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SIMONE ROSA DA SILVA
A INTEGRAO ENTRE OS NVEIS DE PLANEJAMENTO DE
RECURSOS HDRICOS ESTUDO DE CASO: A BACIA
HIDROGRFICA DO RIO SO FRANCISCO.
Recife, dezembro de 2006.
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UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO
CENTRO DE TECNOLOGIA E GEOCINCIAS
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL
CURSO DE PS-GRADUAO EM TECNOLOGIA AMBIENTAL E RECURSOS
HDRICOS
A INTEGRAO ENTRE OS NVEIS DE PLANEJAMENTO DE
RECURSOS HDRICOS ESTUDO DE CASO: A BACIA
HIDROGRFICA DO RIO SO FRANCISCO.
Simone Rosa da Silva
Orientador: Prof. Dr. Jos Almir Cirilo.
Recife
Dezembro de 2006.
Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Recursos Hdricos e Tecnologia Ambiental da Universidade Federal de Pernambuco, como parte dos requisitos necessrios para a obteno do grau de Doutor em Engenharia Civil.
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S586i Silva, Simone Rosa da
A integrao entre os nveis de planejamento de recursos hdricos estudo de caso: a bacia hidrogrfica do rio So Francisco / Simone Rosa da Silva. Recife: O Autor, 2006.
301f., il. color., grfs., tabs. Tese (Doutorado) Universidade Federal de
Pernambuco. CTG. Programa de Ps-Graduao em Engenharia Civil, 2006.
Inclui referncias bibliogrficas. 1. Engenharia Civil. 2. Recursos hdricos So
Francisco, Rio. 3. Bacia hidrogrfica So Francisco, Rio. 4. Gesto de recursos hdricos. I. Ttulo.
624 CDD (22.ed.) BCTG/2007-024
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Aos meus pais, Lourdes e Jlio, ao meu esposo Vanildo,
e aos meus filhos Vincius e Gabriel.
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AGRADECIMENTOS
A concluso de um trabalho de pesquisa decorrente do enriquecimento de
contribuies, sejam tericas ou prticas, de pessoas que de uma maneira ou de outra
esto presentes no corpo do trabalho. O agradecimento formal significa o
compartilhamento com essas pessoas do produto ora apresentado.
Ao Orientador desta tese, Prof. Dr. Jos Almir Cirilo, pela segura e competente atuao.
Ao Prof. Dr. Antnio Eduardo Leo Lanna, pela inestimvel contribuio nos caminhos
da metodologia da pesquisa.
Ao Prof. Dr. Manoel Sylvio Campello, pela disponibilizao de raras obras relativas ao
planejamento de recursos hdricos e pelo incentivo no desenvolvimento do tema.
Empresa Pernambucana de Pesquisa Agropecuria IPA, pela oportunidade de
aprimorar meus conhecimentos no empreendimento do curso de doutorado.
Secretaria de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente SECTMA, especialmente o
Secretrio Cludio Marinho e o Gerente do Programa de Gesto Integrada de Recursos
Hdricos Alexander Max Figueiredo de S, pelo reconhecimento da importncia da
capacitao de tcnicos nos quadros do Estado e pela anuncia da flexibilizao de
meus horrios nesta instituio, sem a qual no teria sido possvel desenvolver e
concluir a pesquisa.
Tereza E. Leito, do Laboratrio Nacional de Engenharia Civil - LNEC de Portugal e
da Associao Portuguesa de Recursos Hdricos, pelos esclarecimentos prestados, bem
como pelo material enviado sobre a recente legislao de recursos hdricos portuguesa.
Patrick Laigneau, por sua valiosa contribuio e precisas indicaes de acesso ao
material disponvel sobre os instrumentos de planejamento de recursos hdricos da
Frana.
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Aos tcnicos da Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio de Meio Ambiente,
Percy Soares Neto, pelos importantes subsdios sobre o Plano Nacional de Recursos
Hdricos e Marco Jos Melo Neves, pelas discusses tcnicas e contribuies ao
trabalho.
Aos tcnicos da Agncia Nacional de guas ANA pela disponibilizao de seu acervo
tcnico relativo aos planos de recursos hdricos, bem como de elementos grficos para
compor novas ilustraes desta tese, especialmente ao Superintendente de Usos
Mltiplos, Eng. Joaquim Guedes Gondim Filho e Ana Carolina Pinto Coelho.
Ao Dr. Francisco Assis de Souza Filho, presidente da Cmara Tcnica do Plano
Nacional de Recursos Hdricos, pelos subsdios e indicaes bibliogrficas no tema.
Secretria Executiva do Comit da Bacia Hidrogrfica do rio So Francisco Prof.
Dr. Yvonilde Medeiros, da Universidade Federal da Bahia, pelo apoio e discusso dos
aspectos relativos ao comit e ao plano de bacia hidrogrfica do rio So Francisco.
Ao Eng. Altamirano Vaz Lordello, da Superintendncia de Recursos Hdricos da Bahia,
pelo gil atendimento as minhas solicitaes e cesso dos planos de bacia hidrogrfica
elaborados pelo Governo da Bahia.
Ao consultor Alex Gama de Santana, pelos subsdios sobre a gesto de recursos hdricos
no Estado de Alagoas.
Aos tcnicos dos rgos gestores de recursos hdricos, pelas informaes e
esclarecimentos a respeito dos Planos Estaduais e planos de bacias, no mbito dos
respectivos Estados: Jos Holanda Neto, da Superintendncia de Recursos Hdricos de
Sergipe; Roberto Valois Lobo da SEMARH de Alagoas; Antnio Martins da Secretaria
de Recursos Hdricos do Cear; Luiza Camargos, do IGAM; Joo Ricardo Raiser, da
SEMARH do Estado de Gois.
Aos tcnicos das diversas instituies do Governo do Estado de Pernambuco,
especialmente aos colegas da SECTMA, pelas informaes prestadas em relao
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implementao das aes previstas no Plano Estadual de Recursos Hdricos de
Pernambuco.
Eng Alessandra Maciel da Costa, pela competente assessoria no mbito da
configurao grfica, e tambm ao Eng. Clcio Barbosa que auxiliou nesse assunto.
bibliotecria Rosimeri Couto, pelas orientaes bibliogrficas e reviso final da
bibliografia.
A toda famlia Oliveira, especialmente D. Eliza Souza de Oliveira, pela compreenso de
minha ausncia em muitos almoos dominicais e pelo seu empenho e cuidado com seus
netos, ainda maior nessas ocasies. Tambm Veralucia, Veronice, Veronaldo,
Veronildo e Ftima, pelo incentivo, proporcionando a fora necessria para a concluso
deste desafio e Diego, pela colaborao na traduo.
Aos meus pais que, embora residindo distante, estiveram sempre interessados no
andamento dos trabalhos. Especialmente nas ltimas frias escolares, nas quais supriram
parte de minha ausncia com os netos, e tinham sempre uma palavra de estmulo.
Aos meus irmos, Jlio, que com tantos ttulos, foi sempre o exemplo no qual me
espelhei e Cntia, pelo incentivo e apoio em toda a jornada.
Aos meus filhos Vincius e Gabriel que, apesar de to jovens, souberam entender a
importncia deste trabalho para mim e superar minha escassa disponibilidade de tempo,
em vrias ocasies, para atender suas necessidades infantis.
Finalmente, a Vanildo Souza de Oliveira que, na condio de Prof. Dr. da UFRPE,
contribuiu em aspectos de forma e estrutura da tese. Na condio de esposo, pelo
incentivo, pela pacincia e compreenso de constantes noites e finais de semanas
ocupados com a elaborao deste trabalho, implicando em mudanas na rotina familiar.
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vii
SUMRIO 1 INTRODUO 1 1.1 MOTIVAO E RELEVNCIA DO TEMA 1 1.2 ESTRUTURA DA TESE 3 1.3 HIPTESE 6 2 OBJETIVOS 7 3 - A EXPERINCIA INTERNACIONAL NO PLANEJAMENTO DE RECURSOS HDRICOS
8
3.1 CONTEXTUALIZAO DOS PASES SELECIONADOS 8 3.2 - A DIRETIVA QUADRO DA GUA 11 3.2 FRANA 12 3.2.1 - A integrao entre o SDAGE e o SAGE 12 3.2.2 - A implementao do SDAGE 14 3.4 PORTUGAL 15 3.5 ESPANHA 17 3.6 DISCUSSO SOBRE OS PLANOS 18 4 O PLANEJAMENTO DE RECURSOS HDRICOS NO BRASIL 21 4.1 O SISTEMA NACIONAL DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS
HDRICOS 21
4.1.1 O Conselho Nacional de Recursos Hdricos 22 4.1.2 A Secretaria de Recursos Hdricos 23 4.1.3 A Agncia Nacional de guas 24 4.1.4 - Os Conselhos de Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito Federal 25 4.1.5 - Os comits de bacia hidrogrfica no Brasil 26 4.1.5.1 - Comits de bacias hidrogrficas de rios estaduais 26 4.1.5.2 - Comits de bacias hidrogrficas de rios federais 27 4.1.6 - As agncias de gua 29 4.1.7 Organizaes civis de recursos hdricos 31 4.2 HISTRICO 31 4.3 - ASPECTOS LEGAIS 34 4.3.1 - A Lei Federal no 9.433/97 35 4.3.2 - As Resolues do CNRH 38 4.3.3 - As legislaes estaduais 40 4.4 - O PLANO NACIONAL DE RECURSOS HDRICOS PNRH 41 4.4.1 Diretrizes 44 4.4.2 - A participao pblica no PNRH 45 4.4.3 - Mecanismos de implementao 46 4.5 SITUAO DOS PLANOS ESTADUAIS DE RECURSOS HDRICOS 48 4.6 - OS PLANOS DE BACIA HIDROGRFICA 51 4.7 OS DESAFIOS IMPLEMENTAO DOS PLANOS DE RECURSOS
HDRICOS 53
4.7.1 Principais fatores intervenientes na implementao dos planos de recursos hdricos
54
4.7.1.1 - O planejamento de recursos hdricos e o planejamento territorial 54 4.7.1.2 - O plano como um processo dinmico 56
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viii
4.7.1.3 - O planejamento de recursos hdricos e o planejamento setorial 59 4.7.1.4 A participao pblica 63 4.7.1.5 Recursos financeiros 67 4.7.1.6 Articulao interinstitucional 69 4.8 - A INTEGRAO ENTRE OS NVEIS DE PLANEJAMENTO DE RECURSOS HDRICOS
70
5 METODOLOGIA 74 5.1 NORMAS RELATIVAS AO PLANEJAMENTO DE RECURSOS HDRICOS
74
5.1.1 - Anlise comparativa das normas das unidades da federao 74 5.1.2 - Avaliao dos planos em relao norma brasileira vigente 74 5.2 ANLISE COMPARATIVA DAS PROPOSTAS DOS PLANOS DE RECURSOS HDRICOS
78
5.2.1 PNRH x PBHSF e PERHs 79 5.2.2 Planos Estaduais x PBHSF 80 5.2.3 O PBHSF x PBH de rios afluentes 80 5.2.3.1 - Aes do PBHSF excludas da anlise 81 5.2.3.2 Avaliao da freqncia das aes propostas no PBHSF 86 5.2.4 - Propostas para a integrao dos nveis de planejamento na bacia do rio So Francisco
86
5.3 AVALIAO DA IMPLEMENTAO DO PLANO ESTADUAL DE RECURSOS HDRICOS DE PERNAMBUCO
89
6 ESTUDO DE CASO: A BACIA HIDROGRFICA DO RIO SO
FRANCISCO 91
6.1 JUSTIFICATIVA DA ESCOLHA DA BACIA HIDROGRFICA DO RIO SO FRANCISCO
91
6.2 A BACIA HIDROGRFICA DO RIO SO FRANCISCO 91 6.2.1 - Caracterizao geral da bacia 91 6.2.2 - Os Comits de Bacia Hidrogrfica instalados na bacia do rio So Francisco
93
6.3 - AS UNIDADES DE PLANEJAMENTO NA BACIA DO RIO SO FRANCISCO
96
6.3.1 - As unidades de planejamento em Minas Gerais 98 6.3.2 - As unidades de planejamento em Gois 100 6.3.3 - As unidades de planejamento no Distrito Federal 101 6.3.4 - As unidades de planejamento na Bahia 101 6.3.5 - As unidades de planejamento em Pernambuco 105 6.3.6 - As unidades de planejamento em Sergipe 107 6.3.7 - As unidades de planejamento em Alagoas 107 6.4 - OS PLANOS DE RECURSOS HDRICOS NA REA DA BACIA 109 6.4.1 - PNRH: programas propostos 109 6.4.2 - Os Planos Estaduais de Recursos Hdricos 112 6.4.2.1 - O Plano Estadual de Recursos Hdricos da Bahia 112 6.4.2.2 O Plano Estadual de Recursos Hdricos de Pernambuco 116 6.4.2.3 O Plano Estadual de Recursos Hdricos de Sergipe 118 6.4.3 - O Plano Decenal de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica do Rio So
Francisco PBHSF (2004-2013) 121
6.4.3.1 - O Pacto das guas na bacia do rio So Francisco 124
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ix
6.4.4 Os planos de bacias de rios afluentes ao rio So Francisco 125 6.4.4.1 Planos de bacias de rios de domnio da Unio 127 6.4.4.2 - Planos de bacias de rios de domnio dos Estados 127 7 DISCUSSO 130 7.1 NORMAS RELATIVAS AO PLANEJAMENTO DE RECURSOS
HDRICOS 130
7.1.1 - Anlise comparativa das normas das unidades da federao 130 7.1.1.1 - A extenso geogrfica dos planos 135 7.1.1.2 - A articulao do planejamento de recursos hdricos 136 7.1.1.3 - Os planos como instrumento de gesto de recursos hdricos 136 7.1.1.4 - O contedo dos planos de recursos hdricos 137 7.1.1.5 - O plano estadual de recursos hdricos 139 7.1.1.6 - A competncia para elaborao e execuo dos planos 142 7.1.1.7 - Os planos e a outorga de direito de uso da gua 146 7.1.1.8 - Os recursos financeiros para execuo dos planos 146 7.1.1.9 Os Sistemas Estaduais de Informaes sobre Recursos Hdricos e os
planos 148
7.1.1.10 - Os Sistemas Estaduais de Gerenciamento de Recursos Hdricos 148 7.1.2 Avaliao dos planos em relao norma brasileira vigente 149 7.2 - A INTEGRAO ENTRE OS NVEIS DE PLANEJAMENTO DE
RECURSOS HDRICOS NA BACIA DO RIO SO FRANCISCO 159
7.2.1 - PNRH x PBHSF e PERHs 159 7.2.2 PERHs x PBHSF 164 7.2.3 O PBHSF x PBH de rios afluentes: relao entre as propostas 167 7.2.3.1 Anlise comparativa das propostas do PBHSF e planos de bacias de
rios afluentes 168
7.2.3.2 - Propostas no contidas no PBHSF e apresentadas em planos de bacias de rios afluentes
175
7.2.4 - Anlise comparativa das unidades de planejamento na bacia do So Francisco
176
7.2.5 Propostas para a integrao dos nveis de planejamento na bacia do rio So Francisco
179
7.3 OS DESAFIOS IMPLEMENTAO DOS PLANOS DE RECURSOS HDRICOS
184
7.3.1 Estudo de caso do Plano Estadual de Recursos Hdricos de Pernambuco 184 7.3.2 Consideraes sobre a implementao do PBHSF 186 8 CONCLUSES E RECOMENDAES 192 9 REFERNCIAS 202 APNDICES APNDICE A O planejamento de recursos hdricos na Frana, Portugal e Espanha.
220
APNDICE B O PLIRHINE e o Projeto ARIDAS. 270
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x
APNDICE C - Polticas de Recursos Hdricos das Unidades da Federao e regulamentos consultados.
277
APNDICE D - Atividades propostas no Plano Decenal de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco PBHSF (2004-2013).
281
APNDICE E - Anlise comparativa entre as atividades propostas no Plano Decenal de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco PBHSF (2004-2013) e as aes propostas nos planos de bacias de afluentes.
291
-
xi
LISTA DE QUADROS
Quadro 5.1 - Critrios de atendimento dos planos norma brasileira vigente. 76 Quadro 5.2 - Aes de mbito Geral do PBHSF. 82 Quadro 5.3 - Aes de apoio ao CBHSF do PBHSF. 83 Quadro 5.4 - Aes de rea Especfica do PBHSF. 84 Quadro 5.5 - Ao No Adequada ao plano de bacia de rio afluente. 84 Quadro 5.6 - Critrios de avaliao da implementao do PERH-PE. 89 Quadro 6.1 - Programas e Sub-Programas do Plano Nacional de Recursos Hdricos.
110
Quadro 6.2 - Estrutura Programtica do PERH-BA. 114 Quadro 6.3 - Estrutura Programtica do PERH-PE. 117 Quadro 6.4 Empreendimentos e Programas propostos pelo PERH-SE. 120 Quadro 7.1 - Aes do PBHSF com alto ndice de freqncia nos planos de bacias de rios afluentes.
171
Quadro A.1 Articulao Eixos Programas do PNA. 251 Quadro A.2 - Articulao Eixos Programas de Medidas dos Planos de Bacia Hidrogrfica.
252
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xii
LISTA DE TABELAS Tabela 3.1 Gerenciamento da gua da Europa. 8 Tabela 3.2 Sistemas de gesto da gua na Europa. 9 Tabela 3.3 - Caractersticas dos pases estudados. 10 Tabela 3.4 - Principais caractersticas dos instrumentos de planejamento do sistema francs de gesto dos recursos hdricos.
13
Tabela 4.1 Comits de bacias de rios federais instalados no Brasil. 28 Tabela 4.2 Disponibilidade hdrica por habitante no Brasil. 31 Tabela 4.3 - Planos Estaduais de Recursos Hdricos existentes. 50 Tabela 5.1 - Classificao dos programas do PNRH excludos da anlise. 79 Tabela 5.2 - Classificao das atividades do PBHSF excludas da anlise. 80 Tabela 5.3 - Classificao das aes do PBHSF excludas da anlise. 82 Tabela 5.4 - ndices de freqncia das aes propostas no PBHSF, nos planos de bacias de rios afluentes.
86
Tabela 5.5 - Comits de bacia hidrogrfica de afluentes do rio So Francisco a serem instalados.
88
Tabela 5.6 Entrevistados para avaliao da implementao do PERH-PE. 90 Tabela 6.1 A bacia do rio So Francisco e as unidades da federao. 93 Tabela 6.2 - Comits de bacia hidrogrfica de afluentes do rio So Francisco instalados.
95
Tabela 6.3 - As Unidades Hidrogrficas definidas pelo PBHSF. 97 Tabela 6.4 - Unidades de Unidades de Planejamento e Gesto dos Recursos Hdricos UPGRH, na bacia do rio So Francisco no Estado de Minas Gerais.
200
Tabela 6.5 - Regies de Planejamento e Gesto da guas RPGAs na bacia do rio So Francisco no Estado da Bahia.
104
Tabela 6.6 - Unidades de Planejamento UP na bacia do rio So Francisco no Estado de Pernambuco.
106
Tabela 6.7 - Correspondncia entre as unidades hidrogrficas do PBHSF e as UPs em Pernambuco.
107
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xiii
LISTA DE TABELAS (continuao) Tabela 6.8 - Regies Hidrogrficas do Estado de Alagoas, na bacia do rio So Francisco.
108
Tabela 6.9 - Planos Estaduais de Recursos Hdricos existentes na rea da bacia do rio So Francisco.
112
Tabela 6.10 - Barragens programadas pelo Governo do Estado da Bahia para implantao at o ano 2020, na bacia do rio So Francisco.
116
Tabela 6.11 - Barragens cuja construo foi preconizada pelo PERH-BA, na bacia do rio So Francisco.
116
Tabela 6.12 - Plano de Desenvolvimento de Recursos Hdricos para a Irrigao proposto no PERH-SE.
120
Tabela 6.13 - Planos de bacias hidrogrficas existentes de afluentes do rio So Francisco de domnio da Unio.
125
Tabela 6.14 - Planos de bacias hidrogrficas existentes de afluentes do rio So Francisco de domnio estadual.
126
Tabela 7.1 - Avaliao das Polticas Estaduais de Recursos Hdricos em relao Poltica Nacional.
131
Tabela 7.2 - Resumo comparativo das Polticas Estaduais de Recursos Hdricos. 135 Tabela 7.3 Anlise do contedo dos Planos Estaduais de Recursos Hdricos da bacia do rio So Francisco, em relao s normas vigentes.
150
Tabela 7.4 Anlise do contedo dos Planos de Recursos Hdricos de afluentes do rio So Francisco de domnio da Unio, em relao s normas vigentes.
151
Tabela 7.5 Anlise do contedo dos Planos de Recursos Hdricos de afluentes do rio So Francisco (MG, PE, AL e SE), em relao s normas vigentes.
152
Tabela 7.6 Anlise do contedo dos Planos de Recursos Hdricos de afluentes do rio So Francisco (BA), em relao s normas vigentes.
153
Tabela 7.7 Resultados da anlise comparativa entre os programas do PBHSF e Planos Estaduais com o PNRH.
160
Tabela 7.8 Resumo da anlise comparativa entre os programas do PNRH, PBHSF e Planos Estaduais.
162
Tabela 7.9 Resultados da anlise comparativa entre as atividades do PBHSF e Planos Estaduais.
165
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xiv
LISTA DE TABELAS (continuao)
Tabela 7.10 Resumo da anlise comparativa entre as atividades do PBHSF e Planos Estaduais.
167
Tabela 7.11 Resultados da anlise comparativa entre as aes do PBHSF e planos de bacias de rios afluentes.
169
Tabela 7.12 - Anlise da tipologia das aes com baixa freqncia. 172 Tabela 7.13 - Aes do PBHSF com muito baixo ndice de freqncia nos planos de bacias de rios afluentes.
173
Tabela 7.14 - Diferenas entre as Unidades Hidrogrficas do PBHSF e as Divises Hidrogrficas Estaduais.
178
Tabela 7.15 - Avaliao da implementao do PERH-PE. 185 Tabela 7.16 - Avaliao de Programas do PERH-PE. 186 Tabela 7.17 - Resumo das aes implementadas do PERH-PE. 187 Tabela 7.18 - Deliberaes do CBHSF sobre o PBHSF. 189 Tabela A.1 Principais marcos legais na gesto de recursos hdricos na Frana. 227 Tabela A.2 - Informaes gerais sobre as grandes bacias francesas. 230 Tabela A.3 - A composio dos Comits de Bacia Hidrogrfica da Frana. 231 Tabela A.4 Delimitao de bacias para elaborao e atualizao dos SDAGEs. 234 Tabela A.5 - Os grandes temas de gesto da gua considerados nos SDAGEs. 235 Tabela A.6 - Estgio de elaborao dos SAGEs. 238 Tabela A.7 Indicadores da implementao do SDAGE da bacia RMC. 240 Tabela A.8 Principais marcos legais na gesto de recursos hdricos em Portugal.
242
Tabela A.9 Principais marcos legais na gesto de recursos hdricos em Portugal.
255
Tabela A.10 reas das regies hidrogrficas de Portugal Continental. 256 Tabela A.11 Principais marcos legais na gesto de recursos hdricos da Espanha.
261
Tabela A.12 Planos hidrolgicos de bacias intercomunitrias da Espanha. 269
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xv
LISTA DE TABELAS (continuao)
Tabela B.1 - Caractersticas das fases do PLIRHINE. 272 Tabela B.2 - Programas e sub-programas propostos pelo PLIRHINE. 274 Tabela C.1 - Relao de Polticas Estaduais de Recursos Hdricos e regulamentos consultados.
278
Tabela D.1 - Relao das atividades propostas no Plano Decenal de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco PBHSF (2004-2013).
282
Tabela E.1 - Anlise comparativa entre as atividades propostas no Plano Decenal de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco PBHSF (2004-2013) e as aes propostas nos planos de bacias de afluentes de domnio estadual.
292
Tabela E.2 - Anlise comparativa entre as atividades propostas no Plano Decenal de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco PBHSF (2004-2013) e as aes propostas nos planos de bacias de afluentes de domnio da Unio.
298
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xvi
LISTA DE FIGURAS
Figura 3.1 Pases selecionados para avaliao da experincia internacional: Frana, Espanha e Portugal.
11
Figura 3.2 Articulao entre o SDAGE e os SAGEs. 14 Figura 4.1 Estrutura do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos SINGREH.
22
Figura 4.2 Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos instalados no Brasil. 25 Figura 4.3 - Comits de bacia hidrogrfica no Brasil. 29 Figura 4.4 Variao espacial da disponibilidade hdrica por habitante no Brasil. 32 Figura 4.5 Fluxograma para Elaborao de Planos Diretores de Recursos Hdricos.
39
Figura 4.6 Diviso Hidrogrfica Nacional. 42 Figura 4.7 Unidades de Planejamento do Plano Nacional de Recursos Hdricos. 44 Figura 4.8 - Estgio de implementao dos planos estaduais de recursos hdricos. 51 Figura 4.9 - Planos de bacia existentes no Brasil. 52 Figura 4.10 Etapas do planejamento de recursos hdricos. 57 Figura 4.11 O processo de planejamento de recursos hdricos. 58 Figura 4.12 Polticas pblicas, tipos de planos, mbitos geogrficos e entidades coordenadoras no processo de planejamento de recursos hdricos no Brasil.
73
Figura 5.1 - rea da bacia do rio So Francisco no Semi-rido. 85 Figura 5.2 Integrao dos nveis de planejamento por coordenao. 87 Figura 6.1 Localizao da bacia hidrogrfica do rio So Francisco. 92 Figura 6.2 - Comits de bacia hidrogrfica de afluentes do rio So Francisco instalados.
95
Figura 6.3 - Unidades hidrogrficas da bacia do rio So Francisco. 96 Figura 6.4 Unidades de Planejamento e Gesto dos Recursos Hdricos UPGRH, no Estado de Minas Gerais.
94
Figura 6.5 - Bacias hidrogrficas e Regies Administrativas da gua na Bahia. 102
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xvii
LISTA DE FIGURAS (continuao)
Figura 6.6 - Regies de Planejamento e Gesto da guas RPGAs na Bahia. 105 Figura 6.7 Diviso hidrogrfica do Estado de Pernambuco. 106 Figura 6.8 Regies hidrogrficas do Estado de Alagoas. 109 Figura 6.9 Estrutura de Programas do PNRH. 110 Figura 6.10 - Processo de gesto do PERH-BA. 115 Figura 6.11 - Estrutura programtica do PBHSF. 122 Figura 6.12 - Componentes e Atividades do PBHSF. 123 Figura 6.13 - Os planos de bacia de afluentes ao rio So Francisco existentes. 129 Figura 7.1 - Contedo dos Planos Estaduais de Recursos Hdricos na bacia do rio So Francisco.
154
Figura 7.2 - Contedo dos Planos de Recursos Hdricos de afluentes do rio So Francisco de domnio da Unio.
154
Figura 7.3 - Contedo dos Planos de Recursos Hdricos de afluentes do rio So Francisco em MG, PE, AL e SE.
155
Figura 7.4 Contedo dos Planos de Recursos Hdricos de afluentes do rio So Francisco na Bahia.
155
Figura 7.5 Avaliao geral do contedo dos planos de bacia. 156 Figura 7.6 - Resultados da anlise comparativa entre as aes do PBHSF e planos de bacias de rios afluentes.
171
Figura 7.7 - Unidades estaduais de planejamento de recursos hdricos no Brasil. 177 Figura 7.8 - Unidades estaduais de planejamento de recursos hdricos na bacia do rio So Francisco.
178
Figura 7.9 Proposta para integrao dos nveis de planejamento na bacia do rio So Francisco.
180
Figura 7.10 Proposta de integrao do planejamento de recursos hdricos na bacia do rio So Francisco, no mbito do Estado da Minas Gerais.
181
Figura 7.11 Proposta de integrao do planejamento de recursos hdricos na bacia do rio So Francisco, no mbito do Estado da Bahia.
182
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xviii
LISTA DE FIGURAS (continuao)
Figura 7.12 Proposta de integrao do planejamento de recursos hdricos na bacia do rio So Francisco, no mbito do Estado de Pernambuco.
182
Figura 7.13 Proposta de integrao do planejamento de recursos hdricos na bacia do rio So Francisco, no mbito do Estado de Alagoas.
183
Figura 7.14 Proposta de integrao do planejamento de recursos hdricos na bacia do rio So Francisco, no mbito do Estado de Sergipe.
183
Figura A.1 - Cronograma das principais aes a serem desenvolvidas no mbito da implementao da DQA at 2015 e respectivos prazos de execuo e grupos de atividades.
226
Figura A.2 - Os diferentes nveis de planejamento e da gesto dos recursos hdricos na Frana.
229
Figura A.3 - Agncias de gua na Frana. 231 Figura A.4 - Procedimento de elaborao do SDAGE. 233 Figura A.5 - Esquema de organizao geral do SDAGE. 234 Figura A.6 - Estgio de elaborao dos SAGEs. 239 Figura A.7 Bacias hidrogrficas luso-espanholas. 243 Figura A.8 Unidades Territoriais de Gesto e de Planejamento em Portugal. 247 Figura A.9 - Articulao dos Programas de Medidas: PNA PBH. 253 Figura A.10- Regies hidrogrficas em Portugal. 258 Figura A.11 Diviso territorial das Comunidades Autnomas na Espanha. 260 Figura A.12 - Bacias hidrogrficas da Espanha. 261 Figura A.13 - Planos de bacias hidrogrficas da Espanha. 268
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xix
ABREVIATURAS E SIGLAS UTILIZADAS
ADENE Agncia de Desenvolvimento do Nordeste AGEVAP Agncia de Bacia para a Associao Pr-Gesto das guas do Rio
Paraba ANA Agncia Nacional de guas ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica ARH Administrao de Regio Hidrogrfica (Portugal) BOE Boletim Oficial do Estado (Espanha) CB Conselho de Bacia (Portugal) CBH Comit de Bacia Hidrogrfica CBHSF Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco CCDR Comisso de Coordenao e Desenvolvimento Regional (Portugal) CE Comunidade Europia CEIVAP Comit para a Integrao da Bacia Hidrogrfica do rio Paraba do Sul CER Comisso Executiva Regional (PNRH) CERB Companhia de Engenharia Rural da Bahia CERH Conselho Estadual de Recursos Hdricos CHESF Companhia Hidroeltrica do So Francisco CLA Comisses Locais de gua (Frana) CNRH Conselho Nacional de Recursos Hdricos (Brasil) CNA Conselho Nacional da gua (Portugal e Espanha) CODEVASF Companhia de Desenvolvimento dos Vale do So Francisco e do
Parnaba COELBA Companhia de Eletricidade do Estado da Bahia CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente CONERH Conselho Estadual de Recursos Hdricos da Bahia CORHI Conselho de Recursos Hdricos de So Paulo CPRM Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais CRH Conselho de Regio Hidrogrfica (Portugal) CT-HIDRO Fundo de Recursos Hdricos do Ministrio da Cincia e Tecnologia CTAI Cmara Tcnica de Articulao Institucional (CBHSF) CTOC Cmara Tcnica de Outorga e Cobrana (CBHSF) CT-PNRH Cmara Tcnica do Plano Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) CTPPP Cmara Tcnica de Planos, Programas e Projetos (CBHSF) DAE Diagnstico Analtico da Bacia DAF Direo Departamental de Agricultura e Florestas (Frana) DBR Documento Base de Referncia (PNRH) DDASS Direo Departamental das Atividades Sanitrias e Sociais (Frana) DDE Direo Departamental de Equipamento (Frana) DHN Diviso Hidrogrfica Nacional (Brasil) DIREN Direes Regionais de Meio Ambiente (Frana) DL Decreto Lei DNOCS Departamento Nacional de Obras Contra as Secas DQA Diretiva-Quadro da gua (Unio Europia) DRARN Direes Regionais de Ambiente e Recursos Naturais (Portugal) DRAOT Direes Regionais de Ambiente e Ordenamento do Territrio
(Portugal) EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria FERHBA Fundo Estadual de Recursos Hdricos da Bahia
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xx
ABREVIATURAS E SIGLAS UTILIZADAS (continuao) FGV Fundao Getlio Vargas FUNCEME Fundao Cearense de Meteorologia e Recursos Hdricos GEF Global Environmental Found GST Grupo de Suporte Tcnico (PBHSF) GTCE Grupo Tcnico de Coordenao e Elaborao do Plano (PNRH) GTT Grupo de Trabalho Tcnico (PBHSF) IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis IGAM Instituto de Gesto das guas Mineiro INAG Instituto da gua (Portugal) IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Brasil) JORF Jornal Oficial da Repblica Francesa LBAE Livro Branco da gua da Espanha MARN Ministrio do Ambiente e dos Recursos Naturais (Portugal) MEDD Ministrio da Ecologia e do Desenvolvimento Durvel (Frana) MIE Misso Interministerial da gua (Frana) MINTER Ministrio do Interior (Brasil) MISE Misso Inter-Servio da gua (Frana) MMA Ministrio do Meio Ambiente (Brasil) OEA Organizao dos Estados Americanos OGU Oramento Geral da Unio PAE Plano de Aes Estratgicas para o Gerenciamento Integrado da Bacia
do Rio So Francisco e sua Zona Costeira PAPP Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural PBH Plano de Bacia Hidrogrfica PBHSF Plano Decenal de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica do Rio So
Francisco P1MC Programa 1 Milho de Cisternas PCJ Piracicaba-Capivari-Jundia PDRH Plano Diretor de Recursos Hdricos PERH Plano Estadual de Recursos Hdricos PGBH Plano de Gesto de Bacia Hidrogrfica PHNE Plano Hidrolgico Nacional da Espanha PL Projeto de Lei PLANPAR Plano Diretor de Recursos Hdricos da Bacia do Rio Paracatu PLANVASF Plano Diretor para o Desenvolvimento do Vale do So Francisco PLIRHINE Plano de Aproveitamento Integrado dos Recursos Hdricos do Nordeste
do Brasil PNA Plano Nacional da gua (Portugal) PNUMA Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente PNRH Plano Nacional de Recursos Hdricos (Brasil) POCC Planos de Ordenamento da Orla Costeira (Portugal) POA Planos de Ordenamento de Albufeiras (Portugal) PPA Plano Plurianual PRA Plano Regional da gua (Portugal) PROHIDRO Programa de Aproveitamento de Recursos Hdricos PROINE Programa de Irrigao do Nordeste RAA Regio Administrativa da gua (Estado da Bahia)
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xxi
ABREVIATURAS E SIGLAS UTILIZADAS (continuao)
RAPAH Regulamento da Administrao Pblica de gua e da Planificao Hidrolgica (Espanha)
RD Real Decreto (Espanha) RH Regio Hidrogrfica RMBH Regio Metropolitana de Belo Horizonte RMC Rhne-Mditerrane-Corse RPGA Regio de Planejamento e Gesto das guas (Estado da Bahia) SAGE Schma dAmnagement et de Gestion des Eaux (Frana) SDAGE Schma Directeur dAmnagement et de Gestion des Eaux (Frana) SECTMA PE
Secretaria de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente (Estado de Pernambuco)
SECTMA PB
Secretaria de Estado da Cincia e Tecnologia e do Meio Ambiente (Estado da Paraba).
SEMARH - BA
Secretaria do Meio Ambiente e Recursos Hdricos (Estado da Bahia)
SEMARHN - AL
Secretaria Executiva de Meio Ambiente, Recursos Hdricos e Naturais (Estado de Alagoas)
SEP Situaes Especiais de Planejamento (PNRH) SEPLANTEC Secretaria de Planejamento, Cincia e Tecnologia (Estado de Sergipe) SERHID RN Secretaria de Recursos Hdricos (Estado do Rio Grande do Norte) SINGREH Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (Brasil) SIRH Sistema de Informaes em Recursos Hdricos SOHIDRA Superintendncia de Obras Hidrulicas (Estado do Cear) SRH/MMA Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente
(Brasil) SRH - BA Superintendncia de Recursos Hdricos (Estado da Bahia) SRH CE Secretaria de Recursos Hdricos (Estado do Cear) SUDENE Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste TDRb Termo de Referncia Bsico UFC Universidade Federal do Cear UP Unidade de Planejamento WWF World Wildlife Fund
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xxii
RESUMO
A elaborao desta tese visou contribuir com informaes no mbito da gesto de recursos hdricos nacional, tendo como objetivo avaliar o grau de integrao existente entre os planos de recursos hdricos, em seus distintos nveis, propondo elementos e estratgias que contribuam para o aperfeioamento do processo de planejamento e gesto dos recursos hdricos no Brasil. Com a finalidade de obter contribuies ao tema no Brasil, foram selecionados pases que guardam um grau de semelhana fsica e/ou institucionais, relativas aos recursos hdricos com o nosso pas (Portugal, Espanha e Frana). Foram analisados os papis dos componentes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Abordou-se os desafios implementao dos Planos de Recursos Hdricos e a importncia da integrao entre os nveis de planejamento de recursos hdricos. A metodologia empregada na parte correspondente s normas de recursos hdricos foi constituda por dois tipos de avaliao: entre as polticas de recursos hdricos (nacional e estaduais) e a respeito do contedo dos planos estaduais e de bacias. Na avaliao sobre os planos em relao norma brasileira vigente, foi realizada uma anlise prtica da observncia dos critrios estabelecidos nas normas brasileiras pelos planos estaduais de recursos hdricos e planos de bacia hidrogrfica existentes, no mbito da Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco. Na anlise comparativa das propostas dos Planos de Recursos Hdricos, foram adotados como elementos de comparao as diretrizes, intervenes e propostas apresentadas no plano de maior abrangncia. Foi apresentado modelo para a integrao dos nveis de planejamento na bacia do rio So Francisco, alm de uma avaliao sobre a implementao do Plano Estadual de Recursos Hdricos de Pernambuco. Conclui-se que, apesar do arcabouo institucional de recursos hdricos existente no pas, o exerccio da gesto de recursos hdricos de forma integrada entre os vrios nveis de planejamento ainda no fato no Brasil, o que corrobora com a hiptese apresentada neste trabalho. A anlise geral dos planos de recursos hdricos avaliados na rea da bacia hidrogrfica do rio So Francisco planos estaduais e de bacia hidrogrfica - indicou que vrios documentos pecam pela omisso ou falta de clareza em pontos essenciais. necessrio que haja uma articulao entre os programas propostos nos planos - Plano Nacional e os Planos Estaduais de Recursos Hdricos e planos de bacias -, entretanto, no h mecanismos previstos para a efetiva articulao entre os mesmos. Finalmente, sugere-se, como tema para futuras pesquisas, a investigao para definio de parmetros para mensurao da implementao dos planos de recursos hdricos. Palavras-chave - gesto de recursos hdricos, planos de recursos hdricos, planejamento de recursos hdricos, bacia hidrogrfica do rio So Francisco.
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xxiii
ABSTRACT
The elaboration of this thesis aimed contribute with information in the scope of the water resources managemenet national, having as goal evaluate the degree of existing integration among water resources plans, in their distinct levels, proposing elements and strategies that contribute for the improvement of the planning and management process of the water resources in Brazil. With the purpose of obtaining contributions to the theme in Brazil, they were selected countries that keep a degree of physical likeness and/or institutional, relative to the water resources with our country (Portugal, Spain and France). Were analyzed the papers of the components of the Water Resources Management National System. It boarded the challenges to the implementation of the Water Resources Plans and the importance of the integration among water resources planning levels. The maid methodology in the corresponding part to the water resources rules was constituted by two kinds of evaluation: among water resources policies (national and state) and concerning about of the content of the state plans and basins plans. In the evaluation on the plans regarding the valid Brazilian norm, it was accomplished a practice analysis of the observance of the criteria established in the Brazilian rules by the hidrographic basin plans and water resources plans state existing, in the scope of Rio San Francisco Basin. In the comparative analysis of the proposals of the Water Resources Plans, they were adopted as comparison elements the guidelines, interventions and proposed introduced in the larger scope plan. It was introduced model for the integration of the planning levels in the basin of San Francisco river, besides an evaluation on the implementation of the State Plan of Water Resources of Pernambuco. It concludes that, besides the institutional framework of water resources existing in the country, the exercise of the form water resources administration integrated among several planning levels yet is not fact in Brazil, what it corroborates with the introduced hypothesis in this work. The general analysis of the water resources plans evaluated in the area of the hydrographic basin of the river San Francisco state plans and of basin plans - it indicated how several documents sin by the clearness omission or lack in essential points. It is necessary that there is an articulation among proposed programs in the plans - National Plan and the State Plans of Water Resources and basins plans -, however, there are not foreseen mechanisms for the effective articulation between the same. Finally, it suggests, as it fear for future researches, the investigation for parameters definition for measurement of the implementation of the water resources plans. Key-words water resources management, water resources plans, water resources planning, So Francisco water basin.
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1
1 - INTRODUO
1.1 MOTIVAO E RELEVNCIA DO TEMA
No Brasil h trs nveis de poder poltico eleitos pelos cidados: os
representantes de Governos municipais, estaduais e federal. Um dos desafios gesto
dos recursos hdricos articular a participao das trs esferas de poder inseridas no
mbito da bacia hidrogrfica, que a unidade territorial para a implementao da
Poltica Nacional de Recursos Hdricos e atuao do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos.
A Constituio Federal de 1988 estabeleceu dois domnios para as guas no
Brasil: o da Unio e dos Estados. So bens de domnio da Unio (CF, art. 20, III) os
lagos, rios e quaisquer correntes: situadas em terreno da Unio; que banhem mais de um
Estado ou sirvam de limite entre eles; que sirvam de limite entre o Brasil e outros
pases; que se estendam para territrio estrangeiro, ou dele provenham; situados em
reservatrios construdos pela Unio. So bens de domnio dos Estados (CF, art. 26, I)
as guas no includas entre os bens da Unio: guas superficiais ou subterrneas,
fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas as decorrentes de obras da Unio.
Esse fator introduz uma complexidade gesto dos recursos hdricos, notadamente
no planejamento dos recursos hdricos no Brasil. A questo do domnio das guas est
diretamente relacionada com o planejamento de recursos hdricos, pois em bacias cujo
rio principal de domnio da Unio, necessria a articulao da Unio com, no
mnimo, mais duas unidades da federao para o planejamento e gesto dos recursos
hdricos. Em casos de rios que se estendem por mais de um pas ou servem de limite
entre eles, a questo se torna ainda mais complexa.
O planejamento de recursos hdricos consiste em quantificar as disponibilidades
e demandas hdricas de uma determinada regio e, a partir do balano hdrico para
diversos cenrios, equacionar o atendimento s demandas para mltiplos usos da gua
nos horizontes previstos, a partir das disponibilidades existentes ou prevendo outras
alternativas, quando necessrio.
Planejamento, no conceito da cincia econmica, onde bastante
empregado, a forma de conciliar recursos escassos e necessidades
abundantes. Em recursos hdricos, o planejamento pode ser definido como o
conjunto de procedimentos organizados que visam ao atendimento das
demandas de gua, considerada a disponibilidade restrita desse recurso
(BARTH, 1987, p. 12).
-
2
A Lei Federal no 9.433/97, que institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos,
estabelece, em seu art. 6, que os Planos de Recursos Hdricos visam a fundamentar e
orientar a implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e o
gerenciamento de recursos hdricos. Os planos de recursos hdricos so o primeiro
instrumento da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (art. 5, I), caracterizando-os
como ferramentas essenciais gesto dos recursos hdricos. Segundo Pompeu (2004),
os planos se constituem no instrumento mais importante da Poltica Nacional de
Recursos Hdricos.
No Brasil, existem quatro nveis de planejamento de recursos hdricos, embora
no haja distino na legislao entre planos de recursos hdricos de bacia hidrogrfica
de rio federal e estadual, refletidos nos:
- o Plano Nacional;
- os Planos Estaduais;
- os Planos de Bacia Hidrogrfica de rio federal;
- os Planos de Bacia Hidrogrfica de rio estadual.
De maneira geral, os planos de bacia tm sido elaborados por iniciativas
isoladas, seja do Governo Federal ou dos Estados. No caso de uma bacia cujo rio
principal de domnio da Unio, necessrio que haja um planejamento articulado, a
fim de superar as divergncias que podero surgir em funo dos diversos interesses
envolvidos numa bacia hidrogrfica. Deveria ser observada uma sincronia entre a
elaborao do plano de uma bacia e dos planos de bacias de rios afluentes,
principalmente quando trata-se de rio de domnio da Unio.
Por outro lado, a implementao dos planos de recursos hdricos fator
determinante para o sucesso do planejamento e, conseqentemente da Poltica Nacional
de Recursos Hdricos, porm no suficiente. Segundo Tucci (2006), o Plano deve ser
avaliado quanto s metas a serem atingidas. Os resultados devem ser prticos e tambm
efetivos quanto aos aspectos econmicos, sociais e ambientais.
significativo o nmero de propostas de planos elaborados com qualidade
tcnica no Brasil, no aprovados pelos respectivos comits e no implementados. Santos
(2001) cita que j existiram planos sem planejadores e bons planos que jamais foram
implementados. Conforme Campos & Sousa (2003), muitos tm sido os planos
desenvolvidos no mundo e no Brasil que, por falta da observao de alguns detalhes
tcnicos terminam por se destinar s prateleiras e a permanecerem por muitos e muitos
anos, ressurgindo somente como referncia em outros planos.
-
3
Segundo Granziera (2001), o cumprimento do plano a garantia de efetividade
de toda a poltica de recursos hdricos. Da a relevncia da investigao dos fatores
intervenientes na implementao dos planos de recursos hdricos, buscando realizar
efetivamente o processo de planejamento de recursos hdricos que constitui a base dessa
poltica.
Neste sentido, urge a necessidade de avaliao do grau de integrao atualmente
existente e entre os diversos nveis de planejamento no Brasil, a fim de vislumbrar uma
estratgia de realizao de um processo de planejamento integrado, que poder
contribuir para um aumento no ndice de implementao dos planos de recursos
hdricos.
1.2 ESTRUTURA DA TESE
Para o melhor entendimento da pesquisa, ela est estruturada em nove captulos,
incluindo o presente, correspondente Introduo, e o captulo final relativo s
Referncias.
O Captulo 2 apresenta os Objetivos gerais e especficos da realizao desta
pesquisa.
A Experincia Internacional no Planejamento de Recursos Hdricos nos
pases estudados - Portugal, Espanha e Frana - so tratados no Captulo 3, bem como a
Diretiva-Quadro da gua, da Unio Europia. Este captulo resume os principais pontos
observados no processo de planejamento de recursos hdricos nesses pases, com intuito
de trazer subsdios ao planejamento de recursos hdricos no Brasil. Como subsdio ao
entendimento deste captulo, o Apndice A apresenta, para cada pas, um relato sobre os
aspectos da legislao relativa ao planejamento de recursos hdricos, o sistema de
gerenciamento de recursos hdricos e a situao atual dos instrumentos de planejamento
de recursos hdricos. Tambm est includa uma breve descrio sobre as caractersticas
geopolticas, visto que os aspectos poltico-administrativos esto diretamente
relacionados com os nveis de planejamento de recursos hdricos existentes em cada
pas.
O Planejamento de Recursos Hdricos no Brasil tratado no Captulo 4,
iniciando com a descrio do estgio de implementao do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos e das atribuies relativas ao planejamento de
recursos hdricos dos diversos entes que integram o sistema brasileiro. Esta abordagem
necessria para contextualizao da atuao dos componentes do Sistema na
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4
elaborao e implementao dos planos de recursos hdricos no Brasil. Conejo (2006)
enfatiza que a implementao do Plano Nacional de Recursos Hdricos se confunde com
a prpria implementao do Sistema Nacional de Recursos Hdricos, j que se constitui
pea-chave desse Sistema, na medida em que nortear grande parte de seu
desenvolvimento.
Apresenta-se tambm um histrico sobre o planejamento de recursos hdricos no
pas e o arcabouo legal pertinente matria. Esse captulo abrange os resultados
obtidos pelas distintas instncias de planejamento existentes no Brasil: Pas, Estados e
Bacia Hidrogrfica. Descreve-se a cronologia do processo de construo do Plano
Nacional de Recursos Hdricos, suas diretrizes e possveis dificuldades na sua
implementao. Na seqncia resume-se a situao atual dos Planos Estaduais de
Recursos Hdricos, que reflete a forma como os Estados tm atuado no planejamento de
seus recursos hdricos. Indica-se tambm as bacias cujos planos de recursos hdricos j
foram elaborados.
Ainda no Captulo 4, desenvolvem-se os temas dos desafios implementao
dos planos de recursos hdricos e da integrao entre os nveis de planejamento de
recursos hdricos, buscando uma referncia para o embasamento da proposta de
articulao dos nveis de planejamento que ser apresentada ao final do trabalho.
A Metodologia utilizada nas anlises realizadas no escopo da tese apresentada
no Captulo 5.
O Captulo 6 Estudo de Caso: a bacia hidrogrfica do rio So Francisco
apresenta uma caracterizao da rea e populao desta importante bacia selecionada
para estudo de caso, especialmente em relao a cada uma das unidades da federao
inseridas na bacia. Tambm esto includas informaes a respeito dos comits de bacia
hidrogrfica de afluentes ao rio So Francisco, instalados.
So apresentadas as unidades de planejamento adotadas pelas diferentes
unidades da federao inseridas na bacia hidrogrfica e as unidades hidrogrficas
definidas pela Unio. Nesse captulo so relacionados os planos de recursos hdricos
elaborados na rea de abrangncia da bacia hidrogrfica, que sero utilizados em
anlises subseqentes. O Plano de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica do rio So
Francisco foi apresentado com maior detalhe, uma vez que servir de base para a
principal anlise comparativa efetuada no escopo deste trabalho.
A Discusso sobre os resultados obtidos na pesquisa realizada no Captulo 7,
sendo dividida em trs partes. A primeira compreende uma anlise comparativa entre a
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5
Poltica Nacional de Recursos Hdricos e as Polticas de Recursos Hdricos das unidades
federadas, no tocante aos aspectos do planejamento de recursos hdricos, evidenciando
as diferenas entre as legislaes vigentes e objetivando identificar os principais
aspectos que no tm sido cumpridos. Ainda na primeira parte deste captulo, foi
realizada uma anlise do contedo dos planos de recursos hdricos (Estaduais e de
Bacias) existentes na bacia do rio So Francisco, em relao norma brasileira
estabelecida pelas diretrizes complementares Resoluo n 17/01 do CNRH. Ao final
dessa parte apresentam-se propostas de tpicos que deveriam ser includos ou revistos
na atual legislao, com base nas anlises dos planos efetuadas e na legislao dos
pases estudados.
A segunda parte do Captulo 7 contempla a constatao, na prtica, da integrao
entre os nveis de planejamento dos recursos hdricos na bacia do rio So Francisco.
Este o cerne da pesquisa, e foi elaborado a partir dos planos de recursos hdricos
existentes na bacia hidrogrfica, que se constituram no referencial terico da anlise.
Foram realizadas os seguintes estudos comparativos entre: Plano Nacional e Planos
Estaduais; Plano Nacional e Plano da Bacia do rio So Francisco; Planos Estaduais e
Plano da Bacia do rio So Francisco; Plano da Bacia do rio So Francisco e Planos de
Bacias de Afluentes ao rio So Francisco, cujos resultados indicaram o grau de
integrao entre esses nveis de planejamento. A etapa final dessa parte prope o modus
operandi do planejamento dos recursos hdricos na bacia do rio So Francisco, atravs
da articulao entre as entidades envolvidas no processo.
No final do Captulo 7, terceira parte, enumeram-se os principais fatores
intervenientes na implementao dos planos de recursos hdricos identificados durante a
pesquisa, discutindo suas respectivas relevncias. A ttulo ilustrativo, apresenta-se a
avaliao da implementao do Plano Estadual de Recursos Hdricos de Pernambuco,
bem como consideraes sobre a implementao do Plano da Bacia do rio So
Francisco. Encerrando esta parte e o Captulo 7, apresentam-se sugestes de medidas
para melhorar os ndices de implementao dos planos de recursos hdricos no Brasil.
Finalmente, as Concluses e Recomendaes so apresentadas no Captulo 8,
no qual registram-se as concluses mais relevantes do trabalho realizado, em funo dos
objetivos da pesquisa, e apresenta-se propostas para aperfeioamento do planejamento
integrado dos recursos hdricos e implementao dos planos de recursos hdricos no
Brasil.
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6
1.3 HIPTESE
A carncia de integrao entre os diversos nveis de planejamento de recursos
hdricos, bem como omisses legais e normativas, dificultam a implementao dos
planos de recursos hdricos no Brasil.
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7
2 - OBJETIVOS
Objetivo geral
Avaliar o grau de integrao existente entre os planos de recursos hdricos, em
seus distintos nveis, propondo elementos e estratgias que contribuam para o
aperfeioamento do processo de planejamento e gesto dos recursos hdricos no Brasil.
Objetivos especficos
- Identificar fatores que podero ser replicados no processo de planejamento de
recursos hdricos do Brasil, bem como adequaes para aperfeioamento das
normas brasileiras, com base na experincia internacional no planejamento de
recursos hdricos, particularizada atravs de pases que tm se destacado na rea,
entre eles: Frana, Portugal e Espanha,
- Propor alternativa para melhoria do nvel de articulao entre os planos de
recursos hdricos na bacia hidrogrfica do rio So Francisco, tendo por base a
anlise da integrao entre os diversos nveis de planejamento de recursos
hdricos no Brasil na referida bacia hidrogrfica.
- Contribuir para aumentar o grau de implementao dos planos de recursos
hdricos no pas por meio da identificao de aspectos relevantes a serem
observados no planejamento integrado de recursos hdricos no Brasil, luz da
pesquisa realizada.
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8
3 - A EXPERINCIA INTERNACIONAL
3.1 - CONTEXTUALIZAO DOS PASES SELECIONADOS
Bursztyn & Oliveira (1982), analisando a experincia no gerenciamento de
recursos hdricos de sete pases (Frana, Inglaterra e Pas de Gales, Hungria, Japo,
Pases Baixos, Repbica Federal da Alemanha e Estados Unidos da Amrica), relatam
que, embora cada pas tenha tido etapas distintas na evoluo do gerenciamento de seus
recursos hdricos, foram identificadas trs fases que so comuns a todos. Na primeira
fase, as disponibilidades hdricas superam as demandas da regio e o gerenciamento se
concentra nos eventos crticos. Na segunda fase, surgem problemas entre oferta e
demanda hdrica, em funo do desenvolvimento industrial, irrigao e crescimento
populacional, sendo necessrias obras de infra-estrutura hdrica de porte, a fim de
atender s demandas, e detectando-se problemas de qualidade da gua devido ao
lanamento de efluentes nos cursos dgua. A terceira fase, caracterizada por um
desenvolvimento industrial, agrcola e urbano bem maior que as fases anteriores,
apresenta problemas srios de poluio hdrica, inclusive de restrio de uso da gua
devido qualidade. Nessa fase, a limitao de oferta hdrica implica em perdas
econmicas significativas para as atividades industriais e agrcolas, sendo necessrio
definir usos prioritrios para a gua. Em geral, nessa fase que os governantes
percebem a necessidade de planejamento do uso dos recursos hdricos.
Bourlon & Berthon (1997) apresentam as principais caractersticas de gesto de
recursos hdricos em pases da Europa, conforme mostram as tabelas 3.1 e 3.2. Na
tabela 3.1, a segunda coluna indica a forma de atuao com maior ou menor
descentralizao e participao dos usurios no gerenciamento: enfoque regulamentado
(de cima para baixo) e enfoque negociado (de baixo para cima).
Tabela 3.1 Gerenciamento da gua da Europa.
Enfoque de gerenciamento
Pas
Fortemente regulamentado cima para baixo ustria, Blgica, Sucia
Regulamentado Dinamarca, Finlndia, Irlanda, Luxemburgo Intermedirio Alemanha, Reinado Unido, Itlia, Grcia Negociado Portugal
Fortemente negociado baixo para cima Espanha, Frana, Pases-Baixos
Fonte: BOURLON & BERTHON (1997).
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9
Tabela 3.2 Sistemas de gesto da gua na Europa.
Pas Coordenao Administrativa
Planejamento por bacias como unidade
de planejamento (incluindo usos dos
solos)
Participao dos usurios (Comits)
Contribuies por uso da gua
Agncias de bacia
Alemanha* Sim No Consultivos(2) Estado No
ustria* Sim No No No No
Blgica* No No No No No
Dinamarca Sim No No Estado(3) No
Espanha Sim(1) Sim Deliberativos Sim Sim(5)
Finlndia Sim No No Projeto No
Frana Sim(1) Sim Deliberativos Sim(4) Sim
Grcia Sim(1) Sim Projeto No No
Irlanda Sim(1) No No Projeto No
Itlia No Sim No Projeto Projeto
Luxemburgo Sim(1) Sim No No No
Paises Baixos Sim Sim Deliberativos Sim Sim(6)
Portugal Sim(1) Sim Projeto Projeto Projeto
Reino Unido Sim Sim Consultivos No Tcnicas
Sucia Sim(1) No No No No Notas: (*) Estrutura federativa. (1) Comits nacionais, conselhos interministeriais da gua. (2) Sindicatos cooperativos do Rhur. (3) Limitadas. (4) 1 bilho de US$ em 1996. (5) Confederaes hidrogrficas (agncias financeiras). (6) Microbacias Fonte: BOURLON & BERTHON (1997). Para avaliar a experincia internacional no planejamento de recursos hdricos,
buscando contribuies ao tema no Brasil, objetivou-se selecionar pases que
guardassem um grau de semelhana fsica e/ou institucionais, relativas aos recursos
hdricos com o nosso pas. Alm disso, um aspecto fundamental a adoo da bacia
como unidade de planejamento, como ocorre no Brasil.
A incluso da Frana entre os pases estudados foi impretervel, tanto pela
relevncia de sua experincia mundialmente reconhecida na rea, quanto pelo fato de ter
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10
inspirado o modelo de gesto de recursos hdricos brasileiro. Tambm foram
consideradas caractersticas climticas semelhantes ao Brasil, tais como a existncia de
semi-rido, o que ocorre na Espanha e Portugal.
Quanto aos aspectos institucionais, dois pases selecionados apresentam
instituies financeiras, por bacia: na Frana, as Agncias de Bacia e na Espanha, as
Confederaes Hidrogrficas. Portugal possui os Conselhos de Bacia com atuao nas
bacias hidrogrficas, porm sem exercer o papel financeiro como ocorre na Frana e
Espanha. Todos os trs pases selecionados possuem Comits Nacionais e Conselhos
Interministeriais da gua. Verifica-se tambm a existncia de comits de bacias, que
contam com a participao dos usurios da gua. Nesse sentido, esses pases tm
enfoques de gerenciamento negociado (Portugal) e fortemente negociado (Espanha e
Frana).
A tabela 3.3 apresenta caractersticas bsicas dos trs pases selecionados e do
Brasil e a figura 3.1 ilustra a localizao dos referidos pases. importante lembrar que,
apesar da disponibilidade hdrica per capita mdia do Brasil ser bastante superior aos
demais pases estudados, este valor no reflete realmente a situao do pas, conforme
apresentado no captulo 5 deste trabalho.
Tabela 3.3 - Caractersticas dos pases estudados.
Pas rea (km2) Populao
(hab) Disponibilidade Hdrica
m3/hab/ano Tipo de Governo
Brasil 8.532.772(**) 182.032.604 33.376(**) Repblica Federativa Portugal 92.391 10.102.022 6.100(*) Democracia parlamentar Espanha 504.782 40.217.413 2.900(*) Monarquia parlamentar Frana 547.030 60.180.529 3.600(*) Repblica Nota: A rea da Frana inclui apenas a Frana metropolitana, excluindo as divises administrativas alm-mar. Fonte: CIA WORLD FACTBOOK (2003); exceto dados indicados por (*), obtidos de BARRAQU (2000); (**) obtidos de ANA (2005a).
O Apndice A apresenta a caracterizao geopoltica e uma descrio detalhada
sobre a legislao relativa a recursos hdricos, o sistema de gerenciamento de recursos
hdricos e os instrumentos de planejamento dos pases selecionados.
A escolha de trs pases que so Estados-membros da Unio Europia induziu
anlise da norma de procedimentos relativa aos planos de recursos hdricos da
Comunidade Europia, a Diretiva Quadro da gua DQA, que foi transposta para o
direito interno dos pases estudados. O Apndice A apresenta os principais aspectos
tratados na DQA sobre os planos de bacia hidrogrfica, entre eles o contedo dos
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11
planos, a competncia para elaborao, os prazos estabelecidos para elaborao e
atualizao dos planos.
Fonte: GOOGLE EARTH (2006). Figura 3.1 Pases selecionados para avaliao da experincia internacional: Frana, Espanha e Portugal.
3.2 - A DIRETIVA QUADRO DA GUA
A Diretiva Quadro da gua - DQA estabelece que os Estados-membros devem
elaborar os Planos de Gesto de Bacias Hidrogrficas PGBHs, individualmente ou
coletivamente, conforme a rea de abrangncia da regio hidrogrfica.
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12
Os PGBHs podero ser complementados por programas e planos mais
detalhados, por sub-bacia, setor, problema ou tipo de gua, desde que dedicados a
aspectos especficos da gesto das guas.
Entre outras aes previstas pela DQA, foram determinados os seguintes prazos
mximos para as atividades relativas aos planos:
publicao da verso preliminar do PGBH (2008);
estabelecimento do programa de medidas (2009);
publicao da primeira gerao de PGBHs (2009);
implementao do programa de medidas (2012);
primeira avaliao e atualizao (2015).
Outro ponto importante, definido pela DQA, a implementao da poltica de
preos da gua, prevista para 2010. Possivelmente esse fato ocasionar uma reduo no
consumo de gua, alterando as demandas hdricas previstas pelos planos.
Conforme Correia (2005), a Comisso Europia tem um papel crucial no
monitoramento de todo o processo de implementao da DQA, podendo impor pesadas
sanes aos pases que no dem os passos julgados adequados.
3.3 FRANA
A Frana aprovou sua primeira lei sobre a gesto das guas em 16 de dezembro
de 1964, Lei n 64-1245 - relativa ao regime e repartio das guas e luta contra a
sua poluio -, criando as Agncias de guas e os Comits de Bacia. Segundo Hubert et
al. (2002), apesar da mencionada lei ser considerada referncia mundial na gesto de
recursos hdricos, o planejamento e a gesto dos recursos hdricos permaneceram ainda
embrionrios na Frana.
Uma nova lei das guas foi aprovada em 3 de janeiro de 1992, determinando que
a gua faz parte do patrimnio comum da nao. Segundo Barraqu (2000), uma das
maiores inovaes desta lei foi a idia do planejamento integrado dos recursos hdricos,
atravs de dois novos instrumentos de planejamento: o Plano de Diretor de
Ordenamento e de Gesto das guas - SDAGE e o Plano de Ordenamento e de Gesto
das guas - SAGE, que so detalhados no Apndice A. No est previsto na legislao
francesa um Plano Nacional de Recursos Hdricos.
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3.3.1 - A integrao entre o SDAGE e o SAGE
O SDAGE identifica as principais propostas para as grandes bacias
hidrogrficas, fixando as orientaes fundamentais para alcanar as metas previstas. Os
objetivos e prioridades de um SAGE, devem ser compatveis com o respectivo SDAGE.
O Comit de Bacia e o Estado devem garantir a coerncia entre as polticas de gua. O
Estado, atravs do prefeito coordenador de bacia, que aprova o SDAGE, e o prefeito
local, que aprova o SAGE. As principais caractersticas dos SDAGEs e SAGEs
esto relacionadas na tabela 3.4. A figura 3.2 ilustra a articulao entre o SDAGE e os
SAGEs.
Tabela 3.4 - Principais caractersticas dos instrumentos de planejamento do sistema francs de gesto dos recursos hdricos.
Caracterstica SDAGE SAGE
Contedo Orientaes fundamentais da gesto do meio aqutico e dos recursos hdricos
Objetivos de uso, desenvolvimento e proteo dos ecossistemas aquticos e dos recursos hdricos
Permetro de aplicao Definido em Portaria.(*) Bacias hidrogrficas, sistemas de aqferos
Procedimento Obrigatrio Facultativo
Iniciativa Estado, atravs do Prefeito de Bacia Estado ou coletividade territorialc Elaborao e adoo Comit de Bacia Comisso Local de gua
Mtodo de elaborao Especificado em Decreto(*). Especificado em Decreto e Manual Metodolgico Aprovao Estado, atravs do Prefeito de Bacia
Implementao Comit de bacia Comunidade local ou rgos pblicos tradicionais Continuidade Comit de bacia Comisso Local de gua Horizonte 10 a 15 anos 10 anos Status Jurdico Os administradores so obrigados a respeitar este documento (no sentido amplo)
Fonte: LANNA (2003). (*) atualizado pela autora em 2006.
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Fonte: MINISTRE DE LCOLOGIE ... (2003). Figura 3.2 Articulao entre o SDAGE e os SAGEs.
As decises administrativas fora do domnio da gua devem levar em conta as
disposies dos SAGEs, conforme o Cdigo de Meio Ambiente (art. L212-6). A
definio de levar em conta ser definida pela jurisprudncia. (MINISTRE DE
LCOLOGIE ..., 2003, p. 54-55)
A Circular DCE n 2005-10, de 04/04/05, tambm salienta a necessidade de
examinar atentamente as implicaes das orientaes fundamentais do SDAGE em
matria de urbanismo, especialmente no que diz respeito proteo contra as enchentes.
A Lei n 2004-338 (art. 7) introduz o princpio de compatibilidade dos documentos do
urbanismo com as orientaes fundamentais do SDAGE. Os documentos do urbanismo
devero ser compatveis ou tornar-se compatveis, dentro de um prazo de trs anos, caso
tenham disposies contrrias ao SDAGE.
Pigay et al. (2002) citam que os SDAGEs e os SAGEs, atualmente, tm uma
importncia que extrapola o contexto dos recursos hdricos, com uma atuao mais
ampla nos problemas de desenvolvimento local, das cidades e no planejamento do pas.
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Os mencionados autores consideram que os SDAGEs e os SAGEs, sob certo aspecto,
podem ser considerados iniciativas de sucesso, pois introduziram a democracia local em
um Estado centralizado. Por outro lado, o SAGE tem uma atuao limitada, pois a
gesto participativa no soluciona todos os problemas, o que levou ao insucesso de
SAGEs em alguns locais, em razo de conflitos no resolvidos.
A posio do Estado em relao ao SAGE ambgua, conforme Pigay et al.
(2002), limitando, em alguns casos sua eficincia na soluo dos problemas de recursos
hdricos. Os autores concluem que a administrao centralizada da Frana, talvez no
esteja preparada para construir a legitimidade da ao pblica ao nvel local.
3.3.2 - A implementao do SDAGE
O acompanhamento da implementao do SDAGE realizado pelo Comit de
Bacia, atravs de um conjunto de indicadores, denominado tableau de bord. A medio
peridica dos indicadores permite avaliar a evoluo de uma ao, ou da conseqncia
de uma ao, ao longo do tempo.
Para a bacia hidrogrfica do Rhne-Mditerrane-Corse foram definidos, em
1999, um quadro com 99 indicadores para acompanhamento da implementao do
SDAGE da bacia. Pouco depois, em 2002, o tableau de bord da bacia foi reavaliado, e
foram acrescentados novos indicadores, totalizando 123. A tabela A.7, no Apndice A,
relaciona alguns exemplos de indicadores utilizados para acompanhar a implementao
do SDAGE RMC. Dessa forma caracteriza-se um processo dinmico de
acompanhamento desse SDAGE.
3.4 PORTUGAL
A Lei Quadro da gua LQA, Lei n 58/2005 aprovada em dezembro de 2005,
revogou o DL n 45/94, que regulava o processo de planejamento de recursos hdricos e
a elaborao e aprovao dos planos de recursos hdricos em Portugal. A LQA, em
sintonia com a atual poltica europia de guas DQA -, estabelece os seguintes
instrumentos de planejamento dos recursos hdricos:
a) O Plano Nacional da gua, de mbito territorial, que abrange todo o territrio
nacional;
b) Os Planos de Gesto de Bacia Hidrogrfica, de mbito territorial, que abrangem as
bacias hidrogrficas integradas numa Regio Hidrogrfica e incluem os respectivos
programas de medidas;
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c) Os Planos Especficos de Gesto de guas, que so complementares dos Planos de
Gesto de Bacia Hidrogrfica, e que podem ser de mbito territorial, abrangendo uma
sub-bacia ou uma rea geogrfica especifica, ou de mbito setorial, abrangendo um
problema, tipo de gua, aspecto especfico ou setor de atividade econmica com
interao significativa com as guas.
O Plano Nacional da gua PNA foi concludo em 2001 e aprovado pelo
Decreto-Lei n 112, de 17/04/02. Os planos de bacias hidrogrficas foram elaborados
para as 15 bacias hidrogrficas de Portugal e aprovados, por Decreto Regulamentar, nos
anos de 2001 e 2002. A norma vigente poca da elaborao do PNA e planos de bacia,
o DL no 45/94, estabelecia que entre as medidas propostas pelo PNA, houvesse medidas
para coordenao dos diferentes Planos de Bacia Hidrogrfica (art. 6, item 3, alnea
c). A interao entre o Programa de Medidas do PNA e os Programas de Medidas
propostos pelos PBHs est assegurada pela articulao efetiva entre os objetivos
expressos nos PBHs e no PNA. Portanto, os Programas de Medidas dos PBHs tm que
ser necessariamente coerentes e articulados com os respectivos programas de ao do
PNA, conforme detalhado no Apndice A (quadro A.2 e figura A.9). O DL n 45/94
(art. 5, 4) tambm definiu com clareza uma hierarquia entre o PNA e os PBHs, cujas
disposies devem respeitar as determinaes do PNA ou serem adequadas no caso da
vigncia do PNA ser posterior a dos PBHs.
A LQA prev (art. 100) que enquanto no forem elaborados e aprovados os
Planos de Gesto de Bacia Hidrogrfica, os atuais Planos de Bacias Hidrogrficas
equivalem aos mesmos, para efeitos legais.
H tambm, como instrumento de planejamento, os Planos Regionais da gua -
PRA, elaborados no mbito das Regies Autnomas. Os PRAs devem se articular com
o PNA, no podendo conter disposies contrrias ao mesmo. O PRA Aores apresenta
um conjunto de indicadores ambientais para implementao do plano, por rea temtica,
que merece destaque.
Registre-se, ainda, a existncia de Planos Especiais de Ordenamento do
Territrio PEOT, dentre os quais os Planos de Ordenamento da Orla Costeira POCC
e os Planos de Ordenamento de Barragens POA que tm interferncia direta na gesto
dos recursos hdricos.
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3.5 ESPANHA
A Espanha j elaborou seu Plano Hidrolgico Nacional PHNE, aprovado em
2001. Os planos para as bacias intercomunitrias, conforme apresentado no Apndice A
(item A.4) foram elaborados e aprovados pelos respectivos Conselhos de Bacia entre os
anos de 1994 e 1997 e aprovados pelo Real Decreto 1664/1998. Uma caracterstica
marcante nos planos de recursos hdricos da Espanha, a predominncia por programas
de infra-estrutura hdrica.
Zabaleta et al. (2001) citam que a maioria dos planos hidrolgicos de bacias no
responde s necessidades futuras do pas, pois so fundamentalmente planos de obras e
no planos de recursos hdricos. Os aspectos ambientais, a necessidade de manuteno
da qualidade da gua e proteo contra a poluio so objetivos marginais dos planos.
Os referidos autores ressaltam a necessidade de transformar os planos hidrolgicos de
bacias em planos de gesto de bacias hidrogrficas, tal como prev a DQA.
O PHNE foi um documento bastante polmico, principalmente devido previso
de transferncias de guas do rio Ebro, no norte do pas, para as bacias hidrogrficas da
Catalunha, Jucar, Segura e Sur, ao sul do pas. Essa proposta provocou manifestaes
pblicas em toda a Espanha e, ainda, uma marcha passando por vrios pases at
Bruxelas. (ECOSFERA, 2001; ECOSFERA, 2002a; ECOSFERA, 2002b).
Segundo notcias publicadas em jornais espanhis (ECOSFERA, 2002b), at
maro de 2002 haviam sido realizadas sete grandes manifestaes no pas, nas quais foi
estimada a participao de mais de 1,7 milhes de pessoas em protestos contra o PHNE.
Dezenas de crticas ao PHNE foram publicadas e esto disponveis no stio
eletrnico do Ministrio de Meio Ambiente da Espanha, alertando para os futuros
conflitos e as dificuldades em cumprir as disposies da DQA, bem como
recomendando sua reviso.
Barreira (2000) aponta notveis discrepncias entre o Anteprojeto do PHNE e a
poltica europia de gua, especialmente quanto: ao processo de participao pblica da
sociedade civil; falta de transparncia; e ao descumprimento da obrigao de no
deteriorar os ecossistemas aquticos. A mencionada autora indica que, em matria de
participao pblica teria sido mais acertado levar em conta as disposies da DQA, o
que teria facilitado aceitao e aprovao do Anteprojeto do PHNE.
O PHNE no mais que uma continuidade dos Planos de Obras Hidrulicas de
1932 e 1940, dos excelentes trabalhos do Centro de Estudos Hidrogrficos dos anos
sessenta, dos balanos associados aos Planos de Desenvolvimento e do projeto do
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PHNE de 1993. O questionamento se este o modelo desejado, quando o mesmo j
est ultrapassado. Apesar da Espanha ser um pas com a melhor informao hidrolgica
da Unio Europia, parece dispor essas informaes a servio de um modelo de gesto
dos recursos hdricos superado, para no dizer obsoleto. O PHNE carece de elementos
para exercer a coordenao e harmonizao dos planos de bacias, que poderiam torna-se
auto-suficientes. (BERTRND, 2001)
Biswas & Tortajada (2003) afirmam que o PHNE um plano esttico e
convencional, focado principalmente no gerenciamento do abastecimento de gua. Os
autores citam que as demandas hdricas previstas no PHNE provavelmente no se
materializaro, devido crescente nfase na gesto da demanda de gua, s mudanas
na estrutura do setor agrcola e aos requisitos da poltica de preos da gua previstos
pela DQA, que devem ser cumpridos at 2010. O PHNE considera as tendncias do
passado persistiro e no admite a ocorrncia de mudanas nos padres de consumo de
gua. Concluem que, se prticas de gesto da demanda forem implementadas, o Plano
no ser necessrio e, ainda, que o Plano no se justifica economicamente e
ambientalmente.
Em 2004 foram publicados informes desfavorveis ao PHNE por trs Direes
Gerais da Comisso Europia (Meio Ambiente, Poltica Regional e Mercado Interno). A
Espanha contava com um financiamento parcial da Unio Europia para implementao
do PHNE. No entanto, a Comisso de Meio Ambiente do Parlamento Europeu
pronunciou-se contra o PHNE, solicitando Comisso Europia que no financiasse os
projetos de transposio previstos.
Finalmente, o PHNE foi alterado pelo Real Decreto Lei 2/2004, revogando parte
do captulo relativo s transferncias de gua do rio Ebro, e posteriormente pela Lei
11/2005.
3.6 DISCUSSO SOBRE OS PLANOS
Em sntese, os modelos de planejamento dos pases estudados apresentam
semelhanas e diferenas, e pretende-se extrair experincias exitosas, que contribuam
para o aperfeioamento do planejamento dos recursos hdricos no Brasil.
Portugal articula o plano nacional e os planos de bacia de forma objetiva, na qual
o PNA exerce a coordenao dos planos de bacia, reforando a implementao dos
programas de medidas previstos nos mesmos. Este pas tambm apresenta planos
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19
regionais da gua, incluindo a indicao de uma forma de quantificar a implementao
do plano, modelo que pode ser estudado para reproduo em outros locais.
A Espanha, no traz contribuies significativas na rea de planejamento dos
recursos hdricos, uma vez que os planos elaborados nesse pas so quase que
exclusivamente voltados para as obras, sem a devida considerao dos aspectos
ambientais.
A Frana apresenta um modelo descentralizado de planejamento de recursos
hdricos, sem a previso de um plano ao nvel nacional. Porm, necessrio que o
Estado esteja preparado para implantar este modelo inovador, com a legitimidade da
participao pblica.
Boson & Vargas (2005) sugerem que o formato dos acordos propostos na DQA
referencie a promoo de acordos e compromissos para os entes que compem a bacia
hidrogrfica de rio de domnio da Unio, especialmente os poderes executivo e
legislativo dos estados e municpios.
Conforme Biswas & Tortajada (2003), as prticas de gesto da gua mudaro
dramaticamente nos prximos 20 anos, superando as mudanas dos ltimos 2.000 anos.
necessrio que os planos sejam baseados em condies realistas, ao invs de ser uma
mera extenso das tendncias do passado e do presente, as quais podero no ser mais
vlidas para os prximos 20 anos.
As demandas hdricas para irrigao, que atualmente correspondem aos maiores
usos em todo o mundo, devem sofrer redues significativas, devido s mudanas na
estrutura de produo agrcola de vrios pases, inclusive o Brasil. Em um curto perodo
de uma dcada ou menos, as atuais projees de demandas hdricas tero que ser
revisadas, devido crescente nfase da gesto da demanda de gua, conscientizao
pblica e poltica da gravidade dos servios de abastecimento de gua e saneamento,
com a continuidade das condies existentes. (BISWAS, 2006)
Com base nos instrumentos de planejamento do modelo de gesto de recursos
hdricos francs, Boson & Vargas (2005) propem como modelo para a concepo do
Plano de Recursos Hdricos de Bacias Compartilhadas, que o Plano de Recursos
Hdricos de Bacia de rio de domnio da Unio siga o modelo de um SDAGE e os Planos
de Recursos Hdricos de Bacias de rios Afluentes, dos SAGEs. De acordo com essa
proposta, seriam formadas comisses geogrficas nas bacias de afluente aonde
existam comits - e comisses temticas, nos moldes do sistema francs. As autoras
tambm apresentam uma proposta para elaborao de Plano de Recursos Hdricos de
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Bacias Compartilhadas e traam um quadro comparativo entre aspectos metodolgicos
desta proposta e do PBHSF. Dentre eles, destaca-se:
- deve haver negociao e articulao, com vistas incorporao das diretivas do Plano
das diversas instncias e esferas de poder (pblicas e privadas) que atuam na bacia;
- os comits de bacias de rios afluentes e municpios devem participar da deciso em
conjunto com o comit da bacia do rio principal;
- deve haver a compatibilizao com os Planos Estaduais, relao de subdisiariedade
com instrumentos legais de desenvolvimento, integrao e compatibilizao com planos
de bacias de rios afluentes;
- o diagnstico da bacia, disponibilidade e demandas hdricas e cenrios de
desenvolvimento devem ser elaborados por bacia afluente ou baseados nos planos de
bacias de rios afluentes existentes.
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4 - O PLANEJAMENTO DE RECURSOS HDRICOS NO BRASIL
4.1 O SISTEMA NACIONAL DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS
HDRICOS
A Constituio Federal de 1998 determina a instituio do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos, como competncia da Unio (art. 21, XIX). O
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos - SINGREH foi criado pela
Lei Federal n 9.433/97, que instituiu a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, e entre
seus objetivos - art. 32, IV est previsto planejar, regular e controlar o uso, a
preservao e a recuperao dos recursos hdricos.
Os rgos integrantes do SINGREH, previstos no art. 33 da Poltica Nacional de
Recursos Hdricos e, de acordo com a nova redao dada pelo art. 30 da Lei Federal n
9.984/00, so:
- o Conselho Nacional de Recursos Hdricos;
- a Agncia Nacional de guas;
- os Conselhos de Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito Federal;
- os Comits de Bacia Hidrogrfica;
- os rgos dos poderes pblicos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais
cujas competncias se relacionem com recursos hdricos;
- as Agncias de gua.
A figura 4.1 apresenta a estrutura do SINGREH.
O arcabouo institucional criado pela Poltica Nacional de Recursos Hdricos
proporciona a articulao e negociao do gerenciamento de recursos hdricos nas
bacias hidrogrficas de forma harmnica e integrada entre Unio, Estados, municpios,
usurios de recursos hdricos e a sociedade civil organizada. (PEREIRA, 2003)
Destaca-se a importncia dada participao pblica no SINGREH, como forma
de legitimar as decises e garantir sua implementao. Est assegurada a participao
dos usurios e sociedade civil em todos os plenrios do SINGREH, desde o CNRH at
os comits de bacia. (ANA, 2002).
Conforme Thame (2002), a grande mudana foi a descentralizao e a delegao
do poder decisrio. O Executivo abre mo do seu poder discricionrio de alocar
recursos financeiros, a seu critrio, para obras que julgava necessrias e passa a
compartilhar a competncia para decidir quais as aes devem ser prioritariamente
executadas.
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Fonte: ANA (2005g). Figura 4.1 Estrutura do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.
Aborda-se a seguir a atuao dos componentes do SINGREH e suas atribuies
relativas ao planejamento de recursos hdricos.
4.1.1 - O Conselho Nacional de Recursos Hdricos - CNRH
O CNRH a instncia deliberativa superior do SINGREH e iniciou suas
atividades com a realizao de sua primeira reunio ordinria, em novembro de 1998.
As competncias do CNRH esto previstas na Lei Federal n 9.433/97, dentre as quais
destacam-se as relativas ao planejamento de recursos hdricos - j com a nova redao
dada pela Lei Federal n 9.984/00:
- promover a articulao do planejamento de recursos hdricos com os planejamentos
nacional, regional, estaduais e dos setores usurios;
- acompanhar a execuo e aprovar o Plano Nacional de Recursos Hdricos e determinar
as providncias necessrias ao cumprimento de suas metas.
O Decreto Federal n 2.612/98 regulamentou o CNRH, que presidido pelo
Ministro do Meio Ambiente. Atualmente o CNRH composto por 57 conselheiros,
representantes de Ministrios e Secretarias Especiais da Presidncia da Repblica,
Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos, usurios de recursos hdricos (irrigantes;
indstrias; concessionrias e autorizadas de gerao de energia hidreltrica; pescadores
e usurios da gua para lazer e turismo; prestadoras de servio pblico de abastecimento
de gua e esgotamento sanitrio; e hidrovirios), e por representantes de organizaes
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23
civis de recursos hdricos (consrcios e associaes intermunicipais de bacias
hidrogrficas; organizaes tcnicas e de ensino e pesquisa, com interesse na rea de
recursos hdricos; e organizaes no-governamentais). O nmero de representantes do
Poder Executivo Federal no pode exceder metade mais um do total de membros.
As deliberaes do CNRH se do atravs de Resolues e Moes, tendo sido
aprovadas desde sua instalao at junho de 2006, 61 Resolues. O CNRH possui dez
Cmaras Tcnicas que se renem regularmente e tem como objetivo subsidiar os
conselheiros nas decises em plenrio. O CNRH tem desempenhado um importante
papel no estabelecimento de diretrizes complementares para a implementao da
Poltica Nacional de Recursos Hdricos e de seus instrumentos de gesto, tendo
aprovado as resolues no 17 e no 22 que tratam dos Planos de Recursos Hdricos.
4.1.2 - A Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente
A Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente foi criada
em 1995 e tem como atribuio propor a formulao da Poltica Nacional dos Recursos
Hdricos, bem como acompanhar e monitorar sua implementao. Os Decretos n
4.755/03 e n 5.776/06 redefiniram as competncias da SRH/MMA, relacionadas a
seguir:
- monitorar o funcionamento do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos;
- promover a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental;
- coordenar a elaborao e auxiliar no acompanhamento da implementao do Plano
Nacional de Recursos Hdricos;
- promover a cooperao tcnica e cientfica relacionada com a Poltica Nacional de
Recursos Hdricos;
- promover, em articulao com rgos e entidades estaduais, federais e internacionais,
os estudos tcnicos relacionados aos recursos hdricos e propor o encaminhamento de
solues; e
- coordenar, em sua esfera de competncia, a elaborao de planos, programas e
projetos nacionais, referentes a guas subterrneas, e monitorar o desenvolvimento de
suas aes, dentro do principio da gesto integrada dos recursos hdricos.
A SRH/MMA tambm exerce a funo de Secretaria Executiva do CNRH e
presta apoio tcnico, administrativo e financeiro ao Conselho.
-
24
4.1.3 - A Agncia Nacional de guas
A Agncia Nacional de guas ANA, criada pela Lei Federal n 9.984/00,
uma autarquia sob regime especial com autonomia administrativa e financeira,
vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente. responsvel pela implementao da
Poltica Nacional de Recursos Hdricos, em sua esfera de atribuies, em articulao
com entidades pblicas e privadas integrantes do SINGREH.
Em relao ao planejamento de recursos hdricos, uma de suas principais
atribuies participar da elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos, bem
como supervisionar a sua implementao. A Lei Federal n 9.984/00 sofreu um veto
relacionado aos planos de recursos hdricos, especificamente o Plano Nacional. No art.
4, que estabelece as competncias da ANA, foi vetado o inciso III, que trata do Plano
Nacional de Recursos Hdricos, descrito a seguir com as respectivas razes do veto.
Art. 4.
.............................................................................................................................
III coordenar a elaborao e supervisionar a implementao do Plano
Nacional de Recursos Hdricos e prestar apoio na esfera federal, elaborao dos
planos de recursos hdricos das bacias hidrogrficas;
As razes do veto so:
A tarefa de elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos parte
integrante da formulao da poltica do setor e, como tal, inerente atividade
do Ministrio do Meio Ambiente, onde est constitudo o Ncleo Estratgico.
Veja-se que a elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos, ao
constituir tarefa da futura Agncia conforme diz o projeto de lei, no somente
fere o dispositivo organizacional estabelecido pela Reforma do Aparelho do
Estado, como tambm descaracteriza por completo o princpio de
Despartamentalizao da Separao de Controles, segundo o qual, o setor
encarregado do Planejamento no deve ser o mesmo que est ocupado da
Implementao, pois eventuais erros ou falhas cometidas na primeira dessas
duas fases podero ser acobertadas na fase de Implementao, prejudicando a
eficincia do trabalho e, em conseqncia, o desenvolvimento do Sistema
Nacional do Gerenciamento de Recursos Hdricos. (MMA, 2002, p. 69)
O art. 31 da Lei Federal n 9.984/00 alterou o art. 35, IX, da Lei Federal n
9.433/97, remetendo ao Conselho Nacional de Recursos Hdricos a atribuio de
aprovar o Plano Nacional de Recursos Hdricos.
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25
4.1.4 - Os Conselhos de Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito Federal
Os Conselhos de Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito Federal - CERHs,
so as instncias superiores dos Sistemas Estaduais de Gerenciamento de Recursos
Hdricos. So colegiados deliberativos e normativos em matria de poltica e gesto das
guas de seu domnio, exercendo funo anloga ao CNRH em relao Poltica
Estadual de Recursos Hdricos. Compete aos CERHs definir normas sobre os critrios
de outorga e cobrana pelo uso dos recursos hdricos e demais instrumentos de gesto,
bem como a aprovao da instituio de comits em rios de seu domnio.
Conforme MMA/SRH (2006) h 23 Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos
instalados atualmente. A figura 4.2 apresenta as unidades da federao que possuem
Conselho Estadual de Recursos Hdricos instalados, ilustrando a predominncia de sua
composio.
PBPE
MG
MT
SP
PR
SC
RS
ES
RJ
CE
SE
MS
AC
RO
PA
RR
AM
TO
AP
PI
MA RN
BA
DF
AL
GO
Conselho no instaladoPredomnio do Poder Pblico
Predomnio de Colegiados e Sociedade Composio Equiparada
Predomnio de Conselhos Profissionais
Predomnio de Usurios Predomnio de Municpios
Fonte: Adaptado do MMA (2006b). Figura 4.2 Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos instalados no Brasil. Em Pernambuco, o Conselho Estadual de Recursos Hdricos teve sua
composio alterada recentemente, atravs da nova Poltica Estadual de Recursos
Hdricos, aprovada em dezembro de 2005. Atualmente o Conselho paritrio entre
representantes do Poder Pblico, usurios e sociedade civil e os novos conselheiros
foram empossados na primeira reunio o