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A PNDR em dois tempos: A experiência apreendida 

               e o olhar pós 2010                                                               

BBBRRRAAASSSÍÍÍLLLIIIAAA   NNNooovvveeemmmbbbrrrooo   –––   222000111000   

   

A PNDR em dois tempos: A experiência apreendida e o olhar pós 2010. Brasília, DF: Ministério da Integração Nacional (MI). Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional, 2010. ...f.   1. Desenvolvimento Regional – Brasil. I. Ministério da Integração Nacional. II. Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional. 

 

Luiz Inácio Lula da Silva Presidente da República 

João Reis Santana Filho Ministro da Integração Nacional ‐ MI  

Marcelo Pereira Borges Secretário Executivo ‐ MI  

Henrique Villa da Costa Ferreira Secretário de Políticas de Desenvolvimento Regional – SDR/MI  

Diretores SDR/MI Antonio Roberto Albuquerque Silva Paulo Pitanga do Amparo 

 

Coordenadores SDR/MI Frederico Guilherme Livino de Carvalho Júlio Flávio Gameiro Miragaya Maria da Conceição Duarte de Andrade Ricardo Dias Ramagem Ubajara Berocan Leite 

 

Elaboração da Proposta: Henrique Villa da Costa Ferreira  Coordenação Juliana Vilar      Organização e Edição 

 

Equipe Técnica SDR/MI    Adelaide de Sousa Valente  Aldemar Maia do Vale Antonio Roberto Albuquerque Silva  Aline Aparecida de Souza Abreu Caio Cesar de Oliveira  Ana Carolina Abreu Oliveira Carlos Eduardo Bastos Fialho  Andressa Silva Dias Célia Galdino  Argélica Saika Luiz  Divino da Costa Vaz  Carlos Henrique Rosa Deborah Bosco Silva  Cláudia Maria dos Santos Ferreira Edson Luiz Ganzert Santos  Edivan Batista Carvalho Felipe Costa Geraldes  Eduardo José de Souza Fernando de Andrade Moreira  Flávia Gieseler de Assis Giuliana de Abreu Corrêa  Frederico Guilherme Livino de Carvalho Henrique Villa da Costa Ferreira   Henrique Manuel de Carvalho Machado João Mendes da Rocha Neto  Jacques Salomon Crispim Soares Pinto Júlio Flávio Gameiro Miragaya  Juliano Pestana de Aragão  Júlio Cesar Elpídio Medeiros  Kátia Márcia Yajime Habara Itayana de Freitas Teixeira  Leandro Barreto Groppo Kleber da Silva Bandeira  Loyane de Sousa Tavares Leandro Cesar Signore  Luciana Pahl S. N. Chaves Luciana de Oliveira Melo  Manoel Sinval Xavier da Cunha Lúcio Nunes Cristofari  Marcelo Giovani Maria Amélia de Andrade  Marcelo Guerreiro Caldas Maria da Conceição Duarte de Andrade  Maria Aparecida Pereira David Maria José Monteiro  Maria de Fátima Araújo Paiva Paulo Pitanga do Amparo  Marina Christofidis Polyana Moura Assunção  Pedro Flach Romani Raquel Araújo Martins  Priscila Góes Roger Costa Lima  Priscila Muniz Franco Ronaldo Ramos Vasconcelos  Ricardo Dias Ramagem Samuel Menezes de Castro  Rogerio Alexandre Reginato Sávia Bonna   Roni Cezar Silva Almeida Simone Guimarães Guerra Gama Castilho  Susana Lena Lins de Góis  Suzana Dias Rabelo de Oliveira  Tânia Maria Nunes de Almeida Ubajara Berocan Leite  Vanderli da Cunha Sena 

A PNDR em dois tempos: A experiência apreendida e o olhar pós 2010.  

O presente documento está estruturado em duas grandes seções: a primeira se debruça  para  o  contexto  contemporâneo  da  Política  Nacional  de  Desenvolvimento Regional, em especial ao período 2003 a 2010; e a  segunda  sugere um olhar para o futuro, a partir de uma proposta voltada para o período pós 2010. 

Na primeira seção (a experiência apreendida), o contexto contemporâneo está apresentado a partir de uma breve introdução, onde se estabelece o ponto de partida à atualização da proposta de Política Nacional de Desenvolvimento Regional  (PNDR), produzida originalmente como documento para discussão no  final do ano de 2003 e posteriormente instituída como política de governo por meio do Decreto nº 6.047, de 22 de fevereiro de 2007. 

O segundo capítulo apresenta a questão regional no Brasil a partir de discussão sobre as desigualdades socioespaciais e a questão regional, sobre a gênese da questão regional  e  o  papel  do  Nordeste,  as  principais  políticas  regionais  e  a  retomada  da questão regional brasileira e o papel da PNDR. 

O  terceiro  capítulo  aponta  para  um  diagnóstico  regional  da  desigualdade  no País  em  números  e  cartogramas,  além  de  produzir  análises  da  dinâmica  produtiva regional brasileira recente e da dinâmica demográfica brasileira atual. 

O  quarto  capítulo  apresenta  a  forma  atual  de  implementação  da  política regional,  a  herança  da  Fase  I  e  os  principais  programas  que  a  instrumentalizam  no contexto do desenvolvimento regional brasileiro. 

O  quinto  capítulo  aborda  o  formato  atual  e  as  perspectivas  futuras  do financiamento  e  os  instrumentos  da  política.  Neste  contexto,  apresenta  de  forma sintética  os  instrumentos  atuais,  os  fundos  regionais,  os  incentivos  fiscais  e,  dentro desta linha, os recursos do OGU para os programas do MI e ações de desenvolvimento regional,  a  adequação  dos  instrumentos  atuais  à  PNDR,  o  Fundo  Nacional  de Desenvolvimento  Regional  (FNDR)  e  uma  discussão  deste  com  o  financiamento  ao setor produtivo e os programas de desenvolvimento. Este capítulo apresenta também os fundos de desenvolvimento regional dos Estados e do Distrito Federal, o Sistema de Desenvolvimento  Regional  e  o  papel  das  instituições  na  sua  gestão;  a  referência territorial para aplicação dos recursos da política e a contrapartida local, a tramitação da PEC que cria o FNDR e a futura legislação complementar. 

O sexto capítulo  faz breve referência ao modelo vigente de gestão da política regional brasileira, com  foco no desafio de ampliação da cooperação  federativa vis a vis as novas institucionalidades surgidas no contexto da PNDR.  

A  segunda  seção  (o  olhar  pós  2010)  se  refere  à  proposta  para  discussão distribuída por três capítulos que encerram uma visão de futuro da PNDR, em especial para o período 2011‐2015.  

O  sétimo  capítulo  produz  discussão  sobre  o  objeto  da  política  regional,  as premissas assumidas, o quadro de referência das desigualdades regionais brasileiras e a estratégia de ação, que encerra proposta de prioridades estabelecidas e  territórios elegíveis por meio do “mapa da elegibilidade” da PNDR. 

O  oitavo  capítulo  discute  os  novos  instrumentos  da  política,  com  foco  na proposta  de  descentralização  da  PNDR  promovida  pelo  FNDR  e  o  novo modelo  de financiamento dela decorrente. 

O  nono  capítulo  faz menção  a  necessidade  de  estabelecimento  de  um  novo modelo  de  gestão  da  política  regional  brasileira,  com  novas  institucionalidades  e instâncias de representação e de tomada de decisão.  

Por fim, o décimo capítulo resume encaminhamentos e sugestões à tramitação da proposta, bem como, à sustentabilidade da política regional. 

SUMÁRIO  

1. INTRODUÇÃO  3  A PNDR EM DOIS TEMPOS: FASE I (2003‐2010) A experiência apreendida  6  2. A QUESTÃO REGIONAL NO BRASIL E O CONTEXTO ATUAL  7 

2.1 A gênese da questão regional e o papel do Nordeste   9 2.2 Políticas regionais: avanços e desafios  10 2.3 A retomada da questão regional brasileira e o papel da PNDR   11  

3. DIAGNÓSTICO REGIONAL: A CARACTERIZAÇÃO DAS DESIGUALDADES BRASILEIRAS  14 3.1 Análises da dinâmica produtiva regional brasileira recente  15 3.2 Análises da dinâmica demográfica brasileira atual   18  

4. A IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA  20                4.1 A herança da Fase I: programas e ações sob governança do MI  20 

  4.1.1 Programa de Promoção da Sustentabilidade de Espaços Sub‐regionais  22   4.1.2 Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentável do Semiárido  26   4.1.3 Programa de Promoção do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira  28   4.1.4 Gestão de planos regionais  31 4.2 A contribuição das demais instâncias de Governo   34   4.2.1 Territórios da Cidadania   35   4.2.2 A regionalização da estratégia do turismo   35   4.2.3 A regionalização da estratégia das políticas com viés social  36   4.2.4 A agenda de infraestrutura   39 4.3 O desafio da infraestrutura logística como vetor de desenvolvimento regional   41 4.4 As regiões hidrográficas e as bacias hidrográficas  46  

5. FINANCIAMENTO E OS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA.  48  5.1 Os instrumentos atuais   48   5.1.1 Fundos regionais   48   Fundos Constitucionais de Financiamento (FCO, FNE e FNO)   50   Fundos de Desenvolvimento (FDA e FDNE)   53   5.1.2 Incentivos fiscais   56   5.1.3 Recursos do OGU ‐ programas do MI e ações de desenvolvimento regional  58  

6. O MODELO DE GOVERNANÇA  59  6.1 O desafio da cooperação federativa: o papel das novas institucionalidades  59  

A PNDR EM DOIS TEMPOS: FASE II (2011‐2015) Proposta para Discussão  64  7. CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES .  65 

7.1 O objeto da Política  66 7.2 As premissas assumidas  70 7.3 O quadro referencial das desigualdades brasileiras: a tipologia da PNDR  73 7.4 A estratégia de ação  74 7.5 Os territórios elegíveis e as prioridades estabelecidas: o Mapa da Elegibilidade  79 

 8. NOVOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA  84 

8.1 A adequação dos instrumentos atuais à PNDR  84 8.2 O instrumento da Fase II: o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional  84   8.2.1 FNDR: financiamento ao setor produtivo e programas de desenvolvimento  86   8.2.2 O FNDR e os fundos de desenvolvimento regional dos estados e do DF  89 8.3 O Sistema de Desenvolvimento Regional e o papel das instituições na gestão  90 8.4 A referência territorial para aplicação dos recursos da política  91 8.5 A tramitação da PEC que cria o FNDR e a legislação complementar  92  

9. NOVO MODELO DE GESTÃO DA POLÍTICA REGIONAL NO BRASIL  93  10. ENCAMINHAMENTOS E SUGESTÕES  97  APÊNDICE A  99  

3

1. INTRODUÇÃO  

 

O presente texto estabelece o marco  inicial para a atualização da proposta da 

Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). Produzida originalmente como 

documento  para  discussão  no  final  do  ano  de  2003,  foi  instituída  como  política  de 

governo por meio do Decreto nº 6.047, de 22 de fevereiro de 2007. 

O  texto  está  dividido  em  duas  partes  remetendo  a  duas  fases  da  Política:  a 

primeira contempla desdobramentos ocorridos desde a elaboração da versão original 

da  PNDR,  em  2003,  até  o momento  atual.  A  segunda  lança  um  olhar  prospectivo, 

estabelecendo  futuros  passos  para  a  atualização  e  o  aperfeiçoamento  da  Política. 

Trata‐se de versão para discussão do que se convencionou chamar de PNDR ‐ Fase II, 

que considera o horizonte de 2011‐2015 como fase inicial da estratégia sugerida. Esse 

período  comportará  fatos  importantes  na  vida  institucional  da  política  regional 

brasileira, como o  início de novos mandatos de governo em 2011  (governo  federal e 

governos estaduais) e  a proposição de um novo Plano Plurianual para o  ciclo 2012‐

2015, entre outros fatos político‐institucionais relevantes.  

O trabalho que ora se introduz incorpora os ensinamentos adquiridos na Fase I 

da  PNDR  (2003  –  2010).  Reúne  o  saldo  das  experiências  vivenciadas  e  das 

contribuições oferecidas por um conjunto expressivo de parceiros nacionais, regionais 

e  locais  ao  longo  dos  primeiros  anos  de  implementação  da  jovem  política  regional 

brasileira. 

A  proposta  que  ocupa  a  segunda  seção  do  documento  tem  como  ponto  de 

partida  o  texto  original  da  PNDR,  mas  absorve  referências  recentes  das  novas 

tendências mundiais de gestão de políticas regionais. Agrega a atual discussão sobre a 

dimensão  territorial  do  desenvolvimento,  que  tem  caracterizado  as  experiências 

globais, sobretudo no continente europeu. 

Além  de  ser  útil  para  amplo  debate  sobre  a  atualidade  e  a  perspectiva  do 

desenvolvimento  regional  no  Brasil,  o  documento  tem  como  propósito  servir  de 

insumo para a elevação da PNDR à condição de política de Estado1. O objetivo maior é 

que  a  redução  das  desigualdades  regionais  brasileiras  e  a  estratégia  nacional  de 

1 Por meio de Exposição de Motivos (EM) que deve embasar o Projeto de Lei a ser enviado ao Congresso Nacional para tal fim, após ampla discussão com a sociedade brasileira. 

4

combate a essas desigualdades possam ser compromisso não apenas de governo, mas 

também do povo brasileiro. 

A  Fase  II  da  PNDR  está  diretamente  relacionada  a  alguns  elementos 

propositivos  explicitados  neste  texto.  O  Carro‐chefe  do  conceito  da  Fase  II,  é  a 

elevação da PNDR à qualidade de política de Estado, que é condição inarredável para a 

efetiva retomada da questão regional2 na agenda de prioridades do Estado Brasileiro. 

Por esse motivo, o encaminhamento do Projeto de Lei ao Congresso Nacional para tal 

fim está no centro da proposta.  

Complementarmente  a  essa  estratégia,  são  sugeridos  instrumentos  e 

mecanismos  fundamentais  para  o  alcance  dos  objetivos  apresentados. Dentre  eles,  

um sólido modelo de governança que possa encaminhar, de forma definitiva, a gestão 

de um dos principais desafios à retomada concreta da questão regional/territorial no 

Brasil  -  o  de  articulação,  coordenação  e  integração  de  ações  governamentais  no 

território. 

Tão  importante  quanto  o  novo  modelo  de  gestão  é  a  readequação  de 

instrumentos  e  mecanismos  vigentes  ao  novo  momento  político‐institucional  da 

gestão pública brasileira.  

Similar  aos  demais  instrumentos  propostos,  a  criação  do  Fundo Nacional  de 

Desenvolvimento  Regional  (FNDR)  é  imprescindível  na  estratégia  de  redução  das 

desigualdades  regionais proposta neste documento. O  Fundo estabelecerá um novo 

padrão de financiamento à política regional brasileira, que atenda às necessidades de 

territórios  e  regiões  que  procuram  incentivos  e  oportunidades  para  a  incorporação 

social e econômica à dinâmica produtiva nacional.   

Com  a  elaboração  da  proposta  da  PNDR  Fase  II,  o Ministério  da  Integração 

Nacional reitera o seu compromisso com a retomada plena da questão regional como 

prioridade do Estado Brasileiro, lançando olhar detalhado à redução das desigualdades 

regionais do país,  indo ao encontro do que estabelece a missão  institucional que  lhe 

cabe de atuar na promoção do desenvolvimento das regiões brasileiras, reduzindo as 

2 A chamada questão regional brasileira ganha contornos expressivos a partir de uma “unidade nacional mal  resolvida”,  segundo  Francisco de Oliveira. Nesse  sentido,  referimo‐nos  à questão  regional  como própria da ação de Estado, que deve concorrer para a redução das desigualdades regionais brasileiras, mas, sobretudo, da absoluta prioridade de inclusão de porções do território nacional, até aqui excluídas, ao processo de desenvolvimento social e econômico do país.

5

desigualdades  regionais, estimulando a  inclusão social e a cidadania e criando meios 

para  a  utilização  sustentável  e  em  bases  competitivas  da  nossa  rica  diversidade 

cultural, ambiental, social e econômica.

               

                  

6

             

A PNDR EM DOIS TEMPOS:   FASE I (2003‐2010) 

A experiência apreendida  

7

2. A QUESTÃO REGIONAL NO BRASIL E O CONTEXTO ATUAL 

 

O  Brasil  é  um  território  continental  com  8,5  milhões  de  km2.  Como 

conseqüência dessa  vasta  extensão, o país  apresenta expressiva diversidade natural 

traduzida na variedade de tipos climáticos, de solos, de vegetação, de fauna, de relevo.  

A diversidade cultural também se destaca. Resultado da miscigenação étnica e 

cultural e de processos diferenciados de ocupação e uso do território, o povo brasileiro 

desenvolveu padrões  culturais bastante  variados, percebidos na música, na  religião, 

nas festas folclóricas, na culinária, nos hábitos cotidianos. 

Essa diversidade decorre de um padrão de diferenciação socioespacial típico de 

países continentais como o Brasil e pode ser considerada uma  importante vantagem 

econômica ainda pouco explorada.  

Todavia, diferenciação  socioespacial e questão  regional não  são  sinônimas. O 

que  se considera como a questão  regional brasileira não  se  relaciona a priori com a 

diferenciação  socioespacial  interna, mas  sim  com  a maneira  pela  qual  as  relações 

políticas e econômicas foram adquirindo contorno ao longo do tempo dado o próprio 

ambiente de diversidade.  

Nesse contexto multivariado é importante assinalar que a questão regional não 

é  reflexo  de  um  problema  econômico  ou  de  um  problema  político  apenas. 

Isoladamente,  nem  os  aspectos  econômicos  nem  os  políticos  são  suficientes  para 

explicá‐la  ou  mitigá‐la,  sendo  essa,  ao  mesmo  tempo,  uma  questão  econômica  e 

política.  Isso pode  ser  visto na maneira pela qual os processos de  integração  físico‐

territorial  e  de  integração  econômica  foram  conduzidos  no  país  ao  longo  de  sua 

história recente.  

É  interessante notar que, em 1750, com a assinatura do Tratado de Madri, o 

Brasil já tinha uma configuração territorial bastante semelhante à de hoje. Isso revela 

que a unidade territorial brasileira foi assegurada por mais de dois séculos sem que até 

hoje  o  país  tenha  realizado  uma  integração  físico‐territorial  adensada,  concreta. De 

certa  forma,  essa  estabilidade  pode  também  ser  interpretada  como  estagnação  no 

processo evolutivo da organização do Estado. 

A unidade territorial foi garantida por outros meios, entre os quais um acordo 

estabelecido entre as elites regionais e os governos centrais que firmou as bases para a 

8

configuração  do  federalismo  brasileiro  como  o  conhecemos  hoje. Nesse  acordo,  as 

elites regionais auxiliaram o governo central a manter a unidade territorial do país. Por 

conseqüência, essas elites adquiriam a prerrogativa ou o poder de configurar áreas sob 

sua influência.  

A  frágil  integração  físico‐territorial e o pacto velado em torno da manutenção 

da unidade territorial do país tiveram reflexo no processo de  integração da economia 

nacional. Até  o  século  XX  as  economias  regionais  relacionavam‐se mais  com  outros 

países, por meio do comércio externo, do que entre si, configurando assim a chamada 

‘economia  de  arquipélago’.  Como  as  atividades  econômicas  estavam  voltadas 

essencialmente  para  fora  do  país,  não  poderia  ter  se  formado  uma  abordagem 

regional para o desenvolvimento. 

O processo de  industrialização alterou essa dinâmica. As economias  regionais 

foram  estimuladas  a  interagir,  sobretudo  com  o  Sudeste  e  principalmente  com  São 

Paulo  –  berço  da  industrialização  brasileira.  A  questão  regional  emerge  daí, 

transparecendo, de um  lado, na capacidade (ou na  incapacidade) que cada economia 

regional  teve  de  interagir  com  o  Sudeste  e,  de  outro,  na  qualidade  da  interação 

estabelecida entre elas: se subordinada ou subordinante. Portanto, a questão regional 

brasileira  é  complexa  e  não  pode  ser  confundida  com  a  diferenciação  socioespacial 

característica do país.  

Há  algum  tempo  o  Brasil  vem  desenvolvendo  e  aprimorando  suas  políticas 

regionais.  Ocorre  que  essas  políticas  têm  priorizado  os  aspectos  econômicos  e 

negligenciado  os  aspectos  políticos  envolvidos  na  questão.  A  persistência  das 

desigualdades  regionais, apesar dos avanços econômicos  conquistados ao  longo dos 

últimos  50  anos,  leva  a  crer  que  é  chegada  a  hora  de  requalificar  essas  políticas 

observando mais detidamente sua dimensão política. A  fala de Furtado na cerimônia 

em  que  se  tratou  da  criação  da  nova  Sudene,  em  20033,  veio  corroborar  essa 

necessidade.  Naquela  ocasião,  Furtado  advertiu  que  os  maiores  desafios  do  novo 

Governo em levar adiante a iniciativa de criação da nova Superintendência esbarravam 

em aspectos políticos, e não econômicos. 

3 FURTADO, Celso. Discurso do professor Celso Furtado na cerimônia de criação da nova Sudene, em 28 de  julho  de  2003.  Fortaleza‐CE,  28/07/2003.  Disponível  em  < http://www.integracao.gov.br/comunicacao/index.asp?area=pronunciamento_06  >.  Acesso  em  12  de maio de 2010. 

9

2.1 A gênese da questão regional e o papel do Nordeste  

 

Refletir sobre a Região Nordeste, em particular, é importante porque a questão 

regional  brasileira  despontou  como  um  tema  relacionado  ao  Nordeste  e,  por 

conseguinte, como um problema relativo à seca e a seus flagelos.  

Tal  fato teve significativa  influência no desenho das políticas denominadas de 

‘regionais’. A princípio,  tratava‐se essencialmente de políticas hídricas. A busca pelas 

chamadas  soluções  hídricas  constituíam  o  cerne  dessas  políticas  e  prometiam  a 

salvação para o Nordeste. 

A  cada  seca,  as  mazelas  econômicas  e  sociais  da  região  acentuavam‐se  e 

adquiriam  visibilidade  na  cena  nacional.  A  ineficiência  das  políticas  hídricas  abriu 

espaço para a emergência do que ficou conhecido como ”indústria da seca”. 

O Nordeste,  segundo maior  eleitorado  do  país,  tornou‐se  alvo  de  interesses 

político‐partidários que privilegiaram empreender ações direcionadas para os efeitos, 

e não para as causas, da seca e da miséria econômica que assolavam a região.  

A  questão  nordestina  foi  alvo  de medidas  paliativas  que mais  serviram  para 

angariar votos do que para resolver os problemas da região. A essência das políticas 

regionais seguiu essa tendência. 

Foi  na  década  de  1950  que  Celso  Furtado  elevou  a  questão  nordestina  à 

questão  nacional.  A  elaboração  do  Relatório  do  Grupo  de  Trabalho  para  o 

Desenvolvimento do Nordeste  (GTDN), coordenado pelo economista, mostrou que o 

problema do Nordeste não se limitava ao problema da seca, mas que passava por ele e 

o transcendia.  

Com  base  nesse  Relatório,  propôs  a  criação  da  Superintendência  de 

Desenvolvimento para o Nordeste (Sudene) e, a partir daí, requalificou o desenho das 

políticas regionais brasileiras. 

A proposta contida no GTDN não se referia à medidas paliativas, pelo contrário, 

desenhava um projeto de desenvolvimento para o Nordeste vinculado ao projeto de 

desenvolvimento do próprio país.  

Em  função  da  ruptura  que  representava,  a  proposta  de  criação  da  Sudene 

encontrou  dificuldades  dentro  do  próprio  Congresso  Nacional.  As  elites  regionais 

resistiram  a  ela.  Era  a  senha  para  a  inserção  de  outras  ‘regiões‐problema’  no  novo 

10

contexto  de  políticas  regionais  no  país,  a  exemplo  da Amazônia  e  do  Centro‐oeste, 

ambas  com  motivações  e  dinâmicas  absolutamente  distintas,  mas  com  desafios 

conjunturais  semelhantes,  vis‐à‐vis  padrões  discrepantes  de  desenvolvimento 

intraterritório  brasileiro.  Estavam  conformadas  as  chamadas  ‘regiões‐problema’  do 

desenvolvimento  regional  brasileiro,  dando  base  para  o  surgimento  da  questão 

regional. 

 

2.2 Políticas regionais: avanços e desafios  

 

Criada em 1959, a Sudene viu seu projeto original comprometido anos depois. 

Entretanto  isso  não  impediu  que  a  temática  regional  nordestina,  transmutada  em 

questão regional brasileira, adquirisse status de questão nacional. A industrialização da 

região  e  os  incentivos  fiscais  constituíram  parte  significativa  das  estratégias 

empreendidas  entre  1964  e  1984. Os Planos Nacionais de Desenvolvimento  (PNDs), 

sobretudo o  II PND, e os Fundos Fiscais de  Investimento  (Finam/Finor/Funres)  foram 

decisivos para modernizar a estrutura produtiva do Nordeste.  

Apesar dos avanços econômicos atingidos, tais iniciativas não foram suficientes 

para  promover  mudanças  na  estrutura  social  da  região.  As  desigualdades 

intrarregionais se acentuaram, revelando que os benefícios do crescimento econômico 

e  da  modernização  produtiva  não  foram  absorvidos  pela  maioria  da  população 

nordestina.  A  dimensão  política  da  questão  regional  começa,  então,  a  adquirir 

visibilidade. 

Com  o  fim  dos  governos  militares,  as  políticas  regionais  passaram  por  um 

processo  de  esvaziamento.  Do  ponto  de  vista  econômico,  crises  sucessivas 

comprometeram  o  exercício  do  planejamento  governamental  como  um  todo.  O 

processo  inflacionário  passou  a  exigir medidas  de  curto  prazo.  Por  isso,  a  estrutura 

técnico‐burocrática do Estado  voltou‐se  totalmente para  a  formulação de planos de 

estabilização monetária. 

Do  ponto  de  vista  político  também  havia  limitações.  A  atividade  de 

planejamento  governamental  foi  associada  a  práticas  autoritárias  e  a  políticas 

implementadas de ‘cima para baixo’. O aparato técnico‐burocrático estabelecido pós‐

64  foi desmontado e as estruturas democráticas ainda não haviam se consolidado. A 

11

crise,  caracterizada  pelo  processo  inflacionário  e  pela  estagnação  econômica, 

associada ao momento de requalificação política e reformulação do aparato de Estado, 

contribuiu  para  o  esvaziamento  do  planejamento  governamental  e  das  políticas 

regionais.  

Esse  cenário  foi  alterado  em  meados  da  década  de  1990,  dado  que  a 

estabilidade  monetária  e  o  controle  da  inflação  permitiram  ampliar  o  horizonte 

temporal das estratégias de atuação do Estado. Desde então, o desafio dos governos 

tem sido o de atribuir novos parâmetros ao planejamento governamental e, de alguma 

forma, às políticas regionais. A valorização da democracia e a  inserção do país numa 

economia cada vez mais globalizada constituem‐se em elementos de parametrização 

indispensáveis.  

 

2.3 A retomada da questão regional brasileira e o papel da PNDR 

 

A fim de adequar a atuação do Estado brasileiro a esse novo cenário, o Governo 

Lula buscou valorizar a dimensão territorial/espacial do planejamento governamental. 

Seja  para  munir  o  território  de  maior  competitividade,  seja  para  arrefecer  as 

acentuadas  desigualdades  regionais,  o  Brasil  tem  buscado  aprimorar  seus 

instrumentos de planejamento governamental. 

A Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), cuja proposta original 

foi  elaborada  no  final  de  2003  pela  equipe  da  Secretaria  de  Políticas  de 

Desenvolvimento  Regional  do  Ministério  da  Integração  Nacional,  constituiu  passo 

significativo desse esforço. 

O  documento  original  da  PNDR  apresentou  três  premissas  consideradas 

fundamentais à retomada firme e consistente da questão regional no país:  

a) promoção  e  integração/articulação  das  instituições  de  governo  para  o 

esforço de redução das desigualdades regionais; 

b) adoção  de  estratégias  de  ação  em  múltiplas  escalas  geográficas  (em 

contraposição  ao  modelo  tradicional  de  olhar  para  as  macrorregiões  do  país, 

sobretudo Norte, Nordeste e Centro‐Oeste); 

c) consolidação da PNDR como política de Estado (e não apenas de governo, o 

que não garante sustentabilidade ao processo). 

12

A proposta apresentada em 2003 era parte  integrante de uma estratégia mais 

ampla  que  previa  também  a  criação  das  novas  Sudam  e  Sudene,  a  criação  de  um 

Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional  (FNDR) e o  redesenho dos programas 

regionais  sob  gestão  do Ministério  da  Integração Nacional.  Tratava‐se,  portanto,  de 

recuperar  a  dimensão  nacional  da  questão  regional  brasileira  e  de  empreender 

medidas que fossem capazes de enfrentá‐la por meio de mudanças estruturantes. 

A estratégia apresentada em 2003 e institucionalizada em 20074 ainda está em 

processo de consolidação. A reflexão sobre a questão regional é de longa maturação e 

a  PNDR,  apesar  de  ser  uma  peça  de  fundamental  importância  no  contexto  da 

retomada  do  planejamento  governamental,  não  foi  concebida  como  instrumento 

isolado. Por isso, ainda há muito em que avançar. Muito se evoluiu de 2003 até hoje, a 

questão  territorial  ganhou  corpo  nos  governos  (no  âmbito  federal  e  estadual, 

sobretudo), mas o caminho a ser percorrido é cercado de grandes desafios. 

Os  ensinamentos  relacionados  à  caminhada  dos  últimos  anos  e  os  embates 

produzidos  pela  retomada,  nem  sempre  coordenada,  da  ação  regional/territorial 

produziram  ampla  gama  de  subsídios,  de  novos  fatos,  que  estão  inseridos  neste 

documento. É indispensável um olhar atualizado para a PNDR e para o tratamento da 

PNDR – Fase  II, proposta para o período de 2011 ao fim da vigência do próximo PPA 

em 2015. 

São  vários  os  desafios  a  serem  superados.  Além  de  requerer  novos 

instrumentos e a aceleração do processo de readequação dos  já existentes, a PNDR ‐ 

Fase II precisa constituir uma interface mais apropriada com os atuais instrumentos de 

política regional, principalmente com os instrumentos de financiamento. As operações 

realizadas por meio dos  Fundos Constitucionais de  Financiamento  (FCO/FNE/FNO) e 

dos Fundos de Desenvolvimento (FDA/FDNE) precisam configurar uma interseção mais 

estreita com as diretrizes da PNDR e com suas premissas fundamentais, por exemplo.  

No que se refere ao planejamento governamental como um todo, há uma série 

de instrumentos e iniciativas em andamento que guardam significativas possibilidades 

de  impactar  positivamente  a  dinâmica  socioprodutiva  do  país,  contribuindo  para  a 

redução das desigualdades intra e inter‐regionais.  

4 Por meio do Decreto nº 6.047, de 22/02/2007.

13

As premissas tratadas pela PNDR Fase II devem ganhar destaque. Coordenação, 

integração,  articulação  e  convergência  são  palavras‐chave  nesse  novo  cenário.  A 

sobreposição de ações debilita iniciativas de âmbito nacional, além de contribuir para 

a pulverização de esforços e recursos. A PNDR deve abranger esse esforço aglutinador, 

orientando  e  concentrando  as  ações  de  governo  a  fim  de  potencializar  esforços  de 

âmbito nacional e seus resultados. 

A persistência das desigualdades regionais no Brasil não se explica apenas pelos 

desafios mencionados anteriormente, mas por condicionantes políticos que interferem 

nessa questão e que, habitualmente, contribuem para seu agravamento. 

 

14

3. DIAGNÓSTICO REGIONAL: A CARACTERIZAÇÃO DAS DESIGUALDADES BRASILEIRAS 

 

A Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), apresentada no final 

do  ano  de  2003,  destacou  aspectos  da  dinâmica  territorial  brasileira  considerados 

determinantes para a constituição do padrão de desigualdades hoje observado.  

O  quadro  então  proposto  utilizou  informações  dos  Censos  Demográficos  do 

IBGE (1991 e 2000) e das estimativas de PIB Municipais realizadas pelo  IPEA (período 

1990 a 1992).  

Destacaram‐se  variáveis  reconhecidas  como  determinantes  e/ou 

condicionantes  das  desigualdades  regionais.  Algumas  relacionadas  à  estrutura  da 

ocupação  das  regiões  (densidade  demográfica,  grau  de  urbanização  e  dinâmica 

demográfica  regional).  Outras  com  a  propriedade  de  traçar  uma  síntese  da  base 

produtiva (Produto Interno Bruto por habitante), da relação das famílias com essa base 

produtiva  (rendimento  monetário  domiciliar  per  capita)  e  da  dinâmica  econômica 

territorial (taxa de variação geométrica do PIB/habitante). 

Também  foram  consideradas  variáveis  referentes  a  características  da 

população em idade de trabalho. Nesse caso, com o objetivo de observar as diferenças 

de empregabilidade dessa população no território e condicionando as perspectivas de 

sua integração com a base produtiva. 

A  análise  do  conjunto  de  variáveis  foi  realizada  com  base  nas microrregiões 

geográficas  (MRGs)  do  IBGE,  nível  de  agregação  considerado  ideal  por  ser 

supramunicipal  e  infraestadual.  No  primeiro  caso,  evidenciam‐se  particularidades 

intermunicipais, as quais  são mais significativas para a política  regional; no  segundo, 

revelam‐se as desigualdades no interior de cada unidade da federação.  

A  escolha  dessa  escala  tem  a  vantagem  adicional  de  sua  neutralidade  em 

termos  de  políticas  públicas:  a  divisão  do  território  em microrregiões  foi  elaborada 

pelo IBGE a fim de possibilitar uma melhor compreensão da dinâmica territorial, com 

compromisso metodológico  ligado à  relação  funcional‐espacial e ao estabelecimento 

de uma base que permita uma comparação espaço‐temporal mais consistente. 

Essa metodologia  possibilitou  a  elaboração  de  um  conjunto  de  cartogramas, 

fundamentando a análise que indicou, em síntese: 

15

a) a presença de sub‐regiões com rendimentos médios relativamente elevados, 

dinâmicas e competitivas, e de sub‐regiões com precárias condições de vida e traços 

de estagnação em todas as macrorregiões do país; 

b) a existência de dinâmicas microrregionais demográficas e de crescimento do 

PIB que assinalam um perfil  territorial disperso, num contexto de baixo crescimento 

econômico agregado do país, de taxas cadentes de expansão natural da população; 

c) a persistência de um padrão macrorregional expressivo de diferenciação das 

principais variáveis, realçando a distância que ainda divide essencialmente o Norte e o 

Nordeste  do  Sul  e  Sudeste,  com  o  Centro‐Oeste  aproximando‐se  dessas  últimas 

macrorregiões; 

d)  a  distância  extrema  de  níveis  de  rendimento  e  de  outras  variáveis 

apresentadas  por  algumas  unidades  da  federação  (como  o  Estado  do Maranhão)  e 

pelo Semiárido Nordestino, que inclui parte do norte de Minas Gerais. 

Essa síntese permanece atual para as variáveis de base censitária. A atualização 

das estimativas do produto interno bruto dos municípios até 2006 e a disponibilização 

da estimativa de população dos municípios feita em 2007 pela Contagem Demográfica 

permite algumas apreciações mais atuais. 

 

3.1 Análises da dinâmica produtiva regional brasileira recente 

 

Ao longo do período 2002‐2006, a dinâmica produtiva brasileira, expressa pela 

variação  do  PIB  microrregional  em  termos  constantes,  demonstra  que  taxas 

significativas  de  crescimento  da  produção  ocorreram  principalmente  na  Amazônia 

Legal e em áreas pontuais no Sudeste, no Centro‐Oeste e no Nordeste.  

A taxa de crescimento médio anual do Brasil nesse período alcançou o nível de 

3,48%5  e,  em  praticamente  metade  das  microrregiões,  o  crescimento  observado 

extrapola esse percentual.  

Grande  parte  das  regiões  com  taxas  de  crescimento  expressivas,  entretanto, 

não  tem participação  substancial na  formação do PIB nacional, pois  se  localizam em 

áreas onde a produção ainda não é relevante para o total da economia brasileira.  

5 Esse  número  representa  a  taxa  geométrica  de  variação  dos  PIBs  de  2002  a  2006,  ajustados  pelos deflatores implícitos do IBGE obtidos de Ipeadata.

16

Várias microrregiões  que  experimentaram  taxas  anuais  superiores  a  10%  no 

período analisado estão  localizadas em  territórios da Amazônia Legal, sobretudo nos 

estados  do  Pará,  Amazonas  e  Maranhão.  O  crescimento  da  extração  mineral  e  a 

expansão da fronteira agrícola e do setor de serviços contribuíram para as altas taxas 

verificadas  em  parcelas  dos  estados  do  Amazonas,  de  Rondônia,  Mato  Grosso  e 

Tocantins.  

O  crescimento  econômico mundial  durante  a  primeira  década  do  século  XXI 

aumentou  a  demanda  por  minério  de  ferro  e  produtos  siderúrgicos.  Os  impactos 

gerados tiveram influência na produção na Serra de Carajás, localizada na microrregião 

de Parauapebas no Pará, em várias áreas de Minas Gerais e no Baixo Pantanal Mato‐

grossense,  com  a  incorporação  de  novas  minas  e  a  ampliação  da  siderurgia  em 

diversas cidades nessas regiões.  

O  incremento da economia mundial  também gerou as bases para o aumento 

significativo  na  procura  de  alimentos.  A  contínua  expansão  da  fronteira  agrícola, 

verificada, entre outras, na  região denominada de  ‘Arco do Povoamento Adensado’, 

nas  franjas da Amazônia, decorre, em parte, do aumento das exportações brasileiras 

em resposta à ampliação da demanda. As chapadas piauienses, no sul do estado, estão 

consolidando‐se também como áreas de expansão da cultura da soja. 

O  Brasil  alcançou  recentemente  a  autossuficiência  na  produção  de  petróleo, 

além de ampliar a extração de gás natural, fatores que explicam o resultado altamente 

positivo referente a taxas anuais de crescimento do PIB em diversas microrregiões.  

Os  litorais  fluminense,  sergipano, potiguar e  capixaba  têm áreas beneficiadas 

pelo  volume  crescente  de  royalties  ali  distribuídos,  entretanto,  sem  a  respectiva 

dinamização  da  atividade  econômica  e  sem melhoria  substancial  na  distribuição  da 

renda.  

Tal  fenômeno  pode  ser  observado  nas  microrregiões  de  Campos  dos 

Goytacazes, Macaé  e  Bacia  do  São  João  no  Estado  do  Rio  de  Janeiro,  Cotinguiba  e 

Japaratuba  em  Sergipe, Macau  e Macaíba  no  Rio  Grande  do  Norte,  além  de  São 

Mateus e Guarapari no Espírito Santo. 

17

Para  a  construção  da  Tipologia  da  PNDR6,  a  série  de  dados  analisada 

corresponde  ao  período  1991‐2001,  quando  houve  forte  crescimento  das  regiões 

denominadas de Dinâmicas, com taxa anual de 13,33%.  

A  média  nacional  alcançou  o  patamar  de  2,43%,  influenciado  pelo  fraco 

desempenho das regiões consideradas de Alta Renda  (1,93%), responsáveis por mais 

de três quartos da formação do PIB nacional.  

A  taxa anual relativa às regiões ditas Estagnadas esteve próxima da média do 

país  e  a  das  regiões  definidas  como  de  Baixa  Renda  apresentou  níveis  duas  vezes 

maiores que essa média.  

A  análise do dinamismo econômico das microrregiões brasileiras em período 

mais recente, 2002‐2006, utilizando‐se a mesma Tipologia, demonstra que as regiões 

de Alta Renda obtiveram taxa de crescimento anual abaixo da média nacional, o que 

levou a um pequeno decréscimo de sua participação na formação do PIB do país.  

Em  contrapartida,  as  regiões  Dinâmicas  não  conseguiram  manter  ritmo 

acelerado  de  crescimento  (média  de  6,80%  ao  ano).  Entretanto,  elevou‐se  a 

participação dessas  regiões em  relação ao PIB  total brasileiro para o nível de 4,15%, 

representando aumento de 13,43%. 

Tanto as  regiões Estagnadas quanto as de Baixa Renda  registraram a mesma 

taxa geométrica de crescimento anual do PIB  (4,17%), um pouco acima da média do 

Brasil,  o  que  representou  discreto  acréscimo  da  participação  dessas  regiões  na 

formação do PIB nacional. Os dados indicam leve tendência positiva quanto à redução 

das disparidades regionais, mas em ritmo modesto. 

Essa  tendência  traduz,  entretanto,  alguns  aspectos  relevantes,  tais  como: 

significativa  interiorização  do  crescimento  econômico  brasileiro;  leve  declínio  de 

regiões  especializadas  na  produção  de  commodities;  e  a  contínua  estagnação 

econômica de territórios espalhados em todo o país. 

 

 

 

6  A  Tipologia  da  PNDR  foi  construída  com  o  propósito  de  estabelecer  um  quadro  referencial  das desigualdades  regionais  brasileiras,  destacando  a  necessidade  de  promoção  de  programas  e  ações articulados para  superação das históricas diferenças de padrão de desenvolvimento entre  regiões do país. Informações metodológicas adicionais estão disponíveis no Apêndice A, a este texto. 

18

3.2 Análises da dinâmica demográfica brasileira atual 

 

Os  resultados  da  Contagem  da  População  2007,  apresentados  pelo  IBGE, 

indicam que a população brasileira cresceu, nos últimos 7  (sete) anos, cerca de 14,2 

milhões  de  habitantes,  o  que  representa  o  tamanho  de  alguns  estados  brasileiros. 

Dados  disponíveis  indicam  crescimento  populacional  em  todas  as macrorregiões  do 

país. 

Em números absolutos, a Região Sudeste continua abrigando a maior parte da 

população  brasileira  –  três  dos  quatro  estados  mais  populosos  do  Brasil  estão 

localizados na região. São Paulo responde por quase 40 milhões de habitantes. 

A macrorregião que apresenta menor população é o Centro‐Oeste, contudo os 

estados menos populosos estão na Região Norte: Roraima, Amapá e Acre.  

É  Importante ressaltar que, em relação ao atributo densidade demográfica, os 

contrastes  e  desigualdades  são  os  mesmos  apresentados  em  2000.  Ou  seja,  a 

população brasileira  continua  fortemente  concentrada nas  capitais dos estados, nas 

cidades próximas ao litoral e em poucas cidades médias. 

Nos  dados  agregados  por  Unidade  Federativa  (UF),  observa‐se  aumento  na 

densidade  em  todas  elas.  Quando  os  mesmos  são  desagregados  por  MRGs, 

encontram‐se  variações  negativas  em  várias,  e  o  retrato  que  se  apresenta  é  o  de 

densidades mais baixas na Região Norte  com 3,35 e 3,79 habitante/km² em 2000 e 

2007 respectivamente.  

Nas MRGs da Região Sudeste encontram‐se as maiores  taxas de ocupação do 

território brasileiro: 78,33 habitante/km² em 2000, e 84,23 habitante/km² em 2007. Na 

Região Nordeste a média é de 30 habitante/km², na Região Sul 45 habitante/km² e na 

região Centro‐Oeste 8 habitante/km². 

Em  todas  as macrorregiões  brasileiras  registraram‐se  casos  de  unidades  da 

federação  e MRGs  com  decréscimo  de  população. Merece  realce  o  estado  do  Rio 

Grande do Sul com variação negativa de população em 16 das suas MRGs. Dessas, 75% 

apresentaram variação negativa maior que 1% ao ano. Contudo, as MRGs com maior 

variação  negativa  são  aquelas  localizadas  na  Região  Norte,  no  Amazonas,  na MRG 

Japurá, com ‐16,72%, seguida de Colorado do Oeste, em Rondônia, com ‐13,63%.  

19

Já  as  maiores  taxas  de  crescimento  encontram‐se  na  Região  Norte,  com 

destaque para os estados de Roraima e Amapá, seguidos pelo Distrito Federal e por 

Mato  Grosso  no  Centro‐Oeste,  São  Paulo  e Minas  Gerais  na  Região  Sudeste  e  Rio 

Grande do Norte e Alagoas na Região Nordeste.  

A distribuição da população no espaço mostra a persistência da concentração 

ao  longo  do  litoral  e  em  torno  das metrópoles  urbanas. Ao  adensamento  litorâneo 

contrapõe‐se a existência de áreas com níveis de densidade muito baixos nas demais 

porções  territoriais  brasileiras.  A  heterogeneidade  não  se  repete  nas  Regiões  Sul  e 

Sudeste, com exceção do norte de Minas e da metade sul do Rio Grande do Sul.  

Esse padrão de ocupação do território vem sendo  lentamente alterado pelo 

processo  de  crescimento  populacional  das  duas  últimas  décadas.  As  taxas  de 

crescimento  da  população  apresentam  um  lento,  porém  constante  e  marcante, 

processo de interiorização de população. 

Percebe‐se  a  correlação  entre  densidade  econômica  e  populacional  do 

mesmo modo que entre as suas dinâmicas. As duas variações indicam tendências que 

se  reforçam  e  são  interdependentes  implicando  a  interiorização  da  produção  e  da 

população.  

Essas  tendências  são,  ao mesmo  tempo,  causa  e  efeito  das  desigualdades 

regionais observáveis, seja em nível estadual, seja em nível microrregional. Superá‐las 

é  um  desafio  permanente  que  se  espera  suplantar,  em  parte,  pela  constituição  de 

mecanismos  de  financiamento  ou  de  promoção  de  investimentos mais  acessíveis  e 

democráticos.  Isso  é  o  que  se  almeja  obter  com  políticas  territoriais  explícitas  e 

consistentes a serem integradas e articuladas pela PNDR Fase II. 

 

20

4. A IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA  

 

4.1 A herança da Fase I: programas e ações sob governança do MI 

 

 O foco operacional da PNDR desde a gênese esteve vinculado a determinados 

recortes sub‐regionais. Uma das unidades de articulação das ações da Política, nesse 

sentido, foram as chamadas Mesorregiões Diferenciadas7, que se constituem no locus 

institucional de  formação de  consensos em  torno de  ações para o desenvolvimento 

regional.  

Além das Mesorregiões, a PNDR enumera áreas especiais, elevadas à condição 

de  territórios prioritários,  a  exemplo do  Semiárido  e da  Faixa de  Fronteira,  espaços 

esses refletidos, de forma específica, na estrutura programática que orienta as ações 

do Ministério da Integração Nacional.  

A partir dessa priorização  territorial, o Ministério da  Integração Nacional vem 

atuando diretamente na questão  regional, primordialmente, por meio de programas 

com viés de estímulo a sistemas e arranjos produtivos  locais, como  instrumentos de 

dinamização econômica e organização/inserção social. 

O objetivo é a criação de emprego e a desconcentração da renda por meio da 

inclusão socioprodutiva, do empoderamento de atores nos territórios e do incentivo a 

modos de produção ambientalmente  sustentáveis  como mecanismos de  redução de 

desigualdades regionais.  

Nesse  processo,  cabe  ao  Ministério  da  Integração  Nacional  a  missão  de 

coordenar e articular os programas e ações voltadas ao desenvolvimento regional com 

ênfase na participação de atores regionais, sub‐regionais,  locais e até supranacionais, 

bem como na valorização das diversidades observadas em todo o território nacional. 

Para  possibilitar  o  desempenho  de  suas  atribuições,  o MI  implementa  três 

grandes  programas  que  possuem  iniciativas  voltadas  para  a  reversão  do  quadro  de 

desigualdade e de exclusão das regiões brasileiras e de suas populações: o Programa 

7 Tecnicamente,  de  acordo  com  classificação  do  IBGE,  as mesorregiões  estão  situadas  em  um  único estado, bem como as microrregiões.   No caso do MI, foi estabelecida a nomenclatura de Mesorregião Diferenciada porque as mesmas extrapolam o espaço territorial de um estado. O texto irá alternar essa nomenclatura e, dependendo do contexto, pode‐se compreender tanto uma acepção como outra: a do IBGE se for uma observação genérica e/ou a do MI se for específica para seus programas.

21

de Promoção da Sustentabilidade de Espaços Sub‐regionais (Promeso), o Programa de 

Desenvolvimento  Integrado  e  Sustentável do  Semiárido  (Conviver)  e o Programa de 

Promoção do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF). 

Cabe  registrar que, a partir de 2008,  tais Programas absorveram as ações do 

Programa  de  Organização  Produtiva  de  Comunidades  (Produzir),  transformado  em 

projeto, bem como do antigo Programa de Promoção e  Inserção Econômica de Sub‐

Regiões (Promover), em razão de uma reorientação programática do Governo Federal. 

Os Programas atuais  têm o Orçamento Geral da União  como  fonte básica de 

recursos,  os  quais  são  alocados  em  localizadores  territoriais  específicos  em  ações 

orçamentárias  próprias,  dirigidas  para:  organização  social;  capacitações  diretamente 

associadas  aos  processos  produtivos  locais  ou  à  formação  de  agentes  de 

desenvolvimento;  dinamização  de  arranjos  produtivos  locais;  e  provimento  de 

infraestrutura  social  e  econômica  de  pequeno  porte,  desde  que  indispensável  à 

viabilização dos processos produtivos apoiados. 

Com recursos dessa natureza e fonte historicamente aquém das necessidades, 

o Ministério da Integração Nacional atua ainda na sensibilização dos parlamentares do 

Congresso Nacional para canalizar para tais Programas e respectivas áreas de atuação, 

recursos oriundos de Emendas Parlamentares, como reforço financeiro à elaboração e 

implementação de ações de desenvolvimento regional. 

Tal  reforço  ocorre,  também,  embora  ainda  em  menor  grau,  por  meio  da 

articulação das políticas públicas setoriais e de seus respectivos orçamentos, em torno 

de objetivos comuns ou complementares nos espaços prioritários, tal qual preconiza a 

própria PNDR. 

Os programas desenvolvidos pelo MI têm como característica comum o fato de 

se  orientarem  pelas  seguintes  diretrizes:  i)  delimitação  de  espaços  sub‐regionais 

prioritários  cujas  conformações  permitam  a  convergência  das  forças  sociais, 

econômicas e políticas  e uma maior eficiência e eficácia na  aplicação  integrada dos 

recursos  públicos  disponíveis;  ii)  organização  social  em  bases  sub‐regionais, 

envolvendo estados, municípios e a sociedade civil, visto que somente a mobilização e 

o compromisso local em torno de uma estratégia de desenvolvimento podem garantir 

o desenvolvimento endógeno de longo prazo em bases sustentáveis; e iii) dinamização 

e estruturação econômica das sub‐regiões com o monitoramento e a gestão de atores 

22

locais, podendo transformar o atraso e subdesenvolvimento em círculos virtuosos de 

dinamização, crescimento e inclusão regional e social.  

Desse  modo,  as  ferramentas  programáticas  representam  a  perspectiva  de 

articulação  local das ações governamentais  focalizadas no desenvolvimento  regional, 

visando à obtenção de sinergias e de complementaridades em sub‐regiões e territórios 

prioritários, tendo como fundamento e orientação a PNDR. 

 

4.1.1  Programa  de  Promoção  da  Sustentabilidade  de  Espaços  Sub‐regionais 

(Promeso)  

 

O  Programa  de  Promoção  da  Sustentabilidade  de  Espaços  Sub‐regionais 

(Promeso)  incentiva  a  interface  entre  as  diversas  ações  do  governo  em  espaços 

específicos, as Mesorregiões Diferenciadas, as quais envolvem regiões de um ou mais 

estados, regiões essas que compartilham características comuns em aspectos culturais, 

socioeconômicos, políticos e ambientais.  

A  partir  de  linhas  mestras  e  objetivos  estabelecidos  pelo  Ministério  da 

Integração Nacional, cabe aos parceiros – setor público, setor produtivo e sociedade 

civil – estruturar o novo modelo de gestão segundo as necessidades regionais próprias 

e suas características culturais e sociais, visando ao fortalecimento da mesorregião.  

 

Objetivos 

 

O Promeso busca a  redução das desigualdades  sociais e  regionais a partir da 

potencialização  dos  ativos  endógenos  tangíveis  e  intangíveis  de  Mesorregiões 

Diferenciadas. 

Tem como objetivos induzir a atuação integrada do Governo Federal em novas 

escalas  espaciais,  preferencialmente  em  sub‐regiões;  promover  a  identificação  de 

demandas e soluções à questão regional com a participação efetiva da sociedade civil, 

que,  para  tanto,  deve  estar  organizada  e  legitimamente  representada;  e  buscar  a 

superação dos desequilíbrios com base no fomento a todas as regiões que apresentem 

potencialidades e ativos de capital humano e social, parcerias, capacidade de construir 

23

planos e pactos,  redes de cooperação entre agentes econômicos e entre  instituições 

públicas e privadas.  

 

Operacionalidade 

 

O Programa constitui‐se em um dos braços operacionais da PNDR, tendo como 

foco a gestão do desenvolvimento alicerçado no estímulo ao potencial e características 

econômicas, sociais e culturais próprias de cada mesorregião. 

Assim,  o  Promeso  busca  a  organização  social  e  orienta  as  populações  locais 

sobre as possibilidades concretas de desenvolvimento. 

Por meio do empoderamento e do fortalecimento do capital social das regiões 

priorizadas, o Programa tem como objetivo complementar inverter o modus operandi 

tradicional do desenvolvimento regional no Brasil, criando canais de interlocução com 

os territórios e oferecendo protagonismo real aos atores regionais. 

Para tanto, o Programa incentiva a capacitação de pessoas e a organização por 

intermédio da  criação de bases do  associativismo e  cooperativismo,  tendo em  vista 

criar um ambiente propício ao desenvolvimento sustentável das Mesorregiões. 

Nesse  cenário  também  tem  destaque  o  esforço  para  a  implantação  de 

infraestrutura mínima necessária ao crescimento econômico das regiões, como obras 

que não fazem parte de  iniciativas de grande porte dos governos e, ainda, facilidades 

de  acesso  a  financiamentos  de  baixo  custo  como,  por  exemplo,  os  Fundos 

Constitucionais e as agências de desenvolvimento em escala sub‐regional. 

As Mesorregiões Diferenciadas, que constam do Decreto de criação da PNDR, 

podem ser visualizadas na Figura 1. 

24

 Figura 1 Mapa das Mesorregiões Diferenciadas Fonte: www.mi.gov.br/programas/programasregionais 

 O Promeso  foi  concebido de  forma que  seja possível o  acompanhamento da 

evolução  dos  indicadores  socioeconômicos  da  região,  permitindo  que  as  ações 

governamentais  possam  ser  permanentemente  adaptadas  às  necessidades 

decorrentes do processo de desenvolvimento. 

Sua estruturação permite a inclusão de novas áreas a serem identificadas como 

prioritárias  para  esse  tipo  de  ação,  ao  mesmo  tempo  em  que  experiências  bem 

sucedidas  podem  deixar  de  ser  objeto  do  Programa  por  terem  alcançado  grau 

satisfatório e sustentável de incorporação à dinâmica do desenvolvimento nacional.  

Dadas as suas características, forma de atuação e natureza dos espaços a que 

se  destina,  o  Promeso  abriga  ainda  a  atuação  nas  Regiões  Integradas  de 

Desenvolvimento (Rides), dada à inexistência de Programa específico para tal fim. 

Resultado  da  regionalização  preconizada  pelo  artigo  43  da  Constituição  de 

1988, as Rides são espaços que também envolvem mais de uma unidade da federação, 

com escopo, portanto, mais amplo que o previsto para as Regiões Metropolitanas, em 

que a União deve exercer sua articulação, com vistas ao desenvolvimento regional e à 

redução  das  desigualdades,  de  forma  coerente  e  alinhada  com  os  objetivos  do 

Programa. 

25

As  Rides  são  institucionalidades  respaldadas  pela  Constituição  de  1988, 

autorizadas  por  Lei  Complementar  e  regulamentadas  por Decreto  Presidencial,  que 

atendem  ao  preceito  constitucional  que  atribui  à  União  a  prerrogativa  de  articular 

ações administrativas em um mesmo espaço geoeconômico e social. 

Sendo tais espaços destinados à convergência de ações de toda a administração 

pública federal e dos entes federados pertinentes, coube ao Ministério da  Integração 

Nacional, a coordenação, o secretariado e a consolidação das informações afetas às já 

criadas Rides, quais sejam: 

a) Região  Integrada de Desenvolvimento do Distrito  Federal e Entorno  (Ride‐

DF),  autorizada  pela  Lei  Complementar  nº  94,  de  19  de  fevereiro  de  1998, 

regulamentada pelo Decreto nº 2.710/1998;  

b) Região  Integrada de Desenvolvimento da Grande Teresina, autorizada, em 

setembro de 2001, pela Lei Complementar nº 112, regulamentada pelo Decreto 

nº 4.367/2002; e 

c)  Região  Integrada  de  Desenvolvimento  de  Petrolina‐Juazeiro,  autorizada 

também em setembro de 2001, pela Lei Complementar nº 113, regulamentada 

pelo Decreto nº 4.366/2002. 

As Rides  têm por objetivo articular e harmonizar as ações administrativas da 

União, dos estados e dos municípios para  a promoção de projetos que  visem  à  sua 

dinamização econômica integrada, sendo expressas em seu aparato legal e normativo 

as seguintes áreas de  interesse, com prioridade na alocação dos respectivos recursos 

públicos: sistema viário, transporte; serviços públicos comuns; geração de empregos e 

capacitação profissional; saneamento básico; uso, parcelamento e ocupação do solo; 

proteção ao meio‐ambiente; aproveitamento de recursos hídricos e minerais; saúde e 

assistência  social;  educação  e  cultura;  produção  agropecuária  e  abastecimento 

alimentar;  habitação  popular;  combate  a  causas  de  pobreza  e  fatores  de 

marginalização; serviços de telecomunicações; turismo e segurança pública. 

Cada  região  conta  com  seu  Conselho  Administrativo,  denominado  Coaride, 

composto por representantes da União e dos estados e municípios que a integram, os 

quais têm a função de coordenar e decidir sobre a execução de programas e projetos 

de interesse da Região Administrativa. 

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As  leis  de  criação  preveem  a  elaboração  de  um  Programa  Especial  de 

Desenvolvimento  para  as  Regiões  Integradas,  contemplando  as  iniciativas  de 

desenvolvimento,  os  instrumentos  para  tratar  dos  serviços  e  tarifas  comuns,  o 

envolvimento institucional e as parcerias entre o setor público e a sociedade civil.  

As dificuldades para o financiamento dessas ações têm feito com que pouco se 

avance na ação concreta em  tais  territórios, com exceção de alguns aportes  isolados 

oriundos de emendas parlamentares e alguma contribuição dos recursos do OGU do 

próprio Promeso. 

 

4.1.2  Programa  de  Desenvolvimento  Integrado  e  Sustentável  do  Semiárido 

(Conviver)  

 

O  Programa  de  Desenvolvimento  Integrado  e  Sustentável  do  Semiárido 

(Conviver) busca a sustentabilidade econômica da região e a  integração das ações do 

Governo Federal direcionadas para essa que é reconhecida nacionalmente como umas 

das regiões brasileiras mais carentes de intervenção estatal.  

Sob a ótica do desenvolvimento  regional, o Semiárido constitui uma das  sub‐

regiões  que  mais  dependem  de  políticas  públicas  diversificadas,  voltadas  para  a 

eliminação dos efeitos sociais e econômicos decorrentes das adversidades climáticas a 

que a área está submetida.  

Nesse  contexto,  torna‐se  imperativa  para  o  enfrentamento  do  problema  a 

articulação dos diversos programas de combate à pobreza, de segurança alimentar, de 

combate à fome, de saúde e educação, com aqueles que tratam do desenvolvimento 

regional, na implementação de ações que conduzam à sustentabilidade das atividades 

econômicas e na inserção produtiva da população local.  

 

Objetivos 

 

O  Programa  Conviver  tem  como  objetivo  aumentar  a  autonomia  e 

sustentabilidade  das  atividades  econômicas  do  Semiárido,  reduzindo  as 

vulnerabilidades socioeconômicas dos espaços sub‐regionais com maior  incidência de 

27

secas, promovendo a  inserção produtiva de sua população, por meio da organização 

social e do aproveitamento dos potenciais endógenos da região. 

O Programa atua a partir de ações de desenvolvimento regional que objetivam 

a dinamização de arranjos, setores e cadeias produtivas, articuladas com as ações de 

implantação de infraestrutura hídrica. 

Busca promover a convergência das políticas públicas setoriais, em  territórios 

específicos,  para  o  enfrentamento  das  desigualdades  intra  e  inter‐regionais, 

considerando a diversidade socioeconômica e cultural do Semiárido.  

O Conviver objetiva ainda incentivar o fortalecimento da base social na região, 

organizando a sociedade civil e promovendo a coordenação e a cooperação entre os 

atores locais.  

Assim, a sua atuação distingue‐se das  iniciativas governamentais anteriores de 

combate às secas, caracterizadas pela predominância de obras hídricas emergenciais e 

transferências assistencialistas de recursos.  

Diferentemente,  o  Conviver  busca  promover  intervenções mais  efetivas,  que 

estimulem projetos  de  desenvolvimento  geradores  de  emprego  e  renda  em  caráter 

permanente e preparem para o enfrentamento das adversidades climáticas e para a 

convivência com a realidade da região. 

 

Operacionalidade 

 

O público‐alvo do Programa é composto por  cerca de 22 milhões de pessoas 

residentes nos 1.133 municípios do Semiárido Nordestino. Contudo, para possibilitar 

uma atuação efetiva, optou‐se pela seleção de áreas focais estratégicas no Semiárido.  

Nove  sub‐regiões  são  consideradas  prioritárias  nos  estados  do  Piauí  (São 

Raimundo Nonato), Ceará  (Médio e Baixo  Jaguaribe), Rio Grande do Norte  (Vale do 

Açu), Paraíba  (Sousa‐Piancó), Pernambuco  (Sertão do Moxotó), Alagoas  (Santana do 

Ipanema), Sergipe (Sergipana do Sertão do São Francisco), Bahia (Brumado, Bom Jesus 

da Lapa e Guanambi) e Minas Gerais (Serra Geral). 

A  seleção  dessas  sub‐regiões  ocorreu  no  âmbito  do  Grupo  de  Trabalho 

Interministerial de Programas de Desenvolvimento Regional  (GTI‐PDR) da Câmara de 

28

Política  de  Integração  Nacional  e  Desenvolvimento  Regional  da  Presidência  da 

República, segundo os seguintes critérios: 

a)  indicação  da  tipologia  da  Política  Nacional  de  Desenvolvimento  Regional 

(fragilidade econômica/dinamismo); 

b) disponibilidade de recursos hídricos; 

c) priorização às sub‐regiões nas quais se verifica a existência de investimentos 

e ações importantes do Governo Federal; e 

d) adequação às estratégias de desenvolvimento estaduais. 

 

Nas  sub‐regiões  prioritárias,  o  Conviver  desenvolve  dois  tipos  principais  de 

intervenção, a dinamização econômica dos espaços  sub‐regionais e o  fortalecimento 

da  base  social  e  a  organização  dos  atores  regionais,  prevendo  a  articulação  das 

diversas  iniciativas  de  desenvolvimento  regional  com  as  obras  de  infraestrutura 

hídrica. 

Assim, as  sub‐regiões priorizadas  são principalmente aquelas alcançadas pelo 

Projeto de  Integração de Bacias do Rio São Francisco com as Bacias Hidrográficas do 

Nordeste Setentrional. 

Portanto, o Conviver apresenta um recorte de atuação nitidamente territorial e 

sua  ação  ocorre  de  forma  transversal,  buscando  envolver,  sempre  que  possível, 

ministérios  das  áreas  econômica,  científica  e  tecnológica,  social,  ambiental  e  de 

infraestrutura, bem como órgãos das esferas municipal e estadual de governo, além de 

procurar  se alinhar a demandas oriundas das múltiplas  representações da  sociedade 

civil envolvidas e atuantes na questão da convivência com o Semiárido Nordestino.  

 

4.1.3 Programa de Promoção do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF) 

 

O desenvolvimento da Faixa de Fronteira configura‐se como importante diretriz 

da política regional brasileira, até porque o referido território é uma área estratégica 

para a integração sul‐americana. 

A região ainda se caracteriza por baixos padrões de desenvolvimento, marcada 

pela dificuldade de acesso aos bens e serviços públicos. 

29

Trata‐se de parte do território brasileiro historicamente relegada pelo Estado, o 

que ocasionou diversos problemas como a falta de coesão social, fragilidade da gestão 

da segurança pública, precárias condições de cidadania, estagnação econômica, etc. 

Não por acaso, verifica‐se a necessidade de uma nova agenda política para a 

Faixa de Fronteira do território brasileiro, que compreende uma região caracterizada 

geograficamente por uma  faixa de até 150 km de  largura ao  longo de 15.719 km da 

fronteira brasileira8, a qual abrange 11 unidades da Federação, 588 municípios e reúne 

aproximadamente 10 milhões de habitantes. 

O  Programa  de  Promoção  do Desenvolvimento  da  Faixa  de  Fronteira  (PDFF) 

tem como orientação a mudança no padrão de intervenção pública federal das últimas 

décadas  na  região,  cujos  principais  desafios  são:  i)  definição  de  estratégias  de 

desenvolvimento  regional  respeitando a diversidade da  região;  ii)  fortalecimento das 

condições  de  cidadania  para  a  população  local  e  organização  da  sociedade  civil;  iii) 

articulação do programa  com os demais  instrumentos e mecanismos da PNDR; e  iv) 

associação da soberania com uma perspectiva de desenvolvimento e integração com a 

América do Sul. 

O  Brasil  faz  fronteira  com  dez  países  da  América  do  Sul  entre  os  doze 

existentes, o que reforça o caráter estratégico dessa região para a competitividade do 

país e para a integração do continente. 

Desse modo, o PDFF propõe um novo paradigma na relação do Brasil com seus 

vizinhos no continente americano. 

Tais  relações  não  devem  mais  ser  consideradas  em  um  contexto  de  áreas 

longínquas  e  isoladas  e  sim  como  uma  região  com  a  singularidade  de  estimular 

processos de desenvolvimento e  integração regional, uma vez que as faixas contíguas 

dos  países  fronteiriços  apresentam  vantagens  comparativas  para  provocar  o 

fortalecimento regional, a partir de características políticas e propósitos comuns. 

 

Objetivos 

 

O Programa tem como objetivo principal promover o desenvolvimento da Faixa 

de Fronteira por meio de sua estruturação  física, social e econômica, com ênfase na  8 Lei nº 6.634/79, regulamentada pelo Decreto nº 85.064, de 26 de agosto de 1980 

30

ativação das potencialidades  locais e na articulação com outros países da América do 

Sul. 

Busca a promoção da convergência das políticas públicas setoriais na Faixa de 

Fronteira  para  o  enfrentamento  das  desigualdades  intra  e  inter‐regionais, 

considerando  a  diversidade  socioeconômica  e  cultural  da  região,  e  articulando  a 

questão da  soberania nacional com o desenvolvimento  regional, em suas dimensões 

econômica, social, institucional e cultural. 

O  PDFF  objetiva,  ainda,  estimular  a  implementação  das  potencialidades 

endógenas,  em  diversas  escalas  espaciais,  tendo  por  intento  a  inserção  social  e 

econômica das populações  locais. Para  isso, atua na articulação de  investimentos em 

infraestrutura econômica para apoiar o processo de  integração nacional mediante o 

estímulo  a  investimentos  em  arranjos  e  cadeias  produtivas,  buscando  a  integração 

continental.  

 

Operacionalidade 

 

A estratégia de implementação do PDFF segue três linhas de ação:  

a)  desenvolvimento  integrado  das  Cidades  Gêmeas  –  seguindo  a  orientação 

emanada  do  Comitê  Executivo  da  Câmara  de  Políticas  de  Integração  Nacional  e 

Desenvolvimento  Regional,  na  qual  se  prioriza  o  desenvolvimento  integrado  das 

cidades gêmeas, baseado nas potencialidades locais. As cidades fronteiriças de espaço 

contíguo  constituem  uma  oportunidade  para  fortalecer  e  catalisar  os  processos  de 

integração  social  e  institucional  em  bases  supranacionais,  indispensáveis  para  a 

competitividade nacional e regional.  

b)  articulação  das  prioridades  do  PDFF  com  as Mesorregiões  prioritárias  dos 

programas de desenvolvimento regional – em especial quatro Mesorregiões em que o 

Governo  Federal  já  vem  atuando: Alto  Solimões  (AM), Vale do Rio Acre  (AM e AC), 

Grande Fronteira do Mercosul (PR, SC e RS) e Metade Sul do Rio Grande do Sul (RS), 

que alcançam ou se encontram em áreas coincidentes com a Faixa de Fronteira. Essas 

Mesorregiões  são  beneficiadas  pelas  ações  dos  Programas  PDFF  e  do  Promeso,  de 

modo  que,  complementarmente,  os  programas  em  questão  possam  garantir  o 

desenvolvimento sustentável dessas áreas que  já estão em processo de consolidação 

31

de uma base local de desenvolvimento, envolvendo articulação de estratégias e ações 

do Governo  Federal  com os estados, municípios e  as  sociedades  locais organizadas, 

constituindo uma oportunidade para aproveitar sinergias de ações públicas e privadas.  

c) melhoria das condições econômicas, sociais e de cidadania das sub‐regiões 

que compõem a Faixa de Fronteira – as ações têm o objetivo de articular os atores da 

Faixa de Fronteira em torno de projetos de desenvolvimento comuns e de construção 

de percepções da realidade local e sub‐regional, assim como provocar a elaboração de 

agenda para a superação dos obstáculos e utilização das potencialidades, englobando 

em  sua  estratégia  de  atuação  o  fortalecimento  da  sociedade  civil,  o  incentivo  a 

Arranjos  Produtivos  Locais,  a  promoção  da  articulação  dos  atores  e  o  estímulo  à 

infraestrutura econômica e social.  

  

4.1.4 Gestão de planos regionais 

 

Os  desafios  ao  desenvolvimento  das  grandes  regiões,  em  especial  das 

macrorregiões Norte, Nordeste e Centro‐Oeste, são específicos e, portanto, requerem 

tratamento diferenciado.  

Os processos históricos de ocupação e de sua formação econômica territorial se 

diferenciaram, não somente no âmbito nacional, mas  também nas  relações externas 

que influenciaram as desigualdades regionais que hoje caracterizam essas regiões.  

Não é possível enfrentar as desigualdades regionais sem ressaltar a importância 

do processo de planejamento que se concretiza por  intermédio dos planos  regionais 

de desenvolvimento, em múltiplas escalas.  

O PPA reconhece tal desafio e disponibiliza para tal o Programa de Gestão da 

Política  de  Desenvolvimento  Regional  e  Ordenamento  Territorial  conduzido  pelo 

Ministério  da  Integração  Nacional,  por  meio  da  Secretaria  de  Políticas  de 

Desenvolvimento Regional (SDR). 

Os  planos  regionais  são  instrumentos  que  possibilitam  coordenar  políticas 

públicas setoriais, procurando convergir ações e resultados que, em última  instância, 

devem  orientar  o  desenvolvimento  das  regiões.  São,  sobretudo,  referenciais 

estratégicos e operacionais dos processos de desenvolvimento das regiões, em escalas 

diferenciadas.  

32

Os planos, quaisquer que sejam as escalas consideradas, buscam a articulação 

das ações de desenvolvimento regional, em que o Governo enuncia suas opções e suas 

perspectivas para o futuro daqueles territórios. Eles permitem coordenar ações e aferir 

seus  resultados,  bem  como  direcionar  políticas  setoriais  que  dialogam  com  os 

processos  de  desenvolvimento  regional,  reconhecendo  as  singularidades  territoriais 

existentes.  

No  âmbito  do  conjunto  legal  que  institui  a  PNDR,  destacam‐se  os  planos 

macrorregionais  do  Norte,  Nordeste  e  do  Centro‐oeste,  além  de  outros  planos  em 

escala  sub‐regionais  como  o  do  Semiárido,  da  Área  de  Influência  do  Projeto  São 

Francisco ou, ainda, o do Arquipélago do Marajó. 

Ao tratar do planejamento territorial na escala sub‐regional, merece destaque 

a elaboração dos Planos de Ação das Mesorregiões que compõem o Promeso.   Esses 

são  importantes  ferramentas que contemplam a visão de  futuro dos atores de  cada 

uma  das Mesorregiões  Diferenciadas,  e  constituem‐se  em  importante  instrumento 

estratégico para a gestão social do território. 

Dois dos princípios norteadores na elaboração desses planos são: 

a) a mobilização  das  forças  sociais  locais,  que  se  constitui  em  elemento 

fundamental na medida em que são elaborados de forma participativa; e 

b) a  valorização  de  iniciativas  de  menor  escala  que  propiciem 

“externalidades” que favoreçam a captação de investimentos privados, tais 

como  a  capacitação  de  recursos  humanos,  o  fortalecimento  da 

infraestrutura física e tecnológica e o apoio à comercialização de produtos 

da região. 

Nesse contexto, até o início do exercício de 2010, diversos espaços prioritários 

da PNDR já elaboraram seus Planos de Ação Sub‐regionais envolvendo atores  locais e 

instituições que atuam nesses espaços (Mesorregiões e Rides): 

a) Águas Emendadas; 

b) Bico do Papagaio; 

c) Chapada do Araripe; 

d) Grande Fronteira do Mercosul; 

e) Itabapoana; 

f) Metade Sul do Rio Grande do sul; 

33

g) Vale do Ribeira/Guaraqueçaba; 

h) Vales do Jequitinhonha e do Mucuri; 

i) Ride Petrolina/Juazeiro. 

Esses  planos,  tanto  os  macrorregionais  como  os  sub‐regionais,  integram  a 

agenda de governo no que se refere à temática do desenvolvimento regional nas suas 

múltiplas  escalas  e  não  encerram  os  esforços  do  poder  público  no  sentido  de 

transformar a realidade das regiões‐foco das desigualdades que ainda caracterizam o 

território nacional. 

No  caso  das  macrorregiões9,  a  gestão  dos  planos  faz  parte  da  missão 

institucional das superintendências  já criadas por Leis Complementares10. Tais planos 

são  os  instrumentos  de  orientação  das  ações  dessas  instituições  e  traduzem  o 

conjunto  de  intenções  do  governo  e  da  sociedade  civil  nos  processos  de 

desenvolvimento  regional dessas porções do  território nacional. Os  referidos planos 

são recursos importantes na promoção da equidade territorial. 

No  que  tange  às  sub‐regiões,  a  estratégia  de  gestão  dos  planos  de  ação 

(coordenação  e  monitoramento)  foram  incorporadas  às  funções  dos  Fóruns  Sub‐

regionais de Desenvolvimento.  

A premissa de atuação da PNDR em múltiplas escalas, da sul‐americana à intra‐

urbana,  passando  pela  nacional,  macrorregional,  mesorregional,  microrregional  e 

urbana,  gera  demandas  por  planos  regionais  em  diferentes  escalas  e  de  perfis 

diversificados, bem como a necessidade de articulação entre as escalas geográficas de 

planejamento. 

O  que  se  propõe,  geralmente,  é  que  cabe  aos  planos  da  escala  nacional  e 

macrorregional  um  perfil mais  estratégico  e  aos  de  escala mais  reduzida,  um  papel 

tático‐operacional. 

À  complexidade  de  articulação  de  escalas,  de  iniciativas  e  de  interesses  no 

território, somam‐se as históricas dificuldades de gestão desses planos, que em geral 

padecem  de  ações  que  vão  desde  a  descontinuidade  e  descrédito  por  parte  de 

9 Para este trabalho, entenda‐se como macrorregião as grandes regiões políticas do Brasil definidas pelo IBGE. 10 Lei Complementar n. 124, de 03 de Janeiro de 2007, recriou a Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia – Sudam; Lei Complementar n. 125, de 03 de janeiro de 2007, recriou a Superintendência de Desenvolvimento  do Nordeste  –  Sudene;  e  o  PL  n.  91/2004  que  institui  a  Superintendência  de Desenvolvimento do Centro‐oeste – Sudeco.  

34

tomadores de decisão e da sociedade em geral a problemas operacionais como déficit 

de suporte técnico aos atores responsáveis por sua implementação.  

Não  por  acaso,  a  proposta  da  PNDR  Fase  II  apresenta  um  novo modelo  de 

gestão  regional  privilegiando  atores  presentes  nos  processos  de  planejamento 

territorial  e  reconhecendo  a  importância  e  legitimidade  da  ampla  participação  na 

construção desses modelos para o desenvolvimento  regional, seja por programas de 

capacitação ou pelo fortalecimento e incentivo às instâncias colegiadas nos territórios 

selecionados. 

 

4.2 A contribuição das demais instâncias de Governo 

 

A complexidade do processo de gestão de políticas públicas com viés territorial 

reflete‐se no fato de que  iniciativas que buscam  intervir sobre outros problemas com 

rebatimento  regional devem, na medida do possível, atentar aos critérios emanados 

da PNDR.  

Isso produz um desafio complexo à gestão da Política: de um  lado, os espaços 

onde a governabilidade é indireta e prevalece, sobretudo, a capacidade de persuasão, 

de  convencimento,  de  cooperação  e  de  convergência  dos  parceiros  nos  territórios 

selecionados para os propósitos definidos; de outro, os espaços de  intervenção mais 

direta, em que predominam os programas de desenvolvimento  regional que devem 

constituir efeito básico de demonstração do rumo das ações da política pública. 

A PNDR deve ser  instrumento capaz de mobilizar os recursos necessários e de 

operar com eficiência e eficácia seus instrumentos de ação mais direta para responder 

à missão que lhe cabe.  

A Política deve ser robusta o suficiente para que a ação dos entes sociais possa 

convergir  de  forma  apropriada  nos  territórios  onde  sua  ação  se  prioriza,  buscando 

responder  aos  principais  desafios  e  problemas  do  desenvolvimento  regional  e 

permitindo  o  alcance  de  resultados  efetivos  na  redução  das  desigualdades  e  na 

utilização de potenciais de desenvolvimento das regiões brasileiras. 

 

35

4.2.1 Territórios da Cidadania 

 

Com vistas à redução das desigualdades sociais e regionais, o Governo Federal 

lançou,  em  2008,  o  Programa  Territórios  da  Cidadania,  priorizando  inicialmente  60 

territórios.  Em  2009,  as  ações  foram  ampliadas,  perfazendo  um  total  de  120 

Territórios. 

Ao  optar  pela  estratégia  de  desenvolvimento  rural  sustentável,  o  Programa 

promove  o  desenvolvimento  econômico  e  universaliza  ações  básicas  de  cidadania. 

Nesse  conjunto  de  políticas  públicas  são  fundamentais  a  participação  social  e  a 

integração  de  ações  entre  Governo  Federal,  estados  e  municípios,  a  fim  de 

potencializar e oferecer maior solidez aos processos de desenvolvimento regional.   

A gestão do programa é feita por intermédio de instâncias colegiadas. O Comitê 

Gestor Nacional aprova diretrizes, organiza as ações  federais e avalia o Programa.   O 

Comitê  de  Articulação  Estadual  fomenta  a  articulação  e  a  integração  de  políticas 

públicas e acompanha a execução das ações do Programa. 

 

4.2.2 A regionalização da estratégia do turismo 

 

Outra ação governamental com evidentes  impactos  sobre o desenvolvimento 

das  regiões é o Programa de Regionalização do Turismo – Roteiros do Brasil, o qual 

propõe a estruturação, o ordenamento e a diversificação da oferta turística no país e 

constitui‐se no referencial da base territorial do Plano Nacional de Turismo (PNT).  

A partir das metas previstas no PNT,  foram mapeadas 276  regiões no Brasil, 

envolvendo 3.635 municípios, o que faz desse programa um dos principais elementos 

da  execução da política do  turismo no país  e  referência para  importantes  ações do 

Ministério do Turismo.

O  Programa  Roteiros  do  Brasil  constitui‐se  como  ação  articuladora  e 

mobilizadora  de  esforços  institucionais  e  de  caráter  participativo,  visto  que  para 

alcançar seus objetivos, deve contar com setores direta e indiretamente afetados pela 

atividade  turística.    Assim,  pela  sua  transversalidade  e  capacidade  de  ativar  e 

36

dinamizar  economias  regionais,  o  Programa  é  visto  como  significativo  para  o 

desenvolvimento regional.  

 

4.2.3 A regionalização da estratégia das políticas com viés social 

 

A agenda social aplicada às regiões e aos territórios compreende um conjunto 

de ações que prioriza a parcela mais vulnerável da sociedade. 

Iniciativas voltadas para a redução das desigualdades sociais, a ampliação dos 

direitos da cidadania, a juventude, a promoção da cultura, a melhoria da qualidade da 

educação, da saúde e da segurança pública são ações com absoluta convergência com 

políticas de cunho regional/territorial. 

A articulação entre os diversos órgãos executores dessas políticas públicas, no 

âmbito federal, nas diferentes esferas de governo e da sociedade civil é essencial para 

a implementação das ações previstas e para a consolidação de uma rede de proteção 

social das regiões brasileiras. 

Nesse  sentido, os  resultados da diversificada Agenda Social evidenciam‐se na 

Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), a qual revela que os indicadores 

de  renda da população mais vulnerável vêm crescendo a  índices  superiores à média 

nacional.  

Não obstante os resultados alcançados, o objetivo é ampliar os benefícios para 

os municípios mais vulneráveis por meio de ações que estimulem a dinamização das 

economias locais e a concomitante redução da pobreza e da desigualdade regional.  

Para  tanto,  programas  de  natureza  variada  têm  sido  implementados  nessas 

áreas marcadas  pela  pobreza  e  ausência  histórica  de  intervenções  afirmativas  por 

parte do Estado. A PNDR é amplamente potencializada pela ação de outras políticas 

públicas com viés territorial e, sobretudo, que convergem para os aspectos sociais nos 

territórios prioritários.  

37

A  estratégia  de  desenvolvimento  regional  efetua‐se  graças  a  oportunidades 

geradas por  resultados e  impactos de programas  sociais,  sobretudo de  transferência 

de  renda.  Ações  do  Governo  Federal  como  o  Programa  Bolsa  Família11  (PBF)  têm 

profundo efeito no território ao contribuir efetivamente com a redução da pobreza e, 

conseqüentemente, das desigualdades regionais. 

O Programa  fundamenta‐se na Constituição Federal, que estabelece as bases 

da  cooperação  entre  os  entes  federados  com  vistas  ao  combate  da  pobreza  e  da 

exclusão social. 

Assim, o PBF incorpora três dimensões essenciais à superação desse quadro: a) 

promoção do alívio imediato da pobreza, por meio da transferência direta de renda à 

família;  b)  reforço  ao  exercício  de  direitos  sociais  básicos  nas  áreas  de  saúde  e 

educação, por meio do cumprimento das condicionalidades, o que contribui para que 

as  famílias consigam romper o ciclo da pobreza entre gerações; e c) coordenação de 

programas complementares12, que  têm por objetivo o desenvolvimento das  famílias, 

de  modo  que  os  beneficiários  do  Programa  consigam  superar  a  situação  de 

vulnerabilidade social. 

Um  programa  com  essa  envergadura  e  esse  alcance13  não  só  possibilita  a 

erradicação da pobreza e da marginalização, mas  também é capaz de movimentar a 

economia dos pequenos municípios brasileiros que, apesar da pequena participação 

no PIB nacional, representam parte expressiva da formação do território brasileiro. 

A  contribuição  da  Bolsa  Família  ao  desenvolvimento  regional  se  dá  pela 

circulação dos recursos oriundos desse programa e de outros da mesma natureza com 

público diferenciado, a exemplo da Aposentadoria Rural, revelando possibilidades para 

atividades  econômicas  antes  inexistentes  em  função  da  ausência  de  circulação 

monetária. 

Qualificar  desenvolvimento  é  sempre  algo  complexo.  No  entanto,  não  é 

possível  compreendê‐lo  na  sua  plenitude  se  não  pensarmos  em  transformações 

positivas na vida das populações mais carentes e desassistidas. 

11  O  Programa  Bolsa  Família  (PBF)  é  um  programa  de  transferência  direta  de  renda  que  beneficia famílias em situação de pobreza – renda mensal por pessoa de R$ 60,01 a R$ 120,00 – e de extrema pobreza – renda mensal por pessoa de até R$ 60,00.   12  São  exemplos  de  programas  complementares:  programas  de  geração  de  trabalho  e  renda,  de alfabetização de adultos, de fornecimento de registro civil e demais documentos. 13 O PBF atende a 11,1 milhões de famílias em todos os municípios brasileiros. 

38

Nesse  sentido,  o  Governo  Federal  tem  desenvolvido  uma  série  de  políticas 

públicas cujo foco é a melhoria da qualidade de vida e o fortalecimento da cidadania 

das populações mais desprovidas.   

A universalização do acesso à energia é um exemplo. Dados do Ministério de 

Minas  e  Energia  mostram  que  as  comunidades  sem  acesso  à  energia  estão 

majoritariamente nas localidades de menor Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) 

e são constituídas por famílias de baixa renda. Cerca de 90% dessas famílias têm renda 

inferior a três salários mínimos e 80% estão no meio rural.  

Para reverter esse quadro, o Governo Federal criou o Programa Luz para Todos, 

em  novembro  de  200314,  com  o  objetivo  de  utilizar  a  energia  como  vetor  de 

desenvolvimento social e econômico das comunidades carentes, contribuindo para a 

redução da pobreza e o aumento da renda familiar. 

Ações na área da saúde, de  importância  indiscutível, ganharam reforço com o 

lançamento, em 2007, do Programa Mais Saúde – Direito de Todos  (PAC da Saúde), 

que se constitui numa reorientação radical da política de saúde. 

O  Programa  propõe  novos  modelos  de  gestão  e  novos  mecanismos  de 

gerenciamento  de  processos  assistenciais, modernizando  a  regulação  do  acesso  aos 

serviços de  saúde por meio do  cartão nacional de  saúde e da gestão de  redes e de 

territórios assistenciais.  

Também em 2007, o governo lançou o Plano de Desenvolvimento da Educação 

(PDE), visando a incrementar os resultados da educação brasileira, de maneira ampla e 

sistêmica. 

Em  seu  conjunto,  o  PDE  compreende  mais  de  40  programas  estratégicos, 

organizados em quatro eixos: Educação Básica; Alfabetização e Educação Continuada; 

Educação Profissional e Tecnológica; e Educação Superior. 

14 Sua meta previu o atendimento a mais de 10 milhões de pessoas do meio  rural até o ano de 2008. 

39

Sem minimizar o  valor das demais ações, merece destaque a  importância da 

educação profissional e tecnológica para o desenvolvimento regional. 

A inserção socioprodutiva ─ com capacitação e geração de emprego e renda ─ 

das  populações  presentes  em  regiões  com  índices  econômicos  e  sociais  aquém  do 

ideal implicam, necessariamente, a formação profissional, científica e tecnológica.   

Possibilitar o acesso ao conhecimento, seja pela educação ou pela pesquisa, é 

condição  primordial  para  a  inclusão  territorial,  para  a  competitividade  das  regiões, 

para a promoção, enfim, do desenvolvimento regional participativo, includente e justo, 

protagonizado  pelos  atores  locais  a  partir  da  valorização  das  potencialidades 

endógenas.  

Em última análise, cidadania regional significa muito mais do que o resgate da 

dívida  histórica  da  sociedade  brasileira  com  parte  significativa  do  seu  território; 

representa o “alargamento” do país, a expansão social e econômica da nação para a 

construção de um Brasil mais rico, justo, coeso e solidário.  

4.2.4 A agenda de infraestrutura 

 

Estudos  elaborados  para  o  Plano Nacional  de  Logística  e  Transportes  (PNLT) 

apresentaram uma análise sobre a distribuição espacial das atividades econômicas no 

Brasil, divididos em ciclos de expansão ao longo do século XX15.  

O  papel  exercido  pelos  investimentos  em  infraestrutura  no  sentido  de 

direcionar  as  iniciativas de ocupação do  território e de desenvolvimento econômico 

modelaram as desigualdades inter e intra‐regionais no Brasil. 

Tais investimentos, típicos da função do Estado, sinalizam prioridades e apostas 

territoriais concretas ao conjunto da sociedade e determinam  investimentos privados 

nacionais e estrangeiros. 

15 De acordo com esses estudos, são identificados três diferentes momentos nos referidos ciclos de expansão.  O  primeiro  período  –  1950/1975  caracteriza‐se  pela  concentração  econômica.  No segundo,  de  1976  a1986,  denominado  de  reversão  da  polarização,  ocorreu  a  desconcentração econômica  com  um  ritmo  de  crescimento  mais  elevado  nas  áreas  menos  desenvolvidas.  E, finalmente, o terceiro período, de 1986 até o início do século XXI, foi caracterizado por um relativo equilíbrio de participação das economias regionais no Produto Interno Bruto.  

40

Alguns fatores são decisivos para a reversão da polarização territorial, histórica, 

no Brasil. Entre eles pode ser citado o avanço da infraestrutura econômica e social em 

direção a outras regiões. 

Esse  avanço  foi  possível  pelos  investimentos  em  transporte  inter‐regional,  o 

que reduziu sensivelmente os custos de acessibilidade de insumos e produtos no país, 

mas  não  solucionou  o  problema  em  relação  às  porções  do  território  nacional  que 

apresentam menos capacidade de competir.  

Diante desse  fato, questões básicas podem ser colocadas: como as diferentes 

políticas,  ações  e  projetos  de  infraestrutura  se  expressam  no  território?  Que 

estratégias  devem  ser  adotadas  para  a  melhor  articulação  dos  projetos  de 

infraestrutura na consolidação dos territórios nas diferentes escalas da PNDR, da intra‐

urbana  à  macrorregional?  Como  essas  políticas  podem  contribuir  para  a  efetiva 

redução das desigualdades regionais? 

É  relevante, portanto,  considerar o papel da  infraestrutura nos processos de 

desenvolvimento regional. Não existe possibilidade de  inclusão territorial, de redução 

de  desigualdades  regionais,  de  desenvolvimento  sem  o  aporte  de  infraestruturas 

sociais e econômicas.  

Não  por  acaso,  as  ações  que  compõem  o  Programa  de  Aceleração  do 

Crescimento (PAC) são consideradas estratégicas para potencializar o desenvolvimento 

nacional, com base em uma distribuição espacial de  investimentos estratégicos que, 

embora localizados em determinadas regiões, no conjunto, pavimentam o caminho do 

país rumo à integração sustentável e competitiva.  

O  mapeamento  dos  principais  projetos  de  infraestrutura  em  execução 

constitui‐se  em  ferramenta  obrigatória  para  a  tomada  de  decisão  em  relação  à 

estratégia de desenvolvimento regional e de interlocução com a PNDR. 

O PAC contribui, portanto, de  forma decisiva para o processo de redução das 

desigualdades intra e inter‐regionais, uma vez que oferece um conjunto de ações que 

abrem horizontes para  transformações  concretas em diferentes espaços  geográficos 

do  território nacional, produzindo  inclusão  territorial e propiciando condições para a 

produção de prosperidade e riqueza. 

 

 

41

4.3 O desafio da infraestrutura logística como vetor de desenvolvimento regional 

 

Um dos principais conjuntos de ações levadas a cabo pelo Governo Federal no 

processo de integração e desenvolvimento regional traduz‐se no esforço de incorporar 

áreas  tradicionalmente  isoladas  do  país  ao  restante  do  território  e  se  dá 

principalmente pela expansão da malha rodoviária.  

Além de estruturas para circulação, as rodovias representam possibilidades na 

construção  de  arranjos  institucionais  e  novas  formas  de  aprimorar  processos  de 

desenvolvimento regional, seja na questão das escalas, seja na participação ampla dos 

atores envolvidos.  

Mais do que rodovias, essas artérias formam estruturas que viabilizam fluxos e 

fazem  parte  da  estratégia  de  desenvolvimento  do  país,  pela  incorporação  de  novas 

porções do território nacional aos processos produtivos que passavam ao largo dessas 

regiões.  

Nesse sentido, abrem‐se múltiplas oportunidades para que essas áreas tornem‐

se,  também,  espaços  de  complementaridade  de  algumas  atividades  econômicas  ou 

mesmo  que  se  configurem  como  áreas  de  novas  dinâmicas,  animadas  por  ações  e 

instrumentos orientados pela PNDR. 

Por  outro  lado,  observa‐se  também  um  esforço  na  integração multimodal,  o 

que  permite menores  custos  no  escoamento,  tornando  o  país mais  competitivo  no 

mercado  nacional  e  internacional  de  determinados  produtos,  viabilizando,  assim, 

processos de desenvolvimento regional. 

A  construção  dessas  infraestruturas  responde  às  crescentes  demandas 

reprimidas,  configurando,  sobretudo,  importantes  ativos  garantidores  de  círculos 

virtuosos para as regiões onde se localizam. 

São importantes tributárias para as políticas de desenvolvimento regional, visto 

que viabilizam a  integração dessas áreas à economia nacional, além de serem fatores 

determinantes na alocação de novos investimentos. 

No caso das obras relacionadas ao sistema ferroviário, o primeiro e importante 

aspecto a ser ressaltado é a possibilidade de se criar alternativas ao modal rodoviário, 

que foi intensivamente utilizado nos últimos anos, onerando a economia considerando 

42

o  custo de  se  ter uma opção única que  sofre  variações em  face da  conservação da 

malha, ao contrário do sistema ferroviário. 

Merece  destaque  a  construção  da  ferrovia  Norte‐Sul,  que  vai  além  da 

integração do país, pois oferece a possibilidade de materializar um eixo orientador do 

desenvolvimento nacional voltado para o  interior do Brasil, a partir do  seu papel de 

espaço articulador. 

Essa  lógica não  só  traz de  volta o modal  ferroviário, mas o  coloca  como um 

importante  instrumento nos processos de desenvolvimento regional, visto que  impõe 

aos grandes agentes econômicos que utilizam o território e sua logística de transporte 

uma  opção  de modal  extremamente  viável,  abrindo  possibilidades  de  novos  usos  e 

mercados. 

Nesse  sentido,  a  utilização  do  modal  pode  em  muito  contribuir  para  os 

processos  de  desenvolvimento  regional,  uma  vez  que  volta  a  ser  uma  alternativa 

economicamente viável, diminuindo custos de transporte e escoamento, além de abrir 

espaço para o surgimento de outras atividades econômicas nas áreas por onde passam 

os ramais ferroviários.  

Assim,  é  de  grande  importância  uma  política  que  faça  a  conexão  dos 

instrumentos orientadores no uso das potencialidades dessas regiões, de suas relações 

e necessidades com a infraestrutura dessas novas estradas de ferro. 

Com  isso,  recoloca‐se  na  agenda  de  governo,  nas  prioridades  para  a 

infraestrutura  e,  conseqüentemente,  para  o  desenvolvimento  do  país,  o  resgate  do 

sistema  de  transporte  ferroviário,  seja  para  circulação  de  produtos,  seja  para 

transportar pessoas.  

Esse é um dos maiores esforços do Governo Federal, pois não se trata somente 

de  fortalecer  o  modal,  mas  sim  de  empreender  praticamente  um  processo  de 

reconstrução do sistema  ferroviário brasileiro, agora sob uma ótica de  integração do 

território e de função nos processos de desenvolvimento regional, pelo uso  intensivo 

do modal de  forma a não repetir o equívoco histórico do abandono das  ferrovias no 

país. 

Trata‐se,  portanto,  de  um  conjunto  de  intervenções  que  pretende  conferir 

maior  eficiência  e,  portanto,  elevar  a  competitividade  do  sistema  de  transporte 

ferroviário brasileiro.  

43

Pensar  questões  relativas  ao  desenvolvimento  regional  ultrapassa  visões 

imediatistas  de  curto  prazo.  Considerando  que  os  processos  em  curso  devem  ser 

sustentáveis e duráveis, torna‐se impossível prescindir de variáveis como transporte, já 

tratado  anteriormente,  e  da  garantia  de  geração,  transmissão  e  fornecimento  de 

energia. 

Ao tratar das ações voltadas para geração de energia, pode ser encontrado um 

vasto e complexo conjunto de intervenções, que vão desde a construção de unidades 

de  geração  de  energia  hidrelétrica,  passando  pelas  termoelétricas,  ou  ainda  pelos 

projetos de energia alternativa, como a solar e a eólica na forma experimental, que ora 

se desenvolvem no país. 

Observa‐se, no entanto, que a maior parte dos  investimentos concentra‐se na 

geração hidráulica, que tradicionalmente já se constitui na matriz do sistema nacional. 

Verifica‐se  ainda  que  essas  obras  estão  distribuídas  por  todo  o  território  nacional, 

procurando utilizar o potencial disponível nos rios brasileiros, sem deixar de considerar 

as preocupações de ordem ambiental que, sabidamente, obras dessa natureza trazem 

consigo.  

No entanto, a distribuição geográfica dos  investimentos revela a preocupação 

em  constituir  uma  rede  de  unidades  de  geração  que  garanta  a  sustentabilidade  do 

crescimento nacional pelos próximos anos, capacitando a economia brasileira para um 

crescimento sem sobressaltos. 

Assegura‐se,  desse modo,  que  os  processos  de  desenvolvimento  das  regiões 

não  sofram  interrupções decorrentes de  conjunturas desfavoráveis da  infraestrutura 

de energia. 

Essa distribuição equilibrada pode se afigurar como um aceno para as ações de 

desenvolvimento  regional,  visto  que  soa  como  garantidora  para  investimentos 

privados,  bem  como  para  o  amplo  acesso  a  esse  bem  importante  aos  cidadãos 

brasileiros, que é a energia, em reforço ao Programa Luz para Todos.       

Tradicionalmente,  os  recursos  naturais  têm  sido  negligenciados  como  ativos 

importantes nos processos de desenvolvimento regional. 

Esse padrão, no entanto, tem se modificado nos últimos anos e se reorientado 

pelo  uso  racional  desses  bens  graças  à  implantação  de  estruturas  que  se  integram, 

estrategicamente, aos processos de desenvolvimento das regiões. 

44

No  caso  específico  da  infraestrutura  de  abastecimento  hídrico,  as  ações  se 

concentram nas  áreas de maior  insegurança,  seja na quantidade  (baixa  e  irregular), 

seja na qualidade da água, localizadas, sobretudo, na Região Nordeste do país. 

Esse  foco  resulta  do  reconhecimento  de  que,  mais  do  que  um  fenômeno 

climático,  a  predisposição  aos  períodos  de  estiagem  conduziu  o  Semiárido  para  um 

caminho  em  que  convergiram,  historicamente,  pobreza  e  desigualdade,  sob  um 

discurso,  equivocado,  de  limitações  naturais,  e  estabelecendo  uma  relação  quase 

fatalista e determinista do quadro de  subdesenvolvimento com as bases naturais ali 

encontradas.   

Nesse  sentido,  ações  como  o  Programa  Proágua  Nacional,  têm  por  objetivo 

garantir  a  ampliação  da  oferta  de  boa  qualidade  com  a  promoção  racional  desse 

recurso.  

O  Proágua  iniciou  um  processo  de mudança  de  paradigma  na  utilização  dos 

recursos hídricos no país, em especial na Região Nordeste, que historicamente carecia 

não somente do recurso, mas também de uma gestão mais democrática e responsável 

de suas águas. 

A  inovação  se qualifica em  face da  incorporação da dimensão  ambiental nos 

processos  de  desenvolvimento  regional  pelo  uso  racional  e  equilibrado  dos  bens 

naturais, sobretudo, aqueles que são limitados pelas condições naturais do território. 

Assim, são desenvolvidas ações estruturantes e de fortalecimento institucional 

na  área‐foco,  que  é  predominantemente  o  Semiárido Nordestino,  onde  os  recursos 

hídricos constituem‐se em um  importante componente não só para a segurança das 

populações, mas  também  para  a  garantia  de uso  da  água  em  processos  produtivos 

adaptados às realidades e limitações locais. 

Algumas  das  obras  estruturantes  encontram‐se  sob  a  governança  direta  do 

Ministério da  Integração Nacional,  como é o  caso da  Ferrovia  Transnordestina e do 

Projeto de  Integração de Bacias do São Francisco com o Nordeste Setentrional, além 

de  ações  complementares,  mas  não  menos  importantes,  como  o  Programa  de 

Revitalização do Rio São Francisco. Todas essas ações são de grande importância, não 

só  para  as  regiões  onde  estão  localizadas,  como  também  para  o  conjunto  da 

infraestrutura do país. 

45

No  caso  específico  da  Ferrovia  Transnordestina,  são  relevantes  seus  reflexos 

para  o  desenvolvimento  da  Região  Nordeste  como  um  todo  por  possibilitar  o 

escoamento da produção agrícola  localizada no sul dos estados do Maranhão e Piauí. 

Ademais,  integra  esses  espaços  (estados)  historicamente  descolados  do  tecido 

regional,  que  por  essa  razão  sofreram  com  a  ausência  do  poder  público  e  com  a 

conseqüente pauperização de suas populações. 

O papel da ferrovia vai além da função de estrada de ferro habitual.  É condição 

para  que  o  cerrado  do  Nordeste  se  integre  aos  pontos mais  dinâmicos  da  região, 

localizados no  litoral, e partilhe dos transbordamentos econômicos, transformando a 

realidade  das  áreas  por  onde  passa  e  constituindo‐se  como  novo  vetor  espacial  de 

desenvolvimento. 

Outra ação estruturante de grande relevância para o desenvolvimento regional 

é o Projeto de  Integração de Bacias do Rio  São  Francisco  com os Rios do Nordeste 

Setentrional, que  já  se encontra em execução, a partir da construção de dois canais 

principais, os Eixos Norte e Leste.  

Ao garantir segurança hídrica para as populações do Semiárido, estima‐se que a 

obra beneficie 12 milhões de habitantes do  sertão nordestino. Assim, o Projeto  São 

Francisco tem a  função primordial de possibilitar a  fixação do homem no meio rural, 

bem  como  potencializar  o  desenvolvimento  das  áreas  urbanas  dessa  porção  do 

Nordeste, redimensionando processos econômicos e sociais históricos que agravaram 

ali as condições de pobreza e indigência.   

Espraiando  seus  efeitos,  na  forma  de  assegurar  o  abastecimento  hídrico,  o 

Projeto de  Integração de Bacias não  se  configura  simplesmente  como uma obra de 

engenharia,  mas  abre  perspectivas  para  transformações  sociais  e  econômicas 

sustentadas para o Semiárido nordestino. 

Observadas  de  forma  conjunta,  essas  ações  compõem  um  leque  de 

potencialidades que se coadunam com políticas de desenvolvimento regional, além de 

priorizarem recortes espaciais específicos e intervenções que guardam sinergia com as 

características de demandas do próprio território. 

A  preocupação  em  fazer  do  Projeto  de  Integração  de  Bacias  um marco  na 

transformação  da  realidade  do  Semiárido  e  garantir  a  sustentabilidade  das  ações  e 

46

dessas mudanças  revela‐se na  constante vigilância ao  corpo d’água que possibilitará 

tais processos, o Rio São Francisco.  

Para  recuperar  áreas  que  foram  degradadas  pela  intervenção  humana  e 

garantir  a  saúde  do  rio,  o  Governo  Federal  efetuou  uma  série  de  outras  ações 

amparadas pelo Programa de Revitalização do São Francisco, que inclui áreas da bacia 

tanto  a montante  como  a  jusante do  local onde  se  iniciam os  canais do Projeto da 

Integração. 

O  Programa  revela‐se,  portanto,  como  um  instrumento  de  desenvolvimento 

regional,  pois  preserva  o  bem  natural mais  precioso  que  o  sertanejo  do  Nordeste 

possui ─ o Rio São Francisco.  

Permite, ainda, que tal recurso seja agora considerado um ativo natural em prol 

do desenvolvimento do Semiárido e que esse desenvolvimento seja permanente, tal e 

qual o rio, fazendo com que aquela região vislumbre um futuro promissor. 

O quadro de obras estruturantes apresentadas estabelece um diálogo com as 

estratégias  da  Política  Nacional  de  Desenvolvimento  Regional,  pautada  pela 

reorientação dos tradicionais fluxos econômicos e pelo rompimento do padrão vigente 

no país, sobre o qual se expressaram intensas desigualdades regionais. 

A  Política  Nacional  de  Desenvolvimento  Regional  reconhece  que  somente  a 

partir de um conjunto de  intervenções, e nisso se  inclui  infraestrutura de magnitude 

diferenciada,  é  possível  encaminhar  os  processos  de  desenvolvimento  regional 

assegurando que eles sejam inclusivos, justos, sustentáveis e permanentes.     

4.4 As regiões hidrográficas e as bacias hidrográficas 

 

A  dimensão  ambiental  do  desenvolvimento  regional  é  item  indissociável  da 

agenda  de  sustentabilidade  buscada  na  inclusão  de  territórios  e  regiões  ao  esforço 

nacional de desenvolvimento, uma vez que tal objetivo só é possível por meio do uso 

adequado e racional dos bens naturais disponíveis.  

Essa utilização passa pela questão do planejamento e, conseqüentemente, pelo 

reconhecimento  das  diferenciações  espaciais. Nesse  sentido,  a  Política Nacional  e  o 

Sistema  Nacional  de  Gerenciamento  de  Recursos  Hídricos,  aprovados  pela  Lei  nº 

47

9.433/97,  definiu  a  bacia  hidrográfica  como  o  recorte  territorial  para  a  gestão  dos 

recursos hídricos. 

A  lei  acima  mencionada  estabeleceu  o  arcabouço  institucional  e  criou  os 

instrumentos para essa  gestão.  Esse  arcabouço é  composto por  conselhos,  comitês, 

agências de bacias, órgãos gestores de  recursos hídricos e entidades  representativas 

da sociedade civil e dos usuários.  

Entre  os  instrumentos  de  gestão  com  maior  interface  no  processo  de 

configuração  do  território  destacam‐se  os  planos  de  recursos  hídricos,  os  quais 

definem  a  agenda  de  uso  dos  recursos  hídricos  de  uma  região,  de  uma  bacia,  do 

estado  e  do  país,  identificando  ações  de  gestão,  planos,  projetos,  obras  e 

investimentos  prioritários.  Da  sua  elaboração  participam  diferentes  instituições 

responsáveis  pelo  gerenciamento  dos  recursos  hídricos  –  públicas  e  privadas  –  a 

sociedade civil e os usuários. 

48

5. FINANCIAMENTO E OS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA 

 

5.1 Os instrumentos atuais  

 

A  Política  Nacional  de  Desenvolvimento  Regional  requer  suporte  financeiro 

adequado  às  diversas  escalas  de  ação  propostas.  O  fomento  ao  desenvolvimento 

regional no Brasil conta atualmente com fontes de recursos e instrumentos diversos, a 

exemplo  do  Orçamento  Geral  da  União  (OGU);  dos  Fundos  Constitucionais  de 

Financiamento do Norte  (FNO), Nordeste (FNE) e Centro‐Oeste (FCO); dos Fundos de 

Desenvolvimento da Amazônia  (FDA) e do Nordeste  (FDNE); e dos  incentivos  fiscais 

para a Amazônia e para o Nordeste. 

 

5.1.1 Fundos regionais 

 

Os Fundos Constitucionais de Financiamento  (FNO, FNE e FCO),  instrumentos 

exclusivos para as regiões do Norte, Nordeste e Centro‐Oeste do país, são, atualmente, 

os principais instrumentos de incentivo para o financiamento das atividades produtivas 

desenvolvidas nessas regiões. 

Os  Fundos  Constitucionais  emprestam  recursos  aos  diversos  setores  da 

economia  e  a  tomadores  de  todos  os  portes,  desde  o  agricultor  familiar  e  a 

microempresa  até o  grande produtor e os  grandes projetos estruturantes. Possuem 

condições  de  prazo  e  taxa  de  juros  favorecidas,  com  benefício  adicional  aos 

empreendimentos  localizados no Semiárido Nordestino e ênfase no atendimento aos 

pequenos produtores e empreendedores. 

O  Fundo  de  Desenvolvimento  da  Amazônia  (FDA)  e  o  Fundo  de 

Desenvolvimento do Nordeste (FDNE) financiam por meio da aquisição de debêntures, 

parcialmente conversíveis em ações, as empresas constituídas na forma de sociedades 

por ações. Também possuem condições de taxas de juros e prazos favorecidos, sendo 

que  a ênfase é para o  financiamento de projetos de  infraestrutura ou  considerados 

estruturadores da economia. 

O  FDA  e  o  FDNE  –  que  têm  orçamentação  prevista  até  o  ano  de  2013  – 

sucederam,  respectivamente, os  Fundo de  Investimentos da Amazônia  (Finam) e do 

49

Nordeste  (FINOR)  como  fonte  de  financiamento  para  a  aquisição  de  debêntures 

conversíveis  em  ações  na  Amazônia  e  no  Nordeste.  Finam  e  Finor  cessaram  a 

aprovação de novos projetos em agosto de 2001 e apóiam apenas projetos que tinham 

sido aprovados até aquela data16. 

O  Fundo de Desenvolvimento do Centro‐Oeste  (FDCO) e os  incentivos  fiscais 

para essa região  instituídos pela Lei Complementar nº 129/2009 ainda dependem de 

regulamentação para entrar em operação. 

Os  administradores  dos  fundos  são  o Ministério  da  Integração  Nacional,  as 

Superintendências de Desenvolvimento Regional – diretamente ou por meio de seus 

respectivos Conselhos Deliberativos – e os bancos  federais  regionais, além do Banco 

do Brasil. 

Ao Ministério da  Integração Nacional  cabe estabelecer diretrizes, orientações 

gerais  e  normas  para  operacionalização  de  programas  de  financiamento, 

supervisionar, acompanhar e controlar a aplicação dos recursos, bem como avaliar o 

desempenho dos fundos. 

Aos  Conselhos  Deliberativos  das  Superintendências  de  Desenvolvimento  do 

Nordeste  (Sudene),  da  Amazônia  (Sudam)  e  do  Centro‐Oeste  (Sudeco)17,  cabe 

estabelecer as prioridades e aprovar a programação anual de recursos dos respectivos 

fundos. 

No caso específico dos fundos de desenvolvimento (FDA e FDNE) as diretorias 

colegiadas  das  superintendências  são  as  responsáveis  pela  aprovação  de  cartas‐

consulta  e  projetos.  Os  bancos  regionais  de  desenvolvimento  e  o  Banco  do  Brasil 

administram os recursos financeiros dos fundos constitucionais e são operadores dos 

fundos de desenvolvimento. 

Os  bancos  também  são  responsáveis  pela  contratação  e  administração  das 

operações  de  crédito.  O  Banco  do  Nordeste  opera  o  FNE  e  o  FDNE,  o  Banco  da 

Amazônia opera o FNO e o FDA, enquanto o Banco do Brasil opera o FCO. O Quadro 

5.1 apresenta uma síntese do processo de Administração dos Fundos – Competências. 

16 Extraordinariamente, o  Fundo de Recuperação Econômica do Estado do Espírito Santo  (Funres) de natureza semelhante ao Finor e ao Finam continua aprovando projetos de investimento naquele estado, adquirindo debêntures conversíveis em ações. 17  Criada  pela  LC  129/2009  e  dependendo  de  Decreto  com  estrutura  regimental  para  funcionar.  O Conselho  Deliberativo  do  FCO  exerce  o  papel  de  administrador  do  Fundo  até  que  seja  instalado  o Conselho da Sudeco.  

50

 

 

FUNDOS 

Ministério da Integração Nacional 

Condel ‐ Conselho Deliberativo da Superintendência 

Superintendências (Sudam, Sudene, Sudeco) 

Banco Federal (BNB, Banco da 

Amazônia, Banco do Brasil) 

FCO, FNE, FNO 

Diretrizes, orientações gerais e normas para operacionalização de programas de financiamento; Supervisão, acompanhamento e controle da aplicação dos recursos; Avaliação de desempenho e de impactos. 

Diretrizes e prioridades, aprovação dos programas de financiamento e avaliação de resultados. 

Secretaria executiva do Condel; Avaliação de impactos. 

Analisar propostas e deferir as operações de crédito; Aplicar os recursos; Definir normas e procedimentos próprios da atividade bancária; Acompanhar e cobrar as operações de crédito; Exercer atividades para recuperação de recursos. 

FDA, FDNE 

Diretrizes, orientações gerais; Proposição e estabelecimento de normas; Supervisão, acompanhamento e controle da aplicação dos recursos; Avaliação de desempenho e de impactos. 

Diretrizes e Prioridades, Forma de participação do Fundo nos projetos; Condições de remuneração e risco do agente operador; Condições de contrapartida necessária. 

Aprovar cartas‐consulta; Analisar projetos ou contratar instituição financeira federal para tal; Aprovar projetos Aprovar liberação de recursos; Aprovar a conversão de debênture em ação. 

Analisar projeto (se contratado pela Superintendência); Contratar as operações; Adotar as providências para subscrição das debêntures; Propor a liberação dos recursos; Acompanhar e fiscalizar a aplicação dos recursos; Cobrar e recuperar os créditos aplicados. 

Quadro 5.1 Administração dos Fundos – Competências Fonte: DFD/SDR/MI‐2009  

Os gráficos e tabelas a seguir apresentam o volume de recursos destinados pelo 

Governo  Federal  ao  fomento  do  setor  produtivo  das macrorregiões  prioritárias  da 

Política Nacional de Desenvolvimento Regional (Norte, Nordeste e Centro‐Oeste). 

 

a) Fundos Constitucionais de Financiamento (FCO, FNE e FNO) 

 

Verifica‐se  uma  grande  evolução  dos  valores  contratados  pelos  três  fundos 

constitucionais de financiamento (FNO, FCO e FNE) com o setor produtivo das regiões 

Norte, Nordeste e Centro‐Oeste, passando‐se de um  total de R$ 1,6 bilhão  (90,5 mil 

operações) contratados no ano de 2000 para R$ 14,7 bilhões (494,2 mil operações) no 

ano de 2009. 

 

51

1.558 1.735 2.2983.014

5.7026.618 7.019 7.330

13.19214.758

0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

R$ milhões

Ano

Figura 5.1 Gráfico da evolução das aplicações do FCO‐FNE‐FNO (2000 – 2009 – valores nominais) Fonte: Relatórios Anuais apresentados pelo Banco do Brasil, Banco do Nordeste e Banco da Amazônia. Nota: Elaboração CGFCF/DFD/MI ‐ 2009   Tabela 5.1 Número de Operações Contratadas - 2000 a 2009

Fundo

Ano

2000 11.558 47.621 31.298 90.477

2001 21.901 16.583 10.006 48.490

2002 20.986 25.093 14.125 60.204

2003 26.388 24.899 23.587 74.874

2004 55.925 173.486 38.364 267.775

2005 47.319 531.557 22.605 601.481

2006 51.970 619.404 29.078 700.452

2007 59.613 371.316 39.995 470.924

2008 71.441 329.272 46.259 446.972

2009 64.569 380.421 49.248 494.238

Fonte: Relatórios anuais apresentados pelo Banco do Brasil, Banco do Nordeste do Brasil e Banco da Amazônia de 2000 a 2009.

FCO TOTALFNOFNE

  

Em  termos  de  qualidade  de  operações,  a  evolução  também  foi  expressiva, 

passando‐se de 90.477 operações contratadas no ano de 2000 para 494.238 operações 

contratadas no ano de 2009. 

52

Tabela 5.2 - Saldo das Aplicações - por Porte - Posição em 31.12.2009 em R$ mil

FundoPorte Valor % Valor % Valor % Valor %

Mini/Micro(*) 1.238.858 11,3 7.787.290 29,6 2.599.808 28,6 11.625.956 25,1

Pequeno 3.188.629 29,3 2.671.103 10,1 1.122.736 12,4 6.982.468 15,0

Médio 2.878.092 26,4 3.692.482 14,0 2.195.336 24,2 8.765.910 18,9

Grande 3.591.113 33,0 12.198.338 46,3 3.153.389 34,8 18.942.840 40,9

Total 10.896.693 100,0 26.349.213 100,0 9.071.269 100,0 46.317.174 100,0(*) Inclusive associações, cooperativas e produção familiar.

Fonte: Relatórios anuais apresentados pelo Banco do Brasil, Banco do Nordeste do Brasil e Banco da Amazônia.

TotalFNOFNEFCO

Em  31/12/2009,  o  saldo  aplicado  em  operações  de  crédito  com  o  setor 

produtivo  era  da  ordem  de  R$  46,3  bilhões.  Nessa  mesma  posição,  o  setor  rural 

apresenta‐se como o maior demandador de recursos com 57,8% (R$ 26,7 bilhões) do 

saldo das aplicações, seguido da indústria e agroindústria com 15,6% (R$ 7,2 bilhões) e 

do comércio/serviços com 12,7% (R$ 5,8 bilhões). 

Os Fundos também contribuem para o incremento da infraestrutura econômica 

nas três regiões incentivadas. Em 31/12/2009 o saldo das aplicações em infraestrutura 

era da ordem de R$ 4,3 bilhões, representando 9,4% do total das aplicações. 

Tabela 5.3 - Saldo das Aplicações - por Atividade - Posição em 31.12.2009 - R$ mil R$ mil

FundoAtividade Valor % Valor % Valor % Valor %

Rural 7.554.138 69,3 13.270.748 50,4 5.971.421 65,7 26.796.307 57,8

Industrial 1.511.652 13,9 4.352.131 16,5 1.347.654 14,9 7.211.437 15,6

Turismo 177.744 1,6 377.901 1,4 251.556 2,8 807.201 1,7

Infraestrutura 372.540 3,4 3.575.506 13,6 401.301 4,4 4.349.347 9,4

Comércio e Serv. 1.280.618 11,8 3.671.655 13,9 912.422 10,1 5.864.695 12,7

Agroindústria - 0,0 1.101.272 4,2 186.915 2,1 1.288.187 2,8

Total 10.896.693 100,0 26.349.213 100,0 9.071.269 100,0 46.317.174 100,0

Fonte: Relatórios anuais apresentados pelo Banco do Brasil, Banco do Nordeste do Brasil e Banco da Amazônia.

FCO FNE FNO Total

 

Do ponto de  vista do porte dos  tomadores, o  saldo aplicado em 31/12/2009 

junto às micro e pequenas empresas e aos mini e pequenos produtores rurais era da 

ordem de R$ 18,5 bilhões (40,1% do total). Na média empresa o saldo aplicado era da 

ordem de R$ 8,7 bilhões (18,9%), enquanto na grande empresa o total aplicado de R$ 

18,9 bilhões representava 40,9% do total das aplicações. 

 

 

53

Tabela 5.4 - Previsão de recursos para o ano de 2009 - R$ milhões (*)Fundo

Recursos

Previsão de Repasses da STN para 2010 (¹) 1.484,8 4.500,0 1.484,8 7.469,6

Retornos e Resultados Operacionais (²) 1.432,3 5.500,0 1.482,5 8.414,8

Disponibilidades de Exercícios Anteriores(²) 1.368,3 2.700,0 1.286,8 5.355,1

Resultado Operacional (Receitas - Despesas) (²) 153,2 (1.300,0) (798,2) (1.945,0)

Recursos Comprometidos a Liberar (²) (282,6) (3.400,0) (540,4) (4.223,0)

Total 4.156,0 8.000,0 2.915,4 15.071,4

Valores Nominais.Fonte: (1) Secretaria do Tesouro Nacional - STN. (2) Valores previstos nas programações orçamentárias do ano de 2010.

FCO FNE FNO Total

 

Tabela 5.5 - Patrimônio Líquido - Posição 31.12.2009 - R$ milhões

Fundo Valor %

FCO 11.667 22,7

FNE 29.455 57,4

FNO 10.172 19,8

Total 51.294 100,0

Fontes: Balanços Patrimoniais de 31.12.2009 do FCO, FNE e FNO.

 

O patrimônio líquido dos três fundos aqui é representado, em sua maior parte, 

pelo saldo de operações de crédito da ordem de R$ 51,2 bilhões em 31/12/2009.  

Para o ano de 2010, a expectativa é de que os  três  fundos constitucionais de 

financiamento coloquem à disposição do setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste 

e Centro‐Oeste, para novas contratações, recursos da ordem de R$ 15,0 bilhões. 

 

b) Fundos de Desenvolvimento (FDA e FDNE) – Em R$ 1,00 – 31/12/2009 

 

Diferentemente dos fundos constitucionais de financiamento, que atendem de 

forma ampla a  todos os  setores da economia e a  todos os portes de  tomadores, os 

Fundos de Desenvolvimento da Amazônia (FDA) e do Nordeste (FDNE) direcionam seus 

recursos para a infraestrutura econômica e para projetos estruturadores da economia 

dessas  regiões.  As  tabelas  5.6  e  5.7  apresentam,  na  posição  de  31/12/2009,  a 

54

quantidade de cartas‐consulta aprovadas do FDA e do FDNE relativas a projetos ainda 

não aprovados. 

Tabela 5.6 – Cartas‐consulta aprovadas – FDA (projetos ainda não aprovados) 

SETOR QUANTIDADE  DE PROJETOS 

VALOR FDA INVESTIMENTO 

TOTAL 

Energia (PCH)  1  65.000.000,00  109.073.272,88 

Telecomunicações  1  155.725.800,00  259.543.000,00 

Indústria  2  119.668.500,00  199.447.500,00 

Mineração  1  81.450.000,00  135.825.586,21 

Reflorestamento  1  112.320.000,00  187.200.000,00 

Transmissão  2  1.174.954.228,20  1.958.257.047,00 

Turismo  2  26.775.000,00  44.625.000,00 

TOTAL  10  1.735.893.528,20  2.893.971.406,09 

Fonte: Relatórios de Acompanhamento da Sudam e da Sudene de 2001 a 2009 Nota: Elaboração CGFD/DFD/SDR/MI 

 

Tabela 5.7 – Cartas‐consulta aprovadas – FDNE (projetos ainda não aprovados)  

SETOR QUANTIDADE  DE PROJETOS 

VALOR FDNE INVESTIMENTO 

TOTAL 

Agricultura Irrigada  1  24.263.652,90  40.439.421,50 

Agroindústria  1  58.120.150,00  135.852.210,03 

Biocombustível  1  8.044.582,00  13.483.107,21 

Energia (Eólica)  2  444.960.074,69  741.765.240,90 

Energia (PCH)  1  49.720.910,00  231.521.831,16 

Energia (Transmissão)  1  65.596.810,00  109.329.350,00 

Energia (UTE)  1  297.064.457,80  496.607.988,00 

Ind. de Transformação 4  312.435.166,66  529.883.053,02 

Transporte  1  117.744.000,00  201.240.000,00 

Turismo  1  23.106.130,00  38.510.218,00 

TOTAL  14  1.401.055.934,05  2.538.632.419,82 

Fonte: Relatórios de Acompanhamento da Sudam e da Sudene de 2001 a 2009 Nota: Elaboração CGFD/DFD/SDR/MI  

 Os valores das cartas‐consulta aprovadas para apresentação de novos projetos 

ao FDA e ao FDNE na posição de 31/12/2009 são da ordem de R$ 1,7 bilhão e R$ 1,4 

55

bilhão,  respectivamente. As  tabelas  5.8  e  5.9  apresentam  a  quantidade  de  projetos 

aprovados e contratados do FDA e do FDNE. 

 

Tabela 5.8 – Projetos aprovados e contratados – FDA 

SETOR QUANTIDADE DE PROJETOS VALOR FDA INVESTIMENTO

TOTAL VALOR

LIBERADO Energia (PCH) 3 216.444.600,00 366.146.280,23 210.884.513,42

Energia (UHE) 1 171.961.820,46 287.129.337,99 153.579.576,71

Energia (UTE) 3 569.047.829,24 957.684.038,11 213.032.376,08

Indústria 3 102.682.770,00 189.608.265,22 73.155.854,92

TOTAL 10 1.060.137.019,70 1.800.567.921,55 650.652.321,13Fonte: Relatórios de Acompanhamento da Sudam e da Sudene de 2001 a 2009 Nota: Elaboração CGFD/DFD/SDR/MI   

Tabela 5.9 – Projetos aprovados e contratados – FDNE 

SETOR QUANTIDADE DE PROJETOS VALOR FDNE INVESTIMENTO

TOTAL VALOR

LIBERADO Cerâmica 1 47.987.358,83 92.893.448,39 26.420.000,00

Energia (Eólica) 4 528.649.077,51 886.605.127,17 240.261.684,49

Transporte 1 2.672.400.000,00 5.340.164.854,00 -

TOTAL 6 3.249.036.436,34 6.319.663.429,56 266.681.684,49Fonte: Relatórios de Acompanhamento da Sudam e da Sudene de 2001 a 2009 Nota: Elaboração CGFD/DFD/SDR/MI  

 Até  31/12/2009,  o  FDA  tinha  contratado  R$  1,0  bilhão  (R$  650,6 milhões  já 

liberados),  enquanto  o  FDNE  tinha  contratado  R$  3,2  bilhões  (R$  266,6 milhões  já 

liberados).  Dos  valores  contratados  pelos  dois  fundos,  96,5%  foram  direcionados  a 

projetos de infraestrutura de energia e de transportes. 

A tabela 5.10 apresenta uma comparação entre valores orçados, empenhados e liberados. 

56

Tabela 5.10 – Comparação valor orçado, empenhado e liberado 

ORÇAMENTO  EMPENHO  LIBERAÇÃO ANO 

FDA  FDNE  FDA  FDNE  FDA  FDNE 

2001  308.000.000  462.000.000          

2002  440.000.000  660.000.000          

2003  465.322.800  697.984.320          

2004  554.600.000  831.900.000          

2005  607.789.536  911.684.305          

2006  684.417.647  1.026.626.471  684.417.647        

2007  770.737.029  1.156.105.543  388.673.875  50.626.664  322.927.395    

2008  852.318.289  1.278.477.434    432.333.753  216.225.405   70.559.612 

2009  986.475.535  1.479.713.302  876.095.949  1.479.713.302  111.500.114   196.122.072 

TOTAL  5.669.660.836  8.504.491.375  1.949.187.471  1.962.673.718  650.652.915   266.681.684 

Fonte: Relatórios de Acompanhamento da Sudam e da Sudene de 2001 a 2009 Nota: Elaboração CGFD/DFD/SDR/MI   

Para o ano de 2010, existe a previsão de o FDA e o FDNE disponibilizarem para 

o  setor produtivo da Amazônia e do Nordeste  recursos para novas  contratações da 

ordem de R$ 2,5 bilhões.  

 

5.1.2 Incentivos fiscais 

 

Quanto aos  incentivos  fiscais, esses  são  concedidos para empresas  instaladas 

nas áreas de atuação da Sudam e Sudene, em diversas modalidades, com destaque, 

em termos de valor, para o incentivo de redução do imposto sobre a renda e adicionais 

não  restituíveis,  concedido  aos  empreendimentos  que  se  instalarem,  ampliarem, 

modernizarem  ou  diversificarem  setores  considerados  prioritários  para  o 

desenvolvimento regional.  

O  Quadro  5.11  tipifica  o  instrumento,  segundo  beneficiários,  condições  de 

acesso e modalidade.  

57

 

INCENTIVOS  BENEFICIÁRIOS E USUFRUTO Redução Fixa de 75% do Imposto sobre a Renda e adicionais não restituíveis 

Projetos de implantação, ampliação, modernização ou diversificação, protocolizados e aprovados até 31/12/2013, nos setores prioritários das áreas da Sudam e Sudene. Prazo de fruição de 10 anos.  

Redução Escalonada do IR e adicionais de 12,5% de 2009 a 2013 

Empreendimentos nos setores prioritários, mas áreas da Sudam e Sudene e na Zona Franca de Manaus. Usufruo até 31/12/2013. 

Depósito para Reinvestimento de 30% do IR (acrescido de 50% de recursos próprios) 

Empreendimentos nos setores prioritários, nas áreas da Sudam e Sudene. Usufruto até 31/12/2013. 

Isenção de IOF nas operações de câmbio para pagamento de bens importados Isenção do Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante – AFRMM 

Empreendimentos que se implantarem, modernizarem, ampliarem ou diversificarem no Nordeste e na Amazônia e que sejam considerados de interesse para o desenvolvimento destas Regiões. Usufruto até 31/12/2010.  

Depreciação Acelerada incentivadas, no próprio ano da aquisição, para efeito de cálculo do IR Desconto, em 12 meses, dos créditos da Contribuição para PIS/PASEP e da COFINS referentes à aquisição de bens para o ativo imobilizado 

Empreendimentos dos setores prioritários situados nas microrregiões menos desenvolvidas das áreas da Sudam e Sudene e que estejam usufruindo das Redução Fixa do IR. Apenas bens adquiridos a partir de 2006 e até 31/12/2013. 

Quadro 5.11: Descrição dos incentivos fiscais – Pessoa Jurídica – áreas Sudam e Sudene  Nota: Elaboração CGFD/DFD/SDR/MI  

As tabelas 5.12 e 5.13 indicam os setores prioritários da economia da Amazônia 

e do Nordeste que apresentaram projetos de instalação, ampliação, modernização ou 

diversificação, com reduções de tributos da ordem de R$ 5,4 bilhões em 2009. 

Tabela 5.12 – Renúncia Tributária – IRPJ e IOF 

ANO  SUDAM  SUDENE  TOTAL ANO 2003  569.677.297 835.305.419 1.404.982.7162004  926.088.060 1.279.100.108 2.205.188.1682005  1.383.245.719 1.694.414.098 3.077.659.8172006  1.208.588.652 1.591.137.506 2.799.726.1582007  1.897.279.253 1.843.040.753 3.740.320.0062008  1.815.353.844 2.239.244.688 4.054.598.5322009*  2.567.251.241 2.493.859.905 5.061.111.146

Total  10.367.484.066 11.976.102.477 22.343.586.543Fonte: IRPJ e IOF – Coordenação‐Geral de Estudos Econômico‐Tributários – COGET/Receita Federal   Tabela 5.13 – Renúncia Tributária – AFRMM  

   2004  2005  2006  2007  2008  2009 

SUDAM  55.764.727,61 50.915.995,92 271.121.415,86 133.498.133,22 553.167.452.21   127.930.773,09

SUDENE  187.856.544,15 115.478.217,75 610.179.737,86 135.252.066,11 332.935.519,30  247.276.929,89

TOTAL  243.623.275,76 166.396.218,67 881.303.159,72 268.752.206,33 332.937.527,30  375.209.711,98

Fonte: CGPRO/SFAT/MT  

58

5.1.3  Recursos  do  OGU  para  os  programas  do  MI  e  ações  de  desenvolvimento 

regional   

Os  recursos  oriundos  do OGU  previstos  para  o  final  de  2010  eram  bastante 

limitados para as ações de desenvolvimento regional, em particular para os Programas 

diretamente  vinculados  ao  Ministério  da  Integração  Nacional  (Promeso,  PDFF  e 

Conviver).  Tal  afirmação  é  valida  mesmo  nas  situações  em  que  esses  recursos 

recebiam  contrapartidas  de  estados  e municípios.  Nota‐se  uma  preponderância  de 

recursos destinados ao fomento do setor produtivo (crédito à iniciativa privada) e uma 

grande  carência  no  direcionamento  de  recursos  para  promover  as  externalidades 

positivas em áreas menos desenvolvidas, o que acaba  sendo um  fator que contribui 

para  a  existência  de  desigualdades  intrarregionais, mesmo  quando  há  redução  da 

desigualdade olhada do ponto de vista das macrorregiões. 

Considerando‐se a notória desproporção entre a dimensão das desigualdades 

enfrentadas e o fluxo de recursos disponíveis, é fundamental que se dote a PNDR de 

recursos  adequados  aos  seus objetivos  e o Plano Plurianual do Governo  Federal de 

lógica de atuação territorial, sem o que não se podem esperar resultados expressivos 

no combate ao quadro de desigualdades vigente.  

Nessa  ótica,  existe  um  profundo  déficit  de  recursos  voltados  para  o 

financiamento  de  infraestrutura  econômica  e  social  no  sistema,  sobretudo  para  os 

territórios  elegíveis  como  prioritários  pela  Política  Nacional  de  Desenvolvimento 

Regional, em especial para infraestrutura de pequeno e médio porte. 

A  União  Européia  aloca,  desde  1975,  cerca  de  65%  do  total  de  recursos 

disponíveis  nos  Fundos  Estruturais18  da  Europa,  entre  eles  o  Fundo  Europeu  de 

Desenvolvimento  Regional  (Feder),  para  infraestrutura  nos  territórios  elegíveis  pela 

política  regional européia. A dotação  total  (média anual), dos  recursos alocados aos 

três principais programas de desenvolvimento regional geridos pelo MI não ultrapassa 

o montante de R$ 300 milhões/ano, valor  irrisório para os desafios a enfrentar para 

reduzir as desigualdades regionais do País, nos territórios selecionados da PNDR Fase I. 

18 Trata‐se de um conjunto de  três  instrumentos  financeiros da política de coesão da UE e a principal fonte  de  financiamento  para  o  desenvolvimento  regional  do  bloco. O  Feder,  criado  em  1975,  pode contribuir para o financiamento de  investimentos produtivos, de  infraestrutura social e de transporte, da investigação científica, tecnológica e da inovação e da sociedade de informação, entre outras linhas. 

59

6. O MODELO DE GOVERNANÇA 

 

6.1 O desafio da cooperação federativa: o papel das novas institucionalidades 

 

Não  se  devem  desconhecer  os  arranjos  institucionais  ensaiados  em  anos 

recentes, resultantes do aperfeiçoamento das relações entre Estado e sociedade civil.  

As  inovações  são  muitas,  seja  pelo  surgimento  de  novas  formas 

organizacionais,  seja  pelo  aprimoramento  das  existentes.  Essa  dinâmica  requer  um 

novo  padrão  de  intervenção  do  Estado  Nacional  em  políticas  públicas  estratégicas, 

caso daquelas relacionadas ao desenvolvimento regional. 

A redefinição acima assinalada remete também ao debate, sempre pertinente, 

da  arquitetura  federativa  e  institucional,  perpassado  pelas  complexas  demandas  da 

sociedade, pela necessidade de maior transparência e controle na atuação do Estado, 

bem como pela nova forma de atuação dos grandes agentes econômicos e dos Estados 

nacionais via organismos supranacionais.  

Ao se estabelecer, por meio da construção de uma Política Regional, um novo 

modelo para o desenvolvimento (regional) do país, com novas premissas e requisitos 

de empoderamento, controle social, participação de atores no território, mister se faz 

considerar,  simultaneamente,  o  protagonismo  das  novas  institucionalidades  que 

atuam  regionalmente,  bem  como  da  inclusão  territorial  ao  esforço  nacional  de 

desenvolvimento. 

É fato que um dos grandes problemas da gestão pública do Brasil é a fragilidade 

institucional  da  base  municipal.  Nesse  sentido,  a  criação  de  arranjos  de  apoio  às 

municipalidades  é  uma  necessidade  urgente  para  reforçar  a  cooperação  e 

coordenação federativa. 

Com a  finalidade de apresentar propostas que  facilitem a gestão municipal e 

colaborar com seu processo de transição, oferecendo aos novos prefeitos um conjunto 

de informações técnicas, administrativas e financeiras sobre o município, foi instituído 

um Grupo de Trabalho  Interministerial  (GTI) pelo Presidente da República em 2008. 

Entre  as  iniciativas  do  GTI  consta  a  criação  do  Portal  Federativo,  sítio  eletrônico 

desenvolvido  para  agregar  informações  sobre  temas  que  envolvem  os  entes 

federados. 

60

Essa  iniciativa  resultou  do  diálogo  direto  e  democrático  do Governo  Federal 

com os municípios por meio do Comitê de Articulação Federativa (CAF). O Comitê é um 

fórum  que  congrega  representantes  dos  ministérios  federais,  bem  como  das  três 

entidades municipalistas de caráter nacional ─ a Associação Brasileira de Municípios 

(ABM),  a  Confederação  Nacional  dos  Municípios  (CNM)  e  a  Frente  Nacional  dos 

Prefeitos (FNP). O CAF constitui‐se na principal instância de negociação entre União e 

municípios,  contemplando  vários  pontos  da  pauta  de  reivindicação  do movimento 

municipalista 

No  esforço  do Governo  Federal  para melhorar  o  diálogo  com  os municípios, 

surgiu  o  Sistema  de  Assessoramento  Federativo  (SASF).  O  SASF  determina  a 

designação  de  um  assessor  federativo  em  cada  órgão  da  administração  federal, 

responsável  pelo  atendimento  das  demandas  relacionadas  a  estados  e municípios. 

Essas  assessorias  constituem  um  sistema  coordenado  pela  Subchefia  de  Assuntos 

Federativos da Presidência da República (SAF).  

Um importante instrumento que surgiu recentemente, com o intuito de servir à 

cooperação entre os entes  federativos, especialmente os municípios, é o mecanismo 

denominado de consórcio público19, o qual pode se prestar a objetivos diversificados 

ou específicos. 

Ao  se  consorciarem,  os  entes  federativos  são  capazes  de  compartilhar 

estruturas gerenciais, administrativas e de apoio  técnico de maior qualificação;  criar 

escala e reduzir custos na aquisição de bens e na prestação de serviços; e aperfeiçoar a 

manutenção dos equipamentos, do patrimônio e da administração pública. 

Além disso, os consórcios podem ser muito eficazes na construção de alianças 

estratégicas representativas dos  interesses comuns, como em bacias hidrográficas ou 

polos regionais de desenvolvimento, ampliando assim a capacidade de articulação dos 

municípios com as demais esferas de governo.  

São vários os exemplos de serviços consorciados no país: saúde, saneamento, 

transporte  urbano,  deposição  final  de  resíduos  sólidos,  licitações  compartilhadas, 

licenciamento ambiental, contratação de mão de obra, entre outros. 

19 Definido  na  Lei  Complementar  nº  11.107,  de  06  de  abril  de  2005,  como:  “[...]  associação  pública formada por dois ou mais entes da Federação, para realização de objetivos de interesse comum”.

61

Os  consórcios públicos  estão previstos no  artigo 241 da Constituição  Federal 

para gestão associada de serviços, bem como para a transferência total ou parcial de 

encargos,  serviços, pessoal e bens. Com a edição da  Lei nº 11.107, de 6 de abril de 

2005, regulamentada pelo Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007, garantiram‐se 

regras claras e segurança jurídica para os consórcios e a tendência é de que eles sejam 

impulsionados e ampliem cada vez mais suas áreas de atuação. 

O  que  se  deseja  com  esse  arranjo  é  a  instituição  de  um  mecanismo  de 

coordenação federativa adequado às diversas escalas de atuação territorial, bem como 

o  fortalecimento  do  papel  do  ente  público  como  agente  planejador,  regulador  e 

fiscalizador de serviços públicos. Também se vislumbra a possibilidade de incrementar 

políticas  públicas  executadas  em  parceria  por  diferentes  entes  governamentais,  a 

exemplo daquelas relacionadas ao desenvolvimento regional. 

Os  governos  devem  investir  tempo  e  recursos,  assim  como  assumir 

compromissos no processo de  construção dos  aparatos  institucionais,  avaliando  sua 

adequação  para  envolver  os  cidadãos  e  desenvolver  as  obrigações  que  lhes  são 

atribuídas.  Nesse  sentido,  incorporar  a  dimensão  horizontal  e  participativa  na 

formulação  de  políticas  públicas  é  condição  primordial,  a  partir  da  participação  das 

instâncias  federativas  e  dos  atores  sociais  envolvidos  e  interessados  diretamente 

nessas políticas. 

Entre  as  instâncias  de  diálogo  que  envolve  os  três  níveis  de  governo  e  a 

sociedade  civil,  destacam‐se  os  Conselhos  Administrativos  das  Rides,  os  Fóruns  das 

Mesorregiões,  os  Conselhos  dos  Territórios  da  Cidadania  e  os  Comitês  de  Bacias 

Hidrográficas.  Ressalte‐se,  ainda,  a  existência  dessas  instâncias  de  governança 

cooperativa  e participativa  em um  conjunto muito mais  amplo de políticas públicas 

setoriais.  

No entanto, é nas políticas de desenvolvimento regional que esses arranjos se 

potencializam,  visto  que  colocam  para  dialogar  um  amplo  conjunto  de  atores  e, 

consequentemente,  de  demandas,  aperfeiçoando  o  processo  de  concertação  e 

negociação.    

Esse arranjo encontra amparo no artigo 43 da Constituição Federal, ao dispor 

que: “para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em um mesmo 

complexo  geoeconômico  e  social,  visando  a  seu  desenvolvimento  e  à  redução  das 

62

desigualdades regionais”. Logo, o dispositivo é o fundamento para a formalização, por 

exemplo, das Rides, vinculadas ao Ministério da Integração Nacional. 

Para  coordenar  as  ações dos entes  federados que  compõem  as Rides,  foram 

criados os Conselhos Administrativos. Entre suas competências estão a de aprovação e 

supervisão  de  planos,  programas  e  projetos  para  o  desenvolvimento  integrado  e 

programação no sentido de unificar os serviços públicos que sejam comuns à Ride.  

Assim, essas  regiões são parte  importante nos processos de desenvolvimento 

regional, considerando que reúnem em um mesmo ambiente as instâncias federativas 

e a sociedade civil em torno de temas que são urbanos, metropolitanos e regionais.   

Outra  instância  participativa  sob  coordenação  do  Ministério  da  Integração 

Nacional são os Fóruns das Mesorregiões Diferenciadas, formados por representantes 

do  Governo  Federal,  Estadual,  Municipal  e  pela  sociedade  civil,  representada  por 

associações e instituições que atuam na região e conhecem de perto seus problemas e 

necessidades.  

Os  Fóruns  são  espaços  criados  para  que  a mesorregião  defina  seus  projetos 

prioritários  visando  a  atender  à  política  governamental  de  criação  de  espaços  de 

debate  para  a  implementação  de  políticas  públicas  de  desenvolvimento  regional.  A 

idéia é promover a articulação para definição de diretrizes e estratégias com vistas à 

elevação das condições sociais básicas e da redução das disparidades socioeconômicas 

inter e intra‐regionais.  

A  registrar,  por  fim,  a  iniciativa  que  se  pauta  pelo  recorte  das  bacias 

hidrográficas ─ os Comitês de Bacias ─ compostos por representantes da União, dos 

Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, dos usuários das águas e das entidades 

civis de recursos hídricos com atuação comprovada na bacia.  

Todas as questões ligadas aos usos dos recursos hídricos devem ser debatidas e 

decididas nesse fórum democrático. Temas como a recuperação dos recursos hídricos, 

a  proteção  dos  mananciais,  a  redução  das  inundações  e  a  garantia  do  pleno 

abastecimento de água à população estão entre os assuntos tratados nas reuniões dos 

Comitês.  

Apesar  de  uma  aparente  centralidade  nos  temas  diretamente  ligados  aos 

recursos  hídricos,  os  Comitês  constituem‐se  em  instâncias  participativas  que muito 

têm  contribuído  para  o  desenvolvimento  regional mediante  instrumentos  como  os 

63

Planos de Gestão e Manejo das Bacias. Esses planos incorporam um conjunto de ações 

referentes  ao  uso  racional  da  água,  incluindo  questões  relacionadas  às  atividades 

econômicas desenvolvidas naqueles recortes territoriais.  

Os  Colegiados  Territoriais,  vinculados  ao  Programa  Territórios  da  Cidadania, 

representam mais  um  ambiente  institucional  participativo  com  atuação  voltada  ao 

desenvolvimento  regional.    Trata‐se de um  foro de  governança que dialoga  com os 

atores  do  território,  observando  as  orientações  do  Programa  e  dos  compromissos 

pactuados entre Governo e sociedade civil.  

A  forma de condução das ações do Programa Territórios da Cidadania possui 

um caráter elucidativo do esforço que vem sendo feito no sentido de promover ações 

horizontalizadas, com foco no desenvolvimento territorial.   

No  cenário  brasileiro  evidencia‐se,  em  tempos  recentes,  um  conjunto  de 

arranjos horizontais de associativismo  intermunicipal, cuja escala cresceu no decorrer 

dos  anos  1980.  Apesar  da  fragilidade  macro  institucional  que  ainda  caracteriza  o 

panorama nacional, verifica‐se, ao mesmo tempo, uma série de  iniciativas no âmbito 

do processo de  repactuação da Federação brasileira e da crescente  incorporação da 

sociedade nos processos decisórios das políticas públicas.  

Nesse  sentido,  novas  instituições  para  a  participação  do  cidadão  têm  criado 

oportunidades de  inclusão no processo político de segmentos da sociedade excluídos 

de  outras  arenas  públicas  de  tomada  de  decisão,  em  particular  para  os  segmentos 

pobres da população. 

Finalmente,  os  arranjos  institucionais  que  se  propõem  a  tratar  do 

desenvolvimento  regional,  direta  ou  indiretamente,  podem  se  constituir  em 

importantes  instrumentos com vistas ao aperfeiçoamento de problemas relacionados 

às  disputas  sobre:  jurisdição  constitucional,  compartilhamento  de  receita,  o  poder 

federal de gastos, as políticas de desenvolvimento  regional, o  controle dos  recursos 

naturais, ou ainda pela articulação intergovernamental, evitando ações unilaterais. 

 

 

   

64

             

   

A PNDR EM DOIS TEMPOS:  FASE II (2011‐2015)  

Proposta para Discussão                

65

7. CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES  

 

A  proposta  de  Política  Nacional  de  Desenvolvimento  Regional  Fase  II 

apresentada  para  discussão  está  associada  à  estratégia  de  ascensão  de  Política  de 

Governo à categoria de Política de Estado.  

Está  claro  que  o  desafio  de  redução  das  históricas  desigualdades  regionais 

brasileiras não é atributo de um governo, mas de uma geração de gestores de políticas 

públicas, e uma opção coletiva da sociedade brasileira.  

Não  haverá  mudanças  significativas  dos  padrões  de  exclusão  territorial,  de 

fragilidade econômica e da pobreza com base regional no Brasil, se não houver uma 

clara  opção  da  sociedade  brasileira,  expressa  por  meio  de  uma  Política  Regional 

robusta, participativa e articulada a um projeto nacional de desenvolvimento.  

A PNDR surgiu como política especializada e com forte conotação territorial em 

2003, no contexto da determinação governamental de retomada da questão regional 

no Brasil.  

Os últimos oito anos foram de grandes transformações no território brasileiro, 

resultado não só da retomada do planejamento regional no país, mas, sobretudo, da 

contribuição das políticas de  cunho  social  à  ampliação da distribuição da  renda  e  à 

redução das desigualdades regionais.  

 A  experiência  recente  e  os  ensinamentos  alcançados  apontam  para  a 

necessidade de uma nova fase da Política Regional Brasileira.   

A  proposta  atual  reflete,  portanto,  a  experiência  vivida  e  apreendida  pelo 

Ministério da Integração Nacional nesses últimos anos.  

Mais do que isso, oferece condição de propor à sociedade brasileira um “passo 

à frente” à atual Política Regional, um olhar para o futuro, com ampliação do escopo 

de atuação e de contribuição da política pública para que ela possa, efetivamente,  

“atuar na promoção do desenvolvimento das  regiões do país, 

reduzindo  as  desigualdades  regionais,  estimulando  a  inclusão 

social  e  a  cidadania  e  criando  meios  para  a  utilização 

sustentável e em bases competitivas da nossa rica diversidade 

cultural,  ambiental,  social  e  econômica”  (missão  institucional 

que cabe ao Ministério da Integração Nacional). 

66

A proposta ora apresentada deve  ser objeto de ampla  reflexão da  sociedade 

brasileira,  anteriormente  ao  envio  para  discussão  no  Parlamento.  Só  após  o 

estabelecimento de um consenso mínimo dos atores nacionais em torno da matéria é 

que  se  deve  encaminhar  ao  Congresso Nacional  uma  Exposição  de Motivos  (EM)  e 

proposta de anteprojeto de lei que eleve a PNDR à condição de Política de Estado.  

Além  do  anteprojeto  mencionado,  a  proposta  produz  três  grandes  eixos 

indivisíveis ao novo momento da PNDR: 

I)  o  Mapa  da  Elegibilidade  da  Política,  que  encerra  a  estratégia  de 

implementação da PNDR Fase  II e que determina metas de aplicação de recursos em 

territórios selecionados;  

II) a criação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, que estabelece 

condições de um novo padrão de financiamento à questão regional brasileira;  

III) e a proposição de um novo modelo de gestão da Política, absorvendo novos 

parâmetros  e  as  novas  institucionalidades  que  estão  associadas  à  complexa 

governabilidade da questão regional brasileira. 

Esses três eixos articulados à determinação de transformar a PNDR em Política 

de Estado constituem a síntese da estratégia proposta para a segunda fase da Política.  

 

7.1 O objeto da Política 

 

Considera‐se  a  Política  Nacional  de  Desenvolvimento  Regional  como  parte 

indivisível da estratégia de desenvolvimento do país e expressão da prioridade dada ao 

tema na agenda nacional de desenvolvimento.  

A Constituição de 1988  já determinava a redução das desigualdades regionais 

como  um  dos  eixos  da  estratégia  de  desenvolvimento  nacional.  O  disposto 

constitucional  é  consolidado  no  PPA  2004‐2007,  que  eleva  a  redução  das 

desigualdades  regionais brasileiras a um dos macro‐objetivos do Plano Plurianual de 

então. 

O  objeto  da  PNDR  são  as  profundas  desigualdades  de  nível  de  vida  e  de 

oportunidades de desenvolvimento entre regiões do país. A matéria prima da Política é 

o  imenso  potencial  de  desenvolvimento  contido  na  diversidade  social,  cultural  e 

ambiental que caracteriza o Brasil. 

67

As severas e históricas desigualdades sociais e econômicas que caracterizam a 

sociedade  brasileira  expressam‐se,  com  clareza,  na  base  territorial,  resultando  em 

distorções agravadas com o início do processo de industrialização do país em meados 

do século XX. 

A prioridade da política regional é propiciar o resgate de cidadãos e territórios 

deixados  à margem do processo nacional de desenvolvimento, desconsiderados nas 

prioridades estabelecidas pelo Estado brasileiro e pelos governos em geral. 

É  o  caso,  por  exemplo,  de  espaços  geográficos  do  território  nacional, 

historicamente  excluídos  da  dinâmica  do  capital  que  privilegia  alguns  territórios  e 

marginaliza outros, segundo os interesses do livre mercado.  

A PNDR não deve excluir as porções mais dinâmicas do  território nacional da 

política regional brasileira, sobretudo quando se compreende a premissa estabelecida 

pela Política de ação em múltiplas escalas geográficas voltadas para todo o território 

nacional.  Deve,  sim,  focalizar  a  ação  derivada  do  esforço  da  política  pública  sob 

governança do Ministério da Integração Nacional para partes específicas do território, 

as quais demandam intervenção especializada e diferenciada.  

Dados recentes indicam fortes discrepâncias entre padrões de desenvolvimento 

econômico  e  social  no  país,  revelando  a  segregação  de  porções  significativas  do 

território nacional e de  levas de brasileiros que ali residem, os quais estão  fadados a 

uma vida de pobreza e exclusão. 

Uma das principais teses da proposta apresentada é a de que a nação não pode 

aceitar que alguns de seus filhos sejam condenados a privações e falta de perspectivas 

determinadas pelo local de seu nascimento. 

A PNDR deve  contribuir para que  a  expectativa de  vida e o  acesso  a bens  e 

serviços de qualidade alcancem os residentes do Semiárido Brasileiro, por exemplo, da 

mesma  forma  que  ocorre  com  os  cidadãos  das  regiões melhor  atendidas,  em  geral 

localizadas no centro‐sul do país.  

Segundo  o  IBGE,  no  ano  2000,  a  unidade mais  rica  da  federação,  o Distrito 

Federal, detinha renda em paridade do poder de compra per capita20 cerca de 5 (cinco) 

20 A Renda em Paridade do Poder de Compra (Renda PPC) é a Renda corrigida pelo índice médio anual da Cesta Básica do DIEESE, tomando‐se como referência Salvador (= 100%) e ajustado pelo total nominal do Brasil.  

68

vezes maior do que o Maranhão, a unidade mais pobre (R$ 577,33 do DF e R$ 117,35 

do MA). 

A  desigualdade  regional  é  resultado  da  dinâmica  assimétrica  do  crescimento 

capitalista, que se concentra em alguns espaços, enquanto relega outros à estagnação 

e ao desperdício de fatores produtivos.  

A  PNDR  atua  no  sentido  de  contrabalançar  a  lógica  centrípeta  das  forças  de 

mercado,  pela  promoção  e  valorização  da  diversidade  regional,  conciliando  assim 

competitividade e expressão produtiva de valores socioculturais diversos. 

A essa dinâmica assimétrica dos mercados, soma‐se a desigualdade de acesso a 

serviços públicos de qualidade, o que reforça as iniquidades e reduz as perspectivas de 

desenvolvimento dos territórios com frágil base econômica.  

Mas a PNDR não trata apenas do resgate da dívida histórica do Brasil com parte 

substancial  do  seu  território  e  do  seu  povo.  A  política  regional  é  instrumento  de 

inclusão, de geração de emprego, de renda e de provimento de competitividade, uma 

vez que contribui concretamente para o ‘alargamento’21 do território brasileiro, para a 

geração  de  novos  consumidores  e  de  atores  sociais  produtores  de  riqueza  e  de 

prosperidade, por meio da  incorporação de novos  territórios ao esforço nacional de 

desenvolvimento.  

É  importante  ressaltar  que  o  objeto  da  PNDR  não  é  o  combate  à  pobreza, 

stricto  sensu.  Se  assim  fosse,  o  escopo  de  atuação  da  Política  seria  direcionado, 

preferencialmente,  para  as  periferias  das  grandes  metrópoles  brasileiras,  locus  de 

concentração de  indivíduos com déficits sociais e econômicos expressivos, e que são 

foco de políticas de cunho urbano e social. Nesses locais, os bolsões de pobreza estão 

assentados  sobre  territórios  prósperos,  com  alta  renda  média  e  com  dinamismo 

econômico inquestionável. 

O  objeto  da  PNDR  se  expressa,  sobretudo,  na  coincidência  espacial  entre 

pobreza individual e territorial/regional. Visto por uma perspectiva espaço‐temporal, a 

21  O  termo  ‘alargamento’  é  amplamente  usado  no  contexto  da  política  regional  européia  para caracterizar o  fortalecimento da base  territorial do bloco original, de  seis Estados Membros originais para  os  atuais  27  Estados Membros  de  2009,  com  o  objetivo  de  ampliar  a  capacidade  da  EU  na competição global. No caso brasileiro, a idéia é de representar um fortalecimento da União por meio da incorporação  de  regiões  que  tradicionalmente  estiveram  à  margem  do  processo  nacional  de desenvolvimento, a partir de uma ampliação da capacidade institucional de cada uma delas. Portanto, a referência é a processo includente, de “alargamento” socioeconômico do território brasileiro 

69

Política  prioriza  as  regiões  que,  por  sua  situação  de  debilidade  econômica  e 

estagnação, geram expressivos  fluxos migratórios que  constituem a maior parte dos 

bolsões de pobreza das grandes metrópoles.  

Em outras palavras, a PNDR focaliza a causa da desigualdade e da pobreza em 

sua  expressão  territorial,  e  situa‐se  na  dimensão  preferencial  das  políticas  públicas 

classificadas como ‘da mão esquerda do Estado’22.  

A  PNDR  é  uma  política  includente.  Apesar  de  dar  precedência  às  regiões 

estagnadas e de baixo dinamismo social e econômico, as regiões de alto dinamismo e 

de alta renda não podem estar à margem da estratégia de ação da Política. 

 A manutenção da capacidade competitiva dessas sub‐regiões, espalhadas por 

todo  o  país,  deve  ser  realçada,  pois  tais  territórios  são  responsáveis  por  parte 

expressiva da geração da riqueza nacional, e a sustentabilidade desses territórios deve 

produzir olhar especializado da política pública. 

A  política  regional  deve  se  caracterizar  como  uma  política  de  coesão 

republicana.  Deve  ter  capacidade  de  compreender  e  adaptar‐se  à  extraordinária 

diversidade  brasileira,  diversidade  essa  apresentada  de  diversas  formas  ─  rica  e 

exuberante em alguns sentidos, excludente e inibidora em outros.  

O Brasil desigual revela‐se na coexistência de territórios competitivos e outros 

excluídos da dinâmica brasileira de desenvolvimento,  territórios  com  alta densidade 

demográfica  e  vazios  populacionais,  grandes  metrópoles  urbanas  conectadas  e 

longínquos territórios rurais.  

A  coesão  econômica  e  social  que  a  proposta  da  PNDR  Fase  II  reforça  deve 

envolver  todos  em  uma  ação  coordenada  de  redução  das  desigualdades  regionais 

brasileiras, na qual cada ator tenha papel próprio e destacado no esforço de tornar o 

Brasil um país de todas as regiões. 

A Política Nacional de Desenvolvimento Regional Brasileira, em sua Fase  II, na 

condição de política de coesão econômica e social deve exprimir a solidariedade entre 

as unidades da federação, as regiões brasileiras em suas múltiplas escalas e o Governo 

Federal.  

22  Segundo  Pierre  Bourdieu,  o  Estado  tem  “duas  mãos”  que  caracterizam  sua  atuação  político‐institucional.  Na  mão  esquerda,  concentram‐se  políticas  públicas  de  abrangência  social,  em contraposição às políticas da mão direita do Estado,  representadas pela burocracia  financeira e pelo planejamento governamental, entre outras.               

70

Deve, portanto, favorecer o desenvolvimento equilibrado do território nacional, 

a redução das diferenças estruturais que caracterizam as regiões brasileiras, bem como 

a  promoção  de  uma  verdadeira  igualdade  de  oportunidades  para  os  cidadãos, 

independente do local em que vivam. 

A  estratégia  de  desenvolvimento  regional  concretiza‐se  por  meio  de  um 

conjunto  de  instrumentos  e  mecanismos  financeiros,  nomeadamente  os  fundos 

regionais  existentes,  bem  como  o  Fundo  Nacional  de  Desenvolvimento  Regional 

(FNDR) em via de criação. 

Política construída com  forte viés de unidade, a perspectiva é de que a PNDR 

possa  ser  vetor  de  convergência  e  de  gestão  territorial,  requisitos  indispensáveis  à 

melhoria da governança regional. 

 

7.2 As premissas assumidas 

 

A PNDR assume 3 (três) grandes premissas, quais sejam:  

 

1. Dimensão de política nacional – embora haja necessidade de articulação de 

iniciativas do Congresso Nacional, dos  três níveis de governo, do setor empresarial e 

da  sociedade  civil,  é  o  Governo  Federal  que  empresta  coerência  e  efetividade  aos 

esforços de desenvolvimento regional, pois: 

a)  só  o  nível  federal  transcende  a  escala  das  macrorregiões  menos 

desenvolvidas;  

b)  só  o  Governo  Federal  pode  arbitrar  conflitos  de  interesse  em  escala 

subnacional;  

c) a coordenação nacional facilita a reprodução/adaptação/difusão de políticas 

locais bem sucedidas; e 

d)  a  PNDR  é  uma  política  necessariamente  redistributiva  e  só  a  União  tem 

recursos no porte exigido e indiscutível legitimidade para ações afirmativas. 

 

2.  Perfil  de  política  de  estado  –  e  não  de Governo  apenas. A  PNDR  deve  se 

consolidar, efetivamente, quando  alçar o  status de política de estado. Ainda que  se 

admita  um  papel  de  destaque  ao  Ministério  de  Integração  Nacional  e  às  demais 

71

instituições de coordenação transversal do Governo Federal, trata‐se de uma política 

de desenvolvimento com viés territorial.  

No âmbito do Governo Federal devem‐se envolver, em graus variados, todas as 

áreas de  atuação. Assim, é necessário  construir  a  convergência das demais políticas 

federais com os objetivos da PNDR, articulando, de forma diferenciada: 

a) ministérios  cuja  atuação  se  organiza,  integral  ou  parcialmente,  em  bases 

territoriais (Planejamento; Meio Ambiente; Desenvolvimento Agrário; Cidades);  

b) ministérios da área de  infraestrutura pública (Transportes; Minas e Energia; 

Comunicações); 

c)  ministérios  responsáveis  pelas  políticas  de  desenvolvimento  setorial  ou 

regulação  econômica  (Agricultura,  Pecuária  e  Abastecimento;  Turismo; 

Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; Ciência e Tecnologia; Fazenda); e 

d)  ministérios  diretamente  responsáveis  pelas  políticas  com  forte  impacto 

social (Desenvolvimento Social; Educação; Cultura). 

A conformação setorial do Governo Federal  reduz as condições da burocracia 

do  Estado de  apreender  se  a  atuação dos ministérios e demais  instituições  federais 

atenuam ou agravam o quadro de desigualdades regionais.  

São  recentes  os  esforços  iniciais  de  inserção  da  dimensão  territorial  no 

planejamento governamental. Na medida em que a eficácia plena da PNDR depende 

da convergência das ações de todo o Governo, é  imprescindível ampliar o escopo de 

informações disponíveis, ressaltando o pragmatismo advindo do reconhecimento dos 

limites da coordenação territorial de políticas setoriais. 

Da  mesma  forma,  a  política  regional  brasileira  não  pode  estar  vinculada  à 

estratégia  de  desenvolvimento  de  um  ou  outro  governo,  mas  sim  expressar  a 

prioridade que um povo ou uma sociedade estabelece à questão.  

Nesse  sentido,  um  dos  principais  desafios  da  Política  é  tornar‐se  política  de 

estado,  incorporando  seu  objeto  e  sua  práxis  ao  conjunto  de  prioridades  que 

estabelecem os principais compromissos da sociedade brasileira com o projeto de um 

país mais forte, justo, soberano e igualitário. 

 

3.  Abordagem  das  desigualdades  regionais  em  múltiplas  escalas  –  a  visão 

tradicional que  resumia o problema  regional brasileiro ao atraso  relativo das  regiões 

72

Norte  e Nordeste,  vistas de  forma homogênea, não  reconhece nem  a  existência de 

dinâmicas  sub‐regionais  diversas  em  todas  as macrorregiões  nem  a  necessidade  de 

coordenação de ações, com os entes federados e com a sociedade civil, em níveis que 

vão do intra‐urbano ao mesorregional.  

Também  não  podem  ser  desconsideradas  outras  dimensões  da  escala 

geográfica  brasileira  que  estão  afetas  à  questão  regional,  sobretudo  aquelas  com 

protagonismo institucional como a dos Estados.  

A escala estadual ganha expressão  contundente  com a  retomada da questão 

regional/territorial no Brasil. Na atualidade, boa parte das unidades da  federação  já 

dispõe de regionalizações vigentes com critérios de sub‐regionalização variados e para 

diversos fins. 

Mas, de fato, a retomada do território como elemento de análise e de operação 

estabelece papel central aos Estados, inclusive a partir de aspectos como a criação do 

Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional e os  respectivos Fundos Estaduais que 

surgem no contexto da proposição do FNDR e que se inserem no âmbito do Projeto de 

Emenda Constitucional da Reforma Tributária. 

A ação da Política não se limita à alocação especializada de recursos de origem 

federal  nos  territórios,  visando  à  redução  das  desigualdades  regionais  do  país  e  a 

inclusão de pessoas e de territórios ao esforço nacional de desenvolvimento. A PNDR 

reconhece  as  diferenças  regionais  em  múltiplas  escalas  de  intervenção  e  orienta 

políticas e programas à promoção do desenvolvimento territorial. 

Busca, ainda, articular políticas setoriais para regiões e sub‐regiões prioritárias, 

coordenar políticas setoriais para a ação de base territorial, enfim, induzir na dimensão 

apropriada  um  desenvolvimento  mais  equilibrado,  com  distribuição  espacial 

includente e sustentável.  

 

73

7.3 O quadro referencial das desigualdades brasileiras: a tipologia da PNDR 

 

Os dados básicos a partir dos quais se construíram as variáveis foram extraídos 

dos Censos Demográficos do IBGE (1991 e 2000) e das estimativas de PIB Municipais, 

realizadas pelo IPEA.  

As variáveis procuram exprimir padrões e a dinâmica recente da distribuição da 

população no território; as características da população no que tange ao rendimento 

médio,  local  de  residência  (rural  ou  urbana)  e  nível  de  educação;  e  o  dinamismo 

econômico, captado por meio da variação do PIB per capita.  

Os dados de rendimento foram ajustados em termos de paridade de poder de 

compra  por meio  de  ponderação  pelo  custo  relativo  da  cesta  básica  da  capital  do 

estado considerado ou, quando tal dado não era disponível, por indicador de capital de 

estado próximo, com padrão de custo de vida semelhante. Os dados foram agregados 

em nível de microrregião, escala considerada a mais adequada para os propósitos da 

análise. 

Os  indicadores  de  dinamismo  foram  obtidos  pela  média  geométrica  do 

crescimento  do  PIB  per  capita  dos  triênios  1990  –  1993  e  1999  –  2002  de  cada 

município,  posteriormente  agregados  em  microrregiões,  conforme  definidas  pelo 

IBGE.  Os  indicadores  de  renda  pessoal  e  de  crescimento  de  produto  foram  então 

espacializados,  individualmente  e  de  forma  conjugada,  dando  origem  a  importante 

base de análise (cartogramas e tabelas). 

A análise de distribuição das variáveis foi feita em quartis, sendo que o primeiro 

e o quarto quartil  foram desdobrados em dois estratos, de 5% e 20% da população, 

com o propósito de distinguir as porções extremas do  conjunto de eventos. O valor 

mínimo observado constitui o  limite  inferior e o máximo, o superior. Os três estratos 

inferiores  separam‐se  dos  três  superiores  pela  mediana.  Em  função  da  grande 

extensão das microrregiões da Amazônia e para evitar a  ilusão de ótica que as sobre 

representaria  na  avaliação  visual  dos  cartogramas,  as  variáveis  da  Amazônia  foram 

lançadas em base municipal, e não microrregional. 

 

74

7.4 A estratégia de ação  

 

Por ser uma política de âmbito nacional, a PNDR deve ter atuação em todo o 

território brasileiro, não devendo excluir áreas do país em qualquer circunstância de 

sua ação. 

Entretanto, o objetivo que norteia a Política ─ de  inclusão de  territórios e de 

cidadãos  ao  esforço  nacional  de  desenvolvimento  ─  estabelece  prioridade 

inquestionável,  para  esse  fim,  aos  territórios  excluídos,  estagnados  e  com  baixa 

dinâmica econômica e social espalhados por todo o país. 

Partindo‐se  da  premissa  de  que  o  Brasil  é  caracterizado  por  diversas 

contradições  e  desigualdades  econômicas  e  sociais  que  se  conformaram  desde  o 

processo de colonização, as diferentes porções territoriais do país ou suas regiões, nas 

mais  diferentes  escalas  geográficas,  devem  ser  objeto  de  abordagem  própria,  com 

solução tipificada para cada realidade regional. 

Se há consenso de que o Brasil é um país desigual, é importante reconhecer tais 

desigualdades e mapeá‐las, a partir de critérios amplamente aceitos. A taxonomia das 

desigualdades  regionais  brasileiras  é  estabelecida  pela  PNDR  por meio  da  Tipologia 

Sub‐Regional, construída com o propósito de estabelecer um quadro referencial para 

as  desigualdades  regionais  brasileiras,  por meio  de  base  estatística microrregional, 

lançando olhar criterioso ao território e apontando caminhos à estratégia de ação da 

política regional. 

Os critérios da tipologia regional estabelecidos pela PNDR foram definidos pelo 

cruzamento de duas variáveis: rendimento domiciliar médio e crescimento do PIB per 

capita.  A  primeira,  variável  estática,  retrata  a  riqueza  relativa  da  população.  A 

segunda,  variável  dinâmica,  retrata  o  potencial  relativo  de  crescimento  econômico 

observado.  

O  resultado  obtido  com  o  cruzamento  dessas  duas  variáveis  propicia  a 

identificação de 4  (quatro) categorias de unidades  territoriais no Brasil, que ensejam 

estratégias próprias para ação regional que a Política propugna: 

Grupo 1 – G1: Territórios com padrão consolidado de competitividade – reúne 

MRGs  de  alta  renda,  independente  do  dinamismo  observado.  São  encontrados 

predominantemente nas Regiões Sul e Sudeste, embora existam também em áreas de 

75

fronteira agrícola dinâmica no Centro‐Oeste. No Norte e Nordeste estão  limitadas a 

algumas  das  maiores  concentrações  urbanas,  que  se  encontram,  geralmente,  nas 

microrregiões  das  capitais  estaduais.  São  responsáveis  por  cerca  de  76%  do  PIB 

nacional, embora  tenham  apenas 53,7% da população.  São  regiões que dispõem de 

recursos suficientes para reverter situações de desigualdades encontradas em partes 

restritas  de  seus  territórios,  e  que  se  caracterizam  por  forte  uso  do  potencial 

produtivo. 

 

Grupo 2 – G2: Territórios em processo de  incorporação econômica à dinâmica 

nacional  –  reúne  MRGs  com  dinamismo  crescente,  acelerado  ou  emergente  nos 

últimos anos, ainda que com padrões médios ou baixos de rendimento mensal médio 

por  habitante.  Com  presença  inexpressiva  no  Sul  e  no  Sudeste,  concentram‐se  em 

partes  do  Centro‐Oeste  e  do  Nordeste  e  em  pequenas  porções  das  Regiões  Sul  e 

Sudeste do país. Grupo caracterizado por regiões que experimentaram transformações 

recentes na estrutura produtiva, em especial na agricultura. O grau de urbanização é 

baixo  (57,9%)  e,  embora  abriguem  cerca  de  9%  da  população  nacional,  são 

responsáveis por apenas cerca de 4% do PIB. 

 

Grupo 3 – G3: Territórios com padrão prolongado de estagnação – reúne MRGs 

que experimentaram um processo contínuo de estagnação econômica, em geral com 

potencial produtivo ocioso,  acompanhados de  reduções mais ou menos  intensas de 

dinamismo, e com médio  rendimento mensal da  renda. Geralmente  se caracterizam 

por  territórios  que  possuíram  dinamismo  vigoroso  em  períodos  passados  ou  que 

concentram assalariados oriundos do setor público (funcionários públicos federais, por 

exemplo).  Não  há  um  padrão  macrorregional  claro,  uma  vez  que  se  encontram 

espalhados  em  todas  as  grandes  regiões  brasileiras.  O  grau  de  urbanização  é 

relativamente  elevado  (75,3%).  Responsáveis  por  cerca  de  18%  do  PIB  nacional,  lá 

residem cerca de 29% dos brasileiros. 

 

Grupo  4  –  G4:  Territórios  com  fragilidade  econômica  –  reúne  MRGs  que 

apresentam características de baixa renda e baixo dinamismo econômico. São espaços 

geográficos tradicionalmente excluídos da dinâmica social e econômica brasileira e que 

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representam desafio extraordinário  à PNDR.  São  territórios, portanto, para os quais 

convergem,  prioritariamente,  ações  e  atividades  próprias  da  política  regional,  em 

estreita  articulação  com  estratégias  das  políticas  sociais.  Estão  concentrados, 

sobretudo,  nas  Regiões  Norte  e  Nordeste  do  país,  e  que  combinam  situações  de 

pobreza, déficit de cidadania e debilidade da base econômica. 

Os  indicadores sociais e econômicos são expressivos e  falam por si só. O grau 

de  urbanização  é  o  mais  baixo  de  todos  os  Grupos  (50,4%),  assim  como  o  fosso 

educacional em que cerca de 60% da população  tem menos que 4  (quatro) anos de 

estudo. 

Os  territórios  incluídos no  chamado G4 participam  com  apenas 1,7% do PIB, 

embora  abriguem  8,4%  da  população. O  rendimento  domiciliar médio  é  de  apenas 

27% da média nacional. Trata‐se do grande desafio brasileiro e da porção mais nobre 

da  ação  que  cabe  a  uma  política  pública  cujo  objeto  é  atuar  na  promoção  do 

desenvolvimento  das  regiões  do  país,  reduzindo  as  desigualdades  regionais, 

estimulando a inclusão social e a cidadania.  

Uma vez caracterizados os territórios, por meio da Tipologia Regional da PNDR, 

que reconhece diferenças socioeconômicas concretas e pujantes, a Política encontra as 

condições iniciais para a definição da estratégia de ação e de abordagem concreta para 

cada um dos Grupos de territórios especificados. 

Inicialmente  é  importante  ressaltar  que  alguns  princípios  sobrepõem‐se  à 

estratégia de abordagem territorial proposta pela PNDR Fase II, quais sejam: 

a) Participação  social  e  empoderamento  de  atores  nos  territórios  –  o 

protagonismo compartilhado é uma das premissas estabelecidas pelo novo paradigma 

de desenvolvimento regional no Brasil, sendo o controle social e a participação coletiva 

fatores indissociáveis da nova estratégia; 

b) Integração  dos  entes  governamentais  e  de  atores  representativos  dos 

territórios  (governos,  sociedade  civil  em  geral,  iniciativa  privada  etc.)  –  a  PNDR 

reconhece, plenamente, o déficit de governança federativa do Estado brasileiro, o qual 

permeia  a  gestão de políticas públicas no  território nacional. Propõe‐se  a  contribuir 

para  a  redução  desse  déficit  por meio  de  novas  práticas  políticas  e  gerenciais  que 

agreguem  parceiros  e  colaboradores  de  toda  sorte,  da  concepção  ao  processo  de 

77

planejamento, da execução ao controle, gerando, portanto, uma sinergia  integral em 

toda a cadeia da política regional. 

c) Soluções apropriadas para cada  tipo de  território – definidas a partir da 

história,  da  dinâmica,  da  realidade,  da  inserção  econômica  e  social  e  de  outras 

características  regionais. Não  existe  solução  única  para  o  desenvolvimento  regional 

brasileiro. Existem possibilidades para o empreendedorismo de pequeno porte e para 

os  grandes  conglomerados  industriais;  existe  demanda  para  a  agricultura  familiar  e 

para  aquela  considerada  tradicional;  para  a  ovinocaprinocultura  e  o  cluster 

aeronáutico,  a  neurociência  ou  a  química  de  produtos  naturais  como  opções  para 

inclusão social e econômica de territórios prioritários à ação da PNDR.  

Seguindo  esses  princípios,  a  Política  Regional  deve,  no  período  2011‐2015, 

alcançar, preferencialmente, os grupos de  territórios estabelecidos pela  tipologia da 

PNDR,  segundo estratégia global  voltada para a  redução da distância que  separa os 

territórios ricos dos menos virtuosos, articulada à consolidação e ampliação da oferta 

de serviços e geração de emprego e renda dos territórios com padrão consolidado de 

competitividade.  

A  estratégia  de  ação  para  as  regiões  do  Grupo  4,  de  maior  fragilidade 

econômica,  deve  orientar‐se  por  ações  integradas  de  resgate  da  cidadania  e  de 

fortalecimento  da  capacidade  endógena  de  competitividade  intra  e  inter‐regional, 

além  de  inversões  à  infraestrutura  econômica  e  social.  Para  isso,  é  fundamental  a 

concepção de estratégia de ação  integrada entre  instrumentos de política social e de 

política regional. 

O  fortalecimento de  fóruns de governança em múltiplas escalas geográficas e 

de  gestão  das  sub‐regiões  inseridas  nesse  Grupo  deve  prevalecer,  bem  como  o 

refinamento dos processos de tomada de decisão coletiva sobre projetos e atividades 

para os territórios atendidos. 

A coordenação de ações próprias das estruturas de governo que estão à frente 

tanto  de  políticas  setoriais  quanto  de  políticas  regionais,  ou  mesmo  de  políticas 

nacionais com alcance regional, deve ser perseguida.  

As ações voltadas aos  territórios  inclusos na categoria de  territórios de maior 

fragilidade econômica da PNDR podem  servir como complementares à estratégia de 

inclusão  patrocinada  pelo  Programa  Bolsa  Família,  por  exemplo,  uma  vez  que  boa 

78

parte  dos  territórios  do  Grupo  4  é  atendida  pelos  principais  programas  sociais  do 

Governo Federal. 

O  grupo  de  territórios  com  padrão  prolongado  de  estagnação  econômica,  o 

chamado Grupo  3,  deve  valer‐se  das  vantagens  comparativas  que,  em  geral,  esses 

territórios dispõem no  formato da  federação brasileira. As  sub‐regiões desse Grupo 

são caracterizadas por espaços geográficos que, em algum momento, foram relevantes 

no desenvolvimento brasileiro e, por diversas razões, deixaram de exercer o papel de 

protagonistas de seus destinos. 

São  territórios  que  já  possuem  capital  social  expressivo,  vocações  regionais 

estabelecidas,  potencial  natural  próprio  ou  expressão  política  diferenciada.  A 

economia  regional  sofreu  algum  tipo  de  revés  ocasionado  por  fenômeno  político, 

institucional  ou  natural  e  não  galgou  recuperação.  Possuem  legado  histórico 

expressivo e potencial para a retomada do desenvolvimento. Para esses territórios, o 

apoio  à  capacitação  e  treinamento,  à  organização  social  e  à  geração de  emprego  e 

renda  por meio  de  instrumentos  como  os  Arranjos  Produtivos  Locais  (APLs),  pode 

orientar a estratégia de ação da PNDR – Fase II. 

Nos ambientes em processo de incorporação econômica à dinâmica nacional, o 

chamado Grupo 2, a estratégia dominante deve ser orientada para o crescimento da 

renda regional e para uma melhor distribuição dessa renda, uma vez que os territórios 

já  articulam  soluções  próprias  para  o  desenvolvimento  regional,  com  reflexo  nos 

padrões de crescimento do PIB acima da média brasileira, mas com rendimento médio 

mensal da população aquém do desejado. 

Ações de reforço ao crédito e fomento às vocações regionais, adensamento de 

cadeias produtivas regionais e consolidação da formação de pessoas para o desafio de 

desenvolvimento  endógeno  são  estratégias  propostas  para  os  territórios  inseridos 

nesse Grupo. 

A  articulação  com  instrumentos  e  mecanismos  de  outras  instâncias 

governamentais, vetores de transformações territoriais, devem ser privilegiados, como 

APLs e sistemas de inovação e desenvolvimento. 

A  distribuição  de  renda  deve  ser  efetivada  com  aporte  de  outras  políticas 

públicas que possam ofertar  condições, produtos e  serviços para  tal.  Infraestruturas 

complementares  ao  esforço  de  dinamismo  regional  podem  exercer  papel  de 

79

alavancagem de novos potenciais e de novos negócios no território, gerando emprego 

e aumentando a renda regional.  

Nos  territórios  com  padrão  consolidado  de  competitividade,  do  chamado 

Grupo 1, concentra‐se parte expressiva da riqueza do país. A estratégia que orienta tal 

conjunto de  regiões deve estar associada à manutenção e ampliação da  capacidade 

regional  de  competitividade,  de  consolidação  da  base  industrial,  de  ampliação  do 

acesso ao crédito e de complementaridade à  infraestrutura de entrega de serviços à 

população. 

A parceria  com os governos  subnacionais e  com a  iniciativa privada deve  ser 

priorizada,  uma  vez  que  nesses  territórios  o  protagonismo  de  atores  sociais  é 

contundente  e  apresenta‐se  como  vantagem  competitiva. O  padrão  de  inversão  de 

recursos  às  regiões  do  Grupo  1  deve  ser  diferenciado  em  relação  aos  demais 

territórios.  Por  tratar‐se  de  regiões  de  alto  rendimento  domiciliar,  ainda  que  o 

dinamismo  econômico  seja  heterogêneo,  as  contrapartidas  dos  parceiros  regionais 

devem ser mais expressivas. 

A  estratégia  da  PNDR  Fase  II  pode  ser  resumida  à  afirmação  de  “tratar  os 

desiguais  de  forma  desigual, mas  tratar  de  todos”. Os  territórios mais  prósperos  e 

organizados  devem  contribuir mais  com  a  Política  do  que  os menos  aquinhoados, 

dentro dos princípios de coesão e solidariedade propostos.  

 

7.5 Os territórios elegíveis e as prioridades estabelecidas: o Mapa da Elegibilidade 

 

A Fase  II da PNDR propõe algumas mudanças  importantes na  forma de o MI 

gerir  a  política  regional.  O  surgimento  do  Fundo  Nacional  de  Desenvolvimento 

Regional (FNDR) estabelece condições diferenciadas para a implementação da Política.  

A  figura  a  seguir  apresenta  o Mapa  da  Elegibilidade  da  PNDR,  que  tem  por 

objetivo  priorizar  a  aplicação  dos  recursos  das  fontes  de  financiamento  da  Política 

Regional,  sobretudo  o  FNDR,  orientando  a  formulação  das  estratégias  de  ação  da 

Política proposta.  

80

 Figura 1 Mapa da Elegibilidade da PNDR Fonte: Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional ‐ Ministério da Integração Nacional.  

Dados disponíveis do exercício de 2008  indicam que mais de 70% do  total de 

recursos  vinculados  à  PNDR  foram  oriundos  dos  Fundos  Constitucionais  de 

Financiamento (FNO, FNE e FCO), os quais estão amplamente voltados para crédito à 

iniciativa privada.  

Isso  significa  que  boa  parte  dos  desafios  que  cercam  a  incorporação  de 

territórios  excluídos  ao  esforço  nacional  de  desenvolvimento,  como  o  déficit  de 

infraestrutura  ou  demanda  por  assistência  técnica,  por  exemplo,  requerem  outras 

modalidades de aporte financeiro até então indisponíveis para a tarefa de redução das 

desigualdades regionais brasileiras.  

Uma das mais concretas propostas da PNDR Fase II, o Mapa da Elegibilidade da 

Política, proposto para o período 2011–2015, aponta para a universalização do apoio 

ao  desenvolvimento  regional,  dando  concretude  ao  caráter  nacional  da  Política 

Regional, ainda que com prioridade diferenciada, no contexto de se tratar os desiguais 

de forma desigual.  

O referido Mapa estabelece três objetivos que resumem a ação estratégica de 

redução das desigualdades regionais e de ampliação da competitividade dos territórios 

81

dinâmicos. A estratégia passa a vigorar tão logo a PNDR Fase II e seus instrumentos e 

mecanismos estejam operando (FNDR, modelo de gestão). 

São objetivos explicitados no Mapa de Elegibilidade da PNDR no período 2011‐

2015: 

Objetivo A – Prioridade para os territórios de convergência da PNDR: reúne os 

territórios da Tipologia da Política  inclusos nas categorias G2, G3 e G4 (territórios em 

processo de  incorporação à dinâmica nacional; territórios com padrão prolongado de 

estagnação; e territórios com fragilidade econômica). Propõe‐se,  inicialmente, que ao 

menos 60%  (ou até 70%) dos  recursos disponíveis à nova  fase da PNDR possam  ser 

voltados a  tal objetivo. Para cada categoria de  território poder‐se‐á estabelecer uma 

dinâmica diferenciada de contrapartida, sempre com maior participação dos territórios 

com maior capacidade de endividamento e de geração de riqueza. 

 

Objetivo B – Foco em territórios com padrão de competitividade consolidado – 

até 30%  (ao menos 20%) dos recursos totais do Fundo Nacional de Desenvolvimento 

Regional  e  com  contrapartidas  regionais  a  serem  definidas  de  acordo  com  o 

empreendimento  ou  projeto. A  inclusão  de  tais  territórios  à  estratégia  da  chamada 

Fase  II  da  PNDR  inaugura  uma  nova  compreensão  do  papel  da  Política  Regional 

brasileira,  tornado‐a  mais  includente  e  menos  restritiva,  apesar  das  escolhas 

territoriais ainda marcadas pela máxima de “tratar os desiguais de forma desigual”. 

 

Objetivo C – Apoio aos territórios de transição  (da estratégia da Fase  I para a 

Fase II, isto é, próprio das sub‐regiões e dos recortes territoriais priorizados pela PNDR 

na gênese, inclusos no Decreto de criação da PNDR – 6047 de 22/02/07) – até 10% dos 

recursos e com contrapartida a ser estabelecida a partir da tipologia apropriada a cada 

território elegível. Recursos que seriam, sobretudo, invertidos aos referidos territórios 

com o objetivo  específico de  reforçar e  consolidar  aspectos da organização  social  e 

gestão dos espaços geográficos priorizados pela versão original da PNDR. 

 

Assim,  apesar  da  prioridade  estabelecida  ao  Objetivo  A  e,  portanto  aos 

chamados  territórios  de  convergência  da  PNDR  (aqueles  próprios  do  G2,  G3  e  G4, 

segundo tipologia da Política, já tradicionalmente priorizados pela PNDR), a Fase II da 

82

Política  estabelece  um  novo  olhar  para  o  território,  uma  vez  que  se  nutre  de  nova 

fonte de recursos para a gestão da política regional brasileira.  

Não por acaso, a estratégia mais abrangente e universal de alcance territorial 

da  PNDR  é  proposta  à  Fase  II,  uma  vez  que  a  política  pública  conta  com  um  novo 

patamar de recursos para o atendimento da missão que lhe cabe. 

O Objetivo  B,  portanto,  passa  a  conferir  possibilidade  de  financiamento  aos 

territórios  considerados de alta  renda ou de  competitividade  consolidada,  conforme 

nova  terminologia  da  PNDR,  com  possibilidade  de  aporte  de  recursos  além  da  já 

tradicional  disponibilidade  às  operações  de  crédito.  Importante  ressaltar  que  tais 

territórios  já  são  atendidos de  forma privilegiada pelos  Fundos Constitucionais e de 

Desenvolvimento Regional, por exemplo.  

O  Objetivo  C  concentra‐se,  sobretudo,  no  fortalecimento  dos  espaços 

geográficos  priorizados  pela  PNDR  no  Decreto  que  a  instituiu.    Prioridade  que  se 

estabelece  à  consolidação das  13 Mesorregiões Diferenciadas; das  9  sub‐regiões do 

Semiárido  selecionadas  como  espaços  prioritários  pela  Câmara  de  Políticas  de 

Integração  Nacional  e  Desenvolvimento  Regional;  das  Regiões  Integradas  de 

Desenvolvimento  (Rides)  de  Petrolina‐Juazeiro,  Teresina‐Timon,  Entorno  do  Distrito 

Federal;  e  da  Faixa  de  Fronteira  do  território  brasileiro  com  os  países  limítrofes  da 

América Latina. 

A Fase II da PNDR representará uma etapa de transição da Política Regional no 

que diz respeito ao papel dos espaços geográficos priorizados pela PNDR e explicitados 

acima. Nesse período (2011‐2015), os mesmos serão  integralmente privilegiados pelo 

Objetivo  C,  com  recursos  do  FNDR  para  apoiar  iniciativas  de  fortalecimento  da 

organização  social,  além  de  estarem  habilitados  a  receber  recursos  vinculados  ao 

Objetivo A, quando se tratarem de unidades territoriais classificadas pela Tipologia nas 

categorias  dos Grupos  2,  3  ou  4.  Caso  sejam  unidades  classificadas  como Grupo  1, 

poderão  obter  recursos  do  FNDR  relacionados  ao  Objetivo  B.  O  critério  para  tal 

inclusão se estabelece a partir da classificação microrregional do território segundo a 

tipologia da PNDR.  

A  título  de  exemplo,  a Mesorregião  da Metade  Sul  do  Rio Grande  Sul,  terá 

oportunidade de pleitear recursos vinculados ao Objetivo C, que deverão ser utilizados 

na  consolidação  de  sua  organização  social.  Para  as  demais  ações  com  foco  no 

83

desenvolvimento  regional,  essa  mesorregião  poderá  receber  recursos  do  FNDR 

vinculados  ao  Objetivo  A,  quando  se  tratar  de  uma  microrregião  inclusa  no  seu 

território pertencente à classificação dos grupos 2, 3 ou 4 produzida pela Tipologia da 

PNDR. Por outro  lado,  se a microrregião pertencer ao grupo 1,  terá acesso às ações 

contempladas pelo Objetivo B. Assim, os espaços geográficos priorizados atualmente 

pela PNDR, estarão habilitados amplamente para aprimorar e consolidar esforços que 

possibilitem  alcançar  os  objetivos  de  reduzir  as  desigualdades  regionais  e  estimular 

seus potenciais produtivos. 

84

8. NOVOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA 

 

8.1 A adequação dos instrumentos atuais à PNDR 

 

Com mais de três anos de vida  institucional, a PNDR se defronta com diversos 

sinais que demandam reorientação da sua trajetória como política pública, a exemplo 

do  que  deve  ocorrer  no  ano  de  2013,  marco  temporal  para  o  fim  de  alguns 

instrumentos de desenvolvimento regional vigentes. A oportunidade de discussão de 

uma nova fase da Política permite o aperfeiçoamento, por exemplo, dos instrumentos 

direcionados  ao  fomento  do  setor  produtivo  (fundos  e  incentivos  fiscais),  aspecto 

fundamental  para  a  sustentabilidade  da  ação  de  retomada  da  questão  regional 

brasileira. O momento atual requer sensibilidade e um olhar especial para fatos como: 

a)  o  reconhecimento  da  existência  de  diferentes  graus  de  desenvolvimento 

dentro  das macrorregiões  prioritárias,  propiciando  incentivos  diferenciados  para  as 

áreas menos desenvolvidas; 

b) facilitação do acesso do grande contingente de micro e pequenas empresas 

aos financiamentos dos fundos com a simplificação de processos; 

c) a questão do  financiamento a atividades produtivas na Amazônia Legal e o 

papel dos Fundos Constitucionais, apoiando a geração de emprego e renda de forma 

sustentável; 

d)  maior  aderência  dos  instrumentos  à  PNDR,  promovendo‐se  maior 

penetração  dos  financiamentos  nas microrregiões  de  convergência  da  Política  e  em 

áreas que merecem um tratamento diferenciado, como o Semiárido Nordestino; 

e)  abertura  de  um  debate  sobre  o  tipo  de  incentivo  fiscal mais  adequado: 

estímulo direto à produção ou o modelo atual, que incentiva o setor produtivo após a 

fase em que a empresa obtém lucro. 

 

8.2 O instrumento da Fase II: o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) 

 

Com  vistas  a  suprir  o  sistema  de  desenvolvimento  regional  com  recursos 

voltados para o financiamento de infraestrutura econômica e social, o Governo Federal 

inseriu na proposta de Reforma Tributária enviada ao Congresso Nacional em fevereiro 

85

de  2008 ─  Proposta  de  Emenda  à  Constituição  (PEC)  nº  31 ─  a  criação  do  Fundo 

Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), instrumento considerado indispensável 

para a operação da PNDR com eficiência, eficácia, efetividade e equidade. 

Entre  os  principais  objetivos  da  proposta  do  novo  fundo,  destacam‐se  a 

ampliação do montante de recursos destinados à PNDR e a  introdução de mudanças 

significativas nos instrumentos de execução da Política.  

O FNDR será um  instrumento mais aderente à PNDR,  tendo uma abrangência 

que  irá  além  do  perfil  atual  de  apoio  dos  fundos  regionais  vigentes,  voltados 

exclusivamente para o setor produtivo das macrorregiões Norte, Nordeste e Centro‐

Oeste. 

A  PEC  prevê  que  os  recursos  do  novo  fundo  no  âmbito  federal  serão 

direcionados  não  só  a  programas  de  financiamento  ao  setor  produtivo  das  Regiões 

Norte,  Nordeste  e  Centro‐Oeste,  mas  também  a  programas  de  desenvolvimento 

econômico e social das áreas menos desenvolvidas de todo o país, alargando o escopo 

de financiamento da política regional brasileira.  

Prevê  também,  recursos a  fundos estaduais para aplicação em  investimentos 

em  infraestrutura  voltados  para  a manutenção  e  atração  de  empreendimentos  do 

setor  produtivo  nas  Regiões  Norte,  Nordeste  e  Centro‐Oeste  e  para  aplicação  em 

investimentos  voltados  ao  desenvolvimento  econômico  das  áreas  menos 

desenvolvidas das Regiões Sul e Sudeste. 

Cabe ressaltar que a existência do FNDR não dispensará os  investimentos dos 

diversos  ministérios  setoriais  e  suas  respectivas  vinculadas,  que  deverão  ser 

harmonizados  e  orientados  por  planos  regionais  de  desenvolvimento  devidamente 

debatidos com a sociedade. 

Ao FNDR serão destinados 3,11% do produto da arrecadação do(s): a) Imposto 

de  Renda  (IR);  b)  Imposto  sobre  Produtos  Industrializados  (IPI);  c)  Imposto  sobre 

Operações com Bens e Prestação de Serviços – novo imposto que propõe substituir o 

PIS, a Cofins, a Cide e a Contribuição sobre folha para o Salário Educação – (IVA‐f); e d) 

outros impostos que venham a ser criados. 

Segundo  estimativa  do  Ministério  da  Fazenda,  o  percentual  de  3,11% 

corresponde a aproximadamente 6,22% da arrecadação atual de IR e IPI, impostos que 

atualmente  servem  de base  para  as  transferências  do  Tesouro Nacional  aos  fundos 

86

constitucionais de financiamento.  

Vale destacar que a base de cálculo do FNDR é a mesma base do FPE e do FPM, 

tanto antes como após a reforma tributária. O percentual da arrecadação de  IR e  IPI 

atualmente vinculado aos fundos constitucionais é de 3%. 

Verifica‐se, portanto, um  acréscimo de 3,11 pontos percentuais nos  recursos 

constitucionais destinados ao desenvolvimento regional, que passam de 3% sobre uma 

base de IR + IPI para 3,11% de uma base duplicada (IR+IPI+IVA‐f).  

O  novo  percentual  deverá  suportar,  além  dos  financiamentos  atualmente 

concedidos  ao  setor  produtivo,  os  novos  itens  elegíveis,  como  os  programas  de 

desenvolvimento e as destinações para fundos estaduais.   

No  que  diz  respeito  a  programas  de  financiamento  e  de  desenvolvimento 

econômico e social, as diretrizes para aplicação do FNDR nas Regiões Norte, Nordeste 

e  Centro‐Oeste  serão  dadas  pelas  Superintendências  de  Desenvolvimento  das 

respectivas regiões. 

O  novo  fundo  abrange  tanto  os  tradicionais  mecanismos  regionais  de 

financiamento  ao  setor  produtivo  das macrorregiões menos  desenvolvidas,  como  o 

direcionamento de  recursos públicos para a promoção das chamadas externalidades 

positivas nas áreas menos desenvolvidas do país. Os dois mecanismos citados estarão 

sob as diretivas das Superintendências de Desenvolvimento Regional e do Ministério 

da Integração Nacional. 

Também  serão  direcionados  recursos  do  FNDR  para  fundos  estaduais  de 

desenvolvimento,  os  quais  deverão  ter  parâmetros  estabelecidos  pelos  estados, 

orientados pela Política Nacional de Desenvolvimento Regional. 

 

8.2.1 FNDR: financiamento ao setor produtivo e programas de desenvolvimento 

 

A  proposta  do  FNDR  não  traz  nenhum  prejuízo  à  alocação  de  recursos  para 

financiamento ao setor produtivo ora vigente no sistema de financiamento da PNDR, 

por meio dos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte, Nordeste e Centro‐

Oeste.  

Embora  incorporados  pela  terminologia  do  FNDR,  essa  destinação  conta,  na 

proposta, com alocação de  recursos em separado estabelecida de  forma a manter o 

87

atual padrão financeiro das transferências do Tesouro. 

Os programas de desenvolvimento econômico e social sob as diretrizes federais 

constituem a essência do FNDR. Quando os estudos apontavam para a necessidade de 

um  instrumento complementar aos atualmente existentes, estimava‐se um montante 

para essa destinação de cerca de 2% da arrecadação total. 

O apoio a programas de desenvolvimento econômico e social deverá ser feito 

com recursos não reembolsáveis (não se trata de empréstimos). O retorno se dará com 

os  benefícios  econômicos  e  sociais  verificados  nas  áreas  atendidas,  a  partir  de 

aplicação  nas  áreas  menos  desenvolvidas  de  todo  o  país  e  não  apenas  nas  três 

macrorregiões  atualmente  incentivadas,  embora  a  maior  proporção  da  destinação 

esteja prevista para essas regiões. 

O montante  sob  as  diretrizes  federais  a  ser  destinado  a  esses  programas  de 

desenvolvimento – 0,5% da arrecadação de  IR,  IPI e do  IVA‐f – está estimado em R$ 

2,2,  bilhões,  já  considerada  a  queda  de  arrecadação  decorrente  da  crise  financeira 

mundial,  projeção  válida  para  o  exercício  de  2009.  Desses  recursos,  90%  serão 

destinados  às  três  regiões menos desenvolvidas  (Norte, Nordeste e Centro‐Oeste) e 

10% às Regiões Sul e Sudeste.  

A  disponibilização  de  recursos  para  os  programas  de  desenvolvimento 

econômico e social será possível a partir da exigência do novo  imposto (IVA‐f), o que 

deve ocorrer em 1º de  janeiro do  segundo ano  subsequente ao da promulgação da 

Emenda Constitucional. 

Uma das principais carências encontradas atualmente no sistema de  fomento 

para  o  desenvolvimento  regional,  em  especial  no  que  se  relaciona  aos  territórios 

menos desenvolvidos, diz respeito às precárias infraestruturas econômicas (logística e 

transporte,  energia,  hídrica)  e  sociais  (transporte  urbano,  saneamento,  habitação  e 

desenvolvimento urbano).  

O  FNDR  incluso na proposta de  Fase  II da PNDR pode produzir  impacto  sem 

precedentes  na  questão  regional  brasileira.  A  estratégia  oriunda  do  novo  Fundo 

estabelece  que  o  investimento  em  infraestrutura  é  um  dos  principais  itens  de 

financiamento no âmbito do novo instituto. 

De forma análoga, o estímulo às atividades de pesquisa e desenvolvimento, isto 

é,  o  fortalecimento  da  infraestrutura  tecnológica,  representa  importante  reforço  na 

88

consolidação  de  estratégias  regionais  de  desenvolvimento,  permitindo  ganhos  de 

produtividade  e  melhores  condições  de  geração  de  emprego  e  renda,  que  se 

constituem em grandes desafios às regiões menos desenvolvidas do país. 

Também  poderão  ser  apoiados  programas  de  educação  profissional  e 

capacitação tecnológica, promovendo a valorização da mão‐de‐obra local e a evolução 

de  um  espaço  com  status  de  simples  fornecedor  de mão‐de‐obra  barata  para  o  de 

fornecedor de mão‐de‐obra qualificada. 

Programas  de  incentivo  à  interiorização  do  capital  humano  de  alto  nível  em 

microrregiões  menos  desenvolvidas  também  podem  ser  apoiados  com  o  fim  de 

fortalecer as  instituições  locais e beneficiar a população com a difusão de serviços e 

conhecimentos. 

Em casos especiais, quando os  recursos dos programas de  financiamento não 

forem  suficientes,  o  FNDR  poderá  destinar  recursos  adicionais  para  equalização  de 

taxas de juros de outros programas de financiamento. 

A  prioridade  para  aplicação  dos  recursos  do  novo  fundo  em  áreas  menos 

desenvolvidas  só  será  efetiva  se  os  gestores  e  principais  atores  desses  espaços 

estiverem aptos a apresentar, tempestivamente, projetos de qualidade para acessar os 

recursos do FNDR. 

Como  o  FNDR  possibilita  uma  “descentralização”  da  PNDR,  mesmo  que  os 

investimentos  sejam  orientados  por  planos  estaduais  ou  regionais  de 

desenvolvimento,  considera‐se  fundamental  o  direcionamento  de  recursos  para 

atividades de  fortalecimento  institucional das unidades administrativas  (municípios e 

outros). Trata‐se de proposição que  contribuirá para o  sucesso das ações nos  locais 

priorizados.  

A expectativa é de que os  recursos possam beneficiar no âmbito de estados, 

sub‐regiões prioritárias, municípios ‐ individualmente ou em consórcios municipais ‐ e 

entidades  de  apoio  à  inovação,  assistência  técnica  e  capacitação  e,  nos  casos 

mencionados  de  apoio  ao  setor  produtivo,  por  associações  e  cooperativas  de 

empreendedores de pequeno porte. 

Outros atores como, por exemplo, fóruns de desenvolvimento de mesorregiões 

e  conselhos  de  desenvolvimento  local,  embora  não  tomadores  de  recursos  ou 

responsáveis  pela  sua  execução  poderão  auxiliar  na  identificação  de  programas 

89

adequados  para  cada  localidade  e  na  indução  para  que  potenciais  tomadores  de 

recursos apresentem o pleito ao FNDR. 

Os exemplos acima não são exaustivos. No entanto, representam a síntese dos 

diagnósticos mais frequentes relativos às externalidades positivas carentes de fonte de 

financiamento para a promoção do desenvolvimento regional e integração nacional.  

 

8.2.2 O  FNDR  e  os  fundos  de  desenvolvimento  regional  dos  estados  e  do Distrito 

Federal  

 

O surgimento dos Fundos Estaduais sinaliza o caminho de descentralização dos 

recursos  da  PNDR  e  a  própria  descentralização  da  estratégia  de  desenvolvimento 

regional no país. Trata‐se da possibilidade de os estados  continuarem a promover a 

atração de investimentos, sem afetar a arrecadação local do Imposto sobre Circulação 

de  Mercadorias  e  Prestação  de  Serviços  (ICMS),  concedendo  incentivos  ao  setor 

produtivo e investindo na infraestrutura econômica. 

Os  incentivos acima referidos não serão mais concedidos em função do  ICMS, 

pois a proposta de  reforma  tributária estabelece uma única  legislação nacional para 

esse  imposto  e  impõe  penalidades  aos  estados  que  concederem  benefícios  ou 

incentivos fiscais em desacordo com a legislação complementar. 

O desafio da regulamentação e da gestão será promover a articulação entre os 

recursos  federais  e  estaduais  em  programas  de  desenvolvimento  previamente 

debatidos  no  âmbito  das  instituições  integrantes  do  sistema  de  desenvolvimento 

regional. 

A garantia de adesão mais ampla à PNDR na aplicação dos recursos dos estados 

em desenvolvimento regional e a maior  integração com as diretrizes regionais deverá 

ser conferida pela Lei Complementar regulamentadora da Emenda. 

Outra questão a definir é o critério de  rateio do  total de  recursos entre cada 

estado,  que  poderá  seguir  outro  parâmetro  que  não  a  distribuição  do  Fundo  de 

Participação dos Estados (FPE), além das finalidades adicionais àquelas já definidas na 

Proposta de Emenda Constitucional. 

A  PEC  já  indica  algumas  destinações  para  os  recursos  dos  fundos  de 

desenvolvimento dos estados e do Distrito Federal. 1% da arrecadação do IR, IPI e IVA‐

90

f  (aproximadamente  R$  4,5  bilhões,  estimativas  de  2009)  será  transferido  a  fundos 

estaduais (e do DF) de desenvolvimento das Regiões Norte, Nordeste e Centro‐Oeste, 

para  aplicação  em  investimentos  em  infraestrutura  voltados  para  a manutenção  e 

atração  de  empreendimentos  do  setor  produtivo. O  Distrito  Federal  deverá  aplicar 

60% dos recursos do respectivo fundo de desenvolvimento em municípios abrangidos 

pela Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (Ride‐DF). 

As Regiões Sul e Sudeste contarão com recursos de 0,11% da arrecadação dos 

impostos  acima  mencionados,  que  serão  transferidos  a  fundos  estaduais  para 

aplicação em investimentos voltados ao desenvolvimento econômico das áreas menos 

desenvolvidas dessas regiões. 

Até que  seja publicada  a  Lei Complementar que  irá  regulamentar o  FNDR,  a 

divisão dos recursos entre as macrorregiões será de 60% para o Nordeste, 20% para a 

Região Norte e 20% para a Região Centro‐Oeste. Nas Regiões Sul e Sudeste, o rateio 

será feito também seguindo a proporção de distribuição do FPE, sem, contudo, haver 

uma prévia partilha de recursos entre as macrorregiões. 

As  transferências  para  os  fundos  estaduais  ocorrerão  a  partir  do  sexto mês 

subseqüente ao da promulgação da emenda (os fundos estaduais começam a receber 

antes dos programas de desenvolvimento). Enquanto não houver cobrança do IVA‐f, a 

destinação  para  os  estados  do  Sul  e  Sudeste  passará  de  0,11%  para  0,21%  e  a 

destinação para Norte, Nordeste e Centro‐Oeste passará de 1% para 1,9%. 

Estão  previstos  redutores  escalonados  para  a  transferência  de  recursos  aos 

fundos estaduais e ao distrital. Enquanto o IVA‐f não estiver sendo cobrado, o redutor 

será de 60% até o  fim do primeiro ano de entrega, 40% até o  fim do segundo ano e 

20% até o fim do terceiro ano. A partir da cobrança do IVA‐f, o redutor será de 40% até 

o fim do segundo ano subsequente ao da promulgação da emenda e de 20% até o fim 

do terceiro ano. 

 

8.3 O Sistema de Desenvolvimento Regional e o papel das instituições na sua gestão 

 

Considerando‐se os organismos oficiais voltados diretamente para questões de 

desenvolvimento regional no Brasil, o sistema é configurado da seguinte forma: 

a) Ministério da Integração Nacional e suas vinculadas (Sudam, Sudene, Sudeco, 

91

Codevasf e Dnocs); 

b) Instituições Financeiras Federais vinculadas ao Ministério da Fazenda: Banco 

do Nordeste, Banco da Amazônia e Banco do Brasil, o qual assume o papel do Banco 

Regional do Centro‐Oeste na administração do FCO; e 

c)  Suframa,  vinculada  ao  Ministério  do  Desenvolvimento  da  Indústria  e 

Comércio Exterior. 

Os bancos regionais de desenvolvimento administram atualmente os recursos 

dos fundos constitucionais de financiamento e operacionalizam os recursos dos fundos 

de  desenvolvimento  regional.  A  Constituição  de  1988  garantiu  a  administração  dos 

fundos  constitucionais  aos  bancos  regionais  em  dispositivo  mantido  pela  PEC  da 

Reforma Tributária. 

A Lei Complementar que irá regulamentar o FNDR deverá prever o papel do MI, 

das  Superintendências  e  de  outros  órgãos  na  administração  desse  novo  fundo, 

abrangendo  desde  o  estabelecimento  das  diretrizes  e  prioridades  até  a 

operacionalização,  o  acompanhamento  da  execução  dos  projetos  e  a  avaliação  dos 

programas de desenvolvimento e dos Fundos Estaduais. O papel dos bancos  federais 

nos programas de desenvolvimento e fundos estaduais do FNDR será definido em  lei 

complementar. 

 

8.4 A referência territorial para aplicação dos recursos da política e a contrapartida 

local 

 

O  olhar  orientado  pela  PNDR  sugere  diferenças  de  renda  e  dinamismo  nas 

microrregiões  apontadas  pela  sua  tipologia,  considerando  prioritárias  as  áreas  de 

menor  renda  e  baixo  dinamismo.  As  Mesorregiões  Diferenciadas  da  PNDR,  o 

Semiárido,  a  Faixa  de  Fronteira  e  as  Rides  também  são  territórios  vistos  como 

prioritários pela política regional (no contexto da chamada Fase I – 2003/2010). 

Para orientar a aplicação dos recursos do FNDR e de outros programas federais 

ou estaduais de desenvolvimento, será importante a atualização e o aperfeiçoamento 

da  tipologia que mapeia o Brasil de acordo  com o grau de desenvolvimento do  seu 

território. 

Segundo a tipologia da PNDR, a contrapartida local, quando necessária, deverá 

92

ser  estabelecida  de  forma  proporcional  ao  grau  de  desenvolvimento  do  território 

beneficiado,  exigindo‐se  contrapartidas  menores  para  as  microrregiões  de  menor 

dinamismo e de menor  renda. Uma possível  fonte de contrapartida  será o  fundo de 

desenvolvimento de cada estado, que poderá receber recursos do FNDR. 

Os programas de  financiamento atualmente em vigor, contam não só com as 

transferências do Tesouro Nacional, mas também com o retorno das aplicações e com 

os recursos disponíveis de exercícios anteriores. A previsão é de que o atual estoque 

de recursos seja preservado integralmente para os programas de financiamento. 

 

8.5 A tramitação da PEC que cria o FNDR e a futura legislação complementar 

 

Até o início de 2010, a proposta de reforma tributária estava em tramitação na 

Câmara dos Deputados. Após votação no plenário daquela Casa, a proposta deve ser 

remetida ao Senado Federal e  retornar à Câmara para apreciação e votação  final. O 

texto  final  da  emenda  constitucional  só  será  conhecido  após  todo  o  processo  de 

tramitação  no  Congresso Nacional,  tendo  em  vista  as  negociações  que  ainda  serão 

efetuadas naquela casa. Significa dizer que um maior detalhamento do FNDR só será 

possível após a promulgação da emenda, com a edição da Lei Complementar e outras 

normas regulamentadoras. 

Existe  imensa  probabilidade  de  que  o  FNDR  possa  se  beneficiar  de  recursos 

oriundos  dos  royalties  do  petróleo,  uma  vez  que  tal  possibilidade  está  prevista  no 

Projeto de  Lei que  cria o  Fundo  Social,  cujo  artigo  1º  estabelece que  “fica  criado  o 

Fundo  Social  ‐  FS,  de  natureza  contábil  e  financeira,  vinculado  à  Presidência  da 

República,  com a  finalidade de  constituir  fonte de  recursos para o desenvolvimento 

social e regional, na forma de programas e projetos...”. 

 

 

93

9. NOVO MODELO DE GESTÃO DA POLÍTICA REGIONAL NO BRASIL 

 

A complexidade da arquitetura federativa e institucional do país; as atribuições 

das  distintas  instâncias  de  governo  no  desenvolvimento  regional;  as  premissas  e 

requisitos de empoderamento, controle social e participação de atores no território; e 

a diversidade de agentes e  interesses que nele  interagem são alguns dos desafios de 

peso à implantação de um modelo eficaz de gestão da política regional no Brasil. 

A  proposta  de  constituição  de  um  Sistema  Nacional  de  Desenvolvimento 

Regional  e  Integração  Territorial  busca  responder  àqueles  múltiplos  quesitos,  ao 

propor  mecanismos  institucionais  que  permitam  ampla  participação  dos  atores 

envolvidos nas etapas de planejamento,  implementação, monitoramento e avaliação 

da PNDR.  

O Sistema é proposto como a superestrutura institucional para a viabilização da 

PNDR enquanto política de Estado, possibilitando a integração horizontal e vertical da 

ação pública, articulando  instituições cujas políticas tenham  impacto direto e  indireto 

no  desenvolvimento  regional,  bem  como  promovendo  o  diálogo  entre  as  instâncias 

federal, estadual e municipal para a ação compartilhada e coordenada no território. 

Como superestrutura institucional, o Sistema transcenderá a própria PNDR, que 

lhe será um dos  instrumentos na consecução do objetivo nacional de diminuição das 

desigualdades  socioeconômicas  regionais,  por meio  da  potencialização  da  atividade 

econômica, em múltiplas escalas geográficas. 

O  Sistema  será  estruturado  a  partir  de  quatro  instâncias  de  deliberação  e 

gestão, sendo: 

i. duas de  âmbito  federal  – o Conselho Nacional de  Integração de Políticas 

Públicas no Território (ou Conselho Nacional de Desenvolvimento Regional), em nível 

estratégico, e a Câmara Interministerial de Gestão Integrada de Políticas Regionais, em 

nível tático; 

ii. uma  terceira,  de  âmbito  estadual  ‐  os  Comitês  Estaduais  de  Gestão  de 

Políticas no Território, cuja criação estaria afeta à decisão das Unidades da Federação; 

e 

94

iii. uma quarta, de âmbito supramunicipal (ou sub‐regional), representada por 

associações  de municípios,  consórcios  públicos,  fóruns mesorregionais,  comitês  de 

bacias  e  demais  organizações  que  atuem  territorialmente,  com  distintos  focos  e 

interesses, mas que extrapolem o âmbito municipal. 

O  princípio  basilar  do  Sistema  é  o  federalismo  cooperativo,  reconhecido  e 

reafirmado pela proposta de criação do Conselho e da Câmara, no âmbito  federal, e 

pelos Comitês Estaduais,  instâncias privilegiadas de condução da política  regional no 

espaço sob sua  jurisdição, e  interlocutores centrais nas negociações que envolverem 

impactos da ação do Governo federal em seu território.  

O  Conselho Nacional  de  Integração  de  Políticas  Públicas  no  Território  será  a 

instância máxima  do  Sistema.  Com  poderes  deliberativos,  será  o  responsável  pela 

convergência da ação pública no território e pelo acompanhamento, monitoramento e 

avaliação da eficiência, eficácia e efetividade da ação pública voltada à diminuição das 

disparidades socioeconômicas, inter e intra‐regionais do país. 

Presidido  pelo  Presidente  da  República,  o  Conselho  integrará  a  estrutura 

organizacional da Casa Civil da Presidência da República. Dele participarão Ministérios 

e Secretarias de Estado do Governo Federal, representantes dos estados da Federação, 

de municípios, de entidades de classe e do Terceiro Setor, cabendo sua secretaria ao 

Ministério da Integração Nacional. 

Caberá  ao  Conselho  definir  as  estratégias  nacionais  de  desenvolvimento 

regional; propor e  rever  critérios para  aplicação de  recursos em programas e  ações 

com  impacto  para  o  desenvolvimento  regional;  aprovar  o  plano  de  ação  plurianual 

para  implementação da PNDR e avaliar periodicamente a condução dos programas e 

ações executados pela Política. 

A  Câmara  Interministerial  de  Gestão  Integrada  de  Políticas  Regionais  será  o 

ente de assessoramento técnico e administrativo ao Conselho Nacional de Integração 

de Políticas Públicas no Território. Terá atribuições normativas e deliberativas, em sua 

esfera  de  responsabilidade,  atuando  nos  níveis  de  supervisão  e  coordenação 

operacional do sistema. Conduzirá todo o trabalho de coordenação e convergência das 

programações dos ministérios  e  agências  com  atuação  regional,  inclusive do MI,  de 

forma  articulada  com  as  Unidades  da  Federação.  Promoverá  a  coordenação  e  a 

95

articulação  da  atuação  governamental  federal  no  território,  evitando‐se  assim  a 

superposição de ações e a pulverização de recursos. 

A  Câmara  será  composta  por  ministérios  envolvidos  com  projetos  de 

desenvolvimento  regional/territorial,  Secretarias  da  Presidência,  representações  do 

Fórum  Nacional  de  Secretários  de  Planejamento  Estaduais,  do  Fórum  Nacional  de 

Secretários  de  Planejamento Municipais  e  do  Terceiro  Setor.  Será  coordenada  pelo 

Ministério da  Integração Nacional, que sediará sua Secretaria Executiva, cabendo‐lhe 

ainda o papel de assessoria administrativa e técnica.  

A  Câmara  desenvolverá  suas  atividades  com  base  em  plano  de  trabalho 

aprovado pelas instituições integrantes e pelo Conselho, cabendo‐lhes prover o apoio 

técnico e aporte de recursos necessários à sua execução.  

A  Câmara  estimulará  os  estados  ─  interlocutores‐chave  no  processo  de 

implementação  da  PNDR  ─  a  retomarem  o  planejamento  regional  como  peça 

fundamental de seu desenvolvimento e como mecanismo de reconciliação da atuação 

pública federal em espaços territoriais sob jurisdição das Unidades da Federação.  

Os  Comitês  Estaduais  de  Gestão  de  Políticas  no  Território  participarão,  via 

representantes, das  reuniões ordinárias e extraordinárias da Câmara  Interministerial 

de  Gestão  Integrada  de  Políticas  Regionais;  articularão  e  compatibilizarão,  em  sua 

esfera  de  ação,  programas  e  políticas  federais  com  rebatimento  no  território,  na 

perspectiva  do  desenvolvimento  regional;  apoiarão  a  instalação  de  fóruns  e  outras 

instâncias  supramunicipais  em  suas  respectivas  regiões  de  planejamento,  atuando 

como canais de vocalização e representação das demandas de atores sociais regionais; 

promoverão a capacitação em planejamento e programação para o desenvolvimento 

regional  das  instituições  de  governo  estaduais  e  municipais;  e  contribuirão  na 

elaboração  da  abordagem  territorial  do  plano  de  desenvolvimento  estadual, 

monitorando, acompanhando e avaliando sua implementação. 

Os  Comitês  Estaduais  seriam  o  locus  de  presença  obrigatória  das  instâncias 

supramunicipais  ou  sub‐regionais  com  atuação  territorial,  assegurando‐lhes  a 

representação de interesses, seja ao longo da implementação dos planos estaduais de 

desenvolvimento,  seja  nas  negociações  de  planos  e  programas  federais  com 

rebatimento em seus territórios. 

96

Nesse  sentido,  as  Instâncias  Representativas  de  Interesses  Sub‐regionais,  em 

cada  estado  da  Federação,  serão  constituídas  de  entes  formalmente  reconhecidos, 

publicamente, sob a  forma de associações de municípios, consórcios públicos,  fóruns 

mesorregionais,  comitês  de  bacias,  colegiados  e  demais  organizações  de  atuação 

territorial,  nas  quais  as municipalidades  estejam  obrigatoriamente  representadas  e 

participem  como  importante  agente de  validação  institucional  e de  apoio político  e 

técnico ao território de abrangência considerado. 

Caberá  às  Instâncias  Representativas  de  Interesses  Sub‐regionais,  em  suas 

áreas de atuação: participar dos núcleos regionais dos Comitês Estaduais de Gestão de 

Políticas no Território; elaborar e propor projetos de  interesse dos Comitês Estaduais 

de  Gestão  de  Políticas  no  Território  constantes  de  programas  previstos  nos  planos 

estaduais de desenvolvimento; participar da definição de prioridades de aplicação de 

recursos; prover  contrapartidas econômicas e/ou  financeiras  a projetos; e  colaborar 

regularmente na avaliação dos planos e programas executados. 

A Figura 7.1. ilustra os principais componentes do Sistema 

 Figura 7.1 Concepção abstrata do modelo de Governança. Fonte: Proposta ‘A PNDR em dois tempos: A experiência apreendida e o olhar pós 2010.’  

97

10. ENCAMINHAMENTOS E SUGESTÕES 

 

Como  parte  do  processo  de  encaminhamento  da  proposta  para  debate 

democrático  e  republicano  no  Congresso  Nacional  visando  a  torná‐la  Política  de 

Estado,  propõe‐se  efetuar  logo  no  começo  do  novo  Governo  Federal,  em  2011,  

processo  de  consulta  pública,  abrangendo  todo  o  território  nacional,  em  sintonia  e 

com  a participação  indispensável das  institucionalidades que exercem protagonismo 

no novo modelo de desenvolvimento regional no país.  

A  expectativa  é  de  que  a  proposta  possa  chegar  ao  Congresso  Nacional  no 

decorrer  do  exercício  2011,  após  ampla  divulgação  nacional,  e,  sobretudo,  após 

consenso possível entre os principais atores regionais nos três níveis de governo e em 

concordância,  ainda,  com  a  iniciativa  privada,  representantes  do  terceiro  setor  e 

demais interlocutores da questão regional representados na sociedade brasileira. 

Por outro  lado,  a Política Regional  vigente não pode  sofrer qualquer  tipo de 

interrupção  até  a  derradeira  transformação  da  Política  de  Governo  em  Política  de 

Estado. Enquanto não há encaminhamento da Fase  II na  forma que o  texto propõe, 

ajustes devem ser feitos de imediato para garantir a continuidade da PNDR. 

Nesse sentido, é fundamental reconhecer a importância de se prover aumento 

da dotação orçamentária para os programas regionais vigentes, assim como incluir no 

PPA  2012‐2015  novas  propostas  de  programas  suficientemente  discutidos  e 

recomendados pela estrutura atual, a exemplo do Programa Nacional de Capacitação 

para  o  Desenvolvimento  Regional,  o  Programa  das  Regiões  Integradas  de 

Desenvolvimento (Rides) etc. 

 Também  se  faz  necessária  a  imediata  readequação  de  algumas  normativas 

para  que  possam  vir  a  atender  demandas  emergenciais  dos  territórios  que  se 

encontram à margem do esforço nacional de desenvolvimento, a exemplo da demanda 

por  recursos  a  fundo  perdido,  direcionados  à  infraestrutura  econômica  e  social  de 

pequeno e médio porte, sobretudo. 

Para  tanto,  existem  sugestões  técnicas  plenamente  justificáveis  que 

estabelecem  revisão ou adaptação de algumas  regras e critérios para atendimento a 

tais  lacunas.  Os  Fundos  Constitucionais  de  Financiamento  poderiam,  por  exemplo, 

estabelecer  porcentagem  mínima  para  aplicação  em  infraestrutura  pública  nos 

98

territórios  selecionados,  conforme  estabelecidos  no  Decreto  nº  6.047,  que 

institucionalizou a PNDR. 

Deve‐se  insistir,  por  fim,  numa  ampla  revisão  da  estratégia  de  ação 

regional/territorial  do  Governo  Federal  que  nos  últimos  anos  ganhou  fôlego  e 

consistência,  tendo o  território como protagonista do processo de desenvolvimento. 

Processo esse que refere não só à nova estratégia de “tratar de todos” os territórios e 

regiões  ‐ ainda que se trate de  forma desigual, os desiguais, mas ações coordenadas 

como as que envolvem sinergias público‐privadas no entorno de grandes projetos de 

infraestrutura,  para  que  os  mesmos  possam  representar  mais  do  que  obras  de 

engenharia, vetores de desenvolvimento regional. 

Da mesma forma, os atores territoriais não podem ter dúvidas sobre canais de 

interlocução  e  sobre  propósitos  e  intenções  das  diversas  instâncias  governamentais 

afetas à questão regional no país. As diferentes escalas geográficas de atuação oficial e 

os múltiplos  agentes  da  ação  governamental,  nem  sempre  articulados  como  seria 

recomendado, não podem gerar incertezas e dúvidas aos interlocutores no território. 

Urge uma maior articulação e  integração  institucional para que a cooperação 

federativa possa funcionar como elemento catalisador da grandiosa tarefa de reduzir 

as  inaceitáveis desigualdades  regionais brasileiras,  tornando o país, definitivamente, 

um  “Brasil  de  todas  as  regiões”.  O  desafio  é  extraordinário,  mas  a  capacidade 

empreendedora e determinação política da nação brasileira devem estar a serviço da 

causa, na medida da sua enorme dimensão e alta prioridade. 

 

 

99

APÊNDICE A 

NOTA METODOLÓGICA: A TIPOLOGIA E O MAPA DE REFERÊNCIA DA PNDR. 

 

 

1 Introdução 

 

 

A Política Nacional de Desenvolvimento Regional – PNDR  ‐ objetiva contribuir 

para  a  redução  das  desigualdades  e  o  desenvolvimento  regional  do  país,  em 

consonância  com  o  disposto  nos  mega‐objetivos  do  Plano  Plurianual,  o  PPA 

2004/2007. Para cumprir esse objetivo, a PNDR adotou uma Tipologia sub‐regional que 

cobre  todo  o  território  nacional,  com  o  propósito  de  estabelecer  um  quadro 

referencial das nossas desigualdades regionais.  

A  Tipologia  contempla  os  dois  principais  problemas  associados  às 

desigualdades  à  escala microrregional:  a)  níveis  de  renda  domiciliar  por  habitante, 

relativamente baixos; b) padrões estruturais de estagnação econômica, refletidos por 

taxas  de  crescimento  do  produto  negativas  ou  baixas.  Ela  realça  aspectos 

tradicionalmente  ignorados  por  força  do  olhar  distorcido  pelas  escalas  geográficas 

maiores  – macrorregional,  sobretudo,  em  nossa  experiência  histórica  ‐  e  destaca  a 

necessidade  de  se  promover  ações  articuladas  e  ajustadas  às  especificidades  sub‐

regionais. 

A  primeira  versão  da  Tipologia,  produzida  ainda  em  2003  junto  com  o 

Documento  inicial  da  PNDR,  apropriou  os  dados  então  disponíveis  relativos  àquelas 

duas  variáveis  básicas,  extraídos  do  Censo  Demográfico  de  2000  do  IBGE  (renda 

domiciliar per capta das microrregiões geográficas ‐ MRG) e de estimativas realizadas 

por Virgolino, Maia Gomes e Aristides (1999) dos PIB municipais para o IPEA (taxa de 

crescimento geométrico dos Pib microrregionais). O Mapa principal de  referência da 

PNDR, intensamente discutido e debatido em inúmeras oportunidades por todo o país, 

expressava  visualmente  a  metodologia  adotada,  realçando  o  contraste  agudo  da 

situação de cada uma das 558 microrregiões geográficas – MRG ‐ em que se divide o 

território nacional. 

100

A  Nova  Tipologia,  ora  apresentada,  incorpora  as  estimativas  recentes 

disponibilizadas  pelo  IBGE  para  os  PIB  municipais  e  novos  procedimentos 

metodológicos,  alguns  deles  provenientes  de  sugestões  recolhidas  nas  diversas 

apresentações  da  Política. O  novo Mapa  de  referência  da  PNDR  que  resulta  dessas 

inovações mostra‐se  ainda mais  coerente e  consistente  com  a dinâmica  regional de 

desenvolvimento e capaz de manter uma atualidade que os velhos Mapa e Tipologia já 

não conseguiam expressar.  

Acredita‐se  ter  sido  possível  superar  algumas  fragilidades  da  metodologia 

original. Dentre as novidades metodológicas destacam‐se, em particular: a) a inclusão 

de um critério de paridade do poder de compra tanto para a variável de rendimento 

domiciliar médio por habitante  como a dos PIB microrregionais; e b) a utilização de 

médias móveis  trienais  no  cálculo  da  variação  dos  PIB microrregionais  para  reduzir 

possível  influência  de  variações  espúrias  nas  estimativas  da  dinâmica  decenal  de 

evolução das economias sub‐regionais. 

 

 

2 Objetivo 

 

 

O  objetivo  dessa  Nota  Metodológica  é,  assim,  descrever  os  passos 

metodológicos adotados, abrir um espaço de discussão técnica sobre a Nova Tipologia 

e  o  Novo  Mapa  da  PNDR  e,  assim,  contribuir  para  que  ambos  possam  ter  a 

confiabilidade  e  estabilidade  necessárias  para  servir  de  referência  aos  principais 

instrumentos  de  financiamento  e  programas  de  ação  voltados  à  redução  das 

desigualdades regionais e à ativação de potenciais de desenvolvimento das várias sub‐

regiões do país.  

 

 

3 A Escala Geográfica  

 

 

Optou‐se por um nível de expressão  territorial microrregional  (MRG do  IBGE) 

face à maior facilidade de identificar padrões de referência a essa escala geográfica. A 

adoção de uma escala municipal, em contraponto, tornaria mais difícil a interpretação 

101

dos fenômenos espaciais relevantes de todo o território nacional em função do grande 

número de unidades de observação. Devido à grande dispersão das áreas territoriais 

médias dos municípios brasileiros, no caso das cinco unidades da Federação da Região 

Norte  com  valores  médios  mais  elevados,  adotou‐se  como  escala  de  referência  a 

municipal, o que permite reduzir essa dispersão e aproximar a escala adotada nesses 

estados aos das microrregiões das demais unidades da Federação.23 

 

 

4 Dados Utilizados 

 

 

A  Nova  Tipologia,  como  a  anterior,  está  assentada  nas  variáveis  que 

representam o estoque médio de  riqueza das  famílias  (rendimento domiciliar médio 

por  habitante)  e  o  fluxo  temporal  de  evolução  da  produção  de  bens  e  serviços 

(dinâmica  dos  PIB microrregionais),  aplicadas  às microrregiões  geográficas  do  IBGE. 

Efetivamente, utilizaram‐se as seguintes bases de dados: 

Base  Conteúdo  Fonte  Observações 

1  População dos Municípios   IBGE   Censos  Demográficos  de  1991  e  de  2000  e estimativas p/ anos intercensitários  

2  PIB por UF  IBGE   R$  correntes,  a  preços  de  mercado,  anual, obtidos no Ipeadata 

3  PIB  Setoriais  (Agropecuária, Indústria, Comércio e Serviços) por UF  

IBGE  R$  constantes  de  2000,  deflacionados  pelo deflator implícito PIB Brasil, anual, Ipeadata. 

4  Deflatores  Setoriais  Implícitos do PIB por UF 

IBGE  Dados  do  Sistema  de  Contas  Nacionais  e Regionais do IBGE 

5  Estimativa de PIB Municipais   IPEA (Vergolino et alli)  US$, 1990 e 1993. 

6  PIB Municipais  IBGE  R$ correntes, 1999 a 2002. 

7  Cesta Básica de 16 Capitais   DIEESE  média mensal, preços corrente, ano de 2000. 

8  IDH‐M Renda  IPEA /FJP/PNUD  Atlas  do  Desenvolvimento  Humano  no  Brasil 2000. 

A partir destas bases logrou‐se constituir os dois indicadores de base utilizados 

na construção da tipologia: 

4.1. Rendimento Domiciliar Monetário Mensal per Capta 

23 Outra dificuldade metodológica refere-se ao processo de sub-divisão municipal que dificulta comparações intertemporais das variáveis disponíveis, ver § 8.

102

A série do rendimento domiciliar monetário mensal por habitante das MRG foi 

obtida  no  Atlas  do  Desenvolvimento  Humano  do  Ipea/FJP/Pnud,  que  por  sua  vez 

utilizou  as  informações  do  Censo  Demográfico  de  2000  do  IBGE.  A  variável 

compreende ao conjunto de rendimentos domiciliares monetários mensais declarados 

pelos  entrevistados  e  percebidos  pelas  famílias,  englobando  todas  as  fontes 

encontradas  (salários,  benefícios,  pensões  etc.)  independente  de  sua  formalidade. 

Cruzando  essa  variável  com  a  população  da MRG  produziu‐se  assim  o  indicador  da 

renda domiciliar por habitante, com base nas  informações do Censo Demográfico de 

2000. 

 

 

4.2. Taxa de Variação Geométrica dos PIBs per Capita 

 

 

Para  a  dinâmica  produtiva,  adotou‐se  como  base  a  estimativa  de  produtos 

internos  brutos  municipais  nos  períodos  de  1990  a  1993  e  de  1999  a  2002.  As 

estimativas para o primeiro período  foram elaboradas pelo  IPEA24 e, para o segundo 

período, pelo  IBGE25. De maneira  a possibilitar  a  construção de uma  tipologia  com 

maior estabilidade, utilizaram‐se os dados dos PIBs municipais para construir médias 

trienais26  por  MRG,  que  seriam  atualizadas  anualmente  pelo  IBGE,  garantindo  a 

atualização permanente do indicador. Para estabelecer a taxa de variação geométrica 

dos PIBs per capta, utilizaram‐se os dados populacionais dos Censos Demográficos de 

1991 e de 2000. 

Com base nesses dois  indicadores, procedemos ainda a ajustes para assegurar 

correspondência entre o poder de compra dos valores monetários considerados em 

cada compartimento territorial. 

 

 

24 Vergolino, J.R. de Oliveira et al. Produtos Internos dos Municípios Brasileiros: 1970, 1975, 1980, 1990, 1996. (metodologia de estimação). Brasília, IPEA. Disponível no sítio www.ipea.gov.br/pub/PIBsMu/tdmedto1.doc. 25 Produto Interno Bruto dos Municípios. Série Relatórios Metodológicos, Vol. 29. Rio de Janeiro, 2004, IBGE. Disponível no sítio www.ibge.gov.br. 26 As estimativas dos PIBs municipais para os anos de 1991 e 1992 foram obtidas por interpolação linear dos valores originalmente fornecidos pelo IPEA (1990 e 1993). 

103

5 Tratamento Estatístico e Paridade do Poder de Compra 

 

 

Os dados básicos de PIB municipal por setores (agropecuário, indústria, serviços 

e  comércio)  foram  submetidos  a  tratamento  estatístico  para  a  colocação  desses 

valores  na  base  temporal  (2002),  agregados  por microrregiões  geográficas  do  IBGE. 

Para o período 1990‐93, utilizou‐se os deflatores implícitos setoriais dos PIBs estaduais 

fornecidos pelo IBGE. A atualização foi aplicada aos PIBs estaduais, obtidos em valores 

correntes  no  IPEADATA,    transpostos  a  seguir  para  as  microrregiões  geográficas, 

mantendo‐se as suas participações nesses PIBs previamente calculadas no estudo de 

Vergolino et al. Para o período 1999‐02, foi feito apenas o cálculos dos PIBs por MRG, 

deflatados por setores.  

Para a aplicação de uma referência de paridade de poder de compra aos dados 

básicos de  rendimento domiciliar médio, utilizaram‐se os  valores médios das  cestas 

básicas de 2000, estimadas pelo DIEESE, disponíveis para 16 captais estaduais27. Assim, os  valores  dos  rendimentos  monetários  médios  mensais  per  capta  para  cada 

microrregião geográfica foram multiplicados pela relação entre o valor da cesta básica 

adotada para cada estado e o menor valor de cesta básica encontrado no conjunto de 

valores  utilizados.  A  seguir  imputou‐se  para  cada  unidade  territorial  o  valor  do 

percentual  do  seu  rendimento  médio,  mantendo‐se  como  referência  o  total  dos 

rendimentos domiciliares do país. 

 

 

 

Tabela 1 – Valores da Cesta Média e os Índices de Cesta utilizados. 

Capital  Valor Médio, 2000 (R$) Índice  de  CestaBásica 

Capital  Valor Médio, 2000 (R$) Índice  de  Cesta Básica 

Aracajú  93,23  109,21  João Pessoa  91,75  107,48 

Belém  99,04  116,02  Natal  89,65  105,01 

Belo Horizonte  108,09  126,61  Porto Alegre  108,80  127,46 

Brasília  109,41  128,17  Recife  95,09  111,40 

Curitiba  107,66  126,11  Rio de Janeiro  106,67  124,95 

27 O DIEESE não disponibiliza estes valores para alguns estados, nestes casos utilizou‐se os valores de outros estados, escolhidos em  função da proximidade observada,  seja em  termos  físicos ou  funcionais. Desta  forma,  foram arbitrados os valores da cesta de Belém para o Maranhão e a Região Norte, exceto Tocantins que ficou ao cesta de Goiânia; a cesta de São Paulo para Mato Grosso e Mato Grosso do Sul; a cesta de Fortaleza para o Piauí e a de Recife para o Alagoas.

104

Florianópolis  103,06  120,73  Salvador  85,37  100,00 

Fortaleza  89,24  104,53  São Paulo  115,38  135,16 

Goiânia  90,86  106,44  Vitória  94,85  111,11 Fonte: GIM/SDR/MI, a partir dos dados do DIEESE (disponível no site desta instituição: www.dieese.org.br). 

 

6 Processamento e Espacialização dos Dados 

 

 

Com  os  indicadores  construídos,  a  sua  espacialização  foi  feita  através  do 

recorte em sextis28, sendo uma MRG  incluída na classe “BAIXA” se seu valor é menor 

ou igual a S2; na classe “MÉDIA” se seu valor for maior que S2, porém não ultrapasse S4 

e  na  classe  “ALTA”  se  seu  valor  for  maior  que  S4  (veja  o  esquema  abaixo).  Este 

procedimento é “robusto”, isto é, pouco sensível a disparidades ou dispersão, como se 

observa  na  alta  disparidade  entre  valores  muito  grandes  e  muito  pequenos  das 

variáveis  de  PIB  e  Rendimento.  A  Figura  2  apresenta  o  esquema  de  classes  para  a 

Tipologia. 

 Figura 2 Esquema de classes para a tipologia. 

 

 

A Tabela 2 mostra que o  rendimento monetário domiciliar mensal médio por 

habitante para o Brasil  é de R$201,03  e que  a  taxa de  variação média do PIB  é de 

4,91% ao ano. Essa tabela também apresenta as principais estatísticas descritivas dos 

indicadores utilizados e os limites destacados em negrito. 

 

 

 

28 Colocados em ordem crescente, os sextis dividem o conjunto de dados em grupos do seguinte modo: SO é o menor valor observado; S1, os primeiros 5%; S2, os próximos 20%; S3, os próximos 25%; S4, os próximos 25%; S5, os próximos 20% e S6 é o maior valor. Deste modo, temos que S2 corresponde ao primeiro quartil, S3 à mediana e S4 ao terceiro quartil.

105

Tabela 2 – Estatísticas Descritivas para os indicadores. 

  Renda Per capta corrigida  Tx Cresc TRI Setor Pib/Hab Média  201,03  4,91 Mediana  199,65  4,84 Primeiro Quartil  110,27  1,63 Terceiro Quartil  271,71  8,37 Desvio padrão  96,31  6,45 Curtose  ‐0,12  2,43 Assimetria  0,57  0,00 Mínimo  52,22  ‐22,25 Máximo  577,33  30,64 Número de MRG  557  557 

Fonte: GIM/SDR/MI. 

Também é  importante  salientar a espacialização dos  indicadores no  território 

nacional e perceber a distorção que tais medidas têm na região norte (ver Mapas 1 e 

2). 

Mapa 1 ‐ Rendimento Monetário/hab – MRGs Mapa 2 ‐ Taxa de Variação Geométrica do PIB/hab –

MRGs 

  

Mapa 3 ‐ Rendimento Monetário/hab – Municípios   Mapa 4  ‐ Taxa de Variação Geométrica do PIB/hab  ‐ 

Municípios 

  

106

Tanto a espacialização dos valores de rendimento domiciliar mensal per capta 

como  a dos  valores da  taxa de  variação  geométrica do PIB per  capta dão excessivo 

destaque  à  região  Norte.  Visualmente,  essa  região  apresenta  grandes  manchas, 

sobretudo nos estados do Amazonas, Pará, Acre, Roraima e Amapá. Independente da 

classificação  destas  áreas,  o  que  se  manifesta  é  a  dimensão  territorial  das 

microrregiões  geográficas  ali  encontradas,  tal  qual  definido  pelo  IBGE.  Embora  tais 

dimensões exprimam o baixo uso do território e a baixa ocupação ali observados, elas 

incorporam uma  alta  dispersão  da  dimensão  das MRGs,  encerrando  no  interior  das 

mesmas e por  trás da média microrregional, um alto nível de dispersão de qualquer 

variável que venha a ser representada. Ambos os fatos provocam as distorções visuais, 

dificultando  uma  desejada  comparabilidade  entre  a  situação  encontrada  para  cada 

MRG na escala do país. 

 

Tabela 3 ‐ Dimensões Territoriais das Microrregiões. 

  MRGs  Maior  Área (km²)  Menor  Área (km²)  Média  Mediana Brasil  557  Rio Negro ‐ AM  332.278,11  Esperança ‐ PB     274,93  15.258,85  5.570,99 Reg Norte  64  Rio Negro ‐ AM  332.278,11  Belém ‐ PA  3.129,60  60.207,77  35.808,07 Reg Nordeste 187  Juazeiro ‐ BA   55.830,45  Esperança ‐ PB     274,93  8.308,45  4.198,95 Reg C. Oeste 52  Aripuana ‐ MT  124.123,82  Anicuns ‐ GO  5.464,61  30.891,76  23.791,56 Reg Sudeste  160  Paracatu ‐ MG   34.997,25  Franco da Rocha ‐ SP     600,47  5.773,91  4.072,76 Reg Sul  94  Campanha Ocidental ‐ RS   31.125,43  Floraí ‐ PR  1.299,66  5.978,79  4.919,47 

Fonte: GIM/SDR/MI. 

 

Tabela 4 ‐ Dimensões Territoriais dos Municípios. 

   Municípios  Maior  Área (km²) 

Menor  Área (km2) 

Média  Mediana 

Brasil  5560  Altamira ‐ PA  159.695  Sta  Cruz  de  Minas  ‐ MG 

2,86  1.528  414,99 

Reg Norte  449  Altamira ‐ PA  159.695  Marituba ‐ PA  103,28  8.578  2.906,68Reg Nordeste 

1791  Formosa do Rio Preto ‐ BA  16.185  Madre de Deus ‐ BA  11,14  867  435,68 

Reg C. Oeste 463  Corumbá ‐ MS   64.960  Anhanguera ‐ GO  56,64  3.469  1.656,19Reg Sudeste  1668  João Pinheiro ‐ MG   10.716  Sta  Cruz  de  Minas  ‐ 

MG 2,86  554  326,63 

Reg Sul  1190  Alegrete ‐ RS    7.803  Esteio ‐ RS  27,54  473  273,87 

Fonte: GIM/SDR/MI. 

 

Como  tentativa  de  reduzir  tal  distorção,  evitando maximizar  visualmente  os 

resultados alcançados para a região Norte e, sobretudo, escamotear características da 

estrutura  produtiva  e  territorial  ali  encontrada,  optou‐se  por  dar  um  tratamento 

107

diferenciado,  inicialmente àquela região e, posteriormente, aos estados de ocupação 

mais dispersa (AM, PA, AP, RR, AC). Assim, para esses estados, o tratamento foi feito 

utilizando‐se a divisão municipal29. Os resultados alcançados, mantendo‐se os mesmos 

valores  de  corte  referidos  na  Tabela  2,  parecem  mais  próximos  da  realidade,  na 

medida  em  que  reduzem  as  distorções  acima  referidas,  porque  as  dimensões 

municipais nesses estados são mais comparáveis às dimensões das MRGs no restante 

do país. Desse modo, ao realizar tal procedimento, conforme as Tabelas 3 e 4 acima, a 

dispersão é dividida por 4, saindo de 0,25  (relação entre a área média das MRGs no 

Brasil e a área média das MRGs na Região Norte) para 1,10 (área média das MRGs do 

Brasil, sem região norte, com a área média nos municípios da região norte). 

Os  resultados daquela operação  são  abaixo  apresentados  (Mapas 5 e 6), em 

que  se  observam  cartogramas  visualmente  mais  equilibrados,  onde  situações 

localizadas mais importantes não são disfarçadas pelo tratamento dos dados. Assim, as 

classificações  das  capitais  regionais  parecem mais  adequadas  tanto  com  relação  ao 

rendimento  quanto  com  relação  à  taxa  de  variação  do  PIB,  mesmo  que  outras 

situações  sejam  encontradas  em  vários  horizontes  daqueles  estados,  destacando  o 

fato  de  que  a  estrutura  produtiva  encontrada  nestas  paragens,  com  padrões 

comparáveis ao restante do país, são ainda pontuais e verdadeiros enclaves no interior 

do espaço natural dominante. 

 

29 Este procedimento faz‐se sem maiores problemas para os dados relativos ao rendimento monetário domiciliar por habitante, já que estes são disponíveis para os municípios existentes em 1997 (dados do Censo Demográfico 2000). Para os dados relativos aos PIBs  municipais  encontra‐se  um  problema  clássico.  A  comparabilidade  necessária  (médias  trienais  1990‐1992  e  2000‐2002) esbarra na  subdivisão municipal ocorrida no período. Aqui,  teve‐se de, partindo da malha municipal 1997,  retroceder à malha municipal  1989,  imputando‐se  aos municípios  não  existentes  no  período  os  valores  relativos  aos municípios  de  origem.  Por exemplo, o município de Acrelândia, criado em 1993, foi desmembrado dos municípios de Senador Guiomar e Plácido de Castro: para efetuar a comparação entre os dois períodos, teve‐se de agregar os valores de PIB e população, nos anos de 1999 a 2002 e, colocando o mesmo resultado para os três municípios em questão, possibilitando assim, a comparação intertemporal, sendo este procedimento adotado nos demais casos.  

108

Mapa 5 – Rendimento Monetário/hab  Mapa 6 – Taxa de Variação Geométrica do 

PIB/hab 

 

 

 

Nota: região norte (exceto Rondônia e Tocantins) a escala é municipal e para o restante a escala é 

microrregional. 

  

Construção da Tipologia Sub‐Regional 

 

1) Estabelecidos  os  dois  parâmetros  básicos  de  referência,  trata‐se, 

portanto,  de  cruzá‐los  de maneira  a  construir  uma  tipologia  que  ao mesmo  tempo 

exprima: 

i) as  características  estruturais  do  sistema  produtivo  local  (MRGs  ou 

municípios),  refletidas  diretamente  sobre  a  população  residente  e  associadas  ao 

rendimento monetário  domiciliar médio mensal  per  capta  (em  sua  relação  com  a 

média nacional); 

ii) a dinâmica econômica que se encontra submetida para um período de 

dez anos (taxa de variação geométrica da média trienal do Produto Interno Bruto local 

– MRGs  ou municípios  –  per  capta). Ou  seja,  a  variável  relativa  ao  rendimento  faz 

presente à desigualdade regional observada e a variável taxa de variação do produto 

interno  local  indica, de  imediato, a  tendência observada à  redução ou ampliação da 

desigualdade.  Infere‐se  assim,  que  dinâmicas  econômicas  locais  abaixo  da  média 

109

nacional devem, no médio prazo, reduzir o patamar de rendimento monetário médio 

mensal encontrado, e vice‐versa. 

 

2) A tipologia sugerida, com a estrutura apresentada na Figura 1 – porém 

com  o  cruzamento  de  duas  variáveis  (uma  de  dinâmica  produtiva  e  outra  de 

rendimento),  procura  destacar  várias  situações  geradas  pelos  diversos  cruzamentos 

possíveis  entre  as  seis  classes  de  cada  uma  das  variáveis.  De  início  se  impôs  uma 

simplificação: agregaram‐se, duas a duas  (S1 e S2, S3 e S4, S5 e S6), as  seis classes de 

rendimento mensal per capta e de taxa de variação do PIB. Para cada um dos casos, as 

duas classes inferiores foram denominadas de baixa renda ou baixa variação do PIB, as 

duas  intermediárias, de média renda ou média variação do PIB e, as duas superiores, 

de alta renda ou alta variação do PIB. 

 

3) São  assim  geradas  nove  situações  possíveis.  Uma  primeira  situação 

merece  destaque  e  foi  referida  como  a  mais  favorável:  trata‐se  da  situação 

denominada de ALTA RENDA – espaços onde a estrutura produtivo‐territorial é capaz 

de  internalizar  rendimento per  capta em  volume  considerável de maneira  a  situá‐la 

entre as 25% sub‐regiões de melhor nível de rendimento per capta do país. Assumiu‐se 

que  sub‐regiões  neste  patamar  têm,  necessariamente,  acumulação  social  suficiente 

para  se desenvolver, manter ou buscar melhor  inserção produtiva, a médio e  longo 

prazo, no quadro nacional, qualquer que  sejam  as  tendências observadas na última 

década ou no futuro próximo. 

 

4) Na  outra  extremidade,  considerada  a menos  favorável,  definida  com 

relação ao patamar de rendimento que se encontra, foi denominada de BAIXA RENDA 

– espaços onde a estrutura produtivo‐territorial cuja capacidade de  internalização de 

rendimento per capta a coloca entre as 25% sub‐regiões de pior nível de rendimento 

per  capta  do  país.  Assumiu‐se  que  sub‐regiões  neste  patamar  têm  situações 

particularmente  críticas,  quando  apresentam  variação  do  PIB  per  capta  de  níveis 

médio ou baixo. Ou seja, nestes espaços, o nível de acumulação social, não tem sido 

capaz  de  buscar melhor  ou maior  inserção  produtiva  a  nível  nacional,  que  possa, 

inclusive, melhorar os níveis de rendimento distribuídos à população residente. 

110

 

5) Duas  outras  situações  intermediárias  identificadas  como  típicas 

decorrem  do  cruzamento  da  dinâmica  econômica  com  situações  de  níveis  de 

rendimentos per capta médio ou baixo. Neste caso, optou‐se por destacar em primeiro 

plano, nessas situações de rendimento, as sub‐regiões 

i) DINÂMICAS:  com  alta  variação  do  PIB  per  capta,  indicando  que  elas 

parecem  ter  encontrado,  ou  têm  demonstrado  capacidade  de  buscar  uma melhor 

inserção  produtiva,  fato  relevante  independentemente  de  seu  patamar  de 

rendimento, e 

ii) Sub‐regiões ESTAGNADAS: onde a uma situação desfavorável de renda 

se  soma  a  incapacidade  de  se  articular  a  um  processo  qualquer  que  lhe  traga 

dinamismo  às  características  estruturais  do  sistema  produtivo  local  (MRGs  ou 

municípios),  refletidas  diretamente  sobre  a  população  residente  e  associadas  ao 

rendimento monetário  domiciliar médio mensal  per  capta  (em  sua  relação  com  a 

média nacional). 

 

Considerações finais 

 

As quatro  situações  típicas, caracterizadas no Quadro 1 e  levadas a efeito no 

Mapa  7  seguinte,  exprimiriam,  portanto,  a  tipologia  a  ser  considerada  e  promovida 

pela PNDR, apoiando uma visão criteriosa da situação das desigualdades regionais no 

Brasil, com enfoque voltado, não para a  identificação de causas ou explicações, mas 

para  apoiar  a  construção  de  prioridades  para  a  ação  de  redução  das  desigualdades 

regionais.  Espera‐se  que  ela  possa  ser  um  instrumento  de  interface  para  outras 

políticas  públicas,  sobretudo  àquelas  de  cunho  territorial mais  definido,  ajudando  a 

construir  os  parâmetros  e  critérios  necessários  de  priorização  espacial  para  que  a 

atuação  voltada  para  a  redução  das  desigualdades  regionais  possa  vir  a  ter  os 

resultados expressivos esperados e necessários. 

 

 

 

 

111

Quadro 1 – Tipologia Sub‐Regional ‐ Situações Típicas Identificadas 

Rendimento/hab Tipologia 

Sub‐Regional  Alto 

acima de R$ 271,72 

Médio 

de R$ 110,28 até R$ 271,71  

Baixo 

até R$ 110,27 

Alta 

acima de 8,38% aa 

 

121 Sub‐Regiões DINÂMICAS 

Média 

de 1,64 até 8,37% aa 

Variação

 do PIB/hab 

Baixa 

até 1,63% aa 

139 Sub‐regiõe

s de

 

ALTA REN

DA 

216 

Sub‐Re

giõe

s 

ESTA

GNADAS 

81 

Sub‐Re

giõe

s de

 

BAIXA REN

DA 

 

Mapa 7 ‐ PNDR ‐ Tipologia Sub‐Regional 

 

Comentários adicionais para a convocatória do BID/(VPS/INT) – (VPC/INL). 

112

Esta  nota  metodológica  teve  sua  elaboração  concluída  em  2006,  portanto, 

torna‐se necessária  sua atualização,  tendo em vista a disponibilidade de dados, pelo 

IBGE,  referentes  ao  PIB municipal  de  2003  a  2006,  o  que  poderá  oferecer  alguma 

variação  na  tipologia  sub‐regional. Ademais,  a  relação  entre  comércio,  disparidades 

regionais  e  custo  de  transporte  poderá  ser  contemplada  por meio  de  uma  análise 

específica  da  componente  “Comércio”  inserida  na  produção  do  índice  de  Produto 

Interno  Bruto  (PIB)  municipal,  indicador  este  que  aborda  a  dinâmica  econômica 

integrante da metodologia aplicada na construção dessa tipologia.  

Cabe  informar  que  tal  tipologia  tem  sido  considerada  como  referência  na 

formulação de diversas políticas públicas no Brasil, como, por exemplo, a que trata da 

expansão da rede de ensino técnico, que prevê a  implantação de mais 250  Institutos 

de Ensino Técnico Federal (IFET), e a que define limites de financiamento por parte dos 

bancos  públicos  que  administram  os  Fundos  Constitucionais  e  do  Banco  de 

Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). 

Por  fim,  informações  adicionais  poderão  ser  contempladas,  tais  como  os 

planos, programas, projetos e  instrumentos da PNDR. Os planos  regionais até então 

elaborados  tratam  de múltiplas  escalas  –  macrorregional,  sub‐regional  e  áreas  de 

interesse  especial,  como  o  Semi‐Árido  e  a  Faixa  de  Fronteira.  Os  programas 

desenvolvidos pelo Ministério da  Integração Nacional têm como escala preferencial a 

mesorregional  e  possuem  ações  e  projetos  em  regiões  localizadas  nas  cinco 

macrorregiões brasileiras. O principal  instrumento de  financiamento  constitui‐se nos 

Fundos Constitucionais específico para as regiões Norte, Nordeste e Centro‐Oeste.