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I Seminário Internacional de Ciência Política Universidade Federal do Rio Grande do Sul | Porto Alegre | Set. 2015 Universidade Federal do Rio Grande do Sul | Porto Alegre | Set. 2015

A política brasileira para o Atlântico Sul: uma visão paradigmática

Bruno Gomes Guimarães1

Resumo

O trabalho trata da política brasileira para o Atlântico Sul em uma perspectiva histórica de 1930 em diante. Usa-se o

conceito de paradigmas de inserção internacional para melhor delinear e analisar o objeto de estudo. Três paradigmas

são levados em conta: desenvolvimentista (1930–1989), neoliberal (1990–2000) e logístico (2000–2015). A pergunta é

de como eles foram articulados e orientaram a política do Brasil para o Atlântico Sul. Primeiramente há uma descrição

dos paradigmas e sua evolução. Em um segundo momento, realizam-se a descrição e análise das políticas brasileiras

para o espaço sul-atlântico de acordo com os paradigmas. Evidencia-se que tanto o paradigma logístico quanto o

desenvolvimentistas levaram adiante projetos de desenvolvimento nacional em maior ou menor grau e defenderam

autonomamente os interesses do Brasil no Atlântico Sul. Em contraste, o paradigma neoliberal diminuiu a importância

desses objetivos, ainda que haja resultados positivos, tais como a criação da CPLP. Os primeiros representam uma

inserção internacional pragmática e independente, voltada para os interesses nacionais brasileiros, e o segundo

caracteriza-se por um marcado componente ideológico e dependente.

Palavras-chave: Brasil; Atlântico Sul; paradigmas de inserção internacional; política externa e de segurança brasileira;

desenvolvimento.

Introdução

A importância do Oceano Atlântico Sul vem crescendo constantemente nos últimos anos. Houve

diversas descobertas de recursos naturais em sua bacia que trouxeram disputas territoriais de volta à

agenda internacional. Alguns autores chegam mesmo a predizer que o Atlântico Sul se tornará tão

importante quanto o Oriente Médio enquanto região exportadora de petróleo (e.g. KERR DE

OLIVEIRA, 2012; LEITE, 2011). Além disso, a cada vez mais limitada capacidade dos canais de

Suez e do Panamá, que não permitem a passagem de supernavios, a relevância de rotas marítimas

comerciais sul-atlânticas cresceu de forma acentuada (DE LOS REYES, 2009).

Nesse cenário, o Brasil é um ator-chave pois possui o maior litoral do Atlântico Sul e é central para

o controle desse oceano (CASTRO, 2002). O país tem quase 7.500 km de costa sul-atlântica e 80%

de sua população habita em regiões próximas ao litoral (WIESEBRON, 2013). Mas, da mesma

forma que o Brasil é importante para o Atlântico Sul, este é importante para o Brasil: 95% do

comércio externo brasileiro é realizado através de rotas oceânicas no Atlântico Sul (WIESEBRON,

2013). Além disso, diversas fontes de recursos naturais foram descobertas na Zona Econômica

Exclusiva (ZEE) brasileira, principalmente os hidrocarbonetos do Pré-Sal. Em operação, as reservas

1 Mestre em Relações Internacionais pela Universität Potsdam, Freie Universität Berlin e Humboldt-Universität zu

Berlin. Pesquisador associado do Instituto Sul-Americano de Política e Estratégia (ISAPE). 2 Os fatores que afetam o poder marítimo, conforme elencados por Mahan (1890), são sua posição geográfica,


de petróleo podem fazer o país se tornar um dos dez maiores produtores de petróleo do mundo

(WIESEBRON, 2013). Disso advém a necessidade de se pensar a defesa dos recursos do Brasil no

mar e suas capacidades marítimas correspondentes. Além disso, importa compreender a evolução da

inserção internacional brasileira para com o Atlântico Sul para melhor observar sua ascensão como

um todo no sistema internacional, especialmente a partir de 1930, marco para a industrialização do

país.

A vocação marítima do Brasil é bastante clara. Seguindo-se os preceitos de Mahan, nota-se que o

país possui condições inquestionavelmente favoráveis para a condução de atividades voltadas para o

mar (GOMES GUIMARÃES, 2014).2 Resta saber de que forma o Estado vincula o

desenvolvimento do país a políticas voltadas para o oceano.

Com esse intuito, o conceito de “paradigmas de inserção internacional” do autor Amado Cervo

(2008a) será utilizado para melhor entender as políticas desenvolvidas pelo Brasil. Grosso modo, os

paradigmas são a combinação da imagem que o povo e/ou seus líderes têm de si mesmos como uma

nação e do mundo, bem como da relação entre os dois, além da percepção do que seria seu interesse

nacional (CERVO, 2008a). Eles também envolvem a formulação de políticas e como as

informações são interpretadas de modo a guiar cálculos estratégicos, lembra Cervo (2008a). Eles

são princípios abrangentes que transcendem governos específicos e partidos políticos e que

pressupõem longa duração temporal. A partir disso, Cervo (2003; 2008a) identificou quatro

paradigmas na história das relações exteriores do Brasil: liberal-conservador, desenvolvimentista,

neoliberal e logístico. O primeiro teria durado durante todo o século XIX até 1930, quando o

paradigma desenvolvimentista entrou em voga. Este foi substituído pelo neoliberal por volta de

1989, o qual teria durado apenas uma década, até o século XXI, quando o paradigma logístico

tornou-se predominante, ainda que coexistindo com os anteriores (ROXO, 2009; CERVO, 2010;

CERVO; BUENO 2011; CERVO; LESSA, 2014).

O propósito desse artigo, então, é avaliar como os três paradigmas (neoliberal, logístico e

desenvolvimentista) foram articulados e orientaram as políticas brasileiras para o Atlântico Sul de

1930 até hoje. A pesquisa tentará mostrar o que mudou e o que permaneceu inalterado ao longo

desses quase 100 anos na política nacional para o mar. Inicialmente serão discutidos os pormenores

2 Os fatores que afetam o poder marítimo, conforme elencados por Mahan (1890), são sua posição geográfica,

conformação física, tamanho do território costeiro, número de habitantes, atividades marítimas realizadas pelos

habitantes e o caráter do governo (facilitador ou não de vínculos com o mar).


de cada um dos paradigmas modernos. Após isso, será feita uma descrição histórica da inserção

brasileira para com o Atlântico Sul. Por fim, segue-se uma breve conclusão a respeito da adequação

de cada um dos paradigmas para o Brasil, potência emergente.

Os paradigmas da inserção internacional brasileira

O primeiro dos paradigmas considerados, o desenvolvimentista, originou-se de pressões externas e

internas logo após a crise econômica de 1929. Externamente, o mundo mergulhara em uma

profunda recessão, que afetou gravemente a economia do Brasil, a qual era altamente dependente de

exportações de commodities, especialmente o café. Ressurgiram blocos política e economicamente

rivais ao redor do globo. Enquanto isso, os Estados Unidos (EUA) sob a presidência de Franklin D.

Roosevelt iniciavam novas políticas para a América Latina com consideráveis investimentos — a

Política da Boa Vizinhança (SMITH, 2005). Internamente, novas forças sociopolíticas —

resultantes da intensa urbanização do início do século — demandavam a modernização do país,

especialmente após a crise econômica. As massas urbanas passaram a lutar por mais empregos e

renda, enquanto a burguesia queria novas oportunidades de negócios (FONSECA, 1987). Elas

queriam pôr fim ao sistema que favorecia os oligarcas cafeicultores. Ao mesmo tempo, as Forças

Armadas do Brasil, cujos equipamentos estavam bastante obsoletos ao final dos anos 1920, queriam

adquirir os meios de garantir a defesa do país e da hegemonia no continente sul-americano

(CERVO, 2008a; VISENTINI, 2013). Ademais, a elite intelectual e uma nova classe de políticos

abraçaram uma mentalidade revolucionária e usaram desses impulsos populares, militares e

burgueses para mudar o país.

Tomadas em conjunto, essas fontes de pressão levaram a um paradigma que esteve marcado por três

características principais desde a sua incepção: a consciência da transição em curso, desenvol-

vimento como o principal objetivo e um comportamento realista (CERVO, 2008a). Em contraste,

no passado a elite cafeeira restringia a política externa brasileira à obtenção e manutenção de

mercados para seus produtos em vez de elaborar um projeto nacional (VISENTINI, 2013). Portanto,

o paradigma desenvolvimentista inovava a postura do Brasil ao defender interesses diversos de uma

sociedade complexa e não apenas os do setor agrário. Cervo (2008a) explica que o interesse

nacional passou a ser a soma de muitos e variados interesses, muitas vezes divergentes entre si, mas


que o desen-volvimento — entendido como industrialização e crescimento econômico — estaria em

sua base.

A ideologia por trás do paradigma, o desenvolvimentismo, é crítica ao capitalismo, posto que

reconheça que há muitas assimetrias entre os países causadas pelo sistema econômico. No entanto,

Cervo (2008a, p. 75) observa que “[a] ideologia liberal era subjacente, porém não contaminava a

política desenvolvimentista à maneira de um fundamentalismo”. O desenvolvimentismo tenta

superar as assimetrias capitalistas através da promoção do desenvolvimento e da autonomia na

tomada de decisões, mas não se opõe ao liberalismo em todos os momentos, apenas quanto este é

contrário aos interesses nacionais (no caso, o desenvolvimento). Contudo, dentro da ideologia há

duas interpretações sobre que modelo de desenvolvimento deveria ser seguido: associado (aos

EUA, por exemplo) ou autônomo (CERVO, 2008a). O primeiro consiste no aprofundamento dos

laços geopolíticos e econômicos com o núcleo da economia global para alcançar a industrialização.

O segundo advoga o fortalecimento das forças nacionais, especialmente da base econômica, e uma

completa autonomia política.

Sinônimo de industrialização, o desenvolvimento é o principal objetivo da política externa do Brasil

sob o paradigma desenvolvimentista (VISENTINI, 2013). O desenvolvimento seria mais eficiente

através de autonomia decisória, aumento da cooperação externa, flexibilização da política

comercial, negociações simultâneas com grandes potências e países vizinhos e, significativamente,

a política de segurança estaria subordinada a metas de desenvolvimento e ganhos econômicos

(CERVO, 2008a). A política externa complementaria os objetivos desenvolvimentistas através da

obtenção de capital, mercados externos e tecnologia.

Nesse sentido, o acesso ao mercado brasileiro dependeria do impacto da abertura do mesmo nos

objetivos gerais de desenvolvimento. É nesse contexto que devem ser compreendidas as políticas de

substituição de importação e exportação, características do período. A lógica do paradigma

desenvolvimentista é a de que um país subdesenvolvido não se tornará um país avançado

exportando apenas bens primários e importando manufaturados; ele deve se tornar competitivo em

mercados estrangeiros para bens industrializados (CERVO, 2008a). A dependência só poderia ser

superada através da rápida industrialização com marcada coordenação política (CERVO, 2008a).

O desenvolvimentismo encontrou muitos desafios crônicos, tais como instabilidade econômica

devido à desarranjos fiscais, inflação e balança de pagamentos desequilibrada. De fato:


[o modelo desenvolvimentista] incorreu em duas falhas estruturais: voltados

para o mercado de consumo interno, feito reserva em função de elevado

protecionismo alfandegário, os empresários da indústria pouca importância

atribuíam às exportações em seu planejamento; como não competiam com

produtores externos, pouco ou nada investiam em inovação,

comprometendo a competitividade e eventuais exportações com valor

agregado (CERVO; LESSA, 2014, p. 144).

Essa situação favoreceu o surgimento do paradigma neoliberal. Por um lado, os desenvolvimentistas

acreditavam que a estabilidade econômica viria como um resultado de medidas de longo prazo. Por

outro, monetaristas preferiam “tratamentos de choque” para sanar a economia brasileira. No início

dos anos 1990, estes encontraram condições favoráveis para implementar suas ideias tanto no

cenário externo quanto interno.

Internamente, o Brasil passava por um processo de democratização após 20 anos de ditadura civil-

militar. Em 1988 aprovou-se uma nova constituição e em 1989 ocorreram as primeiras eleições

democráticas diretas. O candidato neoliberal, Fernando Collor de Melo, venceu-as com o apoio da

elite e da mídia ( C ; PIANA DE CASTRO, 2009). Ele travou uma guerra contra a

estratégia do Estado indutor do desenvolvimento. Para os defensores do neoliberalismo, o Estado

deveria prover apenas estabilidade econômica, compreendida como estabilidade monetária; todo o

resto seria fornecido pelo livre mercado, incluindo-se aí o desenvolvimento nacional.

Externamente, novas regras de economia política haviam sido estabelecidas pelas estruturas

hegemônicas do capitalismo, o Consenso de Washington. Com o final da Guerra Fria e a suposta

vitória ideológica ocidental (o “fim da história”), a adoção dessas regras era vista quase que

inquestionavelmente como uma maneira de sair da situação de permanente instabilidade econômica

(CERVO, 2008a). Os EUA e o Fundo Monetário Internacional (FMI) defenderam essa agenda ao

redor do mundo. No entanto, Saraiva faz uma importante ressalva de que:

O discurso do liberalismo triunfante dos centros hegemônicos do

capitalismo — que avançaram o liberalismo somente depois de, por meios

autárquicos e protecionistas, terem construído a base econômica e social

sólida interna de seus estados-nacionais —, foi uma miragem para as elites

despreparadas da América Latina (SARAIVA, 2005, p. 70).

De fato, a doutrina neoliberal passou a ser incorporada passivamente pela elite do Brasil. Isso

significou medidas de abertura de mercados domésticos, privatização de empresas estatais, o fim do

empreendedorismo estatal, garantias a investimentos externos e a adaptação de instituições públicas

e legislação brasileiras. Entre as ações tomadas para revitalizar a economia através de “tratamentos


de choque” estiveram a mudança de moeda, confisco da poupança, congelamento de contas

bancárias, preços e salários, paridade monetária com o dólar estadunidense e a redução dos

impostos sobre importação.

Um aspecto-chave do paradigma neoliberal é a esterilização de dois pontos principais do

desenvolvimentista: as ideias de interesse nacional e de projeto nacional (CERVO, 2008a).

Visentini (2013) nota que a ordem neoliberal e globalizante do pós-Guerra Fria permitiu que as

noções de soberania, interesse nacional e projeto de desenvolvimento fosse postos de lado. De fato,

para os líderes neoliberais, somente as grandes potências poderiam aspirar a ter um projeto nacional

e, portanto, o Brasil não deveria ser voluntarista e querer ter um. No paradigma neoliberal, os

interesses nacionais brasileiros são os mesmos que o da comunidade internacional, i.e. estão

diluídos dentro de organizações multilaterais e forças capitalistas sistêmicas. Sendo assim, não

haveria motivo para o Brasil elaborar uma política externa autônoma.

Na prática, o paradigma liberal acabou por recriar uma situação de forte dependência do centro da

economia global. No entanto, a produtividade econômica subiu de forma acentuada ao tirar

empresas de sua zona de conforto gerado pelo protecionismo desenvolvimentista (VISENTINI,

2013; CERVO, 2002; 2008a). Elas foram forçadas a modernizar suas fábricas e métodos de

produção para adaptar-se a uma nova realidade, elevando, assim, a produtividade sistêmica da

economia do Brasil. Por outro lado, através do paradigma neoliberal, garantiu-se o livre fluxo de

capitais especulativos, os quais drenaram a riqueza do país. As políticas neoliberais agravaram os

problemas econômicos sem prover uma estratégia de superação e aumentando a vulnerabilidade

(CERVO, 2002; GOMES GUIMARÃES, 2014). Significativamente, a economia brasileira

começou a desindustrializar-se e ficar dependente do setor primário. Cervo resume os resultados do

paradigma neoliberal:

Estabilidade monetária e aumento de produtividade do sistema empresarial

são os ganhos atribuídos aos governos neoliberais da América Latina.

Desconstrução do núcleo central da economia, endividamento interno e

externo, alienação do patrimônio nacional e transferência de renda são seus

custos. Em termos prospectivos, os governos neoliberais reintroduziram

mais um século de dependência estrutural, o atraso histórico cuja superação

ficou mais distante (CERVO, 2000, p. 21).

Essa situação colaborou para com o surgimento do paradigma logístico no início do século XXI.

Cervo (2008a) identifica três principais fatores que contribuíram para tal: o fracasso do paradigma


neoliberal no campo social; a percepção por parte da elite brasileira de que dirigentes do Norte

Global não estavam adotando os mesmos preceitos econômicos que advogavam para países em

desenvolvimento; e, por fim, a sobrevivência do pensamento crítico latino-americano ao longo da

década de vigência do neoliberalismo, defendendo uma inserção internacional mais madura para os

países da região.

O paradigma logístico seria, então, próximo a uma síntese de ambos os paradigmas anteriores

(CERVO, 2008a). Ele aceita que a nação brasileira está inserida num sistema mundial capitalista e

globalizado. Porém, percebe que a internacionalização da economia é uma ferramenta para o

desenvolvimento e não um fim em si mesmo. Portanto, é uma ideologia que defende uma inserção

internacional equilibrada, tendo o desenvolvimento como o principal objetivo (MACHADO, 2009).

Politicamente, o paradigma logístico recobra a autonomia para a tomada de decisão em política

externa com a finalidade de superar as assimetrias do sistema capitalista (CERVO, 2008a). Nesse

caso, o Estado tenta defender os interesses da sociedade como um todo; não se limita somente a

manter a estabilidade econômica. Entretanto, transferem-se as responsabilidades do Estado

desenvolvimentista empreendedor à sociedade (CERVO, 2008a). Dessa forma, o Estado não é nem

absoluto (desenvolvimentista) nem mínimo (neoliberal), mas maduro. O paradigma logístico desafia

a premissa do desenvolvimentismo de que o Estado deve prover tudo, mas também elimina a crença

neoliberal de que o livre mercado é capaz de realizá-lo. Ou seja, é a conduta de países avançados,

baseada na defesa de interesses nacionais complexos e diversificados através de uma inserção

internacional propositiva e assertiva (GOMES GUIMARÃES, 2014; CERVO, 2008a).

A formação e percepção desses interesses nacionais é baseada na suposição de que a fase

desenvolvimentista esgotou-se, nota Cervo (2008a). A sociedade brasileira é avançada e seus

interesses são consequentemente muito plurais e precisam ser defendidos internacionalmente. Por

isso, o Estado projeta a internacionalização da economia para superar assimetrias sistêmicas. A

lógica é a de que o Brasil é, sim, parte do sistema capitalista, mas as estruturas hegemônicas podem

ser mudadas. O Estado tenta, então, atenuar vulnerabilidades externas — principalmente

dependência tecnológica e financeira — através da promoção de inovação produtiva e do abandono

da condição de devedor internacional (CERVO, 2008a; CERVO; BUENO, 2002). De fato, segundo

Cervo (2008a), o principal desafio identificado pelo paradigma é o fortalecimento do núcleo da

economia nacional de forma a alcançar o nível já alcançado por países avançados. Para isso, o


Estado apoiaria empresas públicas e privadas para melhorar seu desempenho e competitividade

global. Sob o paradigma logístico, o Estado seria um estrategista e não um condutor. Sua lógica é a

de que o desenvolvimento advém da coordenação entre governo e sociedade civil (SOUZA; DIAS,

2013). O Estado tenta construir seus meios de poder e usá-los para ganhar vantagens comparativas

intangíveis em ciência, tecnologia e capacidade empreendedora (CERVO, 2008a).

Destarte, a globalização é vista como uma oportunidade para fazer negócios e promover interesses

nacionais, tal como países do Norte Global o fazem: proteção a empresas, tecnologias e capital;

estímulos à consolidação doméstica e à expansão internacional; atenção ao bem-estar social

(CERVO, 2008a). No paradigma logístico, o Brasil forja coalizões que fortalecem sua posição e

desafiam estruturas hegemônicas, questionando a ordem global em prol de sua democratização,

afirma Cervo (2008a). Para os interesses brasileiros, uma interdependência real no mundo

globalizado implica erigir cadeias produtivas e estimular investimentos diretos no estrangeiro,

especialmente na América do Sul. Dessa forma, o paradigma logístico também fornece os meios

para a integração regional sul-americana, como observa Sebben (2010). Ademais, a integração da

América do Sul serviria a três objetivos: proteger o país de choques externos, criar um ambiente

estável e pacífico que permita o desenvolvimento regional e ser um trampolim de seu poder no

cenário global (STUENKEL, 2013).

A articulação dos paradigmas de inserção internacional para o Atlântico Sul

O paradigma desenvolvimentista (1930–1989)

Embora o paradigma logístico tenha sido iniciado já nos primeiros anos da década de 1930 com a

chegada de Getúlio Vargas ao poder, o Brasil não possuía políticas específicas tampouco uma

estratégia para o espaço sul-atlântico. As relações com países africanos, ainda colônias, não eram

significativas e a Argentina era tida como uma rival a ser temida. As Forças Armadas do Brasil

estavam obsoletas e a Marinha não era uma exceção. Em 1936, Vargas lançou o Programa de

Renovação para substituir e modernizar a frota com navios de guerra produzidos tanto no Brasil

quanto no exterior, porém sem muito sucesso (CABRAL, 2013).

A situação mudou após o início da Segunda Guerra Mundial. O Brasil passou a fornecer matérias-

primas tanto para as potências aliadas quanto para as do eixo. Evidenciou-se, assim, a importância


das rotas marítimas para a economia do país. Quando a Alemanha começou a realizar operações

militares no Atlântico Sul a partir de bases no Senegal e na Guiana Francesa, submarinos foram

destacados para a costa brasileira para atacar navios mercantes rumo aos aliados. O Brasil entrou na

guerra em 1942 logo após Berlim ter afundado seis embarcações brasileiras. Em seu esforço de

guerra, Vargas criou a Força Naval do Nordeste, cujas belonaves viriam dos Estados Unidos com

quem um acordo militar fora assinado. Este incluía também a modernização de toda a Marinha

brasileira, notadamente para combater submarinos, em troca do uso, pelos EUA, de bases aéreas e

marítimas brasileiras. Com Washington, o Brasil também compartilhou a defesa do Atlântico Sul,

cada um com zonas específicas de atuação ao longo da costa brasileira. Ao final da guerra, o Brasil

obteve resultados positivos para sua Marinha, a qual teve seu poder de fogo significativamente

aumentado e seu planejamento estratégico e tático bastante melhorado (CABRAL, 2013).

Esse modelo de desenvolvimento associado aos EUA foi continuado para a Guerra Fria nos

planejamentos de defesa hemisférica. Em 1947 foi assinado o Tratado Interamericano de

Assistência Recíproca (TIAR). No ano seguinte, a Organização dos Estados Americanos (OEA) foi

criada. Ambas as instituições foram apoiadas por Washington para conter originalmente a

Alemanha nazista e depois a União Soviética nas Américas. O TIAR previa a defesa coletiva contra

intervenções de potências estrangeiras no hemisfério e de mudanças de soberania (contra o retorno

do colonialismo). De certa forma, tanto a OEA quanto o TIAR eram a concretização da Doutrina

Monroe, baseando-se em solidariedade continental e assistência mútua contra agressões externas.

No bojo dessa estratégia de defesa hemisférica, em 1952 o Brasil assinou com Washington um

acordo militar que aumentava a dependência brasileira de equipamentos e doutrina estadunidenses.

De acordo com ele, a Marinha brasileira se especializaria em guerra antissubmarinos no Atlântico

Sul, tal como fora feito na Segunda Guerra Mundial, para garantir a segurança das rotas de

comércio. Isso criou uma situação de dependência estrutural da Marinha, pois os EUA tinham a

última palavra na modernização de toda a frota brasileira (PENHA, 2011).

Essa condição de dependência ficou mais evidente ao final dos anos 1950. Os EUA mostravam-se

bastante relutantes em prover equipamentos, treinamento e embarcações para a Marinha brasileira

(PENHA, 2011). No Brasil havia uma percepção de que Washington estava deliberadamente

contendo as capacidades do país e, dessa forma, passou a se questionar o acordo militar de 1952.

Além disso, o Brasil foi deixado de fora das negociações do Tratado da Antártida, embora tenha

manifestado seus interesses aos EUA em 1958 (PENHA, 2009). Isso alimentou o juízo de que


Washington estava minando a posição brasileira no Atlântico Sul. Na ocasião da Guerra da

Lagosta3 (1962–1963), as desconfianças brasileiras tornaram-se justificadas quando os Estados

Unidos disseram que o Brasil não poderia usar seus próprios navios de guerra para defender-se da

França, pois eles haviam sido comprados dos EUA e, sob contrato, não poderiam ser usados contra

aliados estadunidenses (BRAGA, 2009; RAFFAELLI, 2003). Essa atitude levou o Brasil a perceber

a urgência de ter capacidades para defender suas águas jurisdicionais de forma independente,

especialmente dos EUA.

A postura brasileira mais autônoma, caracterizada pela Política Externa Independente (PEI) sob os

presidentes Jânio Quadros e João Goulart, foi acentuada com o processo de descolonização na

África. Resistindo a pressões dos EUA que viam nisso uma janela para a entrada da União Soviética

no espaço sul-atlântico, o Brasil instava pela completa descolonização do continente africano. De

fato, estabeleceram-se relações diplomáticas com diversos países da África e as primeiras rotas

marítimas diretas entre o Brasil e o continente foram inauguradas em 1963 (PENHA, 2011).

Esse ensaio autonomista representado pela PEI foi contido pelo golpe militar em 1964. A prioridade

de Castelo Branco era a luta contra o comunismo e, portanto, abandonou a pauta da descolonização

da África. Um modelo de desenvolvimentismo associado foi priorizado: o Brasil apoiaria os EUA

na África e no Atlântico Sul como um todo para adquirir, em troca, tecnologias, capital e

armamentos (PENHA, 2011).

Entretanto, com a chegada de Costa e Silva ao poder no Brasil, a política do país para a África

começou a sofrer uma inflexão devido à busca de novos mercados (SARAIVA, 1996). Penha

(2011) argumenta que Costa e Silva deu início aos “anos dourados” das relações do Brasil com o

continente não somente porque Brasília queria diversificar seus mercados, mas também porque

procurava ter uma postura gradativamente mais autônoma no Atlântico Sul. Além disso,

internamente programas foram criados para o fortalecimento da indústria naval brasileira civil e

militar. Medidas foram tomadas para aumentar a participação de navios mercantes brasileiros no

total dos fretes comerciais no país, levando ao crescimento do número de estaleiros e da frota

mercante. No escopo militar, lançou-se o Programa Decenal de Renovação dos Meios Flutuantes

3 A Guerra da Lagosta ocorreu quando o Brasil descobriu que navios pesqueiros franceses estavam atuando

comercialmente em águas territoriais brasileiras sob o pretexto de pesquisa científica e passou a apreender as cargas

francesas. A França enviou belonaves para escolta de seus pesqueiros e, como resposta, o Brasil enviou seus navios

de guerra e aviões da Aeronáutica para o nordeste para se defender (Lessa, 1999). O incidente encerrou sem conflito

armado com o recuo da França.


(PDRMF), o qual previa a aquisição de 70 navios de guerra de países europeus, liberando o país da

dependência de tecnologia militar dos EUA (COTEAU-BEGARIE, 1985). Ainda que o programa

fosse fortemente focado na condução de operações antissubmarino — sob a estratégia

estadunidense —, ele representou uma lenta aproximação a um modelo de desenvolvimento

autônomo (PENHA, 2011; GOMES GUIMARÃES, 2014).

Nos governos de Médici e Geisel, o modelo associado para o Atlântico Sul foi revertido. O Brasil

adotou uma postura firme e independente, gerando grande desagrado por parte dos EUA. A

Marinha passou a participar da formulação de políticas para o espaço sul-atlântico. Em 1970,

aprovou-se a lei de demarcação de águas territoriais brasileiras a 200 milhas da costa, medida

duramente criticada por países desenvolvidos. A autonomia estratégica militar no Atlântico Sul foi

buscada também. O Brasil revogou a permissão dos EUA de terem uma missão naval permanente

no país em 1977. No mesmo ano, ao final do PDRMF, Geisel denunciou o acordo militar com os

EUA de 1952, permitindo que a Marinha do Brasil pudesse ser completa e independente. A

Marinha lançou duas iniciativas (Políticas Básicas e Diretrizes e o Plano Estratégico) para

modernizar a frota e a indústria navais do país, aumentando a demanda e permitindo produção em

escala de navios. Nesse momento, também deu-se início aos planos de construção de submarinos

nucleares. Havia uma forte convergência entre esses programas militares e políticas industriais para

o setor naval nesse período. Ao final da década de 1970, cerca de 50% de todos os navios operando

em portos do Brasil tinham a bandeira brasileira, o país havia se tornado o sétimo maior construtor

mundial de navios e possuía a 20ª maior frota mercante do mundo (PENHA, 2011). Penha (2011)

também informa que esse processo de industrialização e modernização da indústria naval, militar e

civil, criou 30 mil empregos em estaleiros no Brasil.

Médici e Geisel também intensificaram as relações com países da África. Chefes de Estado

africanos visitaram o Brasil, que, por sua vez, abriu diversas embaixadas no continente. Brasília

também voltou a defender a completa descolonização. Com a crise econômica desencadeada pelo

choque do preço do petróleo, o Brasil também procurava novos mercados para seus produtos e

fornecedores alternativos de petróleo para si. Símbolo desse período são as independências das

colônias portuguesas, particularmente Angola, as quais o Brasil prontamente reconheceu. Essa

atitude ignorava as disputas ideológicas da Guerra Fria, visto que Angola e Moçambique tinham

governos marxistas. Assim sendo, o Brasil passava a ter uma inserção internacional autônoma com

a África que transcendia as relações comerciais (LIMA; MOURA, 1982).


Com isso, a segurança do Atlântico Sul ficava subordinada aos interesses de desenvolvimento do

Brasil (SARAIVA, 1996). De fato, o Brasil foi um ator-chave para enterrar a ideia de criação de

uma aliança militar com a África do Sul e os EUA contra regimes comunistas no Atlântico Sul

(HURRELL, 1983). As relações com Pretoria, sob regime do Apartheid, foram severamente

limitadas.

Fortalecia-se o desenvolvimentismo de modelo autônomo com a finalização do processo de

industrialização. O Brasil passou a exportar capital, tecnologia, serviços e bens manufaturados.

Estes representavam a maior parte do fluxo comercial para a África, que subiu de 130 milhões de

dólares em 1970 para 3,3 bilhões em 1985 (CERVO; BUENO, 2002). Brasília passou também a ser

uma grande fornecedora de armamentos para o continente, exportando principalmente para a

Nigéria, que se tornou o principal parceiro brasileiro na África (MACHADO, 2013).

Paralelamente, fortalecia-se a parceria brasileira com a Argentina, ainda que houvesse algumas

disputas (SPEKTOR, 2002). Contudo, foi com a eclosão da Guerra das Malvinas que se a

intensificou exponencialmente. Antes da guerra o Brasil já era o principal parceiro latino-americano

da Argentina e, em 1983, cerca de 15% das importações argentinas eram oriundas do Brasil, sendo

que composta majoritariamente por bens manufaturados (HIRST; LENGYEL, 1986; VIDIGAL,

2007; HIRST, 1988). Desde o início do confronto, o Brasil apoiou a Argentina, mesmo tendo

oficialmente declarado neutralidade. O Itamaraty representava Buenos Aires diplomaticamente em

Londres ao longo do conflito. Brasília não condenou o ataque argentino e pedia uma solução

negociada para a disputa. Moniz Bandeira (1995) afirma que o Brasil chegou a fornecer

armamentos à Argentina: aviões de patrulha, foguetes balísticos e caças Xavante. Ademais, o Brasil

também teria feito vista grossa para armamentos com destino à Argentina vindos de Cuba, Israel,

Líbia e União Soviética através do espaço aéreo brasileiro (CASADO; OLIVEIRA, 2012). A

intensificação das relações bilaterais foi tamanha que levou a maior cooperação militar, por

exemplo, no setor de tecnologia nuclear no pós-guerra.

A Guerra das Malvinas e a consequente mudança do cenário geopolítico do Atlântico Sul nos anos

1980 também acentuou o afastamento do Brasil com países do Norte Global. O conflito acentuou a

vulnerabilidade estratégica da América do Sul quando Washington abandonou a solidariedade pan-

americana ao decidir apoiar Londres, cortando laços econômicos e militares com a Argentina

(HÖRING; WEBER; CLOSS, 2014). Assim, o TIAR foi abandonado e a OEA foi despida de


relevância. Logo, a derrota argentina fez com que a América do Sul percebesse a necessidade de

cooperação para superar suas vulnerabilidades vis-à-vis as potências ocidentais (LHAVER apud

PENHA, 2011).

Na esteira disso, o Brasil lançou com a Nigéria a proposta para a Zona de Paz e Cooperação do

Atlântico Sul (ZOPACAS) em 1986. Ambos os países queriam limitar a influência das antigas

potências colonialistas, França e Reino Unido, no Atlântico Sul. Além disso, queriam distanciar a

região da divisão entre Leste e Oeste da Guerra Fria. Oficialmente, a ZOPACAS objetiva evitar a

presença de potências extrarregionais e de armas de destruição em massa no espaço sul-atlântico.

Miyamoto (1987) assevera que estrategistas e líderes políticos brasileiros queriam estabelecer um

“círculo de paz” ao redor do Brasil no Atlântico ul. A iniciativa foi aprovada na Organização das

Nações Unidas (ONU) em 1986 com voto contrário dos EUA e abstenções de países europeus.

Entretanto, a década de 1980 também foi marcada pela crise da dívida externa, que afetou

duramente o Brasil no espaço sul-atlântico. O país tinha de ter grandes superávits comerciais para

aliviar a pressão da dívida e, para isso, deu prioridade às exportações para a África, a qual acabou

representando até 10% de todo o comércio exterior brasileiro (PENHA, 2011). Apesar disso, a crise

impactou a economia de tal maneira que comprometeu o paradigma logístico. A indústria naval foi

um dos principais setores afetados: desregulamentação setorial e abertura de rotas marítimas a

empresas estrangeiras impactaram negativamente seu desempenho. Sem a demanda garantida, mais

da metade dos estaleiros nacionais foram desativados e a marinha mercante perdeu competitividade

(PENHA, 2011). O paradigma encontrara barreiras no Atlântico Sul que levaram ao seu fim.

Em suma, a articulação do paradigma no Atlântico Sul cumpriu o papel esperado ao contribuir para

o desenvolvimento do Brasil. As políticas brasileiras para o oceano no período faziam parte de um

projeto nacional. Inicialmente o desenvolvimentismo associado serviu para a industrialização do

Brasil bem como para o fortalecimento de sua obsoleta marinha. Porém, logo a parceria com os

EUA foi posta de lado quando ela tornou-se insuficiente para as aspirações brasileiras. Assim, o

Atlântico Sul virou uma prioridade estratégica brasileira para o crescimento econômico e

industrialização. Laços com países africanos foram forjados e aprofundados e projetos navais

ambiciosos, militares e civis, foram lançados. Isso dinamizou a indústria naval do Brasil, que se

tornou uma das maiores do mundo. Já a Guerra das Malvinas foi uma oportunidade aproveitada

pelo país para cimentar sua liderança no espaço sul-atlântico através da ZOPACAS. No entanto, ao


final dos anos 1980, já tendo atingido seus objetivos de desenvolvimento e industrialização, o Brasil

enfrentou uma dura crise econômica que dificultava seriamente a articulação do paradigma.

O paradigma neoliberal (1990–1999)

A crise do paradigma desenvolvimentista ensejou o surgimento do neoliberal, com sérias

implicações para as políticas brasileiras para o Atlântico Sul. A reorientação do modelo de inserção

internacional significou uma retração das iniciativas tanto domestica quanto internacionalmente.

Sob Fernando Collor, Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso, o Brasil perdeu parte de sua

influência no espaço sul-atlântico, ainda que alguns projetos tenham contraintuitivamente

solidificado a presença do país em regiões e pautas estratégicas (GOMES GUIMARÃES, 2014).

Uma das instâncias em que a influência brasileira se manteve foi na ZOPACAS. Ela tinha perdido

sua razão de ser com o fim da Guerra Fria, mas em 1992 o Itamaraty decidiu adaptá-la ao novo

cenário geopolítico. Novas áreas de cooperação foram adicionadas à pauta do bloco, notadamente a

cooperação econômica passou a ser priorizada ao invés de segurança (PENHA, 2011). Deu-se

ênfase também em processos de integração regional e sub-regional no Atlântico Sul, como, por

exemplo, o Mercosul, a Comunidade Econômica dos Estados da África Ocidental (ECOWAS) e a

União Aduaneira da África Austral (SACU). Ademais, ao lado da renovação do comprometimento

com a desnuclearização do espaço sul-atlântico, estabeleceram-se compromissos de proteção

ambiental e cooperação comercial. No escopo da ZOPACAS o Brasil também normalizou as

relações com a África do Sul pós-Apartheid. Entretanto, em 1998 empecilhos foram encontrados

para o aprofundamento da integração sul-atlântica: não houve consenso sobre quais medidas

deveriam ser tomadas daquele ponto em diante.

A criação do Mercosul também foi um importante passo para as políticas brasileiras para o

Atlântico Sul. A organização pôs fim à rivalidade entre Brasil e Argentina e aumento

exponencialmente as instâncias de cooperação bilateral, civil e militar, especialmente entre a

Marinha brasileira e a Armada Argentina. Estabeleceram-se exercícios militares navais cojuntos

bilaterais e com a participação do Uruguai. O único ponto de discórdia remanescente foram as

intenções de Buenos Aires de entrar na Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) e

tornar-se um bastião ocidental na região no inicio dos anos 1990 (CERVO; BUENO, 2002).


As relações do Brasil com a África foram drasticamente reduzidas na década de 1990. Inúmeras

embaixadas foram fechadas no continente, um indicativo da retração do interesse político em

engajar-se com países africanos. As relações econômicas com a África atingiram os menores níveis

desde 1960: o comércio com a região representou menos de 3% do total brasileiro, uma queda de

mais de 66% em comparação com a década anterior (PENHA, 2011). Contudo, os projetos de

investimento em infraestrutura iniciados nos anos 1970 e 1980 foram continuados, principalmente

em países africanos do Atlântico Sul, tais como Camarões, Guiné-Bissau, Congo e Gabão.

No contexto dessa retração, o Brasil focou sua atenção a apenas quatro países africanos: África do

Sul, Nigéria, Namíbia e Angola — todos sul-atlânticos. Após ter normalizado as relações com

Pretória, foram estabelecidos contatos entre as Marinhas brasileira e sul-africana. Desde 1993

realizam-se bianualmente exercícios militares navais, conhecidos como ATLASUR, com a

participação de ambos além de Argentina e Uruguai. Ademais, o Brasil tornou-se o maior parceiro

comercial da África do Sul nesse período (PEREIRA, 2013). Por outro lado, a Nigéria era o

principal parceiro brasileiro na África, sendo que o setor petrolífero era o principal com

investimentos significativos do Brasil na área ao final dos anos 1990 (MACHADO, 2013;

PIMENTEL, 2000). Por sua vez, a Namíbia tornou-se prioritária em cooperação securitária: sem

capacidades marítimas, o Brasil decidiu cooperar para a criação de uma marinha namibiana.

Diversos programas foram criados para o treinamento de oficiais namibianos no Brasil. Com

relação a Angola, o Brasil aceitou participar da missão de paz das Nações Unidas no país de 1995 a

1997 como o principal contribuidor de tropas.4 Foram enviados 1.200 soldados a Angola, o maior

contingente destacado pelo país desde a Segunda Guerra Mundial.

Outra iniciativa relevante por parte do Brasil nessa década foi a criação da Comunidade dos Países

de Língua Portuguesa (CPLP), a qual aproximou o país de Angola, Guiné-Bissau, São Tomé e

Príncipe, Cabo Verde, Moçambique e Portugal. Segundo análise de Penha (2011), o Itamaraty via

na CPLP uma oportunidade de integrar o Mercosul à ECOWAS e à Comunidade para o

Desenvolvimento da África Austral. A organização oficialmente pretende promover a cultura de

seus países, além de facilitar coordenação política e cooperação técnico-científica. Em 1998 a CPLP

foi posta à prova na crise política de Guiné-Bissau e obteve grande sucesso ao conseguir negociar

um cessar-fogo em conjunção com a ECOWAS e frear as pressões separatistas no país.

4 Houve duas missões anteriores em Angola das quais o Brasil participara enviando observadores militares e

profissionais da saúde entre 1989 e 1995.


Domesticamente, o paradigma neoliberal teve impacto negativo para a indústria naval. As medidas

liberalizantes adotadas por Collor e Cardoso levaram a uma redução acentuada da frota mercante

nacional, apenas 30% do comércio total era realizado por empresas brasileiras, e somente 8% dela

era composta de navios construídos nacionalmente (PENHA, 2011). A redução da demanda em

estaleiros brasileiros levou a diversas falências, o que gerou desemprego em massa em cidades

portuárias. Em contraste com os anos 1970 e 1980, apenas 3.000 pessoas trabalhavam no setor

industrial naval ao final da década de 1990 (PIRES; GOMIDE; AMARAL, 2014). Como resultado,

a frota mercante brasileira era composta apenas de navios obsoletos e não havia investimentos

públicos nem privados para modernizá-la. No entanto, as medidas liberalizantes surtiram efeito para

a redução de pressões inflacionárias na economia, pois os custos de frete caíram drasticamente.

Ainda assim, o setor naval tornou-se um oligopólio de grandes empresas transnacionais em

detrimento das pequenas e médias empresas nacionais anteriores. Ao final da década, a indústria

naval brasileira e os serviços de frete locais eram basicamente inexistentes — uma grande diferença

para as décadas anteriores nas quais o Brasil era um dos líderes desses setores no mundo.

O paradigma também impactou deleteriamente questões militares. Gastos em defesa no geral foram

reduzidos, uma queda marcante como proporção do Produto Interno Bruto (PIB). Collor e FHC

cortaram todos os subsídios à indústria militar, setor naval incluso, levando a falências. A Marinha

também sofreu fortes cortes de investimentos, o que causou a obsolescência de belonaves e

equipamentos ao longo dos anos 1990.

As políticas brasileiras para o Atlântico Sul foram em geral bastante limitadas sob o paradigma

neoliberal. Este privou o Brasil de qualquer noção de projeto nacional vinculado ao oceano. Havia

uma convicção de que o Norte Global garantiria a defesa do país e o desenvolvimento

socioeconômico — uma crença de que os interesses do país estavam vinculados aos do ocidente. A

falta de discernimento de interesses nacionais concretos levaram ao fim da indústria naval e ao

abandono da Marinha. A obsolescência das frotas militares e civis foi acompanhada por

desemprego maciço. Afora isso, as relações políticas e econômicas com a África sul-atlântica foram

reduzidas a um número mínimo de países. No fim, considerando que o único impacto positivo do

paradigma foram os ganhos de produtividade com redução salarial e entrada de empresas

transnacionais mais modernas, o modelo de inserção passou a ser questionado pela própria elite.

Isso levaria a uma redescoberta do Atlântico Sul como catalisador do desenvolvimento do país.


O paradigma logístico (2000–?)

A ascensão do paradigma logístico reverteu as tendências neoliberais das políticas brasileiras para o

Atlântico Sul: fortaleceu a integração regional, ampliou relações com países africanos, retomou

projetos estratégicos e revitalizou a indústria naval. No final do segundo mandato de Cardoso,

impulsos foram dados para aumentar o papel do Brasil no oceano. O aprofundamento das relações

com a Namíbia, incluindo a abertura de uma missão naval permanente em Walvis Bay, e a compra

do porta-aviões São Paulo inserem-se nesse contexto.

A chegada de Lula ao poder intensificou essas incipientes tendências. As relações Brasil–África

foram intensificadas, havendo diversas viagens suas ao continente sempre acompanhado de

representantes do empresariado (CARMODY, 2013). Isto é demonstrativo do caráter do novo

paradigma, que vincula ação estatal com o setor privado. Investimentos brasileiros na África

cresceram marcadamente. Novas rotas marítimas foram abertas devido ao crescimento da demanda

africana por produtos brasileiros e vice-versa — o comércio Brasil–África quadruplicou sob a

presidência de Lula (BRASIL, 2010). Ademais, inúmeras embaixadas brasileiras foram abertas (ou

reabertas) no continente, notadamente em São Tomé e Príncipe, estratégico para o Golfo da Guiné.

m 2004, a Marinha do Brasil lançou o conceito da “Amazônia Azul”, o qual reivindica junto à

ONU a extensão legal da plataforma continental do país para aumentar sua ZEE. Caso seja

totalmente incorporada, o território brasileiro aumentaria em 50% (WIESEBRON, 2013). 81% do

pedido já foi reconhecido por comissão da ONU e o remanescente ainda está sendo analisado.

Preocupações a respeito dos direitos marítimos e do Atlântico Sul como um todo foram aumentadas

após a descoberta de grandes campos de petróleo no Pré-Sal.5 Kerr de Oliveira (2012) afirma que

essas reservas podem fazer com que o Brasil se torne um dos 10 maiores produtores de petróleo do

mundo. A exploração do petróleo do Pré-Sal foi atrelada à revitalização da indústria naval através

da Petrobras, que garantiria demanda por plataformas e navios construídos no Brasil. Além disso, o

regime de partilha, aprovado em 2013, inclui provisões que requerem que componentes e

tecnologias usadas para a extração do petróleo sejam produzidos nacionalmente. Isso demonstra

planejamento estratégico de apoio à indústria e à tecnologia nacionais ao passo que também cria

empregos e riqueza no país (BRITES; JAEGER, 2013). De fato, a indústria naval foi aquecida e

5 Alimentando essas preocupações, os EUA reativaram a IV Frota, responsável pelo Atlântico Sul, pouco depois do

anúncio da descoberta de petróleo. Contudo, vale ressaltar que ela não possui navios permanentemente designados a

ela e só se mantém a estrutura de comando e navios são despachados apenas esporadicamente.


aproximadamente 71 mil postos de trabalho foram criados já em 2013 (PIRES; GOMIDE;

AMARAL, 2014). Eis a essência do paradigma logístico: através da Petrobras o Estado trabalha

para alavancar o setor privado em prol do desenvolvimento do país para superar as assimetrias do

capitalismo mundial (GOMES GUIMARÃES, 2014).

A maior atenção dada ao Atlântico Sul após a descoberta do Pré-Sal foi acompanhada por novas

políticas de pesquisa e defesa da Amazônia Azul. Desenvolveram-se o Biomar e o PROAREA para

tratar dos recursos marítimos, biológicos e minerais respectivamente. Os estudos deste levaram à

autorização da ONU em 2014 para a exploração da Elevação de Rio Grande em busca de cobalto de

outros minerais. No campo científico, o Brasil lançou o Protrindade e o Proarquipélago para

pesquisar e desenvolver as ilhas brasileiras sul-atlânticas. Ambos são implementados pela Marinha,

cujo objetivo é manter as ilhas permanentemente habitadas, garantindo direitos previstos pela ZEE.

Por fim, o Brasil também começou a desenvolver o Sistema de Gerenciamento da Amazônia Azul

(SisGAAz), que possui fins civis e militares, incluindo um ambicioso sistema de monitoramento

(ALBUQUERQUE, 2010). As tecnologias usadas no SisGAAz, estratégicas, estão sendo

desenvolvidas por empresas brasileiras para garantir domínio sobre elas e gerar oportunidades de

emprego para trabalhadores de alta qualificação.

O campo da defesa também recebeu bastante atenção, ainda que não suficientemente coordenada. O

Livro Branco da Defesa e a Política Nacional de Defesa afirmam que o Atlântico Sul é estratégico

para a segurança do Brasil e que o objetivo estratégico é negar o comando do oceano a potências

externas. No entanto a maior parte dos navios e equipamentos da Marinha brasileira precisam ser

substituídos ou modernizados (LUIS, 2012; BRITES; MARTINS; SILVA, 2013; KERR DE

OLIVEIRA; CEPIK; BRITES, 2013). Investimentos nesse sentido vêm sendo realizados através do

PROSUB e do PAEMB. Conforme a Estratégia Nacional de Defesa de 2005, o país deve construir

15 submarinos convencionais e seis nucleares, observando que são essenciais para negação de área

no Atlântico Sul. Para apoiar pesquisa e iniciativas empresariais em setores relacionados ao

PROSUB, foi criada a empresa estatal Amazul em 2012, a qual tem amparado a construção dos

submarinos e de outras belonaves desde agosto de 2013. Quanto à renovação da frota de superfície

lançou-se o PROSUPER, que prevê a construção de fragatas, barcos de patrulha e apoio em

estaleiros nacionais. Em conjunto, PROSUB, PROSUPER e SisGAAz poderiam dar ao Brasil

grande capacidade de projeção de força, consistente com o status de uma grande potência (IISS,

2013). Não obstante isso, restrições orçamentárias afetaram a maioria dos programas de


modernização e aquisição de capacidades navais, incluindo o PROSUPER, suspendido em 2011. O

PROSUB é, até agora, o único programa que não sofre significativamente com esses problemas,

tendo-se inclusive assinado um amplo acordo com a França para a construção dos submarinos.6

Dessa forma, a modernização da Marinha é assaz dependente do estado da economia e a suposta

ausência de ameaças na região dificulta a priorização dos gastos com defesa (IISS, 2013).

Multilateralmente, o paradigma logístico foi articulado através da ZOPACAS, CPLP e da União de

Nações Sul-Americanas (UNASUL). Em 2007 retomaram-se as reuniões daquela em Luanda depois

de quase 10 anos de inatividade. Nessa reunião, condenou-se, pela primeira vez, a ocupação

britânica das Malvinas. Desde 2013 Brasília também tem defendido a inclusão de assuntos de

defesa na pauta da ZOPACAS, especialmente a respeito da pirataria no Golfo da Guiné

(ZUCATTO; BAPTISTA, 2014). Já no escopo da UNASUL, o Brasil novamente apoiou a

reivindicação argentina sobre as Malvinas. O bloco inclusive proibiu navios portando a bandeira das

Falklands de atracarem em portos sul-americanos e condena seguidamente os exercícios militares

britânicos na região. Por fim, na CPLP, sob iniciativa angolana, o Brasil apoiou medidas de

mapeamento de plataformas continentais e coopera com os países africanos do bloco para esse fim.

Também foram estabelecidas conferências navais regulares entre os países-membros.

Os laços bilaterais do Brasil com países africanos também foram fortalecidos com relação ao

Atlântico Sul. Na Nigéria a Petrobras fez seu maior investimento direto, somando 2,3 bilhões de

dólares (PENHA, 2011). O Brasil também passou a cooperar com Abuja no combate à pirataria no

Golfo da Guiné: em 2010 assinou-se um acordo militar que prevê o treinamento de oficiais navais

nigerianos e a provisão de embarcações militares brasileiras à Nigéria. Com Angola, o Brasil

também passou a cooperar em campos de construção de navios, defesa e segurança pública (FIORI;

PADULA; VATER, 2012; AGUILAR, 2013). Um acordo de cooperação militar também foi

assinado com a África do Sul em 2003 e as marinhas de ambos têm cooperado para assegurar

fronteiras marítimas e o acesso a rotas marítimas sul-atlânticas (KORNEGAY, 2013). Além desses,

o Brasil têm presença na exploração de petróleo em diversos países do Golfo da Guiné. Acordos de

cooperação naval foram selados com Guiné Equatorial, São Tomé e Príncipe, Guiné-Bissau,

Senegal e Cabo Verde.

6 Vale lembrar que, pelo acordo, todos os submarinos serão construídos no Brasil, gerando empregos e domínio da

tecnologia, transferida da França, responsável por componentes não nucleares, notadamente o casco (Gomes

Guimarães, 2014). O primeiro dos submarinos deve ser entregue em 2023.


Como um todo, o paradigma logístico significou o retorno de um projeto nacional e a defesa dos

interesses nacionais brasileiros visando o Atlântico Sul, especialmente após a descoberta do Pré-Sal.

O oceano se tornou um espaço prioritário para a inserção internacional do Brasil. Parcerias

políticas, econômicas e militares foram forjadas e aprofundadas. Ainda que com deficiências na

área de defesa, o Brasil demonstrou a intenção de aproveitar o Atlântico Sul para alavancar o seu

desenvolvimento socioeconômico. A Petrobras, o PROSUB e o SisGAAz são símbolos das

tentativa de modernização e busca de tecnologias avançadas para o país, tentando alçar os estágios

mais avançados de desenvolvimento (e.g. MARTINS, 2013).

Conclusão

O objetivo desse trabalho foi observar de que forma o Estado brasileiro vincula o desenvolvimento

do país a políticas voltadas para o Atlântico Sul. Para isso, usou-se o conceito de paradigmas de

inserção internacional, nomeadamente o neoliberal, logístico e desenvolvimentista como forma de

melhor compreender as ações do Brasil, i.e. de que forma eles foram articulados e orientaram as

políticas para o espaço sul-atlântico de 1930 até hoje.

Até os anos 1990, o Brasil possuía um objetivo claro — desenvolver-se — e isso condicionou as

políticas do país para o Atlântico com sucesso. O segundo paradigma pôs fim a essa orientação,

deixando que o livre mercado gerasse crescimento e pondo de lado quaisquer noções de interesse

nacional. O impacto disso no Atlântico Sul foi múltiplo: o fim da indústria naval, o abandono da

Marinha, desemprego massivo, e uma acentuada queda nas relações políticas e econômicas com

países africanos. No século XXI, o Brasil aprendeu as lições dadas pelo paradigma neoliberal e

implementou uma estratégia de inserção internacional mais autônoma. O Atlântico Sul tornou-se

uma ferramenta para o desenvolvimento nacional: relações com a África intensificaram-se,

empresas privadas voltaram a investir no continente e a Marinha começou a ser modernizada.

O paradigma desenvolvimentista incluía três características principais: industrialização e

desenvolvimento como metas, autonomia e uma estratégia de inserção internacional realista. Havia

também uma forte noção de projeto de desenvolvimento nacional, seja de modo associado aos

EUA, seja independente. Aquele surtiu os efeitos desejados especialmente no contexto da Segunda

Guerra Mundial e este pareceu quase inevitável após as dificuldades impostas por Washington ao


longo dos anos. No fim, o país conseguiu completar a sua industrialização e desenvolver-se

consideravelmente; porém, o esgotamento do desenvolvimentismo gerou desafios graves ao Brasil.

A articulação do paradigma desenvolvimentista em relação ao Atlântico Sul cumpriu o papel

esperado: contribuir para o desenvolvimento do Brasil. O projeto nacional levava em conta a

dimensão marítima em busca de crescimento econômico e industrialização. A associação com os

EUA foi usada para fortalecer a Marinha e industrializar o país inicialmente. Já na fase autonomista

o Atlântico Sul era uma prioridade estratégica para o projeto de nação. Relações significativas com

países africanos foram criadas. Programas de modernização das frotas militar e civil foram

implementados, alavancando a indústria naval brasileira. A Guerra das Malvinas propeliu o Brasil a

buscar parcerias políticas mais intensas com países do Atlântico Sul, originando a ZOPACAS.

No entanto essas políticas foram interrompidas com a crise econômica e a ascensão do paradigma

neoliberal, o qual previa políticas contrárias a uma estratégia deliberada de indução do

desenvolvimento pelo Estado. Quem deveria fazer isso é o livre mercado, enquanto que o Estado

apenas cuidaria da estabilidade econômica. Portanto, não havia projeto de nação nem uma noção de

interesse nacional. Na prática, o paradigma neoliberal serviu de base para uma seletividade na

política externa brasileira. Relações com países desenvolvidos foram favorecidas em detrimento de

países em desenvolvimento e a dependência para com aqueles aumentou correspondentemente. No

fim, a estabilidade monetária foi alcançada, mas gerando muitos problemas sociais e econômicos.

O paradigma neoliberal subestimou as oportunidades apresentadas pelo Atlântico Sul, tolhendo o

país de um projeto nacional ligado ao oceano. As relações políticas e econômicas com a África sul-

atlântica foram restringidas a um mínimo, i.e. apenas com Angola, Namíbia, Nigéria e África do

Sul, além da CPLP e ZOPACAS. Esta foi reorientada para tratar de economia também, mas logo

atingiu-se um impasse que a paralisou. Também não havia preocupações acerca da defesa naval ou

da exploração de recursos marítimos em prol do desenvolvimento nacional. Isso levou ao abandono

da Marinha e da frota mercante, o que gerou desemprego em massa e obsolescência dos navios civis

e de guerra do Brasil. Em contraste, subiram os níveis de produtividade e diminuíram os custos de

frete, reduzindo as pressões inflacionárias da economia. Como bem disse Cervo:

A subserviência do Estado normal [neoliberal], erigida como ideologia da

mudança, engendrou graves incoerências, ao confundir democracia com

imperialismo de mercado, competitividade com abertura econômica e

desenvolvimento com estabilidade monetária. Completou-se com o


desmonte da segurança nacional e a adesão a todos os atos de renúncia à

construção de potência dissuasória (Cervo, 2002, p. 8).

Nesse contexto surgiu o paradigma logístico, que vê a internacionalização da economia como uma

ferramenta para superar as assimetrias sistêmicas capitalistas e desenvolver o país. Para isso, o

Estado age autonomamente junto ao setor privado para fortalecer o núcleo duro da economia

nacional e atingir níveis mais elevados de competitividade e tecnologia. A diversificação de

parcerias internacionais é usada para a consecução de seus interesses nacionais, mantendo relações

tanto com países desenvolvidos quanto com emergentes.

Nesse sentido, a articulação do paradigma logístico no Atlântico Sul visou ao desenvolvimento do

Brasil. Parcerias políticas e econômicas com países sul-atlânticos foram aprofundadas. Investimen-

tos privados na África aumentaram significativamente. O Brasil também procurou modernizar sua

marinha e obter novas tecnologias, ainda que com pouca coordenação estratégica. A exploração do

Pré-Sal ressuscitou a indústria naval nacional através da demanda da Petrobras por navios e

plataformas petrolíferas, o que, por sua vez, gerou dezenas de milhares de empregos no país. Houve

o retorno de uma ideia de projeto de desenvolvimento nacional e, a despeito de lacunas, o

SisGAAz, a Petrobras e o PROSUB exemplificam tentativas de obter alta tecnologia para o país

bem como de modernizar a economia nacional.

Como um todo, este estudo demonstra que o Estado brasileiro vinculou suas políticas para o

Atlântico Sul com o seu desenvolvimento de modo variado. Nos períodos de vigência dos

paradigmas logístico e desenvolvimentista, os resultados foram mais benéficos para o

desenvolvimento socioeconômico brasileiro do que no logístico. Este até serviu para a realização de

importantes reformas, mas a falta de atenção aos interesses nacionais do Brasil teve efeitos

perniciosos, como, por exemplo, a seletividade de relações exteriores, abandono da Marinha e o

colapso da indústria naval. Ao desconsiderar a ideia de projeto de desenvolvimento nacional, o

modelo neoliberal levou a um aumento da dependência do Brasil com relação aos países do Norte

Global sem receber nada em troca. Em contraste, os paradigmas logístico e desenvolvimentista

proporcionaram uma política externa realista baseada nos interesses nacionais do Brasil, tal qual

Estados maduros o fazem. Além disso, o primeiro reconhece a importância do setor privado e da

necessidade de um projeto de desenvolvimento da nação que conecte defesa, crescimento

econômico e bem-estar social. Já o neoliberal afigura-se mais ideológico e dependente, inadequado

ao peso do Brasil no sistema internacional.


Entretanto, mesmo que o paradigma logístico seja mais apropriado para o país, o leve declínio da

posição brasileira devido a piora da situação econômica em conjunto com os recentes escândalos de

corrupção na Petrobras põem em cheque a sua continuidade. A perseguição sistemática à Petrobras

e às empresas que com ela tiveram negócios representa sério obstáculo a manutenção da estratégia

de desenvolver tecnologias avançadas, gerar emprego e crescer economicamente em setores

estratégicos. A conjuntura desfavorável não pode comprometer o projeto nacional — vinculado ao

Atlântico Sul —, afinal é só com ele que o Brasil pode alçar a posições mais favoráveis na atual

multipolaridade e garantir seus interesses atuais e futuros

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