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Universidade Federal do Ceará Pró-Reitoria de Pesquisa e Pós-Graduação
Mestrado Profissional em Avaliação de Políticas Públicas
João Narclécio Fernandes de Oliveira
A PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE NO PLANO PLURIANUAL (PPA) DO ESTADO DO CEARÁ: AVALIANDO O PLANEJAMENTO PÚBLICO
PARTICIPATIVO NO VALE DO JAGUARIBE (2016-2019)
Fortaleza 2019
João Narclécio Fernandes de Oliveira
A PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE NO PLANO PLURIANUAL (PPA) DO ESTADO DO CEARÁ: AVALIANDO O PLANEJAMENTO PÚBLICO
PARTICIPATIVO NO VALE DO JAGUARIBE (2016-2019)
Dissertação de Mestrado apresentada ao
Programa de Pós-Graduação em Avaliação
de Políticas Públicas, da Universidade
Federal do Ceará, como requisito parcial
para obtenção do Título de Mestre em
Avaliação de Políticas Públicas. Área de
concentração Políticas Públicas e Mudanças
Sociais.
Orientador: Prof. Dr. Gil Célio de Castro
Cardoso.
Fortaleza
2019
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação
Universidade Federal do Ceará
Biblioteca Universitária
Gerada automaticamente pelo módulo Catalog, mediante os dados fornecidos pelo(a) autor(a)
O47p Oliveira, João Narclécio Fernandes de.
A participação da sociedade no plano plurianual (PPA) do Estado do Ceará : avaliando o
planejamento público participativo no Vale do Jaguaribe (2016-2019) / João Narclécio
Fernandes de Oliveira. – 2019.
128 f. : il. color.
Dissertação (mestrado) – Universidade Federal do Ceará, Centro de Ciências Agrárias,
Mestrado Profissional em Avaliação de Políticas Públicas, Fortaleza, 2019.
Orientação: Prof. Dr. Gil Célio de Castro Cardoso.
1. Avaliação de Políticas Públicas. 2. Planejamento Público. 3. Participação Social. I.
Título.
CDD 320.6
João Narclécio Fernandes de Oliveira
A PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE NO PLANO PLURIANUAL (PPA) DO ESTADO DO CEARÁ: AVALIANDO O PLANEJAMENTO PÚBLICO
PARTICIPATIVO NO VALE DO JAGUARIBE (2016-2019)
Dissertação de Mestrado apresentada ao
Programa de Pós-Graduação em Avaliação
de Políticas Públicas, da Universidade
Federal do Ceará, como requisito parcial
para obtenção do Título de Mestre em
Avaliação de Políticas Públicas. Área de
concentração Políticas Públicas e Mudanças
Sociais.
Aprovado em: 20/09/2019.
BANCA EXAMINADORA
_________________________________________________ Profº Dr. Gil Célio de Castro Cardoso (Orientador)
Universidade Federal do Ceará (UFC)
_________________________________________________
Profª Dra. Suely Salgueiro Chacon Universidade Federal do Ceará (UFC)
_________________________________________________
Profª Dra. Victoria Régia Arrais de Paiva Universidade Federal do Cariri (UFCA)
Ao meu amor, Monalisa, por ser
minha cúmplice e inspiração.
AGRADECIMENTOS
A Deus, por tantas graças em minha vida.
À minha esposa, Monalisa, pelo companheirismo, pelos risos, pelos sonhos e pelo amor que nos une. Também pelo apoio e compreensão em minhas ausências durante as atividades do mestrado.
Aos meus avós, pais e irmãos, pelo carinho, pelas orações e por sempre acreditarem em mim.
Ao meu padrinho, Dom Jacinto Brito, pela amizade, carinho e presença em minha vida.
À Dra. Sorane Alcântara, pelo apoio e carinho maternal.
Ao Prof. Dr. Gil Célio de Castro Cardoso, pela disponibilidade, parceria, incentivo e confiança. Foi um prazer conhecê-lo e tê-lo como orientador. A você minha admiração e gratidão.
Aos colegas da turma do Mestrado em Avaliação em Políticas Públicas da UFC, pelas contribuições e pelo aprendizado, em especial aos queridos Carlos, Luiz, Eugênio e Renato pela amizade construída e pelo apoio durante as jornadas de viagens e aulas.
Ao IFCE por ter viabilizado esta oportunidade, em especial ao diretor geral do campus Tabuleiro do Norte, Francisco Sildemberny, pelo apoio e incentivo.
“Mas eu não estou interessado
Em nenhuma teoria
Em nenhuma fantasia
Nem no algo mais
Longe o profeta do terror
Que a laranja mecânica anuncia
Amar e mudar as coisas
Me interessa mais”
Belchior, em Alucinação, 1976.
RESUMO
No Brasil, há diversas experiências de participação social, algumas institucionalizadas e outras como políticas de gestão participativa de administrações locais. Na busca exploratória por conhecer e aprofundar temáticas relacionadas às políticas públicas, deparei-me com as experiências de participação social ligadas ao planejamento e orçamento público. Dado o histórico de instituições participativas em diversas regiões do país, o Estado do Ceará vem trabalhando a participação da sociedade em seus instrumentos legais de planejamento, principalmente no Plano Plurianual (PPA), chamado pelo governo de PPA Participativo e Regionalizado. Assim, o objetivo principal deste trabalho é avaliar a participação da sociedade no Plano Plurianual (PPA) do Estado do Ceará 2016-2019 na Região Vale do Jaguaribe. Em relação aos procedimentos metodológicos, adotou-se neste trabalho investigativo o modelo avaliativo proposto por Silva (2008): a pesquisa avaliativa. Neste modelo, a avaliação de políticas públicas é concebida por meio da relação dialética das dimensões técnica e política. A pesquisa conta com uma abordagem quantitativa e qualitativa. Realizou-se um estudo bibliográfico e documental, assim como a aplicação de questionários e entrevistas semiestruturadas. Para a análise dos dados foram utilizados softwares SPSS e Iramuteq. Os resultados demonstraram um consenso de que o PPA Participativo e Regionalizado é um espaço para que os seus participantes possam dialogar, demandar e avaliar o que foi planejado, com o intuito de contribuírem para políticas públicas mais efetivas e que levem ao desenvolvimento local e regional. A mobilização apresenta-se como o principal desafio para que haja uma maior representatividade da sociedade, participando das oficinas do PPA. Percebeu-se que nas oficinas há uma predominância de pessoas pertencentes a órgãos públicos (municipal/estadual) sobre os participantes da sociedade civil. Compreende-se que a presente experiência participativa, tendo como base o caso do Vale do Jaguaribe, ainda se mostra incipiente e simplificada em relação ao processo de participação da sociedade por esta limitar-se à definição de diretrizes estratégicas para a região.
Palavras-Chave: Avaliação de Políticas Públicas; Planejamento Público; Participação Social.
ABSTRACT
In Brazil, there are several experiences of social participation, some institutionalized and others as participatory management policies of local administrations. In an exploratory search to know and deepen issues related to public policies, I came across experiences of social participation linked to public planning and budgeting. Given the history of participatory institutions in various regions of the country, the State of Ceará has been working on the participation of society in its legal planning instruments, especially in the Plurianual Plan (PPA), called by the government Participatory and Regionalized PPA. Thus, the main objective of this paper is to evaluate the participation of society in the Plurianual Plan (PPA) of the State of Ceará 2016-2019 in the Vale do Jaguaribe Region. Regarding the methodological procedures, this investigative work adopted the evaluative model proposed by Silva (2008): the evaluative research. In this model, the evaluation of public policies is conceived through the dialectical relationship of the technical and political dimensions. The research has a quantitative and qualitative approach. A bibliographic and documentary study was performed, as well as the application of questionnaires and semi-structured interviews. For data analysis, SPSS and Iramuteq software were used. The results showed a consensus that the Participatory and Regionalized PPA is a space for its participants to dialogue, demand and evaluate what was planned, in order to contribute to more effective public policies that lead to local and regional development. Mobilization presents itself as the main challenge for greater representation of society, participating in PPA workshops. It was noticed that in the workshops there is a predominance of people belonging to public agencies (municipal / state) over participants of civil society. It is understood that the present participatory experience, based on the case of Vale do Jaguaribe, is still incipient and simplified in relation to the process of participation of society because it is limited to the definition of strategic guidelines for the region.
Keywords: Public Policy Evaluation; Public Planning; Social Participation.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Região de Planejamento do Vale do Jaguaribe. ......................................... 21
Figura 2 - As 5 Áreas de Resultados e suas respectivas descrições. ......................... 70
Figura 3 - Diagrama do Sistema Cearense de Participação Cidadã ............................ 72
Figura 4 - As Regiões de Planejamento do Estado do Ceará. .................................... 74
Figura 5 - Estrutura do PPA 2016-2019. ..................................................................... 79
Figura 6 - Dendograma da Classificação Hierárquica Descendente (CHD). ............... 87
Figura 7 - Classificação Hierárquica Descendente (CHD) - Filograma de Palavras .... 88
Figura 8 - Análise Fatorial de Correspondência. ......................................................... 92
Figura 9 - Nuvem de Palavras – Motivação para participar das oficinas do PPA. ..... 101
Figura 10 - Nuvem de Palavras – Sugestões para um PPA mais participativo .......... 102
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Desenho institucional do Estado (Plano Diretor da Reforma - 1995). ........ 33
Quadro 2 - Ênfase temática dos planos estratégicos nacionais. ................................. 39
Quadro 3 - Valores estimados para o PPA 2016-2019 ................................................ 81
Quadro 4 - Grupos de trabalho do PPA. ..................................................................... 84
Quadro 5 - Construções Teóricas – Representantes do Governo ............................. 107
Quadro 6 - Consenso dos Representantes do Governo. ........................................... 107
Quadro 7 - Construções Teóricas – Participantes das Oficinas. ............................... 109
Quadro 8 - Consenso dos Participantes das Oficinas. .............................................. 109
Quadro 9 - Consenso entre governo e participantes do Vale do Jaguaribe. .............. 110
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Participantes por gênero e cor ................................................................... 94
Tabela 2 - Participantes por escolaridade e renda ...................................................... 96
Tabela 3 - Vínculos com entidades e preferência/filiação partidária por gênero .......... 96
Tabela 4 - Participação nas oficinas do PPA na Região Vale do Jaguaribe ................ 97
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Público participante das oficinas do PPA 2016-2019 ................................. 85
Gráfico 2 - Participantes por faixa etária ..................................................................... 95
Gráfico 3 - Percepção dos Participantes sobre o PPA na Região Vale do Jaguaribe .. 98
Gráfico 4 - Categoria do participante das oficinas do PPA 2016-2019 ...................... 105
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO .............................................................................................. 14
2 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ...................................................... 18
2.1 Área de estudo ........................................................................................ 20
2.2 Delineamento da pesquisa ...................................................................... 22
2.3 Técnicas e instrumentos de coleta dos dados ........................................ 23
2.4 Técnicas e instrumentos de análise dos dados ...................................... 25
3 ESTADO, PLANEJAMENTO, DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO ................ 27
3.1 Uma discussão sobre Estado ................................................................. 27
3.2 Planejamento como estratégia para a promoção do desenvolvimento ... 34
3.3 Democracia e participação no Brasil ....................................................... 45
4 O PLANEJAMENTO PÚBLICO E A GESTÃO PARTICIPATIVA NO ESTADO
DO CEARÁ ....................................................................................................... 58
4.1 Governos anteriores a 1987 .................................................................... 58
4.2 Tasso Jereissati (1987-1990) .................................................................. 59
4.3 Ciro Gomes (1991-1994) ........................................................................ 61
4.4 Tasso Jereissati (1995-1998 / 1999-2002) .............................................. 61
4.5 Lúcio Alcântara (2003-2006) ................................................................... 63
4.5.1 Gestão Pública por Resultados (GPR) ............................................. 63
4.6 Cid Ferreira Gomes (2007-2010 / 2011-2014) ........................................ 65
4.7 Camilo Santana (2015-Atual) .................................................................. 66
4.7.1 Os 7 Cearás ...................................................................................... 66
4.7.2 Ceará 2050 ....................................................................................... 68
4.7.3 Sistema Cearense de Participação Cidadã ...................................... 71
4.8 Regionalização do Planejamento no Ceará ............................................ 73
5 PPA PARTICIPATIVO E REGIONALIZADO DO ESTADO DO CEARÁ ....... 76
5.1 Contextualização da Participação no PPA .............................................. 76
5.2 O Processo do PPA 2016-2019 .............................................................. 77
5.3 Visão institucional do processo participativo do PPA .............................. 86
6 AVALIAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE NO PPA DA REGIÃO
VALE DO JAGUARIBE .................................................................................... 94
6.1 Visão da sociedade sobre o PPA no Vale do Jaguaribe ......................... 94
6.2 Avaliação da participação da sociedade no Vale do Jaguaribe ............ 106
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS ........................................................................ 112
REFERÊNCIAS .............................................................................................. 116
APÊNDICE A – QUESTIONÁRIO .................................................................. 124
APÊNDICE B – TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO
(TCLE) ............................................................................................................ 126
APÊNDICE C – ROTEIRO DAS ENTREVISTAS ........................................... 128
14
1 INTRODUÇÃO
Refletir sobre as políticas públicas em uma democracia, em um país como
o Brasil, definido pela Constituição Federal de 1988 como um Estado Democrático de
Direito, exige primeiramente pensar sobre participação, considerando que o Estado
deve atuar em prol da e com a sociedade. O Brasil é um país fortemente marcado
pela questão social, devido ao seu histórico de desigualdade social profunda, bem
como pela não garantia de atendimento aos direitos sociais básicos, como educação,
alimentação, moradia e saúde. Aliado a isso, ainda há a mazela dos preconceitos
relacionados à raça, à cor e ao sexo. Esta situação mostra o quanto é necessária a
formulação de políticas públicas que possam atender às demandas sociais.
A participação procede das lutas e dos movimentos por emancipação, em
um contexto de mudança de um Brasil pós-autoritário, principalmente no período da
redemocratização do país. A Carta Magna Brasileira de 1988 determina que todo o
poder provém do povo, que o exerce através de representantes eleitos ou
diretamente. Isso deixa claro o objetivo constitucional de incluir a participação popular
como mecanismo de poder. Não se prende à democracia representativa clássica, que
se limita à escolha de representantes da sociedade para exercer as funções públicas
e que devem lutar pelos direitos dos cidadãos. Assim, o Estado possui um papel
importante ao exercer as atividades de mediação, regulação e administração dos
interesses da sociedade por meio das políticas públicas. Nesse sentido, as políticas
públicas têm o objetivo de promover igualdade de oportunidades e condições para
todos.
A participação da população no planejamento das políticas públicas é um
dos principais meios de influir na definição das prioridades do governo, principalmente
nas decisões que envolvem o orçamento público. A sociedade precisa ser ouvida
durante o processo de elaboração do planejamento público, pois ela sabe bem os
problemas e carências que sofrem diariamente. Para isso, torna-se indispensável que
os gestores públicos desenvolvam mecanismos e estimulem a participação da
sociedade na gestão governamental.
No Brasil, há diversas experiências de participação social, algumas
institucionalizadas e outras como políticas de gestão participativa de administrações
locais. Em nível nacional, o Governo Federal instituiu no ano de 2014 a Política
15
Nacional de Participação Social - PNPS e o Sistema Nacional de Participação Social
– SNPS. Na busca exploratória por conhecer e aprofundar as temáticas relacionadas
às políticas públicas, deparei-me com as experiências de participação social ligadas
ao orçamento público. Assim, temos como exemplo a implementação do Orçamento
Participativo (OP) ao final da década de 80, na cidade de Porto Alegre, que depois foi
expandindo-se para outros munícipios brasileiros. Muitas vezes a participação social
enfrenta barreiras a sua real efetivação. Isso reflete os embates pelo controle do poder
entre sociedade, mercado e Estado. A população, quando luta por espaços de
participação, depara-se, muitas vezes, com a própria resistência do Estado, bem
como as pressões do mercado contra as decisões de governo que possam contrariar
os interesses mercantis.
Dado o histórico de instituições participativas em diversas regiões do país,
o Estado do Ceará vem trabalhando a participação da sociedade em seus
instrumentos legais de planejamento, principalmente no Plano Plurianual (PPA),
chamado pelo governo de PPA Participativo e Regionalizado, cujo objetivo principal é
aprofundar a democracia participativa, estabelecendo uma nova dinâmica de relações
entre Estado e Sociedade.
Tomando a experiência do Estado do Ceará com o Plano Plurianual (PPA)
Participativo e Regionalizado, este pesquisador questiona-se sobre o sentido dado a
esta política de planejamento participativo: quais os objetivos, a base conceitual e os
paradigmas que são orientadores dessa política? Até que ponto há coerência entre o
que é estabelecido na política e o que é realmente efetivado? Será que os
mecanismos definidos na política são suficientes para promover a participação? Quem
é chamado a participar e quem realmente participa? Estas são algumas questões que
se colocam diante desta pesquisa, que instigam e levam o pesquisador a refletir no
trabalho sobre a temática da participação no planejamento público. Deste modo,
constitui-se uma questão fundante para este processo investigativo: como se efetiva
a participação da sociedade no Plano Plurianual (PPA) do Estado do Ceará 2016-
2019, na Região Vale do Jaguaribe?
Assim, no contexto da presente pesquisa, o objetivo geral deste trabalho é
avaliar a participação da sociedade no Plano Plurianual (PPA) do Estado do Ceará
2016-2019, na Região Vale do Jaguaribe. Para que seja possível um maior
aprofundamento sobre a referida temática, definem-se os seguintes objetivos
específicos:
16
descrever as experiências de planejamento público e gestão
participativa nos governos do Estado do Ceará;
compreender os objetivos, base conceitual e premissas que são
orientadoras do PPA Participativo e Regionalizado do Estado do Ceará;
analisar a percepção dos sujeitos envolvidos (governo e sociedade) em
relação à participação social nas etapas de elaboração, monitoramento e avaliação
do PPA 2016-2019, na Região Vale do Jaguaribe;
A partir do ponto de vista político, administrativo e social, a temática que se
apresenta neste estudo possui relevância, tomando como base o desafio que é
discutir a participação da sociedade na gestão pública nos dias atuais. Por isso, os
objetivos apresentados demonstram o interesse do autor em contribuir para um
debate reflexivo que leve à compreensão e consecução de melhorias na prática de
políticas participativas no âmbito da gestão pública, bem como um aprofundamento
democrático que vá além da representação. Assim, os resultados do presente trabalho
poderão servir de subsídios tanto para os atores institucionais do Estado
(governantes/gestores/técnicos), quanto para os atores sociais (cidadãos/
organizações/movimentos).
Dessa forma, essa pesquisa pretende ater-se ao Plano Plurianual estadual
atual, que abrange o período de 2016 a 2019, dando enfoque aos processos
participativos nas etapas de elaboração, monitoramento e avaliação do referido
instrumento de planejamento, bem como refletir em que medida estes processos
configuram-se como mecanismos de democracia participativa.
Considerando as dimensões do Estado do Ceará e a inviabilidade de o
pesquisador conseguir abranger todas as 14 regiões de planejamento nessa proposta
dissertativa, esse trabalho irá ater-se à região Vale do Jaguaribe como local de
pesquisa, para um melhor aprofundamento sobre a política participativa expressa no
plano plurianual (PPA), do governo estadual.
Após apresentar o delineamento do objeto de pesquisa a ser investigado,
cabe ressaltar que esse trabalho integra a linha de pesquisa Políticas Públicas e
Mudanças Sociais, já que aborda, em seu teor, mecanismos de democratização e
participação, em meio às relações que se estabelecem entre Estado e sociedade.
Com intuito de atingir os objetivos propostos, esse trabalho encontra-se
estruturado em cinco seções, além desta introdução, que traz um delineamento do
objeto de estudo. O capítulo 2 contempla os procedimentos metodológicos,
17
explicitando o desenho metodológico da avaliação investigativa, definindo e
justificando a perspectiva avaliativa da pesquisa adotada, a área de estudo, os tipos
de estudos, os métodos e as técnicas da pesquisa para a coleta e análise de dados.
No terceiro capítulo, são apresentadas as categorias teórico-analíticas que
envolvem e dão sustentação à política em estudo, a saber: Estado, planejamento,
democracia e participação. A discussão teórica apresenta uma contextualização
histórica do papel do Estado e a sua relação com a sociedade, um levantamento sobre
a função do planejamento como estratégia do Estado em busca do desenvolvimento
e, por fim, faz uma reflexão sobre as concepções de democracia e participação, bem
como as suas implicações nas tomadas de decisão do Estado.
No capítulo 4, expõe-se um levantamento sobre o planejamento público e
a gestão participativa, promovidos pelos governos do Estado do Ceará,
contextualizando um pouco do seu histórico, os projetos prioritários e outros aspectos
importantes que caracterizam a gestão pública estadual.
O quinto capítulo aborda o PPA Participativo e Regionalizado do Estado do
Ceará, com o intuito de compreender os seus objetivos, base conceitual e premissas
orientadoras. Apresenta uma visão institucional do planejamento participativo, a partir
da percepção de representantes da área de planejamento do governo estadual.
O capítulo 6 apresenta a percepção da sociedade sobre a participação no
PPA da região do Vale do Jaguaribe, bem como uma avaliação do referido processo
participativo, por meio do Círculo Hermenêutico-Dialético (CHD). Por fim, o capítulo 7
apresenta as considerações finais.
18
2 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Inicialmente, vale frisar que este Programa de Pós-Graduação em
Avaliação de Políticas Públicas objetiva a formação de profissionais capazes de
avaliar políticas públicas através de uma perspectiva interdisciplinar crítica e prática,
através de metodologias já existentes, ou por meio de novas propostas metodológicas
que possam contribuir com as ações do Estado. Por essa razão, vale frisar alguns
aspectos relevantes sobre o significado de avaliação, até se chegar, propriamente
dito, na avaliação de políticas públicas.
Conforme Silva (2013, p. 42) esclarece, avaliação, em seu sentido
etimológico, constitui a ação de atribuir valor, definindo algo como bom ou ruim,
positivo ou negativo. Trata-se de um julgamento valorativo, com base em
determinados critérios. A autora explica que a avaliação “não é um ato neutro nem
exterior às relações de poder, mas é um ato eminentemente político que integra o
contexto de um programa público”.
Ramos e Schabbach (2012, p. 1273) comentam que a avaliação de
políticas públicas deve ser constituída por um julgamento sistemático e o mais objetivo
possível, e que “ao incorporar elementos valorativos e de julgamento, a avaliação
contempla aspectos qualitativos, não se confundindo com o mero acompanhamento
das ações governamentais”.
Ao tratar da avaliação, Silva (2013, p. 38) faz alguns apontamentos sobre
a prática avaliativa no contexto da redemocratização brasileira:
Pode-se considerar que, no Brasil, a avaliação de políticas e programas sociais não se constituiu numa tradição sistemática. Foi muito mais motivada, primordialmente, pelo caráter fiscalizatório e policialesco, formal e burocrático. Todavia, verifica-se sua expansão a partir dos anos 80, impulsionada pela redemocratização brasileira, expressando a demanda de grupos sociais organizados pela ampliação da cidadania; demanda pela universalização das políticas sociais; por melhoria das condições de vida; e busca por práticas participativas descentralizadas nos processos das políticas sociais, transparência, controle social democrático e instrumentalização das lutas sociais (SILVA, 2013, p. 38).
De acordo com Rodrigues (2008, p. 8), a avaliação de políticas públicas
ganhou ênfase nas administrações públicas da América Latina, no contexto da
reforma do Estado, ao final dos anos 1980 e início da década de 1990. O interesse
acentuado dos governos nessa temática foi por conta das exigências de organismos
19
internacionais de financiamento, que exigiram a formulação e implementação de
sistemas de acompanhamento e avaliação dos programas financiados por estes.
Destaca-se aí o caráter gerencialista da função de avaliar os projetos financiados,
baseado nos ideais neoliberais, que objetivam lograr êxito com a reforma estatal
(RODRIGUES, 2008, p. 8).
Com relação aos modelos de avaliação, Tinôco, Souza e Oliveira (2011, p.
308) destacam o modelo tradicional e o pluralista. A avaliação tradicional foca nos
efeitos da política através de um sistema causal, para tentar explicar o funcionamento
e os resultados. É caracterizado como um modelo mais técnico e baseado no
paradigma positivista, atendo-se, na maioria das vezes, à dimensão econômica para
demonstrar o sucesso ou o fracasso da política ou programa. Um exemplo desse
modelo é o método experimental, que utiliza grupo de controle, expondo uma amostra
da ação pública e outra não, com a intenção de medir os possíveis resultados da
implementação da política. Já a concepção pluralista de avaliação não se prende à
ação de verificar se os efeitos e impactos provocados pela ação pública conferem com
o que foi estabelecido na política. A avaliação pluralista defende a inserção dos
diversos atores envolvidos na política para avaliar a ação do governo, propiciando
uma construção coletiva. Esse tipo de avaliação parte do pressuposto que a verdade
é relativa e que uma política pública não pode ser estudada sem considerar os atores,
o ambiente e o contexto. Esse modelo está ligado ao paradigma construtivista, que se
opõe ao positivismo (TINÔCO; SOUZA; OLIVEIRA, 2011, p. 309).
O modelo tradicional de avaliação, do tipo gerencial, é amplamente adotado
pela administração pública, devido às características e à relação com os objetivos da
reforma do Estado. Entretanto, os mecanismos do modelo pluralista têm se destacado
e vêm sendo adotados por alguns governos, principalmente em municípios, por meio
de uma maior descentralização e abertura para participação da sociedade, nos
processos das políticas públicas (TINÔCO; SOUZA; OLIVEIRA, 2011, p. 311).
Considerando o objetivo geral de avaliar a participação da sociedade na
experiência do PPA no Estado do Ceará, esse trabalho investigativo adota o modelo
avaliativo proposto por Maria Ozanira da Silva e Silva (2008): a pesquisa avaliativa.
Em sua obra intitulada Pesquisa Avaliativa: aspectos teórico-
metodológicos, Silva (2008, p. 19) revela que a base teórico-metodológica da
avaliação de políticas públicas é concebida por meio da relação dialética das
dimensões técnica e política. A autora complementa que a avaliação de políticas
20
públicas “é orientada por intencionalidades, sua dimensão política, e por um conjunto
de procedimentos científicos que a qualifica como geradora de conhecimento”.
Silva (2008, p. 44) destaca algumas características do seu modelo teórico-
metodológico de avaliação de políticas e programas sociais:
A pesquisa avaliativa assim percebida valoriza a análise crítica da política ou programa avaliado; busca os princípios e fundamentos teórico-conceituais da política ou programa; considera os sujeitos e interesses envolvidos no processo; fundamenta-se em valores e concepções sobre a realidade social partilhados pelos sujeitos da avaliação: demandantes, avaliadores, beneficiários e informantes; e contrapõe-se a ideia de neutralidade, não percorrendo um caminho único. Nesse sentido, os resultados de qualquer avaliação são considerados parciais e questionáveis, como toda teoria sobre o social o é. Não tem, por conseguinte, o poder de uma verdade inquestionável, até porque todo saber científico sobre a sociedade é uma interpretação histórica, parcial e relativa (SILVA, 2013, p. 44).
Segundo Silva (2013, p. 44) informa, a pesquisa avaliativa possui
fundamentalmente três funções:
- Função técnica, fornecendo subsídios para correção de desvios no decorrer do processo de implementação de um programa, indicando em que medida, objetivos e mudanças ocorreram e subsidiando a elaboração ou o redimensionamento de políticas e programas. - Função política, oferecendo informações para sujeitos sociais fundamentarem lutas sociais para o controle social das políticas públicas. - Função acadêmica, desvelando determinações e contradições contidas no processo e no conteúdo das políticas públicas, evidenciando os significados mais profundos dessas políticas (sua essência) para a construção do conhecimento (SILVA, 2013, p. 44).
Como bem esclarece Silva (2013, p. 70), as pesquisas avaliativas adotam
os métodos, técnicas e procedimentos utilizados pela pesquisa social. Demo (1995,
p. 134) enfatiza que a pesquisa social é voltada para a realidade concreta e histórica,
pois entende que esse tipo pesquisa tratará algo sobre a realidade, de outra maneira,
não poderia ser chamada de social.
2.1 Área de estudo
Como já informado no capítulo introdutório, esse trabalho irá ater-se à
região Vale do Jaguaribe como local de pesquisa, para um melhor aprofundamento
sobre a política participativa expressa no plano plurianual (PPA) do governo estadual.
21
Figura 1 - Região de Planejamento do Vale do Jaguaribe.
Fonte: Ipece (CEARÁ, 2015f).
A região Vale do Jaguaribe, enquanto região de planejamento do Estado
do Ceará, é composta por 15 municípios, conforme listado a seguir: Alto Santo, Ererê,
Iracema, Jaguaretama, Jaguaribara, Jaguaribe, Limoeiro do Norte, Morada Nova,
Palhano, Pereiro, Potiretama, Quixeré, Russas, São João do Jaguaribe e Tabuleiro
22
do Norte. Essa região possui uma área total de 15.006,77 km², representando 10,08%
da área do estado, e uma população estimada em 390.693 habitantes no ano de 2017,
equivalendo a 4,33% da população cearense (CEARÁ, 2018a).
A escolha da Região de Planejamento Vale do Jaguaribe como local de
estudo deve-se aos conflitos socioambientais, marcantes nessa região do Ceará.
Esses conflitos giram em torno, principalmente, do acesso/uso da terra e da água, em
áreas onde o Estado, por meio do Departamento Nacional de Obras Contra a Seca
(DNOCS), implantou perímetros irrigados, a exemplo do Perímetro Irrigado Jaguaribe-
Apodi e Perímetro Irrigado Tabuleiros de Russas. Conforme Rigotto e Freitas (2012),
a implantação dos perímetros irrigados e a expansão do agronegócio nessas regiões,
com a promessa de desenvolvimento, acabaram trazendo problemas sociais: invasão
de terras, precarização do trabalho, contaminação por agrotóxico e violência no
campo.
Diante de uma região conflituosa nas relações entre
Estado/mercado/sociedade é que se adota o Vale do Jaguaribe como local de estudo
da política de planejamento participativo do Estado do Ceará, com o objetivo de avaliar
a participação da sociedade no Plano Plurianual.
2.2 Delineamento da pesquisa
Em relação à metodologia, Lakatos e Marconi (2003, p. 83) conceituam-na
como uma sequência de atividades sistemáticas e racionais, que permitem alcançar
o objetivo com maior segurança, determinando o caminho a ser percorrido, detectando
erros e auxiliando as decisões do pesquisador. Inicialmente, a pesquisa foi composta
por uma etapa exploratória. Cervo, Bervian e Silva (2007) citam que a pesquisa
exploratória tem como principal intuito familiarizar-se com o objeto de estudo ou
adquirir uma nova percepção sobre ele e encontrar novas ideias.
Dessa forma, os estudos exploratórios sobre a temática do objeto de estudo
foram realizados tomando como base as pesquisas bibliográfica e documental. A
pesquisa bibliográfica serviu de subsídio para fundamentar as discussões teóricas
relacionadas ao objeto de estudo. Para tanto, foram adotadas as seguintes categorias
teóricas, como orientadoras desse trabalho: Estado, planejamento e democracia e
participação. As fontes de dados utilizadas para a pesquisa bibliográfica foram livros
e artigos científicos. Gil (2008, p. 50) destaca que “a principal vantagem da pesquisa
23
bibliográfica reside no fato de permitir ao investigador a cobertura de uma gama de
fenômenos muito mais ampla do que aquela que poderia pesquisar diretamente”.
A pesquisa documental foi fundamental para levantar informações a
respeito dos objetivos, base conceitual e paradigmas orientadores do PPA
participativo e regionalizado do Estado do Ceará. Nessa pesquisa foram exploradas
as seguintes fontes de dados: leis, decretos, portarias, documentos internos, projetos,
relatórios, atas de reuniões, dados estatísticos, artigos, jornais, sites oficiais do
governo estadual e suas secretarias, entre outros.
2.3 Técnicas e instrumentos de coleta dos dados
Com o intuito de levantar informações relacionadas à percepção dos
sujeitos envolvidos com as etapas de elaboração, monitoramento e a avaliação do
PPA do Estado do Ceará, realizou-se uma pesquisa empírica. Dentre as técnicas da
pesquisa para a coleta de dados necessários a essa etapa, foram aplicados
questionários e entrevistas.
Os questionários foram estruturados com perguntas fechadas e abertas,
construídos com base nos conceitos teóricos, sendo aplicados junto aos sujeitos que
participaram das oficinas de elaboração, monitoramento ou avaliação do PPA 2016-
2019, na região de planejamento do Vale do Jaguaribe. Com relação à amostra,
adotou-se a amostragem aleatória simples, na qual todos os que integram a
população pesquisada têm a mesma probabilidade de pertencer à amostra, já que os
questionários foram aplicados durante uma oficina regional do PPA e também por
meio de formulário eletrônico, via e-mail. O tamanho da amostra foi calculado com
base em uma população finita, composta por 184 pessoas que participaram das três
oficinas do PPA no Vale do Jaguaribe. O nível de confiança admitido foi de 90% e a
margem de erro de 10%, chegando-se a uma amostra de 39 participantes. Segue
abaixo a fórmula utilizada para o cálculo da amostra:
Assim, foram aplicados 40 questionários. Para definir quem integraria a
amostra, adotou-se o seguinte critério de inclusão: ter participado de no mínimo um
encontro do PPA 2016-2019, na Região Vale do Jaguaribe, levando-se em
24
consideração que, ao todo, foram realizados três encontros na região. No questionário
foi adotada a Escala de Likert em uma das questões, onde o respondente pôde atribuir
um valor para cada uma das afirmativas apresentadas, em um intervalo de 1 (discordo
totalmente) a 7 (concordo totalmente).
Em relação às entrevistas, foram realizadas com quatro representantes da
área de planejamento do governo estadual, sendo três membros da Secretaria do
Planejamento e Gestão do Estado do Ceará (SEPLAG), que tem a responsabilidade
de coordenar todo o processo de planejamento estadual, e um membro da Unidade
Setorial de Planejamento, ligada à Secretaria de Saúde (SESA). A escolha dos
sujeitos a serem entrevistados foi realizada com base no envolvimento e
conhecimento dos mesmos em relação aos processos de elaboração, monitoramento,
avaliação e revisão do PPA 2016-2019. Para tanto, foram definidos alguns critérios de
inclusão: 1) ter participado de encontros regionais do PPA 2016-2019, portanto ser
conhecedor da dinâmica do objeto em estudo e 2) ter experiência e atuar na área de
planejamento do governo estadual há no mínimo 8 anos, para que fosse possível fazer
comparações do planejamento atual (PPA 2016-2019) com o anterior (2011-2015). A
amostra de quatro participantes foi definida durante o processo das entrevistas e
mostrou-se suficiente, ao observar que havia certa homogeneidade entre os discursos
dos entrevistados e que a coleta de novos dados não traria mais explicações para o
presente estudo. As entrevistas foram semiestruturadas, compostas por um roteiro de
perguntas previamente definidas, bem como por outras questões que pudessem surgir
durante as entrevistas com o intuito de obter melhores esclarecimentos. Para a
referida coleta de dados, o pesquisador valeu-se de uma abordagem qualitativa.
Também foram realizados estudos empíricos, mediante observação
simples de um encontro regional para avaliação do PPA no Vale do Jaguaribe.
Conforme Silva (2013, p. 95), a observação científica “é um instrumento relevante para
o desenvolvimento de pesquisas qualitativas, via de regra, utilizado concomitante ou
articuladamente com outros procedimentos”. A referida autora explica que, entre os
tipos de observação científica, há a observação participante, quando o avaliador faz
parte do grupo pesquisado (observação natural) ou mesmo quando não integra a
população investigada (participação artificial), realizando as tarefas que são de sua
responsabilidade e coletando as informações sobre o grupo estudado. A observação
aqui proposta segue o entendimento adotado por Gil (2008), que descreve a
observação simples como “aquela em que o pesquisador, permanecendo alheio à
25
comunidade, grupo ou situação que pretende estudar, observa de maneira
espontânea os fatos que aí ocorrem”. Apesar de não haver regras sobre o que deve
ser observado, o pesquisador pretende considerar os seguintes fatores durante a
observação: os sujeitos (quem participa, sexo, faixa etária, quem representam etc.) e
o comportamento social (o que ocorre durante o encontro de avaliação, como se dão
as relações entre os sujeitos, os discursos e a linguagem utilizada etc.).
2.4 Técnicas e instrumentos de análise dos dados
Para analisar os dados coletados, fez-se necessário organizá-los de forma
que fosse possível a obtenção de informações capazes de atender aos objetivos que
foram propostos nesse estudo. Em relação à análise dos questionários, inicialmente
foi realizada a codificação e tabulação dos dados brutos. Para análise, foi utilizado o
software estatístico SPSS. Por meio desse sistema, foi realizada a análise descritiva
dos dados, por meio de medidas de tendência central, bem como de dispersão. Foram
construídos gráficos e tabelas para facilitar a análise dos resultados.
Já para análise e interpretação dos dados obtidos por meio das entrevistas,
adotou-se a análise de conteúdo. Bardin (2016, p. 48) conceitua a análise de conteúdo
como:
Um conjunto de técnicas de análise das comunicações visando obter por procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens indicadores (quantitativos ou não) que permitam a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção/recepção (variáveis inferidas) dessas mensagens (BARDIN, 2016, p. 48).
A análise de conteúdo é formada pelas seguintes etapas: pré-análise,
exploração do material e o tratamento dos resultados/inferência/interpretação
(BARDIN, 2016, p. 125). Através dessa trajetória de análise sobre o conteúdo das
entrevistas, pretendeu-se compreender, criticamente, as falas dos sujeitos
entrevistados, a partir de uma interpretação dos resultados encontrados com o apoio
da fundamentação teórica adotada nesse trabalho investigativo.
Em se tratando de abordagem qualitativa, adota-se, nessa pesquisa
avaliativa, o Círculo Hermenêutico Dialético (CHD), que é uma técnica que pode ser
utilizada por meio de entrevistas e questionários. Conforme Oliveira (2011, p. 236),
esse modelo adota os pressupostos teóricos do método pluralista construtivista de
26
Guba e Lincoln (1989), no método de análise de conteúdo de Bardin (1977) e no
método hermenêutico-dialético de Minayo (2004).
Oliveira (2011, p. 237) destaca que:
O CHD se configura como um processo dialético, em que são realizados constantes diálogos, críticas, análises, construções e reconstruções, durante o processo da coleta de dados. Por meio desta dinâmica, é que se pode chegar o mais próximo possível da compreensão da realidade (OLIVEIRA, 2011, p. 237).
Conforme relata Minayo (2004, p. 231),
O método hermenêutico-dialético é o mais capaz de dar conta de uma interpretação aproximada da realidade. Essa metodologia coloca a fala em seu contexto para entendê-la a partir do seu interior e no campo da especificidade histórica e totalizante, em que é produzida. (MINAYO, 2004, p. 231).
Para análise das entrevistas e das questões abertas dos questionários, foi
utilizado o software Iramuteq. Conforme Camargo e Justo (2013, p. 515), trata-se de
um software livre, desenvolvido com base no software R, e que permite fazer análises
estatísticas sobre corpus textuais.
27
3 ESTADO, PLANEJAMENTO, DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO
Aqui são apresentadas as categorias teórico-analíticas que dão suporte à
política em estudo: Estado, planejamento, democracia e participação. Essa discussão
teórica proporciona uma contextualização histórica do papel do Estado e a sua relação
com a sociedade, um levantamento sobre a função do planejamento como estratégia
do Estado em busca do desenvolvimento e, por fim, faz uma reflexão sobre as
concepções de democracia e participação, bem como as suas implicações nas
tomadas de decisão do Estado.
3.1 Uma discussão sobre o Estado
Ao tratar de planejamento público e política pública de participação, faz-se
necessário incialmente uma discussão sobre Estado, explorando e contextualizando
historicamente a evolução da sua função e objetivos, para que se tenha uma
compreensão das relações hoje existentes entre Estado e Sociedade.
Para um melhor entendimento, Matias-Pereira (2014, p. 20) apresenta uma
síntese sobre as principais teorias da origem do Estado, conforme as explicações a
seguir:
A primeira está relacionada às teorias naturalistas ou da origem natural do Estado – Aristóteles, Cícero, Santo Tomás de Aquino. O homem enquanto ser social, por sua própria natureza, necessita, para se realizar, viver em sociedade. Assim, o Estado aparece como uma necessidade humana fundamental. A segunda explicação está vinculada às terias voluntaristas, contratualistas ou da origem voluntária do Estado. O Estado não se forma de uma maneira natural, mas porque os indivíduos voluntariamente o desejam. É, portanto, produto de um acordo de vontades entre os indivíduos. (MATIAS-PEREIRA, 2014, p. 20).
Para Santos (2014, p. 21), “o Estado é a entidade político-social
juridicamente organizada para executar os objetivos da soberania nacional”. Na
conceituação de Matias-Pereira (2014, p. 1), o Estado tem a função precípua de
promover o bem comum. Destaca ainda que o conceito de Estado deve ser
considerado por meio de três aspectos distintos e que se complementam: o
sociológico, o político e o constitucional. Por meio de um Estado organizado, com
território geográfico demarcado, estruturado político, social e juridicamente, o cidadão
28
é possibilitado para exercer a sua cidadania. O autor apresenta a visão de teóricos
sobre o Estado:
Os teóricos que cuidam da análise desta finalidade do Estado desdobram-na em três vertentes: o bem-estar, a segurança e a justiça. A interdependência dos fins do Estado assume particular importância em relação à grande e última finalidade do Estado: a promoção do bem comum. O Estado, nesse sentido, enquanto forma de organização política por excelência da sociedade, pode ser aceito como o espaço natural de desenvolvimento do poder político. (MATIAS-PEREIRA, 2014, p. 1).
Diversos conceitos e entendimentos sobre o Estado são encontrados na
literatura, podendo ser distintos ou complementares, a depender da perspectiva e do
contexto histórico. Maquiavel, que é considerado o pai da Ciência Política moderna,
define o Estado como sociedade política organizada, constituída de autoridade própria
e de um conjunto de regras que possibilitem o convívio social (MATIAS-PEREIRA,
2014, p. 19).
Para Hobbes, o Estado apresenta-se como ordem absoluta e controladora,
com o intuito de evitar que os homens vivessem em constante guerra, cabendo aos
cidadãos obedecer, sem questionar, as regras e limites impostos pelo Estado. Esse
poder regulador e soberano era compreendido como necessário para a preservação
da vida humana (MATIAS-PEREIRA, 2014, p. 25).
Marx entendia que o Estado não representava necessariamente o bem
comum, já que apresentava uma visão política da classe dominante ligada à produção,
a burguesia. Assim, o Estado é caracterizado como instrumento político dessa
dominação. Somente um Estado democrático seria capaz de expressar o interesse
comum (CARNOY, 1988, p. 66).
Engels, ao tratar das origens do Estado, diz que este surge da necessidade
de ter controle sobre os conflitos sociais causados por interesses econômicos distintos
e que a classe com poder dominante realizava esse controle do Estado. O intuito é
manter a “ordem”, expressando o interesse de domínio econômico exercido pela
burguesia (CARNOY, 1988, p. 69).
A respeito do papel do Estado na sociedade e na economia, Adam Smith,
em seu livro A Riqueza das Nações (1776), apresenta uma visão clássica do
pensamento liberal em que defende uma atuação limitada do Estado às seguintes
funções: garantir segurança, zelar pelo cumprimento de contratos e realizar serviços
essenciais de utilidade pública. Essa atuação limitada do Estado estende-se à
29
Economia, quando os liberais defendem o laissez-faire (não intervenção estatal), na
ideia de que o mercado tem as virtudes necessárias para promover a eficiência, a
justiça e a riqueza (PAULA, 2005, p. 28).
Com as fortes crises econômicas nas primeiras décadas do século XX,
John Maynard Keynes apresenta alternativas para atuação do Estado frente ao
modelo econômico liberal até então vigentes. Defendia que era necessário o Estado
intervir na economia, ampliando os gastos do governo para estimular a economia,
gerando empregos e possibilitando o bem estar social. É a chamada doutrina
keynesiana (PAULA, 2005, p. 29).
Na visão de Bresser-Pereira (2010, p. 113), o Estado destaca-se
historicamente como instituição responsável pelas ações sociais e econômicas de
uma nação, buscando alcançar seus objetivos políticos: segurança, liberdade, bem-
estar econômico, justiça social e proteção da natureza. O referido autor apresenta a
sua concepção sobre o papel do Estado:
O Estado, na área econômica e social, não é, como supõem os neoliberais, apenas uma espécie de mal necessário em contraposição a um bem em si mesmo que é o mercado. Historicamente, é o instrumento por excelência de ação coletiva da nação. É o instrumento que cada sociedade nacional usa para alcançar seus cinco objetivos políticos. É a instituição maior de qualquer sociedade. É a instituição cujo papel é regular e coordenar com autoridade as ações sociais de todos os tipos. É a instituição que, no plano econômico, regula uma outra instituição-mecanismo de concorrência – o mercado – na coordenação da produção e da distribuição de renda. As sociedades continuam a contar fundamentalmente com o Estado para alcançar seus objetivos políticos, enquanto contam com o mercado para promover a alocação eficiente dos recursos de forma a lograr o desenvolvimento econômico, mas, mesmo para isso, sabem que precisam do Estado para corrigir as falhas do mercado e promover a acumulação de capital e o progresso técnico e científico. (BRESSER-PEREIRA, 2010, p. 113 e 114).
Duarte Jr (2011, p. 137) comenta que o Estado Social, Wefare State, foi
constituído para garantir os direitos sociais, atendendo ao interesse público. Por isso,
o Estado exerce o seu papel de defensor do interesse público ao intervir na economia,
sendo chamado de Estado Providência e/ou de Bem-Estar Social. O autor explica que
esse modelo de Estado surgiu devido à desigualdade social provocada pelas crises
econômicas após a Primeira Guerra Mundial, por isso havia a necessidade de
proteger a sociedade, por meio de serviços públicos e de prestações sociais.
O neoliberalismo surge como uma reação ao Estado Social, tendo como
objetivo o enfraquecimento do Estado, tentando diminuir o seu tamanho e as suas
funções sociais. Era uma tentativa de regresso ao Estado Liberal (século XIX), não
30
democrático, onde se tinham garantidos os direitos civis, mas eram negados os
direitos sociais e políticos, já que não havia o sufrágio universal (BRESSER-
PEREIRA, 2010, p. 113).
Segundo Matias-Pereira (2014, p. 59), o Estado brasileiro teve uma lenta
ampliação das políticas sociais entre os anos 1930 e a década de 80, quando passou
abranger a população de uma forma mais ampla, com direitos que antes eram
privilégio de algumas categorias de trabalhadores. A Constituição Federal de 1988 foi
um marco na área social, já que aumentou, consideravelmente, os direitos de
cidadania, passando a ser universais. Mesmo assim, na visão do supracitado autor, o
Brasil não chegou a ter um Estado de Bem Estar, como o que havia em muitos países
europeus, de caráter universalista.
Carvalho (2010, p. 245) chama a atenção sobre duas configurações que
são contraditórias e marcantes nos Estados latino-americanos contemporâneos:
O Estado Democrático, ampliado pela via da política, a privilegiar a dimensão do público, encarnando a perspectiva da ampliação dos direitos. Estado Ajustador, regido pela lógica da mercantilização, a destituir a política, ajustando-se aos ditâmes da ordem do capital (CARVALHO, 2010, p. 245).
Assim, percebe-se a coexistência de um Estado marcado pelo modelo
democrático, Estado Democrático, apresentando os interesses sociais de uma classe
social que luta por cidadania, bem como marcado pelo modelo neoliberal, Estado
Ajustador, que representa os interesses de uma classe dominante, que defende uma
ampliação do mercado e uma redução do Estado.
Conforme a visão de Carvalho (2010, p. 244), o Estado Ajustador “ajusta e
ajusta-se ao padrão de acumulação e formas de valorização do capital”. Esse modelo
mostra-se dominante na América Latina, mesmo em governos tidos como
progressistas, a exemplo do Brasil, quando teve governos considerados de esquerda.
Em meio aos ajustes das configurações de Estado, Marques (2015, p. 183)
destaca a agenda promovida por organizações multilaterais, a partir do final dos anos
80, como Banco Mundial e OCDE, para que os países do sul centrassem na
redefinição das funções do Estado, principalmente as funções voltadas à regulação.
O autor explica que havia uma visão negativa do Estado e que era preciso priorizar
uma eficiência maior na área pública, inserindo a concorrência com o setor privado e
introduzindo ferramentas de gestão privada no setor público. Isso incluía ainda a
31
criação órgãos reguladores e o incentivo para que empresas privadas produzissem
bens e serviços públicos.
Bacelar (2003, p. 2) apresenta algumas características do Estado brasileiro
no período compreendido entre 1920 e 1980, bem como trata da herança das políticas
públicas no Brasil:
O Estado brasileiro é, tradicionalmente, centralizador. A pouca ênfase no bem-estar, ou seja, a tradição de assumir muito mais o objetivo do crescimento econômico e muito menos o objetivo de proteção social ao conjunto da sociedade, fez com que o Estado adquirisse uma postura de fazedor e não de regulador. Nós não temos tradição de Estado regulador, mas de Estado fazedor, protetor; não temos tradição de Estado que regule, que negocie com a sociedade os espaços políticos, o que só hoje estamos aprendendo a fazer. O Estado regulador requer o diálogo entre governo e sociedade civil, e nós não temos tradição de fazer isso. O Estado centralizador, em muitos momentos da nossa vida recente, junta-se ao autoritário: tivemos uma longa ditadura no período Vargas e, depois, uma longa ditadura nos governos militares pós-64. Então, o viés autoritário é muito forte nas políticas públicas do país (BACELAR, 2003, p. 2).
Durante esse período, políticas públicas sociais eram tratadas de forma
secundária, já que o perfil desenvolvimentista do país, naquele tempo, fazia com que
políticas públicas de cunho econômico e industrial fossem tratadas como prioritárias.
Isso levou o país a avançar economicamente, alcançando o posto de oitava economia
do mundo. Por outro lado, a riqueza do país ficou concentrada e gerou graves
problemas sociais de desigualdade (BACELAR, 2003, p. 2).
Durante os anos 90, o Estado brasileiro foi marcado pela reforma estatal,
tendo como objetivo a melhoria na eficiência do Estado na prestação de serviços, bem
como assumir o modelo econômico neoliberal. Ao tratar da reforma, Silva (2013, p.
39) comenta que o formato do Estado é reformulado, “que, de interventor (executor),
passa a assumir funções mantenedoras (financiador) e reguladoras (elaboração de
normas e controles)”.
Ao tratar da transição de Estado interventor para regulador no Brasil,
Duarte Jr (2011, p. 139) relata que “o Estado Social começou a ruir em decorrência
de fatores endógenos: crise fiscal, crise da forma de intervenção no domínio
econômico e no social e crise na forma burocrática de administrá-lo”. Além disso, o
autor acrescenta fatores internacionais que pressionaram o país a realizar uma
reforma estatal: “a globalização, a era da informatização e o fim da guerra fria”.
32
Dentre as reformas do Estado ocorridas no Brasil, Bresser-Pereira (2010,
p. 172) dá destaque a duas. O referido autor cita, incialmente, a reforma burocrática
brasileira, que teve inicio em 1937, no primeiro governo de Getúlio Vargas,
responsável por transformar o Estado patrimonial em burocrático, baseando-se no
Estado de direito e na competência técnica. A outra reforma brasileira destacada pelo
autor foi a que transformou o Estado burocrático em gerencial, a reforma da gestão
pública, tendo sido iniciada em 1995 no governo de Fernando Henrique Cardoso e
que buscou fazer com que o Estado fosse “capaz de prestar ou financiar serviços
sociais, culturais e científicos com baixo custo e boa qualidade” (BRESSER-
PEREIRA, 2010, p. 174).
Segundo Bresser-Pereira (2010, p. 112), a reforma gerencial do Estado
ocorreu para atender a demanda de serviços públicos dotados de maior eficiência. O
autor destaca o papel e os desafios que se impõem, para que se possa governar o
Estado:
No mundo contemporâneo, o Estado como regime político assumiu a forma de Estado Democrático Social, e como organização, a de Estado Gerencial. Governar é fazer os compromissos para alcançar a maioria, é definir as leis e políticas públicas, é tomar decisões estratégicas voltadas para o interesse público nacional – é aperfeiçoar e garantir o Estado enquanto regime político. Mas governar é também administrar a organização do Estado, é escolher os principais responsáveis por sua implantação, é detalhar e colocar em prática as leis e políticas, é aperfeiçoar constantemente o aparelho do Estado de forma a operar os serviços públicos com qualidade e eficiência – é tornar o Estado, Estado Gerencial. (BRESSER-PEREIRA, 2010, p. 112)
Matias-Pereira (2012, p. 117) comenta que a reforma do Estado foi além
de uma reestruturação administrativa e busca por equilíbrio fiscal e econômico. Teve
como propósito principal o reforço do processo de democratização, a estabilidade na
economia e o desenvolvimento do país de forma sustentável. Exige que o Estado
atenda as demandas da sociedade por meio da prestação de serviços públicos
essenciais, dotados de qualidade e de baixos custos para a sociedade.
Silva (2013, p. 39), comenta sobre o papel da avaliação de políticas de
públicas no âmbito do plano de reforma do Estado brasileiro:
Nesse contexto, a avaliação passa a ser utilizada principalmente como mecanismo de controle social das políticas públicas, pelo Estado, com intensa participação de avaliadores externos, na busca da eficiência dos gastos públicos e da eficácia dos programas sociais, com focalização nos grupos mais pobres e vulneráveis. Visa superar restrições financeiras do
33
Estado, com redução e controle sobre os gastos públicos (SILVA, 2013, p. 39).
Com base no Plano Diretor da Reforma do Estado que foi difundida pelo
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (Mare) em 1995, Cardoso
Júnior, Pinto e Linhares (2010, p. 220) apresentam um esboço com o desenho
institucional geral de Estado proposto pela reforma, conforme consta no Quadro 1.
Quadro 1 - Desenho institucional do Estado (Plano Diretor da Reforma - 1995).
Formas de propriedade Formas de administração
Estatal Público
não estatal Privada Burocrática Gerencial Tipo de entidade
Núcleo estratégico de governo
Presidência da República Legislativo Judiciário Ministério Público e Cúpula Ministerial
- -
Administração pública burocrático-gerencial: valores racionais, burocráticos e weberianos
Administração pública burocrático-gerencial: valores gerenciais
Secretarias formuladoras de políticas públicas/ contratos de gestão
Unidades descentralizadas de governo
Regulamentação, fiscalização, fomento, segurança pública e seguridade social
- - -
Administração pública gerencial: racionalidade privada na administração pública
Agências executivas e agências reguladoras
Serviços não exclusivos do Estado
-
Universidades, escolas, hospitais e centros de pesquisa
- -
Administração pública gerencial: racionalidade privada na administração pública
Organizações sociais
Produção pelo mercado
- - Empresas estatais
- - Empresas privadas
Fonte: Cardoso Júnior, Pinto e Linhares (2010, p. 220).
Com uma visão geral sobre essa reforma gerencialista do Estado, Cardoso
Júnior, Pinto e Linhares (2010, p. 220) fazem alguns elogios e críticas à configuração
do Estado proposta pela reforma. Em relação aos pontos positivos, os autores
destacam: valorização de aspectos e procedimentos relacionados ao mérito como
base para a seleção e progressão funcional na administração pública; organização e
fortalecimento das carreiras tidas como exclusivas de Estado; modernização dos
órgãos públicos, com a inserção da informatização e melhoria do gerenciamento de
informações para fortalecer a tomada de decisões; institucionalização de entes
públicos não estatais (organizações sem fins lucrativos) para atuarem em atividades
e ações governamentais. Os referidos autores destacam alguns pontos que
consideram menos consensuais: o foco sobredimensionado em um modelo de gestão
pautada no desempenho e resultados individuais, sem dar uma atenção necessária
34
aos processos cotidianos das organizações; a adoção de reformas aplicadas em
outros países sem as devidas adequações ao contexto local, sem uma análise crítica
de ações, já se mostravam inadequadas ao setor público; a ênfase no alcance de
resultados quantitativos maiores, com a mesma ou menor quantidade de recursos
humanos e financeiros.
As críticas à reforma do aparelho estatal, apresentadas por Cardoso Júnior,
Pinto e Linhares (2010, p. 220), estão relacionadas aos seguintes aspectos:
- A reforma gerencial brasileira foi incompleta e acabou gerando maior fragmentação dos aparelhos de Estado, com reforço do hibridismo institucional presente em toda a máquina pública brasileira. - A reforma não democratizou o funcionamento dos aparelhos de Estado, imprimindo na verdade um caráter manipulador à gestão participativa que se considerava em curso. - Os controles sociais da gestão pública ou não existiam de fato, ou eram ainda basicamente formais, bastante precários e limitados. - A suposta “orientação para o serviço público” não desprivatizou o Estado e seu funcionamento orientado para o (e pelo) mercado (CARDOSO JÚNIOR; PINTO; LINHARES, 2010, p. 220).
Depois dessa discussão sobre Estado e a sua contextualização histórica
no Brasil, discute-se, a seguir, sobre o planejamento e a sua importância estratégica
para o desenvolvimento do Estado.
3.2 Planejamento como estratégia para a promoção do desenvolvimento
Em um mundo contemporâneo com tantas mudanças provocadas por
revoluções tecnológicas, crises políticas e econômicas, administrar uma empresa ou
organização pública torna-se um grande desafio para qualquer gestor. A tomada de
decisões não deve ocorrer de forma improvisada, pressionada pelas necessidades e
mudanças repentinas. Enfrentar esses desafios requer a utilização de uma ferramenta
essencial para o desenvolvimento de qualquer instituição: o planejamento.
Na área de administração e em suas teorias, podem ser encontradas
diversas e diferentes definições para descrever o planejamento. Na visão de Santos
(2014, p. 62), o planejamento é um processo que tem como propósito a definição de
objetivos futuros e os meios para que esses sejam alcançados. Oliveira (2013, p. 73)
considera o planejamento como uma metodologia de administração que leva a
empresa ou organização pública a definir uma direção a ser seguida, permitindo uma
maior interação com o ambiente em que se encontra inserida.
35
Matus (1993, p. 16) apresenta uma visão filosófica sobre a necessidade de
o homem ser um planejador:
O planejamento é uma necessidade do homem e da sociedade. Cada homem é um governante de seus atos e aí constrói e defende sua liberdade. Porém, cada homem decide também, por ação ou omissão, consciente ou inconscientemente, para que o governo do sistema em que vive lute por ganhar liberdade de opções ou se entregue às circunstâncias. Não sabemos se podemos conduzir o mundo para onde queremos, mas não podemos renunciar a tentá-lo. E esta tentativa pode ser beneficiada pelo planejamento (MATUS, 1993, p. 16).
É muito comum ver autores utilizando o termo planejamento estratégico.
Matias-Pereira (2012, p. 125) comenta que planejamento estratégico é o mesmo que
planejamento, mas se distingue deste pelo enfoque em uma visão global do cenário
da organização, bem como pelos objetivos projetados para serem alcançados no
longo prazo.
Maximiano (2011, p. 62) diz que “estratégico significa tudo o que é mais
importante para a realização dos objetivos de mais alto nível da empresa – ou seja,
sua missão, sua sobrevivência, sua competitividade...”. Assim, o autor relaciona o
planejamento estratégico com decisões que afetam o futuro da empresa.
Por falar em nível estratégico de planejamento, Santos (2014, p. 84)
complementa o assunto apresentando três níveis distintos de planejamento, a saber:
o estratégico, o tático e o operacional. O autor esclarece sobre cada um dos níveis de
planejamento:
O planejamento no nível estratégico, por ser genérico e abrangente, deve ser dividido em planos táticos, desenvolvidos no nível intermediário da organização, cada qual voltado para seu departamento. É preciso considerar que cada plano tático precisa ser desdobrado em vários planos operacionais, desenvolvidos no nível operacional da organização, detalhando minuciosamente cada tarefa ou atividade a ser executada. O planejamento no nível tático é realizado no âmbito departamental ou setorial, tendo como principal característica ser projetado para o médio prazo, geralmente um ano, procurando atingir os objetivos departamentais ou setoriais e seus recursos específicos. O planejamento no nível operacional é realizado para cada tarefa ou atividade e preocupa-se em ser projetado para o curto prazo, utilizando-se de metas específicas, programas, procedimentos, métodos ou normas. (SANTOS, 2014, p. 84).
Segundo Matias-Pereira (2012, p. 123) informa, o planejamento é
fundamental e traz benefícios e efetividade para as organizações, pois colabora para
tomada de decisões de forma racionalizada e, consequentemente, contribui para
36
redução dos riscos e favorece o alcance de objetivos traçados pela organização.
Matus (1993, p. 14) chama atenção sobre o risco que se impõe quando não se planeja:
“Ou planejamos ou somos escravos da circunstância. Negar o planejamento é negar
a possibilidade de escolher o futuro, é aceitá-lo seja ele qual for”.
O processo de planejamento estratégico possui algumas etapas essenciais
que propiciam um escopo de informações mais aprofundadas para a tomada de
decisões dos gestores. Trata-se de um processo cíclico e as etapas não são taxativas,
podendo a ordem e as suas etapas serem revistas sempre, para uma melhoria do
processo como um todo.
As etapas típicas são as seguintes: i) análise do ambiente externo, isso
significa o trabalho de identificar e avaliar as oportunidades e ameaças que
influenciam, de alguma maneira, a organização, podendo deparar-se com forças
ambientais favoráveis (oportunidades) ou desfavoráveis (ameaças); ii) avaliação
interna, que compreende a realização de uma avaliação das forças e fraquezas nas
diversas áreas da organização, como gestão, infraestrutura, recursos humanos,
finanças etc.; iii) identificação e definição da missão e visão, isto é, definir a razão de
ser da organização, seus objetivos, valores e princípios para que alcance a visão de
futuro de longo prazo; iv) delineamento de estratégias, que consiste em identificar as
estratégias possíveis para realização dos objetivos propostos; v) avaliação
comparativa das estratégias é escolher, dentre as alternativas, a estratégia que mais
se adequa aos objetivos, devendo levar em consideração os recursos que a
organização dispõe; vi) execução, avaliação e controle - significa desmembrar o
planejamento estratégico em planos táticos e operacionais para as diversas áreas da
organização, monitorando a execução dos planos e realizando as revisões devidas,
quando necessárias (SANTOS, 2014, p. 74; MATIAS-PEREIRA, 2012, p. 152).
Na área de administração, são muitas a ferramentas que podem ser
encontradas para trabalhar na definição da estratégia de uma empresa ou
organização pública. Dentre essas ferramentas, Matias-Pereira (2012, p. 154) destaca
que uma das mais disseminadas é o balanced scorecard (BSC), que foi idealizado por
Norton e Kaplan, com o intuito de servir como base para definição da estratégia
organizacional que pudesse gerar valor futuro.
O BSC tem como base quatro distintas perspectivas, que são consideradas
essenciais para o alcance de objetivos de longo prazo: financeira, que está
relacionada à estratégia de crescimento e rentabilidade; cliente, que envolve a
37
estratégia de criação de valor para o cliente; processos internos, que visa a excelência
nos processos de negócios estratégicos e geram satisfação para os clientes;
aprendizagem e crescimento, que foca no desenvolvimento das pessoas
(empregados), para que a organização disponha de um ambiente favorável à inovação
e ao crescimento (MATIAS-PEREIRA, 2012, p. 154).
Apesar de o Balanced Scorecard ser inicialmente idealizado com a intenção
de ser aplicado nas organizações da área privada (com fins lucrativos), a sua
utilização por instituições públicas tem se demonstrado fundamental para o
alinhamento de planos e objetivos estratégicos.
Matias-Pereira (2012, p. 155) comenta sobre o uso do BSC na
administração pública:
No que se refere a utilização do balanced scoredcard em organizações do setor público, exige-se que sejam observadas algumas premissas como: o foco do esforço deve estar nos conceitos de planejamento, de controle e de estratégia; observar as diretrizes institucionais já existentes (crítica e adaptação) e as interações entre as ações; as dimensões gerenciais propostas no BSC tradicional devem ser tomadas como orientação básica para composição de um modelo (também geral) para a administração pública, incorporando os devidos desdobramentos e transformações das dimensões estratégicas originais; e cada organização deve transformar o modelo e traduzi-lo em sistemas corporativos aderentes à sua realidade e necessidades gerenciais (MATIAS-PEREIRA, 2012, p. 155).
Na aplicação do BSC na administração pública, a perspectiva do cliente
possui uma grande relevância e compreende a busca pela satisfação do
cidadão/sociedade com as atividades e os serviços que são prestados pelos órgãos
públicos. Já a perspectiva financeira ou orçamentária, que no setor privado está ligada
ao lucro para os acionistas, nas organizações públicas está relacionada à boa
alocação dos recursos (responsabilidade orçamentária), para atender as demandas
da coletividade.
O planejamento nas organizações públicas é fundamental para que se
atenda com qualidade os mais diferentes anseios apresentados pela sociedade. Não
é uma tarefa fácil e mostra-se como um desafio complexo. Seguindo por esta óptica,
Cardoso Júnior, Pinto e Linhares (2010, p. 43) apresentam algumas dimensões que
dão complexidade ao planejamento governamental:
A complexifcação da sociedade brasileira – e seus rebatimentos sobre o planejamento governamental – é originária de duas dimensões articuladas entre si, a saber: i) o novo padrão tecnológico-produtivo e molecular-digital,
38
com seus efeitos sobre a percepção de tempo histórico e as formas de sociabilidade; e ii) a configuração de uma rede de interesses extremamente complexa e interdependente, que dificulta sua distinção por segmentos da sociedade e, consequentemente, a tarefa do planejamento. (CARDOSO JÚNIOR; PINTO; LINHARES, 2010, p. 43).
Arrais (2008, p. 27) destaca que, inicialmente, o processo de planejamento
na administração pública brasileira foi criticado. Isso ocorreu devido a uma visão do
planejamento como monopólio do Estado, seja por ter sido considerado
antidemocrático (corrente da esquerda), seja pela compreensão de interferência
excessiva do Estado na economia (corrente da direita). Assim, complementa o
supracitado autor:
Primeiro, compreendeu-se planejamento como sinônimo de planejamento estatal. Depois, compreendeu-se planejamento estatal como sinônimo de planejamento autoritário, centralizador e vertical. Assim, tomou-se o texto (planejamento) pelo contexto (momento político), como se não pudéssemos pensar em escalas de intervenção mais horizontais, ou mesmo em outros atores na cena política (ARRAIS, 2008, p. 27).
Matias-Pereira (2012, p. 120) enfatiza que cabe ao Estado o papel de
“definir rumos sustentáveis, a médio e longo prazo, para atender às necessidades
coletivas, buscando caminhos e oportunidades, aglutinando e coordenando atores”.
Ao tratar desse importante papel do Estado, Cardoso Jr. (2015a, p. 19) ressalta que o
planejamento público não é apenas um plano, mas um processo tecnopolítico:
Planejamento é processo cotidiano e dinâmico de condução do governo. Não se confunde com documentos, livros e planos, ainda que estes, se bem elaborados, ajudem como parte necessária ao registro documental, bem como na gestão e comunicação interna e externa ao governo etc. Mas que fique claro: planejamento é antes de tudo a arte da boa política. Logo, planejamento é processo tecnopolítico – contínuo, coletivo e cumulativo –, por meio do qual se dá concretude a projetos oriundos da própria sociedade, canalizados por grupos que disputam de forma legítima e democrática a condução das ações de governo. Por isso, tanto melhor quanto mais republicanos e democráticos forem os critérios de organização institucional do Estado e os valores e as normas de funcionamento das instituições e das próprias políticas públicas (CARDOSO JR., 2015a, p. 19).
Sobre o planejamento público no Brasil, Pagnussat (2015, p. 186) conta
que teve início a partir dos anos 1930, com a fundação do “Estado
desenvolvimentista”. A seguir, o autor descreve algumas características que foram
marcantes para esse período:
Na “era desenvolvimentista”, que se estende entre 1930 e 1980, há forte expansão da macroestrutura do Estado e da sua atuação no campo empresarial. O Estado, altamente intervencionista na área econômica,
39
consolidou uma estrutura de planejamento voltada para o desenvolvimento econômico, mas também se caracterizou pela construção e consolidação de estruturas e competências nas áreas setoriais, direcionadas ao planejamento e à implementação das políticas e dos projetos públicos (PAGNUSSAT, 2015, p. 186).
Vale frisar que, a partir da década de 1930, o Estado brasileiro passou a ter
um papel mais atuante na promoção do desenvolvimento nacional, sendo marcado
pela transição de uma sociedade fortemente agrícola para uma sociedade urbana e
industrial. Nesse período Vargas (1933-1954), configurou-se um novo aparato do
Estado brasileiro que, aos poucos, foi abandonando os particularismos e imediatismos
da República Velha. Esse governo teve como marco histórico a forte intervenção do
Estado no âmbito econômico, com o objetivo de promover seu desenvolvimento
(CARDOSO JÚNIOR, PINTO E LINHARES, 2010, p. 22).
Quadro 2 - Ênfase temática dos planos estratégicos nacionais.
Salte 1948-1951
JK 1956-1960
Trienal 1962-1964
Paeg 1964-1967
PED 1966-1970
Metas e Bases
1970-1973
PNDs 1972-1979
PPAs 1991-2015
Saúde
Agricultura e Alimentação
Transportes
Energia
Educação
Saneamento
Ciência e Tecnologia
Desequilíbrio Regional
Competitividade Industrial
Estabilização Econômica
Exportações
Meio ambiente
Pobreza e Miséria
Fonte: Candeas (2015, p. 33). Candeas (2015, p. 33), faz um levantamento histórico sobre os principais
programas e planos estratégicos de desenvolvimento do Brasil, formulados durante o
século XX e início do século XXI. No Quadro 2 é possível visualizar alguns desses
planos estratégicos, bem como os respectivos temas que foram priorizados.
40
Com base no Quadro 2, é possível destacar que energia e transportes são
os temas mais recorrentes nos planos nacionais de desenvolvimento. Já as temáticas
como meio ambiente e pobreza e miséria só passaram a receber ênfase
recentemente, com o advento dos planos plurianuais (PPAs).
Nessa perspectiva de planejamento e desenvolvimento, Cardoso Júnior,
Pinto e Linhares (2010, p. 122) destacam a criação de um dos primeiros órgãos de
planejamento governamental:
A criação do Conselho Federal de Comércio Exterior (CFCE), em 1934, que abrigava a competência técnica existente para estudar os problemas e propor soluções, tinha como atribuição principal formular políticas econômicas voltadas para a redução da dependência externa; este conselho pode, portanto, ser considerado como o primeiro organismo governamental com funções típicas de um órgão de planejamento. Sua composição reunia funcionários públicos, empresários e técnicos que, familiarizados com as técnicas de planejamento aplicadas durante a guerra, contribuíam para introduzir um novo caráter às decisões governamentais (CARDOSO JÚNIOR, PINTO E LINHARES, 2010, p. 122).
Entre os órgãos criados neste período desenvolvimentista, destaca-se o
Departamento Administrativo do Serviço Público (Dasp), em 1938, por seu pioneirismo
na tentativa de formalizar o processo de planejamento público no Brasil. Era de sua
responsabilidade a elaboração dos orçamentos anuais e formulou os primeiros planos
desenvolvimentistas, como o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da
Defesa Nacional (1939), Plano de Obras e Equipamentos (1943) e o Plano Salte
(1948), no qual o significado da sigla já apresenta as suas prioridades: saúde,
alimentação, transportes e energia. Consistiam-se planos voltados para infraestrutura
física e humana (CANDEAS, 2015, p. 36).
Na opinião de Cardoso Júnior, Pinto e Linhares (2010, p. 212), “os anos
1950 podem ser vistos, no Brasil, como o momento áureo do planejamento
governamental”. Os referidos autores relatam que, nesse período, o peso Estado e do
planejamento passam a ter um caráter mais presente e permanente, ganhando
visibilidade com a difusão da ideologia desenvolvimentista que era propagada pela
Cepal - Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe.
Esse modelo desenvolvimentista materializa-se através do Plano de Metas
(1956-1960), durante o governo de Juscelino Kubitschek, que foi um plano nacional
estratégico e abrangente. Tinha como objetivo principal acelerar o crescimento do país
com a interiorização do desenvolvimento e a estimulação de setores da economia,
41
ficando marcado pela expressão 50 anos em 5. As metas abrangiam cinco setores:
energia, transportes, alimentação, indústria e educação (CANDEAS, 2015, p. 37).
De acordo com Monteiro Neto et al. (2017, p. 38), havia, nesse período,
uma grande preocupação com o Nordeste e, por isso, Juscelino Kubitschek criou o
Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), tendo à frente o
economista Celso Furtado. Essa experiência foi um marco para as políticas de
desenvolvimento regional e levou o governo federal a criar a Superintendência do
Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), a Superintendência do Desenvolvimento da
Amazônia (Sudam) e da Superintendência de Desenvolvimento do Centro-Oeste
(Sudeco). Monteiro Neto et al. (2017, p. 38) ressaltam os objetivos da criação dessas
superintendências regionais:
Deu o tom ao funcionamento destas superintendências regionais o objetivo de conduzir processos de industrialização nas chamadas periferias nacionais, com vistas a fazer, principalmente, as regiões Nordeste e Norte alcançarem níveis de produto por habitante mais elevados, por meio da atração e da implantação de setores industriais novos nos decadentes tecidos produtivos regionais preexistentes. Os instrumentos e os recursos da política regional federal explícita destinaram-se, majoritariamente, para a atração de empreendimentos privados externos às regiões-alvo, sendo os mecanismos de isenção fiscal e financeira intensamente utilizados para permitir a redução do custo de instalação do capital produtivo (MONTEIRO NETO ET AL., 2017, p. 38).
Com o golpe militar de 1964, as políticas de desenvolvimento regional
sofrem impactos e o planejamento governamental no Brasil adquire novos contornos,
conforme Cardoso Júnior, Pinto e Linhares (2010, p. 212) relatam:
Com o golpe militar de 1964 e o pacote de reformas deflagradas por meio do PAEG em 1967, entre as quais se destaca a reforma administrativa e a promulgação do famoso Decreto-Lei nº 200, que visava (re)ordenar o funcionamento da administração e da própria máquina pública brasileira, abre-se um período que tem no planejamento autoritário-tecnocrático sua principal característica (CARDOSO JÚNIOR, PINTO E LINHARES, 2010, p. 212).
Os primeiros anos do governo militar buscaram aliar a estabilização
macroeconômica com a manutenção do crescimento, conforme as diretrizes do plano
do novo governo: Plano de Ação e Bases do Governo (PAEG). Para sua
implementação, o governo deu início a um conjunto de reformas, que tinham como
objetivo a modernização do Estado (CARDOSO JÚNIOR, PINTO E LINHARES, 2010,
p. 124).
42
Em 1964, foi criado o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), com
o propósito de formular, pela primeira vez, um plano de longo de prazo no país,
ultrapassando um ciclo governamental: o Plano Decenal de Desenvolvimento
Econômico e Social. Esse plano não chegou a ser implementado, mas uma boa parte
de suas propostas foi inserida no Programa Estratégico de Desenvolvimento (PED),
no período de 1968-1970. O Ipea passou a ser a entidade competente pelos grandes
projetos e pelo planejamento estratégico governamental (PAGNUSSAT, 2015, p. 190).
Candeas (2015, p. 38) comenta que o primeiro e o segundo Plano Nacional
de Desenvolvimento (PND) foram projetos de planejamento ambiciosos e
abrangentes, sendo suas formulações marcadas por um modelo característico do
período militar: burocrático e tecnocrático autoritário. O I PND (1972-1974) priorizou
grandes projetos nas áreas de transportes e energia. No II PND (1974-1979) as ações
voltaram-se para o desenvolvimento das indústrias de base e das infraestruturas
energéticas. Nesse plano, ciência e tecnologia ganham espaço estratégico, com
intuito de formar profissionais para serem absorvidos pelos setores da economia.
Questões sociais e distributivas eram ausentes nesses primeiros PNDs.
A década de 1980 foi um período de muitas crises econômicas, puxadas
pela dívida externa e pela estagflação, sendo considerada a década perdida. Essa
situação inviabilizou a continuidade dos planejamentos criados anteriormente. Assim,
os planos estratégicos de desenvolvimento foram substituídos por projetos de
estabilização macroenconômica (CANDEAS, 2015, p. 39).
Segundo Pagnussat (2015, p. 198), houve um desmonte do planejamento
público no Brasil entre os anos 1980 e os anos 1990:
O período foi marcado pela “operação desmonte”, por privatizações e extinção de órgãos e entidades de planejamento que haviam se consolidado nos cinquenta anos da era desenvolvimentista. Foi marcado também pelos sucessivos planos de estabilização, que com seus fracassos geraram descrédito na tecnocracia e na capacidade do Estado de resolver os problemas públicos e atender às demandas da sociedade (PAGNUSSAT, 2015, p. 198).
Esse contexto é fortemente marcado pela pressão internacional, para que
o país implemente as recomendações oriundas do Consenso de Washington, como a
agenda de reforma do Estado. Com isso, as ações de planejamento governamental
vão perdendo força como estratégias de desenvolvimento nacional. Na ideia de
Estado mínimo (visão neoliberal), o planejamento estratégico de longo prazo,
43
promovido pelo Estado, passa a ser desnecessário, já que se pensa no
desenvolvimento como resultante de um país movido por suas forças sociais e de
mercado, reguladas pelo setor privado. O planejamento passa a ser entendido,
simplesmente, como processo de compatibilização dos projetos a serem realizados
com os limites previstos no orçamento (CARDOSO JR., 2015b, p. 143).
O processo de redemocratização do Brasil despertou o desejo da
população por um projeto de futuro para o país. Com a intenção de formalizar e
institucionalizar o planejamento governamental, os constituintes introduziram na
Constituição Federal de 1988, em seu art. 165, os três instrumentos que integram o
ciclo de planejamento e orçamento público brasileiro: “Leis de iniciativa do Poder
Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os
orçamentos anuais.”
O § 1º do artigo 165 da Constituição assinala que o Plano Plurianual (PPA)
“...estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas para
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes
e para as relativas aos programas de duração continuada.” Trata-se de um
planejamento de médio prazo, vigorando pelo período de 4 anos. A Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) é realizada anualmente, estabelecendo as metas e prioridades
para o orçamento do ano seguinte, além de guiar a elaboração da Lei Orçamentária
Anual (§ 2º, art. 165, CF/88). Já a Lei Orçamentária Anual (LOA) segue os parâmetros
determinados pela LDO e pelo PPA, estimando as receitas e fixando as despesas da
administração, sendo composta pelos orçamentos fiscal, de investimento nas
empresas estatais e da seguridade social (§ 5º, art. 165, CF/88).
Para Arrais (2008, p. 26), há dois pontos importantes a serem considerados
em relação ao planejamento durante o período da redemocratização, fortemente
marcado pela Constituição Federal de 1988 e por seu caráter descentralizador:
O primeiro foi o reconhecimento da necessidade de combater as chamadas desigualdades regionais, perspectiva presente tanto nas Constituição Federal quanto nas constituições estaduais. O segundo foi a exigência do Plano Plurianual (PPA) como instrumento de planejamento governamental e a indicação, de forma regionalizada, das metas da administração pública (ARRAIS, 2008, p. 26).
Candeas (2015, p. 39) enfatiza que somente no contexto da formulação
dos planos plurianuais (PPAs), a partir de 1996 em diante, o planejamento volta a
44
ganhar destaque e relevo. Com isso, o PPA passou a ser o principal instrumento de
planejamento governamental. Cabe destacar alguns elementos de diferenciação
entre os PPAs e os planos anteriores, conforme o relato de Candeas (2015, p. 40):
Diferentemente dos planos anteriores, os PPAs são objeto de apreciação parlamentar, como decorrência do processo democratizador. O crescimento das demandas sociais passa a refletir-se no campo do planejamento estratégico, mediante a canalização de planos, programas e orçamentos para o crivo do Congresso Nacional. A prática anterior de planejamento normativo lidava com uma sociedade submetida ao autoritarismo político militar, que implementou um projeto de modernização conservadora da economia, tendo como efeitos negativos a concentração de renda, o endividamento externo e o descontrole fiscal, que gerou forte inflação. O viés dos planos anteriores era economicista, com pouca (ou nenhuma) atenção a questões sociopolíticas e ambientais. A sequência dos PPAs e os programas estratégicos da primeira década deste século conduziram a uma gradual superação do enfoque exclusivamente economicista e normativo, em benefício da incorporação de condicionantes e objetivos socioeconômicos, políticos, culturais e ambientais (CANDEAS, 2015, p. 40).
Cardoso Júnior, Pinto e Linhares (2010, p. 145) destacam que
diferentemente do planejamento que foi praticado nos governos militares, fortemente
marcado por aspectos impositivos e autoritários, o planejamento nos dias atuais deve
considerar a pluralidade da representação política, bem como a participação da
sociedade brasileira, que visa promover e defender os seus interesses.
Nos anos 2000, em termos de planejamento governamental, vale destacar
um plano voltado para o desenvolvimento de forma regionalizada: a Política Nacional
de Desenvolvimento Regional (PNDR). Conforme destaca Coêlho (2017, p. 65), a
origem do PNDR remonta aos anos 90, quando, em 1999, a economista Tânia Bacelar
de Araújo enfatizou sobre a necessidade de construir um plano de desenvolvimento
regional em escala nacional, no Brasil. Isso veio acontecer no primeiro ano do
Governo Lula, em 2003, quando a proposta da PNDR foi lançada e fez com que a
territorialidade das políticas públicas passasse a ser tema de discussão em âmbito
nacional. Conforme Resende et al. (2015, p. 30), “a formulação da PNDR é parte do
esforço de retomada, no Brasil, do planejamento em geral e de políticas regionais em
particular, desde a segunda metade dos anos 1990”.
Resende et al. (2015, p. 30) enfatizam alguns aspectos relacionados à
proposta inicial da PNDR, bem como sua estrutura de articulação:
Inicialmente, a PNDR teve dois objetivos principais: i) reduzir as desigualdades regionais; e ii) ativar as potencialidades de desenvolvimento
45
das regiões brasileiras, atuando nos territórios que interessam menos aos agentes do mercado, valorizando as diversidades locais. Ou seja, objetiva-se reverter a trajetória das desigualdades regionais e explorar os potenciais endógenos da diversa base regional brasileira. O arranjo de articulação institucional, criado em 2003 para a implementação da PNDR, propôs três escalas de coordenação, em nível federal, macrorregional e sub-regional. Esse reconhecimento de coordenação é digno de nota, visto que a maioria das intervenções no território exige uma complexa combinação de ações e de articulações entre os diferentes níveis de governo (federal, estaduais, locais ou outro ente público regional) e os demais entes privados que perpassam, muitas vezes, os limites administrativos.
No ano de 2013, tendo como base a I Conferência Nacional de
Desenvolvimento Regional (I CNDR), foi lançada a PNDR II, com o intuito de tornar-
se uma política de Estado, feito que a PNDR I não alcançou. A nova PNDR possui
quatro objetivos: i) convergência; ii) construção de uma rede de cidades policêntrica;
iii) agregação de valor e diversificação econômica; e iv) competitividade regional e
geração de emprego e renda. Um ponto de destaque da PNDR II é uma maior
proximidade com as universidades e centros de pesquisa. Para atender os objetivos
da PNDR II, desenvolveram-se as Rotas de Integração Nacional, que são redes de
arranjos produtivos locais com a intenção de promover a inclusão produtiva. Essa
iniciativa estratégica de desenvolvimento regional foi inserida no PPA 2016-2019, do
Governo Federal (COÊLHO, 2017, p. 92).
A temática de planejamento voltará a ser abordada no quarto capítulo
desse trabalho, ao tratar das experiências de planejamento público no âmbito do
Estado do Ceará. Depois de tratar sobre o planejamento governamental neste tópico,
será discutido, a seguir, sobre a democracia brasileira e a abertura do Estado à
participação da sociedade civil.
3.3 Democracia e participação no Brasil
Ao se discutir uma política participativa em um Estado democrático de
direito, como preceitua a Constituição Federal de 1988, torna-se necessário um
levantamento exploratório sobre o que os autores tratam sobre democracia e
participação. Consequentemente, cabe contextualizar as relações de forças que há
entre Estado e Sociedade, principalmente em um país como o Brasil, que possui um
pouco mais de 30 anos de redemocratização e que pode ser chamado de uma jovem
democracia.
46
Atualmente, conforme a visão apresentada por Silva (2013, p. 210), “a
democracia comporta adjetivações: substantiva, participativa, formal, representativa,
etc., conforme as vinculações que se estabelecem com as teorias socialista, liberal ou
elitista”.
Ao se falar em democracia, há uma concepção dominante sobre o seu
significado e que é originada pelo senso comum, até mesmo na área acadêmica. Essa
concepção é apresentada por dois aspectos. O primeiro está ligado à própria definição
etimológica de democracia e que foi herdada dos gregos: “governo do povo”. Um
segundo aspecto é o de relacionar a democracia com o processo eleitoral, como meio
de escolha dos governantes, ocorrendo de forma periódica e livre, para os que
pretendem se candidatar ao governo (MIGUEL, 2014, p. 28).
O segundo aspecto que foi apresentado traz a ideia de democracia
representativa, um modelo amplamente disseminado pelos países que se dizem
democráticos. Conforme aponta Bobbio (2017, p. 73), a democracia representativa
significa que “as deliberações coletivas, isto é, as deliberações que dizem respeito à
coletividade inteira, são tomadas não diretamente por aqueles que dela fazem parte,
mas por pessoas eleitas para esta finalidade”.
Na percepção apresentada por Gadotti (2014, p. 7), “cada vez mais
cidadãos e cidadãs não se sentem representados no Parlamento e acabam por se
desinteressar da política, ausentando-se não só nas eleições e votações, mas da vida
cívica e dos espaços de participação e formação política”. Segundo o referido autor,
esse fato deve-se à composição social, que é bem diversificada nas sociedades
contemporâneas, fazendo com que a democracia representativa demonstre seus
limites e que não seja, por si só, suficiente para atender às demandas tão distintas.
Bobbio (2017, p. 84), ao tratar sobre a representação de interesses dos
mais diversos âmbitos da sociedade, desde pequenos grupos específicos a uma
população de uma cidade, faz o seguinte destaque:
Nada a objetar quanto ao fato de que na escola os estudantes sejam representados por estudantes e na fábrica os operários sejam representados por operários. Mas quando se passa ao bairro, onde os interesses em questão são os interesses dos cidadãos e não desta ou daquela categoria, os cidadãos devem ser representados por cidadãos, que se distinguirão entre si não à base das categorias que representam mas das diversas visões globalizantes dos problemas que conseguiram formar - visões globalizantes estas que cada um possui por pertencer não a esta ou àquela categoria mas a este ou àquele movimento político (BOBBIO, 2017, p. 84).
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Essa situação trazida por Bobbio revela uma grande discussão que é
debatida ao se falar de modelo democrático: os desafios da democracia
representativa. O Estado brasileiro é uma democracia representativa, na qual a
população escolhe os seus representantes por meio do voto, em um processo
eleitoral. Miguel (2014, p. 13) chama a atenção para uma contradição que a
democracia representativa apresenta, já que “trata-se de um governo do povo no qual
o povo não está presente no processo de tomada de decisões”.
Diante das críticas às limitações do modelo representativo e aos
consequentes processos decisórios, cabe um olhar amplo sobre a democracia. Santos
e Avritzer (2002, p. 77) criticam a concepção de um modelo único de democracia e
defendem uma articulação entre diferentes modelos e práticas democráticas. É o que
os autores conceituam como demodiversidade:
Implica reconhecer que não existe nenhum motivo para a democracia assumir uma só forma. Pelo contrário, o multiculturalismo e as experiências recentes de participação apontam no sentido da deliberação pública ampliada e do adensamento da participação. O primeiro elemento importante da democracia participativa seria aprofundamento dos casos nos quais o sistema político abre mão de prerrogativas de decisão em favor de instâncias participativas (SANTOS E AVRITZER, 2002, p. 77).
Concordando com a concepção apresentada por Santos e Avritzer (2002,
p. 77), Silva, Lopez e Pires (2010, p. 33) destacam que é necessário analisar a
institucionalidade que serve de referência para a experiência da democracia no Brasil,
sob uma perspectiva de multidimensionalidade. Conforme os autores, essa análise
deve considerar três dimensões.
Como primeira dimensão, há o sistema representativo, que reúne as
instituições que conduzem os procedimentos eleitorais, as atuações políticas dos
partidos e os resultados para formação de governos. Nessa dimensão, são realizadas
as integrações dos interesses individuais e coletivos dos eleitores, através dos
representantes, e encaminhados para o governo para que as demandas sejam
transformadas em ações, por meio das políticas públicas. A segunda dimensão
envolve o sistema participativo, que concentra as instituições participativas, a exemplo
dos conselhos gestores de políticas públicas, conferências e orçamentos
participativos. Essas instituições são integrantes das etapas de elaboração, execução
e controle das mais diversas políticas públicas nas áreas de saúde, educação,
assistência social, entre outras. A terceira e última dimensão institucional da
48
democracia no Brasil seria o sistema de controles da burocracia. Isso envolve os
mecanismos de controles administrativos, jurídico e social sobre a atuação da
administração pública, como as medidas de responsabilização, transparência e
prestação de contas. O objetivo é a efetivação dos direitos através de políticas
públicas e evitar os desvios por meio de atos de corrupção (SILVA; LOPEZ; PIRES,
2010, p. 33-34).
O período anterior à democratização, ocorrida na década de 80, foi
marcado pela não participação da sociedade. Foram inúmeras as liberdades
cerceadas pela ditadura militar brasileira, de 1964 a 1985. Conforme Carvalho (2002,
p. 160), os Atos Institucionais (AI) decretados naquele período eram marcados pela
suspensão de direitos civis e políticos. O Ato Institucional nº 1, decretado em 1964,
cassou os direitos políticos de líderes políticos, sindicais e intelectuais, pelo período
de 10 anos, além da intervenção ou fechamento de sindicatos. Em 1965, o AI-2 aboliu
a eleição direta para presidente, aumentou os poderes do presidente, dissolveu
partidos políticos, estabelecendo o sistema bipartidário, além de restringir o direito de
opinião. No ano de 1968, foi decretado o AI-5, considerado o mais radical e repressor
de todos, conforme o relato de Carvalho (2002, p. 161-162):
O Congresso foi fechado, passando o presidente, general Costa e Silva, a governar ditatorialmente. Foi suspenso o habeas corpus para crimes contra a segurança nacional, e todos os atos decorrentes do AI-5 foram colocados fora da apreciação judicial. Paralelamente, recomeçaram as cassações de mandatos, suspensão de direitos políticos de deputados e vereadores, demissão sumária de funcionários públicos (CARVALHO, 2002, p. 161-162).
Na década de 80, a sociedade promoveu um forte movimento pelo fim da
ditadura militar e o restabelecimento de uma democracia. O processo de
democratização, vivido no país nesse período, é constituído por diferentes aspectos.
Um deles é a revitalização da sociedade civil, que ocorre por meio da organização da
sociedade em movimentos sociais, associações, partidos etc. O outro aspecto é a
própria democratização do Estado, que restabelece diversos procedimentos
democráticos formais. (DAGNINO, 2002, p. 13). Nogueira (2011, p. 142) coaduna com
o pensamento de Dagnino (2002, p. 13) e acrescenta que esse movimento de
democratização nos países que passaram por períodos ditatoriais, principalmente
durante os anos 80, serviu de incentivo à participação. Destaca ainda o autor que “a
democratização foi bastante marcada pela negociação e por um expressivo
49
protagonismo eleitoral, fatores que, em boa medida, viabilizaram a ruptura com o
autoritarismo” (NOGUEIRA, 2011, p. 142).
Avritzer (2016, p. 49) ressalta que a participação social vem sendo um
elemento chave para a democratização brasileira e aponta a Constituição Federal de
1988 como responsável pelo seu avanço, dada a orientação participativa da então
Assembleia Nacional Constituinte (ANC):
A Constituinte permitiu a elaboração de emendas populares, e movimentos sociais desencadearam uma campanha visando obter assinaturas para muitas propostas ligadas às políticas públicas. Alguns entre os mais importantes movimentos da sociedade cível, tais como os da saúde e reforma urbana, da mesma forma que outros importantes atores sociais, como a Central Única de Trabalhadores (CUT) e o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), também se juntaram à campanha para aprovação de emendas populares. Este foi um primeiro momento importante de um processo de aprofundamento democrático que criou instituições participativas nas áreas de saúde, planejamento urbano, meio ambiente e assistência social, entre outras. Ao final, a Constituinte gerou uma institucionalidade participativa que levou a existirem mais de vinte mil conselhos no Brasil (AVRITZER, 2016, p. 49).
Ressaltam-se os instrumentos e mecanismos institucionalizados de
participação inseridos na Carta Magna de 1988, como o referendo, o plebiscito e a
iniciativa popular, bem como a participação da população na gestão das políticas do
estado, conforme alguns dispositivos previstos nos capítulos voltados aos Direitos e a
Ordem Sociais, por exemplo.
O referendo, o plebiscito e a iniciativa popular, apesar de estarem previstos
nos incisos I, II e III do artigo 14 da Constituição Federal de 1988, só foram
regulamentados 10 anos depois, por meio da lei nº 9.709/98. Essa lei estabeleceu
que:
Art. 2o Plebiscito e referendo são consultas formuladas ao povo para que delibere sobre matéria de acentuada relevância, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa. § 1o O plebiscito é convocado com anterioridade a ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido. § 2o O referendo é convocado com posterioridade a ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificação ou rejeição.
Já a iniciativa popular, como mecanismo constitucional de participação,
permite que a população, de forma conjunta, possa propor a elaboração de leis,
enviando o projeto à Câmara dos Deputados (art. 13, lei 9.709/98).
50
Conforme Andrade (2002, p. 55), o processo de democratização da
sociedade “levou a multiplicidade de movimentos associativos a reivindicarem a
abertura de canais de participação no processo de decisão relativo à produção de
bens e serviços de natureza social”. A autora informa que o intuito era o de que a
participação da sociedade nas decisões governamentais pudesse garantir uma maior
eficiência das ações públicas com um menor custo para a produção de bens e
prestação de serviços.
Ao se discutir sobre participação, torna-se necessário destacar as
diferenças entre Participação Social e Participação Popular. Por essa razão, Gadotti
(2014, p. 2) esclarece que a Participação Social ocorre nos espaços que são abertos
para que a sociedade possa exercer o controle social sobre o Estado. Conselhos,
conferências e ouvidorias são alguns exemplos desses espaços institucionalizados de
participação e que possuem papel importante no acompanhamento e implementação
de políticas públicas. Já a Participação Popular, conforme Gadotti (2014, p. 3), é
constituída por organizações independentes e autônomas em relação ao Estado,
sendo formada por movimentos sociais, sindicatos, associações etc.
Conforme destaca Teixeira (2001, p. 27), a participação apresenta formas
variadas, a depender do contexto em que as relações sociopolíticas ocorrem, mas o
interessante é “considerá-las quanto à sua possibilidade de fortalecer e aprofundar a
democracia, e às suas limitações para efetivá-la”. O referido autor continua sua
análise e destaca o significado da participação:
Independentemente das formas de que se pode revestir, a participação significa “fazer parte”, “tomar parte”, “ser parte” de um ato ou processo, de uma atividade pública, de ações coletivas. Referir “a parte” implica pensar o todo, a sociedade, o Estado, a relação das partes entre si e destas com o todo e, como este não é homogêneo, diferenciam-se os interesses, aspirações, valores e recursos de poder. Apresenta-se assim o problema de como responder aos interesses gerais em face do particularismo e do corporativismo dos atores, exigindo-se condições objetivas e subjetivas e espaços públicos onde possam ocorrer negociações e compromissos para que as argumentações, livremente expostas, permitam chegar-se a um consenso traduzível em decisões no sistema político (TEIXEIRA, 2001, p. 27).
Nogueira (2011, p. 146) enfatiza que a instituição de espaços de
participação ajuda a “ampliar a comunicação entre governantes e governados,
fornecer melhores parâmetros para a tomada de decisões e, nessa medida, fortalecer
a gestão pública e promover a expansão da cidadania ativa”. É importante destacar
que é necessário ter atenção ao funcionamento dos espaços que são abertos à
51
participação, pois é comum também a ocorrência da “administração da participação”,
para que as pessoas não cheguem a interferir em decisões essenciais, mediante
articulações e manobras políticas realizadas nos bastidores. Conforme bem destaca
Nogueira (2011, p. 147), esse tipo de situação pode ocorrer “em nome da necessidade
que se teria de obter suportes técnicos-científicos para decidir ou de concentrar certas
decisões eminentemente política”.
A cultura política do país é um aspecto primordial e decisivo para
concretização ou não de uma democracia, conforme a avaliação de Andrade (2002,
p. 56). Para tanto, a autora enfatiza sobre a questão da consciência cívica:
A soberania popular garante a igualdade política. Esta, por sua vez, para existir em sua plenitude, supõe igualdade distributiva. Estas são condições para a existência de uma consciência cívica. Por outro lado, a transformação dessa consciência em ação solidária dependa da existência de Estado eficiente no qual a sociedade confie, assim como de uma razoável performance econômica que possa viabilizar as demandas da sociedade organizada. Isso porque a participação supõe: mobilização, discussão e resultados. Sem resultados, é improvável a manutenção de qualquer padrão de participação (ANDRADE, 2002, p. 57).
Essa questão da consciência cívica apresentada por Andrade (2002, p. 57),
coaduna com o significado dado ao cidadão pelos atenienses, Segundo Medeiros
(2016, p. 37) informa, “para os atenienses, ser cidadão – ou seja, participar ativamente
dos assuntos da cidade – era sinônimo de ser humano, assim como viver era sinônimo
de participar”.
Demo (2009) expressa, já no título de sua obra, que “participação é
conquista”. Importante destacar o conceito de participação delineado por este autor,
no qual diz que:
Participação é conquista para significar que é processo, no sentido legítimo do termo: infindável, em constante vir-a-ser, sempre se fazendo. Assim, participação é essencial autopromoção e existe enquanto conquista processual. Não existe participação suficiente, nem acabada. Participação que se imagina completa, nisto mesmo começa a regredir (Demo, 2009, p.18).
No entendimento do referido autor, o termo participação não pode ser
compreendido como dádiva, pois assim não se trataria de conquista, mas apenas uma
participação com limites bem definidos por quem exerce o poder; não é concessão,
por não ser um elemento subsidiário da política, pois se trata de um componente
52
essencial para o processo de conquista; por fim, não se trata de algo preexistente, já
que não há participação antes da conquista. Dessa forma, a participação é uma forma
de poder, pois gera o compromisso de exercer o controle social através da fiscalização
das ações e atos implementados pelo governo e seus representantes. O planejamento
realizado de modo participativo é uma maneira de intervir na realidade, perpassando
pela análise crítica de seu processo e pelo diálogo aberto com os envolvidos (DEMO,
2009, p. 18).
Havia uma predominância de pensamento sobre os processos
participativos como um obstáculo que atrapalharia o crescimento econômico, ao
passo que retardariam a tomada de decisões, fazendo com que levasse um tempo
maior para formular e implementar políticas públicas. Com o tempo, foram sendo
admitidos os processos participativos como elemento estratégico para o
desenvolvimento sustentável e para elaboração e implementação de políticas
públicas. A inserção da participação aos processos de gestão governamental e a
formulação de políticas públicas materializa-se através do orçamento participativo,
uma forte experiência de processo participativo que ganhou notoriedade por todos no
Brasil, principalmente nas gestões municipais ocupadas pelo Partido dos
Trabalhadores – PT (NOGUEIRA, 2011, p. 121).
Demo (2009, p. 66) diz que “participação é metodologia, algo comum a
todas as políticas sociais redistributivas, porque é o caminho fundamental de todas”.
Dessa forma, compreende-se a participação como um caminho para chegar a
objetivos claros e bem definidos. O referido autor cita alguns exemplos de objetivos
da participação, como autopromoção, realização da cidadania, implementação de
regras democráticas de jogo, controle do poder, negociação e cultura democrática
(DEMO, 2009, p. 67).
Nogueira (2011, p. 134) relata que, com base no mundo moderno, é
possível classificar a participação em quatro modalidades distintas que têm se
relacionado entre si de formas diversas, de acordo com os momentos histórico-
sociais.
A primeira é a participação assistencialista, que apresenta características
de filantropia e solidariedade, sendo bem visível entre as categorias sociais mais
carentes e marginalizadas, como forma de sobrevivência contra a miséria e a falta de
proteção. Por isso, essa modalidade de participação foi dominante nos momentos que
antecederam à afirmação de direitos de cidadania (NOGUEIRA, 2011, p. 134).
53
A segunda modalidade é intitulada de participação corporativista e está
relacionada a interesses particulares de grupos específicos, sejam sociais ou
profissionais, a exemplo de sindicatos, associações e conselhos profissionais. Os
benefícios e conquistas, na maioria das vezes de fundo econômico, restringem-se aos
que integram o grupo (NOGUEIRA, 2011, p. 135).
A terceira modalidade é a participação eleitoral, que está ligada diretamente
à dimensão política e defende, além dos interesses específicos, os direitos que
beneficiam a coletividade, visando o interesse público. Esse tipo de participação é
importante por seu caráter de exercício de direitos (individuais, civis e políticos),
todavia, acaba limitando o envolvimento do sujeito ao ato de votar (NOGUEIRA, 2011,
p. 135).
A participação política, como quarta forma participativa, consegue englobar
e ir além das últimas duas modalidades de participação (corporativa e eleitoral), tendo
em vista o conjunto da sociedade como um todo e o arranjo de sua vida social.
Cidadãos e grupos mobilizam-se através da participação política, com o intuito de ter
acesso a um espaço comum democrático em que possam expor, discutir e decidir
sobre os seus interesses, gerando partilha de poder (NOGUEIRA, 2011, p. 136).
Na concepção de Nogueira (2011, p. 149), a gestão participativa propicia
uma nova forma de relacionamento entre Estado e sociedade, tendo o gestor
governamental o importante papel de trazer a sociedade para debater os temas de
interesse público. Além disso, a gestão participativa promove meios para que a
sociedade exerça o controle social sobre as atividades do governo:
Ela é, em boa medida, uma aposta democrática e republicana: o governar deve visar o povo, fazer-se em seu nome e ser por ele avaliado e controlado, funcionando segundo regras, critérios e procedimentos que privilegiam aquilo que é público, o bem comum e os interesses de todos. Dessa maneira ela prevê a existência de um cidadão ativo, qualificado não apenas para controlar de modo passivo a gestão, mas também para interferir nela, direcioná-la, submetê-la a sua vontade. A gestão assim configurada mostra-se capacitada para se responsabilizar por seu atos e decisões, ao mesmo tempo que admite ser responsabilizada pela população e a responsabilizar o conjunto do aparelho de Estado. Combina responsabilização do gestor perante a sociedade (accountability) com a responsabilidade do gestor por seus atos, facilitando a transferência de poder decisório para coletivos ou assembleia de cidadãos. Com isso promove um novo vínculo entre o representante e o representado, tanto no sentido de que alarga e reformula a representação quanto no sentido de que dá novo valor e novo espaço à democracia participativa. (NOGUEIRA, 2011, p. 150).
54
Dagnino (2004, p. 152) chama a atenção para as limitações que, por muitas
vezes, são impostas aos espaços abertos para o exercício da participação social:
Em grande parte dos espaços abertos à participação de setores da sociedade civil na discussão e na formulação das políticas públicas com respeito a essas questões, estes se defrontam com situações nas quais o que se espera deles é muito mais assumir funções e responsabilidades restritas à implementação e a execução de políticas públicas, provendo serviços antes considerados como deveres do Estado, do que compartilhar o poder de decisão quanto à formulação dessas políticas.
Vale destacar que a gestão participativa tem os seus obstáculos, que
podem ser um desafio ao gestor público no papel de gerenciar os diversos interesses
que se encontram em disputa, principalmente daqueles que se sentem ameaçados de
alguma forma, diante de processos democráticos que trazem abertura à participação.
O ato de participar não é algo tão simples, já que, por muitas vezes, o interessado em
participar depara-se com alguns desafios que lhe exigem renúncias. Nogueira (2011,
p. 158) corrobora este entendimento ao confidenciar que, nos dias de hoje, “a
participação resulta de uma complicada operação pedagógica, política e ideológica.
Aquele que participa não o faz sem ônus, sem algum “sacrifício”. Quando esse ônus
cresce demais, a participação reflui”.
Vale destacar dois momentos apontados por Avritzer (2016, p. 50) como
importantes para o avanço da participação social. Um foi a forte ligação entre o Partido
dos Trabalhadores e os processos de conquista dos espaços de participação social,
principalmente com a chegada do partido ao poder em alguns municípios, durante a
década de 90. O Orçamento Participativo (OP) foi uma política de participação que
passou a ser uma marca forte das gestões petistas, expandindo-se para diversos
municípios brasileiros. O outro destaque para o avanço da participação social no país,
foi a chegada do PT ao poder em âmbito nacional, no ano de 2003. A partir daí, houve
uma orientação participativa no governo federal, o que levou à ampliação dos espaços
de participação, como os conselhos e conferências nacionais.
Voltando ao Orçamento Participativo, Fedozzi (2014, p.50) destaca que
essa política participativa, desde o seu surgimento durante a década de 80 no Brasil,
mostra-se um marco histórico ao constituir-se como “um novo paradigma das formas
de democracia participativa contemporâneas, especialmente em nível local”. O autor
apresenta algumas características que possibilitam uma definição mínima de
Orçamento Participativo:
55
1) a vertente orçamentária e/ou financeira (do Estado) é discutida de forma pública – o Orçamento Participativo lida com recursos escassos; 2) o envolvimento social no processo se dá no âmbito da cidade (ou de uma região ou estado), o nível de bairro não é suficiente; 3) o processo tem momentos repetidos por meio de instâncias, regras e critérios de participação e de escolha de prioridades orçamentárias; um encontro ou um referendo sobre questões financeiras não são exemplos de um Orçamento Participativo; 4) o processo inclui alguma forma de deliberação pública, no âmbito de encontros específicos ou fóruns; a abertura aos cidadãos das reuniões dos corpos administrativos ou políticos não é um Orçamento Participativo; 5) a prestação de contas sobre as decisões adotadas é essencial (FEDOZZI, 2014, p.50).
Em complemento aos atributos citados acima e que caracterizam o OP,
Avritzer (2003, p. 576) destaca a ampliação da participação da sociedade e a definição
de critérios de justiça no processo deliberativo:
O orçamento participativo é uma política participativa em nível local que responde a demandas de setores desfavorecidos por uma distribuição mais justa dos bens nas cidades brasileiras. Ela inclui atores sociais, membros de associações de bairro e cidadãos comuns em um processo de negociação e deliberação dividido em duas etapas: uma primeira etapa na qual a participação dos interessados é direta e uma segunda na qual a participação corre através da constituição de um conselho de delegados (AVRITZER, 2003, p. 576).
Na visão de Avritzer (2003, p. 592), a inovação de poder negociar
amplamente com o estado o acesso a bens públicos gera um “desenho participativo
institucionalizado”. O autor continua enfatizando que esse desenho é “capaz de
substituir práticas das elites e o particularismo delas decorrente por formas ampliadas
de discussão e tomada de decisão”.
De acordo com Santos (2003, p. 465), a experiência inovadora do
Orçamento Participativo em Porto Alegre foi uma das mais bem sucedidas e recebeu
grande reconhecimento pelo seu êxito. O supracitado autor relata que esse fato
ocorreu quando o Partido dos Trabalhadores (PT) assumiu a gestão da capital
gaúcha, em 1989: visando garantir a participação popular, foi criado um novo estilo de
gestão municipal, conhecido como “administração popular”. Conforme Santos (2003,
p. 467), o orçamento participativo, além de estar baseado em instituições que
funcionam como meios de participação popular, fundamenta-se em três grandes
princípios que norteiam a tomada de decisões da gestão municipal:
56
a) todos os cidadãos têm o direito de participar, sendo que as organizações comunitárias não detêm, a este respeito, pelo menos formalmente, status ou prerrogativas especiais; b) a participação é dirigida por uma combinação de regras de democracia direta e de democracia representativa, e realiza-se através de instituições de funcionamento regular cujo regimento interno é determinado pelos participantes; c) os recursos de investimento são distribuídos de acordo com um método objetivo baseado em uma combinação de “critérios gerais” – critérios substantivos, estabelecidos pelas instituições participativas com vista a definir prioridades – e de “critérios técnicos” – critérios de viabilidade técnica ou econômica, definidos pelo Executivo, e normas jurídicas federais, estaduais ou da própria cidade, cuja implementação cabe ao executivo (SANTOS, 2003, p. 467).
O processo do orçamento participativo em Porto Alegre envolve dois
momentos de assembleias regionais intercalados por uma rodada de assembleias
locais. Em um segundo momento há a criação do Conselho do Orçamento
Participativo, uma unidade composta por conselheiros que representam as prioridades
orçamentárias definidas nas assembleias regionais e locais (AVRITZER, 2003, p.
577).
Santos (2003, p. 480) explica que o Conselho do Orçamento Participativo
possui um papel importante nessa experiência participativa. Os membros eleitos para
integrar esse conselho apropriam-se de informações relacionadas às finanças do
município, analisam e definem os critérios gerais que serão adotados para distribuição
dos recursos, conforme as áreas temáticas de aplicação e as regiões.
Conforme destacam Lopez e Pires (2010, p. 566), houve uma grande
expansão das instituições participativas no governo federal entre 1988 e 2009, a
exemplo de conferências, conselhos, comissões, consultas e audiências públicas. Os
referidos enfatizam que essa expansão foi mais marcante durante os mandatos do
governo Lula:
Nos 8 anos do governo Lula houve um movimento de reformulação de conselhos de políticas públicas já existentes, criação de novos conselhos em áreas de menor tradição de participação, realização de um expressivo conjunto de conferências – que têm sido peça fundamental para ordenar políticas prioritárias para os ministérios e informar a agenda decisória do Congresso Nacional –, além da expansão e experimentação de outras formas de participação, como ouvidorias, mesas de negociação, fóruns de debate e o plano plurianual participativo (LOPEZ E PIRES, 2010, p. 566).
Avritzer (2010, p. 171) comenta que “o governo Lula adotou uma orientação
genericamente participativa desde o início do seu primeiro mandato. Essa propensão
57
a incrementar as políticas participativas se traduziu em diversos tipos de políticas”. O
referido autor relata que, no primeiro mandato do governo Lula, houve um aumento
no número de conselhos nacionais, bem como reforçou os já existentes. Esses
conselhos são ligados às políticas públicas e contam com a participação da sociedade
civil.
Outro canal de participação social são as conferências nacionais. Segundo
Lopez e Pires (2010, p. 568), foram realizadas 80 conferências nacionais, no período
compreendido entre 1988 e 2009, englobando diversas áreas de políticas públicas, a
exemplo de saúde, educação, meio ambiente, cultura, entre outras. A maior parte
dessas conferências ocorreu no período do governo Lula, significando
aproximadamente 68% do total.
De acordo com Avritzer (2010, p. 176), as conferências nacionais
adquiriram papéis relevantes durante o governo Lula:
As conferências nacionais iniciaram o projeto de consolidação de uma agenda nacional da sociedade civil em áreas como, meio ambiente, saúde, segurança pública, entre outras. As conferências cumpriram também o papel de estabelecer uma agenda mínima de negociação entre o Estado e a sociedade civil em áreas relevantes das políticas públicas (AVRITZER, 2010, p. 176).
Por fim, a compreensão sobre os processos participativos e os debates
sobre as experiências da democracia brasileira precisam ser inseridos em um
contexto social amplo e atual, nunca podendo ser considerados como temas já
construídos e acabados. É preciso dar atenção aos espaços públicos abertos à
participação e ao aperfeiçoamento das instituições participativas e democráticas.
Dessa forma, depois de explorar as temáticas que tratam de Estado,
planejamento, democracia e participação, ou seja, o referencial teórico que dá a base
de sustentação ao presente estudo, o quarto capítulo abordará as experiências de
planejamento e de participação social que marcam o contexto da gestão
governamental do Estado do Ceará.
58
4 O PLANEJAMENTO PÚBLICO E A GESTÃO PARTICIPATIVA NO ESTADO DO
CEARÁ
Neste capítulo será realizado um levantamento sobre as experiências de
planejamento público e de gestão participativa, promovidas pelos governos do Estado
do Ceará, contextualizando um pouco do seu histórico, os projetos prioritários e outros
aspectos importantes que caracterizam a gestão pública estadual e que possibilitam
um melhor entendimento do momento atual.
4.1 Governos anteriores a 1987
O planejamento foi institucionalizado no Estado do Ceará como atividade
básica de gestão pública, por meio da Constituição Estadual de 1947. Mas, ocorre que
a estruturação das bases necessárias para o planejamento formal do Estado só foi
iniciada na gestão do governador Parsifal Barroso (1958-1962), quando foram criadas
a SUDEC - Superintendência do Desenvolvimento Econômico e Cultural, a CODEC -
Companhia de Desenvolvimento do Ceará e o BEC - Banco do Estado do Ceará
(BARBOSA, 1986, P. 105).
Inicialmente, destaca-se o Plano de Metas Governamentais (Plameg),
instituído em 1963, no governo de Virgílio Távora, e que foi um marco inicial para o
planejamento governamental no Estado do Ceará. O Plameg continha políticas
direcionadas ao desenvolvimento econômico do estado, priorizando obras de
infraestrutura, a exemplo do Porto do Mucuripe e a distribuição de energia elétrica.
(NOGUEIRA e PONTES, 2015, p. 123).
Leão (2012, p. 29) destaca as diretrizes que embasaram o Plameg:
“formação de pessoal qualificado; construção de infraestrutura; identificação e
divulgação de oportunidades industriais; apoio à elaboração/execução de projetos
industriais; estruturação dos incentivos fiscais; e criação de distritos industriais”. Essas
diretrizes deixam bem claro o foco do governo: fomentar a industrialização cearense.
Para que fosse possível executar os investimentos necessários, o governador Virgílio
Távola fez diversas articulações para conseguir recursos externos ao Estado, junto ao
Governo Federal, bem como às instituições internacionais de desenvolvimento, a
exemplo do Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID. Importante destacar a
59
criação da Secretaria do Planejamento, sendo o órgão responsável pela
sistematização do planejamento e controle do Estado do Ceará (LEÃO, 2012, p. 30).
Em 1979, quando Virgílio Távora retorna ao governo do Estado do Ceará
para o seu segundo mandato (até 1983), surge outro plano de desenvolvimento
econômico, o II Plameg. Esse plano teve o intuito de promover a industrialização do
estado cearense, tendo como uma das principais metas, a consolidação do III Polo
Industrial do Nordeste (NOGUEIRA e PONTES, 2015, p. 123).
Conforme Leão (2012, p. 31), outros planos destacaram-se, com a intenção
de transformar e consolidar a economia cearense: Plano de Ação Integrada do
Governo – PLAIG, Plácido Castelo (1967-1970); Plano de Governo do Estado do
Ceará – PLAGECE, César Cals (1971-1974); Plano Quinquenal de Desenvolvimento
do Estado do Ceará – PLANDECE, Adauto Bezerra (1975-1979); e o Plano Estadual
de Desenvolvimento – PLANED, Gonzaga Mota (1984-1987).
Os governos do Estado do Ceará, desde Virgílio Távora (1963) até
Gonzaga Mota (1987), tiveram um aspecto em comum: seguiram as políticas
desenvolvimentistas, alinhadas aos planos nacional e regional de desenvolvimento
daquela época. Assim, as estruturas institucionais desses governos objetivavam a
implementação de projetos industriais estruturantes, capazes de promover o
desenvolvimento. Ocorre que, apesar da racionalidade, esses planos de gestão e
desenvolvimento possuíam grandes fragilidades, pela falta governança e a ausência
de agenda social, bem como desgastaram-se em meio à crise econômica que afetou
o setor público no Brasil nos 1980 e o Estado do Ceará também acabou sendo afetado
(CEARÁ, 2018e, p. 17).
4.2 Tasso Jereissati (1987-1990)
No ano de 1987, inicia-se um novo modelo político-administrativo no Estado
do Ceará com a eleição do empresário Tasso Jereissati ao governo, que se
autodenominou “Governo das Mudanças”. Foi instituído o Plano de Governo,
chamado de “Plano de Mudanças”, tendo como base um projeto de modernização do
Estado do Ceará, focando no “combate ao clientelismo e ao empreguismo na máquina
estatal, na moralização da política governamental e num intenso programa de atração
de investimentos via industrialização” (LEÃO, 2012, p. 37).
60
Sousa (2007, p. 607) faz uma análise sobre a chegada de um grupo
empresarial ao comando do Estado, tendo à frente o governador Tasso Jereissati:
A diferença marcante do “Governo das Mudanças” residiu na forma de apropriação do Estado como instrumento de promoção das transformações pretendidas. A razão empresarial na condução da coisa pública era o pressuposto para imprimir racionalidade e agilidade no processo da gestão, como também parcimônia com relação ao erário, necessária para produzir superávits para financiar investimentos. Essa lógica certamente não condizia com a concepção até então em voga de “Estado Desenvolvimentista”, cuja função alocativa do Estado (como empregador e produtor de bens e serviços) tinha atingido proporções consideradas inadequadas e inaceitáveis, frente a sua capacidade de manutenção dos gastos correntes e dos compromissos financeiros assumidos. Agora, uma mudança de concepção passaria necessariamente pela minimização de tal função – através do “enxugamento” da máquina administrativa e de privatizações de empresas, ou seja, da redução da intervenção direta do Estado na economia, segundo os preceitos neoliberais – e na maximização do Estado como promotor do desenvolvimento econômico (SOUSA, 2007, p. 607).
Uma das medidas do Governo Tasso foi a realização da reforma
administrativa, que teve como base a redução dos gastos de custeio e a
racionalização da gestão pública, por meio da modernização e da eficiência
administrativa. Para tanto, implementou-se: um controle na gestão de pessoal,
passando pelo recadastramento dos servidores públicos e anulação de nomeações e
contratações realizadas no final da gestão anterior; a obrigatoriedade do concurso
para ingresso de pessoal no serviço público, como forma de moralização e eliminação
do empreguismo e nepotismo, práticas muito utilizadas nas administrações anteriores;
redução da estrutura administrativa do Estado por meio da eliminação e fusão de
órgãos/empresas estatais, direcionando a atuação estatal para a prestação de
serviços essenciais (SOUSA, 2007, p. 607).
Mesmo dando seguimento ao histórico projeto de industrialização que havia
se iniciado nos governos anteriores, o Governo Tasso trouxe inovações na oferta de
serviços públicos, principalmente nas políticas voltadas para áreas sociais, como
saúde e educação:
O governo de Tasso Jereissati priorizou a descentralização e a universalização na educação e na saúde. Para a primeira área, combate-se o analfabetismo, a ausência de crianças em idade escolar fora do processo educacional e a evasão escolar, além de atacar a ausência ou a baixa credibilidade na escola pública. Na saúde, procurou-se a descentralização com vistas a “levar o serviço mais perto do povo”, ao mesmo tempo em que se estimulou a participação da sociedade na estruturação do sistema. O governo trabalhou duas linhas de ação, quais sejam, unificação e expansão
61
dos serviços e construção e reformas de estruturas físicas além da compra de equipamentos. Implantou-se o sistema de saúde, o SUDS, ampliou-se o quadro de agentes de saúde, promoveram-se campanhas de vacinação, promoveu-se assistência à maternidade e à infância. Neste campo, a redução do índice de mortalidade infantil tornou-se política de Estado (CEARÁ, 2018, p. 20).
Leão (2012, p. 38), ao comentar sobre o primeiro mandato do governador
Tasso, avalia que “as reformas instituídas tiveram forte impacto no fortalecimento de
seu grupo político, tendo influência direta nas eleições subsequentes com a eleição
dos próximos cinco governadores ligados ao Governo das Mudanças”.
4.3 Ciro Gomes (1991-1994)
No período de 1991 a 1994, o Estado do Ceará teve Ciro Ferreira Gomes
como governador, que era aliado de Tasso Jereissati e, portanto, deu continuidade às
políticas de gestão do seu antecessor. Na gestão de Ciro Gomes, a Secretaria do
Planejamento - SEPLAN passou a ter uma função estratégica na estrutura do governo
estadual, com o papel de definição das prioridades e investimentos. Com o intuito de
aprimorar a governança, foram instituídos o Sistema de Acompanhamento de Metas
- SAM e a Coordenação de Projetos Especiais – CPE (CEARÁ, 2018e, p. 21).
A estratégia de desenvolvimento no governo Ciro continuou sendo a
industrialização, por meio da atração de investimentos e incentivos fiscais. O
diferencial, em relação aos governos anteriores, foi a orientação para que as indústrias
se instalassem nas cidades do interior, aumentando o número de empregos e
colaborando com a renda dos municípios do interior. Para isso, o governo investiu na
área de infraestrutura, a exemplo de transporte e energia (CEARÁ, 2018e, p. 22).
4.4 Tasso Jereissati (1995-1998 / 1999-2002)
Em 1995, Tasso Jereissati volta a assumir o governo estadual, ficando por
dois mandatos consecutivos, até o ano de 2002. O novo governo assume com o
discurso de desenvolvimento e sustentabilidade, como foi definido no plano de
governo intitulado de “Plano de Desenvolvimento Sustentável: Avançando nas
Mudanças”. O referido plano continha um conjunto de programas relacionados à
geração de emprego, desenvolvimento sustentável da economia, proteção do meio
62
ambiente, capacitação da população, desenvolvimento da ciência e tecnologia, entre
outros (LEÃO, 2012, p. 40).
A interiorização continuou como um dos focos de desenvolvimento, criando
polos industriais em algumas regiões, a exemplo dos segmentos de calçados,
confecção e metal-mecânico. Destacam-se a criação do porto do Pecém, a construção
do Centro Dragão do Mar de Arte e Cultura, a conclusão do Aeroporto Internacional
Pinto Martins, a criação dos Centros Vocacionais Tecnológicos – CVT’s e dos Centros
de Ensino Tecnológicos - CENTEC’s (LEÃO, 2012, p. 41).
O Plano de Desenvolvimento Sustentável do governo Tasso trouxe consigo
um Modelo de Gestão Participativa. Conforme Amaral Filho (1999, p. 136), esse
modelo “privilegia as soluções de baixo para cima, procura desmobilizar o clientelismo
político e ajuda a promover o consenso, a integração e a sinergia dos agentes público
e privado, aumentando, assim, a eficácia e eficiência no uso dos recursos”. Isso
significou um grande avanço para a gestão estadual, ao romper com o modelo de
planejamento tradicional e incorporar estruturas que propiciassem a participação.
Amaral Filho (2003, p. 35) apresenta a estrutura e a sistemática de
funcionamento do Modelo de Gestão Participativa adotado pelo governo Tasso:
Dentro do novo modelo de Gestão o poder da “superestrutura” ocupada pelo Poder Executivo passou a ser dividido com estruturas intermediárias representadas pela “mediação”, “integração interna” e “articulação externa” que receberam, por sua vez, a emissão de sinais dada pela sociedade através do “acompanhamento e avaliação”. O aspecto interessante é que o modelo não se propôs a ser um sistema fechado, porque ao considerar a “articulação externa” estava levando em conta não só os constrangimentos externos, mas também as janelas de oportunidades abertas pelo ambiente externo. O modelo de Gestão Participativa era composto pelos Conselho de Participação da Sociedade (CPS), Conselhos Regionais de Desenvolvimento Sustentável (CRDS) e Conselhos de Descentralização (CDs), onde se encontravam o Conselho Municipal de Desenvolvimento e os Conselhos Comunitários. Além dos Conselhos haviam os GTIs, Grupos de Trabalho Internos responsáveis pela integração e a Articulação Externa, responsável pela avaliação estratégica de oportunidades e ameaças (AMARAL FILHO, 2003, p. 35).
Além do Modelo de Gestão Participativa, outras instâncias específicas de
participação surgiram com o advento de grandes projetos estruturantes na era Tasso
Jereissati. Alguns desses canais de participação da sociedade foram criados por
exigência do Banco Mundial, como condicionante para o financiamento dos projetos,
e outros por decisão própria do governo de descentralizar. Alguns desses espaços
participativos foram: 1) Grupo de Trabalho Multiparticipativo do Projeto Castanhão; 2)
63
Grupo de Trabalho Participativo do Complexo Industrial-Portuário do Pecém; 3)
Colegiados do programa de Açudagem e Interligação de Bacias; 4) Instituição Sócio-
Comunitária de Agrovilas; 5) Fórum Participativo para Elaboração dos Planos
Municipais do Programa de Apoio às Reformas Sociais (AMARAL FILHO, 2003, p.
134).
4.5 Lúcio Alcântara (2003-2006)
No ano de 2003, Lúcio Alcântara assume o governo do Estado do Ceará,
dando seguimento às diretrizes econômicas e políticas de seu antecessor e aliado,
Tasso Jereissati. Seu plano de governo destaca a necessidade de aliar políticas de
desenvolvimento econômico ao estabelecimento de estratégias, para promover a
inclusão social, com a redução da pobreza e da desigualdade. O governo dá destaque
aos aspectos de descentralização e participação, como uma forma de recuperar
elementos do modelo de gestão participativa do governo Tasso, estabelecendo um
compromisso com a participação social. Para tanto, o governo reestruturou-se e criou
a Secretária Extraordinária de Inclusão e Mobilização Social e a Secretaria de
Desenvolvimento Local e Regional (CEARÁ, 2018e, p. 27).
Seguindo o Plano de Governo de Lúcio Alcântara, o planejamento estadual
foi estabelecido, considerando quatro eixos para atuação governamental: (1) Ceará
Empreendedor; (2) Ceará vida melhor; (3) Ceará Integração e (4) Estado a Serviço do
Cidadão. Com base nestes eixos, “o governo deveria estimular tanto o fortalecimento
da competitividade da economia como a equidade na distribuição dos resultados do
crescimento econômico” (CEARÁ, 2018e, p. 28).
4.5.1 Gestão Pública por Resultados (GPR)
O Estado do Ceará instituiu, em 2004, durante o governo de Lúcio
Alcântara, um modelo de gestão tomando como base uma orientação para os
resultados, sendo intitulado de Gestão Pública por Resultados (GPR), e que passou
a influenciar diretamente o planejamento governamental cearense. A experiência e o
sucesso da aplicação desse modelo no Canadá chamaram a atenção do governo
cearense. Por essa razão, com o intuito de conhecer a GPR canadense, realizou-se
uma missão, com autoridades do Governo do Ceará, integrantes da Secretaria de
64
Planejamento, da Secretaria de Controladoria, do Instituto de Pesquisas e Estratégias
do Estado do Ceará (IPECE) e do Tribunal de Contas do Estado (MEDEIROS, 2010,
p. 14).
Sobre a GPR implementada no Canadá, Medeiros (2010, p. 12) avalia
algumas características deste modelo:
Dentro de suas peculiaridades, história e cultura, o "modelo canadense" procura o equilíbrio entre as virtudes da tradicional burocracia, por um lado, e o espírito empresarial e da inovação, por outro. Este modelo de administração pública tem reputação invejável em todo o mundo pela sua qualidade, competência e autonomia. A cultura do serviço público canadense é pragmática e os níveis de corrupção muito baixos. Os gestores são interessados em participar na governança e aceitam os riscos de responder por ela. Alguns elementos característicos do modelo canadense, que torna original, são o serviço voltado para o cliente, uso de governo eletrônico, a aprendizagem continua, o sistema de mérito, o profissionalismo, o bom relacionamento com o Governo, accountability e um bom sistema de informação (MEDEIROS, 2010, p. 12).
No mesmo ano de 2004, foi criado o Comitê de Gestão por Resultados e
Gestão Fiscal (Cogerf), com a responsabilidade de consolidar a gestão por resultados
no Ceará, estabelecer medidas econômicas a serem seguidas pelo governo estadual,
que pudessem garantir o equilíbrio financeiro e, consequentemente, atender a Lei de
Responsabilidade Fiscal (MEDEIROS, 2010, p. 14; NOGUEIRA e PONTES, 2015, p.
124).
De acordo com Medeiros (2010, p. 14), o modelo de gestão por resultados
(GPR) implantado no Ceará tomou como base as boas experiências internacionais de
gestão pública, a exemplo do modelo implementado no Canadá, e era composto por
três etapas: i) planejamento, ii) implementação e iii) monitoramento e avaliação.
A fase de planejamento foi dividida em duas instâncias. Na primeira foram
estabelecidos os Resultados Estratégicos de Governo, com a definição de metas e
indicadores para cada um dos quatro eixos de atuação do governo: i) Ceará
Empreendedor; ii) Ceará Vida melhor; iii) Ceará Integração; e iv) Ceará a Serviço do
Cidadão. Na segunda instância, ocorrida a partir de 2005, foram elaborados os planos
estratégicos para as secretarias de estado (setoriais), dentro de uma “Matriz de GPR”,
para que cada uma das secretarias pudesse colaborar para o alcance dos objetivos
estratégicos de governo (MEDEIROS, 2010, p. 14).
A etapa de implantação do modelo de GPR foi desafiante, já que
representava uma mudança de cultura gerencial, ainda com fortes traços de gestão
65
burocrática. Para que fosse possível a quebra desses paradigmas, os servidores que
atuassem nas áreas de planejamento das secretarias e órgãos estaduais foram
capacitados para que os conceitos e a linguagem de GPR fossem nivelados entre
todos que integravam o governo. Aliado a isso, houve um aprimoramento dos
sistemas de informação, para que fosse possível o acesso a ela de forma eficiente,
sobre o desempenho das ações relacionadas aos resultados estratégicos de governo
(MEDEIROS, 2010, p. 15).
Conforme aponta Medeiros (2010, p. 16), a terceira e última fase referiu-se
ao Monitoramento e Avaliação, que são atividades distintas e interligadas. A
supracitada autora explica que a “razão destas atividades é o acompanhamento, pelo
gestor, das metas, resultados e impactos alcançados e aferição dos resultados e
impactos decorrentes da implementação dos programas e projetos”.
4.6 Cid Ferreira Gomes (2007-2010 / 2011-2014)
Cid Ferreira Gomes chegou para assumir o governo cearense em 2007.
Logo no início de seu governo, realiza uma reforma administrativa, por meio da Lei Nº
13.875, de 07 de fevereiro de 2007. O modelo de gestão estabelece, como premissas
do novo governo, a interiorização, a participação, a transparência, a ética, a
otimização dos recursos e a gestão por resultados. As Secretarias da Administração
e a do Planejamento e Coordenação são fundidas, transformando-se na Secretaria do
Planejamento e Gestão (SEPLAG), que passou a exercer uma função nuclear no
governo (CEARÁ, 2007).
A área de planejamento teve um papel de destaque nesse novo governo
cearense. Em 2007 ainda, foi instituído o Sistema Estadual de Planejamento – SEP
(Lei Nº 13.875/2007). Com o Decreto Nº 29.917/2009, o SEP passou por uma
redefinição, na qual foram estabelecidas as suas funções:
Art. 1º Fica redefinido o Sistema Estadual de Planejamento – SEP, que será constituído pelos sistemas de atividades corporativas da Administração Estadual - planejamento, orçamento, acompanhamento físico-financeiro e de gestão pública por resultados, tendo a Secretaria do Planejamento e Gestão como órgão central do Sistema. § 1º São de responsabilidade do SEP as seguintes funções: 1. Formulação das diretrizes estratégicas 2. Formulação do Plano Plurianual - PPA 3. Implementação do Modelo de Gestão Pública por Resultados (GPR) 4. Elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO
66
5. Elaboração da Lei Orçamentária Anual - LOA 6. Elaboração da Programação Operativa Anual 7. Monitoramento da Execução das Ações, Programas e Projetos de Governo 8. Avaliação de Resultados e Programas de Governo (CEARÁ, 2009).
O art. 2º do referido Decreto instituiu a Rede Estadual de Planejamento,
que tem o papel de conduzir os processos relacionados ao planejamento, orçamento
e gestão pública por resultados do governo estadual. A sua coordenação ficou a cargo
da SEPLAG (CEARÁ, 2009).
Durante seus dois mandatos consecutivos, o governo Cid Gomes adotou
as mesmas diretrizes nos respectivos planos de governo: 1) Sociedade Justa e
Solidária; 2) Economia para uma Vida Melhor; e 3) Governo Participativo, Ético e
Competente (CEARÁ, 2018e, p. 33).
Essa terceira diretriz do plano de governo de Cid Gomes (Governo
Participativo), levou a uma considerável mudança no planejamento governamental
cearense, quando se adotou uma metodologia participativa para elaborar o Plano
Plurianual – PPA. Esse assunto é retomado e aprofundado no capítulo 5 – PPA
Participativo e Regionalizado do Estado do Ceará.
4.7 Camilo Santana (2015-Atual)
Em 2015, Camilo Santana tomou posse como governador do Estado do
Ceará, com o apoio do seu antecessor, Cid Gomes. Aqui se pretende abordar três
pontos que se destacam nesse governo, em relação ao planejamento e à participação:
o plano de governo intitulado de 7 Cearás, a plataforma Ceará 2050 e o projeto do
Sistema Cearense de Participação Cidadã.
4.7.1 Os 7 Cearás
Tratando do planejamento estadual na atualidade, é importante abordar o
plano intitulado “Os 7 Cearás”. Refere-se ao Plano de Governo (2015-2018) do
governador Camilo Santana. O documento teve como base as propostas
apresentadas durante a campanha eleitoral para governador, de 2014. Em dezembro
de 2014 foi realizada a consolidação e validação do plano em um seminário, que
contou com a participação de integrantes do governo e da sociedade. Um dos
67
propósitos do plano 7 Cearás foi o de sugerir ações para integrar o Plano Plurianual
2016-2019, que foi elaborado durante o ano de 2015 (CEARÁ, 2014, p. 6).
Os 7 Cearás representam sete perspectivas que organizam a atuação do
atual Governo do Estado do Ceará, conforme a seguir: Ceará da Gestão Democrática
por Resultados; Ceará Acolhedor; Ceará de Oportunidades; Ceará Sustentável; Ceará
do Conhecimento; Ceará Saudável; e Ceará Pacífico (CEARÁ, 2014, p. 7). A seguir,
apresenta-se cada um dos eixos do plano 7 Cearás.
O Ceará da Gestão Democrática por Resultados propõe ações que gerem
crescimento constante, equilíbrio financeiro fiscal e redução considerável das
desigualdades. Esse eixo assenta-se na ideia de que é necessário haver um
planejamento estratégico democrático, inclusivo e participativo, bem como existir um
acordo de resultados que seja claro, objetivo, mensurável e transparente. O que se
pretende por meio dessa perspectiva é “unir eficiência administrativa – através da
coordenação intragovernamental – e participação democrática na tomada de decisão,
maximizando, assim, os resultados e os benefícios públicos” (CEARÁ, 2014, p. 11).
O eixo Ceará Acolhedor integra as diversas Políticas Públicas nas áreas
de Assistência Social, Habitação, Inclusão, Direitos Humanos e Segurança Alimentar.
Ou seja, está ligado às políticas garantidoras de direitos sociais. Baseia-se na inclusão
social de pessoas que se encontram em situação de vulnerabilidade, no respeito à
diversidade e na garantia aos direitos humanos. Para esse plano, “acolher é um ato
de respeito, diálogo e compartilhamento que se transforma no compromisso de dar
respostas às necessidades e garantir os direitos dos cearenses” (CEARÁ, 2014, p.
21).
Ceará de Oportunidades é a terceira perspectiva do plano e trata da base
econômica que dá impulso e sustentação ao desenvolvimento do Estado do Ceará. A
proposta desse eixo está vinculada a duas estratégias. A primeira é criar um ambiente
propício para o crescimento econômico, com foco no desenvolvimento territorial. A
segunda é promover a geração de novos empregos formais, com carteira assinada,
trabalho emancipado baseado na economia solidária e a geração de renda como
forma de desconcentrar a riqueza (CEARÁ, 2014, p. 55).
O quarto eixo apresenta o Ceará Sustentável. As características do
território cearense são um desafio para esse eixo, já que a maior parte de sua área
geográfica está encravada na região do semiárido. Por essa razão, a proposta é
investir em tecnologias e estratégias que propiciem a convivência com o semiárido,
68
buscando melhorias e qualidade de vida para as populações que enfrentam os
desafios característicos da seca. Nesse sentido, busca-se, nesse eixo, fortalecer
políticas públicas relacionadas a recursos hídricos, meio ambiente e energias. Esses
três fatores demandantes de políticas públicas são fundamentais para a vida da
população e para o desenvolvimento de atividades produtivas (CEARÁ, 2014, p. 103).
Seguindo com os eixos dos 7 Cearás, tem-se o Ceará do Conhecimento.
Nessa perspectiva, há as políticas relacionadas à Educação Básica, à Ciência,
Tecnologia e Inovação, ao Ensino Superior, à Educação Técnica e Profissional e à
Cultura. Por meio dessas políticas, busca-se o desenvolvimento econômico que gere
o crescimento da riqueza, atrelado à diminuição da desigualdade, tendo o Estado
como propulsor de serviços de qualidade nas respectivas áreas, que beneficiem a
sociedade como um todo (CEARÁ, 2014, p. 127).
A sexta perspectiva apresenta o Ceará Saudável. As políticas públicas
ligadas a esse eixo objetivam favorecer a melhoria da qualidade de vida da população,
por meio da saúde, esporte, saneamento e habitação. Esse eixo do plano adota como
pressupostos “a garantia de direitos, a promoção da saúde, o fortalecimento das
ações comunitárias, a criação de ambientes favoráveis, o desenvolvimento de
habilidades pessoais e mudança de estilos de vida” (CEARÁ, 2014, p. 153).
O Ceará Pacífico é o sétimo e último eixo a compor o Plano de Governo
(2015-2018) do governador Camilo Santana. Essa perspectiva do plano está baseada
no entendimento de que “todos, sem distinção, têm direito à proteção, amparo, defesa
e justiça e que, cabe ao Estado, como condutor deste processo, garantir esses
direitos”, contemplando fatores relacionados à segurança pública, à justiça e
cidadania, à política sobre drogas e ao desenvolvimento urbano (CEARÁ, 2014, p.
183).
4.7.2 Ceará 2050
O Governo do Estado do Ceará deu início, no ano de 2017, a uma
plataforma de planejamento estratégico de desenvolvimento de longo prazo, o Ceará
2050. Esse plano é acompanhado pela Secretaria do Planejamento e Gestão (Seplag)
e coordenado pela Universidade Federal do Ceará, por meio da Fundação de Apoio a
Serviços Técnicos, Ensino e Fomento a Pesquisas – Fundação Astef. O Ceará 2050
tem como principal objetivo definir “estratégias para acelerar o crescimento econômico
69
estadual nas próximas três décadas e atender, de forma mais eficiente, às
expectativas da sociedade pela oferta de serviços essenciais” (CEARÁ, p. 6, 2018b).
O processo de elaboração do Ceará 2050 está definido em 5 etapas:
1. Diagnóstico - Identificação das problemáticas e dos pontos fortes nos últimos 30 anos que influenciam no desenvolvimento do Estado. 2. Análise Externa e Construção de Cenários - Mapeamento de algumas soluções testadas em outros Estados e países para saber quais são aplicáveis no Ceará. 3. Elaboração da Visão de Futuro e Objetivos Estratégicos - Através de encontros e pesquisas nas 14 regiões do Ceará, a população e os setores serão consultados para determinar qual o futuro desejado para todos. 4. Concepção de Projetos Estratégicos - Como vamos chegar lá? Apoiados nas etapas anteriores, é possível responder a essa pergunta com a elaboração de um portfólio com projetos estratégicos. 5. Consolidação e Lançamento do Plano Estratégico de Desenvolvimento de Longo Prazo - Por último, é traçado um modelo de gestão e governança do Plano e, logo após, será realizado o seu lançamento em evento público (CEARÁ, p. 7, 2018b).
Para a Coordenação da Plataforma Ceará 2050, um dos principais desafios
é o de que a construção de um planejamento de desenvolvimento, a longo prazo, seja
participativo, pois há o entendimento de que “a representatividade social e territorial é
o que fará com que os esforços empregados na construção de um futuro melhor para
o Ceará saiam do papel e se efetivem ao longo dos próximos 32 anos” (CEARÁ, p. 1,
2018c).
Com esse intuito de promover um planejamento participativo, durante os
encontros realizados nas 14 Regiões de Planejamento do Estado do Ceará, no ano
de 2018, foram realizadas mobilizações para que, em cada uma das regiões, se
formassem núcleos de discussões sobre o desenvolvimento estadual para as
próximas três décadas. Assim, foi criada a Rede de Mobilização do Ceará 2050, “uma
reunião de pessoas dispostas a discutir as teorias e compartilhar as práticas dessa
Plataforma que se propõe a transformar a realidade do nosso estado” (CEARÁ, p. 1,
2018c).
Após a conclusão dos eventos regionais, a realização de consulta pública
online e um trabalho da equipe de comunicação do Ceará 2050, chegou-se à definição
da visão de futuro (2050): “Mosaico de oportunidades, riqueza de detalhes, mistura de
sorrisos: um estado que brilha para todos que desejam crescer, reinventar percursos,
escrever novas histórias, encontrar a felicidade” (CEARÁ, p. 38, 2018d).
70
Em complemento e em desdobramento da visão de futuro, têm-se os
objetivos organizados em áreas de resultados, que formam um mapa estratégico e
que possui “um papel orientador para os demais componentes do modelo de gestão,
funcionando como um guia referencial para a promoção do alinhamento dos diversos
temas que compõem a estrutura de produção de resultados do estado” (CEARÁ, p.
39, 2018d).
Figura 2 - As 5 Áreas de Resultados e suas respectivas descrições.
Fonte: Ceará (p. 40, 2018d).
Na Figura 02, acima, é possível ver as áreas de resultados, bem como suas
descrições, quem compõe o mapa estratégico do Ceará 2050. A estrutura gráfica
desse apresenta uma relação de causa e efeito dos objetivos que se inserem em cada
uma das áreas de resultados. Na base encontra-se a Governança, que tem o papel
de dar apoio às transformações pretendidas. Logo acima, há três áreas intermediárias
que são condicionantes para o plano estratégico: Cadeias Produtivas (busca a
reinvenção e melhor aproveitamento das vantagens competitivas dos setores
econômicos), Serviços ao Cidadão (destaca inovações em serviços que promovam o
bem-estar da população) e Capital Humano (pessoas preparadas e equipes
71
inovadoras capazes de liderar e conduzir o desenvolvimento da sociedade). No topo
do mapa estratégico está a área de resultados, que representa a finalidade maior do
plano: Valor para a Sociedade (CEARÁ, p. 40, 2018d).
4.7.3 Sistema Cearense de Participação Cidadã
O Governo do Estado do Ceará vem trabalhando, desde o ano de 2016, na
construção de um Modelo de Gestão Participativa. Esse projeto conta com o apoio de
consultores do consórcio IADH-DELOS.
A proposta é de criação do SISTEMA CEARENSE DE PARTICIPAÇÃO CIDADÃ, de caráter estadual, o qual tem como objetivo dar atuação sistêmica aos processos participativos existentes e aos novos processos criados para uma maior efetividade nas políticas públicas, programas e projetos no âmbito do Governo do Ceará. A implementação do modelo enquanto sistema propiciará a integração de diversos processos e ferramentas participativos e orientará a aprendizagem e a gestão desses processos com uma visão sistêmica. (CEARÁ, 2017e, p. 36).
Para tanto, foram estabelecidos alguns princípios para orientar o modelo
de gestão participativa, a ser adotado pelo Governo do Estado do Ceará, e nortear a
sua implementação: Território como Lócus - local de protagonismo da participação
cidadã e transformação das regiões de planejamento em territórios de
desenvolvimento sustentável; Gestão para Resultados (GPR) - o modelo de GPR
inclui a participação e o controle social em sua operacionalização; Descentralização
Administrativa - o compartilhamento de poder é um condicionante para modernização
da gestão e valoriza os potenciais locais; Planejamento Público Participativo - refere-
se à abertura do Estado em promover iniciativas que favoreçam os processos
participativos no estabelecimento de prioridades e alocação de recursos, favorecendo
a corresponsabilização no planejamento; Governança Colaborativa - trata de
reconhecer os potenciais colaborativos presentes nas organizações da sociedade civil
e suas capacidades, para contribuir com a implementação e o gerenciamento das
políticas públicas; Capital Social e Capacitação - educação política e qualificação
profissional dos representantes do governo, para que sejam capazes de elaborar
metodologias pedagógicas que facilitem à sociedade compreender os elementos
técnicos da gestão pública; Tecnologia da Informação e Comunicação - adoção de
novas tecnologias e ferramentas unidas às estratégias de comunicação, que
72
possibilitem uma maior participação dos cidadãos nos processos de planejamento e
acompanhamento das políticas públicas; Institucionalização - o estabelecimento de
um sistema participativo nos âmbitos administrativos e legais favorecem a viabilização
e a continuidade de processos compartilhados de tomada de decisões, bem como
fortalece os seus impactos (CEARÁ, 2017e, p. 24).
Figura 3 - Diagrama do Sistema Cearense de Participação Cidadã
Fonte: Ceará (2017e, p. 37).
O Sistema Cearense de Participação Cidadã define seis dimensões que
aliam a participação cidadã ao planejamento e monitoramento das políticas e projetos
do Governo do Estado do Ceará, conforme consta na Figura 3. A primeira e a segunda
dimensão estão relacionadas à inclusão da participação nas diversas etapas dos
processos de planejamento já existentes, a exemplo do PPA e das Políticas Setoriais.
A terceira dimensão insere o aspecto territorial nos instrumentos de planejamento e
estimula o planejamento territorial participativo. A quarta dimensão apresenta a
Ouvidoria como canal de relacionamento com a população. A quinta dimensão
engloba a participação da sociedade nos planejamentos de longo prazo, a exemplo
73
de planos como o “7 Cearás” e “Ceará 2050”. Já a sexta e última dimensão refere-se
às tecnologias e ferramentas de suporte à participação da população, incluindo as
estratégias de comunicação, capacitação e ferramentas digitais (CEARÁ, 2017e, p.
36).
4.8 Regionalização do Planejamento no Ceará
A Constituição do Estado do Ceará de 1989 estabelece, em seu Art. 203,
§1°, que o Plano Plurianual, entre outras exigências, deverá ser expresso em forma
regionalizada, tendo como base a região metropolitana e as microrregiões (CEARÁ,
1989). Na década de 1990, o Estado do Ceará, por meio da sua Secretaria de
Planejamento – SEPLAN (atual SEPLAG), regionalizou os municípios cearenses em
oito macrorregiões de planejamento, para definição de suas ações de governo:
Baturité, Cariri-Centro Sul, Litoral Leste-Jaguaribe, Litoral Oeste, Região
Metropolitana de Fortaleza, Sertão Central, Sertão dos Inhamuns e Sobral-Ibiapaba.
Essas macrorregiões de planejamento resultaram das combinações das 20
microrregiões administrativas. Ocorre que as macrorregiões de planejamento, na
forma em que se encontram divididas, apresentam aspectos socioeconômicos e
geoambientais heterogêneos, dificultando a implementação de ações de
planejamento propícias ao desenvolvimento regional (CEARÁ, 2015f, p. 9).
Em 2015, o Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará
(IPECE) realizou um estudo com o objetivo de definir novas regiões de planejamento.
A instituição das novas regiões levou em conta pontos de semelhanças que há em
comum entre as mesmas, considerando os aspectos relacionados às condições
geográficas, socioeconômicas, culturais e de rede de fluxos. O estudo tomou como
base outras regionalizações já adotadas no Ceará, como as microrregiões geográficas
do IBGE, as microrregiões administrativas, os territórios de identidade, as bacias
hidrográficas, entre outros (CEARÁ, 2015f, p. 14).
O IPECE também utilizou o critério de polaridade para delimitação das
regiões (CEARÁ, 2015f, p. 15). Com base em um modelo gravitacional, calculou-se a
massa de cada munícipio cearense, sendo determinada pela população ponderada
pelo índice de Desenvolvimento Municipal:
74
Vale aqui salientar que o modelo gravitacional admite a existência de uma força de interação entre duas cidades. Na realidade, este modelo baseia-se na equação da lei da gravitação de Isaac Newton. O objetivo é calcular a interação entre dois núcleos (cidades), como uma função direta da massa (tamanho da população) e inversa da distância entre elas. O pressuposto é que um polo (sede de uma região) deve ser um município expressivo, que exerça influência sobre os municípios vizinhos. Tratam-se, portanto, de cidades mais desenvolvidas, com maior população, maiores níveis de renda, que são capazes de provocar externalidades positivas sobre outros municípios (CEARÁ, 2015f, p. 16).
Assim, foram ampliadas as regiões de planejamento do Estado do Ceará
para 14 áreas, sendo as mesmas: Cariri, Centro Sul, Grande Fortaleza, Litoral Leste,
Litoral Norte, Litoral Oeste/Vale do Curu, Maciço de Baturité, Serra da Ibiapaba,
Sertão Central, Sertão de Canindé, Sertão dos Crateús, Sertão dos Inhamuns, Sertão
de Sobral e Vale do Jaguaribe (CEARÁ, 2015f, p. 21). Na Figura 4, é possível ver o
mapa das regiões de planejamento, como era e como ficou a partir de 2015.
Figura 4 – As Regiões de Planejamento do Estado do Ceará.
Fonte: O Povo Online
Conforme Ceará (2015f, p. 14), essas regiões de planejamento foram
definidas com o intuito de aprimorar as atividades de planejamento, monitoramento e
implementação de políticas públicas de forma regionalizada, além da utilização destes
novos recortes regionais para formulação dos instrumentos de planejamento exigidos
por lei, como o PPA e a LOA:
Menciona-se que uma das principais motivações neste trabalho de revisão das regionalizações adotadas pela SEPLAG é inserir atualizações nas mesmas contemplando a experiência adquirida pela equipe da secretaria na
75
elaboração de planos plurianuais (PPA) anteriores, uma vez que o mesmo é construído de forma participativa, ou seja, levou-se em consideração no processo de revisão o sentimento de pertencimento da população dos municípios pronunciado quando das diversas reuniões regionais coordenadas pela secretaria (CEARÁ, 2015f, p. 16).
Um dos grandes desafios para o Estado do Ceará são as desigualdades
socioeconômicas presentes nas diversas regiões do Ceará e o planejamento é uma
peça chave para enfrentamento desses desafios, que seja estratégico e propício à
“sustentação e dinamização das regiões com bom desempenho econômico e social,
bem como permita o desenvolvimento das regiões com maiores carências
socioeconômicas, almejando a melhora das condições de vida da população”
(CEARÁ, 2015f, p. 20).
Depois de descrever e contextualizar as experiências de planejamento
público e de gestão participativa promovidas pelos governos do Estado do Ceará,
percebe-se que planejamento e participação vão se alinhando com o passar dos
governos, principalmente depois do período da redemocratização. Dessa forma, será
discutido no capitulo a seguir o PPA Participativo e Regionalizado do Estado do Ceará.
76
5 PPA PARTICIPATIVO E REGIONALIZADO DO ESTADO DO CEARÁ
Neste capítulo pretende-se compreender os objetivos, base conceitual e
premissas que são orientadores do Plano Plurianual (PPA) Participativo e
Regionalizado do Estado do Ceará. Também será apresentada uma visão institucional
do planejamento participativo a partir da percepção de sujeitos representantes da área
de planejamento do governo estadual, com base nos dados coletados em entrevistas
semiestruturadas.
5.1 Contextualização da Participação no PPA
Seguindo a Constituição Federal de 1988 como modelo, a Constituição do
Estado do Ceará de 1989 adota o plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes
orçamentárias (LDO) e a lei orçamentária anual (LOA) como instrumentos de
planejamento. Sobre o PPA, a constituição cearense apresenta uma definição em seu
Art. 203, § 1º, trazendo, em boa parte do seu texto, similaridade com o que está
disposto na Constituição Federal, acrescentando-se no âmbito estadual que o PPA
terá “como elementos dimensionadores a região metropolitana e as microrregiões,
objetivando reduzir as desigualdades internas, tomando por critério, para maior
alocação de recursos, as carências populacionais” (CEARÁ, 1989). É possível
perceber que o legislador estadual acrescentou esses últimos elementos para
adequar a definição de Plano Plurianual às realidades do Estado do Ceará.
Durante o governo Lúcio Alcântara, houve uma tentativa de construir o PPA
de uma forma participativa, quando abriu-se espaço de discussão às necessidades e
às potencialidades regionais, com as lideranças de diferentes regiões. Isso fez com
que a alocação dos recursos orçamentários passasse a ocorrer de forma
regionalizada (CEARÁ, 2018e, p. 31).
Ao assumir o governo do estado do Ceará, em 2007, Cid Gomes lançou
um novo modelo para elaboração do PPA 2008-2011, chamado de PPA Participativo
e Regionalizado. O modelo participativo é alinhado às medidas adotadas pelo governo
federal, que se encontrava em um contexto de grande expansão e alargamento de
espaços públicos para participação da sociedade, a exemplo de conselhos, fóruns e
conferências. Dessa forma, o novo modelo de PPA estadual englobava as sugestões
77
das lideranças políticas e empresariais das regiões e era restrito as oito macrorregiões
de planejamento da época:
Nesse estágio, eram elaborados, portanto, os resultados e indicadores setoriais e montadas as matrizes de GPR de todas as secretarias, constando programas, ações e metas; processo de elaboração, no qual constavam sensibilização dos atores regionais, diálogo com a sociedade, eleição de propostas prioritárias e apresentação da versão preliminar, seguindo a orientação do sistema de gestão participativa com enfoque regional; análise de viabilidade financeira entre as secretarias do governo e priorização das propostas seguida pela eleição dos delegados que participariam do Fórum Estadual; após realização de oito oficinas regionais nas macrorregiões foi realizado o Fórum Estadual do PPA participativo e Regionalizado (CEARÁ, 2018e, p. 32).
Para a formulação do PPA 2008-2011, os objetivos estratégicos do governo
foram estruturados considerando eixos de atuação da gestão diferentes do PPA
anterior: “sociedade justa e solidária; economia para uma vida melhor; e governo
participativo, ético e competente” (CEARÁ, 2018e, p. 32).
Para o PPA 2012-2015, foram mantidos o mesmo modelo e o processo de
elaboração adotados no PPA anterior, considerando o plano de governo, realizando
as oficinas de discussão com as lideranças regionais, políticas e empresariais, e
fechando com o Fórum Estadual para discussão de sintetização do plano. O destaque
se dá para um PPA com uma estrutura mais transparente e acessível para a
sociedade, introduzindo novos instrumentos de organização, a exemplo dos
Programas Temáticos, que apresentam as ações do governo organizadas em políticas
públicas. As inovações tiveram como origem as recomendações do Banco Mundial,
como uma das contrapartidas exigidas ao governo cearense em relação aos
empréstimos que foram realizados com a citada instituição financeira (CEARÁ, 2018e,
p. 34).
Importante esclarecer que esse plano sempre é elaborado durante o
primeiro ano do mandato, tendo como início da sua vigência o segundo ano da gestão
e vai até o primeiro ano do mandato seguinte, alcançado o período de 4 anos.
Tomando como base o objeto de estudo desse trabalho, o foco maior será dado ao
PPA que abrange o período 2016-2019.
5.2 O Processo do PPA 2016-2019
78
O atual Plano Plurianual (PPA) foi elaborado durante o ano de 2015, o
primeiro de gestão do governador Camilo Sobreira Santana. O PPA 2016-2019 foi
instituído pela Lei Nº 15.929, de 29 de dezembro de 2015 (CEARÁ, 2015a). Antes de
adentrar a esse marco regulatório do referido plano, torna-se necessário um olhar
especial sobre como ocorreu o processo da sua elaboração.
A Secretaria de Planejamento e Gestão do Estado do Ceará - Seplag,
responsável pela coordenação de todo o processo de formulação, monitoramento e
avaliação do PPA, criou um manual que orienta sobre cada uma das etapas para
elaboração do PPA 2016-2019, bem como a base estratégica do plano, com suas
premissas, objetivos, conceitos e a metodologia para formulação dos programas de
governo (CEARÁ, 2015c, p. 7). Inicialmente, o manual da Seplag apresenta as
premissas pelas quais o governo deve se guiar:
• Gestão Pública por Resultados: executando políticas e programas, privilegiando o foco em resultados, em detrimento da ótica centrada exclusivamente no gasto, priorizando ações e contemplando o senso distributivo na alocação dos recursos; • Participação cidadã: promovendo a interação entre o Estado e o cidadão, com vistas à efetividade das políticas públicas, em um processo de planejamento participativo que extrapola as propostas de campanha; • Promoção do desenvolvimento territorial: equilibrando a dimensão territorial, superando os desafios e potencializando oportunidades regionais; e • Intersetorialidade: implementando políticas setoriais articuladas, centradas em territórios, trazendo ganhos para a população, para a organização logística das ações definidas, superando a fragmentação das políticas públicas (CEARÁ, 2015c, p. 10).
Essas premissas também são encontradas no Art. 2º da Lei Nº
15.929/2015, que institui o PPA 2016-2019 (CEARÁ, 2015a). Chama a atenção a
primeira premissa, gestão pública por resultados, que também se encontra no Manual
como um dos objetivos a serem alcançados pelo plano: “melhorar o desempenho
gerencial da administração pública, tendo como elemento básico uma gestão pública
baseada em resultados”. Isso mostra o modelo de gestão adotado pelo governo
estadual atual, bem como as administrações anteriores. É um reflexo do paradigma
gerencial, ao inserir mecanismos gerenciais na gestão pública. Nogueira (2011, p. 45),
ao tratar da reforma administrativa na década de 90, diz que a administração gerencial
era entendida como um caminho para superar a burocracia estatal: preocupação
maior com os resultados do que os procedimentos, descentralização de atividades,
flexibilização de procedimentos, entre outros.
79
A estrutura do Plano Plurianual está baseada nas dimensões estratégica,
tática e operacional, conforme disposto na figura abaixo:
Figura 5 – Estrutura do PPA 2016-2019.
Fonte: Ceará (2015c).
Os eixos governamentais que compõem o PPA 2016-2019, estão divididos
em sete perspectivas, que são os mesmos do plano intitulado de “7 Cearás”: Ceará
da Gestão Democrática por Resultados; Ceará Acolhedor; Ceará de Oportunidades;
Ceará Sustentável; Ceará do Conhecimento; Ceará Saudável; e Ceará Pacífico. A
intenção é que estes eixos levem o Estado do Ceará a alcançar a sua visão de futuro
para 2027: “Ceará, um Estado com Desenvolvimento Sustentável” (CEARÁ, 2015c, p.
13).
Considerando que o Estado do Ceará definiu a “participação cidadã” como
uma das premissas do Plano Plurianual 2016-2019 (II, art. 2º, Lei Nº 15.929/2015),
deu-se continuidade ao PPA Participativo e Regionalizado que já era realizado no
governo anterior. Conforme informa Ceará (2015d) em seu sítio eletrônico:
80
O Planejamento e o Monitoramento do Plano Plurianual realizados de forma participativa e regionalizada, nas 14 regiões de planejamento do Estado do Ceará, faz parte do compromisso assumido pelo Governo do Estado do Ceará nas etapas de formulação, implementação, controle e avaliação de suas políticas públicas. O objetivo maior é aprofundar a democracia participativa, constituindo uma nova dinâmica entre Estado e Sociedade. Nesse sentido, a Secretaria do Planejamento e Gestão (Seplag) coordenaram a realização de encontros regionais, tanto no processo de formulação do PPA, como no de monitoramento e avaliação do plano, nos quais são travados diálogos com representações da sociedade, do poder local e do setor produtivo dos 184 municípios cearenses organizados em espaços regionais (CEARÁ, 2015d).
Durante a etapa de elaboração do PPA, foram realizadas 14 oficinas
perpassando todas as regiões de planejamento do Estado do Ceará, no período de
18 de junho a 10 de julho de 2015. Conforme Ceará (2015e, p. 41), o intuito das
oficinas de elaboração do PPA era refletir “acerca da realidade local/regional sobre
múltiplos desafios da superação das desigualdades e elaborar diretrizes e estratégias
a partir das vocações regionais que possam alavancar o desenvolvimento das
regiões”. A programação da oficina era composta pela apresentação da visão
estratégica do Ceará, apresentação do perfil da região, trabalhos de grupo e, por fim,
a realização de uma plenária. Na visão estratégica, eram apresentados os eixos que
compõem “Os 7 Cearás” como uma forma de alcançar a visão. Ressaltam-se dois
desafios para o Estado do Ceará naquele momento de formulação do PPA 2016-2019:
“Reduzir as desigualdades regionais e sociais; e Reduzir a pobreza”. Durante a
oficina, era apresentado o perfil da respectiva região, informando dados sobre sua
população, educação, saúde, saneamento e economia (CEARÁ, 2015e, p. 48).
As atividades nas oficinas incluíam o trabalho de grupo, que era composto
por três etapas distintas. Primeiramente, o grupo devia realizar um diagnóstico para
identificar os problemas que dificultam o desenvolvimento da região: “Quais os
principais entraves que estão impedindo ou dificultando que esta Região alcance um
novo patamar de Desenvolvimento”. No segundo momento, o grupo precisava definir
três objetivos estratégicos que se pretende alcançar para que aquela Região consiga
atingir novo grau de desenvolvimento: “A partir dos entraves identificados, onde
queremos chegar para atingir um novo patamar de desenvolvimento?”. Na terceira
etapa do trabalho de grupo, os membros eram convidados a apresentar estratégias
para alcançar cada um dos objetivos definidos na etapa anterior: “Que caminhos
deveremos percorrer para atingir os objetivos desejados?”. Ao final da oficina, era
81
realizada a plenária, na qual cada grupo apresentava os resultados dos seus trabalhos
(CEARÁ, 2015e, p. 48).
Em 2015, na Mensagem do Governo que encaminha o Projeto de Lei do
Plano Plurianual 2016-2019 à Assembleia Legislativa, o governador do Estado,
Camilo Sobreira de Santana, comentou sobre a realização das oficinas de
planejamento participativo:
Esse processo de concepção do planejamento participativo possibilitou uma reflexão estruturada e descentralizada da realidade cearense, desvelando um quadro de enormes desafios a serem enfrentados, tendo em vista o grande déficit de políticas ativas de promoção do desenvolvimento, garantia do bem estar e provisão de bens públicos. Assim, um dos pressupostos para elaboração desse Plano foi que o Estado ainda tem dívidas a saldar enquanto provedor de bens públicos, avalista da proteção social e promotor da produtividade e do emprego (CEARÁ, 2015b, p. 17).
As oficinas realizadas durante o ano de 2015 para elaboração do PPA
2016-2019 Participativo e Regionalizado contaram com a presença de quase 1.085
pessoas, sendo que, desse total, 77% eram integrantes do poder público e 23% da
sociedade civil. A Mensagem do Governo destacou ainda que a metodologia utilizada
para elaboração do PPA permitiu “a superação da visão segmentada da totalidade à
luz de uma reflexão mais ampla sobre a dimensão regional/territorial”, bem como
propiciou o “compartilhamento das atribuições e responsabilidades entre os diversos
protagonistas no enfrentamento às desigualdades sociais e regionais e suas
sequelas” (CEARÁ, 2015b, p. 132).
Quadro 3 - Valores estimados para o PPA 2016-2019
Eixo/Tema Estratégico 2016-2019 % CEARÁ DA GESTÃO DEMOCRÁTICA POR RESULTADOS 1.388.532.672
4,0% GESTÃO FISCAL 222.546.053 PLANEJAMENTO E GESTÃO 770.005.209 TRANSPARÊNCIA, CONTROLE E PARTICIPAÇÃO SOCIAL 395.981.410 CEARÁ ACOLHEDOR 1.757.941.163
5,0% ASSISTÊNCIA SOCIAL 428.464.777 HABITAÇÃO 196.477.773 INCLUSÃO SOCIAL E DIREITOS HUMANOS 613.795.926 SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL 519.202.687 CEARÁ DE OPORTUNIDADES 9.588.323.883
27,4%
AGRICULTURA FAMILIAR E AGRONEGÓCIO 438.760.487 INDÚSTRIA 213.243.416 SERVIÇOS 235.000 INFRAESTRUTURA E MOBILIDADE 7.181.012.973 TURISMO 940.190.473 TRABALHO E RENDA 633.856.679 EMPREENDEDORISMO 22.349.324
82
PESCA E AQUICULTURA 3.011.203 REQUALIFICAÇÃO URBANA 155.664.328 CEARÁ SUSTENTÁVEL 2.960.080.342
8,5% RECURSOS HÍDRICOS 2.159.101.774 MEIO AMBIENTE 653.267.535 ENERGIAS 147.711.033 CEARÁ DO CONHECIMENTO 5.320.106.218
15,2%
EDUCAÇÃO BÁSICA 2.024.095.035 EDUCAÇÃO PROFISSIONAL 1.486.308.262 ENSINO SUPERIOR 606.738.126 CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO 719.523.920 CULTURA 483.440.875 CEARÁ SAUDÁVEL 11.939.077.047
34,2% SAÚDE 9.993.070.561 ESPORTE E LAZER 192.042.972 SANEAMENTO BÁSICO 1.753.963.514 CEARÁ PACÍFICO 2.002.934.553
5,7% SEGURANÇA PÚBLICA 1.125.623.093 JUSTIÇA E CIDADANIA 851.029.962 POLÍTICA SOBRE DROGAS 26.281.498 Total Geral 34.956.995.878 100,0%
Fonte: Seplag (CEARÁ, 2015b, p. 164).
O Quadro 3 apresenta os valores estimados para o PPA 2016-2019,
distribuídos pelos eixos e temas estratégicos do referido plano. Como se pode
perceber, os eixos que concentram a maior parte do orçamento são o Ceará Saudável,
que representa 34,2% e engloba a área de saúde, e o Ceará de Oportunidades, com
27,4% e que inclui áreas como infraestrutura e trabalho.
Em relação ao monitoramento e avaliação, a Lei Nº 15.929/2015, que
institui o PPA 2016-2019, determina que:
Art. 12 O Plano Plurianual será acompanhado e monitorado sistematicamente para averiguação de seu desempenho ao longo de sua vigência, considerando as variações no comportamento dos indicadores dos eixos e temas e as realizações dos principais programas finalísticos. § 1º Caberá à Secretaria do Planejamento e Gestão do Estado do Ceará, como coordenadora do planejamento estadual, definir prazos, diretrizes, abrangência e orientações técnicas para o monitoramento da dimensão estratégica do Plano e dos programas especificados no caput junto aos órgãos e entidades do governo estadual. § 2º O Poder Executivo promoverá a realização de eventos, com a participação de representantes das Regiões de Planejamento do Estado, de modo a subsidiar a avaliação do Plano, de que trata o artigo 13 desta Lei, especialmente do disposto em seu inciso V (CEARÁ, 2015a).
Dessa forma, no ano de 2017 foram realizadas as oficinas de
monitoramento do PPA nas 14 regiões de planejamento. As oficinas, conforme o que
aponta o Relatório de Monitoramento do PPA, tinham como principal intuito promover
83
uma reflexão sobre as ações realizadas pelo Governo Estadual nas 14 regiões,
objetivando a efetividade na implementação das políticas públicas, além de servir
como subsídio para o processo de Revisão do PPA para os anos 2018 e 2019
(CEARÁ, 2017c, p. 13).
As oficinas de monitoramento foram realizadas utilizando uma metodologia
participativa coordenada por técnicos da SEPLAG e estruturada em quatro momentos.
No primeiro momento, os participantes eram convidados a escolher um dos grupos de
trabalho, conforme os seus interesses e afinidades, sendo os grupos divididos por
eixos governamentais e respectivos temas estratégicos, conforme pode ser observado
no Quadro 4. Em seguida, o grupo era direcionado para uma das salas específicas
para a discussão do tema selecionado (CEARÁ, 2017c, p. 13).
No segundo momento, cada grupo realizava uma sequência de atividades,
a saber: a) inicialmente, o facilitador do grupo (técnico do governo) explicava as
atividades a serem realizadas, bem como o tempo para a realização das mesmas. O
grupo definia, entre os participantes, um para exercer a função de relator e um
correlator para, juntos, registrarem as informações resultantes das discussões do
grupo; b) trabalho individual onde cada participante analisava um relatório sobre os
objetivos regionais e as realizações do governo, respondendo, em seguida, um
questionário sobre sua percepção em relação às ações do governo; c) discussão com
todos os participantes do grupo sobre as diretrizes planejadas e as ações que foram
realizadas pelo governo em 2016, primeiro ano do PPA; d) em seguida foram
registrados os principais problemas, sugestões e demandas da região, no intuito de
reorientar as ações do governo para os anos de 2018 e 2019; e) por fim, a escolha,
através de votação, dos representantes da região para compor a Comissão Regional
de Interlocução do PPA (CEARÁ, 2017c, p. 13).
No terceiro momento, realizava-se a plenária com todos os grupos para
apresentação dos resultados dos trabalhos de cada grupo. No quarto e último
momento da oficina, definiam-se quais as estratégias regionais que deveriam ser
priorizadas e os devidos encaminhamentos. Também eram apresentados os
representantes regionais para atuarem em articulação com a Seplag (CEARÁ, 2017c,
p. 14).
84
Quadro 4 - Grupos de trabalho do PPA. GRUPO / EIXO ESTRATÉGICO TEMAS DISCUTIDOS
CEARÁ ACOLHEDOR
Assistência Social Habitação Inclusão Social e Direitos Humanos Segurança Alimentar e Nutricional
CEARÁ DE OPORTUNIDADES
Agricultura Familiar e Agronegócio Trabalho e Renda Empreendedorismo Pesca e Aquicultura Indústria Serviços Infraestrutura e Mobilidade Turismo Requalificação Urbana
CEARÁ SUSTENTÁVEL Recursos Hídricos Meio Ambiente Energias
CEARÁ DO CONHECIMENTO
Educação Básica Educação Profissional Ensino Superior Ciência, Tecnologia e Inovação Cultura
CEARÁ SAUDÁVEL Saúde Esporte e Lazer Saneamento Básico
CEARÁ PACÍFICO Segurança Pública Justiça e Cidadania Política sobre Drogas
Fonte: Ceará (2017d, p. 29).
Em 2018, após dois anos de execução do PPA 2016-2019, foi realizada a
avaliação do biênio 2016-2017 desse planejamento governamental do Estado do
Ceará, com o intuito de atender o que está previsto na lei 15.929/2015:
Art. 13 O Poder Executivo realizará avaliações sistemáticas do Plano, com a utilização de sistemas informatizados, disponibilizando seus resultados para consulta ampla dos órgãos de controle e da sociedade. Parágrafo único. O Relatório de Avaliação de que trata o caput consistirá: I – de avaliação do comportamento e evolução das variáveis macroeconômicas que fundamentaram a elaboração do Plano; II – de avaliação do desempenho dos eixos e temas estratégicos, tendo como base seus resultados e indicadores; III – da avaliação dos principais programas finalísticos, considerando o cumprimento das metas dos produtos das iniciativas que contribuíram para o alcance dos resultados alcançados; IV – de demonstrativo da execução orçamentária acumulada, conforme os períodos de que trata o caput deste artigo, de forma regionalizada, por Eixo, Tema Estratégico e Programas Finalísticos; e V – de avaliação da sociedade acerca da ação do Governo expressa no Plano (CEARÁ, 2015a).
Para tanto, dentre as diversas atividades realizaram-se novas oficinas
participativas e regionalizadas para avaliar o PPA e verificar a percepção da
sociedade em relação ao desempenho da gestão pública estadual na execução das
85
ações planejadas. Para essa avaliação participativa, a SEPLAG utilizou uma
metodologia semelhante a que foi aplicada para o monitoramento participativo
realizado no ano anterior, conforme relato a seguir.
Em síntese, em cada uma das oficinas regionais realizadas, foi feita pela equipe técnica da Secretaria do Planejamento e Gestão (Seplag) uma exposição em plenária da análise do desempenho dos Eixos Governamentais de Articulação Intersetorial (Os 7 Cearás) e, em seguida, os participantes foram divididos em grupos de trabalho, onde fizeram uma leitura e análise de desempenho dos temas a partir dos Cadernos Regionais e convidados a preencher um formulário de avaliação individual. Esse formulário continha duas seções de avaliação, com base nas diretrizes anteriores e nos resultados apresentados. Em seguida, era aberto um momento de discussão e esclarecimento com os agentes das equipes técnico-setoriais do Governo que estiveram presentes. No momento seguinte, passava-se para uma discussão em grupo e para votação da satisfação das diretrizes apresentadas, indicando o grau de satisfação em relação às diretrizes regionais. Nesse momento, os integrantes podiam compartilhar seus conhecimentos e experiências sobre o tema, inclusive entre grupos. Ao final, era realizada a apresentação da consolidação dos trabalhos dos grupos em plenária aberta (CEARÁ, 2018f, p. 564).
Apresentam-se, a seguir, algumas informações referentes ao público
participante das oficinas de monitoramento e à avaliação do PPA 2016-2019, que
ocorreram nas regiões de planejamento em 2017 e 2018, respectivamente.
Gráfico 1 - Público participante das oficinas do PPA 2016-2019
Fonte: Elaborado pelo autor, com base em: Ceará, 2017d, p. 15; Ceará, 2018f, p. 564.
179167
244
101
7763
150
51
183
50
67
147
40
112
184
107
36
254
97
76
219
53
70 64
193
78
233
84
0
50
100
150
200
250
300Monitoramento 2017 Avaliação 2018
86
No ano de 2017, as 14 oficinas regionais para monitoramento do PPA
contaram com um público total de 1631 participantes. Destacam-se, com os maiores
números de participantes, a Grande Fortaleza, com 244 (14,96%) participantes, e
Sertão Central, com 183 (11,22%). As regiões que apresentaram baixa participação
foram Sertão dos Inhamuns, com 40 (2,45%), e Sertão de Canindé, com 50 (3,07%)
participantes (CEARÁ, 2017d, p. 15).
Já em relação às oficinas regionais realizadas em 2018 para avaliação do
PPA, registrou-se um público total de 1748 participantes. As regiões que registraram
as maiores participações foram Litoral Leste (254), com 14,53% do total, e Sertão dos
Inhamuns (233), com 13,33%. As baixas participações ocorreram nas regiões Grande
Fortaleza (36), representando 2,06%, e Serra da Ibiapaba (53), com 3,03% (CEARÁ,
2018f, p. 564). Vale salientar que em 2018 houve apenas 13 oficinas, pois, conforme
Ceará (2018f, p. 563), “a Oficina Regional da Grande Fortaleza foi cancelada devido
a uma mudança logística que ocasionou um baixo quantitativo de cidadãos
participantes e não foi possível remarcá-la, por conta das restrições do período
eleitoral”.
Percebe-se que há uma inversão na região que mais houve participação
quando se compara o ano de 2017 com 2018. A região Grande Fortaleza sai de uma
maior participação em 2017 para a não realização da oficina de avaliação em 2018.
Alega-se que a oficina não ocorreu devido às restrições do período eleitoral, mas na
verdade se percebe o quanto é forte o período eleitoral no Estado do Ceará e o quanto
isso se sobrepõe a outros interesses e demandas de interesse público dentro da
atuação governamental.
5.3 Visão institucional do processo participativo do PPA
A pesquisa avaliativa, postulada por Silva (2008, p.44), considera os
sujeitos envolvidos nas políticas, bem como os seus interesses, tendo como
fundamento os seus valores e concepções em relação à realidade social. Por essa
razão, com o intuito de aprofundar-se na temática do planejamento participativo
estadual, em específico o processo do PPA, realizaram-se entrevistas
semiestruturadas com quatro técnicos do governo estadual, que trabalham na
condução dos processos de planejamento. Para as análises das entrevistas, foi
utilizado o software Iramuteq.
87
Como foram realizadas quatro entrevistas, o corpus total foi constituído por
quatro textos. Esses foram divididos em 247 segmentos de textos (ST), que se referem
a pequenos recortes realizados pelo software para consecução das análises. O
material processado contou com o aproveitamento de 78,14% (193 STs). Surgiram
8.761 ocorrências, ou seja, palavras, formas ou vocábulos. Dessas ocorrências, 1.049
são palavras diferentes e 458 aparecem uma única vez.
Conforme Camargo e Justo (2013, p. 516), a Classificação Hierárquica
Descendente (CHD), através do Método de Reinert, “classifica os segmentos de texto
em função dos seus respectivos vocabulários, e o conjunto deles é repartido com base
na frequência das formas reduzidas (palavras já lematizadas)”.
Figura 6 - Dendograma da Classificação Hierárquica Descendente (CHD).
Fonte: Elaborada pelo autor - software Iramuteq.
Depois de realizar a CHD no software Iramuteq, o conteúdo do corpus
textual foi categorizado em três classes, conforme se pode perceber no dendograma
que também apresenta a relação entre as classes (Figura 6). A classe 1 (vermelho)
conta com 35,2% dos segmentos de textos. A classe 2 (verde), com 26,9%. A classe
3 (azul), com 37,8%. É possível perceber no dendograma que há duas ramificações.
88
A primeira ramificação apresenta a classe 1, que se encontra isolada. A segunda
ramificação é composta pelas classes 2 e 3, de forma associada.
A Figura 07 apresenta a CHD com o filograma de palavras relacionadas a
cada classe. Quanto mais a palavra estiver próxima ao topo, maior é a sua
representatividade e importância para a respectiva classe lexical. Analisando as
palavras que representam cada uma das classes, é possível compreender a
percepção dos sujeitos entrevistados sobre a temática em estudo, bem como
relacionar com o referencial teórico.
Figura 7 - Classificação Hierárquica Descendente (CHD) - Filograma de Palavras
Fonte: Elaborada pelo autor - software Iramuteq.
A classe 1 (vermelho) está relacionada ao planejamento público do governo
estadual, tendo se destacado palavras como planejamento, instrumento,
competência, órgão, metodologia, coordenar, entre outras. Destacam-se, a seguir,
alguns trechos de textos típicos dessa classe:
Compreender que nos níveis estratégico, temático e programático, a gente tem os indicadores que são elementos, parâmetros para avaliar os objetivos
89
de cada programa. Programa é o elemento maior de planejamento, orçamento e gestão que vem para responder e resolver os problemas. É muito importante compreender isso. E ele faz essa correlação com a lei orçamentária anual, que é a viabilidade econômica para ver até que ponto isso acontece. [...] No processo de articulação tem a função da Seplag de coordenação estadual do processo. Essa coordenação estadual tem uma relação com que cada setorial vai trabalhar dentro de cada tema por eixo da estrutura do planejamento. As áreas de planejamento de todos os órgãos são articuladas ao processo de construção do planejamento, na competência de coordenar a elaboração, monitoramento, avaliação e revisão dos instrumentos de planejamento e gestão está o instrumento de PPA, Plano Plurianual, com todas suas etapas, metodologias e processos (ENTREVISTADO D, 2019).
O Entrevistado D (2019) destaca ainda o modelo de gestão para resultados,
que é uma das premissas do PPA:
O PPA ele tem algumas orientações maiores e dentre as cinco premissas do PPA, que são orientações, diretrizes orientadoras, a primeira delas é a gestão pública para resultados que é a gente sai de um planejamento por competência e por órgão, mas por tema e por razão diante da identificação. Isso significa que é um planejamento levado na dimensão por impacto e por resultado (ENTREVISTADO D, 2019).
É possível perceber que a classe 1 alinha-se com a ideia de que o
planejamento público é um instrumento de gestão que perpassa as diversas áreas
dos órgãos do governo, utilizando-se de estruturas metodológicas que orientam as
ações para o alcance dos resultados.
Na segunda ramificação há a classe 2 (verde), que foi categorizada como
participação social. Sobressaem, nessa classe, palavras como pessoa, participar,
discussão, base, político, além de outras. Apresentam-se, a seguir, alguns trechos
típicos da segunda classe:
Costumo dizer que é o exercício da cidadania na formulação de políticas. É você proporcionar que todo e qualquer cidadão nesse território cearense tenha a oportunidade de ser ouvido na formulação, na implementação, na execução, na avaliação, no monitoramento, em todas as fases da política pública. Porque a gente trabalha, o governo trabalha para a sociedade. Então você tem que proporcionar essa participação, de modo que saiba se a política está sendo de forma efetiva, está tendo a resposta adequada por parte do principal cliente que a população, beneficiária das políticas. [...] Eu não consigo ver uma política pública, um planejamento, um governo que não ouviu o seu beneficiário. Não consigo observar uma gestão pública que não seja baseada na escuta, baseado no diálogo, baseada no ouvir o cliente. (ENTREVISTADO C, 2019). Para quê que o governo serve? Ele funciona para atender a sociedade. Se a sociedade não está ali participando, não está dizendo o que é que realmente é uma política pública importante para ela, não faz sentido.
90
[...] E na metodologia a gente sempre fica buscando inovações para fazer com que tanto a gente tenha uma participação maior e que também a participação seja efetiva, tenha um significado bom e tenha um resultado muito bom tanto para o governo como para a sociedade (ENTREVISTADO A, 2019).
Em relação aos meios disponíveis para o exercício da participação, o
Entrevistado C (2019) destaca mudanças e ampliação dos canais participativos, com
o intuito de obter um maior número de cidadãos participantes:
Eu acho que nos próximos anos a gente vai intensificar mais o processo de participação virtual. Continuar com o momento presente que é importante, só que não exclusivo como vinha sendo feito há 10 anos. E a diversificação dos mecanismos de mobilização, chamada pelo WhatsApp que isso é mais efetivo que às vezes passar um e-mail. Passar e-mail é importante, mandar mensagens no WhatsApp e colocar nas mídias sociais, que hoje todo mundo tem acesso à internet, a Facebook, Instagram, rádio, enfim, multicanais. Governos mais modernos são mais transparentes, são mais abertos, as pessoas se sentem mais livres para interagir (ENTREVISTADO C, 2019).
Fechando a segunda ramificação do dendograma, há a classe 3 (azul), que
se encontra associada à classe 2. Essa categoria está relacionada às necessidades
dos cidadãos e aos desafios da participação. Entre as palavras que apresentam maior
relevância para essa classe, estão: precisar, necessidade, querer, mobilização, ouvir,
cidadão, além de outras. Algumas partes dos textos destacam-se pela relação com
essa classe:
A participação social é quando a população tem a oportunidade de se manifestar, de avaliar o trabalho que é feito pelo governo e também dizer as necessidades que ela tem, que ela precisa, que a região precisa, dentro da situação em que ela se encontra, como a gente recebe as políticas do governo, ter a possibilidade de tanto demandar, como avaliar se a demanda dela foi atendida (ENTREVISTADO A, 2019). A gente quer o governo para ouvir, a gente quer o governo para assimilar junto com o cidadão qual é a real necessidade dele. Para gente o foco mesmo é o cidadão, é aonde chega o serviço, é lá na ponta. É lá onde o cidadão vai dizer se está sendo bem atendido na educação, se o filho tá na escola, se tem menos fila para ele ser atendido no posto médico ou no hospital regional (ENTREVISTADO B, 2019).
O Entrevistado B (2019) comenta que o governo estadual espelhou-se na
política participativa do governo federal e que houve recurso do Banco Mundial para
financiar o PPA Participativo e Regionalizado:
91
Aí foi que no governo seguinte assumiu uma secretária que tinha essa visão da participação, já tinha trabalhado nessa questão da participação, inclusive fora do país. O governo federal começou também e a gente copiou muita coisa do governo federal. Nós fomos em temos de Ceará o pioneiro. Era uma equipe reduzida, a gente contou com a ajuda do recurso do Banco Mundial, onde a gente começou a viajar pelos municípios com uma equipe reduzida. Mas, assim, o resultado foi tão bom, no final o produto ficou tão afiado, era a linguagem comum do cidadão (ENTREVISTADO B, 2019).
Nessa classe 3, há um elemento que foi muito utilizado pelos entrevistados,
como uma questão desafiante para a efetividade do processo de planejamento
participativo: mobilização. É a articulação para fazer a sociedade despertar e
interessar-se pela participação no planejamento governamental. Vejamos algumas
falas ligadas a esse desafio:
Eu não diria retrocesso, mas uma coisa que a gente tem que focar, a gente vem sentindo isso, é a mobilização. A gente contratou uma consultoria na época e de antemão, nos primeiros trabalhos, a gente já notou que existia uma fragilidade na mobilização (ENTREVISTADO B, 2019). Agora a mobilização é o nosso principal ponto nevrálgico, o nosso principal calcanhar de Aquiles. É fazer com que as pessoas certas estejam no momento certo para discussão. Mas então esse é o desafio, porque quem a gente quer ouvir, às vezes ele não pode estar presente, porque está trabalhando, porque está em casa arrumando as coisas, porque tá fora da cidade (ENTREVISTADO C, 2019). A gente até trabalha muito mobilização. Trabalha mobilização com as lideranças locais, com as prefeituras e tudo. Mas a gente entende que tem algumas dificuldades, questão de deslocamento para o município, às vezes não tem essa facilidade (ENTREVISTADO A, 2019).
O Entrevistado C (2019) relata que até 2014 a articulação e mobilização
dos Encontros Regionais do PPA eram de responsabilidade da Vice-Governadoria do
Estado e que sempre havia a presença de autoridades políticas, que participavam
somente do momento de abertura e, quando saiam do encontro, metade do público
saía junto. E complementa:
Perdemos um pouco a questão da mobilização política, mas em compensação a gente tentou intensificar a questão da mobilização da sociedade, o que se mostrou um pouco difícil. Porque às vezes tá casada, às vezes parte da sociedade vem quando o político vem, principalmente. Isso acontece muito no interior do Estado. Quando o político está presente, pode ter certeza, tem um bocado de gente lá. Quando não está político, vem pouquíssimas pessoas. Mas vem aqueles que têm mais vontade de discutir, porque ele vem pela discussão, não vem pela parte política (ENTREVISTADO C, 2019).
92
Tomando por base a CHD, o software Iramuteq disponibiliza outra opção
de visualização dos resultados, que ocorre através Análise Fatorial de
Correspondência (AFC). Na AFC é possível analisar as relações entre as classes que
estão dispostas em um plano cartesiano, bem como as palavras e termos que
possuem maior associação com cada uma das classes, conforme Figura 8.
O fator 1, que corresponde à linha horizontal, ilustra 62,26% da variância
total de respostas. Já o fator 2, que corresponde à linha vertical, explica 37,74% da
variância total de respostas. Percebe-se na Figura 8, que há uma proximidade entre
as classes 2 (verde) e 3 (azul), bem como um distanciamento da classe 1 (vermelho)
em relação às classes 2 (verde) e 3 (azul). Cada uma das três classes está em
quadrantes diferentes, demonstrando que cada classe apresenta contextos
semânticos distintos.
Figura 8 - Análise Fatorial de Correspondência.
Fonte: Elaborada pelo autor - software Iramuteq.
93
Depois de apresentar toda a contextualização das experiências de
planejamento e participação nos governos do Estado do Ceará nesse capítulo 4, é
possível perceber que o governo vem tentando aprimorar e modernizar as suas
práticas de gestão, para promoção de um planejamento participativo que leve a um
desenvolvimento socioeconômico.
No capítulo 6, a seguir, será apresentada e discutida uma análise sobre a
percepção da sociedade em relação a participação social nas etapas de elaboração,
monitoramento e avaliação do PPA 2016-2019 na Região Vale do Jaguaribe, bem
como uma avaliação da participação da sociedade na referida política de
planejamento participativo.
94
6 AVALIAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE NO PPA DA REGIÃO VALE
DO JAGUARIBE
Depois de apresentar a estruturação e base conceitual dos processos
inerentes ao PPA do Estado do Ceará, bem como a visão institucional do governo
sobre o processo participativo do PPA, apresenta-se a percepção da sociedade sobre
a participação no PPA da região Vale do Jaguaribe e uma avaliação dessa
participação.
6.1 Visão da sociedade sobre o PPA no Vale do Jaguaribe
Para obter a visão da sociedade, realizou-se uma pesquisa empírica por
meio da aplicação de questionários junto aos participantes das oficinas do PPA 2016-
2019, na Região Vale do Jaguaribe. Essa etapa da pesquisa contou com a
participação de 40 pessoas, presentes em, pelo menos uma das três oficinas regionais
do PPA 2016-2019, realizadas no Vale do Jaguaribe.
Inicialmente, serão apresentadas algumas informações relacionadas ao
perfil dos respondentes. Entre os participantes da pesquisa, a maioria identificou-se
como do gênero masculino, o que representou 57% da amostra, enquanto 43% são
do gênero feminino. Em relação à cor, 90% do total de respondentes declararam-se
pardos ou brancos. Entre o público masculino, a maior parte identificou-se como pardo
(60,9%). Em relação ao público feminino, uma leve maioria declarou-se como branco
(52,9%). Apenas uma pessoa declarou-se como negro (2,5%). As demais relações
entre gênero e cor podem ser observadas na Tabela 1 abaixo:
Tabela 1 – Participantes, por gênero e cor
Gênero Cor
Total Branco Negro Amarelo Pardo Prefiro não
declarar
Feminino 9 52,9%
0 0,0%
1 5,9%
7 41,2%
0 0,0%
17 100,0%
Masculino 6 26,1%
1 4,3%
0 0,0%
14 60,9%
2 8,7%
23 100,0%
Total 15 37,5%
1 2,5%
1 2,5%
21 52,5%
2 5,0%
40 100,0%
Fonte: Elaborado pelo autor, software SPSS.
95
Conforme se percebe no Gráfico 2, acima, a maior parte do público
respondente encontra-se nas faixas etárias que vão de 30 a 49 anos, o que representa
67,5% do total de participantes. Não houve respondente na faixa etária de 16 a 19
anos.
Gráfico 2 – Participantes, por faixa etária
Fonte: Elaborado pelo autor, software SPSS.
Em relação à escolaridade dos participantes da pesquisa, 50% afirmaram
ter pós-graduação e 27,5%, superior completo. Esse resultado significa que 77,5%
dos respondentes possuem, no mínimo, o ensino superior, ou seja, a maior parte do
público possui um nível alto de escolaridade. Em se tratando de renda, 32,5%
declararam ter renda entre três e cinco salários mínimos, sendo que 75,5% desses
possuem, no mínimo, nível superior. Os que ganham entre cinco e 10 salários,
representam 30% do total, e 67,7% dos que se encontram nessa faixa de renda, têm,
no mínimo, superior completo. As relações entre escolaridade e renda podem ser
conferidas na Tabela 2, a seguir:
4; 10%
11; 27%
9; 23%
16; 40%
20 a 29 anos 30 a 39 anos 40 a 49 anos Mais de 50 anos
96
Tabela 2 – Participantes, por escolaridade e renda
Escolaridade
Renda
Total
Até
1 S
M
Ent
re 1
a 3
SM
Ent
re 3
e 5
SM
Ent
re 5
e 1
0 S
M
Aci
ma
de 1
0 S
M
Ensino fundamental 0 0,0%
0 0,0%
1 100,0%
0 0,0%
0 0,0%
1 100,0%
Ensino médio 2 25,0%
3 37,5%
1 12,5%
1 12,5%
1 12,5%
8 100,0%
Superior completo 1 9,1%
2 18,2%
5 45,5%
2 27,3%
0 0,0%
11 100,0%
Pós-graduação 0 0,0%
6 30,0%
6 30,0%
8 40,0%
0 0,0%
20 100,0%
Total 3 7,5%
11 27,5%
13 32,5%
12 30,0%
1 12,5%
40 100,0%
Fonte: Elaborado pelo autor, software SPSS.
Do total de respondentes, 57,5% informaram que têm algum vínculo com
alguma entidade da sociedade civil. Entre os que responderam “sim”, há uma
predominância do público masculino, já que representam 69,6%. Entre as entidades
com as quais os respondentes afirmaram ter vínculos, foram citadas a Associação
Mulheres Empreendedoras do Ceará, a Associação Projeto Paz e União, o Movimento
Acredito, a Pastoral da Criança, a Maçonaria, o Sindicato dos Trabalhadores, entre
outras.
Tabela 3 - Vínculos com entidades e preferência/filiação partidária por gênero
Questões Gênero
Total Feminino Masculino
Você tem algum vínculo com alguma entidade da sociedade civil?
Sim 7 30,4%
16 69,6%
23 100,0%
Não 10 58,8%
7 41,2%
17 100,0%
Você possui preferência ou filiação partidária?
Sim 7 29,2%
17 70,8%
24 100,0%
Não 10 62,5%
6 37,5%
16 100,0%
Total 17
42,5% 23
57,5% 40
100,0% Fonte: Elaborado pelo autor, software SPSS.
Quando foi perguntado se o participante possui alguma preferência ou
filiação partidária, 60% responderam “sim”. Aqui também houve uma predominância
masculina, já que representam 70,8% dos que confirmaram. Mais detalhes sobre os
97
vínculos com entidades da sociedade civil e preferência/filiação partidária por gênero
podem ser observados na Tabela 3. Esses resultados mostram, de uma forma geral,
que mais da metade dos respondentes já possui alguma experiência participativa, seja
social, por meio das entidades, seja política, por meio dos partidos.
Foi questionado também sobre quais as oficinas do PPA 2016-2019 na
Região Vale do Jaguaribe o respondente participou, conforme Tabela 4. Nessa
questão, era possível marcar mais de uma opção, já que uma mesma pessoa poderia
ter participado de mais de uma oficina. Do total de respondentes da pesquisa, 37,5%
participaram da oficina regional de elaboração do PPA, que ocorreu em 2015. Em
relação à oficina de monitoramento, ocorrida em 2017, 40% dos respondentes
afirmaram ter participado. E, por último, 77,5% participaram da oficina de avaliação
do PPA realizada em 2018. Esses dados são importantes para mostrar que essa
pesquisa conta com a participação de pessoas que fizeram parte de uma ou mais das
3 oficinas realizadas na região Vale do Jaguaribe.
Tabela 4 - Participação nas oficinas do PPA, na Região Vale do Jaguaribe
Oficinas do PPA Nº Respostas Percentual de Casos
Elaboração (2015) 15 24,2% 37,5%
Monitoramento (2017) 16 25,8% 40%
Avaliação (2018) 31 50% 77,5%
Total 62 100% 155%
Fonte: Elaborado pelo autor, software SPSS.
Com o intuito de coletar informações sobre a percepção dos participantes
da sociedade em relação ao processo participativo do PPA 2016-2019 na região Vale
do Jaguaribe, foram apresentadas algumas afirmações para que os respondentes
atribuíssem um grau de concordância com cada uma delas, respondendo numa
escala de 1 (discordo totalmente) a 7 (concordo totalmente).
98
Gráfico 3 - Percepção dos Participantes sobre o PPA na Região Vale do Jaguaribe
Fonte: Elaborado pelo autor, software SPSS.
No Gráfico 3, é possível verificar os resultados da avaliação dos
participantes em relação ao PPA. Percebe-se que sentiram abertura para participar
das oficinas do PPA (60%) e que os mesmos participaram ativamente das discussões
do PPA (72,5%), já que a maioria dos respondentes apresentou um bom grau de
concordância ao marcar 6 ou 7 para as afirmativas X1 e X2. Isso alinha-se à
metodologia adotada pela SEPLAG para realização das oficinas, quando se
estabelecem momentos de discussão em grupos, por áreas temáticas, e o momento
final da oficina, quando se realiza a plenária geral para mostrar os resultados das
discussões de cada um dos eixos do PPA.
99
Algumas afirmativas tiveram níveis de concordância menores, com
tendência à neutralidade, a exemplo das afirmativas relacionadas à definição de
prioridades para a região: X3. A população decidiu realmente sobre as ações
prioritárias do PPA, em que a avaliação média ficou em 4,55 e desvio padrão de 1,484;
X7. Eu percebi que o governo realizou obras e projetos que foram discutidos e
definidos no PPA como prioritários para a região, com média de 4,53 e desvio padrão
de 1,358; e X8. Eu percebo que o PPA implantado pelo governo tem resultado positivo
e atende as necessidades da região, que teve média de 4,68 e um desvio padrão de
1,289. Esses resultados não chegam a ser algo negativo, pois ainda demonstram uma
concordância parcial, mas são aspectos que podem e devem ser melhorados. Isso
mostra um pouco da percepção que o participante tem em relação aos resultados
concretos da sua participação, sobre a entrega dos resultados traçados, que refletem
em equipamentos e serviços à sociedade. Uma das questões é que na metodologia
do PPA Participativo e Regionalizado discutem-se os problemas e as possíveis
soluções que são convertidas em diretrizes para a atuação do governo estadual. O
governo é quem analisa e estabelece as soluções adequadas para atender as
diretrizes regionais, dentro de suas condições técnicas e orçamentárias. Durante as
entrevistas realizadas com representantes da área de planejamento do governo
estadual, o Entrevistado C chegou a comentar sobre essa questão metodológica:
Até 2014, para o PPA anterior a esse que nós estamos, o método era mais levantamento de demandas. E aí surgia muitas coisas do tipo: aí eu quero Hospital, eu quero uma policlínica, eu quero uma calçada, eu quero uma ponte, eu quero eu quero ter as coisas. E quando foi no processo de 2015, houve uma grande ruptura do modelo anterior e as pessoas se sentiram até naquele momento incomodadas quem estava na participação. [...] Então a gente mudou a metodologia para que ela não tenha a percepção de que ela diria o objeto que tem que ser feito, mas o caminho que deve ser seguido. Antes se a gente saia com o material da oficina que iria construir um hospital regional, por exemplo, nessa metodologia estaria assim: ampliar o acesso de cirurgias. O governo aqui diz: para ampliar o acesso a cirurgias e consultas especializadas eu vou construir um hospital porque eu tenho condições? Perfeito! Eu vou conveniar com hospitais já existentes? Outra estratégia (ENTREVISTADO C, 2019).
Outro aspecto avaliado pelos participantes foi se O PPA trouxe mudanças
na relação governo-sociedade, conforme consta na afirmativa X5. A avaliação dessa
afirmativa apresentou uma média de 4,53, com desvio padrão de 1,519, e ficou em
uma faixa entre neutralidade (4) e concordância parcial (5), que representa 55% das
respostas. A afirmativa X4, A maneira como as oficinas do PPA foram organizadas na
100
região propiciou uma ampla participação da população, apresentou uma concordância
parcial, ficando com média de 4,78 e desvio padrão de 1,641. Os próprios
entrevistados que representam o governo destacaram alguns aspectos que são
desafiantes e que dificultam uma ampla participação da população, entre eles está a
questão da mobilização.
Destacam-se aqui algumas variáveis que tratam da percepção dos
participantes sobre democracia e processos participativos. A afirmativa X6, A união
dos cidadãos com o governo promove mudanças para o desenvolvimento e a melhoria
da qualidade de vida no local onde vivem, obteve um alto grau de concordância, já
que os níveis 6 e 7 representaram 67,5% das respostas. A variável que apresentou a
maior média (6,00) e o menor desvio padrão (1,062) foi a X10, Eu considero o PPA
como instrumento de democratização das políticas públicas para o Ceará. Isso
demonstra um alto nível de concordância e expressa um consenso entre os
respondentes, mostrando que o planejamento participativo é essencial para as
políticas públicas.
Por fim, na afirmativa X11, Participar do PPA me levou a acreditar mais em
processos participativos, 72,5% das respostas ficaram nas faixas 6 e 7, demonstrando
um alto nível de concordância. Quando se acredita em processos participativos, há
uma propensão maior para continuar participando deste ou de outros espaços
públicos abertos à participação da sociedade. Não por acaso, alinhando-se à
afirmativa X11, 40% do total de respondentes participaram de, pelo menos, duas
oficinas do PPA e 15% participaram das três oficinas do PPA, que foram realizadas
na região Vale do Jaguaribe.
Ao final do questionário aplicado junto aos participantes da sociedade,
foram apresentadas duas questões abertas, com o intuito de captar mais informações
sobre a percepção dos respondentes em relação ao PPA 2016-2019 da região Vale
do Jaguaribe. Para analisar essas questões abertas, utilizou-se o software Iramuteq
para realizar uma análise lexical por meio de nuvem de palavras, onde as palavras
são organizadas conforme a sua frequência.
Assim, questionou-se: Por que você decidiu participar das oficinas do PPA?
As palavras que tiveram as maiores frequências nas respostas dos participantes
podem ser observadas na Figura 9, destacando-se as palavras desenvolvimento,
região, importante, contribuir, participar, melhoria, entre outras.
101
Figura 9 - Nuvem de Palavras – Motivação para participar das oficinas do PPA.
Fonte: Elaborada pelo autor - software Iramuteq.
Considerando o questionamento que foi realizado, seguem algumas
respostas apresentadas pelos respondentes sobre as razões que os levaram a
participar das oficinas do PPA:
“Porque achei importante para o desenvolvimento do Estado”;
“Contribuir com o desenvolvimento do estado e da microrregião”;
“Desde 1998 participo de colegiados espontâneos ou institucionais para debate e desenvolvimento da região do Vale do Jaguaribe”;
“Porque considero importante a participação do cidadão no planejamento de melhorias para a sociedade”;
“Acho que tem uma importância muito grande para o acesso às políticas públicas e desenvolvimento da população”;
“Pela necessidade de buscar informações e um aprendizado entre governo e a população, na certeza de que unidos podemos atingir os nossos objetivos”;
“Conhecer melhor as questões da região onde trabalho e buscar contribuir com as discussões”;
“Porque acho importante a sociedade participar do planejamento de políticas públicas”;
“Para reivindicar recursos para cultura na região. Apresentar propostas a favor da cultura”;
“Devido a metodologia aplicada pela coordenação do PPA, pois faz com que os diversos segmentos da sociedade sintam-se inseridos nas discussões em prol do desenvolvimento social, político, econômico de toda região”.
102
“Tendo em vista ser uma forma democrática da sociedade opinar nas decisões para melhorias de seus munícipes”;
“Porque acho que é um momento importante para interagir com a sociedade e chegar a um consenso do que é melhor para a sociedade regionalizada”;
“Para participar ativamente do planejamento de ações e políticas públicas, ações essa que vão influenciar diretamente na vida da população, que podem ajudar a trazer desenvolvimento local e melhorias na qualidade de vida dos municípios”;
Percebe-se, na maioria das respostas que foram expostas acima, o
interesse em participar e contribuir para a construção de políticas públicas que
promovam o desenvolvimento da região. Isso demonstra que há um alinhamento do
conteúdo das respostas dos participantes com o que foi abordado nas discussões
teóricas em que se debateu sobre as relações entre Estado e sociedade, sobre o
planejamento como estratégia para a promoção do desenvolvimento, bem como sobre
a democracia e a participação no Brasil.
Por fim, foi perguntado: O que você mudaria para que esta participação
social na política de planejamento estadual acontecesse de forma mais efetiva? A
Figura 10 apresenta as palavras que se destacaram nas respostas dos participantes,
a exemplo de: participação, município, discussão, população, maior, divulgação, entre
outras.
Figura 10 - Nuvem de Palavras – Sugestões para um PPA mais participativo
Fonte: Elaborada pelo autor - software Iramuteq.
103
Assim, aqui se expõe e se discute algumas das respostas que foram
elencadas com sugestões e que podem servir para uma melhoria nas metodologias
de planejamento participativo:
“Ausência de participantes dos distritos na reunião ampliada. Para debate
mais acurado, é insuficiente o tempo de execução das oficinas. Se o governo estadual entende que os habitantes da região conhecem-na melhor que os técnicos de birô, faz-se necessário o alinhamento de conceitos (lei orçamentária, políticas públicas, governança, etc.) entre os participantes e os técnicos, para eliminação de conflitos e estabelecimentos de responsabilidades”;
“Planejar com a quantidade de recurso de possível aplicação, não sendo muito amplo e mais específico”;
“Que realmente fosse posto em prática as decisões, levando em conta as necessidades regionais”;
Alguns participantes chamaram a atenção para a necessidade de uma
melhor mobilização e divulgação das oficinas na região:
“Enviaria uma equipe de divulgação do evento aos municípios com bastante antecedência para ir até as várias instituições (Sindicatos, Emissoras de Rádio, Escolas, IES, Câmara de Vereadores, Igrejas, etc.) e assim fazer a sensibilização da comunidade para importância de sua plena participação”;
“Melhoraria a divulgação de forma mais popular em diferentes níveis sociais e incentivaria os jovens a participar”;
“Mobilizar os atores sociais com antecedência; muitos foram contatados ontem para o evento hoje. Realizar visitas as câmaras municipais e prefeituras da região, como também as organizações da sociedade civil para uma maior participação”;
Houve sugestões para que haja um rodízio entre os municípios da região
que receberão as oficinas:
“Mudaria de cidade a cada oficina”;
“Que os encontros regionais (oficinas) fossem realizados de forma mais descentralizada entre os municípios da região, podendo assim oportunizar mais acesso a sociedade de uma forma geral”;
Alguns respondentes demonstraram a necessidade de realizar uma
ampliação do processo do PPA, para que ocorram etapas de discussão em cada
município e que os resultados dessas discussões sejam levados para a oficina
regional:
104
“Criar pré-encontros em pequenas comunidades nos municípios e agregar as discussões menores no PPA geral da região. Acredito que a população, principalmente de baixo renda, não tem condições efetivas de participação. Nesses pré-encontros deveriam ser pensadas metodologias que permitissem a participação de qualquer pessoa, mesmo que ela fosse analfabeta”.
“Acredito que teríamos que ter momentos preparativos com as localidades e depois faríamos uma assembleia deliberativa”;
“Entendo que deveria ocorrer discussões prévias em cada município, antes do encontro regional. Nos encontros municipais utilizar estratégias para a efetiva participação de todos os munícipes”
“Há elementos, não totalmente explicados, que dificultam uma maior participação popular. Seriam os modelos das oficinas que dificultam maior participação? Penso que deveria haver uma etapa (etapas) anterior em que comunidades, associações, instituições participassem e as oficinas fossem a culminância desses processos”.
Surgiram sugestões para que sejam criados conselhos ou comissões que
possam representar os municípios e/ou as regiões:
“Criaria um conselho de monitoramento e com poder de definição das prioridades que definirmos”;
“Que após essas discussões, a tomada de decisões fosse através de uma comissão com os municípios”;
Vale salientar que no ano de 2017, durante as oficinas regionais de
monitoramento do PPA, foi criada, em cada uma das regiões de planejamento, uma
Comissão Regional de Interlocução do PPA, formada por representantes regionais e
com o objetivo principal de servir de ponto focal de interlocução, comunicação e
diálogo com o Governo do Estado, nas etapas que compõem o processo do PPA.
Ocorre que as comissões só foram criadas, não havendo continuidade nos trabalhos
relacionados ao PPA, conforme foi informado pelo Entrevistado B, que é integrante da
área de planejamento do governo estadual: “A gente não conseguiu dar voz a essa
comissão, a gente não conseguiu alavancar este processo por conta mesmo de
pessoal, por conta de tempo, por conta de outras demandas que já vinham e
engarguelou, e você não conseguiu”.
Alguns respondentes sugeriram, além de uma maior divulgação,
participação maior de representantes da sociedade civil:
“Ouvir mais os segmentos da sociedade civil”;
105
“Que houvesse uma maior divulgação de modo que a sociedade pudesse participar mais ativamente. Durante os momentos que participei percebi que o público maior é de servidores municipais das secretarias, a população não tem muita participação no processo”;
Essa questão, percebida pelo respondente, de uma quantidade maior de
participante ligados às áreas governamentais do que da sociedade civil, não se
restringe à região Vale do Jaguaribe. Analisando os relatórios das oficinas de
avaliação (2017) e de monitoramento (2018), foi possível perceber que isso ocorre de
uma forma geral nas regiões (CEARÁ, 2017d, p. 17; CEARÁ, 2018f, p. 568).
Observa-se, no Gráfico 4, que, nas oficinas regionais para monitoramento
do PPA (2018), houve uma predominância de participantes do governo ou entidades
governamentais, representando 70% do total. A sociedade civil significou 26% e o
segmento produtivo/empresarial foi de 2%.
Gráfico 4 - Categoria do participante das oficinas do PPA 2016-2019
Fonte: Elaborado pelo autor, com base em Ceará, 2017d, p. 17; Ceará, 2018f, p. 568.
Em 2018, para as oficinas de avaliação do PPA, houve também uma
predominância de participantes do governo (49,72%) sobre os representantes da
sociedade civil (43%), mas é possível perceber que houve uma melhora nessa
relação, crescimento da porcentagem da sociedade civil, quando comparado às
oficinas de 2017.
26%
70%
2% 2%
43%
49,72%
2,24%5,04%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
Sociedade Civil Governo/Entidade
Governamental
Segmento
Produtivo/Empresarial
Não responderam
Monitoramento 2017 Avaliação 2018
106
6.2 Avaliação da participação da sociedade no Vale do Jaguaribe
O planejamento participativo do governo estadual, materializado no PPA
Participativo e Regionalizado, é um canal propício para promover um maior
estreitamento na relação entre Estado e sociedade, que, por muitas vezes, é marcada
pelo conflito de interesses. É por essa razão que a pesquisa avaliativa, conforme Silva
(2008, p. 44), além de avaliar os marcos regulatórios e documentais da formulação
dos programas e políticas públicas, considera também a percepção dos sujeitos
envolvidos nos processos, por conta da realidade social que cada um compartilha. E
assim, durante a etapa da pesquisa empírica desse trabalho, houve coleta de
informações diretamente com os sujeitos envolvidos e que representam Estado e
sociedade.
Considerando a pesquisa empírica que foi realizada nesse trabalho e
tendo como base o referencial teórico que foi adotado, avaliam-se alguns pontos
relacionados à participação da sociedade e apresentam-se sugestões para a melhoria
dessa política participativa, levando em conta as funções técnica e política que a
pesquisa avaliativa desempenha.
Com relação ao perfil dos participantes das oficinas do PPA no Vale do
Jaguaribe, tendo como base os questionários que foram aplicados, é possível dizer
de forma resumida que: mais da metade são homens (57%); declaram-se pardos ou
brancos (90%); há uma predominância de pessoas com faixa etária entre 30 a 49 anos
(67%); possuem uma escolaridade alta, de, no mínimo, superior completo (77,5%); e
a maior parte declara ter uma renda entre 3 e 10 salários mínimos (62,5%). É um
público com escolaridade e renda acima da média da população cearense,
constatando a ausência de representantes de segmentos mais vulneráveis da
sociedade e que são, por muitas vezes, os usuários finais das políticas sociais.
Considerando os dados coletados junto aos representantes do governo
(entrevistas) e aos participantes dos encontros regionais (questionários), avalia-se
aqui a presente política de planejamento participativo, por meio do Círculo
Hermenêutico-Dialético (CHD).
Assim, apresentam-se, no quadro 5, as construções teóricas iniciais, com
base na visão dos representantes do governo, sobre a importância do processo
participativo, bem como os seus desafios.
107
Quadro 5 - Construções Teóricas – Representantes do Governo
GOVERNO CONSTRUÇÕES
Entrevistado A
A população que é a razão de existir do Estado tem que estar informando e dizendo o que é que realmente ela precisa. (...) ...ter a possibilidade de tanto demandar, como avaliar se a demanda dela foi atendida. (...) A mobilização talvez ser trabalhada. A gente até trabalha muito mobilização. Trabalha mobilização com as lideranças locais, com as prefeituras e tudo. Mas a gente entende que tem algumas dificuldades, questão de deslocamento para o município, às vezes não tem essa facilidade.
Entrevistado B
A gente quer o governo para ouvir, a gente quer o governo para assimilar junto com o cidadão qual é a real necessidade dele. Para gente o foco mesmo é o cidadão, é aonde chega o serviço, é lá na ponta. (...) Hoje existe uma fragilidade muito grande envolvendo a mobilização. Você tem que focar na mobilização.
Entrevistado C
Eu não consigo ver uma política pública, um planejamento, um governo que não ouviu o seu beneficiário. Não consigo observar uma gestão pública que não seja baseada na escuta, baseado no diálogo, baseada no ouvir o cliente. (...) Agora a mobilização é o nosso principal ponto nevrálgico, o nosso principal calcanhar de Aquiles. É fazer com que as pessoas certas estejam no momento certo para discussão.
Entrevistado D
A questão do envolver o cidadão a gente corresponde com a premissa da participação numa corresponsabilização, mas, acima de tudo, por a sociedade ser canal de nos trazer a realidade por conviver com aquele território, para o processo de planejamento ser mais coerente.
Fonte: Elaborado pelo autor, com base nas entrevistas.
Considerando a percepção individualizada dos sujeitos representantes do
governo, expõe-se o consenso que há entre os mesmos, conforme consta no quadro
6, a seguir:
Quadro 6 - Consenso dos Representantes do Governo.
CONSENSO DOS REPRESENTANTES DO GOVERNO Entendem que a participação do cidadão é fundamental nas etapas que compõem o planejamento público, nos processos de dialogar, demandar e avaliar o que foi planejado. E veem como principal desafio do PPA Participativo e Regionalizado a mobilização para que haja uma maior representatividade da sociedade
Fonte: Elaborado pelo autor.
108
Durante a análise documental referente ao PPA Participativo e
Regionalizado, foi possível perceber o destaque e a ênfase que se dá à participação
do cidadão, sendo que essa foi definida com uma das premissas que orientam as
ações do PPA 2016-2019.
O consenso em relação à mobilização deve-se à necessidade de uma
maior participação da sociedade. Conforme consta nos relatórios de monitoramento
(2017) e avaliação (2018) do PPA, entre os participantes das oficinas, existe uma
predominância de um público ligado ao governo ou entidades governamentais. Os
dados detalhados foram apresentados no Gráfico 04 deste trabalho.
Há de se valorizar a participação de pessoas que integram o governo ou
entidades governamentais na região, independentemente da esfera governamental,
já que os mesmos detêm alguma expertise na sua área de atuação profissional e estão
ali participando para colaborar com a construção de um planejamento que norteará
diretamente a implementação de políticas públicas para a região.
Mas também há de se compreender que é fundamental contar com uma
boa representatividade dos diversos segmentos que compõem a sociedade civil, seja
ela organizada ou não. Ela é composta por usuários beneficiários das políticas
públicas, que serão orientadas pelo plano plurianual. Daí a necessidade de trabalhar
estratégias de sensibilização e mobilização para que esses sujeitos possam integrar
os processos participativos.
Destacam-se, a seguir, no quadro 7, as principais construções teóricas
baseadas nas percepções dos participantes das oficinas regionais do PPA, na região
Vale do Jaguaribe, sobre o que o levou a participar e o que mudaria para que o
planejamento participativo fosse mais efetivo.
109
Quadro 7 - Construções Teóricas – Participantes das Oficinas.
PARTICIPANTES CONSTRUÇÕES
Participante A
Porque considero importante a participação do cidadão no planejamento de melhorias para a sociedade. (...) Mobilizar os atores sociais com antecedência; muitos foram contatados ontem para o evento hoje.
Participante B
Acho que tem uma importância muito grande para o acesso às políticas públicas e desenvolvimento da população. (...) Melhoraria a divulgação de forma mais popular em diferentes níveis sociais e incentivaria os jovens a participar.
Participante C Para sugerir melhorias a partir das necessidades que eu percebo e sinto no dia a dia. (...) Fazer a sensibilização da comunidade para importância de sua plena participação.
Participante D
Devido a metodologia aplicada pela coordenação do PPA, pois faz com que os diversos segmentos da sociedade sintam-se inseridos nas discussões em prol do desenvolvimento social, político, econômico de toda região. (...) Criaria um conselho de monitoramento e com poder de definição das prioridades que definirmos.
Participante E
Para participar ativamente do planejamento de ações e políticas públicas, ações essa que vão influenciar diretamente na vida da população, que podem ajudar a trazer desenvolvimento local e melhorias na qualidade de vida dos municípios. (...) Acredito que teríamos que ter momentos preparativos com as localidades e depois faríamos uma assembleia deliberativa.
Participante F
Para contribuir com o desenvolvimento da região. (...) Penso que deveria haver uma etapa (etapas) anterior em que comunidades, associações, instituições participassem e as oficinas fossem a culminância desses processos.
Fonte: Elaborado pelo autor, com base nos questionários.
Com base na visão dos sujeitos participantes das oficinas no Vale do
Jaguaribe, expõe-se, no quadro 8, o consenso que há entre os mesmos sobre o PPA
Participativo e Regionalizado.
Quadro 8 - Consenso dos Participantes das Oficinas.
CONSENSO DOS PARTICIPANTES DAS OFICINAS A participação é motivada pelo interesse em contribuir com melhorias para as políticas públicas e que promovam o desenvolvimento regional. Destacam a necessidade de uma maior mobilização e sensibilização para uma maior representação da sociedade. Ampliação do processo participativo com etapas anteriores à oficina regional, bem como a criação de uma comissão regional que possa acompanhar as etapas posteriores.
Fonte: Elaborado pelo autor.
110
Entre as sugestões que foram apresentadas pelos participantes dessa
pesquisa, há a de realizar uma etapa em cada município da região de planejamento,
que englobe a participação das diversas instâncias que compõem o respectivo
município. Assim, a oficina regional seria um ponto culminante para reunir e debater
caminhos para os problemas e anseios que foram levantados em cada município.
Vale ressaltar a importância de se efetivar a implementação e a
continuidade de uma Comissão Regional de Interlocução do PPA, uma para cada
região, formada por representantes regionais, e que seria um canal de comunicação
direto com a Coordenadoria de Planejamento, Orçamento e Gestão, ligada à
SEPLAG, e que tem a responsabilidade de conduzir o processo do PPA. Como já foi
informado aqui, essa comissão foi criada em 2017, mas não chegou qualquer tipo
atuação no processo do PPA em estudo. Com o suporte e orientação da SEPLAG,
essa comissão poderia atuar junto aos municípios, em uma etapa anterior à oficina
regional, como foi sugerido no parágrafo anterior, bem como poderia trabalhar
estratégias de mobilizar os atores sociais da região para integrarem o planejamento
participativo do governo estadual.
Destaca-se a necessidade de haver uma instância superior às oficinas
regionais e que possam contar com a participação de representantes da sociedade, a
exemplo de uma Conferência ou Fórum Estadual do Plano Plurianual, que poderia ser
composto pelos próprios membros das Comissões Regionais de Interlocução do PPA,
com a função de dialogar com o governo e de deliberar sobre as alternativas de
iniciativas que são economicamente viáveis para a respectiva região.
Considerando as percepções e os consensos que foram apresentados
pelos representantes do governo e pelos participantes das oficinas do PPA no Vale
do Jaguaribe, expõe-se, no quadro 9, o consenso que foi identificado entre ambos.
Quadro 9 - Consenso entre governo e participantes do Vale do Jaguaribe.
CONSENSO A experiência do PPA Participativo e Regionalizado é um espaço para que os seus participantes possam dialogar, demandar e avaliar o que foi planejado, com o intuito de contribuírem para políticas públicas mais efetivas e que levem ao desenvolvimento local e regional. A mobilização apresenta-se como o principal desafio para que se tenha uma maior representatividade da sociedade participando das oficinas do PPA.
Fonte: Elaborado pelo autor.
111
Além dos consensos que foram apresentados, percebe-se que a estrutura
do processo de participação da sociedade no PPA 2016-2019 apresenta-se muito
simplificada, de uma forma incipiente, já que essa participação limita-se a uma única
instância, que são as oficinas regionais. Assim, a atuação da sociedade do Vale do
Jaguaribe, no referido ciclo do PPA, resumiu-se a participar de três momentos ao todo,
que foram as oficinas de elaboração (2015), monitoramento (2017) e avaliação do
PPA (2018). Trata-se da falta de uma estrutura processual que considere uma
participação mais ampla e em instâncias distintas, durante as etapas do PPA. Não por
acaso, esse foi um ponto que recebeu críticas e sugestões da sociedade para que a
participação social torne-se mais efetiva.
A realização de um planejamento participativo pressupõe uma tomada de
decisões de forma compartilhada, por meio de uma corresponsabilização entre Estado
e sociedade. Na metodologia do PPA Participativo e Regionalizado, o momento de
deliberação materializa a tomada de decisão pelos participantes. O produto final
dessas deliberações é a definição das diretrizes regionais prioritárias, que são as
estratégias que o governo deverá adotar para a região. Ou seja, os participantes da
região definem as estratégias, que acabam sendo amplas e genéricas, e o governo é
quem decide os programas (políticas públicas) e as iniciativas (bens e serviços) que
serão implementados para atender as respectivas estratégias. Observa-se aí um limite
imposto ao poder de deliberação dos participantes, já que os mesmos não fazem parte
da etapa de definição das iniciativas, que é o produto final do planejamento, a entrega
de um bem ou serviço à sociedade.
Não é possível determinar qual a razão fundante dessa limitação da
participação da sociedade à etapa de definição de estratégias do PPA. Uma
possibilidade é a questão da estrutura organizacional e administrativa do governo, que
não seja suficiente e torne inviável a ampliação do processo participativo. Outra
possibilidade é a de que a metodologia adotada é intencional, para que o governo não
reduza a sua “autonomia” na tomada de decisões, relativas aos bens e serviços que
serão entregues e que, no fundo, a sociedade participa de um processo de validação
de um plano já definido.
112
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho buscou avaliar a participação da sociedade no PPA
2016-2019 do Estado do Ceará, adotando o Vale do Jaguaribe como lócus de estudo.
Para isso, utilizou-se a abordagem da pesquisa avaliativa, por meio da avaliação
técnica e política, com a intenção de avaliar e oferecer subsídios, tanto para os
representantes do governo que coordenam o processo (função técnica), quanto para
os atores sociais que desempenham o papel de controle social sobre as políticas
públicas (função política). E que, por consequência, levem à melhoria da referida
política participativa do governo estadual.
Considerando os objetivos geral e específicos que foram traçados no início
dessa jornada avaliativa, cabe aqui apresentar algumas considerações sobre o
presente estudo. Inicialmente, levando em conta o primeiro objetivo específico, foi
possível descrever e contextualizar as experiências de planejamento público e gestão
participativa nos governos do Estado do Ceará. O planejamento passou a ser
implementado na gestão pública, nacionalmente, com o advento do Estado
desenvolvimentista. No Estado do Ceará, foi possível perceber que o planejamento
teve seu marco inicial na década de 60, seguindo a tendência nacional com vários
planos de desenvolvimento, focados, em sua maioria, na área de infraestrutura, em
prol da industrialização. A inclusão de aspectos sociais nos planos de governo só
passou a ser considerada no final da década de 80 e nos anos 1990, quando se
começa a falar em desenvolvimento sustentável no Ceará. Identificou-se que, em
meio às reformas administrativas que levaram de um modelo burocrático para um
modelo gerencial, o planejamento passa a ser adotado com uma maior ênfase no
Ceará, aliado a modelos de gestão pautados em medidas de eficiência e eficácia, bem
como à gestão pública por resultado.
O segundo objetivo específico buscou compreender os objetivos e
premissas do PPA Participativo e Regionalizado do Estado do Ceará. A adoção de
um PPA com uma metodologia considerada participativa e regionalizada remonta ao
primeiro governo de Cid Gomes, no ano de 2007, quando da elaboração do PPA 2008-
2011. Compreende-se que dois aspectos são marcantes para a implementação desse
processo naquele momento. O primeiro é que havia no país, principalmente no âmbito
federal, um movimento de expansão dos canais de participação da sociedade na
gestão pública. O segundo aspecto trata do atendimento às exigências do Banco
113
Mundial para concessão de empréstimos, já que o mesmo exigia processos
participativos, com a presença de representações da sociedade, a fim de realizar um
controle social sobre o orçamento público.
Os dois aspectos que foram citados acima também fizeram parte do
contexto de elaboração do PPA 2016-2019. Além disso, há o fato de o governador
Camilo Santana ser do Partido dos Trabalhadores – PT, um partido que
historicamente tem implementado espaços participativos em suas administrações,
principalmente as experiências de orçamento participativo.
O PPA Participativo e Regionalizado do Estado do Ceará é pautado, entre
outras premissas, pela participação cidadã e pela promoção do desenvolvimento
territorial. Esses aspectos são percebidos nas entrevistas com os representantes do
governo, ao tratarem da importância da participação na realização do planejamento
público. Bem como na fala dos participantes das oficinas realizadas no Vale do
Jaguaribe, quando esses, em sua maioria, justificam participar do PPA com a intenção
de colaborar para o desenvolvimento da região. É expressiva a ideia de
pertencimento, não a um município, mas a uma região.
No PPA 2016-2019, o governo passou a adotar uma nova regionalização
para implementar as ações de planejamento, saindo de oito macrorregiões para 14
regiões de planejamento. Um fator positivo e que contribui para uma melhor definição
de políticas públicas, adequadas para a realidade específica de cada uma das regiões.
Em relação ao terceiro objetivo específico, buscou-se analisar a percepção
dos sujeitos envolvidos (governo e sociedade) em relação à participação social nas
etapas de elaboração, monitoramento e avaliação do PPA 2016-2019, na Região Vale
do Jaguaribe.
Constatou-se que, na visão dos representantes do governo que conduzem
o PPA Participativo e Regionalizado, a participação da sociedade é fundamental para
a gestão pública e para o sucesso de um planejamento que considera os aspectos
regionais. Mas reconhecem a dificuldade de contar com a presença de representantes
da sociedade civil e do segmento empresarial nos encontros regionais. Entendem que
a mobilização desses atores sociais é um grande desafio. Por essa razão,
compreendem que os processos participativos estão passando por mudanças e que
é preciso pensar em novos canais de participação.
Foi possível evidenciar que a maior parte dos participantes é composta por
homens de meia idade, que se declaram pardos ou brancos, com no mínimo nível
114
superior e com renda acima de R$ 3.000,00. Esta representatividade que se apresenta
restrita a um perfil bem definido reflete bem as mazelas da sociedade brasileira, um
país fortemente marcado pela desigualdade racial e de gênero. Entre os participantes
das oficinas regionais do PPA há uma predominância de pessoas pertencentes a
órgãos públicos (municipal/estadual) sobre os participantes da sociedade civil,
organizada ou não. A não participação da juventude nas oficinas do PPA é uma
questão que chama a atenção e que abre caminhos para que seja tratada e
aprofundada em pesquisas futuras.
Os participantes dos encontros regionais ocorridos no Vale do Jaguaribe
também apresentaram suas percepções sobre o processo participativo. Constatou-se
que os participantes sentiram abertura para participar e discutir nos encontros
regionais realizados no Vale do Jaguaribe, bem como consideram o PPA como um
meio de democratização das políticas públicas no Ceará. Esse é um aspecto
importante para que as pessoas continuem participando de processos participativos.
Por outro lado, os participantes demonstraram neutralidade/indiferença
quando questionados em relação ao seu poder de decisão sobre as ações prioritárias,
da mesma forma sobre o governo realizar o que foi definido como prioridade para a
região. Não são situações negativas, mas importa trabalhar as metodologias para que
se perceba uma efetividade no ato de participar.
Pode-se dizer que a experiência do PPA Participativo e Regionalizado,
tendo como base o caso do Vale do Jaguaribe, ainda se mostra incipiente e
simplificada em relação ao processo de participação da sociedade, necessitando que
se considere a representação da sociedade em um processo mais abrangente, que
vá além da participação nas oficinas regionais.
É perceptível que o Governo do Estado do Ceará vem trabalhando para
ampliar a participação da sociedade na gestão pública. Uma consequência disso é
que o governo está desenvolvendo um modelo de gestão participativa no
planejamento e monitoramento das suas políticas e planos, incluindo o PPA. Por
enquanto, ainda é um projeto e é intitulado de Sistema Cearense de Participação
Cidadã. O Governo Federal chegou a instituir a Política Nacional de Participação
Social - PNPS e o Sistema Nacional de Participação Social – SNPS por meio do
Decreto nº 8.243/2014. Com a mudança de governo no ano de 2016, depois do
impeachment da presidente Dilma Roussef, não se deu continuidade a referida
política. E no ano de 2019, o Decreto nº 8.243/2014 foi revogado por meio do Decreto
115
nº 9.759/2019, bem como diversos colegiados, conselhos e fóruns de políticas
públicas foram extintos.
A institucionalização dessa política participativa é fundamental para que
sejam fortalecidas as instâncias de gestão participativa e de integração entre Estado
e sociedade. Mais do que uma política de governo, é necessário que a sua
implementação seja como uma política de Estado, para que não ocorra no Estado do
Ceará o mesmo que ocorro no Governo Federal.
116
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124
APÊNDICE A – QUESTIONÁRIO
QUESTIONÁRIO
O presente questionário faz parte do processo de construção de minha
dissertação de conclusão do curso de Mestrado Profissional em Avaliação de Políticas Públicas pela Universidade Federal do Ceará. A sua contribuição, respondendo às questões abaixo, é de fundamental importância. Gentileza responder de forma reflexiva, para que os resultados espelhem a realidade pesquisada. 1. Gênero: ( ) feminino ( ) masculino 2. Faixa Etária:
a. ( ) 16 a 19 anos b. ( ) 20 a 29 anos c. ( ) 30 a 39 anos d. ( ) 40 a 49 anos e. ( ) Mais de 50 anos
3. Nível de Escolaridade:
a. ( ) Alfabetização b. ( ) Ensino fundamental c. ( ) Ensino médio d. ( ) Superior completo e. ( ) Pós graduação
4. Profissão/ocupação:____________________________________ 5. Renda Mensal:
a. ( ) Até 1 salário mínimo b. ( ) Entre 1 e 3 salários mínimos c. ( ) Entre 3 e 5 salários mínimos d. ( ) Entre 5 e 10 salários mínimos e. ( ) Acima de 10 salários mínimos
6. Cor:
a. ( ) Branco b. ( ) Negro c. ( ) Indígena d. ( ) Amarelo e. ( ) Pardo f. ( ) Prefiro não declarar
7. Você tem algum vínculo com alguma entidade da sociedade civil?
a. ( ) Não b. ( ) Sim. Qual?_______________________________________
8. Você possui preferência ou filiação partidária?
a. ( ) Sim b. ( ) Não
125
9. De quais oficinas do PPA 2016-2019 na Região Vale do Jaguaribe você participou?
a) ( ) Elaboração do PPA (2015) b) ( ) Monitoramento / Revisão do PPA (2017) c) ( ) Avaliação do PPA (2018) d) ( ) Nenhuma
10. Responda numa escala de 1 (discordo totalmente) a 7 (concordo totalmente), qual o seu grau de concordância com cada uma das afirmações seguintes sobre o PPA 2016-2019 na região Vale do Jaguaribe:
10.1 Eu senti abertura para participar das discussões do PPA. 1 2 3 4 5 6 7 10.2 Eu participei ativamente das discussões do PPA. 1 2 3 4 5 6 7 10.3 A população decidiu realmente sobre as ações prioritárias do PPA. 1 2 3 4 5 6 7
10.4 A maneira como as oficinas do PPA foram organizadas na região propiciou uma ampla participação da população. 1 2 3 4 5 6 7
10.5 O PPA trouxe mudanças na relação governo-sociedade. 1 2 3 4 5 6 7 10.6 A união dos cidadãos com o governo promove mudanças para o desenvolvimento e a melhoria da qualidade de vida no local onde vivem.
1 2 3 4 5 6 7
10.7 Eu percebi que o governo realizou obras e projetos que foram discutidos e definidos no PPA como prioritários para a região.
1 2 3 4 5 6 7
10.8 Eu percebo que o PPA implantado pelo governo tem resultado positivo e atende as necessidades da região.
1 2 3 4 5 6 7
10.9 Eu acredito que o governo realmente está interessado em atender as necessidades da região.
1 2 3 4 5 6 7
10.10 Eu considero o PPA como instrumento de democratização das políticas públicas para o Ceará. 1 2 3 4 5 6 7
10.11 Participar do PPA me levou a acreditar mais em processos participativos. 1 2 3 4 5 6 7
11. Por que você decidiu participar das oficinas do PPA? ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________ 20. O que você mudaria para que esta participação social na política de planejamento estadual acontecesse de forma mais efetiva? _______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
Obrigado pela sua colaboração!
126
APÊNDICE B – TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO (TCLE)
TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO (TCLE)
Você está sendo convidado(a) para participar do estudo: “A
PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE NO PLANO PLURIANUAL (PPA) DO ESTADO DO
CEARÁ: AVALIANDO O PLANEJAMENTO PÚBLICO PARTICIPATIVO NO VALE DO
JAGUARIBE (2016-2019)” realizado por João Narclécio Fernandes de Oliveira. Nesse
estudo pretendemos avaliar a participação da sociedade na experiência do Plano
Plurianual (PPA) 2016-2019 Participativo e Regionalizado do Estado do Ceará. Essa
pesquisa pretende se ater ao Plano Plurianual estadual atual que abrange o período
de 2016 a 2019, dando enfoque aos processos participativos nas etapas de
elaboração, monitoramento e avaliação do referido instrumento de planejamento, e
refletir em que medida estes processos se configuram como mecanismos de
democracia participativa.
Sua participação consistirá em responder algumas perguntas, por meio de
uma entrevista, sobre a temática em estudo.
Você será esclarecido(a) em qualquer aspecto que desejar e estará livre
para participar ou recusar-se. A sua participação é voluntária e a recusa em participar
não acarretará qualquer penalidade ou modificação na forma em que será por mim
atendido(a).
Este estudo apresenta risco mínimo (tais como algum constrangimento ao
responder sobre sua participação no PPA, no período acima mencionado). Mas, se
manterá todo o cuidado para evitar e/ou reduzir efeitos e condições adversas que
possam causar qualquer desconforto. Sua participação trará como benefícios mais
conhecimento sobre a temática abordada.
Serão garantidos o sigilo do seu nome e a privacidade dos dados coletados
durante todas as fases da pesquisa. Você não terá nenhum custo, nem receberá
qualquer vantagem financeira. Apesar disso, você tem assegurado o direito de deixar
de participar caso aconteçam quaisquer danos eventualmente produzidos pela
pesquisa.
Os resultados da pesquisa estarão à sua disposição quando finalizada. Seu
nome ou o material que indique sua participação não será liberado sem a sua
permissão. Os dados e instrumentos utilizados na pesquisa ficarão arquivados
127
comigo, como o pesquisador responsável por um período de 5 anos e, após esse
tempo, serão destruídos.
Este Termo de Consentimento encontra-se impresso em duas vias, sendo
que uma via será arquivada por mim como pesquisador responsável, e a outra
fornecida a você.
Se você tiver alguma consideração ou dúvida, sobre a sua participação na
pesquisa, entre em contato com o pesquisador orientador, Prof. Dr. Gil Célio de Castro
Cardoso, fone: 3366 9663, Universidade Federal do Ceará localizado no Campus do
Pici (Horário: 08:00-12:00 horas de segunda a sexta-feira).
Eu, __________________________________________________, portador(a) do
documento de Identidade ____________________ fui informado(a) dos objetivos do
presente estudo de maneira clara e detalhada e esclareci minhas dúvidas. Sei que a
qualquer momento poderei solicitar novas informações e modificar a decisão de
participar, se assim o desejar. Recebi uma via deste Termo de Consentimento e me
foi dada a oportunidade de ler e esclarecer as minhas dúvidas.
Fortaleza, ____ de ______________ de 20____.
_____________________________________
Assinatura do(a) participante
_____________________________________
Assinatura do(a) pesquisador(a)
128
APÊNDICE C – ROTEIRO DAS ENTREVISTAS
1 – O que você entende por participação social?
2 – Como ocorreu o processo de formulação do PPA 2016-2019?
3 – Qual a sua participação na política do PPA Participativo e Regionalizado?
4 – Como você compreende o processo de participação no PPA tanto dos agentes
institucionais (governo), como da sociedade civil?
5 – É possível falar de avanços e/ou retrocessos desta política participativa nos últimos
anos? Quais foram esses avanços e quais retrocessos?
6 – O que você mudaria para que esta participação social na política de planejamento
estadual acontecesse de forma mais efetiva?