a estratÉgia de ct&i da marinha do brasil e sua ...€¦ · pesquisa exploratória dar-se-á...
TRANSCRIPT
1
A ESTRATÉGIA DE CT&I DA MARINHA DO BRASIL E SUA CONCATENAÇÃO
COM A LEGISLAÇÃO E OS DOCUMENTOS ESTRATÉGICOS DE ALTO NÍVEL
DA DEFESA NACIONAL1
Por Nathalia Vasconcellos de Souza2
Vinícius Ricardo Ferreira Janick3
Cesar Castello Branco Martins4
Nival Nunes de Almeida5
RESUMO
Este estudo objetiva perquirir sobre a consonância do modelo de desenvolvimento proposto
pela Estratégia de Ciência, Tecnologia e Inovação da Marinha do Brasil, intitulada EMA-415,
com as atualizações legislativas, perpassando-se pela análise dos documentos estratégicos de
alto nível da Defesa Nacional a fim de identificar eventuais desafios a serem superados na
persecução dos objetivos erigidos na referida estratégia. O EMA-415 é um documento
ostensivo com finalidade normativa, embora não seja conhecido amplamente pela sociedade
civil e por algumas instituições das outras Forças. De acordo com ele, processos de
desenvolvimento de tecnologia estão inseridos no denominado Sistema de Ciência,
Tecnologia e Inovação da Marinha, estruturado no modelo de Tríplice-Hélice em que
governo, academia e indústria operam voltados às necessidades identificadas e demandadas
pela MB. São apostos no EMA-415 os conceitos de Marinha do Presente, Marinha do
Amanhã e Marinha do Futuro como forma de esclarecer que a MB está atenta à relevância dos
métodos prospectivos de alcance das suas metas de CT&I. Para tanto, em seu conteúdo é
apresentado o conceito de "grau de maturidade tecnológica", desenvolvido com a finalidade
de identificar onde e quais tipos de investimentos serão priorizados na ausência de um cenário
com abundância de recursos. Considerando-se que os documentos estratégicos de alto nível,
validados pela pretérita legislação nacional, serviram como base para a elaboração do EMA-
415 editado em 2017, analisar-se-ão as inovações legais trazidas pelo Decreto n. 9.283 que foi
publicado em 2018 e assumiu a forma de um “Novo Marco Legal da CT&I” no Brasil. A
pesquisa exploratória dar-se-á mediante uma revisão dos documentos supracitados, balizados
pelo modelo de Tríplice-Hélice adotado pelo EMA-415, servindo para examinar a Estratégia
de CT&I da Marinha do Brasil e sua concatenação com as atualizações legislativas posteriores
1 Pesquisa capitaneada pela Fundação Ezute em virtude do acordo de cooperação técnica assinado em 16 de
outubro de 2015 com a Escola de Guerra Naval. 2 Mestranda no Programa de Pós-graduação em Estudos Marítimos da Escola de Guerra Naval. Bolsista da
Fundação Ezute. Bacharel em Direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Endereço eletrônico:
[email protected]. 3 Mestrando no Programa de Pós-graduação em Estudos Marítimos da Escola de Guerra Naval. Bolsista da
Fundação Ezute. Graduado em Defesa e Gestão Estratégica Internacional pela Universidade Federal do Rio de
Janeiro. Endereço eletrônico: [email protected]. 4 Mestrando em Estudos Estratégicos da Defesa e da Segurança pela Universidade Federal Fluminense (UFF).
Bolsista Capes. Pós-Graduado em Relações Internacionais pela PUC-Rio. Endereço eletrônico:
[email protected]. 5 Doutor em Engenharia Elétrica pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Professor da Escola de Guerra
Naval. Endereço eletrônico: [email protected].
2
à sua edição, esperando-se identificar pontos otimizáveis no EMA-415, propiciando diretrizes
para futuros estudos.
PALAVRAS-CHAVE: Ciência, Tecnologia e Inovação; Marinha do Brasil; Defesa
Nacional.
ABSTRACT
This study aims to investigate the consonance of the development model proposed by the
Brazilian Navy's Science, Technology and Innovation (S,T&I) Strategy, entitled EMA-415,
with legislative updates, through the analysis of the high-level strategic documents of the
National Defense in order to identify possible challenges to be overcome in the persecution of
the objectives set out in the strategy. The EMA-415 is an ostensive document with a
normative purpose, although it is not widely known by civil society and by some institutions
of other Forces. According to this document, processes of technological development are part
of the so-called System of Science, Technology and Innovation of the Navy, structured in the
Triple-Helix model in which government, academia and industry operate focused on the needs
identified and demanded by the Brazilian Navy (MB, in Portuguese). The concepts of Navy of
the Present, Navy of Tomorrow and Navy of the Future are put forward in the EMA-415 as a
way of clarifying that MB is attentive to the relevance of the prospective methods of reaching
its S,T&I goals. In order to do so, its content presents the concept of "technological maturity
grade", developed with the purpose of identifying where and what types of investments will
be prioritized in the absence of an abundant resource scenario. Considering that the high-level
strategic documents, validated by the previous national legislation, served as a basis for the
preparation of the EMA-415, published in 2017, it will be analyzed the legal innovations
brought by Decree no. 9,283 which was published in 2018 and took the form of a "New Legal
Framework of S,T&I" in Brazil. The exploratory research will be carried out through a review
of the aforementioned documents, based on the Triple-Helix model adopted by the EMA-415,
in order to examine the Navy's S,T&I Strategy and its relationship with the legislative updates
subsequent to its edition. It’s expected that this paper can identify optimizable points in the
EMA-415, and provide guidelines for future studies..
KEYWORDS: Science, Technology and Innovation; Brazilian Navy; National Defense.
1 INTRODUÇÃO
Este artigo científico visa a investigar a consonância do proposto na Estratégia de
Ciência, Tecnologia e Inovação da Marinha do Brasil, o EMA-415, com as atualizações
legislativas, perpassando-se pela análise dos documentos estratégicos de alto nível da Defesa
Nacional, bem como o Sistema de Planejamento Estratégico de Defesa (SISPED). Durante o
3
estudo, intenta-se enfrentar o fato de o EMA-415, embora seja um documento ostensivo com
finalidade normativa, não ser conhecido amplamente pela sociedade.
Tem-se como objetivo principal do estudo o entendimento dos conceitos de Marinha
do Presente, Marinha do Amanhã e Marinha do Futuro como forma de esclarecer que a MB
está atenta à relevância dos métodos prospectivos de alcance de metas de CT&I. A abordagem
será delimitada pela investigação de processos de desenvolvimento de tecnologia inseridos no
Sistema de Ciência, Tecnologia e Inovação da Marinha, que se encontra estruturado no
modelo de Hélice Tripla em que governo, academia e indústria operam voltados às
necessidades da MB.
Durante a pesquisa, partiu-se da premissa de que a Estratégia foi formulada com o
propósito de identificar onde e quais tipos de investimentos devem ser priorizados na ausência
de abundância de recursos. Por fim, mediante a realização de pesquisa exploratória legislativa,
bibliográfica e revisão documental, pretende-se analisar a Estratégia de CT&I da MB e sua
concatenação com as atualizações legislativas posteriores à sua edição, esperando-se
identificar pontos otimizáveis no EMA-415 para novos estudos.
2 O SISTEMA DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DE DEFESA - SISPED
O SISPED, do Ministério da Defesa (MD), é o documento que estabelece a
metodologia para o processo de planejamento estratégico do ministério, a fim de propiciar a
criação de condições para a obtenção e o constante aperfeiçoamento das capacidades de
defesa do Estado brasileiro. Este Sistema foi desenvolvido por Grupo de Trabalho (GT)
instituído por meio da Portaria Ministerial nº 1.789/MD, de 24 de novembro de 2010, que
estabeleceu que este Sistema deveria acolher os então atuais sistemas congêneres das Forças
Armadas e estabelecer cenários, diretrizes e prioridades da Defesa, a partir das quais cada
Força pudesse elaborar seu próprio sistema.
O SISPED não é um caso isolado de iniciativa de melhoria da gestão pública do
governo federal como outras, como o Programa Nacional de Gestão Pública e
Desburocratização (2005), a Agenda para a Modernização e Melhoria da Gestão Pública
(2011) e o Modelo de Excelência em Gestão Pública (2014). O planejamento governamental
faz uso do Plano Plurianual (PPA) como instrumento que estabelece diretrizes, objetivos e
4
metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital, e outras dela decorrentes,
e para as relativas aos programas de duração continuada.
Há, ainda, um instrumento de ajuste orçamentário intitulado Lei Orçamentária Anual
(LOA), que, como o PPA, é realizado eletronicamente por meio do Sistema Integrado de
Planejamento e Orçamento (SIOP) e cujas alocações de recursos são gerenciadas e
operacionalizadas eletronicamente via Sistema Integrado de Administração Financeira do
Governo Federal (SIAFI). Cabe ao Tribunal de Contas da União (TCU) a supervisão de todo
esse processo por meio de consultas e relatórios de gestão.
Este processo está também sujeito às normas da administração pública e a consultas
públicas por intermédio da Lei de Acesso à informação (LAI). A elaboração e a gestão do
PPA e da LOA do MD são coordenadas pelo próprio ministério junto às forças armadas, que
apresentam suas prioridades e propostas para consolidação, inclusive para projetos com mais
de uma força.
O “Planejamento Estratégico” é a metodologia de gestão mais utilizada entre as
ferramentas até então desenvolvidas e pode ser definida como um processo de
desenvolvimento de melhores práticas para se alcançar um objetivo, a partir da visualização
de um futuro pela administração. O processo procura descrever a missão da organização e
uma visão otimista dela, de como pretende ser reconhecida em um futuro pré-estabelecido.
Além disso, também são definidos os valores em que a organização se fundamenta
para a perseguição da missão e visão almejadas. Para tanto, busca-se, através de uma análise
SWOT (Strenghs, Weaknesses, Opportunities, and Threats), identificar estratégias para
alcançar objetivos claramente estipulados, a serem implementados por intermédio de
programas, projetos e planos submetidos a mecanismos de monitoramento de desempenho.
A análise SWOT, de maneira simplificada, é uma análise dos pontos fortes e fracos da
organização, bem como da identificação das oportunidades e das ameaças do ambiente no
qual a organização está inserida.
A Portaria Normativa nº 1.797/2010:
Missão: “Coordenar o esforço integrado de defesa, visando contribuir
para a garantia da soberania, dos poderes constitucionais, da lei e da
5
ordem, do patrimônio nacional, a salvaguarda dos interesses nacionais
e o incremento da inserção do Brasil no cenário internacional.”
Visão: “Ser reconhecido pela sociedade brasileira e pela comunidade
internacional como órgão de Estado efetivamente integrador da
segurança e da defesa nacionais, dispondo de Forças Armadas
modernas e compatíveis com a estatura político-estratégica do Brasil.”
[Destaques não contidos no original.]
Enquanto a missão traduz as responsabilidades e pretensões do MD, direcionando o
planejamento e as ações a realizar, representando a sua razão de ser e evidenciando o seu
papel na sociedade. A visão de futuro pode ser definida como “a descrição de um estado
futuro otimista e ambicioso, porém possível de ser alcançado, exprimindo uma conquista
estratégica de grande valor para a organização” (BRASIL, 2015).
O SISPED deve servir como inspiração, a fim de estimular a organização na busca da
missão declarada e a missão e a visão, conjuntamente, compõem a intenção estratégica da
organização. Os valores do MD, definidos em seu Sistema de Planejamento Estratégico de
Defesa, são a ética, o civismo, o patriotismo, a hierarquia, a disciplina, e a liderança.
Quatro etapas são compreendidas neste processo de gestão estratégica: confecção do
planejamento; sua execução; a medição de seu desempenho e a sua revisão, mas apenas duas
etapas são detalhadas no SISPED, o método para confecção do seu planejamento e a sua
revisão. As outras duas etapas são definidas em outra ferramenta especificamente destinada à
implementação da estratégia, o Manual de Elaboração do Plano Estratégico de Defesa (PED).
O planejamento estratégico desenvolvido no SISPED está organizado em quatro fases,
análise, formulação da política e estratégia nacionais, formulação da política e estratégia
setoriais e formulação de planos setoriais e subsetoriais. Como indicado na imagem, as fases
estão sustentadas pelos valores do MD e pela Constituição e as leis que estabelecem sua
organização, destinação, funções e atribuições subsidiárias, além de manter o foco do
planejamento na missão da organização, com vistas a alcançar sua visão de futuro.
6
Fonte: (Brasil, 2015)
Todo o processo é organizado por GTs compostos por representantes do MD, das
Forças Armadas, e quando pertinente, por outros órgãos governamentais do Legislativo,
Executivo ou Judiciário, e não governamentais. Ao final de cada fase, o resultado
desenvolvido é avaliado pelo Comitê de Supervisão Estratégica (CSE), que o avalia antes de
sua apresentação ao Ministro da Defesa, o decisor estratégico, para aprovação.
Os documentos estratégicos da defesa estão submetidos a um horizonte temporal de
vinte anos, com atualizações previstas para cada quatro anos para políticas e estratégias e
anualmente para os planos ou para quando houver alterações significativas nas condições
estabelecidas. A Lei Complementar nº 97/1999, atualizada pelas LC nº 117/2004 e 136/ 2010,
estabelece que o Poder Executivo encaminhe, a cada quatro anos, a PND e a END ao
Congresso Nacional com o objetivo de propiciar sua compatibilização com o planejamento
orçamentário do Ministério da Defesa, que, por sua vez, se submete ao cronograma
orçamentário federal.
Os Planos Plurianuais (PPA) são desenvolvidos e aprovados no primeiro ano de cada
mandato presidencial, para que entre em vigor no segundo ano, também com validade de
7
quatro anos. Já as atualizações anuais têm por fito permitir a compatibilização entre os planos
setoriais e subsetoriais vigentes com a Lei Orçamentária Anual.
Na primeira fase do planejamento estratégico do SISPED, é realizada uma “análise”
prospectiva para vinte anos com o intuito de embasar a formulação de todos os documentos
pertinentes ao processo. Esta fase é dividida em três etapas, cujas atribuições são o
diagnóstico do ambiente interno, que identifica os pontos fortes e fracos do MD; o
diagnóstico do ambiente externo, para identificação das ameaças e oportunidades existentes
no ambiente inserido do MD e a análise prospectiva, cujo objetivo é identificar os fatores que
podem influenciar os alcances da missão e visão da organização, dentro do escopo temporal
vintenal.
Na fase “formulação da política e estratégia nacionais”, a Política Nacional de Defesa
(PND) e a Estratégia Nacional de Defesa (END) são atualizadas, de modo a definir os
objetivos e as ações estratégicas de defesa que nortearão a formulação das políticas e
estratégias setoriais de defesa. Na terceira fase, “formulação da política e estratégia setoriais”,
são elaboradas a Política Setorial de Defesa (PSD) e a Estratégia Setorial de Defesa (ESD),
com vistas a consolidar os objetivos e as ações setoriais de defesa que, por sua vez, orientarão
a confecção dos planos setoriais do MD.
Enquanto a PSD identifica e analisa as capacidades de que o MD deve dispor para
cumprir sua missão e alcançar sua visão de futuro, a ESD estabelece as ações estratégicas
(Ações Setoriais de Defesa) a serem adotadas pelo Ministério da Defesa para atingi-las. Por
fim, na quarta fase, “formulação de planos”, são concebidos os planos estratégicos setorial e
subsetorial com o intuito de implementar as ações previstas na Estratégia Setorial de Defesa.
O Plano Setorial procura estabelecer, priorizar, integrar e compatibilizar atividades,
projetos, orçamento, ações, indicadores e metas relativos às ações estratégicas estipuladas
para o alcance dos objetivos setoriais de defesa. Por sua vez, os Planos Subsetoriais elaboram
os planos estratégicos do MD-AC (Plano de Gestão Estratégica MD-AC), das Forças
Armadas, do Hospital das Forças Armadas, da Escola Superior de Guerra e do Instituto
Pandiá Calógeras, com o objetivo de implementar as ações previstas no PED, no âmbito de
cada subsetor/organização.
Desta forma, o planejamento estratégico segue o seu cronograma de acordo com a
figura.
8
Fonte: Brasil, SISPED, 2015.
Todos os processos de cada fase passa por um controle permanente, a fim de permitir a
implementação das ações e a avaliação de resultados, dos impactos sobre cenários, políticas,
estratégias e planos desenvolvidos, incluindo-se as compatibilizações dos planejamentos à
PLOA/LOA e ao PPA. Para que o SISPED obtenha sucesso, é necessário o fundamental apoio
e comprometimento da alta administração do MD e a compreensão e envolvimento de todo o
seu efetivo.
9
3 DOCUMENTOS CONDICIONANTES DE ALTO NÍVEL DA DEFESA NACIONAL
O EMA-415, Estratégia de Ciência Tecnologia e Inovação da Marinha do Brasil,
esclarece que se alinha às orientações contidas nos Documentos Estratégicos de Alto Nível, o
que inclui, além da Constituição, a Política Nacional de Defesa (PND), a Estratégia Nacional
de Defesa (END), o Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN), a Política de Ciência,
Tecnologia e Inovação para Defesa Nacional (PCTIDN), a Estratégia Nacional de Ciência,
Tecnologia e Inovação (ENCTI) e a Sistemática de Planejamento de Alto Nível (SPAN) da
MB, este último um documento interno da MB, classificado como “Reservado”, motivo pelo
qual não será abordado neste trabalho. Esta seção fará uma breve explanação destes
documentos Estratégicos e como eles abordam questões relativas à Ciência, Tecnologia e
Inovação (CT&I).
A ENCTI (2016), que constitui uma política de caráter geral, se aplica à CT&I em
diversos setores, não apenas o de defesa, e objetiva orientar, a médio prazo, a implementação
de políticas públicas na área de CT&I. Para isso, o documento expõe o funcionamento do
Sistema Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (SNCTI), apresenta os resultados
recentes alcançados, identifica principais tendências mundiais em estratégias e políticas de
CT&I, trata dos principais desafios do setor, aborda os eixos estruturantes e pilares
fundamentais para o fortalecimento do SNCTI, define áreas prioritárias para alocação de
recursos, inclusive a de defesa e apresenta brevemente o monitoramento e avaliação da CT&I
no Brasil.
Entre as percepções demonstradas na ENCTI (2016), destaca-se que é fundamental a
integração dos esforços governamentais com estratégias empresariais. Entre os principais
desafios, enfatiza emparelhar o SNCTI brasileiro com os dos países mais avançados, o que
demanda vultuosos investimentos, e promover, na sociedade, a inovação como elemento
crucial para o aumento da produtividade e competitividade nacional para o desenvolvimento
socioeconômico.
Essa preocupação é justificada por dados levantados em 2015 pela OCDE, que
demonstra o Brasil como ainda “distante dos países mais avançados, tanto no dispêndio em
P&D assim como nos recursos humanos envolvidos” (BRASIL, 2016, pp. 63). Em relação ao
eixo estruturante da estratégia de CT&I, a ENCTI (2016) define i) a expansão, ii) a
10
consolidação e iii) a integração do SNCTI, o que deve ser buscado através do avanço nos
cinco pilares fundamentais do SNCTI: i) pesquisa, ii) infraestrutura, iii) financiamento, iv)
recursos humanos e v) inovação.
No que tange à PND (BRASIL, 2012a), a versão vigente data de 2012. De acordo com
o que determina a Lei Complementar N° 136/2010, versões atualizadas do documento para os
períodos de 2017/2020 e 2020/2024 foram enviadas ao Congresso Nacional para apreciação,
mas não se tem notícias sobre sua aprovação, motivo pelo qual a PND (BRASIL, 2012a)
abordada é a versão de 2012.
A PND (BRASIL, 2012a) tem como finalidade fixar objetivos de Defesa e orientar o
Estado sobre o que é preciso fazer para alcançá-los. Assim, após uma análise do contexto no
qual o Brasil está inserido, o documento elabora uma lista de objetivos e dá orientações para a
Defesa Nacional, voltando-se “essencialmente para ameaças externas” (BRASIL, 2012a, pp.
11) e alinhando-se com as aspirações nacionais de maior inserção no concerto das nações, um
perceptível contraste com a ENCTI (BRASIL, 2016), que enfatiza o potencial econômico.
Dentre os temas abordados pela PND (BRASIL, 2012a) como essenciais, encontra-se
a CT&I. O documento demonstra uma preocupação constante com a “atualização permanente
e aparelhamento das nossas Forças Armadas, com ênfase no apoio à ciência e tecnologia para
o desenvolvimento da indústria nacional de defesa” (BRASIL, 2012a, pp. 26) e com a
autonomia em tecnologias estratégicas.
Destacam-se, assim, alguns trechos do documento, os objetivos VII e IX, que indicam
respetivamente “manter as Forças Armadas modernas” e “desenvolver a indústria nacional de
defesa, orientada para a obtenção da autonomia em tecnologias indispensáveis”. Para alcançar
tais objetivos, há a orientação 7.7, que instrui o governo, a academia e a indústria a
“contribuir para assegurar que o atendimento às necessidades de produtos de defesa seja
apoiado em tecnologias sob domínio nacional obtidas mediante estímulo e fomento dos
setores industrial e acadêmico” (BRASIL, 2012a, pp. 32).
A abordagem da PND tem a ênfase voltada para sua importância estratégica da Defesa
como instrumento de geopolítico. O documento limita-se a fixar os objetivos e orientações
para a Defesa, não estando entre suas finalidades abordar em detalhes cada tema, tarefa
delegada a diversos outros documentos mais específicos, que serão elaborados segundo os
11
preceitos da PND (BRASIL, 2012a), como, nos temas relacionados à defesa, coube à END
(BRASIL, 2012a).
A END, como referido anteriormente, tem função complementar à da PND (BRASIL,
2012a) e “estabelece como fazer o que foi estabelecido pela política” (BRASIL, 2012a, pp.
07). Assim como a PND (BRASIL, 2012a), a END (BRASIL. 2012a) deve ser atualizada
quadrienalmente e as minutas para o período entre 2017/2020 e 2020/2024 foram enviadas ao
Congresso para apreciação, mas não há até então notícias de aprovação, motivo pelo qual foi
utilizada a versão vigente de 2012.
Entre as diretrizes da END (BRASIL, 2012a), destaca-se a de “capacitar a Base
Industrial de Defesa para que conquiste autonomia em tecnologias indispensáveis à defesa”
(BRASIL, 2012a, pp. 59). Para isso, a END (2012a) propõe a reorganização da Base
Industrial de Defesa (BID), com o objetivo incrementar a atividade de CT&I no Brasil,
protegendo empresas privadas do imediatismo do mercado por meio de regulação e regimes
jurídicos próprios.
Para o setor público, a meta é atuar na fronteira tecnológica, desenvolvendo
tecnologias economicamente inviáveis para o setor privado, por meio de vínculos com
instituições de pesquisa militares e acadêmicas. A END propõe ainda maior inserção no
mercado internacional de defesa, a formação de pessoal especializada mediante parcerias com
outros países e, principalmente, tornar o Brasil independente com relação a tecnologias
estratégicas de defesa.
No que tange à estratégia de fomento de CT&I, a END (2012a) define três setores
estratégicos: o espacial, o cibernético e o nuclear, confiado à MB, sendo possível perceber que
as diretrizes da END (2012a) a respeito da CT&I giram em torno dos três setores, uma vez
que o documento enfatiza a atualização do Programa Espacial Brasileiro e autonomia de
produção, lançamento e operação de sistemas espaciais; a capacidade do setor nuclear e
autonomia de produção de reatores nucleares e o desenvolvimento dual do setor cibernético.
As recomendações para alcançar tais objetivos envolvem parcerias estratégicas com outros
países, alocação continuada de recursos financeiros, integração das três Forças Armadas e
atualização da Política de Ciência, Tecnologia e Inovação para Defesa Nacional (PCTIDN).
Por sua vez, a PCTIDN (BRASIL, 2004), aprovada pela Portaria Normativa 1.317/MD
de 4 de Novembro de 2004, até o presente momento não sofreu atualização. Ela (BRASIL,
12
2004) “tem como propósito estimular o desenvolvimento científico e tecnológico e a inovação
em áreas de interesse para a defesa nacional” (BRASIL, 2012a, pp. 103).
Para tanto, a PCTIDN (BRASIL, 2004) delimita objetivos bem definidos, bem como
as diretrizes para que tais objetivos sejam alcançados. Os objetivos listados envolvem a
capacitação de recursos humanos, infraestrutura, financiamento, promoção de ambiente
inovador e do interesse pela CT&I, integração dos setores civil e militar, valorização de
resultados e desenvolvimento de mecanismos para planejamento e avaliação
Já o LBDN (2012b) foi convenientemente deixado para ser apresentado por último,
pois não possui caráter de um documento normatizador. Seu objetivo é o de promover a
transparência e a cooperação, sendo um meio de comunicação entre o governo, a sociedade e
as nações amigas. Ao discursar sobre a atividade de Defesa no Brasil, o documento busca ser
um estímulo para o debate do tema na sociedade e para evitar equívocos de percepção de
outras nações sobre o Brasil oriundos da falta de comunicação.
Desse modo, não se encontra no LBDN (2012b), diversamente do que ocorre com os
demais documentos, diretrizes e orientações sobre a execução dos objetivos nacionais, mas
sim, um esclarecimento sobre eles. Dito de outra maneira, aquilo que é descrito no LBDN
(2012b) pode ser considerado um compêndio daquilo que foi elaborado em outros
documentos estratégicos de caráter normativo.
No que tange à BID e à CT&I, algumas características importantes almejadas por estes
documentos são enfatizadas no LBDN (2012b). Nota-se com isso a importância dada a
questões como a integração de toda a estrutura da BID, o potencial econômico da indústria de
defesa, a autonomia em tecnologias estratégicas, o aspecto dual do desenvolvimento
tecnológico, a interação entre os institutos militares, a academia e a sociedade civil e o papel
de destaque do Estado como incentivador do desenvolvimento tecnológico.
Antes de finalizarmos o assunto, cabe mencionar outros dois documentos, apesar de
não serem citados como documentos condicionantes no EMA-415 (BRASIL, 2017). O
primeiro, a Política Marítima Nacional (BRASIL, 1994), demonstra que desde a década de
1980 (primeira publicação da PMN) já era patente a preocupação com temas de pesquisa e
desenvolvimento tecnológico, o que atualmente se encontra no EMA-415 (BRASIL, 2017) e
nos documentos condicionantes abordados, para fins de Defesa ou para outros fins
relacionados ao ambiente marítimo.
13
O segundo é o chamado Marco Legal da CT&I (BRASIL, 2018), que regulamenta em
lei a atuação dos atores envolvidos nos processos de inovação no Brasil, bem como a relação
entre eles. Por ser posterior ao EMA-415, o marco traz uma série de inovações em termos de
incentivos que podem ser incorporados ao processo já delineado pelo EMA-415.
Destacam-se, entre eles, os incentivos fiscais, o estímulo à construção de ambiente e
cultura de inovação, a transferência de tecnologia e internacionalização de instituições de
CT&I. O estímulo a empresas do setor privado e o gerenciamento do chamado risco
tecnológico, isto é, da possibilidade de insucesso de projetos de inovação e seus impactos
financeiros, também são abordados nessa recente marco.
4 ESTRATÉGIA DE CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO DA MARINHA DO
BRASIL: EMA-415
A publicação da Estratégia de Ciência, Tecnologia e Inovação da Marinha do Brasil, o
documento intitulado EMA-415, foi aprovada para emprego na Marinha do Brasil (MB) em
11 de setembro de 2017. Entre as Estratégias Navais (EN) da MB relacionadas no EMA-300,
que é o Plano Estratégico da Marinha (PEM), há duas que norteiam as demais, o
“desenvolvimento das competências tecnológicas da Marinha” e “desenvolvimento das
competências tecnológicas no Setor Nuclear”, e formam a preocupação central motivadora da
edição do EMA-415, que possui o escopo de ser um “como fazer” para as duas aludidas EN.
O documento em exame, que teve seu texto capitulado, possui cinco partes que tratam
temas como a apresentação da Estratégia de CT&I da MB; os desafios tecnológicos; a visão
de futuro para o Sistema de CT&I da MB; a execução da Estratégia de CT&I da MB. Contém,
também, quatro anexos com o detalhamento das áreas temáticas de CT&I, a estrutura
organizacional do SCTMB, a governança de CT&I da MB e as áreas temáticas de CT&I.
A atuação da Marinha possui como direção o fomento de pesquisas para o progresso
científico e desenvolvimento tecnológico brasileiros. Isso se coaduna com o alcance da
Missão da MB, que consiste, em suma, no emprego do Poder Naval para a Defesa Nacional,
para a garantia dos poderes constitucionais e da lei e da ordem.
14
O EMA-415, igualmente, promove a Visão de Futuro da MB que aponta que a
Marinha será uma Força moderna, equilibrada e balanceada, devendo, para tanto, possuir
instrumentos para a inserção político-estratégica do Brasil no cenário internacional. Preconiza
essa visão que a Marinha permaneça sempre pronta para atuar no mar e em águas interiores,
de forma singular ou conjunta, como meio de atingir os propósitos estatuídos na referida
missão.
Outro pilar objetivado pelo EMA-415 é cientificar formalmente todos os atores
envolvidos na Tripla Hélice (governo, academia e indústria) sobre os aspectos necessários
para que a Marinha possa suprir as demandas de pesquisa e desenvolvimento tecnológico para
sua missão. A Estratégia contida no EMA-415, concatenada aos demais documentos de alto
nível da Defesa, orienta o balanceamento entre as prioridades de CT&I relativas às Marinhas
do Amanhã e do Futuro, categorizando-as e dividindo-as em áreas temáticas, de acordo com
as tecnologias a serem empregadas para cada correspondente atividade em uma avaliação do
grau de maturidade tecnológica.
Para tanto, há a Diretoria-Geral de Desenvolvimento Nuclear e Tecnológico da
Marinha (DGDNTM), o órgão central do Sistema de Ciência e Tecnologia da Força, do qual é
incumbência coordenar as atividades de pesquisa e desenvolvimento de CT&I nas Áreas
Temáticas definidas pelo EMA-415. Para tal propósito, a DGDNTM deverá direcionar
esforços apropriados de infraestrutura de CT&I, alinhavando-se com o que ditam os
documentos de alto nível da Marinha.
Três propósitos são destacados na publicação da Estratégia. (1º) O alinhamento das
atividades de CT&I da MB com as orientações emanadas pelos documentos condicionantes
de alto nível já especificados; (2º) a orientação e coordenação de pesquisa e desenvolvimento
(P&D) de CT&I da Marinha para suprir as necessidades da Marinha do Amanhã e do Futuro e
(3º) a apresentação da Visão Estratégica de CT&I da MB ao principais tomadores de decisões
e interagentes da tripla hélice.
Pretende-se com o EMA-415, que é meio de informação desses atores, militares e
civis, que participam do SCTMB, alcançar três principais efeitos. O primeiro seria direcionar
de forma coordenada o SCTMB, voltado primordialmente para as necessidades da Marinha do
Amanhã e do Futuro; após isso, apresentar a Visão e a Estratégia do Setor de CT&I da MB
aos, como exposto, principais atores e, por último, otimizar a aplicação de recursos
15
direcionados ao setor de CT&I para execução de projetos voltados aos programas estratégicos
da MB.
Uma das recomendações prioritárias do EMA-415 é que deverá ser revisado sempre
que houver alteração do Plano Estratégico da Marinha. Adiante serão expostas as diretrizes
principais de cada capítulo contido no EMA-415.
O primeiro traz uma apresentação sobre a estratégia de CT&I da MB, sobre o SCTMB
e a perspectiva de prospecção de resultados esperados por ele, revisitando-se a adoção de
conceitos como marinha do presente, marinha do amanhã e marinha do futuro. Tais conceitos
são pormenorizados no próprio documento, definindo-se Marinha do Presente (MP) pela
operação e manutenção dos meios navais, aeronavais e de fuzileiros navais atuais, nela
incluídos sistemas e subsistemas e pequenas modernizações.
Já a Marinha do Amanhã (MA) se refere aos mesmos meios navais, aeronavais e de
fuzileiros navais, mas não os atuais e sim os que estão em construção ou em fase de aquisição,
além das “compras de oportunidade”. Marinha do Futuro (MF) aborda estudos, pesquisas,
desenvolvimentos tecnológicos, análise conjuntural estratégica, prospecção tecnológica e
fases iniciais para a concepção de futuros meios navais, aeronavais e de fuzileiros navais.
O capítulo dois apresenta os principais desafios tecnológicos para a consecução da
Missão e da Visão de Futuro da MB, pois diagnostica que os documentos condicionantes de
alto nível da Marinha indicam que o SCTMB deve estar preparado para o cumprimento dessa
missão em conformidade com a referida visão de futuro. Por sua vez, o preenchimento de
eventuais lacunas tecnológicas perpassa pelo enfrentamento, no âmbito do SCTMB, desses
identificados desafios na busca pelo domínio científico e tecnológico em áreas sensíveis ou
estratégicas da MB; o monitoramento e o controle das Águas Jurisdicionais Brasileiras e
demais áreas marítimas de interesse e a segurança e a defesa cibernéticas (BRASIL, 2017).
São apontadas, igualmente, a obtenção continuada de conhecimentos e capacitação de
recursos humanos e financeiros para projetos de CT&I de longo prazo e a superação de
limitações e barreiras tecnológicas para acesso a tecnologias, bens e serviços de interesse para
os Projetos Estratégicos da Marinha. O processo continuado e incerto de captação de recursos
humanos e financeiros para projetos de CT&I de longo prazo e a garantia de eficientes e
contínuos gerenciamento tecnológico e gestão do conhecimento finalizam o elenco de
desafios apontados no EMA-415.
16
O terceiro capítulo trata especificamente da Visão de Futuro para o Sistema de CT&I
da MB. O sistema, referido pela sigla SCTMB, será um Sistema com alta capacitação dos
recursos humanos, além de uma infraestrutura adequada à redução da dependência
tecnológica de agentes externos no que tange às demandas tecnológicas das Organizações
Militares (OM) relacionadas às Marinhas do Amanhã e do Futuro, elencando as características
do SCTMB como um sistema dinâmico, harmônico, integrado, sinérgico, interdisciplinar e
adaptativo.
O capítulo 4 dispõe sobre a execução da estratégia de CT&I da MB, reforçando ser a
característica principal do EMA-415 a sua concatenação com os documentos condicionantes
de alto nível, como já explicitado. Além deles, incluem-se nessa concatenação o Planejamento
Estratégico da Marinha e a Concepção Estratégica Naval (CENAV), ambas propícias a
identificar as capacidades operacionais de que a MB necessitará.
A execução da Estratégia em estudo se reveste de várias ações coordenadas que
deverão ser empenhadas para a superação dos mencionados desafios tecnológicos
eventualmente identificados pelo SCTMB. Frise-se que o EMA-415 marca em seu conteúdo
qual a filosofia que deve prevalecer no planejamento e o controle dessas ações de P&D de
CT&I.
Tal filosofia, segundo pontua a Estratégia, congloba a racionalização do emprego dos
recursos da MB, que deve se munir de todos os componentes da “Tripla Hélice” (Academia,
Governo e a Base Industrial de Defesa - BID) quando isso se apresentar como uma
necessidade. Os termos essenciais para a persecução dessa filosofia, que visa a uma mais
expressiva, flexível e ágil estratégia, são o ajuste de demandas de Pesquisa Básica e Aplicada
e a tomada de decisão de acordo com as capacidades operacionais das Marinhas do Amanhã e
do Futuro.
Um dos destaques do capítulo é a abordagem do Plano de Desenvolvimento
Científico, Tecnológico e de Inovação da Marinha (PDCTM), formulado todos os anos. É
responsável por ditar e controlar objetivos a serem perseguidos, adentrando em quais
diretrizes devem ser implementadas e erigindo indicadores para monitoramento de resultados
obtidos.
Com o propósito de incentivar parcerias e cooperações com instituições científicas e
tecnológicas civis e militares, públicas e privadas, da indústria e da academia para possibilitar
17
o emprego dual (militar e civil) de tecnologias, buscar-se-á estimular a Base Industrial de
Defesa. No EMA-415 se propõe que isso seja feito mediante a aplicação de ações como os
diferentes meios de desoneração concedidos na legislação nacional com a finalidade de
reduzir custos das empresas classificadas como estratégicas de defesa.
O derradeiro capítulo 5 se dedica às disposições finais, abordando os recursos
estratégicos e resultados esperados da execução da estratégia de CT&I da MB, além de um rol
de áreas temáticas de CT&I disposto no EMA-415 como um todo. Os quatro principais
conjuntos de recursos estratégicos de CT&I são capital humano, conhecimento, infraestrutura
de CT&I e capacidade de transição.
O capital humano é um recurso estratégico, porque a manutenção de profissionais de
CT&I em especialidades críticas para a Defesa no país representa um grande desafio
constante por diversos motivos para a MB. Isso ocorre em razão de cortes orçamentários que
impactam a remuneração adequada de pessoal especializado até a perda desse capital humano
para instituições estrangeiras com alto padrão remuneratório.
O recurso “conhecimento” circunda a geração de inovações tecnológicas oriundas de
descobertas científicas resultantes de êxitos e infortúnios nas pesquisas e estudos
desenvolvidos, o que se traveste da figura de patrimônio intelectual que deve ser preservada.
Seja a MB, por intermédio da competente diretoria, sejam integrantes da “Tripla Hélice”, as
tecnologias emergentes e com potenciais aplicações devem ser sempre de interesse da MB, o
que deve motivá-la a aplicar técnicas de gestão dos muitos componentes humanos e materiais
oriundos dos processos de descoberta de novas tecnologias.
O terceiro recurso estratégico, a infraestrutura de CT&I, diz respeito às instalações
físicas de dentro e de fora da MB necessárias à execução dos projetos de P&D de CT&I de
interesse. Como a manutenção dessas instalações possuem custos, a cooperação entre os
integrantes da “Tripla Hélice” será fundamental para possibilitar a execução desses projetos
em termos operacionais.
A capacidade de transição, como o último recurso, consiste na sustentação da transição
de tecnologias de interesse da MB entre diferentes estágios de maturidade tecnológica, de
modo que os projetos e parcerias do SCTMB mais a adequada distribuição de recursos, sejam
direcionados a sustentar que ideias e desenvolvimentos tecnológicos de elevados riscos de
insucesso transformem-se em produtos. Para tanto, a DGDNTM será responsável pela
18
aplicação de ações para o preparo e a manutenção das técnicas e componentes que formam os
quatro mencionados conjuntos de recursos estratégicos de CT&I.
No EMA-415 há, igualmente, a descrição dos resultados esperados da Estratégia nele
contida. Os já comentados recursos estratégicos de CT&I (Capital Humano, Conhecimento,
Infraestrutura de CT&I e Capacidade de Transição) deverão ter seu emprego direcionados à
obtenção dos resultados, entre eles demandas de P&D de CT&I relativas “ao desempenho do
combatente e aos meios navais, aeronavais e de fuzileiros navais, relativos à Marinha do
Amanhã e à do Futuro” (BRASIL, 2017).
A Estratégia enumera áreas temáticas de CT&I nas quais os projetos de P&D de CT&I
da MB serão incluídos, com o fito de direcionar o emprego desses recursos estratégicos. A
DGDNTM, como exposto, será competente para gerenciar e estabelecer quais esforços de
CT&I serão agrupados por cada uma das sete áreas temáticas de CT&I.
Por fim, essas áreas temáticas são definidas principalmente pela própria Diretoria
competente para geri-las, o que faz com que seja possível estabelecer “indicadores de
desempenho”, além de critérios de priorização de projetos de P&D de CT&I. Isso permite um
maior controle da distribuição de recursos estratégicos e possibilita um acompanhamento mais
efetivo da evolução dos programas e projetos empreendidos, segundo preconiza o texto do
EMA-415, bem como a medição dos resultados aguardados.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O documento EMA-415, que corporifica a Estratégia de Ciência, Tecnologia e
Inovação da Marinha do Brasil, é relativamente recente, uma vez que foi publicado no final
do segundo semestre de 2017. Sua implementação, além de não ser o escopo da presente
investigação, ficaria difícil de ser avaliada, pois está ainda incipiente, dada a época de sua
publicação.
Não obstante, deve-se lembrar que o papel tudo aceita. Embora se verifique que, em
teoria, o texto do EMA-415 está plenamente em consonância com os documentos
condicionantes de alto nível da defesa, sua execução constitui outro viés que demandará uma
conjunção de esforços, porque o EMA-415 não dita quais as políticas públicas devem ser
19
priorizadas, mas sim emite diretrizes para que a MB implemente seus projetos estratégicos de
CT&I, orientando, inclusive, os de longo prazo.
O EMA-415 se relaciona de maneira indireta com o SISPED do MD. Isso porque a
Estratégia de CT&I da MB é orientada por duas Estratégias Navais principais, o
“desenvolvimento das competências tecnológicas da Marinha” e o “desenvolvimento das
competências tecnológicas no setor nuclear”.
Na estrutura metodológica do SISPED, o PEM é um Plano Subsetorial, que objetiva
implementar as ações previstas no Plano Estratégico de Defesa (PED). Ainda, diferentemente
do SISPED, o EMA-415 é um documento que aborda a etapa de execução da estratégia de
CT&I da MB, enquanto o primeiro aborda apenas as etapas de concepção do planejamento
estratégico da Defesa e sua revisão.
De todos os documentos condicionantes de alto nível de uma maneira geral, é possível
perceber que a ENCTI (2016) é o documento mais completo e atual, no que diz respeito à
orientação da atividade de CT&I no Brasil, embora sua leitura indique que o foco do
documento é, antes de tudo, o potencial econômico da indústria de defesa e não a sua
importância em si. Nesse sentido, a preocupação com o tema defesa, para a autonomia de
tecnologias estratégicas que tornem o Brasil potência geopolítica, fica a cargo de documentos
específicos, a PND e a END, o LBDN e a PCTIDN, que elabora os objetivos e diretrizes
específicas de CT&I voltados para a Defesa. Observou-se ainda que o novo Marco Legal de
CT&I traz consigo potencial para aprimorar o descrito no EMA-415, no que tange aos
estímulos e incentivos, transferência de tecnologia, integração de diversos setores da
sociedade e gerenciamento de riscos.
6 REFERÊNCIAS
BRASIL. Comando da Marinha. Estado Maior da Armada. Estratégia de Ciência, Tecnologia
e Inovação da Marinha do Brasil. EMA-415/2017.
_______. Comando da Marinha. Estado Maior da Armada. Manual de Publicações da
Marinha. EMA-411/2008.
_______. Comando da Marinha. Estado Maior da Armada. Plano Estratégico da Marinha.
EMA-300/2008.
20
_______. Decreto n 9.283, de 7 de fevereiro de 2018. Regulamenta a Lei nº 10.973, de 2 de
dezembro de 2004, a Lei nº 13.243, de 11 de janeiro de 2016, o art. 24, § 3º, e o art. 32, § 7º,
da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, o art. 1º da Lei nº 8.010, de 29 de março de 1990, e o
art. 2º, caput, inciso I, alínea "g", da Lei nº 8.032, de 12 de abril de 1990, e altera o Decreto nº
6.759, de 5 de fevereiro de 2009, para estabelecer medidas de incentivo à inovação e à
pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo, com vistas à capacitação tecnológica,
ao alcance da autonomia tecnológica e ao desenvolvimento do sistema produtivo nacional e
regional. Brasília, DF, 7 fev. 2018. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2018/Decreto/D9283.htm>. Acesso
em: 13 mai. 2018.
_______. Decreto n. 1.265, de 11 de outubro de 1994. Aprova a Política Marítima Nacional
(PMN). Brasília: Presidência da República. 1994. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto/1990-1994/D1265.htm> Acesso em: 10 ago
2018.
_______. Estratégia Nacional de Ciência Tecnologia e Inovação 2016/2022. Ministério da
Ciência, Tecnologia, Inovação e Comunicações: Brasília. 2016. Disponível em:
<http://www.finep.gov.br/images/a-
finep/Politica/16_03_2018_Estrategia_Nacional_de_Ciencia_Tecnologia_e_Inovacao_2016_
2022.pdf> Acesso em: 10 ago 2018.
_______. Estratégia Nacional de Defesa. 2008. Disponível em
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/decreto/d6703.htm>. Acessado
em 07 ago. 2018.
_______. Estratégia Nacional de Defesa. 2012. Disponível em <
http://www.defesa.gov.br/arquivos/2012/mes07/end.pdf>. Acessado em 07 ago. 2018.
_______. Lei n. 10.973, de 2 de dezembro de 2004. Dispõe sobre incentivos à inovação e à
pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo e dá outras providências. Brasília,
DF, 2 dez. 2004. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-
2006/2004/Lei/L10.973.htm>. Acesso em: 13 mai. 2018.
_______. Livro Branco de Defesa Nacional. Brasília: Ministério da Defesa. 2012b.
Disponível em <https://www.defesa.gov.br/arquivos/2012/mes07/lbdn.pdf> Acesso em: 10
ago 2018.
_______. Marinha do Brasil. Estado Maior da Armada. Portaria N° 40-392/MD, de 01 de
abril de 2015. Ampla divulgação ao SISPED.
_______. Ministério da Defesa. Portaria N°1789. Dispõe sobre a formação do grupo de
trabalho para estudar a criação de um Sistema de planejamento no âmbito do MD, nov. 2010.
21
_______. Ministério da Defesa. Portaria N°1797, de 25 de novembro de 2010. Estabelece a
Missão e a Visão do Ministério da Defesa.
_______. Ministério da Defesa. Portaria Normativa N° 24/MD, de 08 de janeiro de 2015.
Aprova metodologia do SISPED, e outros.
_______. Ministério de Defesa. Sistema de Planejamento Estratégico de Defesa (SISPED).
2015.
_______. Minuta END 2016. Disponível em < http://www.defesa.gov.br/noticias/29093-
minutas-do-livro-branco-da-pnd-e-da-end-estao-disponiveis-para-leitura>. Acessado em 07
ago. 2018.
_______. Política de defesa Nacional e Estratégia de Defesa Nacional. Brasília: Ministério da
Defesa. 2012a. Disponível em <https://www.defesa.gov.br/arquivos/estado_e_defesa/END-
PND_Optimized.pdf> Acesso em: 10 ago 2018.
_______. PORTARIA NORMATIVA Nº 1.317/MD, DE 4 DE NOVEMBRO DE 2004.
Aprova a Política de Ciência, Tecnologia e Inovação (C, T & I) para a Defesa Nacional.
Brasília: Ministério da Defesa 2004. Disponível em:
<https://www.defesa.gov.br/arquivos/File/doutrinamilitar/Portarias/1317_2004.pdf> Acesso
em: 10 ago 2018.
_______. Ministério da Defesa. Diretriz de Implantação do Sistema de Planejamento
Estratégico de Defesa (SISPED).