Encontro Internacional Participação, Democracia e Políticas Públicas: aproximando agendas e agentes

23 a 25 de abril de 2013, UNESP, Araraquara (SP)

A “gota da água”: participação na implementação de políticas públicas e suas implicações para a legitimidade das ONGs

Nára Beatriz Chaves Alves, Mestre pelo Programa de Pós-Graduação em Extensão Rural (UFSM)

Vivien Diesel, Professora Associada do Programa de Pós-Graduação em Extensão Rural (UFSM)

A “gota da água”: participação na implementação de políticas públicas

e suas implicações para a legitimidade das ONGs

1 Introdução

Com a Constituição Federal de 1988 movimentos populares conquistaram a

institucionalização de direitos à participação na gestão pública, oportunizando avanços no

processo de democratização no Brasil. A participação e a descentralização passam a

constituir princípios balizadores das relações entre Estado e sociedade civil. A partir de

então, foram instaurados diversos espaços e canais de participação e atores sociais

passaram a protagonizar processos de discussão, proposição, controle e gestão de

políticas públicas.

A estabilidade política no país propiciou um ambiente favorável à consolidação das

instâncias participativas1 e, mesmo com reconhecimento social da relevância dessas,

permaneceu contundente a pressão social da sociedade civil sobre o Estado brasileiro, na

insistência por novas perspectivas de atuação. Desse modo, pode-se afirmar que a

democratização brasileira prescinde da continuidade das inovações institucionais

democratizantes. Entretanto, a diversidade de visões sobre o sentido dos avanços

necessários alimenta controvérsias que permeiam os debates acadêmicos (MONTAÑO,

2008; GOHN, 2010; SORJ, 2005; FERNANDES,1994; DAGNINO, 2002) e alcançam as

próprias organizações e o Estado. A perspectiva deste texto parte do entendimento de

que, nesse contexto, são oportunos estudos avaliativos sobre a participação, como foi

amplamente reconhecido pelos autores da obra coletiva recentemente publicada (PIRES,

2011).

Dentre as instituições participativas estabelecidas no Brasil nem todas têm

merecido a mesma atenção política e acadêmica, destacando-se o interesse pelos

orçamentos participativos, conselhos, conferências e planos diretores e plurianuais

(LAVALLE, 2011). Ou seja, consideramos que a participação na fase de formulação das

políticas públicas vem atraindo especial atenção dos pesquisadores e que a participação

da sociedade civil na fase de implementação das políticas públicas é um tema menos

abordado e que se mostra de grande relevância ao se reconhecer que as políticas

públicas incidem mediante uma sequência de momentos deliberativos.

1 A incidência da participação nas relações da sociedade civil com o Estado passa a se revelar em

indicadores diversos: pluripartidarismo, emergência de novos arranjos de gerenciamento das políticas públicas, introdução de orçamento participativo, criação de conselhos políticos, conferências e fóruns, bem como pelo envolvimento, na gestão publica, de uma multiplicidade de atores com interesses distintos.

A participação da sociedade civil na implementação de políticas públicas manteve-

se como uma questão relativamente em aberto na constituinte, merecendo discussão

posterior à Constituição. Essa questão específica foi abordada na década de 1990, por

ocasião da reforma do Estado, resultando na previsão e normatização dessa atuação.

Neste sentido, essa reforma veio convocar a sociedade civil à participação na execução

de serviços públicos não exclusivos do Estado, através das organizações sem fins

lucrativos, como parceiras do setor social.

De certo modo, a proposta contida na reforma do Estado contemplava

reivindicações de movimentos sociais.2 A possibilidade de sua participação veio

acompanhada, porém, de restrições e exigências diversas. Assim instaurou-se um

debate que passa pela identificação das potencialidades, limitações e contradições que

advém desses processos de participação na execução de políticas públicas e sobre as

formas alternativas de integração da sociedade civil (NAVARRO, 1999, MATTOS;

DRUMMOND, 2005, PECI et al. 2008) .

Nesse contexto é natural a sinalização de múltiplos riscos e perigos para as

organizações da sociedade civil. De certa forma, pode-se afirmar que o fenômeno de

cooptação não guarda novidade, sendo constatado e frequente em situações em que o

Estado procura reverter resistências populares, entretanto é considerado antagônico à

ordem democrática. A referência ao fenômeno da cooptação não parece, assim,

suficiente para contemplar a complexidade dos processos sociais que são

desencadeados nessas circunstâncias e que implicam, essencialmente, na possibilidade

de confundir as identidades das organizações participantes e do Estado - e que, em

decorrência, comprometem a viabilidade dos próprios atores da sociedade civil

debaterem, criticarem a política pública e assumirem um comprometimento emancipatório

em suas ações. Esses questionamentos remetem a interpretações e concepções

diversas sobre a autonomia das organizações da sociedade civil frente as propostas de

participação nas políticas públicas.

O presente trabalho descreve e coloca em questão a forma como vem se

materializando a participação da sociedade civil na implementação de políticas públicas

no meio rural, no âmbito da política de assessoria técnica, social e ambiental aos

assentados da reforma agrária, denominado Programa de ATES - de competência do

Instituto Nacional de Colonização de Reforma Agrária (INCRA). Para isso, parte de um

estudo de caso de uma ONG de assessoria rural - o Centro de Tecnologias Alternativas

2 Conforme Silva e Marques (2004) a postulação de políticas públicas constituía-se, também, uma situação

prevista nas propostas políticas democratizantes nos anos 80 e 90 no Brasil, como parte de uma agenda de descentralização, articulada com a participação dos movimentos.

Populares (CETAP) - fundada em 1986, para assessorar os movimentos sociais rurais,

com vistas a “buscar soluções alternativas para a pequena produção”. A abordagem

desse caso enfatiza a trajetória histórica dessa ONG e percepções de seus técnicos sobre

a parceria que vem mantendo com o Estado em relação aos serviços de ATES.3

Apresentaremos, na seção seguinte, uma breve historicização das relações da

sociedade civil com o Estado no contexto brasileiro enfatizando, mais especificamente, o

sentido da reforma de Estado realizada na década de 1990, que trouxe mudanças no

âmbito da implementação das políticas públicas, explorando como essas se manifestaram

no âmbito da política de ATES. Na seção seguinte, toma-se por base o caso CETAP,

discutindo, depois, as implicações que o mesmo levanta em relação aos processos de

democratização e publicização, tendo em vista os condicionantes da burocracia e os

desafios da autonomia.

2 A construção das possibilidades e dos referentes para a relação entre sociedade

civil e Estado na implementação de políticas públicas no Brasil

2.1 A implementação das políticas públicas brasileiras posta em questão

A partir do final dos anos 1970, a sociedade civil passou a se destacar na cena

política brasileira através de várias formas de organização, recorrendo principalmente ao

associativismo.4 A medida que as oportunidades de participação na gestão pública

reivindicadas foram sendo institucionalizadas, tornou-se mais evidente a existência de

diversos conflitos e controvérsias em torno da participação. Na visão de Cardoso (2004)

a participação na administração pública causava dificuldades dentro do próprio sistema

político do governo e nem sempre era bem vista pela sociedade civil e suas organizações.

Ou seja, nos movimentos as dificuldades eram devidas a sua construção identitária, pois

o auto-retrato elaborado não era favorável à participação na administração pública e, além

disso, havia a imagem que a sociedade fazia deles. Nesse contexto os questionamentos

eram variados:

[...] como é que esses movimentos comunitários, consensuais, essas comunidades podem ser representadas num órgão público? Assim, surgiram problemas em relação a cada um dos órgãos públicos, tidos como manipuladores.

3 O estudo de caso encontra-se apresentado em maiores detalhes na dissertação de mestrado de ALVES

(2012). Além da consulta de bibliografias, documentos e dados secundários, foram realizadas observação participante em eventos e 14 entrevistas entre janeiro de 2011 e junho de 2012. 4Cabe reconhecer que, na década 1980, o movimento associativista tornou-se, efetivamente, o veículo para

vivências democráticas da sociedade civil, contribuindo na discussão e proposição no processo constituinte brasileiro.

Quantos movimentos representavam dificuldades por não aceitar a ideia de representação, a ideia de representação de vários movimentos? Este foi um elemento fundamental do desencontro e até dificuldade de entender como é que se poderia fazer esse diálogo fluir melhor (CARDOSO, 2004 p.87-88)

Todavia, a relação sociedade civil e Estado passava também pelo reconhecimento

da existência de alguns propósitos ou interesses comuns, com a possibilidade de

compartilhamento de esforços em torno de projetos políticos democratizantes. Cabe

reconhecer, inclusive, que certos pensadores da esquerda reivindicam ampla reforma do

Estado com base em princípios de socialização, descentralização e autonomização. Pela

via da autonomização pretendia-se, por exemplo, “Transferir às coletividades não públicas

(associações, fundações, agrupamentos diversos) as tarefas do serviço público.”

(DRAIBE; HENRIQUE, 1988, p.68)

Assim, compreendemos que as resistências eventualmente encontradas foram,

nada mais e nada menos, do que o fruto do pensamento democratizante, refletindo a

posição dos movimentos, que era, inicialmente, de oposição ao Estado e que, ao decorrer

do tempo, passa a buscar a participação na política institucional face às mudanças no

contexto político. Para Bresser-Pereira, mentor da reforma do Estado brasileiro realizada

na década de 1990, a relação Estado e sociedade civil é dialética, tanto que:

Os processos de aprofundamento da democracia são concomitantes e interdependentes: ao mesmo tempo em que o Estado se democratiza, a sociedade civil, no nível da qual se constitui o novo contrato social, passa por um processo correspondente de democratização (BRESSER-PEREIRA, 1999, p.107).

A questão da implementação das políticas públicas foi tratada, tradicionalmente,

como uma questão relativa ao Estado, entretanto, a partir da década de 1990 há um

ambiente propício para a discussão e previsão de novas relações entre Estado e

sociedade civil nesse âmbito. A revisão das relações entre Estado e sociedade civil na

implementação de políticas públicas teve como marco a reforma do Estado, realizada em

meados da década de 1990, a qual gerou controvérsias sobre sua desejabilidade e,

operacionalmente, implicou na discussão sobre quais os atores da sociedade civil seriam

considerados legítimos para estabelecimento de parcerias com Estado, sobre a natureza

dessa participação e os instrumentos que permitiriam a mediação dessas relações.5

Bresser-Pereira chama de publicização o processo mediante o qual as organizações

5 A caracterização da reforma do Estado realizada na década de 1990 no Brasil foi realizada, sobretudo, por

Bresser Pereira, que foi, também, um de seus principais mentores. Dentre os diversos trabalhos publicados pelo autor, a obra organizada por Pereira e Grau (1999) aborda especificamente o público não-estatal na reforma do Estado.

passaram a integrar o Estado via conselhos, fóruns, colegiados, orçamentos

participativos, efetuando a elaboração e a execução de propostas por meio de integrantes

da sociedade civil.

Um dos pontos críticos da reforma de “publicização” realizada na década de 1990

foi a definição sobre quem pode vir a constituir relação com o Estado para execução de

políticas. Destaca-se o fato de que o Estado brasileiro abriu oportunidade em 1999, na

área do associativismo civil, realizando “oferta pública” às organizações sem fins

lucrativos para estabelecer parcerias com o poder público. Isso se materializou pela

publicação da Lei conhecida como do Terceiro Setor (Lei nº 9.799/99, regulamentada pelo

Decreto nº 3.100/99), que dispõe sobre critérios e regramento para as organizações sem

fins lucrativos qualificarem-se como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público

(OSCIP) e instituírem Termos de Parcerias com o Estado.

Outro aspecto definido no contexto da reforma de “publicização” refere-se a

questão da distribuição dos serviços entre a sociedade civil e o Estado, cuja adequação é

realizada de acordo com as necessidades do Poder Público e o objeto social da entidade

contratada. Desta forma, são distribuídos para as organizações sem fins lucrativos os

serviços não exclusivos, isto é de competência compartilhada da Administração Pública

com o setor privado, exercida esta atividade por meio de convênios, contratos de repasse,

contratos administrativos e termos de parcerias.6

A questão dos instrumentos que decorrem das relações entre o Estado e

sociedade civil, por sua vez, vem provocando muitas discussões, tendo em vista envolver

utilização de recursos públicos – de intenso regramento. O Termo de Parceria passa a

constituir requisito legal na formação da parceria com as organizações qualificadas como

OSCIPs.7

A materialização da participação da sociedade civil, neste contexto, alcança – além

da proposição e controle social - a execução de serviços públicos não exclusivos.

2.2 Relações Estado e sociedade civil na execução da política de ATES

Embora as primeiras iniciativas do Estado brasileiro de apoio à pesquisa,

educação, assistência técnica para os agricultores datem do século XIX, a estruturação

de um serviço especializado de apoio governamental no âmbito da assistência técnica e

6 No meio jurídico há discussão sobre a possibilidade desta atividade prestada ao Poder Público ser

classificada como terceirização. Neste sentido recomenda-se ver VIOLIN (2002). 7 Sobre o tema é importante referir as obras de DI PIETRO (2000 e 2009) e MELLO (2005).

extensão rural somente se concretizou a partir de 1948.8 Esses serviços foram importante

instrumento de implementação da política de modernização da agricultura do Estado

brasileiro, deliberada a partir da década de 1960.

Ao colocarem em evidência os impactos negativos das políticas de modernização

da agricultura e os interesses capitalistas subjacentes a ela, os movimentos sociais

populares passaram a questionar essas organizações e, ou, reivindicar sua ampla

reforma. Nesse contexto, a crise de legitimidade política dessas organizações favoreceu

seu desmantelamento, que foi ensaiado pelo governo Sarney e concretizado pelo governo

Collor em 1990 – contrários ao sentido da reforma que vinha acontecendo nessas

organizações que procuravam aproximar-se aos anseios populares.9 A partir dessas

medidas, a oferta desses serviços passou a depender da posição dos governos estaduais

– que optaram diversamente por sua manutenção, mudança ou extinção.

Considera-se que, a partir da paulatina abertura política no Brasil, a mobilização

social no meio rural brasileiro amparou-se em frentes diversas, como: cidadania,

democracia, política de preços mínimos, reforma agrária e aumento dos espaços políticos

ou instâncias de participação – com avanços que vão ser disponibilizados e construídos

nas décadas de 1980 e 1990. Ao longo da década de 1990 os movimentos sociais

populares vão retomando sua força e conquistam a elaboração de políticas públicas de

desenvolvimento rural de um novo caráter. A partir da década de 1990, a título de

registro, tem-se o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar

(PRONAF) como principal política pública de abrangência no território federal, voltada

para o apoio aos agricultores familiares, reivindicação do movimento sindical rural e

resposta do Estado a tal pressão (SCHNEIDER et al., 2004).

Nas avaliações sobre as novas políticas públicas evidenciou-se a conveniência de

reconstituir serviços de assistência técnica e extensão rural (ATER) – com nova

orientação, destinados exclusivamente a agricultores familiares e assentados rurais e com

formato institucional a ser repensado (ABRAMOVAY, 1998). As novas orientações foram

sintetizadas num documento, intitulado “Política Nacional de Assistência Técnica e

Extensão Rural” (PNATER), tornado público em 2004. Nesse, além de propor inovações

em relação ao público e ao método de trabalho, buscou-se adequar o formato institucional

da ATER.10

8 Para uma rápida percorrida sobre a história do apoio governamental no âmbito dos serviços educativos

relacionados a agricultura ver Peixoto (2008). 9 A divergência de expectativas entre o governo e os movimentos sociais em relação às reformas nos

serviços governamentais de extensão foi abordada, por exemplo, por Pinto (1991). 10

Não é objeto desse trabalho, especificamente, recuperar a evolução institucional dos serviços de extensão rural. Cabe, entretanto, mencionar a existência de uma discussão internacional a esse respeito

Uma das especificidades da nova política de ATER é a distinção de serviços

exclusivos para assentados da reforma agrária. O reconhecimento do Estado sobre a

necessidade de apoiar serviços de assistência técnica e extensão rural para assentados

da reforma agrária é anterior. Nesse sentido, em 1997 criou-se o Projeto Lumiar que,

embora de vida curta, inovou em seu formato institucional, servindo de base para modelos

de intervenção aplicados posteriormente.11 Em 2003 ocorreu o lançamento do II Plano

Nacional de Reforma Agrária (PNRA) e entre as metas propostas nele está a garantia de

assistência técnica e extensão rural a todas as famílias das áreas reformadas. Discutiu-

se, então, a criação de serviços que, embora orientados pelos princípios da PNATER,

seriam exclusivos para assentados da reforma agrária – vindo a se constituir os serviços

de Assessoria Técnica, Social e Ambiental (ATES) para assentados em assentamentos

criados ou reconhecidos pelo Instituto Nacional de Reforma Agrária (INCRA) (DIAS,

2004).

O Programa de ATES foi estruturado institucionalmente em 2004, com instância de

coordenação e supervisão composta pelo INCRA - Diretoria de Desenvolvimento de

Projetos de Assentamento e Superintendências Regionais (SRs) – instâncias de

participação social – com o Fórum Nacional e Fórum Estadual de ATES e instâncias de

execução técnica - com equipes de articulação e Núcleos Operacionais (NOs) (INCRA,

2008, p.19).

Interessa-nos, num primeiro momento, destacar competências das SRs, haja vista

a sua importância na gestão, coordenação e controle, mediante levantamento das

demandas de ATES, planejamento, alocação de recursos para assessoria, sanção e veto

às propostas referentes à execução das atividades de ATES, monitoramento e

fiscalização do contrato firmado, constituição e coordenação dos Fóruns Estaduais de

ATES, entre outras (INCRA, 2008, p.20).

A segunda instância refere-se a participação social mediante Fórum Nacional de

ATES e o Fórum Estadual de ATES, ambos de caráter consultivo, constituindo-se em

espaços de interação entre o público beneficiário, organizações prestadoras de serviços e

os agentes governamentais no debate sobre a implementação do Programa de ATES,

visando o aperfeiçoamento das propostas e ações. A composição do Fórum Estadual é

paritária, participando o governo Federal e Estadual, movimentos sociais e sindicais de

representação estadual ou regional e entidades vinculadas às atividades de assessoria

que estabeleceu um consenso em torno ao favorecimento de sistemas pluralistas de extensão (DIESEL, 2012). 11

Para maior conhecimento da experiência do Projeto Lumiar ver Echenique (1998).

técnica, com coordenação pela SR. No caso das ONGs sua participação está limitada a

20% das vagas do Fórum.

A instância de execução técnica é integrada pelas Equipes de Articulação

(profissionais das ciências agrárias e sociais, que atuam na função de articulação entre

prestadora, assentados e INCRA) e os Núcleos Operacionais - de responsabilidade de

equipe técnica de uma prestadora de serviços não estatal incorporada no Programa de

ATES para sua execução. Ou seja, a execução do Programa de ATES está a cargo de

prestadoras de serviços, entre elas Organizações Não Governamentais (ONGs).

No RS, a partir de sua autonomia relativa, a SR introduziu um conjunto de

adaptações para o melhor funcionamento do Programa de ATES em 2008 (DALBIANCO,

NEUMANN, 2012). O estado do RS, em 2008, foi geograficamente dividido em dezoito

(18) Núcleos Operacionais (NOs) e realizou a seleção de uma prestadora de serviços

para cada NO mediante edital público. No credenciamento da entidade, além da

comprovação de experiência no tema, a executora deve comprovar dispor de técnicos

capacitados, com conhecimentos especializados em diversas áreas, haja vista o serviço

de ATES ser classificado de natureza intelectual. A regulação de tais serviços entre

INCRA e a entidade prestadora (anteriormente balizada pelas normativas dos convênios)

passou a ser realizada mediante a forma de contrato em 2008. As cláusulas contratuais

são claramente definidas, com aferição e controle do cumprimento dos objetivos da ATES

traduzidos em metas contratuais por meio de um sistema de registro de atividades

informatizado. As equipes técnicas atuam, então, segundo o regramento geral constante

no Manual Operacional do Programa de ATES (INCRA, 2008), previsões do contrato e

orientações conjunturais da SR. De forma colaborativa, houve e ampliação de canais de

participação na ATES do RS, pois, juntamente com o INCRA/RS, as prestadora de

serviços e assentados rurais constituíram instâncias participativas regionalizadas, com a

função de qualificação do trabalho realizado nos Núcleos Operacionais (NOs) permitindo

maior permeabilidade às reivindicações dos assentados.

O modelo contratual das chamadas de ATES é definido pelo INCRA e as metas de

ATES (de vigência anual) são discutidas pelo Fórum Estadual. Visando o

aperfeiçoamento, em três anos foram elaboradas cinco versões de metas contratuais para

a ATES (ZARNOTT et al., 2012)

Por fim, cabe caracterizar a experiência do RS como uma experiência

relativamente pioneira no âmbito da contratualização da ATES. Nesse contexto, a

problematização do caso em relação a “participação” da sociedade civil na implementação

das políticas públicas em formatos institucionais caracterizados pela contratualização

permite inferências mais ampla .

3 Democratização, publicização, burocracia e desafios da autonomia: O caso

CETAP

A análise da trajetória histórica de uma ONG que incorporou-se na implementação

do Programa de ATES, realizada nessa pesquisa, visa compreender como se manifesta a

“participação” da sociedade civil na implementação das políticas públicas e colocá-la em

questão.

3.1 O “berço” e identidade do CETAP na sociedade civil

A história do Centro de Tecnologias Alternativas Populares (CETAP) está

profundamente vinculada ao processo de organização popular observado nas décadas de

1970 e 1980 na região do Alto Uruguai no RS.

A luta pela terra foi uma das principais bandeiras iniciais dos movimentos sociais

na região norte do RS – região do Alto Uruguai12 – que constituía uma zona de conflito

agrário, mas também de disputa no meio sindical.

A solução proposta pelo governo aos conflitos agrários era a participação nos

projetos de colonização no norte do país, mas nem todos aderiram a tal proposta

governamental, de modo que a tensão social aumentou, agravada pelos colapsos

econômicos, sociais e políticos. O Movimento dos Sem Terra (MST) focalizava-se na

organização e mobilização com a conquista da terra. Ao longo da caminhada percebeu

que determinados fatos não podiam ser resolvidos apenas com a mobilização, pois

requeriam propostas com viabilidade técnica e econômica de execução, relativas às

demandas para a produção dos assentados. Nesse sentido, ainda, antecedendo a

constituição do CETAP, tem-se este registro:

Em 1983, os primeiros assentamentos (já com cinco anos) apresentam dificuldades no campo produtivo, com problemas de erosão do solo, indícios (e casos comprovados) de intoxicação por agrotóxicos e condições de vida ainda precárias (moradia, instrumentos de trabalho, água e comida), agravados pela insuficiente assistência técnica oficial. (CETAP, 1997, p. 4).

Isso passa a ser considerado como um ponto crucial ao movimento, sob pena de

inviabilização do projeto político que o conduzia. Desta forma, havia urgência na

12

Para maior conhecimento da conjuntura política das décadas de 1960, 1970 e 1980, com ênfase nos movimentos sociais e sindicatos, consultar Navarro (1996), Schmidt (1996) e Picolotto (2011).

confrontação aos modelos produtivos vigentes, os quais excluíam em vez de integrar

grupos desprotegidos no sistema político. Nesse contexto, a discussão tecnológica vai

ganhando um significativo grau de complexidade, dificultando aos movimentos responder

a tais demandas, pois não se tratava de reivindicar a aplicação de um modelo existente,

mas gerar um novo modelo.

Nestas circunstâncias, avaliou-se que era premente assessorar os pequenos

agricultores e assentados rurais do movimento na linha de produção alternativa,

assegurando o processo de transgressão aos modelos produtivos correspondentes à

agricultura moderna – difundidos pelos serviços governamentais de assistência técnica e

extensão rural. Tal conjuntura apontava para a perspectiva da instituição de um centro

independente, na lógica de repensar a questão tecnológica e de reorientar os sistemas

produtivos (CETAP, 1986). Convergiam, no mesmo sentido, as discussões prévias de

profissionais das Ciências Agrárias e as demandas das organizações populares, de modo

que a aproximação desses dois grupos veio a contribuir para a formação do Centro de

Tecnologias Alternativas no Rio Grande do Sul. Para o CETAP, durante a avaliação de

25 anos, a entidade foi criada a partir de três determinantes: crise socioambiental no meio

rural13; desafios dos movimentos sociais em ter uma organização de cunho técnico e

metodológico para apoiar suas políticas e projetos técnico-produtivos; e a crescente

expressão social e política do movimento de agricultura alternativa/Projeto de Tecnologia

Alternativa (PTA).

Segundo a ata de fundação e entrevistas, a iniciativa de criação do CETAP remete

para a atuação decisiva do meio sindical sob a orientação da Igreja. Nesse sentido,

registra-se que um grupo de oposição sindical da região oportunizou desde aporte

logístico até o respaldo político necessário à discussão do PTA na região. A partir de

experiências difundidas em vários encontros municipais e regionais, realizou-se, em

Passo Fundo, RS, o I Encontro Estadual de Agricultura Alternativa, em janeiro de 1986,

com a representação de sessenta entidades e nesse foi criado o Centro de Tecnologias

Alternativas Populares (CETAP) (CETAP, 1997). Ou seja, o “berço” do CETAP,

especificamente, configurou-se por agentes sociais engajados na busca de alternativas

para o desenvolvimento rural diante das circunstâncias políticas e sociais da época.

Ademais, não era uma iniciativa isolada, correspondendo à continuidade de esforços de

agentes diversos nesse sentido, que se faziam em nível regional e nacional.

13

Almeida (1999, p. 70) sintetiza as motivações dos agentes para a criação desse centro referindo que estavam: [...] preocupados com a necessidade e o desafio da viabilização dos assentamentos de reforma agrária, com a viabilização/reprodução das pequenas propriedades e com a minimização da agressão ambiental causada pelo modelo tecnológico de produção predominante naquele contexto.

É oportuno destacar que a fundação do CETAP, em parte, está ligada à Fase, com

o projeto de tecnologias alternativas do Rio de Janeiro, que tinha o propósito de erguer,

em várias partes do Brasil, centros de tecnologias alternativas. Nesse contexto, o

“planejamento metodológico” de atuação do CETAP foi concebido, em 1985, em

consonância com o trabalho do PTA/Fase, assim dispondo (CETAP, 1997, p. 33) “com o

resgate e sistematização de tecnologias alternativas em uso ou em desenvolvimento na

região do Alto Uruguai, ações junto aos assentados, acompanhamento das unidades de

produção e o relacionamento com outras entidades e técnicos.” Segundo Almeida (1999),

o contexto que se apresentava colocava o questionamento sobre: “respeito ao saber

popular” ou “o saber acumulado”. A valorização do “saber popular” era ato quase

compulsório, resultante de um posicionamento de oposição ao processo excludente de

modernização instaurado como Revolução Verde. Assim, o Centro não era pensado

como um centro de pesquisa convencional, traduzindo a luta ideológica que se propagava

neste contraponto:

A constante interação e massificação das técnicas e tecnologias modernas vindas do exterior do sistema e as relações seguidamente obrigatórias com o mercado formal põem, uma vez mais, a questão se esses espaços mais ou menos autônomos do campesinato estão fadados a se integrar ao statuo quo, ou se permanecerão como são ou estão. (ALMEIDA, 1999, p. 152)

Na sua trajetória de quase três décadas de atuação, podem ser identificados

diversos momentos uma vez que as ações técnico-sociais e políticas desta organização

equilibravam-se entre os desejos daqueles que assessoravam os movimentos sociais-

com perfis diferenciados - e a própria auto-afirmação como organização de assessoria

aos movimentos sociais. Desse modo, as mudanças políticas nos movimentos refletem-

se no CETAP e na questão da orientação tecnológica. Inicialmente o CETAP estava

claramente subordinado aos movimentos populares- que compunham sua direção. Nesse

contexto suas atividades iniciaram pela experimentação da agricultura convencional e

agricultura alternativa, passando para a agricultura ecológica e, desde 1995, o CETAP

assumiu como referencial de trabalho da assessoria a produção com orientação da

Agroecologia.

A partir de 1998, o CETAP inicia uma frente de trabalho com projetos de feiras

ecológicas. Com apoio da Igreja católica lança, na cidade de Passo Fundo, RS, as feiras

ecológicas, que vieram a constituir-se como “carro chefe da entidade”.

Em 2002 a composição política do CETAP foi alterada, com o afastamento dos

movimentos sociais de sua direção. O CETAP manteve suas atividades reforçando sua

interligação e aproximação à outras ONGs e redes, além da Associação Brasileira de

Organizações Não Governamentais (ABONG), compondo atualmente a Rede Ecovida de

Agroecologia, Rede Terra do Futuro (Framtidsjorgen) – Suécia -, Articulação Nacional de

Agroecologia, Consórcio de ONGs do Rio Grande do Sul (CETAP, CAPA e Centro

Agroecológico do Ipê) e Movimento Agroecológico da América Latina Caribe (MAELA).

Nesse contexto, as atividades e ações do CETAP são bem diversificadas com destaque

ao trabalho com as feiras ecológicas, inserção dos produtos agroecológicos no mercado,

participação no Programa Nacional de Alimentação Escolar, educação ambiental14 e

assessoria técnica, social e ambiental aos assentados da reforma agrária a partir de 2009.

3.2 O “Estado” na trajetória do CETAP: dos projetos à ATES

Em relação a sustentabilidade financeira, desde início das suas atividades o

CETAP tem o financiamento e apoio das agências de cooperação internacional,

entretanto as dificuldades foram se apresentando aos poucos, a começar pela mudança

de rumo dos recursos internacionais. De modo geral, esse quadro levou muitas ONGs a

se socorrerem de novas modalidades de financiamento - como os recursos de fontes

governamentais (ALMEIDA, 1999, NAVARRO, 1999, ROSSEL-ODRIOZOLA, 2008).

O exame da trajetória do CETAP mostra que sua aproximação ao Estado não é

uma novidade, introduzida com sua participação na ATES, no que coincide com uma

tendência geral apontada na literatura. Outrossim, já em seu período inicial – como

entidade dos movimentos – o CETAP foi chamado a implementar ações para viabilizar

apoio governamental conquistado pelos movimentos.

Cabe informar, por exemplo, que no período de 1983 a 1985 no estado do Rio

Grande do Sul havia em torno de 13 assentamentos rurais vinculados ao MST, no entanto

em face de impedimento legal era impossível acessar e gerir recursos públicos como

movimento. A situação agravou-se no final dos anos 1980 com a declaração do Governo

do Estado do RS, que dizia não ter técnicos para fazer a assistência e extensão rural em

assentamentos. Diante de tal situação, o CETAP, vivenciou a experiência de gestão e

execução do Programa Especial de Crédito para Reforma Agrária (PROCERA) aos

assentados, mediante a elaboração do Plano de Desenvolvimento do Assentamento com

14

Desde 2008 o CETAP em parceria com a Escola Estadual de Ensino Fundamental Padre Aleixo desenvolve o trabalho em agroecologia e educação ambiental, consistindo tais ações em atividades práticas na produção de espécie nativa, instalação de cisternas para captação da água da chuva, atividades culturais entre outras, dentro de um conjunto que integra a comunidade escolar e os moradores da comunidade de São Sebastião no município de Ibiraiaras, RS.

financiamento do crédito aos assentamentos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento

Econômico e Social (BDNES).15

Na sua trajetória o CETAP, em conjunto com a cooperação francesa através do

Centre Internacional de Cooperation pour Le Développement Agricole (CICDA),

desenvolveu o Projeto Bagé para atender aos assentamentos no município de Bagé e

região no estado do RS, nos anos de 1990. Como também, manteve convênio com o

INCRA para atendimento deste assentamento.

Em 1998, registra-se que o CETAP recorreu a recursos públicos da esfera federal

para formação e capacitação de pequenos agricultores e famílias de assentados, através

de cursos, visitas (dias de campo) e viagens. O financiamento derivou do Programa

Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), e veio complementar

ações de acesso ao crédito e assistência social e técnica que já eram desenvolvidas com

recursos de outras fontes.

Em 2009, após modificações no Programa de ATES do RS em relação a forma de

participação das entidades prestadoras, o CETAP incorpora-se nesse, como membro das

instâncias participativas na política de ATES e como executor dela no NO de Vacaria,

sendo contempladas em torno de 350 famílias de assentados rurais em10

assentamentos. Para operacionalização do serviço de ATES constituiu-se uma equipe

técnica integrada por quatro (4) técnicos especializados, contratados pelo CETAP. Desde

então, a atuação do CETAP no âmbito do Programa de ATES é orientada pelos contratos,

especialmente pelas metas contratuais – como anteriormente exposto.

A atuação do CETAP com os assentados rurais é percebida, por entrevistados,

como uma oportunidade da volta ou reconquista de um campo já trabalhado, haja vista

que a estratégia inicial do movimento da luta pela terra previa a mobilização dos sem-terra

pela Comissão Pastoral da Terra (CPT) e, nesse contexto, a órbita de assistência técnica

era precária, tornando inviável a subsistência aos assentados oriundos da luta pela

reforma agrária, sendo essa uma das motivações principais para a construção do CETAP.

Hoje, por estratégia de atuação, o CETAP propõe-se a desenvolver projetos de iniciativas

coletivas com orientação em Agroecologia com este público. Os contratos de ATES

representam, assim, uma garantia da sustentabilidade aos seus projetos políticos:

Nós não estamos parados, acomodados no ATES. O ATES é um caminho, mas nós estamos buscando outros projetos que venham a complementar tanto o

15

Os investimentos nos assentamentos, por parte do Estado, não tinham regularidade. Na metade dos anos de 1990 uma linha de crédito (PROCERA) foi viabilizada para os assentados da reforma agrária. A assistência técnica aos assentados era deficitária e os próprios movimentos da luta pela terra não tinham facilidade de acesso à esta política.

trabalho de ATES e como dar sustentação ao trabalho que o CETAP vinha desenvolvendo desde o início com as famílias de agricultores familiares e buscando novos públicos. Quer dizer, a gente pretende avançar nesta região. O ATES é uma segurança é uma segurança porque tem uma equipe local lá e que estamos dando continuidade o que já vinha sendo feito e mais o trabalho de assentamento. (E.7).

No caso do CETAP a aproximação do Estado para prestação de serviços de ATES

veio a se constituir numa das linhas de atuação da ONG – ou seja, foi incorporada em

paralelo com a manutenção e busca por abertura de outras linhas de atuação, com a

intencionalidade que venham a ser sinérgicas naquele espaço geográfico.

Para entender as implicações da inserção no serviço de ATES para o CETAP é

necessário considerar que o CETAP insere-se em um campo onde participam também os

atores assentados, movimentos sociais e sindicais, o Estado (com diversos órgãos e

ações), atores privados relacionados a agricultura, entre outros – cada qual com seus

interesses próprios. Nesse contexto a atuação política do CETAP deve adequar-se a

normatividade prevista no Programa de ATES – que define os espaços de participação e,

a partir de referendo nesses, a orientação de sua intervenção técnica. Assim, cabe

reconhecer que tanto as ONGs como os assentados tem certo poder de influência na

formulação das ações públicas no INCRA entretanto, no gancho da co-gestão na

prestação de serviços, os entrevistados apontam para os limites de seu poder de

influência na formulação de política e um desequilíbrio de forças entre direitos e deveres

contratuais na execução. Uma vez definidas as metas, contratualmente as organizações

parceiras tem a incumbência de cumpri-las, no entanto, o Estado não responde da

mesma maneira, quando da liberação dos recursos. A execução da ATES, realizada

pelas ONGs, então, tem caráter relativamente verticalizado e impositivo, impondo-se a

prestadora e ao assentado a participação no Programa de ATES e as metas contratuais

acordadas.

Um dos pontos destacados nas entrevistas é que a proposta de ATES trabalhou,

em seus primeiros contratos, com base em princípios e propostas universalizantes. Ou

seja, preconizou-se acesso e orientação universal, tanto que o edital das chamadas

públicas e o instrumento contratual determinaram o alcance universal do atendimento e

definiram a estruturação do serviço, ou seja, estabeleceram um “pacote fechado” que

deveria ser cumprido sob pena da inviabilidade de recebimento dos recursos, que seriam

disponibilizados via certificação do atendimento dessas normas.

Não podemos esquecer que estamos fazendo um trabalho do Estado, pois parte-se do pressuposto que o serviço deve ser para todos, mas o que se faz quando o agricultor não quer nada com nada [...] e nós temos que prestar a assistência

técnica. Recentemente, teve agricultor assentado que esperou [senhora x] da equipe com espingarda na mão. Não desejava o atendimento. E daí, nós somos obrigados a levar o relatório assinado, porque senão nós não recebemos! (E.6).

Outro limite está na pouca flexibilidade na atuação. Ao trabalhar, inicialmente, com

referentes contratuais válidos para todo Estado, as metas foram estabelecidas em cima

de situações ou circunstâncias mais gerais. Assim, a aplicação da ATES não considera

as diferenciações sociais, físicas e políticas de cada local ou região.16 Portanto, o CETAP

se defronta com esses limites, alguns emergentes ou ocasionais, outros mais frequentes,

mas todos relevantes para o público beneficiário, e de modo geral para a sociedade.

Tem limites também no sentido assim [...]. O universo em que a gente trabalha enquanto Núcleo Operacional [...] essa dinâmica de núcleo acho que é muito [...] você tem uma disparidade muito grande de realidades. Nós temos numa região onde que se tem 11 assentamentos, sendo que tem três regiões com características climáticas, geográficas todas diferentes..[..]. características socioeconômicas produtivas tudo, clima, tipos de relação que se estabelece, como então? Quero dizer são assentamentos muito pequenos, mas espalhados numa região muito grande e você não consegue fazer uma ação mais incisiva, então o CETAP tem dificuldade de fazer um trabalho mais qualificado também por conta disso dentro desses assentamentos, embora tenha flexibilização no contrato, pouca mais tem. (E.8).

Um dos pontos em que a falta de flexibilidade é julgada uma questão

particularmente crítica é referente a questão metodológica. O CETAP se credencia por

primar, desde sua formação, pela adoção de metodologias que integrem os “saberes

científicos e tradicionais”, ou seja, o saber técnico ou científico com o saber tradicional do

agricultor, acreditando ser este o alicerce potencial do desenvolvimento rural para

sustentabilidade (CETAP, 2009). Diante disso, o trabalho de ATES, e o que é

preconizado pelo INCRA como o produto nele, diverge da sua trajetória, o que

compromete ou restringe o seu papel de agente da sociedade civil. Entende-se que tais

circunstâncias afetam vínculos sociais e tem derivações que são manifestadas com o

tempo, repercutindo na identidade de projeto e estratégias dessas organizações e, por

fim, em sua legitimidade.

3.3 Publicização, burocracia e desafios da autonomia

Entendemos que a análise do programa de ATES mostra-se um caso interessante

para a compreensão das dinâmicas políticas implicadas na participação na

16

Cabe reconhecer que as discussões levaram a revisar as metas contratuais no sentido de dar-lhe mais flexibilidade (ZARNOTT et al., 2012).

implementação de políticas públicas. Para introduzir a essa questão cabe lembrar que

um dos termos frequentemente utilizado para referir-se às consequências dessa relação é

o termo “engessamento”.

A referência ao “engessamento” a princípio parece inexplicável uma vez que o

programa de ATES revela-se, num primeiro momento, como programa que se estrutura a

partir de um formato institucional que prevê a participação dos atores sociais na

discussão, proposição e formulação das políticas que serão executadas. Nesse sentido

ressalta-se que as instâncias participativas estaduais põe em questão as metas

contratuais e as instâncias regionais discutem adequações na atuação da ATES e ambas

preveem a participação da ONG. Observa-se inclusive que, nas condições atuais, no

ambiente de contratualidade entre o INCRA e as ONGs, cria-se um vínculo que alterna a

posição da ONG, entre executor e proponente. Isso possibilitaria a incorporação dos

aprendizados da prática no desenho e adequação do programa.17

Entretanto, mesmo reconhecendo a disposição ao aprendizado dos atores

participantes do Programa (inclusive INCRA) os déficits participativos e limites

deliberativos se sobressaem também nesse caso – colocando em questão a

institucionalidade proposta. Além dos déficits de representação (que não serão

abordados nesse trabalho) e de equivalência de poder entre as partes, observam-se

limitações de poder deliberativo das instituições participativas - que merecem análise uma

vez que se mostram diretamente associados à noção de “engessamento”. Tais déficits

repercutem em ambivalência em relação ao Programa de ATES que se traduz na fala de

um entrevistado:

Duas coisas que devem ser questionadas: não é que a execução de metas seja o problema, à medida que estas metas têm a ver e tenham a sintonia institucional tanto na perspectiva institucional quanto na perspectiva dos beneficiários, e elas apontam para algo diferente... sem problema! Mas quando estas metas têm objetivo de atender interesses tipo do governo ou do Incra, elas se tornam um condicionante. Ela deve ser aprimorada em função de que? estas metas, sejam para atender a que objetivos? [...] então assim: muitas vezes a gente entra em certos parafusos, mas como estamos com equipe técnica pequena conversamos bastante, nossa vontade era executar muitas outras coisas [...] mas como temos tais metas para executar [...] então, assim, as metas nos condiciona para executar aquilo que a demanda programa muitas vezes não tem nada a ver com os beneficiários e nem interesses da instituição, mas como a gente está nessa amarra da execução destas metas a gente tem que cumprir elas... (E.5).

17

Além disso, a formalização contratual na relação Estado e organizações sejam públicas ou privadas, a partir da concorrência pública, tecnicamente assegura a transparência dos atos governamentais, representando a garantia da igualdade de tratamento e o cumprimento e execução do objeto do contrato. Neste olhar pode-se dizer que essa abertura representa uma vitória de parte dos movimentos e organizações ligadas ao tema da política pública a ser implantada. Assim, poderia caracterizar a almejada ‘publicização’ da intervenção estatal - orientada por uma lógica de aprendizagem coletiva.

Uma análise dos limites colocados no processo de proposição esclarece o quanto

este, via de regra, é limitado ao balizar-se por critérios de viabilidade legal, orçamentária

e operacional sob a ótica do Estado.18

A utilização da ferramenta contrato, por exemplo, tem entre suas motivações e

antecedentes a necessidade de adequação à exigências legais relativas a prestação de

contas de uso de recursos públicos. O modelo do regime jurídico desses contratos é

diferenciado do direito privado. A supremacia do interesse público e as prerrogativas das

atribuições da Administração são notas características na celebração contratual,

considerando-se essa lógica de configuração contratual, as ONGs são prepostas do

Estado, além de desempenhar o papel do Estado, sem contar o controle,

acompanhamento e a fiscalização da execução do contrato exercido pela a

Administração.19

A utilização de contrato traz, também, implicações importantes para a

determinação da atuação na ATES. Como, inicialmente, visualizava-se somente a

possibilidade de um modelo único de contrato para todo o estado do RS, diferenças

regionais e locais não puderam ser efetivamente contempladas enquanto fatores de

flexibilização da atuação da ATES – aspectos considerados críticos pelos técnicos da

ONG entrevistada. Do mesmo modo, como os contratos passavam a requerer

instrumentos de avaliação de desempenho da executora como condicionante da liberação

de recursos e, como na ATES os resultados são de médio e longo prazo e dependentes

de fatores concorrentes- fora do controle da executora -, houve necessidade de

estabelecer controle de execução mediante aferição da realização de atividades pré-

determinadas em contrato – o que justifica o “engessamento” metodológico apontado pela

ONG.

Do exposto ficam evidentes as limitações em termos de poder e margens de

negociação nas instâncias participativas tendo em vista a intensa regulamentação que

rege a atuação do Estado. Tais circunstâncias explicam a recorrente referência ao

“engessamento” como a referida pelos entrevistados.

Rossel-Odriozola (2008) a partir do estudo sobre experiências relativas ao

estabelecimento de vínculos entre o Terceiro Setor e Estado na Espanha e Uruguai

18

Esses aspectos tem sido abordados, em outros trabalhos, sob a perspectiva da burocratização, como em Teodósio et al. (2004). 19

As dificuldades enfrentadas pelas ONGs na gestão de recursos públicos esta bem caracterizada em documento da ABONG de 2007. Peci et al (2008) registram que as parcerias com o setor público trazem maior rigor fiscalizatório sobre as ONGs.

exploraram as implicações que esses vínculos trazem para as organizações do Terceiro

Setor.

Dentre as implicações mencionadas por Rossel-Odriozola (2008), sobressai-se o

vínculo de dependência que fica caracterizado, a começar pelo fato de que o técnico-

profissional das ONGs, indiretamente, tem sua fonte de sustento dependente do

cumprimento das metas. Assim pressupõe-se um esforço de adequação as normativas

legais para acesso aos recursos. Para Rossel-Odriozola (2008), a curto prazo as

organizações do Terceiro Setor passam a adequar-se às processualidades características

da burocratização configurando, a partir daí, suas ações na prestação de serviços. As

manifestações nesse sentido são de que as ONGs transformam-se em agentes

burocratizados tanto quanto o Estado. As exigências burocráticas são postas para

celebração contratual, contratação de pessoas, prestação de contas, gerenciamento da

organização e projetos, todas no patamar ou na equivalência da administração pública. A

apropriação dos procedimentos burocráticos “facilita” as relações com o Estado –

repercutindo no sentido de maior segurança no acesso a recursos, mas em contrapartida

“engessa” a entidade. Por fim, o estudo de Rossel-Odriozola (2008) alerta para a

possibilidade de colonização da atuação das ONGs, neste caso, o CETAP por parte do

Estado, pela forma de execução dos serviços públicos contratados, não restando, a priori,

incitar o questionamento da identidade do projeto de atuação do CETAP. Em

contraposição no caso estudado (CETAP) registra-se a iniciativa da ONG de usar o

vinculo com o Estado para sua entrada em determinado território que é de seu interesse

estratégico e seu cuidado de manter outras frentes de atuação paralelas com vistas a

minimizar sua dependência da orientação estatal. Por outro lado, os entrevistados

reconhecem suas dificuldades de viabilizar essa estratégia ao revelar que não tem

conseguido constituir projetos alternativos dado o nível de envolvimento que a ATES

requer.

Entendemos que a atuação de organizações da sociedade civil em formatos

institucionais caracterizados pela contratualização pelo Estado tende a ser “engessadas”

e heterônoma e que uma das implicações mais perversas desse fenômeno é a crise de

identidade e legitimidade política que pode vir a enfrentar a entidade que, por perda de

autonomia, desenvolve um trabalho nem sempre plenamente coerente com seu projeto

uma vez que pode refletir interesses pouco legítimos de outros atores.

Por outro lado, a medida que uma das dimensões do seu projeto refere-se,

justamente, à democratização da formulação e também da implementação das políticas

públicas, tais circunstâncias podem ser consideradas um ônus que devem,

necessariamente, arcar. A perda de autonomia constitui, então, a base para

interpretações divergentes e paradoxais. Por um lado é diagnosticada como “subjugação”

- perversa porque representa a perda da autonomia, criatividade e poder de crítica social -

por outro lado pode ser considerada uma condição necessária numa trajetória de

democratização paulatina.

Neste contexto, instaura-se o debate. Por mais que a autonomia seja um princípio

caro às ONGs de desenvolvimento rural, ela nunca pode ser radicalizada, seja por sua

identidade como entidade de assessoria, seja por sua dependência financeira e

necessidade de apoio de outros atores sociais (DIAS e DIESEL, 1999). Mesmo assim, a

leitura dos movimentos populares e dos teóricos não é consensual: alguns entendem que

este é o momento das organizações participarem na instituição de parceiras com o

Estado, constituindo essa uma nova forma de participação; e outros interpretam que a

intencionalidade do Estado vai além da simples parceria eventual na execução de

serviços, visando que essas organizações passem a constituir braços ou extensão do

governo, neutralizando-as enquanto agentes críticos da sociedade civil.

4 A participação na implementação de políticas públicas em questão

A participação na implementação de políticas públicas pode ser analisada a partir

de diversas perspectivas, podendo ser colocada em questão a partir de seus resultados

em termos da ampliação do alcance e qualidade da política pública em si20 ou analisada

sob a perspectiva normativa da democratização.

Entendemos que o desempenho do papel do Estado por parte dos movimentos

pode ser, de certa maneira, considerado sob a ótica de avanço democrático e

aprendizado, como proposto por Cohen e Arato, para ambos os lados, uma vez que o

sistema político apropria-se dos temas e métodos dos ativistas de base e estes aderem

às organizações formais. Portanto, o Programa de ATES não está fora do circuito do

envolvimento da sociedade civil do meio rural, como agente de mudança e crítica social

20

Quando a participação das organizações da sociedade civil é analisada em termos de seus benefícios para a política pública, destacam-se defensores da mesma (NAVARRO,1999, MATTOS, DRUMMOND,2005 entre outros). No âmbito do desenvolvimento rural, as relações sociedade civil e Estado foram, historicamente, conturbadas. Tomando-se por base a realidade do sul do país, vários são os fatores que contribuíram − desde a década de 1970 − para o agravamento de crises econômicas e sociais no meio rural, como o esgotamento das fronteiras agrícolas, a mecanização no campo, a especulação fundiária, problemas de mercado e desequilíbrios macroeconômicos. Esses problemas sociais e econômicos ficavam à margem de políticas e programas governamentais que, quando existiam, assumiam caráter assistencial, clientelista e careciam de propostas apropriadas. Nesse contexto, a aproximação do Estado às ONGs no caso da orientação técnica aos assentados partiu de um reconhecimento da incapacidade e inadequação das entidades governamentais prestarem esse serviço. Ao mesmo tempo, as soluções encontradas revelam o ambiente político da época de reforma do Estado e recomendação de processos de privatização e terceirização da extensão rural no contexto internacional.

das políticas destinadas à reforma agrária. Da mesma ordem, as relações que se

estabelecem, em um primeiro momento, são de expectativa social favorável,

principalmente, para o beneficiário que espera. Assim, no caso estudado, poderiam ser

evidenciadas intervenções da ONG no sentido da advocacy de propostas que concorrem

para a proteção do mundo da vida dos assentados, influência na sociedade política,

implicando composição com o sistema se utilizando da sua articulação institucional que

lhe permite mediar o Estado e o próprio “mundo da vida”.

Entretanto, numa lógica de aprendizado, as interpretações e reinterpretações são

necessárias identificando novas visões ao desenho do cenário político no protagonismo

da sociedade civil como agente de influência nas relações com o Estado e a sociedade

política. Ou seja,o reconhecimento desse contexto de avanços de democratização não

exime da necessidade de colocar em questão o modelo proposto na reforma da década

de 1990, questionando o ator social considerado legitimo21, a natureza do atuação22 e

instrumento que media a relação. Mais além dessas questões pontuais, coloca-se em

questão suas implicações para o processo de democratização no longo prazo – a partir da

perspectiva da atuação política da sociedade civil23.

No contexto da argumentação, claro está a importância da sociedade civil, através

dos movimentos sociais, em potencializar processos sociais que, além de influenciar o

Estado, tem a missão do desenvolvimento do Estado (COHEN; ARATO, 2001).24 Neste

sentido, à luz de Cohen e Arato, pode-se interpretar que esses atores sociais

potencializam as ações coletivas em dois eixos: uma articulação entre o plano sincrônico

(sociedade civil como organizações institucionalizadas) e diacrônico (movimento social

como elemento de influência), entre desenvolvimento e a estrutura. Por isso, toma-se por

21

Neste contexto, as Organizações Não Governamentais (ONGs) surgem nas institucionalidades participativas estabelecidas como protagonistas da sociedade civil, embora não sejam permitidas generalizações, mas nesse caso, a situação das ONGs, - formalização legal-, a priori, foi o fator determinante para as relações do Estado com a sociedade civil. Pouco importou, então, a existência de vieses nas reivindicações sociais dessas organizações. Neste sentido a posição dos movimentos sociais como os principais atores da sociedade civil passa ser descartada. 22

No que se refere a natureza da atuação, apesar da ampliação do espaço de participação há duas questões chaves que se constata: uma é o reconhecimento do limite da ação estatal promovida pela política neoliberal (redução do Estado) e a outra, a responsabilidade ou comprometimento dos atores da sociedade civil, estabelecendo uma cooperação compartilhada na gestão pública para os problemas sociais, envolvidos na ótica da descentralização do Estado. 23

Cabe lembrar a importância histórica da sociedade civil. O ressurgimento da sociedade civil nos anos 1980 e 1990 são demarcados pela contestação ao regime político na Europa Central e Leste, América Latina, África e Índia pelas organizações da sociedade civil. Muitas dessas organizações, após a transição democrática, converteram-se em partidos políticos, consultorias e outras permanecem atuantes como ativistas políticos, provocando, debatendo pontos contra-hegemônicos e advogando democracia de base (SANTOS, 2008). 24

Em tal contexto, pode-se reconhecer que através dos atores da sociedade civil as práticas democráticas são retroalimentadas como fonte de renovação e fortalecimento da democracia, conforme Sorj (2005, p.4): “A sociedade civil só será um importante fator democratizante se se envolver ativamente no sistema político e na transformação das instituições do estado e dos partidos políticos”.

base a concepção do conceito de sociedade civil interligado aos movimentos sociais,

conforme orientação de Cohen e Arato (2001). Essas são interpretações que possibilitam

a explicação e compreensão da participação da sociedade civil como pressupostos ou

fontes de renovação da democracia.

Há que se ratificar que o ideário democratizante permanece em constante

renovação, como resultado de posturas defensivas e ofensivas dos movimentos

contemporâneos. Cohen e Arato (2001), por exemplo, ressaltam a importância da

autodefesa da sociedade contra o Estado, partidos políticos e um mercado desregulado.

Tal autodefesa requer uma permanente autocrítica sob a perspectiva da sociedade - que

não seja subordinada a lógica da reprodução Estatal, dos partidos ou do mercado. Ao

mesmo tempo, espera-se o auto-reconhecimento e que atue enquanto agente de

transformação, o que requer, remetendo-se a Cohen e Arato, a autolimitação da

sociedade civil.

A observação dessas considerações de Cohen e Arato frente as observações

relativas ao caso remetem ao fato da simultaneidade de posições da ONG (por um lado

lhe cabe ser executora – e então justificadora da intervenção estatal – e por outro lado

encontra-se na posição de defensora dos interesses da sociedade frente ao Estado.

Essa ambivalência de posições não ocorre sem o risco de que uma das posições se

sobreponha sobre a outra. Tal situação é preocupante porque o CETAP tem uma história

construída – não caracterizando uma organização que foi constituída para apenas

executar serviços públicos. O interesse público da sua existência está respaldado por

três décadas de contínuo trabalho no meio rural, contrapondo tendências, propondo

alternativas, enfim, estabelecendo um dinamismo de atuação na tentativa de acerto no

campo do desenvolvimento rural. Coloca-se o desafio de manter a identidade nessas

novas circunstâncias, como um dos elementos estruturantes de sua atuação, sob pena

de descaracterizar sua identidade de projeto de atuação, comprometendo sua

legitimidade enquanto agente na sociedade civil.

O imobilismo gerado situações paradoxais (de contradição entre atuação-

identidade) pode constituir “gota da água”, o elemento que faltava para a perda de

legitimidade dessas organizações sociais, num contexto de fortes críticas às diferentes

formas de corrupção. Há que se reconhecer que as ONGs vêm enfrentando diversas

dificuldades, seja na área de financiamentos, seja no próprio grau de confiabilidade no

caso brasileiro, seja no refluxo das ações de mobilização social. Nesse contexto

reforçamos a oportunidade da agenda avaliativa das institucionalidades participativas

como forma de contribuir para o processo reflexivo das organizações da sociedade civil.

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