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A participação do Estado no mercado de TV porassinatura

Valério Cruz BrittosUniversidade do Vale do Rio dos Sinos

(UNISINOS)

Índice

1 Introdução 12 Cooptação e envolvimento 23 A batalha do cabo 54 Convergência e concentração 85 Sem discussão 116 Espaços privados 137 Conjugação de interesses 158 Considerações conclusivas 179 Referências bibliográficas 20

1 Introdução

A globalização impõe mudanças nas atu-ações do Estado e das corporações priva-das, frente à abertura de mercados, desre-gulamentação e privatização que se sucedemprogressivamente na maioria das localidadesdeste Planeta, em escalas diferenciadas. OEstado modifica-se, não se constituindo maisnaquele ente viabilizador de infra-estruturasmateriais para ingresso e continuidade em-presariais, como ocorreu no pós-Guerra, for-çando a iniciativa privada, por sua vez, amudar sua relação com a máquina pública,não esperando o mesmo tipo de contribuição

que contou no passado. Contudo, acredita-se que, fortemente alterada, ainda verifica-seuma colaboração do Estado com os interes-ses particulares.

Este estudo tem como principal objetivorealizar uma abordagem inicial sobre a par-ticipação do Estado brasileiro na formaçãoe estruturação do mercado interno de tele-visão por assinatura, partindo-se do pressu-posto que essa ação ocorre especialmenteatravés da viabilização de documentos legaisem consonância com os propósitos empresa-riais. Destaca-se que a participação estatalatual diferencia-se de sua atuação na conso-lidação da TV aberta brasileira, quando foidecisiva, com um projeto nacional para o se-tor, envolvendo legislação favorável aos gru-pos econômicos, mas também construção deinfra-estrutura física. Hoje as decisões ocor-rem basicamente a partir da ação mundial,sem um projeto específico para a área.

Inicialmente, vai-se lembrar que, no Bra-sil, a ligação Estado-empresários remonta aoperíodo inicial da industrialização, a Revolu-ção de 30, muito antes da consolidação dasindústrias midiáticas. Por um lado, o paíshistoricamente privilegiou negociações como mundo econômico pouco explícitas e não

2 Valério Cruz Brittos

raro nada coletivistas; por outro, apesar doideário liberalizante da globalização ter en-tre os empresários seus mais ardorosos de-fensores, nada imede que, na arena da ne-gociação, o conjunto empresarial lute para aobtenção de benefícios. Mas, como a hege-monia prevê absorção de anseios de outrosgrupamentos, há espaço para avanços soci-ais, apesar do comprometimento elitista ori-ginal do Estado.

Para o desenvolvimento desta pesquisa,vai-se estudar precipuamente os documen-tos legais que regulamentam o setor, edita-dos pelos Poderes Executivo e Legislativoentre 1988, quando foi iniciada a normatiza-ção da área, até 30 de setembro de 1998, dataestipulada como limite para o encerramentoda coleta de dados desta investigação. Nalegislação inclui-se todo tipo de ato norma-tivo, editais e processos relativos a outorgasde operações de televisão a cabo, em suasdiversas denominações. Além disso, serãorealizadas revisão bibliográfica, para a com-preensão da interação Estado-empresários eda caminhada da TV paga, consulta a re-vistas especializadas no noticiário midiáticoe busca via Internet de informação sobre otema.

2 Cooptação e envolvimento

A pouca nitidez das conversações entre Es-tado e empresas - que na maioria das vezesdeveria ser multilateral, recrutando trabalha-dores e sociedade civil - origina-se no mo-mento fundante da industrialização nacional,desencadeada por Getúlio Vargas, em 1930.De acordo com Eli Diniz, prevaleceram es-truturas de controle do Estado sobre a soci-edade, recorrendo-se ao modelo corporativode intermediação de interesses, com a inte-

gração dos organismos sindicais e patronaisa uma ordenação vertical hierárquica e cen-tralizada, tendo no ápice organizações de cú-pula ligadas ao Executivo, com agentes es-tatais e empresários decidindo sobre as polí-ticas industriais, sem articulação com atorescomo trabalhadores e partidos.1

Mesmo assim, no final dos anos 70 as eli-tes econômicas desencadearam aguda cam-panha contra a estatização da economia, re-tomada posteriormente sob o manto neolibe-ral. A defesa do mercado e do fim da intern-venção não redundou, no entanto, na propo-sição de um projeto econômico para o país,ou seja, na apresentação de uma propostaque pensasse o coletivo. Na prática, os em-presários seguiram a mesma lógica de obterbenefícios do Estado. A demanda pelo recuodo Estado no plano da regulamentação daeconomia coexistia com esforços pela con-cessão indiscriminada de incentivos, isen-ções e subsídios, reserva de mercado e pro-teção estatal para amparar setores em dificul-dade ou em implantação.2

É inegável que, a partir da Nova Repú-blica, sucederam-se tentativas de agregar tra-balhadores e segmentos da sociedade civil àdiscussão,3 reunindo-os em discussões aber-tas sobre questões gerais, como a série de si-nalizações e propostas de estabelecimento de

1DINIZ, Eli. Crise, reforma do estado e governa-bilidade. Rio de Janeiro : Fundação Getúlio Vargas,1997. p. 18.

2DINIZ, Eli. op. cit. p. 13, 21.3Evidentemente, não se trataram de concessões

unilaterais do Executivo, que por sua conta e risco te-ria decidido democratizar suas decisões. A relativaampliação da discussão foi um processo histórico deconquista, onde a redemocratização, com o fortale-cimento da sociedade civil e do Parlamento, acabourefletindo-se nas deliberações de um governo que ne-cessitava legitimar suas ações.

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A participação do Estado no mercado de TV 3

um pacto social, aos moldes do de Moncloa,espanhol, e sobre questões específicas, comoa realidade das câmaras setoriais4 e as audi-ências públicas, a exemplo da que culminou,após muitas discussões no Congresso Naci-onal, na Lei do Cabo. Se muitos privilégiosmantêm-se, e outros são renovados, é porquea questão transcende o corporativismo esta-tal, embora este efetivamente tenha contri-buído para criar uma cultura da dependênciado Estado.

Acontece que o desenvolvimento da ativi-dade empresarial, em não poucos casos, re-quer infra-estrutura, o que vinha sendo su-prido pelo Estado, no Brasil, desde os anos30, ante a falta de recursos do capital pri-vado. Hoje os conglomerados e aliançastransnacionais suprem a montagem estatal dainfra-estrutura física, mas seguem necessi-tando de legislação favorável. Isso requerarticulação de benefícios junto ao Estado,o que não pode ser aberta. Essa articula-ção também consubstancia-se em candidatu-ras de empresários a cargos eletivos e parti-cipação direta em instâncias estatais, como oBanco Nacional de Desenvolvimento Econô-mico e Social (BNDES), o que atesta que oEstado ainda cumpre papéis necessários.

A ligação Estado-empresário remete à ori-gem do Estado. Na tradição marxista, o Es-tado é concebido como instrumento da domi-nação de classe, expressão da capacidade de

4Entre as 29 câmaras setoriais, somente uma, "pa-pel e gráfica", relacionava-se com as indústrias midiá-ticas. As câmaras setoriais contavam com a partici-pação somente de empresários e trabalhadores (essesnão em todos os momentos), sendo, por esse motivo,acusadas de corporativas. Continuaram faltando ins-tâncias de agregação de alto nível, que fossem alémdos interesses econômicos dos setores diretamenteenvolvidos.

uma delas de se impor sobre o conjunto so-cial. Tal entendimento deve ser completadocom as posições de Gramsci, que afasta atendência de determinismo econômico e des-taca a importância das possibilidades do pro-cesso político. Nesse sentido, identificam-seas disputas políticas pelo controle estatal, deforma que os governantes muitas vezes vãoalém dos grupos que são inicialmente liga-dos, para obter posições. O Estado repre-senta interesses de classe, mas, no jogo po-lítico, também demanda das classes que secoadunem a seus propósitos.

Deve-se atentar para o conceito gramsci-ano de hegemonia, de forma que a conquistae o exercício do poder requerem negociaçãocom os dominados, não sendo só imposi-ção. Para Gramsci, a classe hegemônica devetornar-se protagonista também de reivindica-ções que são de outros estratos sociais, unifi-cando através da ideologia e mantendo arti-culado grupo de forças heterogêneas, assimrealizando-se a hegemonia enquanto desco-bre mediações, ligações com outras forças,encontra vínculos também culturais e faz va-ler no campo cultural suas posições.5 Essaampliação contra o determinismo econômicopermite que se clareie os eventuais descom-passos que se reproduzem entre as ações es-tatais e das elites econômicas.

Quanto à cultura, suas corporações e diri-gentes via de regra recebem um tratamentomais privilegiado do Estado, pois são fun-damentais para a construção e manutençãoda hegemonia. Na visão de Gramsci, hege-monia inclui, além do partido, outras insti-tuições da sociedade civil que tenham nexocom a cultura, de forma que a teoria da he-

5Ver GRUPPI, Luciano. O conceito de hegemoniaem Gramsci. Rio de Janeiro : Graal, 1978.

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gemonia liga-se não apenas a uma teoria dopartido e do Estado, mas engloba a concep-ção da sociedade civil.6 Assim, na análiseda formação do mercado de televisão paga,deve-se atentar para três fatores: que Estadoe empresário têm uma base comum e tendema convergir interesses, que a noção de hege-monia indica que anseios de outras classessão assumidos pelo Estado e que as corpora-ções de cultura têm suas reivindicações tra-tadas com mais atenção pelo aparato estatal.

Não se trata, portanto, de uma relação si-métrica, no que se refere a Estado e gru-pos econômicos, mesmo que esses efetiva-mente inclusive tenham contribuído pecuni-ariamente para que os dirigentes cheguemao Governo. Deve ser considerado tambémque, no poder, as elites governante e burocrá-tica podem entrar em choque com os gruposeconômicos, tentando vôos autônomos, emdadas circunstâncias. A profissionalizaçãoda política, no momento em que cria uma bu-rocracia para atuar na máquina estatal, con-tribui para que o processo decisório leve emconta critérios gerais, embora a neutralidadeinexista e a legislação, a forma fundamen-tal de comunicação do Estado, esteja impreg-nada das relações de sobreposição vigentes.

Se, na especificidade da industrializaçãobrasileira, o Estado assumiu posições de li-derança, mais lantentes nos períodos getu-lista de 30 a 45 e do golpe de 64, não sepode reivindicar que tal movimentação tenhaocorrido de forma autônoma, que não repre-sentasse os interesses dos grupos dominan-tes. Em dados momentos, evidentemente,isso contrariou algumas pretensões de partedas elites, mas o objetivo maior do poder

6Ver BOBBIO, Norberto. O conceito de sociedadecivil. Rio de Janeiro : Ed. Graal, 1982.

econômico estava assegurado. Assim é que,no período da mais recente ditadura militardo país, os empresários de televisão eventu-almente sentiam-se contrariados com a açãoda censura, mas eram (bem) recompensadoscom um forte apoio, que possibilizou a ma-ximização de seus lucros.

Verifica-se uma conjugação de interessesentre as elites e o Estado, pela ligação entreeles. Estudando a relação Estado e empresá-rios no período inicial de industrialização na-cional, Eli Diniz observa que alargamento daesfera de ação estatal e consolidação do setorprivado da economia não foram percebidoscomo objetivos contraditórios, senão que so-lidários, na construção da sociedade indus-trial brasileira, convergindo teóricos autori-tários e lideranças empresariais.7 À idéia deque o Estado, nos períodos autoritários, co-optou o empresariado, o qual contribuiu comseus interesses e aceitou as ditaduras, deveser contraposta com o raciocínio de que issotambém indica a permeabilidade estatal à vi-são dos grupos econômicos.

Em sua análise do processo decisório,Charles Lindblon reconhece que os empre-sários exercem um papel privilegiado na bar-ganha junto aos formuladores de política pú-blica.8 Sendo o capitalismo baseado no sis-tema de mercado e em empresas privadas, osatores que os controlam desfrutam de posi-ções distintas. Trata-se de um jogo onde oprivilégio do poder econômico garante in-fluências assimétricas, mas, mesmo assim,a necessidade de construção da hegemoniaabre brechas para outros agentes. Se os do-

7DINIZ, Eli. Empresário, Estado e capitalismono Brasil: 1930/1945. Rio de Janeiro : Paz e Terra,1978.p. 290-291.

8LINDBLON, Charles. Politics and markets. NewYork : Basic Books, 1977.

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minados passam a integrar a política, seu dis-curso em boa medida deve ser assimiladopela estrutura estatal, na construção da he-gemonia, apesar da tendência secular de eli-tismo das deliberações públicas.

Por isso, nem toda decisão estatal vaiao encontro direto das classes dominantes.Além de tudo, os parlamentos são compos-tos de forma ampla, de maneira que váriossetores são representados, inclusive os traba-lhadores. A pluralidade de posições acirra-se nas sociedades complexas, onde o nú-mero de membros dos legislativos dilata-see os interesses tornam-se difusos, emboratambém cresça a tendência de autonomiza-ção dos eleitos e a maioria conservadora.Tudo isso dificulta uma análise linear da do-minação do Estado refletindo-se em posturaúnica favorável a seus controladores, apesarde reconhecer-se que o capital e seus deten-tores são os senhores do capitalismo, o que éacirrado no momento atual da globalização.

A globalização neoliberalizante traz emseu bojo a passagem de um Estado interven-cionista, o qual produz bens e serviços e con-trola os ciclos econômicos, para um ator es-tatal que transfere ao mercado grande partede suas atividades, afastando-se muito tam-bém do papel fiscalizatório.9 Como o mer-

9Constata-se um fenômeno paradoxal, onde, aomesmo tempo que o Estado tende a diminuir de ta-manho, abstraindo-se de muitas atividades, que sãoabsorvidas pela iniciativa privada, o Poder Executivopassa, em muitos países, por um período de concen-tração de poderes. Nesse sentido, em março de 1997um grupo de notáveis juristas brasileiros lançou ummanifesto denunciando o que considera "ameaça à or-dem democrática representada pelo comportamentoautoritário do Executivo federal"e conclamando a so-ciedade a buscar a reversão desse quadro, marcadopor "desmedido fluxo"de medidas provisórias, "in-terferências indevidas"na eleição dos presidentes do

cado não é uma força isenta, ocorre é a trans-ferência para o setor privado de várias tarefasque poderiam requerer um olhar social, o queé agravado quando poucas imposições exis-tem para que à lógica do lucro some-se a dointeresse público. Na sociedade contemporâ-nea globalizada o Estado segue favorecendoo particular, através da legislação desregu-lamentadora e privatizações, que atendem opoder econômico.

A exacerbação da globalização não eli-mina todas as funções do Estado, que per-manece uma entidade viva, capaz de contem-plar interesses. Agora são impostos desloca-mentos ao Estado, o qual mais diretamenterelaciona-se e é influenciado por organismose objetivos externos à realidade nacional, quenecessariamente devem ser considerados noprocesso de tomada de decisões. Mas o Es-tado não é a "vítima"do processo de globali-zação, pois concordar com isso significa nãover seu caráter de classe e seu papel nestafase da transnacionalização do capitalismo.10

Com isso, assinala-se que, reconfigurado, oEstado mantem-se como um organismo pro-dutor de sentidos no jogo capitalista contem-porâneo.

3 A batalha do cabo

A chegada da TV paga no Brasil poderiater ocorrido cerca de 15 anos antes, o que

Legislativo, "extremado empenho do Chefe do Po-der Executivo na Emenda Constitucional da reelei-ção"e "desemoralização"do Judiciário. Ver MANI-FESTO pela democracia. Jornal Abong, São Paulo,maio 1997. p. 8.

10ALMEIDA, Lúcio Flávio de. Entre o local e oglobal: poder e política na atual fase de transnaciona-lização do capitalismo. DOWBOR, Ladislau; IANNI,Octavio; RESENDE, Paulo-Edgar (orgs.). Desafiosda globalização. Petrópolis, Vozes : 1997. p. 178.

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só não se concretizou devido à pressão po-lítica e econômica de empresas da área deequipamento e das grandes redes de televi-são aberta sobre os governos militares. As-sim, em 1974, o ministro das Comunicações,Euclides Quandt de Oliveira, negou-se a au-torizar a implantação de um projeto piloto deTV a cabo, que visava desenvolver tecnolo-gia nacional e estudo sobre seu impacto so-cial. A negativa ocorreu porque autoridadesdo Ministério das Comunicações já haviampreparado um regulamento para o serviço,junto com alguns empresários de radiodifu-são, que desenvolviam projetos para váriascidades.11

Como a articulação foi denunciada, a ten-tativa de implantar televisão a cabo por de-creto foi suspensa, no Governo Ernesto Gei-sel, transcorrendo outras manobras no Go-verno João Figueiredo. Até esse momentoo Estado colaborou com os interesses parti-cularistas da indústria midiática e de equi-pamentos não fazendo, ou seja, não im-plantando a TV a cabo no sentido pro-posto por entidades da sociedade civil emesmo efetivamente não permitindo o in-gresso dessa modalidade de transmissão te-levisiva no país, já que de certa forma eratemido seu efeito sobre a televisão aberta,preocupação, aliás, comprovada pertinente,considerando-se a lógica empresarial, já que

11A formulação do decreto foi impemeável, já queuniversidades e sindicatos tentaram participar do de-bate, apresentando sugestões e pareceres, mas issonão foi possível, ao contrário do que ocorreu comos setores empresariais, participantes privilegiados doprocesso. Ver HERZ, Daniel. A introdução das novastecnologias de comunicação no Brasil: tentativas deimplementação do serviço de cabodifusão - um es-tudo de caso. Brasília, 1983. Dissertação (Mestradoem Comunicação Social) - Faculdade de Comunica-ção, UnB.

hoje há uma grande migração de audiênciade uma para outra.

A participação estatal só mudou para orumo do fazer, melhor dizendo, permitir quese implantasse a TV a cabo, no Governo JoséSarney. Mesmo assim a ação foi mais na cri-ação de precedentes e situações de fato, quedesembocaram na regulamentação por por-taria ministerial. A portaria no 143, de 21de junho de 1988, do Gabinete do Ministrodas Comunicações, estabelecia o "Serviço deRecepção de Sinais de TV via Satélite e suaDistribuição por Meios Físicos a Usuários",permitindo, na prática, o início da televisãoa cabo no país, sem discussão pública, nemenquadramento legal entre os serviços de ra-diodifusão ou de telecomunicações, emborapodendo utilizar-se da infra-estrutura de ser-viços públicos.

Quatro empresas implantaram redes decabo com base nessa portaria, recebendo fa-cilmente autorizações. Para fornecer um ins-trumento que propiciasse maior segurançaaos empresários, outra portaria foi editada noGoverno Sarney, a de no 250, de 13 de de-zembro de 1989, assinada pelo ministro dasComunicações, Antonio Carlos Magalhães,viabilizando o serviço "Distribuição de Si-nais de TV por Meios Físicos - DISTV",que ainda não permitia geração própria deprogramas. No Governo Collor, além doreconhecimento das autorizações liberadascom base na portaria no 143 como sendo deDISTV, ocorreram, entre novembro de 1990e julho de 1991, 98 outorgas, prevalecendoconcentrações vertical e cruzada.12

12Concentração vertical é quando um mesmo grupoé proprietário de vários negócios de um mesmomeio, como o acúmulo de concessões de TV a cabo.Concentração ou propriedade cruzada é quando ummesmo grupo possui negócios em mídias diferentes,

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Uma característica do primeiro tempo datelevisão paga no país é que muitos gruposque se propunham e eram autorizados a ins-talar as redes não eram corporações tradici-onais da área áudio-visual. O Estado contri-buiu com a iniciativa privada através da cria-ção de um fato irreversível e consumado, umamparo jurídico que, não sendo submetido àdiscussão pública, permitiu a outorga de au-torizações de operação de televisão a cabode forma bastante simplificada, não estabele-cendo obrigações, como transmissão de pro-dutos de interesse público. Para receber umaautorização, bastava atender dois requisitos,apresentar os atos constitutivos da empresae um projeto; ganhava quem chegasse pri-meiro.13

Com a Lei do Cabo, muda o processo deoutorga, os critérios para a distribuição deconcessões e a responsabilidade dos benefi-ciados. Mas essa evolução só ocorreu porpressão da sociedade civil, de forma que,pelo Executivo, o texto legal sobre televi-

como televisão a cabo e emissoras de rádio. Uma cor-poração como a Globo concentra em todos os níveis.Como as portarias 143 e 250 não estabeleceram limi-tes de autorizações por grupo econômico, do total deoutorgas, 44% são controladas por oito empresas e,dessas, duas detém 24 autorizações. A concentraçãoagrava-se tendo em vista que muitas outorgas recebi-das por grupos que não atuavam no negócio da mídiaforam após vendidas a outros ligados à comunicação.Ademais, algumas corporações que receberam autori-zações no segundo lote já detinham emissoras de rá-dio e televisão.

13Foram visualizadas oito irregularidades e defici-ências na Portaria no 250, entre elas, além das cita-das, a não previsão da abertura de licitação, através daqual os candidatos a operadores pudessem competirpara a escolha do mais apto e o não estabelecimentode prazo de validade das autorizações. BRASIL. FÓ-RUM NACIONAL PELA DEMOCRATIZAÇÃO DAINFORMAÇÃO. Dossiê caso TV a cabo. Brasília,1991. (mimeo). p. 15-16.

são a cabo também seria num caminho demaior facilidade aos grupos de comunica-ção, novamente convergindo objetivos. Pu-blicada através da Portaria no 51, de trêsde junho de 1991, a prosposta de norma deTV a cabo definia-a como serviço especial,equiparando-a a atividades como transmis-são de sinais horários. O pretendido eraregulamentá-la via portaria, que não passapelo Congresso.

Foi a partir da convocação de audiênciaspúblicas, uma prática, aliás, instituída peloconturbado e abreviado Governo FernandoCollor, que o Fórum Nacional pela Demo-cratização da Comunicação passou a articu-lar vários setores sociais em busca de umalei de TV a cabo democrática, pois a pro-posta não atendia os interesses públicos, namedida em que excluia a União, os estados,os municípios, as fundações e as universida-des do direito de explorar o serviço, permitiao controle de até 44 operações, não restrin-gia a propriedade cruzada e autorizava o Mi-nicom a encaminhar decisões sem licitação ecassar autorizações.14

O Fórum centrou sua ação em torno detrês conceitos, controle público, desestatiza-ção e reprivatização (após modificado pararede única, rede pública e participação da so-ciedade), propondo a definição da televisãoa cabo como serviço de telecomunicações, acriação de um Conselho Federal de Cabodi-fusão e a existência de canais gratuitos e delivre acesso, o que foi traduzido em um pro-jeto de lei, apresentado ao Congresso Naci-onal em 30 de outubro de 1991, pelo depu-tado Tilden Santiago (PT/MG). O projeto foi

14BRASIL. FÓRUM NACIONAL PELA DEMO-CRATIZAÇÃO DA INFORMAÇÃO. op. cit. p. 27-32.

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um marco na mudança de relações, pois emtorno dele Estado, empresários e entidadesda sociedade civil tiveram que discutir pu-blicamente, buscando acordos e fugindo daregra de acertos privados.

4 Convergência e concentração

O resultado da negociação, a Lei no 8.977,de seis de janeiro de 1995, é um documentoque distoa da tradição brasileira de parceriaentre dois únicos atores, Estado e empresari-ado, por isso trazendo inovações de interessesocial, como a idéia de canais de acesso pú-blico e institucionais. Esse texto legal deter-mina que as operadoras de TV a cabo utili-zem as redes de transporte das companhiasde telefonia, infra-estrutura construída peloEstado e, quando a lei foi promulgada, aindade sua propriedade. Mas isso não representauma contribuição estatal semelhante às con-cedidas pelos governos militares às corpora-ções de televisão aberta, nos anos 60 e 70,como a construção do sistema de microon-das para transmissão nacional.

No caso do cabo, a infra-estrutura já exis-tia e a decisão de rede única para telefo-nia e TV deve-se principalmente à insistên-cia das entidades da sociedade civil, que te-miam a viabilização de malhas para concor-rer com as então operadoras estatais de tele-comunicações. Hoje essa preocupação perdesentido, na proporção que a Telecomunica-ções Brasileira S. A. (Telebrás) foi privati-zada e ainda haverão segundas redes, a se-rem desenvolvidas pelas futuras autorizadas,as chamadas empresas-espelho. A conver-gência tecnológica e de serviços, somando-se grupos das áreas de provimento de acessoà Internet, de distribuição de serviços de base

telefônica e de fornecimento de televisão acabo, é um caminho que o país vai trilhar.

O fornecimento dos três serviços por umamesma empresa e via uma única rede encon-tra empecilho legal, mas deve ser atenuadapela Lei Geral de Comunicação de Massa,em tramitação no Congresso e é uma tri-lha admitida pelo próprio órgão criado parafiscalização do setor, a Agência Nacionalde Telecomunicações (Anatel). No entanto,mais do que leis desconectadas ou eventu-ais redes de banda larga desarticuladas, o quefalta ao Brasil, na área de telecomunicações,é uma política definida e própria, que consi-dere o processo de globalização, o qual su-gere proposições concatenadas com váriosimperativos, inclusive dos blocos regionais,mas não deixe de priorizar os interesses so-ciais.

Na verdade, a idéia de rede única nuncafuncionou totalmente, tanto que muitas ope-radoras de cabo construíram redes de trans-porte próprias, para transmissão de imageme áudio televisivos. Essas redes poderão serlocadas às autorizadas que vão competir comas atuais teles, as quais, nesses casos, nãoprecisarão construir novas redes.15 Isso es-

15As autorizadas também poderão locar redes dasconcessionárias de telecomunicações, que terão maisuma forma de receita, algumas concessionárias deenergia elétrica e empresas que já tenham sua pró-pria rede privada. Existem companhias de energiaelétrica privatizadas que estão se estruturando paraampliar o leque de serviços, com interesse, princi-palmente, em telecomunicações, TV por assinatura,água e gás. O objetivo é se transformarem em empre-sas multisserviços, por meio de alianças estratégicasou pela participação direta no capital dos novos negó-cios. Como exemplo, cita-se a Escelsa, a companhiaenergética do Espírito Santo, que criou a Tvix e par-ticipa de 14 licitações para obter concessões de tele-visão a cabo. A Centrais Elétricas do Norte do Brasil(Eletronorte) inaugurou em setembro de 1998 seu de-

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barra na Lei do Cabo, a qual estipula que asredes instalaladas pelas operadoras deverãoser utilizandas exclusivamente para presta-ção de serviços de televisão a cabo.16 Con-tudo, esse impedimento deve ser derrubadologo e a Anatel tem anunciado uma pos-tura permissiva, pois empresários e Estadomostram-se estimulados pelas possibilidadesda convergência.

Diante disso, outra barreira legal, a de-terminação da Lei do Cabo de que conces-sionária de TV a cabo deve ter como ati-vidade principal a prestação desse serviço,igualmente deverá ser eliminada. Assim,um grupo que detém operadora de televisãoa cabo também poderá atuar como autori-zado de telecomunicações. Enquanto issonão ocorre, a montagem de estruturas so-cietárias diferentes permite que um mesmogrupo opere televisão a cabo e telecomunica-ções, via uma mesma rede. No caso das em-presas de telecomunicações já existentes, ocontrato de concessão reitera a Lei do Cabo,estipulando que quem for concessionário detelefonia fixa não pode ser de TV a cabo.Mas está clara a intenção da Anatel de alterareste dispositivo.

Já o provimento de acesso à Internet medi-ante rede de cabo, considerado um serviço devalor adicionado, ainda não tem uma posicãofinal da Anatel. Quando isso for permitido, o

nominado Tramo-Oeste, cobrindo 662 quilômetros doPará com linhas de transmissão de energia, que tam-bém transportarão telecomunicação. O restante das fi-bras não aproveitado diretamente pela companhia serálocado ao mercado para transmissão de voz e dados,atendimento a provedores de Internet e outras ativida-des ligadas às telecomunicações.

16Conforme anteriormente analisado, o primeiroregulamento do cabo abre possibilidade para inclusãode serviços como informações meteorológicas, homebanking, home shopping e serviços interativos.

que é uma tendência, até porque os empresá-rios de televisão a cabo estão pressionando aAnatel, e essa articulação costuma presentarresultados positivos, o cruzamento de servi-ços poderá desenvolver-se de duas formas.17

Isso poderá efetuar-se com a operadora deTV a cabo cedendo parte da capacidade darede para outra empresa, proprietária do pro-vedor, ou criando seu próprio provedor, emum e outro caso dependendo das liberaçõeslegais semelhantes às da telefonia, da rede ede que uma concessionária de cabo detenhaoutra empresa.18

A idéia de rede pública possibilita oacesso de qualquer interessado ao sistema detransporte de TV a cabo, um grande passodemocratizante, num país onde os proprietá-rios dos veículos sempre limitaram a partici-pação na programação da mídia. Isso é viabi-lizado através dos canais de acesso público eda destinação de 30% do limite da rede paraprodutos não ligados à operadora. Ressalva-se que a aprovação da Lei foi demorada, ba-sicamente devido a ações protelatórias doMinicom e dos empresários, já que a situa-ção beneficiava-os, pois criava uma condiçãode fato, onde autorizações de DISTV, tecno-

17O Conselho Diretor da Anatel ainda não chegou auma conclusão pelo temor de, ao liberar a Internet nocabo, na prática estar mudando o modelo de duopólioproposto para as telecomunicações. A ameaça vempor meio da telefonia IP, uma tecnologia ainda em de-senvolvimento, com uma série de limitações, mas queganha importância caso esteja funcionando em redesde dados de alta velocidade.

18 Desde novembro de 1997 vem sendo desenvol-vida, em Brasília, uma experiência de acesso à In-ternet em alta velocidade por microondas (MMDS),o LinkExpress, da TV Filme. Amparado no fato dalegislação definir o MMDS como serviço de teleco-municação de sinais diversos, diversamente da TV acabo, restrita à transmissão de vídeo, o negócio nãofoi impedido pelo Governo Federal.

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logia que visava unicamente a melhoria darecepção dos sinais da televisão aberta, eramutilizadas como TV a cabo.19

A concentração da propriedade é uma ten-dência mundial que se repete no Brasil e,apesar das tentativas do Fórum, na Lei doCabo não foi limitada. Único diploma res-tritivo, a Norma complementar do serviço deTV a cabo, no 13/96, é favorável aos empre-sários, pois não coloca termo à propriedadecruzada e só contabiliza, para estabelecer ummáximo de concessões, áreas sem concor-rência, o que vai acabar nas grandes cidades.Já os editais de televisão a cabo publicadosem 1997 (para 144 cidades), os quais lança-ram preços baixos às licitações, determina-ram perda de pontos aos grupos que atuamem várias mídias, dentro e fora da área deconcessão, gerando ações judiciais, que es-tão atrasando o fim do processo.20

Quanto às outras tecnologias de TV porassinatura, nem nos editais de MMDS (para

19Isso gerou várias batalhas judiciais, em diferen-tes estados da Federação. Por fim, as autorizações deDISTV foram reconhecidas pela Lei como operaçõesde TV a cabo, mais uma grande vitórias dos empresá-rios.

20A principal ação foi do Consórcio Cabo Brasil(SBT, Bandeirantes e Jornal do Brasil), ainda em tra-mitação. Apesar do descontentamento empresarial, aproposta de edital era mais dura, quanto a restriçõesà concentração, havendo, então, uma vitória empresa-rial na esfera preliminar de negociação. Especula-setambém a possibilidade dos chamados "contratos degaveta", onde o grupo concorrente não seria o verda-deiro proprietário da concessão. Todavia, não há umaproibição da propriedade cruzada, podendo a perda dealguns pontos ser compensada em outros itens, o quenão é difícil para conglomerados que reúnem corpo-rações experientes no negócio midiático e com mui-tos recursos. Também ingressaram com ações judi-ciais contra os editais operadores de TV a cabo semconcessão, pois suas operações não foram levadas emconsideração.

92 cidades), lançados com os do cabo, hálimitação à concentração,. A conseqüênciado processo inicial de distribuição de autori-zações, das lacunas da legislação atual e danão-restrição à venda de outorgas é que oGrupo Globo, principal corporação de tele-visão aberta, é também o líder em toda a ca-deia econômica de TV paga, atuando comoprodutor, programador, distribuidor e opera-dor. A posição da Globo só não será ampli-ada a partir das novas outorgas porque essacorporação retirou muitas de suas propostas,atitude igualmente tomada pelo grupo Abrile os consórcios Latinvest, Opportunity e Tec-sat/Tectelcom.

Como resultado da concentração de po-der em empresas que já detinham posiçõesde lideranças em outros negócios midiáticos,a segunda corporação mais forte de televi-são por assinatura é um conglomerado quetambém já exercia atividade na área culturale com posição proeminente, o grupo Abril,que, vindo do setor de publicações, está, aexemplo da Globo, presente em todos os mo-mentos do processo da TV paga. Essas cor-porações dominam o negócio da televisãopor assinatura, detendo autorizações ou for-necendo programação para outras operado-ras, as quais se tornam suas afiliadas. A con-centração agrava-se quando envolve meiosde comunicação, sendo seu papel central naestruturação do viver contemporâneo.

Ao mesmo tempo, não há como negar quehouve avanços, consubstanciados na Lei doCabo, o que reforça a idéia de que a dis-cussão pública entre múltiplos atores é o ca-minho para privilegiar o interesse público.Quando saiu-se do círculo restrito Estado-empresários, dentre outros pontos positivos,ganhou-se um processo licitatório com que-sitos objetivos de julgamento. Todavia, o

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avanço no campo das comunicações é ante-rior à Lei do Cabo, remetendo-se à Consti-tuição Federal de 1988, que acabou com olivre arbítrio do presidente da República so-bre a outorga de concessões de TV aberta,que precisam passar pelo Congresso, e deter-minou que canais de radiodifusão só podemser cassados mediante decisão judicial.

No entanto, até pequenos impulsos de-mocráticos, como o que partilha a decisãosobre concessões de televisão aberta e rá-dio com o Legislativo, podem acabar, seaprovada emenda constitucional em trami-tação. Constata-se que a participação doParlamento na tomada de decisões colaborapara que se saia do círculo de decisõesempresários-Estado, já que aquele poder émais aberto à demanda externa, mas não háuma garantia de que resultarão medidas deproveito público, pois a composição do Con-gresso tende a ser conservadora. Assim é quea maioria das leis acolhe os propósitos con-centradores da iniciativa privada, até porque,na conjuntura atual, é difícil ampla mobiliza-ção contra medidas que sigam a cartilha ne-oliberal.

Mesmo na Lei do Cabo, considerado oinstrumento sobre comunicações mais de-mocrático do Brasil, a iniciativa privada foiquem mais ganhou. Evelin Maciel, que es-tudou todos os passos que envolveram a ela-boração desse instrumento, raciocina nessesentido, embora considere-o um avanço de-mocrático considerável. Para ela, os empre-sários foram os que mais conseguiram im-por suas preferências aos demais agentes,mantendo sua posição de ator privilegiadono jogo de poder e, desta forma, vencendoem praticamente todas as principais disputas,como a propriedade da rede física, a ausênciade restrições à concentração de operações e

a transformação das autorizações de DISTVem concessões de TV a cabo.21

5 Sem discussão

Antes de legislar sobre cabo, o Governo re-gulamentou, sem discussão, via o decreto no

95.744, de 23 de fevereiro de 1988, o "Ser-viço Especial de Televisão por Assinatura(TVA)", tratando de transmissões por UHFcodificado e satélite,22 estabelecidas comoserviços especiais, equiparadas ao de sinalhorário, sem correspondência pública. Afalta de dicussão chegou à regulamentaçãoda modalidade de televisão paga MMDS,23

21 MACIEL, Evelin. A globalização das comuni-cações e a Lei do Cabo no limiar de uma nova era.Brasília, 1997. Dissertação (Mestrado em Ciência Po-lítica) - Departamento de Ciência Política, UnB. p.133.

22O UFH codificado consiste em codificar a trans-missão de um canal de UHF (Ultra High Freqüency,Freqüência Ultra Alta), de 14 a 69, a qual é decodifi-cada na recepção. A transmissão televisiva por saté-lite envolveu inicialmente o DBS e posteriormente oDTH. O DBS (Direct Broadcasting System, Sistemade Emissão Direta) é provido por satélites de banda C(analógica), que são captados por antenas parabólicasde diâmetro entre 2,5 e três metros. O DTH (Direct toHome, Direto para Casa) transmite via satélites combanda Ku (digital), o que permite uma grande quanti-dade de canais e a recepção por antenas de cerca de 60centímetros de diâmetro. BRITTOS, Valério. Televi-são a cabo: funcionamento e desenvolvimento. Versoe Reverso, São Leopoldo, n. 24, p. 51-74, 1997. p.4. Atualmente, a transmissão por satélite é generica-mente denominada de DTH, que pode ser em bandaC ou Ku, sistema já predominante.

23O MMDS (Multichannel Multipoint DistributionSystem, Serviço de Distribuição de Sinais MultipontoMulticanal) usando freqüências elevadas de microon-das, de 2,5 a 2,7 GHz, transmite sinais codificados deuma antena central às instaladas do lado de fora dasresidências dos assinantes. BRITTOS, Valério. op cit.p. 5.

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inicialmente criada como "Canais para Sis-tema de Circuito Fechado de Televisão comUtilização de Radioenlace (CFTV)", pelaportaria no 41, de nove de fevereiro de1994. A regulamentação como MMDS ocor-reu imediatamente, por meio da portaria no

43, de 10 de fevereiro de 1994.24

A regulamentação do MMDS e do DTH étotalmente liberal, não havendo limite à con-centração da propriedade ou necessidade detransmissão de canais públicos. Como porta-ria não é considerada instrumento adequadopara regulamentação desse serviço, pois eleser análogo à radiodifusão, em 1996 o textoque trata de MMDS foi alvo de ação di-reta de inconstitucionalidade, pela Federa-ção Nacional dos Jornalistas (FENAJ), semsucesso. Antes foi tentada, igualmente semêxito, como ocorreu com o cabo, sua regula-mentação através de lei, por intermédio doprojeto da deputada Irma Passoni (PT/SP),no 156/95, que resultou no substitutivo dodeputado Nilmário Miranda (PT/MG).

Murilo Ramos denuncia que o círculo res-trito e coincidente de políticos, burocratas eempresários foi o responsável pelas decisõesconstituidoras do mercado de TV por assina-tura no Brasil:

"Assim, nesse emaranhado de siglas reti-radas de obscuras portarias e decretos gesta-dos na intimidade da relação entre políticoscom interesses diretos no negócio, empresá-rios associados direta ou indiretamente a es-ses interesses e a tenoburocracia ministerial,estava a base técnico-normativa para pro-fundas alterações estruturais na economia-política dos meios de comunicação de massa

24As 12 permissões de CFTV foram rapidamentetransformadas em autorizações de MMDS, que totali-zam 15, até o resultado da atual licitação ser liberado.

no Brasil. Siglas novas dando ares de mo-dernidade aos velhos modos oligárquicos dese fazer política nas comunicações brasilei-ras".25

Neste rumo, a obtenção de permissão parao serviço de DTH era automática, uma faltade controle do público sobre o privado auto-rizada pela portaria no 230, de 1991, que foirevogada pela portaria no 281, de 1995. Masas exigências seguem mínimas, de forma quea Anatel tem liberado todas as autorizaçõesde DTH solicitadas, visando impedir a estru-turação de um mercado de venda de opera-ções. As obrigatoriedades são basicamenteiniciar a operar em 24 meses e pagar R$ 470mil. Os consórcios DirecTV e Sky nem pa-garam. Através das portarias no 88 e 89, de23 de abril de 1996, o direito que os gru-pos TVA e NetSat, integrantes de um e outroconsórcio, respetivamente, detinham de ex-plorar DBS foi estendido ao DTH.

Esses privilégios do Estado à obtençãode permissão de DTH são confirmados pelanorma no 008/97. Por ela, é criado o Ser-viço de Distribuição de Sinais de Televisão ede Áudio por Assinatura via Satélite (DTH)como modalidade de serviço especial, fi-cando estabelecido que as entidades interes-sadas em sua exploração deverão apresen-tar requerimento para obter permissão, po-dendo haver publicação de edital. O Regula-mento dos Serviços Especiais, que trata, den-tre outras tecnologias, de duas que envolvemTV paga, MMDS e DTH, da mesma formaconsagra princípios não-restritivos à atuaçãoempresarial, como a cobrança pelo direito

25RAMOS, Murilo César. A TV por assinatura noBrasil: conceito, origens e perspectivas. Brasília :Universidade de Brasília, 1995. (mimeo). p. 14.

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de exploração, processo simplificado de ou-torga e irrestrições ao capital estrangeiro.26

O Fórum Nacional pela Democratizaçãoda Comunicação tentou regulamentar o DTHatravés de lei, o que permitiria a ampla dis-cussão de suas bases, através de um espaçode manifestação democrática como o Con-gresso Nacional. Mas, demonstrando comoo caso do cabo foi isolado e de difícil repro-dução, o projeto de lei do apresentado pelodeputado Jacques Wagner, em 23 de julho de1996, não obteve apoio para discussão nempelo Estado, envolvendo Executivo e maio-ria legislativa, nem pela iniciativa privada.Atente-se que a impossibilidade foi de suatramitação efetiva, a exemplo do MMDS, ouseja, a proposta parou antes de chegar ao de-bate sobre seu conteúdo, quando poderia seremendado.

6 Espaços privados

Além da possibilidade de operação de siste-mas de televisão por satélite, atualmente ocapital privado pode também atuar na explo-ração direta de um satélite. É o Serviço deTransporte de Sinais de Telecomunicaçõespor Satélite (STS), tratado na Lei Mínima, de18 de junho de 1996,27 que organiza algunsserviços de telecomunicações. Essa Lei tam-bém é liberalizante, não restringindo a parti-cipação de corporações transnacionais, ape-sar de permitir (não obrigar) que, até metade

26Se atualmente verifica-se forte presença do capi-tal estrangeiro diretamente em operações de televisãopaga no Brasil, já na década passada era possível acaptação de canais internacionais, via antenas parabó-licas, por isso consideradas uma importante porta deentrada da globalização nas comunicações nacionais.

27Esse serviço também é brevemente citado na LeiGeral de Telecomunicações.

de 1999, o Executivo limite essa presença anão mais que 49% do capital votante. A Leino 9.285, de 19 de julho de 1996, que insti-tui o serviço, o Regulamento e a Norma doSTS mantêm o mesmo princípio de exigên-cias mínimas.

Esses instrumentos revelam-se menos plu-rais do que a Lei do Cabo por não terem sidodiscutidos com a sociedade. Outra medidaque somaria para a democratização das deci-sões envolvendo as mídias seria a instalaçãodo Conselho de Comunicação Social, criadopelo artigo 224 da Constituição Federal, ins-tituído pela Lei no 8.389, de 30 de dezembrode 1991, e a maior vitória na Constituinte daFrente Nacional de Luta por Políticas Demo-cráticas de Comunicação, entidade que ori-ginou o Fórum Nacional pela Democratiza-ção da Comunicação, desencadeador da Leido Cabo. Embora o Conselho ainda não te-nha sido instalado e, por isso, não atrapalheos empresários, uma emenda constitucionalestá propondo sua extinção.

A falta diálogo público foi levado ao má-ximo na tramitação da Lei Geral de Teleco-municações, de no 9472/97. Como a dis-cussão ficou restrita ao Minicom, que apre-sentou um projeto pronto ao Parlamento, es-tabelecendo um prazo de apenas três mesespara votação, acabaram sendo beneficiadosos grupos que tradicionalmente relacionam-se com o Estado facilmente. Essa lei, que,em grande parte, substitui o Código Bra-sileiro de Telecomunicações, além de criara Anatel, a responsável, agora, pela legis-lação e outorga na área de telecomunica-ções, consagra que concessões, autorizaçõesou permissões serão sempre a título oneroso,trocando-se o critério político por outro, dopuro poder econômico.

A Lei Geral ratifica que o MMDS e o DTH

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devem ser outorgados sem prazo determi-nado e mediante autorização, um processosimplificado, e abre caminho para que, naLei de Comunicação de Massa, a TV a caboreceba o mesmo tratamento, o que facilitamuito a agilização de negócios diretamentejunto às instâncias estatais. Isso ocorre de-vido à classificação dos serviços de teleco-municações, quanto ao regime de sua pres-tação, em públicos e privados, este o caso datelevisão a cabo. Pior ainda: sendo de regimeprivado, não há qualquer limite ao número deautorizações, o que já ocorre com o DTH e oMMDS.28 Reflexo dos tempos globalizados,a Lei Geral não estabelece limites ao capitalestrangeiro.

Se vingarem os propósitos do Executivoe dos empresariado de televisão por assina-tura, a Lei de Comunicação de Massa, quepossivelmente será votada e sancionada em1999, deve retroceder todos os avanços obti-dos pela Lei do Cabo. Devem acabar, quantoao cabo, conquistas como a exigência que30% dos canais tecnicamente disponíveis se-jam reservados a terceiros e as restrições àparticipação do capital estrangeiro, sendo li-beralizadas de direito a construção e utiliza-ção das redes de tranporte, facilitando a con-vergência. A necessidade de universaliza-ção do serviço deve acabar, materializando-se todos os retrocessos previstos na Lei Ge-ral, com a passagem da TV a cabo ao serviçode regime jurídico privado.

Mas a descaracterização da Lei do Cabocomeçou com sua regulamentação. Assim, o

28Outra facilidade garantida ao empresariado, pelaLei Geral de Telecomunicações: o serviço de valoradicionado não é considerado telecomunicações, sim-plificando sua instalação. A Lei Mínima asseguraa utilização da rede pública de telecomunicações aqualquer interessado na prestação desse serviço.

Regulamento do Serviço de TV a cabo, de-creto no 1718, de 28 de novembro de 1995,deu aos concessionários da tecnologia o di-reito de prestar atividades como informaçõestecnológicas, home banking e home shop-ping, e instalar redes físicas próprias, casoas teles não ofereçam, quando a lei permitiasó segmentos, e excluiu da definição de co-ligada empresas que vendem programação àoperadora, facilitando aos empresários o pre-enchimento dos canais reservados a tercei-ros, benefício também presente, através dediferentes artifícios, na Norma no 13/96,29

complementar do serviço de TV a cabo, e noseu Regulamento de 1997, o decreto 2206.30

No entanto, existem propostas que pre-tendem liberalizar ainda mais o negócio docabo. O projeto de lei do deputado Luiz Mo-reira (PFL-BA), de 29 de fevereiro de 1996,propõe o reconhecimento dos contratos fir-mados entre empresas estatais de telecomu-nicações e particulares para explorar TV acabo através de suas redes físicas31 e a su-

29Essa norma dificulta a atuação dos canais de uti-lidade pública, ao proibir publicidade, e cria algumlimite à propriedade de concessões, mesmo que deforma bastante favorável à concentração, como já de-monstrado.

30O Regulamento determina ainda que o julga-mento de propostas para concessões leve em contacronograma de disponibilização do serviço para o pú-blico, tempo mínimo destinado à programação regi-onal e número de canais destinados a programas decaráter educativo/cultural além do mínimo.

31Foram cerca de 28 contratos assinados com em-presas que não possuíam nenhum tipo de permissãopública para explorar o serviço de TV a cabo. Elesforam assinados durante o período de tramitação doprojeto de Lei do Cabo, quando as concessionáriasconstruíram redes físicas de banda larga, que trans-porta sinais de vídeo, estimuladas pela Telebrás, comoforma de pressionar empresários a participar da nego-ciação.

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pressão da exigência de que o inoperanteConselho de Comunicação Social seja ou-vido sobre normatização do setor. Outro pro-jeto de lei, o de no 1.562, do deputado Wel-linton Fagundes (PL-MT), apensado ao deMoreira, propõe a equiparação das prestado-ras de televisão a cabo em comunidades fe-chadas, constituídas até o final de 1993, aosoperadores de DISTV.32

A confluência empresário-Governo é tantaque o presidente da Anatel, Renato Guer-reiro, em 25 de junho de 1998, durante olançamento da Feira e Congresso de TV porAssinatura (ABTA’98), no Hotel Interconti-nental, em São Paulo, sugeriu que a entidadefizesse levantamentos das regiões onde hámaior carência de investimento no setor detelevisão paga para orientar seu trabalho. Naocasião, também propõs que a ABTA pas-sasse a denominar-se Associação Brasileirade Comunicação por Assinatura, o que de-monstra incentivo e permissão à convergên-cia (a opção foi alterar para Associação Bra-sileira de Telecomunicações por Assinatura,não acarretando mudança de sigla).33

32Estas empresas atuavam em condomínios fecha-dos, com base na Portaria no 250, que criou o DISTV,já que, por oficialmente não terem fins lucrativos, nãonecessitavam de autorizações. Mas o interesse econô-mico prevaleceu e os limites dos condomínios foramultrapassados, chegando a ser cabeadas cidades intei-ras, como em Currais Novos, interior do Rio Grandedo Norte. O lobby desse grupo é organizado pela As-sociação Nacional dos Operadores de TV por Assi-natura (Anota). A Norma no 13/96 define o que édistribuição de sinais de TV em condominio fechado,proibindo interligação com quaisquer sistemas de te-lecomunicações. A equiparação favorece esses em-presários porque o DISTV, por sua vez, foi igualado àTV a cabo.

33Diante do poder do empresariado da área mi-diática junto ao Estado, prevê-se impossibilidade deaprovação do projeto no 3691/97, do deputado Sala-

7 Conjugação de interesses

A título de iluminação do período atual, valerecordar brevemente que na consolidação daTV aberta nacional a participação do Estadofoi muito efetiva. Isso ocorreu principal-mente entre 1964 e 1975, durante a "FasePopulista"da televisão brasileira, e subsidi-ariamente de 1975 a 1985, ao longo do mo-mento seguinte dessa tecnologia no país, odo "Desenvolvimento Tecnológico".34 Semdúvida, a principal contribuição do Estado aoempresário da indústria midiática foi a cri-ação de estruturas para transmissões nacio-nais, o Sistema Nacional de Telecomunica-ções (SNT), composto pelas rotas de micro-ondas e os satélites de propriedade do Es-

tiel Carvalho (PPB-PE), que propõe o fim da propa-ganda nos canais pagos. Trata-se de um paradoxo:por um lado, a manutenção da propoganda nos canaispagos é usada como argumento para que os preços co-brados ao receptor não sejam tão elevados; por outro,questiona-se se tal abertura tem beneficiado o consu-midor. Tendo a propaganda invadido todos os setores,é difícil restringir sua atuação justamente na televisão,desde sua consolidação o grande ambiente publicitá-rio da atualidade.

34Considera-se, neste caso, a tipificação da histó-ria da televisão brasileira proposta por Sérgio Mat-tos, que, numa abordagem sócio-econômico-cultural,identifica quatro períodos da tecnologia no país, oElitista (1950-1964), o Populista, o do Desenvolvi-mento Tecnológico (1975-1985) e o da Transição eda Expansão Internacional (1985-1990). MATTOS,Sérgio. Um perfil da TV brasileira: 40 anos de his-tória - 1950/1990. Salvador : Abap-BA/A Tarde,1990. Este pesquisador acrescenta uma quinta faseao desenvolvimento da TV brasileira, a da "Multi-plicidade da Oferta", aberta no início desta décadae ainda em transcurso, marcada pela globalização, avariedade de canais e a concorrência. BRITTOS, Va-lério. A televisão no Brasil hoje: a multiplicidade daoferta. Trabalho apresentado no CONGRESSO BRA-SILEIRO DE CIÊNCIAS DA COMUNICAÇÃO (IN-TERCOM), 21, Recife, set. 1998.

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tado, sem o qual as emissoras de televisãocontinuariam sendo locais.35

O Estado também participou do processode implantação de TV a cores, em 1972,e forneceu todo um conjunto de instrumen-tos regulamentadores da atividade midiática,criando organismos como o Ministério dasComunicações e a própria Empresa Brasi-leira de Telecomunicações (Embratel), pri-vatizada em julho de 1998, o que forneceusegurança para a implementação de investi-mentos. Nesse período, o governo ditatorialpromoveu uma ampla distribuição de verbaspublicitárias públicas e incentivou as grandescorporações, notadamente aquelas do seg-mento financeiro, a investirem comercial-mente na televisão, além de outorgar conces-sões de TV (e de rádio) a organizações con-fiáveis, sem licitação.

A coligação de interesses entre empresá-rios da mídia eletrônica e Estado tem sidotão forte que, segundo Sérgio Mattos, o de-senvolvimento da televisão brasileira está di-retamente ligado ao movimento militar queassumiu o controle do país em 1964, atravésda infra-estrutura criada pela ditadura e peloprojeto econômico implantado, trazendo em-butidas a industrialização e a urbanização,que impulsionou a publicidade e aumentoua renda per capita. Ele entende que o desen-volvimento técnico e qualitativo da TV ocor-reu porque o meio, além de ter sido benefi-ciado pela situação social, política e econô-mica do país, recebeu incentivo direto do go-verno, que estava preocupado com o con-teúdo e qualidade de sua programação.36

Os governos militares, por seu turno, tam-

35CRUZ, Dulce Márcia. Televisão e negócio: aRBS em Santa Catarina. Florianópolis : UFSC, 1996.p. 136.

36MATTOS, Sérgio. The impact of the 1964 Re-

bém valeram-se da mídia para pregar umanova ordem sócio-econômica-cultural, mo-dernizante, ligada à Lei de Segurança Nacio-nal e aos Objetivos Nacionais, firmados peloConselho Nacional de Segurança, tendo aEscola Superior de Guerra (ESG) como pro-vedora. Melhor dizendo, a TV, preponderan-temente a Rede Globo, colaborou nos pro-jetos governamentais de crescimento econô-mico, incentivando o consumo, e de integra-ção do país, transmitindo para todos os es-tados uma programação única e simpáticaaos militares. A criação do "Jornal Nacio-nal", pela Globo, em primeiro de setembrode 1969, veio ao encontro do projeto ditato-rial de integração.

Vendo cultura e estrutrura estatal imbri-cadas desde o Estado Novo, Renato Ortizconsidera que essa relação permanece, masde forma sensivelmente alterada, no pós-64,identificando o processo de racionalização,manifestado sobretudo no planejamento daspolíticas governamentais (em especial a decultura), mais do que uma técnica de orga-nização, correspondendo a um momento dedesenvolvimento do capitalismo brasileiro.37

Ressentido de uma política cultural legiti-madora, o Estado ditatorial travestiu seu pa-pel no capitalismo internacional e partiu paraum discurso de afirmação da nacionalidade,usando principalmente a televisão, ao ladode outros instrumentos, para a "defesa"daidentidade e memória nacionais.

Os militares controlaram os meios viacensura - agravada com o Ato Institucio-nal no 5, de 1968, e estimuladora da auto-

volution on Brazilian television. San Antonio : Klin-gensmith Independent Publisher, 1982. p. 39.

37ORTIZ, Renato. Cultura brasileira e identidadenacional. 5.ed. São Paulo : Brasiliense, 1994. p. 80-81.

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censura - ao mesmo tempo em que não cas-saram a Globo, apesar do recebimento ilegalde dólares do grupo norte-americano Time-Life,38 daí originando a denominação do pe-ríodo, por Sérgio Caparelli, como de "In-ternacionalização do Mercado", correspon-dente à norte-americanização da televisão.39

Assim, a televisão firmou-se como indús-tria, incorporando-se ao cotidiano. O ba-rateamento dos televisores e a possibilidadede crediário foram fatores que contribuírampara o aumento da presença da TV, que,como meio difusor de idéias e comportamen-tos, teve sua influência discutida e protes-tada.

No período militar, a relação Estado e ini-ciativa privada conquistou novos espaços, in-clusive comissões consultivas, com a partici-pação de empresários, muitas vezes, na po-sição de líderes de prestígio, não na quali-dade de representantes de classe. Esse rela-cionamento não raro conduziu a uma subor-dinação do público ao privado. Tanto que, jána "Fase do Desenvolvimento Tecnológico",marcada pela gradual perda de hegemoniada ditadura, o Estado seguiu estimulando aindústria televisiva, agora para a nacionali-zação da programação, sendo os enlatadossubstituídos por produções brasileiras comincentivos e créditos oficiais, numa confluên-

38A Globo recebeu investimento de US$ 5 milhõese assessoria, em várias áreas, do grupo Time-Life.Uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) doCongresso Nacional considerou o acerto inconstitu-cional, mas o governo não cassou a concessão, dandoum prazo para a regularização da situação, através doafastamento dos estrangeiros, o que ocorreu em 1969,sendo a dívida com o Time-Life liquidada totalmenteem 1971. HERZ, Daniel. A história secreta da RedeGlobo. Porto Alegre : Tchê, 1987.

39CAPARELLI, Sérgio. Televisão e capitalismo noBrasil. Porto Alegre : L&PM, 1982. p. 30-32.

cia dos interesses expansionistas dos empre-sários e nacionalistas dos militares.

Essa coincidência remete a uma identi-dade comum na base de dominação do Es-tado, devendo-se recordar a participação doempresariado, particularmente da cultura, noprocesso de tomada do poder pelas ForçasArmadas. Embora possam topicamente terdivergido, como em determinados episódiosde censura, globalmente as posições do Es-tado e dos empresários coincidiram (e coin-cidem), tanto que, em 1973, TVs Globoe Tupi assinam um protocolo de autocen-sura, procurando controlar o conteúdo desuas programações.40 Desta forma foi pos-sível, mesmo num momento onde a força eraum mecanismo muito presente, a articulaçãoda hegemonia, onde o desempenho dos benssimbólicos foi - e continua sendo - prepon-derante.

8 Considerações conclusivas

O estudo da regulamentação da televisãopaga traz à cena um conjunto de textosque poucas obrigações sociais impõe àscorporações, denotando relações político-institucionais marcadas pela larga influênciado poder econômico. Falta à legislação sobreTV por assinatura uma verdadeira pretensãoregulamentadora, de estabelecer ao privadoimposições favorecedoras do público, inde-pendentemente do estatal. É na arena regu-latória que o empresariado tem buscado ob-ter ganhos que beneficiem seus negócios, oque é facilitado porque os espaços de arti-culação via de regra mostram-se pouco plu-ralistas. Não há, portanto, a suposta neutra-

40ORTIZ, Renato. A moderna tradição brasileira.3.ed. São Paulo : Brasiliense, 1991. p. 120.

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lidade do Estado, que seria delineada pelosimperativos da globalização.

Sempre coube ao Estado fornecer infra-estrutura legislativa que permitisse o melhorfuncionamento do mundo dos negócios, oque é presumível, sendo a sociedade capita-lista. A diferenciação trazida pelo atual mo-mento é que, por um lado, progressivamentea máquina estatal deixa de construir infra-estrutura física, repassando muitas obriga-ções ao privado, sob alegação de que o ser-viço será universalizado. Por outro, a legis-lação cada vez menos objetiva controlar omercado, postura que também era presumí-vel, imaginando-se que capitalismo pode co-existir com um mínimo de amparo, inclusiveàs situações de gritante desequilíbrio. Ouseja, o suporte legal hoje editado impõe me-nos restrições à ação do particularismo.

A televisão paga tem sido regulada dentrode uma lógica de desregulamentação, pois aidéia é facilitar a atuação do particular e nãoexercer um real controle do público sobre oprivado. Há uma multiplicidade de vincu-lações e interpenetração de interesses entreEstado e empresários que só são redimensi-onados pela configuração atual da globaliza-ção, mas não extintos, pois tal ligação, iden-tificada já na inauguração da industrializaçãonacional, nos anos 30, integra o ente estatal,remontando à sua origem. Dominado pelaselites, o Estado, no capitalismo, ao legislar -ou decidir em geral - em benefício do podereconômico, está atuando no senso da lógicado sistema, evidentemente de proteção e tu-tela do detentor do capital.41

41O incentivo do Estado à iniciativa privada,mesmo na contemporaneidade, pode compreenderoutras formas, como a disponibilidade de financia-mentos a taxas de juros especiais, a exemplo do ofe-recido pelo BNDES a um conjunto de setores da eco-

No entanto, também deve-se considerarque há possibilidades de fugir do esquema dedecisões envolvendo somente dois agentes,como ocorreu com a Lei do Cabo. Para isso asociedade civil teve que efetivamente pressi-onar o Executivo, no sentido de que suas de-mandas repercutissem e fossem levadas emconsideração, ampliando a discussão, o quefoi possível por ser um tempo diferente da-quele da ditadura militar, onde qualquer ten-tativa de denúncia de privilégio era violen-tamente reprimida.42 No caso do cabo, asconsultas e audiências públicas instituciona-lizadas pelo Governo Collor, importantes ca-nais de participação política, foram transfor-mados pelo Fórum no lugar de estruturaçãodas propostas não-hegemônicas.43

A Lei do Cabo teve a especificidade de serelaborada num momento de maior permea-bilidade à participação da sociedade, não porinteresse dos governantes, mas pelo contextopós-eleição do primeiro presidente da Repú-blica eleito pelo voto direto depois de quase30 anos, ainda marcado pelos ares participa-

nomia, dentre os quais o de TV paga, entre novem-bro e dezembro de 1997, que somou RS$ 18 milhões.Esses financiamentos, cuja análise não é objeto destapesquisa, são oferecidos sob a alegação de que ala-vancam a economia e, ao fim, beneficiam toda a soci-edade, gerando empregos, embora possa-se discutir omodelo ideal de distribuição de dinheiro público, ob-jetivando o desenvolvimento social.

42O grande desafio hoje dos movimentos sociais éfazer com que suas posições repercutam socialmente,obtendo espaço junto às corporações midiáticas, quetendem a privilegiar as elites dominantes. Por isso,crescem espaços de comunicação alternativos, comosites na Internet e emissoras de rádio comunitárias.

43Nas consultas, a Secretaria Nacional de Comuni-cações, do Ministério da Infra-Estrutura, editava umaportaria determinando um prazo para que o interes-sados manifestassem-se via comentários escritos; nasaudiências, também haviam reuniões abertas.

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cionistas legados pelo processo constituinte.Avanços como o consubstanciado na Lei doCabo e em outros dispositivos esporádicosverificam-se porque a dominação do Estadopelas elites econômicas não é uma relaçãodireta e isolada. As decisões políticas de-vem buscar incoporar anseios de outros gru-pamentos, para que a hegemonia seja cons-truída, sendo ela indispensável para a obten-ção do consenso.

Sem a incoporação de proposições de gru-pos heterogêneos na elaboração/exercício dahegemonia seria iniviável a manutenção nopoder de elites oriundas e coadunadas cominteresses minoritários. Isso ganha corponum ambiente de renovação dos mandatáriospor voto direto, como na maioria dos Esta-dos de hoje. Além disso, no período atualde democracia verifica-se uma fragmentaçãodas estruturas decisórias, estando as instân-cias formais de poder mais permeáveis aosvários grupos de pressão, não somente aque-les econômicos. Outros fatores que influen-ciam o processo é que as agências burocrá-ticas acabam somando interesses próprios,podendo haver choques e tentativas de vôosautônomos, em dadas circunstâncias.

Pode-se abrir brechas no sistema, mas acolaboração entre Estado e grupos econômi-cos está em sua base. Mesmo a Lei do Caboestá longe de contemplar os interesses inici-almente propostos pelo Fórum, o que é na-tural, diante da negociação. Apesar disso,nunca mais foi viabilizado um resultado tãopositivo, em termos sociais, como o da Leido Cabo, considerando-se textos legais ante-riores e posteriores à sua edição. O acessodo empresariado às instâncias decisórias porportas próprias atrasou o início da televisãopor assinatura no país e legou uma legislaçãopermissiva, dominada por portarias e decre-

tos, que praticamente não estabelece limitesà concentração da propriedade e à presençado capital estrangeiro.

Nesse quadro, até a maioria das limitaçõesimpostas pela Lei do Cabo tende a seguiressa tendência liberalizante, devido a mu-danças da legislação. A alteração no espíritoda Lei do Cabo começou pelos regulamentose a norma e deve ser ultimada com a votaçãoe promulgação da Lei de Comunicação deMassa, no próximo ano. As modificações le-gislativas aliadas à permeabilidade da Anatelaos interesses empresariais permitem que sevislumbre um futuro de convergência e con-centração no país. Essas decisões atendempreferencialmente interesses do grande capi-tal nacional aliado ao transnacional, já quea convergência é atualmente uma das princí-pais áreas de inversão econômicas, em todoo Planeta.

Antonio Albino Canelas Rubim salientaos motivos que endossam a premência de quese construam novas formas de incorporaçãode interesses e de decisões institucionais nopaís, tratando da especificidade da comuni-cação:

"Deste modo, as comunicações adquiremimportância estratégica para a luta políticahoje. Primeiro, pela necessidade do movi-mento político-social dirigir e ser dirigidopor suas bases, mantendo, para isto, íntima econtinuada interlocução (comunicação) comseus membros e, assim, consubstanciandosua força interna. Segundo, porque, no ho-rizonte contemporâneo, importa cada vezmais conquistar - através das comunicações- o apoio de diferenciados setores sociais,colocando-se de modo satisfatório na dimen-são pública societária, engendrada pela mí-dia. As comunicações devem ser acionadas,

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portanto, nestas direções essenciais da lutapolítica na atualidade".44

A regra geral do poder econômico fazerprevalecer sua vontade tem sido uma cons-tante em todo o setor de telecomunicaçõesbrasileiro. No caso do desenvolvimento datelevisão aberta brasileira, a participação doEstado foi possivelmente mais intensa, tendoem vista os arranjos de então, as décadas de60 e 70, que permitiam o legado não só delegislação favorável, mas a viabilização deestrutura física. Tendo em vista a impossibi-lidade de questionamento público, num pe-ríodo ditatorial, e da atuação do Estado comoempresário, o que era próprio, sobretudo, dassociedades de modernização tardia, as indús-trias televisivas nacionais tiveram o auxíliodireto de corporações públicas, como a Em-bratel.

Reforça-se que o mesmo empresariadoque hoje prega Estado mínimo, desde queabrindo espaços para a maximização de seuslucros, foi beneficiado e contribuiu para ofortalecimento estatal do passado, quandoeste controlava, direta e indiretamente, os se-tores que consideravam chaves. O modelobrasileiro de TV paga televisão conduziu aque, emblematicamente, o principal grupodo setor fosse o mesmo da televisão aberta,representado pela Globo. Nos dois merca-dos há uma participação do Estado e os inte-resses empresariais são beneficiados, o quenão implica impossibilidade de avanços de-mocráticos, mas traduz uma imbricação depropósitos que melhor se viabiliza na con-temporaneidade globalizada.

44RUBIM, Antonio Albino Canelas. Democraciae comunicação no Brasil. Salvador : Associação dosProfessores Universitários da Bahia, 1996. p. 10.

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