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A EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL NO TOCANTE

AO PERCENTUAL DE COMPENSAÇÃO AMBIENTAL APLICADA AOS EMPREENDIMENTOS POTENCIALMENTE

POLUIDORES NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

Mariana de Almeida de Barros

(UFF)

Ana Lucia Torres Seroa da Motta

(UFF)

Resumo: O presente trabalho apresenta uma revisão bibliográfica, nas esferas federal e estadual, com o objetivo de

demonstrar a evolução jurídica no que diz respeito à compensação ambiental, desde sua criação através da lei

9.985/2000 até os dias atuais. A apresentação dos fatos de forma cronológica auxiliará na compreensão da situação

atual, onde está tramitando no Supremo Tribunal Federal uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) onde as

indefinições têm gerado tanto incertezas para o empreendedor acerca do valor a ser estipulado para pagamento dos

impactos não-mitigáveis, quanto fragilidade de argumentação para o órgão ambiental.

Palavras-chaves: Compensação ambiental; legislação ambiental.

ISSN 1984-9354

X CONGRESSO NACIONAL DE EXCELÊNCIA EM GESTÃO 08 e 09 de agosto de 2014

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1. INTRODUÇÃO

A partir de 1973 começaram os primeiros movimentos no tocante a preocupação para a

proteção do meio ambiente. Os Estados do Rio de Janeiro e São Paulo foram os primeiros a

promulgarem legislações específicas sobre o tema e à iniciarem a discussão sobre possíveis fontes para

a manutenção dos serviços ligados à preservação ambiental. Apesar da taxa de compensação ambiental

ser a principal fonte financiadora dos programas de preservação do meio ambiente, esta encontra-se

atualmente em discussão no Supremo Tribunal Federal por conta da limitação de seu percentual,

conforme previsto na lei federal 6848/09.

A partir do levantamento da legislação nas esferas federal e estadual, o presente trabalho

abrangerá a questão da evolução da preocupação com o meio ambiente e da compensação ambiental ao

longo dos anos até os dias atuais. Será abordado o processo do licenciamento ambiental, bem como a

apresentação do Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental. Através da

apresentação dos dados de forma cronológica, espera-se que o leitor possa compreender o impasse em

discussão no STJ e a fragilidade dos novos empreendedores diante da legislação vigente.

1.1 Evolução da legislação ambiental federal

Segundo Torres (2004), em 1973 existem os primeiros registros do início da inclusão da

variável ambiental no Brasil, quando em 30 de outubro de 1973, o Presidente da República General

Médice, assinou o Decreto nº. 73.030/73, que criava a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA),

que tinha a atribuição de coordenar as ações dos órgãos do governo no que diz respeito à proteção do

meio ambiente e ao uso dos recursos naturais. Em 1975, os Estados do Rio de Janeiro e São Paulo

iniciaram as primeiras práticas do que hoje se conhece como licenciamento ambiental.

O licenciamento ambiental é o instrumento capaz de formalizar o papel pró-ativo do

empreendedor, garantindo aos detentores das licenças o reconhecimento público de que suas

atividades serão realizadas com a perspectiva de promover a qualidade ambiental e sua

sustentabilidade. (Guia de Procedimentos do Licenciamento Ambiental Federal 2002, pag.6 e

7)

No âmbito federal, uma das primeiras políticas relacionadas ao licenciamento ambiental foi a

criação da lei Federal n° 6.938, de 31 de agosto de 1981, que estabeleceu a Política Nacional de Meio

Ambiente (PNMA), com o objetivo de “preservar, melhorar e recuperar a qualidade ambiental propícia

à vida, assegurando no País, condições para o desenvolvimento socioeconômico, para os interesses da

segurança nacional e para a proteção da dignidade da vida humana”. Inicialmente essa lei

fundamentava-se no art. 8º, item XVII, alíneas c,h e i , da Constituição Federal de 1967, que abordam


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a competência da União em legislar sobre “normas gerais de direito financeiro, de seguro e previdência

social, de defesa e proteção da saúde, de regime penitenciário”; “jazidas, minas e outros recursos

minerais, metalurgia, florestas, caça e pesca”; e “águas, energia elétrica e telecomunicações”,

respectivamente.

Conforme artigo 9º da lei 6.938/81, “são instrumentos da PNMA o licenciamento ambiental e

as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à

preservação ou correção da degradação ambiental”, dentre outros. Não é apresentada na legislação em

questão a metodologia a ser utilizada para o cálculo da compensação ou a quem ela é devida. Um dos

marcos importante foi a criação do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), que estruturou

os órgãos e entidades participantes, bem como a responsabilidade de atuação de cada um. O órgão

ambiental estadual faz parte do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e como tal está

autorizado a fazer o licenciamento para a construção, instalação, ampliação e funcionamento de

estabelecimentos e atividades que utilizem recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente

poluidores, conforme previsto no art. 10. Os conceitos de potencial de poluição (PP) e grau de

utilização (GU) de recursos naturais são citados no art. 17-D, § 2º, para o cálculo do pagamento da

Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental (TCFA), criada para que o Instituto Brasileiro do Meio

Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) possa exercer o poder de polícia no controle

e fiscalização das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais. O potencial

de poluição e o grau de utilização são definidos conforme a atividade desenvolvida pela empresa,

informação que pode ser consultada no anexo VIII da lei 6.938. É possível observar que a referida

informação decorre de um avanço nos entendimentos do aspecto ambiental, uma vez que o anexo foi

incluído pela lei nº 10165, de 27/12/2000.

Parte-se do pressuposto que o Licenciamento Ambiental, entendido como um sistema de gestão

ambiental, é ferramenta de gerência para o empreendedor que tem como objetivo verificar

como o sistema será implantado e desempenhado. (TORRES 2004, p. 20)

Em janeiro de 1986, após a criação do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) é

lançada a 1ª. resolução desse órgão que traz disposições sobre a elaboração do Estudo de Impacto

Ambiental (EIA) e o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA). Segundo Torres (2004), é o marco de

início do gerenciamento ambiental no Brasil. Conforme art. 1º.:

Considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e

biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante

das atividades humanas que, direta ou indiretamente afetem:

I- A saúde, a segurança e o bem-estar da população;

II- As atividades sociais e econômicas;


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III- A biota;

IV- As condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;

V- A qualidade dos recursos ambientais.”

O Estudo e o Relatório de Impacto Ambiental (EIA/RIMA) são uma exigência legal,

instituída pela Resolução Conama nº 001/86, para a implantação de projetos com

significativo impacto ambiental. O EIA deve conter, identificar, prever a magnitude e

valorar os impactos ambientais de um projeto e suas alternativas, a partir de estudos e

atividades científicas específicas para fins de sua elaboração. O RIMA é o documento que

consubstancia, de forma objetiva, as conclusões do EIA, elaborado em linguagem corrente

adequada à sua compreensão pelas comunidades afetadas e demais interessados. (Manual de

Licenciamento Ambiental. 2010,. pag. 22)

Deverão constar no EIA, no mínimo, as seguintes atividades técnicas, conforme previsto no

capitulo 6º. da resolução no. 01 de 23/01/1986:

I – diagnostico ambiental da área de influência do projeto, contendo a descrição e análise dos

recursos naturais visando categorizar a situação ambiental antes da implantação do

empreendimento, no que diz respeito ao meio físico, biológico e socioeconômico;

II – análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, através da identificação,

previsão de magnitude e interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes,

discriminando: os impactos positivos e negativos, diretos e indiretos, imediatos e a médio-

longo prazo, temporários e permanentes, seu grau de reversibilidade; suas propriedades

cumulativas e sinérgicas; a distribuição dos ônus e benefícios sociais;

III – definição das medidas mitigadoras dos impactos negativos;

IV – elaboração de programas de acompanhamento e monitoramento dos impactos positivos e

negativos, indicando os fatores e parâmetros a serem considerados.

O RIMA por sua vez, deverá apresentar os resultados dos estudos realizados no EIA,

apresentando-os “de forma objetiva e adequada. As informações devem ser traduzidas em linguagem

acessível, ilustradas por mapas, cartas, quadros, gráficos e demais técnicas de comunicação visual, de

modo que os leitores possam entender as vantagens e desvantagens do projeto, bem como todas as

consequências ambientais de sua implantação”, conforme previsto no parágrafo único do art. 9 o, da

resolução CONAMA 01/1986.

Em 5 de outubro de 1988, com a promulgação da nova Constituição, o tema ganhou destaque e

passou a ter um capítulo específico para tratar da matéria ambiental (Capítulo VI.)

Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo

e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de

defendê-lo para as presentes e futuras gerações. (CONSTITUIÇÃO FEDERAL1988, art.225)

Em 6 de junho de 1990 foi criado o decreto no. 99.274 que regulamenta a lei no. 6.938. Nos

capítulos do decreto são apresentadas as atribuições do Poder Público na execução do SISNAMA, os

órgãos constituintes (estrutura), o órgão consultivo e deliberativo Conselho Nacional do Meio

Ambiente (CONAMA), - e a atuação do SISNAMA, além de um capítulo sobre licenciamento.


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No art. 17 do decreto no. 99.274, fica estabelecido que as atividades utilizadoras de recursos

ambientais potencialmente poluidoras necessitarão de licenciamento prévio do órgão estadual. Para tal,

faz-se necessária a apresentação de um Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e seu respectivo Relatório

de Impacto Ambiental (RIMA) do empreendimento ou atividade a ser licenciada, composto pelo

menos pelo diagnóstico ambiental da área, descrição da ação proposta e suas alternativas e,

identificação e análise dos impactos positivos e negativos a serem gerados, conforme descrito no art.

17, §1º.

Dentre as competências do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) como órgão

consultivo e deliberativo do Sistema Nacional do Meio Ambiente está “o estabelecimento de normas e

critérios para o licenciamento de atividades efetiva e potencialmente poluidoras, a ser concedido pela

União, Estados, Distrito Federal e Municípios”, e o “acompanhamento da implementação do Sistema

Nacional das Unidades de Conservação”, conforme previstas no art. 7º. Incisos I e X, respectivamente.

Seguindo o estabelecido pela legislação vigente, o CONAMA emite a Resolução no. 237, de 19

de dezembro de 1997, que tem como objetivo regulamentar os aspectos de licenciamento ambiental

estabelecidos na Política Nacional do Meio Ambiente. Conforme determinado no § 1º do art. 2º. desta

resolução, estão sujeitos ao licenciamento ambiental, os empreendimentos e/ou atividades

considerados potencialmente poluidores. Para os empreendimentos onde couber o licenciamento, será

necessária a apresentação de um EIA/RMA, para fins de análise do órgão ambiental, autorizando ou

não a localização na área proposta pelo empreendedor, uma vez observados impactos a serem gerados

para a área de influência direta onde será instalado o empreendimento ou exercida a atividade

impactante.

Conforme art. 8º da resolução CONAMA 237, cabe ao Poder Público a expedição das seguintes

licenças:

I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou

atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os

requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;

II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de

acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as

medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;


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III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a

verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle

ambiental e condicionantes determinados para a operação.

A implantação, ampliação, reforma ou operação de empreendimento ou atividade

potencialmente poluidores sem respectiva licença ambiental válida caracteriza-se como crime

ambiental, passível de multa e/ou detenção, conforme a Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9605/98).

Na resolução 237 não é mencionado o conceito de compensação ambiental, ou

valores/percentuais que devam incorrer para o ressarcimento dos impactos não mitigáveis pelo

empreendedor.

Para a obtenção da Licença Ambiental, além do atendimento aos padrões estabelecidos, os

impactos ambientais negativos decorrentes da implantação do empreendimento devem ser

previstos, corrigidos, mitigados e compensados, assim como introduzidas práticas adequadas

de gestão na operação, na perspectiva da contribuição específica do empreendimento à

qualidade ambiental e à sua sustentabilidade. .(IBAMA 2002, pag.9)

A fim de regulamentar o art. 225 § 1º, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, que

abordam respectiva e resumidamente:

I - Preservação e restauração dos processos ecológicos essenciais e promoção do manejo

ecológico das espécies e ecossistemas;

II - Preservação da diversidade e a integridade do patrimônio genético do País;

III – Definição de espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, e

VII - Proteção da fauna e a flora, foi criada a lei nº 9.985, em 18 de julho de 2000, que institui o

Sistema Nacional de Unidades de Conservação. Conforme previsto no art. 2º da referida lei, entende-se

por unidade de conservação,

O espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com

características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de

conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam

garantias adequadas de proteção. (Lei 9985, 2000, art. 2º)

A lei nº 9.985/2000 traz os objetivos e diretrizes do SNUC, bem como as categorias das

unidades de conservação, que podem ser classificadas em dois grandes grupos: Unidades de Proteção

Integral e Unidades de Uso Sustentável.

Conforme art. 36:

Os empreendimentos que forem considerados pelo órgão ambiental competente como de

significativo impacto ambiental, com base no estudo de impacto ambiental e seu respectivo


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relatório de impacto ambiental (EIA/RIMA), serão obrigados a apoiar a implantação e

manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral.

O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser

inferior meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento,

sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto

ambiental causado pelo empreendimento. (Lei 9.985, 2000, art.36, § 1º)

Não está descrito qual critério será adotado para a definição do grau de impacto em que cada

empreendimento será classificado. Apesar de partir da premissa dos impactos apontados no

EIA/RIMA elaborado, a falta de critérios claros e bem definidos pode conferir subjetividade a

definição do percentual estipulado para a compensação ambiental, o que pode gerar questionamentos

por parte do empreendedor, que pode ter a valoração de seus impactos superestimados. Além disso, foi

definido um limite inferior, fato que pode ser prejudicial para empreendedores e o valor de referência

para o cálculo do percentual tem como base os custos do empreendimento, e não os impactos

identificados e não mitigados.

Após a promulgação e publicação da lei 9.985/00 foi aberta pela Confederação Nacional das

Indústrias uma Ação Direta de Inconstitucionalidade no. 3378/DF, com relator o Ministro Carlos

Ayres Britto, questionando a constitucionalidade do §1º, no art. 36 sob 2 (dois) aspectos principais: o

primeiro no tocante a fixação de um valor como piso para a compensação ambiental. O segundo diz

respeito ao valor-base para a determinação do montante a ser pago baseia-se nos investimentos

necessários a implantação do projeto.

No entendimento do Supremo Tribunal Federal, onde tramitou a ação, deve ser aplicado o

conceito de poluidor-pagador no cálculo da compensação, e o valor deve ser proporcional aos

impactos negativos e não mitigados causados pelo empreendimento. Outro ponto defendido pelo STF

foi a responsabilidade do órgão licenciador em definir o valor a ser compensado tendo como base a

avaliação do EIA/RIMA apresentado e não um percentual sobre os custos do empreendimento. Com

base nessas justificativas, a expressão “não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais

previstos para a implantação do empreendimento”, foi considerada inconstitucional e a impugnação foi

publicada no Diário da Justiça em 20 de julho de 2008. A questão do valor da compensação ter como

referência os custos do empreendimento foi julgada como prescindível.

Regulamentando a lei do SNUC (nº 9.985) e os conselhos das unidades de conservação, em 22

de agosto de 2002, o Presidente da República emitiu o decreto nº 4.340, com atenção especial para o

capítulo VIII que aborda especificamente a questão da compensação ambiental. O art. 31 do referido

capítulo, estabelece que:


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O órgão ambiental licenciador estabelecerá o grau de impacto a partir dos estudos ambientais

realizados quando do processo de licenciamento ambiental, sendo considerados os impactos

ambientais negativos, não-mitigáveis e passíveis de riscos que possam comprometer a

qualidade de vida de uma região ou causar danos aos recursos naturais. (Lei 4340, 2002, art.

31)

Visando planejar formas de utilização dos recursos provenientes da compensação, o art. 32

orienta pela constituição da Câmara de Compensação Ambiental no âmbito do órgão licenciador,

sendo composta por representantes deste. A aprovação das propostas seria realizada pela autoridade

competente. Não fica explícito no texto quem teria tal competência. Originalmente, não era definida a

fórmula de cálculo da compensação. A utilização dos recursos provenientes da compensação deveriam

ser investidos seguindo a seguinte ordem de prioridade, conforme descrito no art. 33:

- Regularização da situação fundiária;

- Elaboração, revisão ou implantação de plano de manejo;

- Aquisição de bens e serviços para a gestão e continuidade das unidades;

- Desenvolvimento de estudos para a criação de novas unidades e;

- Desenvolvimento de pesquisas para manejo das unidades.

Em 27 de outubro de 2005, foi publicado o decreto nº 5.566 que deu nova redação ao art. 31 do

decreto nº 4.340. Uma das alterações que pode ser percebida é que enquanto o decreto nº 4.340

determina que o grau de impacto deveria ser estabelecido a partir de estudos ambientais realizados

quando do processo de licenciamento, o decreto nº 5.566 estabelece que este deve ser estabelecido a

partir de estudo prévio de impacto ambiental e respectivo EIA/RIMA. Em ambos, a responsabilidade

de determinar o grau de impacto compete ao órgão ambiental licenciador.

Outra alteração que pode ser observada é que os possíveis riscos trazidos pelo empreendimento

a ser implantado e que pudessem comprometer a qualidade de vida da região em que se pretende

inseri-lo, deixaram de ser considerados no cálculo.

Contudo, a mudança mais significativa foi a exclusão do parágrafo único do art. 31, que

estabelecia o piso de 0,5% dos custos totais previstos para o empreendimento.

Os percentuais serão fixados, gradualmente, a partir de meio por cento dos custos totais

previstos para a implantação do empreendimento, considerando-se a amplitude dos impactos

gerados, conforme estabelecido no caput. (Decreto 4.340, 2002, art.31)

Com o objetivo de estabelecer diretrizes para o cálculo, cobrança e controle de gastos dos

recursos advindos de compensação ambiental, foi publicada a resolução CONAMA no. 371 em 5 de

abril de 2006. No tocante aos descontos sobre o valor do empreendimento permitidos para fins de

cálculo do valor da compensação, essa resolução é mais esclarecedora que as demais, conforme pode

ser percebido a partir da leitura do art. 3º § 1º. e 2º transcritos abaixo:


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§ 1º Os investimentos destinados à melhoria da qualidade ambiental e à mitigação dos

impactos causados pelo empreendimento, exigidos pela legislação ambiental, integrarão os

seus custos para efeito do cálculo da compensação ambiental. (Res. CONAMA 371, 2006,

art.3º)

§ 2º Os investimentos destinados à elaboração e implementação dos planos, programas e

ações, não exigidos pela legislação ambiental, mas estabelecidos no processo de licenciamento

ambiental para mitigação e melhoria da qualidade ambiental, não integrarão os custos totais

para efeito do cálculo da compensação ambiental. (Res. CONAMA 371, 2006, art.3º)

Ou seja, fica evidenciado que os gastos referentes ao atendimento da legislação deverão ser

contemplados como parte do custo total do empreendimento, no momento do cálculo da compensação.

Em contrapartida, o § 2º cita que os planos, programas e ações para melhoria da qualidade ambiental e

mitigação dos impactos definidos ao longo do processo de licenciamento, mas que não são exigidos

por meio de legislação, poderão ser descontados do valor do empreendimento.

A Resolução nº 237 estabelece que deverá ser informado antes da emissão da licença de

instalação a previsão do custo total do empreendimento, o qual deverá ser revisto conforme atualização

dos valores do empreendimento. Conforme o art. 5º, “o percentual a ser pago a título de compensação

ambiental deverá ser definido quando da emissão da licença prévia, excetuando-se os

empreendimentos que tenham dispensa dessa, nos quais o percentual será definido na emissão da

licença de instalação”. No entanto, o desembolso da compensação só ocorrerá a partir da emissão da

licença de instalação, quando é celebrado o Termo de Compromisso de Compensação Ambiental. Uma

vez estabelecido o valor a ser pago, os órgãos licenciadores devem instituir a câmara de compensação

ambiental, que ficará responsável pela definição da utilização do capital, levando em conta os critérios

de prioridade e utilização estabelecidos na Lei do SNUC. Definida a forma e o local de utilização dos

recursos, estes devem ser publicados visando dar conhecimento a sociedade. Em seu art. 15º., a

resolução 371 fixa “o percentual da compensação ambiental em meio por cento dos custos previstos

para implantação do empreendimento até que o órgão ambiental estabeleça metodologia para definição

do grau de impacto ambiental”, seguindo as diretrizes estabelecidas na Lei nº 9985/2000.

Conforme art. 32 do decreto no. 4.340/2002 é constituída a Câmara de Compensação

Ambiental, que ao invés de ficar no âmbito dos órgãos licenciadores, passa a pertencer ao Ministério

do Meio Ambiente. Outra alteração é a determinação de metas e finalidade um pouco mais claras para

a Câmara de Compensação, tais como “avaliação e auditoria da metodologia e procedimentos de

cálculo de compensação ambiental, de acordo com os estudos ambientais realizados e percentuais

definidos”. As demais atribuições da Câmara dizem respeito a definição de diretrizes para aplicação da

compensação regularização fundiária das unidades de conservação.


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Em 14 de maio de 2009, o Presidente da República sancionou o decreto no. 6.848 que também

alterava o decreto no. 4.340 de 2002 e regulamentava a compensação ambiental. Novamente o art. 31

do decreto no. 4.340 é alterado. Desta vez, a responsabilidade na determinação do grau de impacto,

deixa de ser do órgão ambiental licenciador para o IBAMA, tendo como referência o EIA/RIMA

apresentado, conforme a redação que já havia sido dada pelo decreto no. 5.566, em 2005. A questão

dos impactos que devem ser considerados no cálculo da compensação voltou a ser discutida e

modificada. No texto original, a orientação era para considerar “os impactos negativos, não mitigáveis

e passíveis de risco que pudessem comprometer a qualidade de vida da região ou causar danos aos

recursos naturais”. Três anos depois, com o decreto 5.566, apenas os impactos negativos e não

mitigados deveriam ser considerados no cálculo. Por fim, na legislação atual vigente, a orientação é

considerar os impactos negativos sobre o meio ambiente.

Conforme descrito anteriormente na resolução CONAMA 371, o decreto nº. 6.848 reitera que

no cálculo da compensação os investimentos incorridos nos planos, projetos e programas exigidos pelo

licenciamento ambiental não comporão o valor de referência do empreendimento, o qual será utilizado

para o cálculo.

O percentual para o cálculo do valor da compensação ambiental passa a ser calculada sobre o

grau de impacto do empreendimento, podendo variar de 0 a 0,5%, multiplicado pelo valor do

empreendimento descontado dos planos e programas exigidos pelo órgão ambiental. Para melhor

entendimento, a fórmula para cálculo foi inserida abaixo:

CA = VR x GI, (1)

onde:

CA = Compensação Ambiental

VR = Valor de Referência ou valor do empreendimento com os descontos permitidos

GI = grau de impacto nos ecossistemas determinado pelo órgão licenciador, a partir das

informações contidas no EIA e com base em documento anexado ao decreto, que lista as atividades

potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos ambientais. Pode atingir valores de 0 a 0,5%

Em anexo ao decreto no. 6848 está descrita a metodologia para o cálculo do impacto, e as

categorias para enquadramento de cada empreendimento. Cada categoria possui um valor máximo e

um valor mínimo para ser considerado nas fórmulas que se apresentam. Por exemplo: para calcular o

parâmetro ‘grau de impacto’ é utilizada a fórmula:


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GI = ISB + ICAP + IUC (2)

Onde:

ISB: Impacto da implantação do empreendimento sobre a biodiversidade na área de influência

direta e indireta. Seu valor pode variar de 0 a 0,25%.

ICAP: Contabiliza os efeitos do projeto na Área Prioritária mapeada e aprovada pelo Ministro

do Meio Ambiente. Pode variar de 0 (zero), quando não existem impactos sobre a área prioritária, até 3

(três), quando o empreendimento afeta áreas de extrema importância biológica; e

IUC: Influência do projeto em Unidades de conservação e suas zonas de amortecimento.

Dependendo da categoria de Unidade de Conservação que o empreendimento está impactando,

será somado à formula um percentual pré-definido para cada uma das 5 categorias apresentadas. Esses

valores podem variar num intervalo de 0%, quando não há impacto em nenhuma unidade ou zona de

amortecimento, até 0,15%, quando há impacto unidade de proteção integral (parque, reserva biológica,

estação ecológica, refúgio de vida silvestre e monumento natural).

O Impacto sobre a Biodiversidade (ISB) por sua vez pode ser obtido pela fórmula:

ISB = IM x IB (IA+ IT) (3)

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Onde:

IM = Índice Magnitude. Avalia, concomitantemente, a relevância e existência dos impactos

ambientais negativos sobre o meio ambiente. Pode variar de 0 a 3, de acordo com os atributos

apresentados.

IB = Índice Biodiversidade. Avalia o estado da biodiversidade antes da implantação do

empreendimento. Possuem 4 (quatro) categorias para a classificação, variando de 0, quando a área já

está muito comprometida, até 3 (três), quando o local possui espécies endêmicas ou ameaçadas de

extinção.

IA = Índice Abrangência. Avalia a extensão espacial dos impactos negativos sobre os recursos

ambientais. Pode variar de 1 (um), quando os impactos limitam-se a um raio de 5 Km (projetos

marítimos) ou à uma microbacia (projetos terrestres, fluviais) ou à profundidade maior ou igual a 200

m (projetos marítimos), até 4 (quatro), quando os impactos ultrapassarem um raio de 50 Km ou a área

de uma bacia de 1ª. ordem ou uma profundidade inferior ou igual a 50 m.


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IT= Índice Temporalidade. Avalia por quanto tempo os impactos negativos continuarão a agir

sobre o meio ambiente. Pode variar de 1 (um), quando a ação sobre o meio ambiente ocorre num

período de 5 anos, até 4 (quatro), quando o período de impacto é superior a 30 anos a partir da

instalação do empreendimento.

As informações necessárias para o cálculo da compensação ambiental deverão ser apresentadas

pelo empreendedor antes da emissão da LI, conforme descrito no §4º. do art. 31-A da lei 6848/2009.

Até então, não estava explicitamente definido em que momento seria realizado o cálculo. Será

responsabilidade do IBAMA a realização do cálculo, o qual poderá ser questionado. A partir da

definição do valor a ser pago, o IBAMA define a destinação dos investimentos, levando em

consideração o Instituto Chico Mendes de Conservação e Biodiversidade, órgão responsável pela

gestão das unidades de conservação.

O artigo 32 da Lei 6848/2009 trata da constituição da câmara de compensação ambiental no

âmbito do Meio Ambiente e suas responsabilidades.

Após a publicação do decreto 6.848/2009, foi aberta no Supremo Tribunal Federal por

entidades civis com objetivo de promover o desenvolvimento sustentável, a reclamação no. 8.465

alegando desrespeito à decisão tomada pela corte que considerou inconstitucional e impugnou parte do

texto do §1º. do art. 36 do decreto 6.848. A reclamação solicita a suspensão da eficácia do art. 2º. do

referido decreto, onde é fixado o teto de 0,5% do valor do empreendimento para o valor a ser pago a

título de compensação ambiental. Segundo os reclamantes, o decreto federal repete a

inconstitucionalidade ao determinar que o valor da compensação deve ser baseada nos custos do

empreendimento, com a diferença de que o valor antes utilizado como valor mínimo passou a ser o

percentual máximo. Embora o decreto possua uma fórmula matemática, o texto da reclamação

considera que esta foi utilizada como forma de apresentar de outra forma a fixação do percentual da

compensação ambiental. Outra argumentação utilizada pelos reclamantes é o fato do valor da

compensação ser estabelecido tendo como base os custos do empreendimento, desestimulando as

organizações a investirem em tecnologias mais caras e menos agressoras, uma vez que esse custo irá

compor os custos do empreendimento e poderão aumentar o valor a ser pago a título de compensação.

Parafraseando o texto da reclamação “nessa lógica, quanto mais “sujo” o empreendimento, mais barato

ele será, e consequentemente menor será também o valor da compensação, muito embora o impacto

por ele causado venha a ser proporcionalmente maior”.


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O Ministro Marco Aurélio julgou e indeferiu a liminar 102.002 no dia 03 de novembro de

2009. A decisão foi publicada no Diário da Justiça do dia 16 de novembro de 2009.

A figura 1 apresenta graficamente uma linha do tempo com os principais marcos jurídicos no

que se refere à compensação ambiental.

Figura 01 : Principais marcos jurídicos da Compensação Ambiental

Fonte : Elaboração própria (2010)

1.2 Legislação ambiental do Estado do Rio de Janeiro

O Estado do Rio de Janeiro, juntamente com o Estado de São Paulo, foi um dos pioneiros na

questão do licenciamento ambiental, quando em 24 de março de 1975, através do Decreto no. 39 foi

criada a Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA). Conforme determinado pelo

Capítulo III, art. 15, “a FEEMA terá por objetivos a pesquisa, controle ambiental, estabelecimento de

normas e padrões, treinamento de pessoal e prestação de serviços, visando a utilização racional do

meio ambiente”.

Grande parte dos avanços na área ambiental se concentrou nos poucos Estados da Federação

em que as agências de meio ambiente desenvolveram-se de forma mais afetiva, com maior

destaque inicialmente para a FEEMA, no Rio de Janeiro, e depois para a CETESB, em São

Paulo. (TORRES, 2004, pag. 44)

Em 16 de junho de 1975, o Governador do Estado do Rio de Janeiro publica o decreto-lei

no.134 que dispões sobre a prevenção e o controle da poluição do meio ambiente. Neste decreto

podem ser percebidos os primeiros movimentos para o que se conhece atualmente como

‘licenciamento ambiental’, quando no §1º. do art. 2º fica determinado que os lançamentos dos resíduos

em sua forma sólida, gasosa ou líquida devem ser precedidos de autorização pela Comissão Estadual

2000

Publicação da lei federal nº 9985:

limite mínimo de 0,5%

2009

Publicação do decreto federal nº

6848: limite máximo de 0,5%

Impugnação do § 1º art. 36 da

lei nº 9985

2008

Deliberação CECA nº 4888

2007

Reclamação nº 8465

Desrespeito à ADI 3378

2009


14

de Controle Ambiental (CECA), instruída por parecer técnico da FEEMA. O surgimento da

autorização para a implantação ou operação fica mais evidente no cap. V, art. 8º do decreto-lei que

estabelece:

As pessoas físicas ou jurídicas que vierem a se instalar no território do Estado, cujas atividades

industriais, comerciais, agropecuárias, domésticas, públicas, recreativas e outras, possam

causar poluição ficam obrigadas a, sob pena de responsabilidade:

- submeterem aprovação da FEEMA, anteriormente à sua construção ou implantação, os

planos, projetos e dados característicos relacionados à poluição ambiental;

- prévia autorização da CECA para operação ou funcionamento de suas instalações ou

atividades que, real ou potencialmente se relacionem com a poluição ambiental. (Decreto

134,1975, art.8º)

Começava a ser moldado o processo de licenciamento e a ideia de apresentação de um

EIA/RIMA, embora ainda não estivesse estabelecida uma estrutura para a apresentação do estudo.

É importante mencionar que, a necessidade de prévio licenciamento ambiental é expressão do

princípio da prevenção, que, por sua vez, deve ser antecedido dos estudos ambientais

pertinentes, a fim de que seja assegurada a garantia de todos ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado, com bem difuso que é. (MOLINA,2005, pag.47)

Em 5 de outubro de 1989, é sancionada a Constituição do Estado do Rio de Janeiro, que

seguindo a mesma linha da Constituição Federal de 1988 dedica um capítulo para tratar da matéria

ambiental. O capítulo VIII da Constituição Estadual trata do meio ambiente, e é composta pelos artigos

261 a 282. Estão descritas as responsabilidades do Poder Público no objetivo da preservação. O art.

263 autoriza a criação do Fundo Estadual de Conservação Ambiental, destinado a implantar programas

e projetos de recuperação e preservação do meio ambiente. Uma das fontes de receita para a

manutenção do fundo são os recursos provenientes da compensação ambiental. Em seu §1º. fica

estabelecido que 20% do valor da compensação seriam destinados para esse objetivo.

Em 14 de dezembro de 2000 é publicada a Emenda Constitucional no. 15, que altera parte do

artigo 263, renomeando o fundo para Fundo Estadual de Conservação Ambiental e Desenvolvimento

Urbano – FECAM - e acrescentando o desenvolvimento urbano como um dos objetivos. Há também

uma alteração no percentual destinado para essa finalidade, caindo de 20% para 5% dos recursos

provenientes da compensação ambiental. Conforme o §2º do art. 263, o gerenciamento dos valores

utilizados caberia a um Conselho composto pelo Ministério Público (MP) e representantes da

comunidade.

Em 14 de julho de 2000 é publicada a lei no. 3443 que regulamenta os artigos 261 e 271, que

abordam respectivamente, o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente saudável e equilibrado


15

e a iniciativa do Poder Público em criar unidades de conservação, além de estabelecer a criação dos

Conselhos Gestores para as Unidades de Conservação Estaduais.

Em 25 de junho de 2004 foi publicada a Resolução nº 78 da Secretaria de Estado de Meio

Ambiente e Desenvolvimento Urbano (SEMADUR), que criava a Câmara de Compensação Ambiental

do Estado do Rio de Janeiro no âmbito da própria Secretaria.

Dentre as atribuições definidas no art. 2º, os membros participantes deveriam “receber e

analisar os processos de pedido de licenciamento ambiental que representem significativo impacto

ambiental, em especial aqueles que demandem EIA-RIMA”. Cabia a Câmara de Compensação

Ambiental propor normas de aplicação e fixação o valor a ser pago a título de compensação, definir os

locais de aplicação dos recursos recolhidos, estabelecer o plano de trabalho para a área escolhida para

receber os recursos, seja regularizando a situação fundiária, demarcando os limites territoriais,

elaborando e implantando o Plano de Manejo, desenvolvendo pesquisas para o manejo da Unidade de

Conservação, dentre outros.

Em 09 de fevereiro de 2007, a Secretaria Estadual do Ambiente - SEA (antiga SEMADUR) –

aprovou a Resolução no. 8, com o objetivo de modificar a resolução no. 78. No art. 2º, que trata das

atribuições, foram incluídas as seguintes atividades:

I- “Decidir sobre o critério de gradação de impactos ambientais,

II- Aprovar manual de procedimentos administrativos e financeiros para execução de

compensação ambiental;

.................................................

V- Examinar e decidir sobre a distribuição das medidas compensatórias para aplicação nas

unidades de conservação, existentes ou a serem criadas;

VI- Examinar e decidir sobre os recursos administrativos de revisão de gradação de

impactos ambientais. (Resolução 8, 2007, art. 2º)

Foi criada uma Secretaria Executiva para prestar apoio técnico e administrativo ao

funcionamento da Câmara, função exercida pela Subsecretaria do Estado de Política e Planejamento

Ambiental da SEA.

Conforme definido na resolução CONAMA no. 371, o art. 5º determina que o percentual da

compensação deverá ser definido na emissão da licença prévia ou na licença de instalação, quando for

dispensada a necessidade da primeira.

Deverá ser firmado um Termo de Compromisso entre o órgão ambiental licenciador e o

empreendedor no ato da emissão da Licença de Instalação, onde estará especificado o montante dos


16

recursos a serem pagos e o projeto que receberá tal aplicação, aprovados pela Câmara de Compensação

Ambiental. “As propostas de compensação dos danos ambientais deve considerar prioritariamente o

estabelecido pelo Plano Estadual do Sistema de Unidades de Conservação”, conforme redação do art.

4º. da referida resolução.

Uma das informações acrescidas pelo cap. 7º. da Resolução no. 08/2007, da SEA, em

comparação ao estabelecido anteriormente pela Resolução no. 371/2006, do CONAMA, diz respeito à

verificação pelo órgão ambiental do custo total do investimento e a aplicação do montante de recursos

definidos, na emissão da Licença de Operação.

Em outubro/2007 é publicada a lei nº 5101 pelo Governador do Estado criando o Instituto

Estadual do Ambiente (INEA) e extinguindo a Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente

(FEEMA), Fundação Superintendência Estadual de Rios e Lagoas (SERLA) e Fundação Instituto

Estadual de Florestas (IEF), órgãos estaduais responsáveis pela execução das políticas do meio

ambiente, recursos hídricos e recursos florestais. O novo órgão ambiental concentrou as

responsabilidades dos 3 órgãos extintos.

Ao fundir três órgãos ambientais estaduais, o INEA requeria uma revisão nas normas e

procedimentos estaduais ambientais. Ainda na gestão anterior, um convênio foi firmado entre a

Feema – órgão licenciador – e o Centro Industrial do Rio de Janeiro (CIRJ), para contratar um

estudo dos processos de licenciamento ambiental, desenvolvido pela Fundação Getúlio Vargas

(FGV). Esse estudo deu origem ao Decreto Estadual 42.159/2009, que institui o Sistema de

Licenciamento Ambiental do Estado do Rio de Janeiro (SLAM), modernizando e

aperfeiçoando o licenciamento no Estado. (Manual de Licenciamento Ambiental, 2010. pag.

14)

Em dezembro/2009 o Governador do Estado do Rio de Janeiro publica o Decreto no. 42.159

que revisa o Sistema de Licenciamento ambiental (SLAM) e revoga o Decreto Estadual nº 1.633/1977,

que instituía o antigo Sistema de Licenciamento. O novo decreto entrou em vigor em 01/02/2010.

Nesse manual são criadas outras modalidades de licenças, conforme descrito no Art. 2º. V parágrafo:

- Licença Ambiental Simplificada (LAS): ato administrativo mediante o qual o órgão

ambiental, em uma única fase, atesta a viabilidade ambiental, aprova a localização e autoriza a

implantação e/ou operação do empreendimento.

- Licença Prévia e de Instalação (LPI): ato administrativo mediante o qual o órgão ambiental,

em uma única fase, atesta a viabilidade ambiental e aprova a implantação do empreendimento.

- Licença de Instalação e Operação (LIO): ato administrativo mediante o qual o órgão

ambiental aprova, concomitantemente, a instalação e a operação do empreendimento.

- Licença de Operação e Recuperação (LOR): autorização da operação da atividade ou

empreendimento, concomitante à recuperação ambiental de passivo existente em sua área, caso

não haja risco à saúde da população e dos trabalhado.

- Licença Ambiental de Recuperação (LAR): aprova a remediação, recuperação,

descontaminação ou eliminação de passivo ambiental existente, na medida do possível e de

acordo com os padrões técnicos exigíveis, em especial aqueles em empreendimentos ou

atividades fechados, desativados ou abandonados.


17

2. CONSIDERAÇÕES FINAIS

É possível observar que ao longo dos últimos 40 anos a questão ambiental ganhou destaque nas

preocupações do dia-a-dia e obteve grandes avanços no tocante à legislação. É normal que com o

passar do tempo e o aprofundamento do entendimento acerca do tema surjam impasses e que estes

necessitem de um pouco mais de tempo e dedicação para serem sanados. No entanto, a incerteza que

paira com relação ao percentual a ser definido a título de compensação ambiental traz fragilidade ao

processo de licenciamento e prejuízos tanto ao órgão ambiental quanto aos empreendedores. Os órgãos

ambientais possuem o desafio de dar continuidade ao processo de emissão de licenças mesmo com as

contestações existentes no STJ acerca da legislação vigente. Os empreendedores, por outro lado, têm o

percentual de compensação a pagar definido com base numa legislação que preconiza o valor do

empreendimento e desencorajando investimentos em tecnologias mais limpas.

Fica clara a necessidade de definir uma metodologia com bases sólidas e que esteja isenta da

arbitrariedade do profissional que definirá o percentual. Uma possível solução seria utilizar os

conceitos da Economia Ambiental, que utiliza como premissas a necessidade de valoração dos

recursos naturais.

3. REFERÊNCIAS

- BRASIL. Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente,

seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Diário Oficial da União,

Brasília, DF, 02 set. 1981. Disponível em: <www.planalto.gov.br/CCIVIL/Leis/L6938.htm>. Acesso

em: 18 jul. 2008.

- ______. Constituição Federal, de 05 de outubro de 1988. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 05

out. 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>.

Acesso em: 01 fev. 2011.

- ______. Lei 7.804, de 18 de julho de 1989. Altera a Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe

sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação.

Diário Oficial da União, Brasília, DF, 04 jan. 1990. Disponível em:

<www.planalto.gov.br/CCIVIL/LEIS/L7804.htm>. Acesso em: 18 jul. 2008.

- ______. Decreto 6848, de 14 de maio de 2009. Altera e acrescenta dispositivos ao Decreto no 4.340,

de 22 de agosto de 2002, para regulamentar a compensação ambiental. Diário Oficial da União,

Brasília, DF, 15 de maio de 2009. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-

2010/2009/Decreto/D6848.htm>. Acesso em: 22 mar. 2010.

- ______. Decreto 4340, de 22 de agosto de 2002. Regulamenta artigos da Lei no 9.985, de 18 de julho

de 2000, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC, e dá


18

outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 23 de agosto de 2002. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/d4340.htm>. Acesso em: 9 jul. 2010.

- ______. Decreto 5566, de 26 de outubro de 2005. Dá nova redação ao caput do art. 31 do Decreto no

4.340, de 22 de agosto de 2002, que regulamenta artigos da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, que

dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC. Diário Oficial da

União, Brasília, DF, 27 de outubro de 2005. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Decreto/D5566.htm>. Acesso em: 1 abr.

2010.

- BRASIL. Lei nº 9985, de 18 de julho de 2000. Regulamenta o art. 225, § 1o, incisos I, II, III e VII da

Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras

providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 19 de julho de 2000. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9985.htm >. Acesso em: 22 mar. 2010.

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RENOVÁVEIS. Guia de Procedimentos do Licenciamento Ambiental Federal – Documento de

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<http://www.em.ufop.br/ceamb/petamb/cariboost_files/manual_20

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licenciamento ambiental estabelecidos na Política Nacional do Meio Ambiente. Diário Oficial da

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- Resolução CONAMA 002/96, de 18 de abril de 1996. Dispõe sobre a implantação de Unidades de

Conservação como reparação de danos ambientais. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 25 abr. 1996.

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- Resolução CONAMA 371/06, de 5 de abril de 2006. Estabelece diretrizes aos órgãos ambientais para

o cálculo, cobrança, aplicação, aprovação e controle de gastos de recursos advindos de compensação


19

ambiental. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 6 abr. 2006. Disponível em:

<http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res06/res37106.pdf>. Acesso em: 22 mar..2010.

- RIO DE JANEIRO (Estado). Deliberação CECA nº 4888, de 2 de outubro de 2007. Estabelece

procedimentos para gradação de Impacto Ambiental para fins de Compensação Ambiental, de que trata

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Disponível em: < http://www.inea.rj.gov.br/fma/licenciamento>.Acesso em 03 nov. 2011.

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os artigos 261 e 271 da constituição do estado do rio de janeiro, estabelece a criação dos conselhos

gestores para as unidades de conservação estaduais, e dá outras providências. Diário Oficial do Estado

do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, RJ, 17 jul. 2000. Disponível em: <

http://www.alerj.rj.gov.br/processo2.htm>.Acesso em 03 abr. 2010.

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Resolução nº 78, de 25 de novembro de 2004. Cria a Câmara de Compensação Ambiental do Estado

do Rio de Janeiro. Diário Oficial do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, RJ, 8 dez 2004.

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- _______. Resolução nº 8, de 9 de fevereiro de 2007. Modifica a Câmara de Compensação Ambiental

do Estado do Rio de Janeiro. Diário Oficial do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, RJ, 16 fev.

2007. Disponível em: < http://www.rj.gov.br/web/sea/exibeConteudo?article-id=230788>. Acesso em

23 jul. 2011.

- SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Petição/STF nº 121.059/2009 - Reclamação: Legitimidade,

desrespeito a acórdão do supremo, decreto regulamentador de lei – objeto da ADIN . Diário da Justiça

Eletrônico, Brasília, DF, 16 nov. 2009. Disponível em:

<https://www.stf.jus.br/arquivo/djEletronico/DJE_20091113_ 214.pdf>. Acesso em 22 mar. 2010.

- TORRES, Ronaldo Chaves. O licenciamento ambiental no segmento de exploração e produção

offshore de petróleo no Brasil (conceitos, definições competências e diagnóstico dos processos de

licenciamento). 2004. 185 f. Dissertação (Mestrado Profissional em Sistemas de Gestão).

Departamento de Engenharia Civil. Universidade Federal Fluminense, Niterói, 2004.

http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/823945/constitui%C3%A7%C3%A3o-da-republica-federativa-do-brasil-1988

a evoluÇÃo da legislaÇÃo ambiental no tocante … · capitulo 6º. da resolução no. 01 de...

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