácio da Silva, o superávit primário esteve
sempre próximo, ou superior, a 4% do PIB, com uma média superior ao superávit do governo
66
Fernando Henrique. Mas, a manutenção de um alto superávit pode prejudicar os gastos
importantes, como em investimentos do governo na sociedade e, assim, causar menor
crescimento econômico.
TABELA 17 – Superávit Primário nos governos FHC (2ª mandato)
e Lula (1ª mandato) entre 1999 e 2006
ANO SUPERÁVIT PRIMÁRIO (%) ANO SUPERÁVIT PRIMÁRIO (%)
1999 2,92 2003 3,98
2000 3,25 2004 4,18
2001 3,45 2005 4,35
2002 3,62 2006 3,88
MÉDIA DO
PERÍODO
3,31 MEDIA DO
PERÍODO
4,10
Fonte: Marque, Ferreira et. al. (2010) Elaboração própria
3.1.4. Taxa de juros
A taxa de juros é estabelecida pelo Copom, e é a remuneração que o tomador de um préstimo
deve pagar ao proprietário do capital emprestado. Ela é inversamente proporcional ao
investimento, pois com uma alta taxa de juros, os investidores preferem não investir, o
número de empréstimos cai, e o consumo também, dessa forma ocorre uma queda do emprego
e da renda nacional; com uma taxa de juros baixa, os investidores irão pegar dinheiro
emprestado e irão investir, ocorrendo uma tendência de crescimento econômico no país.
Durante o período de 1999 a 2006 essa taxa variou bastante, mas ainda continua sendo uma
das maiores do mundo (ver figura 2). Como se pode observa no gráfico 10, no governo
Fernando Henrique, a taxa caiu, mas depois teve uma alta, no governo Luis Inácio os juros
mantiveram a tendência de alta, foram alternando altas e quedas, e a partir de 2005 caíram.
Percebe-se, portanto que nos dois governos a taxa de juros foram altas, o governo FHC teve
uma média de 20,03% a.a. (ver tabela 3), tendo que continuar contendo a inflação, não
poderia colocar juros muito baixo senão estimularia consumo, e conseqüentemente a inflação
aumentaria; e o governo Lula teve uma média de 18,49% a.a.(ver gráfico 7), portanto mais
baixa que a taxa do 2ª mandato de Fernando Henrique.
67
GRÁFICO 10 – Taxa de juros Brasileira (Selic) – 1999 a 2006
Fonte: IBGE Elaboração própria a partir de dados disponíveis no Ipeadata
3.1.5. Inflação
A Inflação é a aumento persistente dos preços em geral, de que resulta uma contínua perda do
poder aquisitivo da moeda (SANDRONI, 1999). Fernando Henrique conduziu o seu segundo
mandato com o objetivo de combater a inflação – níveis baixos e estáveis de inflação são
pressupostos da estabilidade econômica, tão importante para a sociedade - e, como pode ser
observado na tabela 18, ele conseguiu diminuí-la bastante e Lula deu continuidade a essa
processo de diminuição.
68
TABELA 18 – Inflação Brasileira entre 1999 a 2006 (%)
ANO INFLAÇÃO (%) ANO INFLAÇÃO (%)
1999 8,94 2003 9,30
2000 5,97 2004 7,60
2001 7,67 2005 5,69
2002 12,35 2006 3,14
MÉDIA DO
PERÍODO
8,73 MEDIA DO
PERÍODO
6,42
Fonte: IBGE Elaboração própria a partir de dados disponíveis no Ipeadata
3.1.6. Pessoas na linha de pobreza
A linha de pobreza10 aqui considerada é o dobro da linha de extrema pobreza, uma estimativa
do valor de uma cesta de alimentos com o mínimo de calorias necessárias para suprir
adequadamente uma pessoa, com base em recomendações da FAO e da OMS. Série calculada
a partir das respostas à Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad/IBGE).
Observando a tabela 19, percebe-se, portanto que durante o governo de Fernando Henrique
Cardoso, a quantidade de pessoas abaixo da linha de pobreza foi caindo, até 2002, quando
aumentou, e no governo de Lula, esse indicador se reduziu durante todo o período – com uma
maior implantação de programas sociais.
10 O critério para definir linha de pobreza é uma renda per capita abaixo de R$ 151,00.
69
TABELA 19 - Pessoas na população total no Brasil com renda domiciliar
per capita inferior à linha de pobreza entre 1999 e 2006 (%)
ANO PESSOAS (%) ANO PESSOAS (%)
1999 35,26 2003 35,79
2000 35,17 2004 33,70
2001 34,40 2005 30,82
2002 35,20 2006 26,75
MÉDIA
DO
PERÍODO
35,01 MEDIA
DO
PERÍODO
31,76
Fonte: IBGE Elaboração própria a partir de dados disponíveis no Ipeadata
3.1.7. Taxa de desemprego
A Taxa de Desemprego considerada nesta tabela é baseada em uma Pesquisa Nacional por
Amostra de Domicílios (Pnad/IBGE), e mostra o percentual das pessoas que procuraram, mas
não encontraram ocupação profissional remunerada entre todas aquelas consideradas ativas no
mercado de trabalho, grupo que inclui todas as pessoas com 10 anos ou mais de idade que
estavam procurando ocupação ou trabalhando na semana da pesquisa.
Percebe-se que os governos não variaram muito a taxa de desempregados (ver tabela 20), mas
na média o governo Lula obteve uma taxa menor de desempregados em seus quatro anos de
governo.
TABELA 20 – Taxa de Desempregado no Brasil entre 1999 e 2006
ANO PESSOAS (%) ANO PESSOAS (%)
1999 10,40 2003 10,50
2000 10,20 2004 9,70
2001 10,00 2005 10,20
2002 9,90 2006 9,20
MÉDIA DO
PERÍODO
10,125
MEDIA DO
PERÍODO
9,90
Fonte: IBGE Elaboração própria a partir de dados disponíveis no Ipeadata
70
3.2. Comparação FHC X Lula
Observa-se na tabela 21, uma comparação dos principais indicadores dos dois governos
comentados nesse capítulo.
TABELA 21 – Comparação dos Governos Brasileiros FHC (2ª mandato) X Lula (1ª
mandato) – 1999 a 2006
INDICADORES
MÉDIA GOVERNO
FHC
MÉDIA GOVERNO
LULA
MELHOR
RESULTADO
CRESCIMENTO DO
PIB
2,10 3,40 LULA
BALANÇA
COMERCIAL (SALDO
ACULMULADO
QUATRO ANOS -US$
BILHÕES)
13,87 149,60 LULA
SUPERÁVIT
PRIMÁRIO
3,31 4,10 LULA
TAXA DE JUROS 20,03 18,49 LULA
TAXA DE INFLAÇÃO 8,73 6,42 LULA
LINHA DE POBREZA 35,01 31,76 LULA
TAXA DE
DESEMPREGO
10,125 9,90 LULA
Fonte: IBGE Elaboração própria a partir de dados disponíveis no Ipeadata
Ao analisar a tabela 21, pode-se observar que as variáveis expostas, o 1ª mandato do governo
Lula foi melhor do que o 2ª mandato do governo FHC. Os números apresentam que as políticas
do governo Lula encaminharam a economia para um resultado mais positivo. Mas não pode se
esquecer que o governo “recebeu” a economia do país estabilizada, com a inflação controlada;
com o Plano Real, foi estabilizando a economia, o 2ª mandato de FHC, já foi mais
“tranqüilo”, e Lula assumiu sem tanta preocupação em controlar a inflação.
71
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho buscou comparar a política econômica no período de 1999 a 2006 (2°
mandato FHC, 1° mandato Lula), identificando e analisando os principais objetivos, ações,
resultados encontrados e possíveis similitudes e contrates entre as políticas.
No primeiro capítulo pode se observar que ao longo da história, o Estado exerceu diversas
funções na economia dependendo da vertente teórica vigente em cada período histórico.
Algumas defendiam a sua intervenção mínima entendendo que essa intervenção seria
causadora de desequilíbrios econômicos, e outras que defendiam a intervenção direta do
Estado na economia, afim de garantir a própria sobrevivência do sistema capitalista.
Assim, no processo de desenvolvimento do Brasil, o Estado também assumiu diversas
funções, como indutor do desenvolvimento até inicio da década de 1990 e a partir dessa
década, à luz do neoliberalismo, observa–se que houve uma diminuição da ação Estatal na
atividade econômica, no sentido de estar presente na atividade produtiva, embora seja ainda
bem atuante.
No segundo capítulo observa-se que Fernando Henrique teve como grande objetivo no seu
segundo mandato a busca da estabilidade econômica, e o deixou com a “missão cumprida”.
Apesar de herdar um repique inflacionário de 12% ao ano após a chamada “Crise Lula”,
decorrente do medo dos agentes econômicos de que a eminente vitória de Lula provocasse
alguma mudança na política econômica deixada por FHC, podemos afirmar que Lula foi o
primeiro presidente, desde o início dos anos 80, que assumiu a presidência sem ter como
principal objetivo o combate a inflação. O governo do PT teve o mérito de conduzir bem tais
políticas, mas não deu seqüência às reformas. Ao invés de iniciar um processo de redução da
carga tributária, foi na direção contrária, aumentando-a, assim como os gastos fixos da
máquina governamental que aumentaram.
O terceiro capítulo apresenta que analisando as variáveis - crescimento do PIB, balança
comercial, superávit primário, taxa de juros, taxa de inflação, linha de pobreza e taxa de
desemprego - o 1ª mandato do governo Lula foi melhor do que o 2ª mandato do governo FHC.
72
Somente a variável superávit primário, que no governo FHC foi melhor. Os números apresentam
que as políticas do governo Lula encaminharam a economia para uma situação melhor.
Os resultados da política econômica praticada no período com relação ao PIB mostraram que
a política durante o governo Lula, apesar de ter um viés de continuidade das adotadas por
FHC, apresentou resultados mais positivos para o conjunto da economia, que se traduz em
maiores índices do crescimento do PIB, do número da geração de emprego. E esses avanços
vieram acompanhados de controle da inflação e redução da taxa de juros, ou seja, o
econômico foi tão importante para a condução da política quanto à promoção do bem estar
social. Lembrando que ele assumiu o governo sem tanta preocupação com a inflação, pois
esta estava controlada.
Podem-se confirmar as duas hipóteses da pesquisa: (1) a política do governo Lula apresentou
uma preocupação social maior que a política do governo Fernando Henrique Cardoso – pela
diminuição das variáveis desemprego e pessoas na linha de pobreza; (2) houve um continuo
de práticas políticas entre os dois governos – por Lula seguir a política de metas e inflação, de
ajuste fiscal, observada nas variáveis, como o superávit foi aumentando e a inflação mais
controlada e juros alto. O que se pode concluir é que mesmo os dois governos sendo
considerados contrários – direita e esquerda - quando assumem o pode acabam praticado
políticas semelhantes, e que no governo FHC já existiam as políticas sócias, mas elas foram
expandidas no governo Lula.
73
REFERÊNCIAL BIBLIOGRÁFICO
BACEN (2011). Banco Central do Brasil. http://www.bcb.gov.br/ - acessado em 24/04/2011 às 14h 28min BIONDI, Aloysio. O Brasil Privatizado. São Paulo: Editora Perseu Abramo, 1999. BRESSER, Luiz Carlos Pereira. Da Macroeconomia clássica à Keynesiana. versão corrigida em 1974 de apostila publicada em 1968. EC-MACRO-L-1968 (E-73). São Paulo, Abril de 1968. Revisado em Maio de 1976. CARVALHO, Fernando C.; SOUZA, Francisco E.P.; SICSÚ, João; DE PAULA, Luiz F. R.; STUART, Rogério. Teoria Monetária e Financeira – Teoria e Política – 2ª Edição. Rio de Janeiro: Campus, 2007. DATAFOLHA (2002). Instituto de Pasquisa Datafolha. http://www.datafolha.folha.uol.com.br/ - acessado em 12/06/2011 às 10h 28min FILGUEIRAS, Luiz; GONÇALVES, Reinaldo; A economia política do governo Lula; São Paulo, Contraponto, 2007. FRIEDMAN, Milton. Capitalismo e Liberdade. Chicago: University of Chicago Press, 1962. GIAMBIAGI, Fabio; VILLELA, André. Economia Brasileira Contemporânea. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.
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75
APÊNDICE - Projeto de Pesquisa
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MONTES CLAROS – UNIMONTES
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS – CCSA
CURSO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
RAFAEL SANTOS LEÃO
A POLÍTICA ECONÔMICA BRASILEIRA NO PERÍODO DE 1999 A
2006: UM COMPARATIVO ENTRE FHC E LULA
MONTES CLAROS – MG
2011
76
RAFAEL SANTOS LEÃO
A POLÍTICA ECONÔMICA BRASILEIRA NO PERÍODO DE 1999 A
2006: UM COMPARATIVO ENTRE FHC E LULA
Projeto de pesquisa apresentado pela acadêmica Rafael Santos Leão ao Departamento de Ciências Econômicas da UNIMONTES como pré-requisito para o desenvolvimento da monografia para a obtenção de título de Bacharel em Ciências Econômicas.
___________________________________________
Orientadora: Professora Izabel Cristina de Oliveira Carvalho .
MONTES CLAROS – MG
2011
77
SUMÁRIO
1 - Tema.................................................................................................................78 2 - Problema..........................................................................................................79 3 - Justificativa......................................................................................................81 4 - Objetivos..........................................................................................................82 4.1 Objetivo geral..................................................................................................82 4.2 Objetivos específicos.......................................................................................82 5 - Hipóteses...........................................................................................................83 6 - Metodologia......................................................................................................84 7 - Embasamento teórico......................................................................................85 8 - Cronograma.....................................................................................................88 9 – Orçamento.......................................................................................................89 10 - Referencial Bibliográfico .............................................................................90
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1. TEMA
Política Econômica Brasileira no período de 1999 a 2006: um comparativo entre FHC e
Lula.
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2. PROBLEMA
A Política Pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de
delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. A política pública pode assumir quatro
formatos: Políticas distributivas, decisões formadas pelo governo, que desconsideram a
questão dos recursos limitados, gerando impactos mais individuais do que universais;
Políticas redistributivas, que atinge maior número de pessoas e impõe perdas concretas no
curto prazo para certos grupos sociais, e ganhos incertos e futuro para outros, são em geral as
políticas sociais universais e o sistema tributário; Políticas constitutivas, que lidam com
procedimentos; Políticas regulatórias, que são mais visíveis ao público, envolvendo
burocracia, políticos e grupos de interesse (SANDRONI, 1999). A política pública é
importante, pois suas ações irão produzir efeitos (positivos ou negativos) na vida da
população. Política Econômica é o conjunto de medidas tomadas pelo governo de um país
com o objetivo de atuar e influir sobre os mecanismos de produção, distribuição e consumo de
bens e serviços (SANDRONI, 1999).
Em janeiro de 1999, Fernando Henrique Cardoso, inicia seu segundo mandato como
presidente do Brasil. Esse governo foi marcado pelo câmbio flutuante, redução de déficit em
conta corrente, forte ajuste fiscal (GIAMBIAGI, 2005); e teve uma preocupação no combate à
inflação. Fernando Henrique usa de mecanismos de redução dos gastos nas áreas sociais para
transferir mais recursos ao setor financeiro. Quando reeleito, ele envia uma proposta ao
congresso para restabelecer pontos do cenário econômico para 1999: recessão de 1%, ao invés
de crescimento; queda na arrecadação pública; aumento do desemprego e declínio nas receitas
da previdência; aumento dos juros agravando as contas públicas. Era o Orçamento do Ajuste.
Para atender as exigências do FMI, Fernando Henrique implementou um profundo ajuste
fiscal, aumentando impostos, cortes financeiros e mais privatizações (MARQUES,
FERREIRA et. al. 2010).
Em janeiro de 2003, Luíz Inácio Lula da Silva, assume a Presidência do Brasil. A sua posse
teve dois significados importantes. Em primeiro lugar, em termos políticos – ideológicos,
representou a ascensão da esquerda ao poder, a partir do Partido dos Trabalhadores (PT). Em
segundo lugar, a perspectiva de um governo Lula servia como um teste importante para a
economia brasileira. Muitos observadores internacionais temiam a decretação de uma
moratória em 2003, no contexto da adoção de políticas populistas por parte de um novo
80
governo, encabeçado pelo PT. Mas o PT foi abandonando algumas bandeiras que empunhou
historicamente, como, por exemplo, a defesa da moratória da dívida externa (GIAMBIAGI,
2005). A política de metas de inflação continuou a determinar a prática de taxas de juros
extremamente elevadas e o superávit primário ultrapassou o acordo com o FMI. Em seu
governo, Lula da continuidade aos programas sociais do governo anterior, mas com
características diferentes e com uma abrangência e impacto maior (MARQUES, FERREIRA
et. al. 2010).
O presente projeto tem como problema, analisar as políticas econômicas dos dois governos e
mostrar se houve a continuação, ou não, por parte do governo Lula das políticas praticadas
por FHC.
81
3. JUSTIFICATIVA
A escolha do tema se deu pelo fato de mostrar que dois partidos “rivais” (PSDB x PT),
considerados de direita e de esquerda, que foram os dois principais partidos na disputa da
presidência da república desde os anos 90, acabam executando políticas econômicas
parecidas, quando no poder. Em 1994, Fernando Henrique Cardoso - ex-senador, ex-ministro
das Relações Exteriores e ministro da Fazenda de Itamar - disputa a presidência do Brasil,
tendo como principal concorrente, Luíz Inácio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores
(PT). Na aliança do governo FHC, as classes dominantes nacionais, principalmente as frações
financeiras e internacionais, apoiadas pelo grande capital interno, assumiram o poder estatal
por meio dos novos intelectuais. Estes últimos, apoiados nas teses neoliberais, promoveram a
estabilização monetária, aprofundaram a abertura comercial e financeira, aceleraram o
processo de privatização das empresas estatais, avançaram na desregulamentação do mercado
de trabalho, reformaram a Previdência Social e desmontaram o aparelho de Estado
comprometido com o desenvolvimento econômico (MARQUES, FERREIRA et. al. 2010).
Esses pensamentos neoliberais estiveram presentes nos dois mandatos de FHC.
A ascensão ao poder de Luíz Inácio Lula da Silva, assumindo a presidência do Brasil em
janeiro de 2003, veio com o receio das classes dominantes, de que ele mudasse drasticamente
a política econômica seguida por Fernando Henrique Cardoso, no seu governo, e com
esperança por quem esperava mudança. Mas, como é comum em partidos de esquerda que,
tendo a perspectiva do poder, se aproximam do centro político, o PT foi abandonando
algumas bandeiras que empunhou historicamente, como por exemplo, a defesa da moratória
da dívida externa (GIAMBIAGI, 2005). Lula é eleito sob o signo da mudança, tendo como
principal programa o “fome zero” e o lema “se ao final do meu mandato, cada brasileiro puder
se alimentar três vezes por dia, terei realizado a missão da minha vida”, Lula e o PT
decepcionaram uma parcela de seus eleitores e uma parte de seus militantes (MARQUES,
FERREIRA et. al. 2010).
O presente trabalho busca analisar os mandatos de Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio
Lula de Silva, verificando as ações realizadas pelos dois presidentes e comparando suas
políticas, visto que existem muitos autores que abordam esses governos de forma separada,
mas poucos trabalhos se propõem a comparar as políticas econômicas dos dois.
82
4. OBJETIVOS:
4.1.OBJETIVO GERAL
� Comparar a Política Econômica brasileira no período de 1999 a 2006 (2° mandato
FHC, 1° mandato Lula), identificando e analisando os principais objetivos, ações e
resultados encontrados.
4.2.OBJETIVOS ESPECÍFICOS
� Pesquisar e analisar as políticas econômicas praticadas no 2° mandato de FHC.
� Pesquisar e analisar a políticas econômicas praticadas no 1° mandato de Lula.
� Comparar as ações econômicas nos dois governos identificando possíveis similitudes e
contrates entre as políticas.
83
5. HIPÓTESE
Supõe-se que:
a) A política do governo Lula apresentou uma preocupação social maior que a política do
governo Fernando Henrique Cardoso.
b) Houve um continuo de práticas políticas entre os dois governos.
84
6. METODOLOGIA
A metodologia consistirá de um levantamento bibliográfico secundário, as informações serão
coletadas em livros, revistas, jornais e fontes eletrônicas. Dados técnicos associados a
pesquisas bibliográficas darão sustentação à análise do assunto.
Para a pesquisa bibliográfica, serão analisadas obras e estudos que abordem o crescimento
econômico no Brasil nas últimas décadas. De acordo com GIL (2002), “a pesquisa
bibliográfica é desenvolvida com base em material já elaborado, constituído principalmente
de livros e artigos científicos”. A pesquisa bibliográfica é o passo inicial na construção efetiva
de um protocolo de investigação, após a escolha de um assunto é necessário fazer uma revisão
bibliográfica do tema apontado. Essa pesquisa auxilia na escolha de um método mais
apropriado, assim como num conhecimento das variáveis e na autenticidade da pesquisa.
Após escolha dos materiais considerados importantes sobre o tema, será feita a ordenação
desses dados (algumas questões chega-se a uma conclusão sobre o assunto, confirmando ou
não as hipóteses e objetivos levantados), que irão servir de base para a redação da monografia.
85
7. REFERENCIAL TEÓRICO
Nos séculos XVI e XVII, as evoluções registradas no manejo da Política Econômica foram
motivadas por uma série de novas aspirações – ligadas à construção de Estados politicamente
soberanos, militarmente poderosos e economicamente fortalecidos – cuja realização estaria
diretamente ligada à capacidade de acumulação de metais preciosos (ROSSETTI, 1975). Os
Estados começaram a controlar seus sistemas econômicos no país e a expandir seus domínios
econômicos no exterior para acumular metais preciosos. A transição da Política Econômica
mercantilista para a Política Econômica liberal começou a esboçar-se ao final do século XVII,
para efetivar-se nas últimas décadas do século XVIII. Nesse modelo, não-intervencionista, a
participação do Estado ficaria limitada a oito funções:
(1) Administração da justiça; (2) defesa contra agressões externas; (3) manutenção de planos de assistência social; (4) humanização das relações entre o capital e o trabalho; (5) desenvolvimento da ciência – abrangendo apenas as explorações geográficas e científicas; (6) apoio à colonização; (7) realização de serviços públicos não enquadrados na esfera de interesse da iniciativa privada; e (8) manutenção de planos educacionais. As oito atividades deveriam ser exercidas em caráter limitado, não devendo o Estado – por intermédio delas - penetrar profundamente nos aspectos da vida econômica (ROSSETTI, 1975, pág.77).
A primeira metade do século XIX foi marcada pelas críticas socialistas e pelas propostas de
radicais transformações nos objetivos e na condução da Política Econômica. Marx mostraria
que a passagem do sistema liberal para o sistema socialista seria marcada, basicamente, pela
socialização dos meios de produção, cumprindo ao Estado todas as fundamentais tarefas
relacionadas à grande transformação do sistema (ROSSETTI, 1975). O Estado teria de ocupar
uma posição econômica central. Em meados do século XIX, se desenvolveram,
particularmente através da obra de Keynes (Teoria Geral do Emprego, do juro e da moeda), os
novos princípios da Política econômica Neoliberal, baseada no manejo de mecanismos fiscais,
associados a uma nova compreensão dos instrumentos monetários. Paralelamente, os próprios
instrumentos de controle direto passaram a ser acionados, afastando a nova política
Econômica ocidental da extrema posição laissez-faire, implantada a partir dos
desenvolvimentos teóricos do século XVIII.
86
A intervenção do Estado na economia era encarada por Keynes como uma necessidade vital
para sustentar o próprio sistema liberal político e econômico. Na sua proposta de programa
político, o governo teria de assumir e reforçar funções bem específicas. Isto é bem claro na
defesa da intervenção do Estado “... por ser o único meio exeqüível de evitar a destruição total
das instituições atuais e como condição de um bem-sucedido exercício da iniciativa
individual” (KEYNES, 1982). Keynes considera o papel do Estado enquanto agente capaz de
estabelecer, por meio de seus instrumentos de política econômica, o controle da economia
capitalista frente à incapacidade do mercado de se auto-regular. “As propostas econômicas em
Keynes são sempre apontadas pela regulação pública da economia, mas esta regulação não é
totalmente centralizada, são indicações de suporte, coordenação e ordenação do Estado para
uma economia com menos flutuações” (LIBÂNIO, 2001). A proposição de que o “livre
mercado” gera resultados insatisfatórios não implica, necessariamente, que a intervenção
estatal seja desejável. Para Keynes:
[...] é possível formar uma burocracia pública eficiente e bem preparada para a gestão da política econômica, assim como de sua convicção de que o intervencionismo não representa, em si mesmo, uma ameaça à liberdade individual. Ademais, reconhece-se que o Estado dispõe de instrumentos importantes para influenciar a economia. Ou seja, por sua capacidade de mobilizar recursos, de criar moeda, de correr riscos e, principalmente, por possuir capacidade institucional de moldar os horizontes de expectativas dos agentes privados e de afetar o grau de incerteza no ambiente em que tais expectativas são formadas, o Estado se diferencia de qualquer agente privado e pode direcionar a trajetória do sistema (LIBÂNIO, 2001, pág.39).
Assim, admitida à possibilidade e a conveniência da intervenção governamental, cabe discutir
os instrumentos e os canais de atuação das políticas fiscal e monetária, uma vez que
influenciam diretamente sobre variáveis relevantes na determinação da renda e do emprego. A
política fiscal representa um instrumento importante, ao elevar o gasto agregado e afetar o
multiplicador do produto agregado.
A necessidade da ação do Estado defendida por Keynes, deriva da:
[...] identificação que ele faz acerca da natureza intrinsecamente instável da economia capitalista, cujo modo de operação é marcado pela contradição entre racionalidade individual e social, antes que pela harmonia social advogada pelos adeptos do laissez-faire. Mais especificamente, a ação do Estado, um justificado meio de a sociedade exercer o controle consciente sobre a economia, é a resposta de Keynes à incapacidade de auto-regulação da economia capitalista, posto que a operação da “mão invisível” não produz a harmonia apregoada entre o enriquecimento privado e a criação de riqueza nova para a sociedade (LIBÂNIO, 2001, pág. 52).
87
O Estado tem uma grande importância para a sociedade, tanto para prover serviços não
competentes para ao setor privado ou quando parte da população não dispõe de recursos para
obtê-los, quanto ao estímulo e controle da economia. O Estado é fundamental como regulador
das relações sociais, para garantir os direitos e fazer cumprir os direitos dos cidadãos.E
através de políticas o estado buca cumprir com esses direitos. As Políticas públicas são ações
desencadeadas pelo Estado, no caso brasileiro, nas escalas federal, estadual e municipal, com
vistas ao bem coletivo (BRAGA, 1995).Elas podem ser desenvolvidas em parcerias com
organizações não governamentais e, como se verifica mais recentemente, com a iniciativa
privada.
Dessa forma, o presente trabalho pretende fazer uma análise do papel do Estado tendo Keynes
e demais autores keynesianos como referência.
88
8. CRONOGRAMA
Atividade / Mês Março Abril Maio Junho Julho
Verificação e Entrega do
Projeto
X X
Levantamento
Bibliográfico
X X X
Leitura e Fichamento X X
Análise do Fichamento e
dos Documentos
Bibliográficos
X X X
Tabulação dos Dados e
Análises
X
Redação Preliminar
Correção e Digitação
X X
89
9. ORÇAMENTO
Despesas
Especificação Unidade Quantidade Custo (R$) Total
Encadernação und 03 1,50 4,50
Caneta und 02 0,90 1,80
Caderno und 01 2,50 2,50
Impressão fls 350 0,10 35,00
Papel pct 01 10,00 10,00
Xerox fls 150 0,05 7,50
Total 61,30
Obs: A pesquisa será financiada com recursos do próprio acadêmico.
90
10. REFERENCIAL BIBLIOGRÁFICO
BRAGA, J. C. S.; CINTRA, M. A. M.; DAIN, S. A instabilidade das Finanças Públicas da América Latina. Ensaios FEE. Porto Alegre, 1995. GIAMBIAGI, Fabio; VILLELA, André. Economia Brasileira Contemporânea. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005. GIL, A. C. Como Elaborar Projetos de Pesquisa – 4ª ed. – São Paulo: Atlas, 2002. KEYNES, J. M. A Teoria Geral do emprego, do juro e da moeda. São Paulo: Atlas, 1982. LIBÂNIO, G. A. Credibilidade e política monetária: uma crítica baseada em Keynes. Leituras de Economia Política, Campinas: 2001. MARQUES, Rosa M.; FERREIRA, Mariana Ribeiro J. O Brasil sob Nova Ordem: a economia brasileira contemporânea e uma análise dos governos Collor a Lula. São Paulo: Saraiva, 2010. ROSSETTI, J. P. Política e Programação Econômica. São Paulo: Atlas, 1975. SANDRONI, Paulo. Novíssimo Dicionário de Economia. São Paulo: Best Seller, 1999.