a construção do direito urbanístico na américa latina

Edsio FErnandEs e BEtnia alFonsin Organizadores


C758

A construo do direito urbanstico na Amrica Latina [livro eletrnico] / Edsio Fernandes e Betnia Alfonsin ( Organizadores) Belo Horizonte : Gaia Cultural - Cultura e Meio Ambiente, 2016.

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ISBN 978-85-66996-08-1

1. Direito urbanstico Amrica Latina. 2. Planejamento urbano Amrica Latina. 3. Poltica urbana Amrica Latina. I. Fernandes, Edsio. II. Alfonsin, Betnia.

CDU: 347.235(8=6)

Este livro dedicado memria de Mario Lungo,

arquiteto-urbanista, planejador urbano e cientista social,

que sonhou com, e lutou por, cidades mais justas,

democrticas, solidrias e sustentveis na Amrica Latina.

I A CONStrUO DO DIrEItO UrBANStICO NA AMrICA LAtINA: qUEStES GErAIS

ApresentaoEdsio Fernandes & Betnia Alfonsin ................................................................................................................................. 11

El derecho y la poltica de suelo en Amrica Latina: nuevos paradigmas y posibilidades de accinEdsio Fernandes, Mara Mercedes Maldonado Copello ................................................................................................. 17

Los conflictos urbanos en el territorio y el derecho en Amrica LatinaSebastian tedeschi .............................................................................................................................................................. 23

Transferencia internacional de ideas: Su relevancia para las polticas de suelo urbano en Amrica LatinaMartim O. Smolka y Laura Mullahy .................................................................................................................................. 45

la regularizacin de los asentamientos informales es idnea para mejorar las condiciones de vida de la poblacin ms pobre?Nora Clichevsky .................................................................................................................................................................. 55

Construccin del territorio, mercado y poltica. La experiencia de la ley de hbitat popular en la Provincia de Buenos AiresEduardo reese ...................................................................................................................................................................... 71

II EStUDOS DE CASOSArGENtINA

La Agenda Urbana, entre luces y sombras del BicentenarioJuan Luciano Scatolini ........................................................................................................................................................ 79

Informalidad y poltica urbana en Buenos Aires El retorno de viejas prcticasMara Cristina Cravino ....................................................................................................................................................... 91

BOLvIA

(In)operatividad de la funcin social de la propiedad urbana: Ensayo sobre la legislacin bolivianaJaroslava Zpotock de Balln ......................................................................................................................................... 107

CHILE

El paulatino pero insuficiente desarrollo del Derecho urbanstico en Chile: en trnsito de la adolescencia a la madurezEnrique rajevic Mosler ..................................................................................................................................................... 117

COLOMBIA

La norma y la disputa por los usos de la ciudadAnlida rincn Patio ....................................................................................................................................................... 127

Los avances del derecho urbano colombiano. Reflexiones a partir de la experiencia reciente de BogotJuan Felipe Pinilla Pineda ................................................................................................................................................. 143

Revisitar las tensiones en el proceso de aplicacin de la ley 388 de 1997Mara Mercedes Maldonado ............................................................................................................................................. 159

Retos del mejoramiento integral de barrios en Colombiarodrigo Ernesto Carrascal Enrquez ................................................................................................................................ 175

Sumrio

COStA rICA

Sobre la ineficacia y la ineficiencia de la legislacin: el caso del Gran rea MetropolitanaPatricia Madrigal Cordero, Marian Prez ........................................................................................................................ 183

EL SALvADOr

Programas de regularizacin de asentamientos informales en El SalvadorAda Zeledn ...................................................................................................................................................................... 191

EqUADOr

La propiedad en la Constitucin del EcuadorPablo Egas reyes ................................................................................................................................................................ 199

Planificacin del desarrollo, ordenamiento territorial y gestin de suelo en Ecuador Nuevos paradigmas y Reforma Legal en EcuadorArturo Meja Granizo ........................................................................................................................................................ 215

Panorama normativo sobre el marco normativo en materia de planificacin del desarrollo y ordenamiento territorial en el EcuadorJos Neira rizzo ................................................................................................................................................................. 223

La regularizacin en Quito. Evaluacin de los procesosSonia M. Cueva Ortiz, Oscar ral Ospina Lozano, Mara Gabriela Navas Perrone .................................................... 231

GUAtEMALA

Expresin territorial de los asentamientos informales en Guatemala: primeras aproximacionesHuber Ernesto Palma Urrutia, Jean-roch Lebeau............................................................................................................ 245

MExICO

Los asentamientos humanos y la mirada parcial del constitucionalismo mexicanoAntonio Azuela, Miguel ngel Cancino ............................................................................................................................ 261

Los cambios al sistema de tenencia de la tierra en Mxico y su impacto en la regularizacin de asentamientos informalesClara E. Salazar ................................................................................................................................................................. 285

NICArGUA

Leyes o aplicacin de las leyes?: de la inoperancia a la accin. Los Proyectos de Ley de Urbanismo y Ordenamiento y Desarrollo TerritorialMara Isabel Pars ............................................................................................................................................................. 295

PANAM

El nuevo ambiente de planificacin posible en PanamAlvaro Uribe ....................................................................................................................................................................... 319

PArAGUAI

Municipios del Paraguay: Nueva Ley, nuevas administraciones nueva gestin?Ana raquel Flores .............................................................................................................................................................. 327

PErU

El derecho y la propiedad privada 15 aos de poltica de formalizacin en el PerJulio Caldern Cockburn ................................................................................................................................................... 335

Desmitificando el misterio del capital La verdad del titulo de propiedadSilvia De Los rios B ........................................................................................................................................................... 345

rEPBLICA DOMINICANA

Incipiente Derecho Urbanstico en la Repblica Dominicana: Un acercamiento a la nueva legislacinMarianela Pinales .............................................................................................................................................................. 353

UrUGUAI

Ley 18.308 - Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo SostenibleJuan Francisco trinchitella, Jorge Pedro lvarez tapie .................................................................................................. 367

Algunos apuntes sobre el nuevo marco legal del ordenamiento territorial vigente en UruguayJos Sciandro ...................................................................................................................................................................... 373

Informalidad urbana en UruguayIsabel viana, Stella Zuccolini ........................................................................................................................................... 381

vENEZUELA

Derecho a la ciudad y a la vivienda: Un balance complejoLuz Marina toro vegas, Luis Enrique Hernndez Ponce ................................................................................................ 393

Regularizacin de la propiedad de los terrenos ocupados por los barrios populares urbanos en Venezuela. El proceso iniciado en el siglo XXIteolinda Mara Bolvar Barreto, teresa Ontiveros Acosta.............................................................................................. 403

I - A construo do Direito Urbanstico na Amrica Latina: questes gerais

Apresentao Edsio Fernandes & Betnia Alfonsin El derecho y la poltica de suelo en Amrica Latina: nuevos paradigmas y posibilidades de accin Edsio Fernandes, Mara Mercedes Maldonado Copello Los conflictos urbanos en el territorio y el derecho en Amrica Latina Sebastian tedeschi

Transferencia internacional de ideas: Su relevancia para las polticas de suelo urbano en Amrica Latina Martim O. Smolka y Laura Mullahy

La regularizacin de los asentamientos informales es idnea para mejorar las condiciones de vida de la poblacin ms pobre? Nora Clichevsky

Frum de Dir. Urbano e Ambiental - FDUA, Belo Horizonte, ano 9, n.54, p. 11-16, nov./dez. 2010 11Introduo

Canta conmigo canta, hermano americano, libera tu esperanza con un grito en la voz.1

Em tempos de disputas e retrocessos, funda-mental registrar os processos histricos e as conquis-tas sciopolticas para que possam ser defendidas.

A Amrica Latina atravessa um perodo de grande tenso poltica neste incio de milnio, tendo enfrentado diversas formas de rupturas do regime democrtico em importantes pases da re-gio, como do exemplo Honduras (2009), Para-guai (2012) e Brasil (2016). Muitos desses ataques, ou golpes de estado, se forjam em contextos de reao de elites locais a avanos institucionais no campo dos direitos sociais, bem como na constru-o de polticas pblicas capazes de proporcionar a um maior contingente populacional um mnimo existencial que garanta a dignidade da pessoa hu-mana. As polticas urbanas no tm ficado fora desse processo, muito pelo contrrio.

O caso brasileiro bastante emblemtico, embora no isolado, de um pas que viveu nas l-timas dcadas um processo de expanso democr-tica e construo de polticas pblicas em diver-sas reas e que, por isso mesmo, sem motivao jurdica adequada, promoveu o impeachment da Presidenta da Repblica. Na esteira do processo de ruptura democrtica que ocorreu no Brasil, o governo interino no tardou em solapar uma srie de conquistas sociais recentes, promovendo um grave retrocesso e o desmonte gradual da poltica urbana construda coletivamente por movimentos sociais, entidades e organizaes do Movimento de Reforma Urbana. Dentre outras providncias, to logo assumiu interinamente a Presidncia da

Repblica, o Governo Temer mudou significativa-mente a natureza do programa habitacional Minha Casa, Minha Vida, um programa que certamente tem l seus muitos defeitos, mas que indubitavel-mente ampliou o acesso moradia para milhes de brasileiros e brasileiras de baixa renda.

O caso brasileiro tambm ilustrativo do quanto as conquistas jurdico-polticas so frgeis na Amrica Latina. J ficou evidente que a cons-truo de marcos legais orientados pelo princpio constitucional tradicional da funo social da pro-priedade e pelo princpio mais recente do direito cidade no garante a plena efetividade das novas leis o que demonstra o quo importante a cons-tituio e fortalecimento de uma cultura jurdico-poltica realmente capaz de construir, e fazer valer, uma nova ordem jurdico-urbanstica na regio.

Desde que Lon Duguit proferiu sua srie de influentes palestras sobre o tema em Buenos Aires em 1911, seguidas por suas viagens pela Colmbia em 1920 - sempre discutindo as transformaes do direito privado tradicional luz do que cha-mou de tica da solidariedade -, a doutrina da funo social da propriedade tem sido sistemati-camente construda, e disputada, pelos juristas, legisladores e magistrados latino-americanos.

No Brasil, essa doutrina foi inicialmente as-similada pela Constituio Federal de 1934 e repe-tida desde ento por todas as Constituies pro-mulgadas e outorgadas, sem que, no entanto, seu contedo tivesse sido claramente determinado at a promulgao da Constituio Federal de 1988.

Na prtica, isso significou a percepo do princpio da funo social da propriedade como mera norma programtica, sem que efeitos jur-dicos concretos fossem esperados de tal princpio constitucional. Critrios para aferir o adequado aproveitamento de uma propriedade imvel, ou

ApresentaoEdsio Fernandes & Betnia Alfonsin

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1 Extrado de Cancin con todos, de Armando tejada Gmez e Csar Isella, cano imortalizada na voz de Mercedes Sosa.

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Edsio Fernandes & Betnia Alfonsin

12Introduo

urbanizao excludente, segregador, especulativo e poluidor, alm de socialmente injusto e politica-mente autoritrio, j que de modo geral a gesto da poltica urbana ainda se d de forma centralizada e pouco transparente, afastando o cidado comum da possibilidade de interferir nos processos de to-mada de deciso.

De fato, a prevalncia dessa ordem jurdica na qual o solo urbano se converte em uma merca-doria bastante cara, tem sido um dos principais fatores que tem determinado o processo crescente de acesso informal ao solo e a moradia nas cidades latino-americanas.

Ao longo do Sculo XX, esforos importan-tes de redefinio da interpretao civilista dos direitos de propriedade foram feitos pelo Direito Administrativo, afirmando de alguma maneira a noo de funo social da propriedade e a su-premacia do interesse pblico sobre o particular como pressupostos jurdicos das possibilidades de interveno do estado sobre a propriedade priva-da. A grande questo continua sendo o principal limite do Direito Administrativo ao lidar com esse tema, j que, em que pese o leque de possibilida-des juridicamente admitidas para a interveno do estado sobre a propriedade privada (atravs dos institutos da desapropriao, do tombamen-to, das requisies administrativas, etc.), a cul-tura jurdica protetiva do direito de propriedade ainda intimida doutrinadores e gestores pblicos, fazendo com que frequentemente a ao do estado seja reduzida noo de limitaes administrati-vas propriedade, isto , sem que o poder publico tenha poderes explcitos de obrigar o proprietrio a certas condutas, o que seria natural decorrncia do tradicional poder de polcia administrativa

Esse tipo de interpretao restritiva tpica do Direito Administrativo, geralmente em um con-texto de gesto urbana tecnocrtica e burocrtica, quando no autoritria, fez com que as experin-cias de planejamento urbano, especialmente nas esferas locais, fossem apropriadas pelas dinmicas dos mercados imobilirios especulativos, e com que a ao do poder pblico nas cidades fosse muitas vezes coadjuvante de um processo de apro-priao privada da valorizao imobiliria decor-rente da ao pblica. Estava assim instalada uma poderosa mquina de excluso scioterritorial.

instrumentos minimamente capazes de garantir efetividade ao princpio, no foram incorporados ordem jurdica durante a maior parte do Sculo XX. Em muitos outros pases latino-americanos, a mesma situao se repetiu.

Em que pesem suas limitaes, no primeiro momento a discusso doutrinria e jurispruden-cial, alm da produo legislativa especfica, sobre o tema da funo social da propriedade foi mais imediatamente associada propriedade rural; no caso do Brasil, gerando o Estatuto da Terra de 1964, inclusive tendo em vista a escandalosa concentra-o de terras no meio rural derivada do processo de titulao dominial de sesmarias e da legitima-o de posses decorrente da Lei de Terras de 1850 e da ausncia de regulao efetivamente limitadora da apropriao privada de terras no pas.

O atraso do debate sobre a funo social da propriedade no meio urbano tambm certamente refletia o estgio ento ainda incipiente do proces-so de urbanizao na regio, que de modo geral somente se consolidou a partir de meados da d-cada de 1950.

Contudo, em que pese o ritmo intenso do processo de urbanizao desde ento, e apesar do fato de que mais de 75% da populao latino-ame-ricana estarem atualmente vivendo em cidades, a assimilao da doutrina da funo social da pro-priedade urbana continua sendo de mais difcil entendimento e, ainda mais, de penetrao no Po-der Judicirio2.

A tradio civilista tem historicamente do-minado nos pases latino-americanos, sendo ainda hegemnica, em todos os Poderes, uma leitura re-ducionista dos Cdigos Civis que enfatiza os direi-tos individuais de propriedade privada de maneira quase que absoluta. A prpria naturalizao dos poderes do proprietrio e, no caso brasileiro, a au-sncia de um mdulo mximo de terras, se trans-fere para o meio urbano atravs de um imaginrio social, cultural e jurdico altamente protetivo do direito individual de propriedade, patrimonialista e mercantilista, limitando assim as iniciativas le-gislativas, a atuao reguladora do poder pblico e o prprio exerccio do poder de polcia.

Tal interpretao civilista da poltica urba-na est na base da ordem jurdica tradicional que tem historicamente dado suporte a um padro de

2 A propsito do tema ver: ALFONSIN, B. M.; ROCHA, A. ; AMIN, L. A. ; CORTESE, V. A. B. ; PEREIRA, P. P. ; BERTHOLD, S. ; GOLDENFUM, F. . A ordem jurdico-urbanstica nas trincheiras do Poder Judicirio / The legal-urban order in the judicial trenches. Revista Direito e Prxis, v. 7, p. 421-453, 2016. Disponvel em http://www.e-publicacoes.uerj.br/index.php/revistaceaju/article/view/22951 ,

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Apresentao


importantes de poltica urbana e/ou ordenamento territorial tem sido discutidas, e mesmo aprova-das, nas diversas esferas governamentais de ou-tros pases como Argentina, Uruguai, Chile, M-xico, Equador, Bolvia e Venezuela, inclusive por conta da influncia das leis brasileira e colombia-na. No caso do Equador, o direito cidade consta da prpria Constituio Federal.

Toda uma ordem jurdica calcada no prin-cpio da funo social da propriedade no caso brasileiro, tambm das funes sociais da cidade e do direito difuso cidade sustentvel tem sido constituda, se propondo a substituir de vez o pa-radigma civilista ultrapassado.

Trata-se de um novo paradigma de acordo com o qual, alm das limitaes administrativas tradicionais, a noo de funo social da proprie-dade consiste no poder de obrigar o proprietrio (atravs de obrigaes de fazer, de no fazer, de suportar, como parcelar ou edificar compulsoria-mente), com o que o planejamento urbano, alm de regulatrio, pode ser tambm indutor de um de-senvolvimento urbano mais justo e redistributivo.

Os outros princpios norteadores dessa or-dem jurdico-urbanstica so a gesto urbana des-centralizada, articulada, democrtica e participa-tiva; a justa distribuio dos nus e benefcios da urbanizao; a recuperao pelo poder pblico, para a coletividade, da valorizao imobiliria ge-rada por obras e servios pblicos, bem como pela prpria legislao urbanstica e suas alteraes; a regularizao fundiria de assentamentos infor-mais consolidados, de maneira articulada com po-lticas preventivas que democratizem o acesso ao solo e moradia nas cidades; e o enfrentamento dos desafios da sustentabilidade scioambiental.

Trata-se, ento, da criao de um novo mar-co jurdico de governana da terra urbana, na qual direitos coletivos e interesses difusos prevaleam sobre direitos individuais e interesses particula-res, atravs de uma srie de instrumentos ante-riormente ausentes da ordem jurdica e que torna-vam o princpio da funo social da propriedade uma utopia jurdico-urbanstica.

O papel dos juristas e urbanistas latino-a-mericanos progressistas na construo e na defesa dessa nova ordem jurdico-urbanstica tem sido fundamental. A implementao dos princpios de incluso scioespacial requer difuso de informa-o sobre as novas leis, produo doutrinria e no-vos critrios de interpretao judicial de conflitos

Nas ltimas dcadas, j dentro do contexto mais amplo dos processos de reconstruo demo-crtica dos pases latino-americanos, a discusso sobre a funo social da propriedade tem ganhado novo flego e novos contornos, atravs da intro-duo de novos subprincpios, processos, instru-mentos e critrios de aferio do cumprimento da referida funo social.

Em uma perspectiva de Direito Urbanstico Comparado, percebemos uma realidade jurdica muito diversa e citamos como exemplo o fato de que, enquanto a Constituio Brasileira condicio-na o reconhecimento dos direitos individuais de propriedade ao cumprimento de funes sociais, a Constituio Colombiana vai um passo alm e declara que a propriedade uma funo social e como tal lhe inerente uma funo ecolgica, am-pliando imensamente as possibilidades de apli-cao das normas constitucionais, bem como de interpretao das normas nos casos concretos.

De maneiras distintas e em ritmos diferen-tes, vrios outros pases latino-americanos tem enfrentado essa discusso, bem como o desafio de introduzir e consolidar o princpio da funo social da propriedade como um novo plo axiol-gico e jurdico a equilibrar toda a ordem jurdica. A traduo mais concreta desse movimento tem sido a criao progressiva de uma nova ordem jurdico-urbanstica na regio latino-americana.

Brasil e Colmbia tm estado na vanguarda do processo de positivao dessa nova ordem ju-rdico-urbanstica, por conta de processos histri-cos que, embora distintos, levaram os dois pases a promulgarem leis nacionais de poltica urbana na virada do Sculo XX. A Colmbia fortemente influenciada pelo Direito Urbanstico Espanhol, importando muito da radicalidade de um sistema urbanstico que constitucionalmente trata o ur-banismo como uma funo pblica. O Brasil viu grande parte de sua populao urbana ocupando o territrio de maneira informal durante a segunda metade do Sculo XX, em boa medida pela natu-reza excludente da poltica habitacional desen-volvida pelo Governo Militar, vendo-se obrigado a admitir essa realidade na prpria Constituio Federal de 1988, como d testemunho a incluso do usucapio urbano para fins de moradia no Ca-ptulo sobre Poltica Urbana.

A exemplo da Lei no. 388/97 da Colmbia (Ley de Desarrollo Territorial y Urbano) e do Es-tatuto da Cidade do Brasil (2001), diversas leis

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14Introduo

a renovar a cultura jurdica no tratamento das ci-dades e no enfrentamento das questes urbanas. No seu conjunto, as valiosas contribuies desses colegas indicam, e discutem criticamente, os prin-cipais temas de Direito Urbanstico que tm domi-nado a agenda de reflexo acadmica, produo legislativa, formulao de doutrina e jurisprudn-cia, bem como de mobilizao sciopoltica nos pases latino-americanos.

So contribuies que permitem, alm da riqueza e originalidade da informao coletada, tambm vrias ordens de comparao entre os pa-ses discutidos, inclusive de forma a fornecer ele-mentos para que as discusses jurdicas em cada pas passem a abranger de maneira mais slida as-pectos especficos j enfrentados pelos colegas em outros pases. De fato, para os estudiosos que se in-teressam pelo Direito Comparado, os artigos aqui reunidos so fonte importante de pesquisa sobre princpios, diretrizes, instrumentos, prticas, po-lticas pblicas e tratamento jurisprudencial dis-pensado ao Direito Urbanstico na Amrica Latina.

Muitos dos artigos reunidos destacam como o avano do Direito Urbanstico latino-americano tem se dado em torno das fortes disputas conceituais, institucionais, jurdicas, polticas e sociais envol-vendo diversos atores acerca da noo central e es-truturante da funo social da propriedade. Sabe-mos que os perodos de transio paradigmtica so sempre e necessariamente lentos, e sabemos como que a fora que irradia o direito individual de pro-priedade sobre o conjunto do ordenamento jurdico ainda se manifesta fortemente em praticamente to-dos os pases da regio. As mudanas gradualmen-te operadas no plano doutrinrio e legal demoram ainda mais tempo para traduzirem-se em polticas pblicas, no planejamento urbano e, sobretudo, em decises judiciais que incorporem as alteraes da ordem jurdico-urbanstica nos processos de toma-da de deciso sobre casos concretos levados aos Tribunais. Enquanto diversos pases como Equador e Venezuela tm promovido mudanas constitucio-nais e legislativas inovadoras no sentido de abraar o paradigma jurdico da funo social da proprie-dade, na linha do que prope o Direito Urbanstico, outros pases como Peru e Panam tm acomodado com mais facilidade em suas ordens jurdicas o pa-radigma tradicional da propriedade civilista.

territoriais e ambientais, para que tais princpios possam ser efetivamente traduzidos em polticas pblicas efetivas e possam ser defendidos por uma sociedade que os conhea e zele por eles.

Estamos vivendo, portanto, um perodo de transio para cidades mais justas e democr-ticas, tanto no Brasil, quanto nos demais pases da Amrica Latina. Como em outros perodos de transio, em que pesem os sinais de emergncia de uma nova ordem jurdico-urbanstica na re-gio, vislumbramos ainda importantes focos de resistncia aos avanos jurdico-polticos e a ocor-rncia de rupturas e golpes na histria recente d testemunho dessa reao conservadora. Por isso, a organizao desta coletnea pretende contribuir para a consolidao dessa nova ordem jurdica por meio da difuso dos valores de uma cultura de po-ltica urbana redistributiva e comprometida com o direito cidade para todos e todas.

Com a inteno de apresentar aos leitores brasileiros e latino-americanos um amplo panora-ma acerca dos processos de construo do Direito Urbanstico nos pases latino-americanos e assim promover uma reflexo jurdica de carter regio-nal, e sempre imbudos da convico de que te-mos sempre muito a aprender uns com os outros, reunimos nesta publicao textos de colegas ju-ristas e urbanistas de 16 pases latino-americanos que esto na liderana desses processos em seus respectivos pases: Argentina, Bolvia, Chile, Co-lmbia, Costa Rica, El Salvador, Equador, Guate-mala, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela.

Trata-se certamente de publicao com-preensiva que oferece aos leitores um panorama original e crtico acerca da construo do Direito Urbanstico na Amrica Latina. A divulgao des-ses textos, que renem a reflexo de profissionais que compe uma vanguarda do Direito Urbansti-co na regio, pretende contribuir para a construo de uma cultura latino-americana de debate sobre a ordem jurdico-urbanstica latino-americana.3

Nossa proposta reunir, e enfrentar em alguma medida, as principais questes jurdico-urbansticas que esto presentes na pauta da dis-cusso conceitual na regio como um todo, assim como discutir as principais inovaes legislativas que tm acontecido em diversos pases com vistas

3 Quase todos os artigos desta coletnea foram originalmente publicados em trs nmeros especiais sobre a Amrica Latina da Revista Frum de Direito Urba-no e Ambiental, nmeros 54 (ano 9, novembro/dezembro de 2010), 57 (ano 10, maio/junho de 2011), e 61 (ano 11, janeiro/fevereiro de 2012), com exceo das contribuies de Nora Clichevsky, Martim O. Smolka e Laura Mullahy, e Eduardo Reese, que foram escritas especialmente para esta coletnea.

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Apresentao


urbanos, agentes polticos e para as comunidades urbanas: por um lado, o da preveno da informa-lidade urbana, implicando na necessidade de for-mulao e implementao urgente de um conjunto articulado de polticas pblicas fundirias, urba-nas, habitacionais, fiscais e scioambientais que levem democratizao de acesso ao solo e mo-radia nas cidades; e, por outro lado, o da regulari-zao dos assentamentos informais consolidados.

Se a discusso sobre as polticas preventivas tem necessria e diretamente a ver com as ques-tes conceituais e de implementao da ordem jurdico-urbanstica indicadas e exploradas neste livro, a discusso sobre as polticas de regulariza-o de assentamentos informais consolidados tem suas muitas especificidades, que tambm so aqui apresentadas. Reunimos relatos crticos sobre os principais programas de regularizao que tm sido formulados na Amrica Latina: Argentina, Colmbia, El Salvador, Equador, Guatemala, M-xico, Peru, Uruguai e Venezuela. A produo in-formal do espao urbano no de forma alguma um fenmeno novo que o digam as centenrias favelas cariocas , mas inegvel que a escala do fenmeno tem crescido de maneira preocupante principalmente nas ultimas trs dcadas, j tendo gerado toda uma srie de graves problemas urba-nos, ambientais, sociais, polticos e jurdicos.

Tampouco so novas as polticas de regula-rizao, que existem ha dcadas principalmente no Mxico e no Peru. Contudo, mais do que nun-ca, o enfrentamento desse fenmeno se faz impe-rativo na maioria dos pases latino-americanos, inclusive no Brasil, requerendo polticas pblicas que respondam na mesma escala dos enormes n-meros envolvidos na produo informal do espao urbano, e que ataquem diretamente suas causas. O sucesso desses programas de regularizao requer que aprendamos uns com as experincias dos ou-tros, especialmente no sentido de no repetirmos os mesmos erros cometidos em outros contextos comparveis: no podemos mais nos dar ao luxo de ficarmos sempre na mesma posio de sempre termos que inventar a roda.

No final das contas, fica claro que a gesto democrtica das cidades um desafio ainda maior em tempos de globalizao econmica e financei-ra, de mudanas e desenvolvimento tecnolgico, de disputa com atores invisveis e supranacio-nais, bem como de cmbios climticos significa-tivos. Em quase todos os casos retratados, parece

Refletir sobre as diferentes maneiras pelas quais uma nova ordem jurdico-urbanstica vai se consolidando aos poucos na Amrica Latina, bem como sobre os conflitos inerentes a esse momen-to histrico, a tarefa central dessa coletnea. Da anlise desses diferentes contextos, ficou claro que so muitos os desafios para o avano da ordem jur-dico-urbanstica, sendo que, mesmo naqueles pa-ses onde j existe uma legislao de carter mais progressista, o desafio de dar efetividade e, sobre-tudo eficcia jurdica e social s novas leis tem sido enorme. Nesse contexto, diversos dos artigos aqui reunidos discutem como garantir efetividade s no-vas leis de ordenamento territorial e planejamento e gesto urbana que foram recentemente aprova-das, ou esto em discusso, em diversos pases.

Em alguns casos, os princpios e direitos nominalmente estabelecidos pelas novas leis no tm sido acompanhados pela definio, por essas leis ou por outras leis, dos instrumentos jurdicos, mecanismos institucionais, recursos financeiros e processos sciopolticos que so necessrios para garantir sua efetividade. Em outros casos, os espa-os jurdicos que tm sido nominalmente aberto pelas novas leis para ampliar as condies de par-ticipao popular na gesto urbana e na demanda judicial e extrajudicial dos novos direitos fundi-rios e urbanos no tm sido plenamente ocupados pelos movimentos sciopolticos e pelos cidados.

No h como discutir criticamente a produ-o do Direito Urbanstico na Amrica Latina sem destacar outro tema central, qual seja, o da produ-o informal, e ilegal, do espao urbano. No h mais como ignorar o fato de que uma enorme par-cela da populao das cidades latino-americanas historicamente somente tem tido acesso ao solo urbano e moradia nas cidades atravs de proces-sos que, de alguma maneira, violam os princpios jurdicos em vigor, e que so relativos, de maneira isolada ou combinada, aos direitos fundirios, s regras urbansticas e ambientais, s normas cons-trutivas e/ou s obrigaes tributrias e procedi-mentos registrais. J h uma tradio crescente de pesquisa acadmica em diversos pases da regio claramente indicando como a natureza elitista da ordem jurdico-urbanstica tem sido um dos principais fatores determinantes dos processos de informalidade urbana, juntamente com as condi-es excludentes da gesto urbana.

Nesse contexto, so dois os desafios, profun-damente inseparveis, colocados para os gestores

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16Introduo

desafios na construo, no Brasil, de uma nova or-dem jurdico-urbanstica. Se o Direito tem histo-ricamente cumprido um papel determinante nos processos de segregao scioespacial nos pases latino-americanos, cabe a nos re-invent-lo, por dentro e por fora do aparato estatal, para que um Direito assim renovado possa criar as condies necessrias para a promoo de incluso scioes-pacial nas cidades brasileiras e latino-americanas.

Trata-se de compromisso que os organiza-dores desta publicao j assumiram desde o in-cio do Sculo XXI, com a organizao de livros como Direito Urbanstico: estudos brasileiros e in-ternacionais (Del Rey, 2006), Revisitando o insti-tuto da desapropriao (Frum, 2009) e anais de importantes foros em que se debateram questes de Direito Urbanstico como Memorias del IX Se-minrio Internacional Derecho y Espacio Urbano (PGU/UN-Habitat, 2003), todas publicaes por ns organizadas com o intuito de somar no sonho de uma regio latino-americana mais integrada, democrtica e socialmente justa, como quis Mer-cedes Sosa, ao tornar a Cancin con todos um hino pela democratizao e integrao da Amrica Latina durante os anos de chumbo que a regio atravessou durante as ditaduras militares aqui ins-taladas na segunda metade do Sculo XX.

Neste perodo tumultuado da histria la-tino-americana, no qual a prpria Democracia posta em xeque, e em pleno processo de prepara-o da Conferncia Habitat III, na qual o direito cidade deve polarizar o debate como o centro da agenda urbana internacional para os prximos 20 anos, estamos convencidos de que a mudana da ordem jurdico-urbanstica na regio funda-mental para consolidar a Democracia na regio e instaurar a resistncia aos retrocessos do perodo que atravessamos. Estamos convictos tambm de que esse cmbio passa pela mobilizao social e pela mudana da cultura jurdico-poltica que poder ajudar a cicatrizar as antigas feridas ain-da encontradas nas veias abertas das cidades da Amrica Latina.

Boa Leitura!Edsio Fernandes & Betnia Alfonsin

que mesmo muitos daqueles juristas, urbanistas e gestores urbanos efetivamente comprometidos com a agenda da reforma urbana ainda tm difi-culdades em retirar todas as implicaes da noo da funo social da propriedade, especialmente no que diz respeito necessidade de promover uma justa distribuio dos nus e benefcios decorren-tes do processo de urbanizao e a gesto social da valorizao imobiliria, a fim de reverter em be-nefcios para a coletividade uma parte dos ganhos tradicionalmente privatizados pelo proprietrio do solo em decorrncia de investimentos pblicos.

Talvez se possa dizer que, em ltima anlise, o que esta em jogo a necessidade de compreen-so da natureza poltica dos processos de planeja-mento territorial e de gesto urbana, bem como de sua configurao como direito coletivo, para alm do carter tcnico e da natureza discricionria tra-dicionalmente atribudos a esses processos.

O Brasil certamente pode orgulhar-se de os-tentar uma das ordens jurdicas que mais avana-ram na regulao da poltica urbana. Entre ns, emergiram direitos coletivos e interesses difusos que inovaram a ordem jurdica e que garantem aos brasileiros a possibilidade de reivindicar (at mesmo em juzo), o direito ordem urbanstica e o direito cidade sustentvel.

Contudo, exatamente por estarmos na van-guarda do processo de transformao da ordem ju-rdico-urbanstica na regio, entendemos como um dever nosso promover o debate e a difuso para alm das fronteiras nacionais de uma nova cultura crtica e juridicamente embasada sobre a pol-tica urbana. O conhecimento tambm tem, afinal, uma funo social a cumprir na transformao das nossas cidades latino-americanas em territrios mais justos e sustentveis. Esse debate regional tambm fundamental para que possamos avan-ar, no caso brasileiro, no sentido da efetivao da nossa prpria ordem jurdico-urbanstica, que ainda se encontra profundamente comprometida pelas disputas scioeconmicas, poltico-institu-cionais e jurdicas acirradas, e renovadas, que tm sido identificadas em diversos contextos.

Com a publicao deste livro, esperamos ter contribudo para que os leitores brasileiros e la-tino-americanos, ao conhecerem um pouco mais sobre os processos latino-americanos de constru-o do Direito Urbanstico nos principais pases da regio com todos os seus enormes desafios , possam compreender melhor nossos prprios

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El derecho y la poltica de suelo en Amrica Latina: nuevos paradigmas y posibilidades de accin

Frum de Dir. Urbano e Ambiental - FDUA, Belo Horizonte, ano 9, n. 54, p. 11-16, nov./dez. 2010 11iNtrodUo

Introduo

La rpida e intensa urbanizacin que se

produjo en Amrica Latina en los ltimos 50

aos se contrasta frecuentemente en la literatura

con un sistema de planeamiento urbanstico ina

decuado para explicar los mltiples problemas

sociales resultantes: alto precio del suelo y espe

culacin en propiedades, informalidad rampante,

segregacin socioespacial extrema, infraestructura

y servicios urbanos inadecuados, degradacin

ambiental, etc. Sin embargo, la literatura omite,

en gran medida, el rol de los sistemas legales na

cionales, que han contribuido a esta situacin a

la vez que tambin han reaccionado en su contra.

El rol central cumplido por el rgimen legal no

se puede subestimar.

Los sistemas legales tambin han contri

buido al desarrollo informal por dos mecanismos

principales: disposiciones legales de exclusin

del suelo, derechos de propiedad y normas de re

gistro; y los sistemas de planeamiento deficientes

adoptados en muchas grandes ciudades. Tanto la

falta de regulacin del suelo como la aprobacin

de leyes de planeamiento elitistas que se niegan

a reflejar las realidades socioeconmicas, que

limitan el acceso al suelo y viviendas a los pobres,

han jugado un rol perverso, agravando, y a veces

hasta determinando, la segregacin socioespa

cial. Las disputas institucionales entre gobiernos

locales y nacionales sobre el poder para regular

el desarrollo urbano tambin han producido pro

blemas legales adicionales.

La jurisprudencia progresiva, las demandas

de varios movimientos sociales y un creciente de

bate legislativo desatado por los intereses diver

gentes de las diversas partes interesadas han dado

lugar a perspectivas legales en conflicto. Como

consecuencia, los debates legales en Amrica

Latina oscilan entre las interpretaciones anacr

nicas de las clusulas legales existentes y un

llamado a la construccin de un sistema legal

ms legitimado y socialmente receptivo. Este art

culo intenta exponer estas tensiones y ofrecer

algunas nuevas direcciones de debate.

la bsqueda de un paradigma legal coherente

En muchas ciudades, los sistemas legales

que regulan el desarrollo urbano son significa

tivamente obsoletos e incoherentes, generando

un incumplimiento generalizado y una creciente

desconexin entre la ciudad legal y la ciudad

real. Importantes avances en la gestin urbana, pro

movidos por administraciones locales progresivas,

han sido socavados frecuentemente por los obst

culos creados por regmenes legalurbansticos

nacionales caducos. En el contexto ms amplio

de los procesos voltiles de democratizacin en

El derecho y la poltica de suelo en amrica latina: nuevos paradigmas y posibilidades de accin*

Edsio Fernandes1

Abogado, urbanista y profesor asociado en la Unidad de Planeamiento de Desarrollo de University College, Londres, el Instituto de Estudios de la Vivienda y el Desarrollo Urbano de Rotterdam y varias universidades brasileas. Ha sido Visiting Fellow del Instituto Lincoln en el ao acadmico 20082009.

Mara Mercedes Maldonado Copello2

Abogada y urbanista, es profesora de la Universidad Nacional de Colombia, Bogot, e investigadora del Instituto de Estudios Urbanos de dicha universidad. Sus reas de inters incluyen el significado legal de los derechos urbanos, los derechos de propiedad y la recuperacin de plusvalas.

Sumario: La bsqueda de un paradigma legal coherente Los cdigos civiles y el laissez faire en el desarrollo urbano Derecho administrativo e intervencin del Estado Derecho urbanstico y principios de la reforma legal El derecho a la ciudad Referencias

* Este artculo fue originalmente publicado en ingls en la revista del Lincoln Institute of Land Policy Land Lines julio 2009. Inventory I LLA090704SP; English, Spanish. Las dos versiones de este artculo, ingls y espaol, estn disponibles en la pgina Web del Lincoln. Una versin ms actualizada de este artculo est disponible como parte del Captulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas crticos en poltica de suelo de Amrica Latina.

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Introduo

























































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Edsio Fernandes, Mara Mercedes Maldonado Copello

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la regin, se ha puesto un nfasis ms grande

en la posibilidad de que un ordenamiento legal

urbanstico renovado podra avanzar la reforma

urbana. Muchos acadmicos, polticos, funcio

narios pblicos y organizaciones comunitarias

comprenden que la promocin de mercados de

suelo eficientes, inclusin socioespacial y susten

tabilidad ambiental slo ser posible por medio

de la adopcin de nuevo paradigmas legales cla

ramente definidos y coherentes.

Los principios legales en general, y en par

ticular los que regulan los derechos de desarrollo

del suelo y las relaciones inmobiliarias, se deter

minan polticamente y se asimilan culturalmente.

Los sistemas legales tienden a ser complejos, ya

que incluyen disposiciones distintas, contradic

torias y hasta en conflicto, adoptadas en el trans

curso del tiempo como consecuencia de procesos

sociopolticos en evolucin. El mantenimiento

de un sistema legal que no exprese de manera

fundamental las realidades de los procesos socio

econmicos y polticoinstitucionales que se pro

pone regular genera distorsiones de todo tipo.

La racionalizacin de un sistema legal es

una tarea exigente pero crucial, que requiere la

aprobacin de nuevas leyes y tambin un esfuerzo

continuo para (re)interpretar los principios y

clusulas en vigencia. No obstante, dicha interpre

tacin puede variar significativamente segn el

paradigma legal adoptado por el intrprete. Dis

tintos paradigmas pueden coexistir en la misma

cultura legal, causando ambigedades legales

y conflictos judiciales potenciales, sobre todo

en pases donde la divisin tradicional entre el

derecho pblico y el derecho privado todava no

est claramente delineada.

En Amrica Latina existen tres paradigmas

legales en competencia: el derecho civil, el dere

cho administrativo y el derecho urbanstico. His

tricamente, el paradigma civilista hegemnico,

que se basa en lecturas altamente parciales de

los cdigos civiles y expresa los valores del lega

lismo liberal clsico, ha sido reformado gradual

mente por el paradigma ms intervencionista

provisto por el derecho administrativo. Un movi

miento incipiente reciente ha avanzado un paso

ms, reclamando que slo el marco ms progresi

vo del derecho urbanstico podra proporcionar

un paradigma legal comprensivo para la era

contempornea.

los cdigos civiles y el laissez faire en el

desarrollo urbano

La interpretacin dominante de los cdigos

civiles, provista por la doctrina y la jurispruden

cia, y arraigada en la imaginacin popular a lo

largo del siglo veinte, sigue tendiendo a realzar

los derechos de los propietarios en detrimento

de sus responsabilidades, y no considera otros

intereses sociales, ambientales y culturales que

derivan de la tenencia de la propiedad. Esta inter

pretacin brinda poca consideracin a los valores

de uso, ya que la tenencia del suelo y la propie

dad se concibe mayormente como una mercanca

cuyo valor econmico queda determinado prin

cipalmente por los intereses del dueo. Los prin

cipios tradicionales del derecho privado, como

la condena de toda forma de abuso de poder

y el requisito de justa causa para justificar el

enriquecimiento legtimo, han sido poco menos

que ignorados en esta definicin poco equilibrada

de los derechos de propiedad.

Desde esta perspectiva, el accionar del

Estado en la gestin del suelo y polticas urba

nsticas est seriamente restringido, y las ini

ciativas significativas de planeamiento urbano

han generado frecuentes conflictos judiciales

Los grandes proyectos pblicos generalmente

requieren expropiaciones onerosas de suelo, y

el pago de compensacin se calcula sobre los

valores plenos de mercado. Las obligaciones de

los emprendedores son pocas y la carga de la

construccin de infraestructura y provisin de

servicios recae mayormente sobre el Estado. Si

bien los derechos de desarrollo y construccin

se suponen expresiones intrnsecas de los derec

hos individuales de propiedad del suelo, no hay

un mbito establecido para la nocin de que

la administracin pblica debera recuperar el

valor incremental del suelo generado por las

obras y servicios pblicos. Esta tradicin legal ha

sido agravada ms an por la burocratizacin de

las transacciones contractuales y comerciales, y

tambin por las exigencias excesivas del registro

de propiedades y el acceso al crdito.

Dentro de esta tradicin legal individua

lista, el derecho a usar y disponer de la propiedad

se malinterpreta frecuentemente como el derecho

a no usar o disponer de la propiedad. Casi no

hay obligaciones legales ni rdenes compulsivas

ms sustanciales. La preponderancia de este

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paradigma en Brasil, por ejemplo, ha significado que mientras el dficit de viviendas se ha estimado en 7,9 millones de unidades y el pueblo vive en 12 millones de construcciones precarias, otras 5,5 millones de unidades estn vacas o subutilizadas. En algunas ciudades se estima que del 20 al 25 por ciento del suelo con acceso a servicios se encuentra vacante.

Tambin es tpico de este paradigma del derecho civil el absolutismo de la libertad individual en detrimento de las formas colectivas o restrictivas de los derechos de propiedad, como los derechos de arrendamiento o comunales, de rea y posesin. Muchos cdigos civiles contienen estos derechos, pero en general se los ignora o subestima. Si bien los derechos de adquisicin por prescripcin exigen perodos prolongados de ocupacin del suelo, hay un arsenal de instrumentos legales disponibles para desalojar a sus ocupantes e inquilinos.

Como resultado de este enfoque laissez faire en el desarrollo del suelo, el ordenamiento urbansticolegal en las ciudades de Amrica Latina no se puede considerar como plenamente democrtico. El proceso de desarrollo informal refleja la realidad de que cada vez ms personas han tenido que violar la ley para obtener acceso al suelo y la vivienda urbana.

derecho administrativo e intervencin del EstadoEl planeamiento urbano en algunas grandes

ciudades ha sido respaldado por los principios legales del derecho administrativo. Este paradigma de derecho pblico ha intentado reformar la tradicin del derecho privado, pero ha limitado el alcance de la nocin de la funcin social de la propiedad. Este concepto ha existido en la mayora de las constituciones nacionales como principio nominal desde la dcada de 1930. Este paradigma ms intervencionista reconoce el poder de polica del Estado para imponer restricciones y limitaciones externas sobre los derechos de propiedad individual en el nombre del inters pblico, respaldando as formas tradicionales de planeamiento regulador.

stos han sido intentos tmidos, sin embargo, porque la imposicin de obligaciones legales, rdenes compulsivas y requisitos de reservacin del suelo siguen encontrando fuerte resistencia popular y judicial. En la mayora de los pases, los tribunales han dictaminado que el Estado puede

imponer ciertas limitaciones sobre los derechos de propiedad, pero la imposicin de obligaciones sobre los terratenientes y emprendedores ha sido ms difcil. Esto es particularmente cierto con las leyes locales que han intentando imponer la obligacin de asignar suelos o unidades para vivienda social como condicin previa para la aprobacin de un proyecto inmobiliario, pero han sido declaradas inconstitucionales.

Muchas ciudades siguen aprobando nuevas subdivisiones del suelo, si bien ya existe un inventario considerable de lotes vacantes. El problema es que no cuentan con instrumentos legales para imponer un uso acorde con la funcin social. Si bien los emprendedores han sido obligados a asumir una creciente responsabilidad por la construccin de infraestructura, algunos desarrollos significativos, incluyendo comunidades cerradas de altos ingresos, han sido aprobados sin condiciones de reserva del suelo o unidades de viviendas para trabajadores domsticos o de servicio. Ello ha causado la aparicin de nuevos proyectos inmobiliarios informales y una mayor densidad de edificacin en asentamientos existentes para dar cabida al sector de bajos ingresos.

En algunas ciudades que han intentado imponer cdigos de zonificacin, planes maestros y otras leyes urbanas complejas, ha emergido una tradicin de planeamiento burocrtico que refleja una incomprensin de cmo las regulaciones urbanas y ambientales afectan la formacin y el movimiento de los precios del suelo. Los urbanistas siguen teniendo dificultades para contradecir la nocin establecida de que los dueos del suelo y la propiedad tienen el derecho automtico a las ganancias resultantes del planeamiento y desarrollo urbano. En la mayora de los casos, las administraciones pblicas no han recuperado el generoso incremento del valor del suelo producido por las obras y los servicios pblicos, como tambin por los cambios en la legislacin urbana que gobierna los derechos de uso y desarrollo de los suelos.

La mayora de los sistemas de planeamiento no han reconocido la capacidad limitada del Estado para garantizar el cumplimiento de la legislacin urbana. Como consecuencia, no se han puesto en prctica dichos planes apropiadamente y muchas violaciones del orden legal han sido

ignoradas. En algunas ciudades se tarda aos

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paradigma en Brasil, por ejemplo, ha significado que mientras el dficit de viviendas se ha estimado en 7,9 millones de unidades y el pueblo vive en 12 millones de construcciones precarias, otras 5,5 millones de unidades estn vacas o subutilizadas. En algunas ciudades se estima que del 20 al 25 por ciento del suelo con acceso a servicios se encuentra vacante.

Tambin es tpico de este paradigma del derecho civil el absolutismo de la libertad individual en detrimento de las formas colectivas o restrictivas de los derechos de propiedad, como los derechos de arrendamiento o comunales, de rea y posesin. Muchos cdigos civiles contienen estos derechos, pero en general se los ignora o subestima. Si bien los derechos de adquisicin por prescripcin exigen perodos prolongados de ocupacin del suelo, hay un arsenal de instrumentos legales disponibles para desalojar a sus ocupantes e inquilinos.

Como resultado de este enfoque laissez faire en el desarrollo del suelo, el ordenamiento urbansticolegal en las ciudades de Amrica Latina no se puede considerar como plenamente democrtico. El proceso de desarrollo informal refleja la realidad de que cada vez ms personas han tenido que violar la ley para obtener acceso al suelo y la vivienda urbana.

derecho administrativo e intervencin del EstadoEl planeamiento urbano en algunas grandes

ciudades ha sido respaldado por los principios legales del derecho administrativo. Este paradigma de derecho pblico ha intentado reformar la tradicin del derecho privado, pero ha limitado el alcance de la nocin de la funcin social de la propiedad. Este concepto ha existido en la mayora de las constituciones nacionales como principio nominal desde la dcada de 1930. Este paradigma ms intervencionista reconoce el poder de polica del Estado para imponer restricciones y limitaciones externas sobre los derechos de propiedad individual en el nombre del inters pblico, respaldando as formas tradicionales de planeamiento regulador.

stos han sido intentos tmidos, sin embargo, porque la imposicin de obligaciones legales, rdenes compulsivas y requisitos de reservacin del suelo siguen encontrando fuerte resistencia popular y judicial. En la mayora de los pases, los tribunales han dictaminado que el Estado puede

imponer ciertas limitaciones sobre los derechos de propiedad, pero la imposicin de obligaciones sobre los terratenientes y emprendedores ha sido ms difcil. Esto es particularmente cierto con las leyes locales que han intentando imponer la obligacin de asignar suelos o unidades para vivienda social como condicin previa para la aprobacin de un proyecto inmobiliario, pero han sido declaradas inconstitucionales.

Muchas ciudades siguen aprobando nuevas subdivisiones del suelo, si bien ya existe un inventario considerable de lotes vacantes. El problema es que no cuentan con instrumentos legales para imponer un uso acorde con la funcin social. Si bien los emprendedores han sido obligados a asumir una creciente responsabilidad por la construccin de infraestructura, algunos desarrollos significativos, incluyendo comunidades cerradas de altos ingresos, han sido aprobados sin condiciones de reserva del suelo o unidades de viviendas para trabajadores domsticos o de servicio. Ello ha causado la aparicin de nuevos proyectos inmobiliarios informales y una mayor densidad de edificacin en asentamientos existentes para dar cabida al sector de bajos ingresos.

En algunas ciudades que han intentado imponer cdigos de zonificacin, planes maestros y otras leyes urbanas complejas, ha emergido una tradicin de planeamiento burocrtico que refleja una incomprensin de cmo las regulaciones urbanas y ambientales afectan la formacin y el movimiento de los precios del suelo. Los urbanistas siguen teniendo dificultades para contradecir la nocin establecida de que los dueos del suelo y la propiedad tienen el derecho automtico a las ganancias resultantes del planeamiento y desarrollo urbano. En la mayora de los casos, las administraciones pblicas no han recuperado el generoso incremento del valor del suelo producido por las obras y los servicios pblicos, como tambin por los cambios en la legislacin urbana que gobierna los derechos de uso y desarrollo de los suelos.

La mayora de los sistemas de planeamiento no han reconocido la capacidad limitada del Estado para garantizar el cumplimiento de la legislacin urbana. Como consecuencia, no se han puesto en prctica dichos planes apropiadamente y muchas violaciones del orden legal han sido

ignoradas. En algunas ciudades se tarda aos

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en obtener la licencia para ciertos procesos de

desarrollo importantes, como la subdivisin del

suelo, lo cual afecta tambin el proceso de desa

rrollo informal.

Otro problema recurrente es el desarrollo

paralelo y a veces antagonista de regmenes lega

les urbansticos y ambientales separados. Las

clusulas ambientales se usan frecuentemente

para oponerse a las polticas de viviendas con

orientacin social. En trminos sociopolticos, la

mayora de las leyes de planeamiento no cuentan

con una participacin popular sustancial, ya sea

en su formulacin o ejecucin.

Al no cambiar la dinmica de los mercados

de suelo, las polticas de planeamiento supues

tamente contemporneas frecuentemente termi

nan reforzando los procesos tradicionales de

especulacin del suelo y la propiedad, y la segre

gacin socioespacial. A menudo El planeamiento

urbano ha sido ineficiente para promover un

desarrollo equilibrado del suelo, y en cambio ha

beneficiado a los emprendedores del suelo, inver

sores en propiedad y especuladores. Estas ganan

cias se han potenciado por el crecimiento signi

ficativo de precios causado por las regulaciones

que establecen los lmites del desarrollo urbano.

Las reas que han quedado para los sectores

urbanos pobres, como los suelos pblicos y las

reas ecolgicamente sensibles, no son reguladas

por el mercado.

Esta tensin entre la interpretacin de

los cdigos civiles y las leyes de planeamiento

burocrtico ha promovido en la prctica el desa

rrollo informal y la segregacin socioespacial: la

ley ha sido uno de los factores determinantes de

la ilegalidad urbana. En los casos en que se

hicieron intentos significativos para promover

la inclusin socioespacial y la sustentacin am

biental, el rgimen urbansticolegal sigue sin

respaldar por completo la prctica preponderante

de gestin urbana.

Por ejemplo, unos aspectos de las socieda

des pblicoprivadas y la participacin de ONGs

en la provisin de servicios pblicos han sido

cuestionados debido a la confusin entre los valo

res privados y pblicos. Los derechos sociales

reconocidos nominalmente, como el derecho a la

vivienda, no se han hecho cumplir plenamente

debido a la carencia de procesos, mecanismos e

instrumentos necesarios.

derecho urbanstico y principios de la reforma

legal

A partir de la dcada de 1980, un importante

movimiento de reforma legal comenz a cuestio

nar este ordenamiento legal exclusionista, y un

nuevo paradigma ha emergido en algunos pases.

Los proponentes del derecho urbanstico han

argumentado que es posible, y de hecho necesa

rio, analizar los cdigos civiles para encontrar

principios legales que respalden una intervencin

decidida por parte del Estado en la regulacin y

el control social de los procesos relacionados con

el suelo y la propiedad. La reinterpretacin de

principios legales tradicionales, como tambin

el nfasis en principios ignorados previamente

(como la nocin de que ningn enriquecimiento

es legtimo sin una justa causa) pueden coadyuvar

a un progreso significativo en la formulacin de

la poltica urbanstica de suelos.

Este esfuerzo exige conocimientos legales

complejos, ya que potencialmente involucra de

bates legales y disputas judiciales cuyos resul

tados no son para nada ciertos. Desde el punto

de vista de las comunidades urbanas y las admi

nistraciones pblicas comprometidas a promo

ver polticas de inclusin, este enfoque trata de

organizar el marco regulador general, en parte

por medio de la promulgacin de nuevas leyes

que expresen ms claramente los principios del

derecho urbanstico.

Si bien este proceso est ms avanzado

en Brasil (principalmente a travs de la Consti

tucin Federal de 1988 y la ley municipal de

2001) y Colombia (principalmente a travs de la

Constitucin de 1991 y la Ley 388/1997), se ha

incorporado una serie de principios comunes

en los ordenamientos legales de otros pases de

Amrica Latina (FERNANDES, 2007a; 2007b;

MALDONADO COPELLO, 2003; 2007).

El principio estructural ms importante es

la nocin de la funcin social de la propiedad,

incluyendo la propiedad pblica y el registro de

la propiedad. Las ciudades son el producto de un

proceso colectivo, y la promocin de un rgimen

territorial equilibrado es al mismo tiempo un

derecho colectivo y una obligacin del Estado.

El ordenamiento urbanstico no se puede deter

minar exclusivamente por los derechos individuales y los intereses de los propietarios del suelo, ni tampoco por los derechos del estado nicamente.

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Se debera promover la intervencin pblica imponiendo limitaciones administrativas sobre los derechos de propiedad, responsabilidades legales y requisitos de desarrollo.

Otros principios legales similares se pueden usar para establecer una distribucin justa de los costos y oportunidades del desarrollo urbano entre dueos, emprendedores, el Estado y la sociedad; afirmar el rol central del Estado para establecer un ordenamiento territorial adecuado por medio de un sistema de planeamiento y gestin; establecer una clara separacin entre los derechos de propiedad y de desarrollo/construccin; establecer criterios distintos para calcular la compensacin de expropiaciones y otros contextos; reducir el plazo requerido para legalizar la posesin de hecho con el fin de materializar viviendas sociales; y reconocer ms firmemente los derechos de los ocupantes e inquilinos.

El uso y desarrollo del suelo es guiado por una amplia gama de derechos colectivos, como el derecho al planeamiento urbano, una vivienda adecuada y un medio ambiente equilibrado; el derecho de la comunidad y la obligacin del Estado de recuperar el incremento en el valor del suelo generado por la accin del Estado y la legislacin urbanstica; y el derecho a la regulariza cin de asentamientos informales consolidados.

Algunas ciudades colombianas han amasado recursos financieros significativos por medio de mecanismos de recuperacin de plusvalas del suelo, haciendo posible (si bien no siembre practicable) formular un proceso ms sustentable de acceso legal al suelo con acceso a servicios por parte de los sectores urbanos pobres. En Brasil, algunas municipalidades tambin han podido generar recursos financieros significativos como resultado de sus operaciones urbansticas, donde se negocian derechos de desarrollo y construccin dentro del marco de un plan maestro. Tambin se han promovido en varios pases programas de regularizacin para modernizar y legalizar asentamientos consolidados.

No obstante, la disputa entre estos paradigmas legales contina, y todos estos nuevos principios y derechos siguen siendo objeto de un debate feroz. La Corte Constitucional de Colombia ha adoptado en forma consistente una interpretacin progresiva, respaldando la nocin de la funcin social de la propiedad y el derecho social a la vivienda. Un estudio reciente de

decisiones judiciales dictadas por las cortes superiores de varios estados brasileos demuestra que el nuevo paradigma legal ha sido asimilado en aproximadamente el 50 por ciento de sus decisiones, mientras que las restantes siguen siendo orientadas por el paradigma conservador del Cdigo Civil (MATTOS, 2006).

En muchos pases, la jurisprudencia progresiva ha sido restringida por la fuerte tradicin del positivismo y legalismo formal, que sigue viendo el derecho meramente como una herramienta tcnica para resolver conflictos, como si estuviera completamente divorciado de los procesos sociopolticos y econmicos. La mayo ra de los jueces observa el paradigma civilista que se ensea en los programas de estudio anacrnicos de las facultades de derecho. Las decisiones progresivas de jueces locales son revocadas con frecuencia por las cortes superiores ms tradicionales.

El segundo principio estructural importante de este rgimen urbansticolegal emergente es la integracin del derecho y la gestin en el marco de tres cambios legalespolticos interrelacionados:

La restauracin de la democracia local, sobre todo en Brasil, por medio del reconocimiento de varias formas de participacin popular en la legislacin (una condicin necesaria para otorgar legitimidad y validez legal a las nuevas leyes urbanas) y la gestin urbanstica (por ejemplo, mediante los procesos de presupuesto participativo);

La descentralizacin de los procesos de toma de decisin, fortaleciendo las administraciones locales, analizando la nece sidad de un nivel poltico y un accionar metropolitano, y articulando sistemas intergubernamentales para resolver problemas urbanos, sociales y ambientales acumulados; y

La creacin de una nueva serie de referencias legales para brindar mayor respaldo a las nuevas relaciones que se estn estableciendo entre el Estado y la sociedad, sobre todo por medio de sociedades pblicoprivadas y otras formas de relacin entre el Estado y los sectores privados, comunitarios y de voluntarios.

Independientemente de las deficiencias que

existen en este proceso, el enorme desafo que

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Se debera promover la intervencin pblica imponiendo limitaciones administrativas sobre los derechos de propiedad, responsabilidades legales y requisitos de desarrollo.

Otros principios legales similares se pueden usar para establecer una distribucin justa de los costos y oportunidades del desarrollo urbano entre dueos, emprendedores, el Estado y la sociedad; afirmar el rol central del Estado para establecer un ordenamiento territorial adecuado por medio de un sistema de planeamiento y gestin; establecer una clara separacin entre los derechos de propiedad y de desarrollo/construccin; establecer criterios distintos para calcular la compensacin de expropiaciones y otros contextos; reducir el plazo requerido para legalizar la posesin de hecho con el fin de materializar viviendas sociales; y reconocer ms firmemente los derechos de los ocupantes e inquilinos.

El uso y desarrollo del suelo es guiado por una amplia gama de derechos colectivos, como el derecho al planeamiento urbano, una vivienda adecuada y un medio ambiente equilibrado; el derecho de la comunidad y la obligacin del Estado de recuperar el incremento en el valor del suelo generado por la accin del Estado y la legislacin urbanstica; y el derecho a la regulariza cin de asentamientos informales consolidados.

Algunas ciudades colombianas han amasado recursos financieros significativos por medio de mecanismos de recuperacin de plusvalas del suelo, haciendo posible (si bien no siembre practicable) formular un proceso ms sustentable de acceso legal al suelo con acceso a servicios por parte de los sectores urbanos pobres. En Brasil, algunas municipalidades tambin han podido generar recursos financieros significativos como resultado de sus operaciones urbansticas, donde se negocian derechos de desarrollo y construccin dentro del marco de un plan maestro. Tambin se han promovido en varios pases programas de regularizacin para modernizar y legalizar asentamientos consolidados.

No obstante, la disputa entre estos paradigmas legales contina, y todos estos nuevos principios y derechos siguen siendo objeto de un debate feroz. La Corte Constitucional de Colombia ha adoptado en forma consistente una interpretacin progresiva, respaldando la nocin de la funcin social de la propiedad y el derecho social a la vivienda. Un estudio reciente de

decisiones judiciales dictadas por las cortes superiores de varios estados brasileos demuestra que el nuevo paradigma legal ha sido asimilado en aproximadamente el 50 por ciento de sus decisiones, mientras que las restantes siguen siendo orientadas por el paradigma conservador del Cdigo Civil (MATTOS, 2006).

En muchos pases, la jurisprudencia progresiva ha sido restringida por la fuerte tradicin del positivismo y legalismo formal, que sigue viendo el derecho meramente como una herramienta tcnica para resolver conflictos, como si estuviera completamente divorciado de los procesos sociopolticos y econmicos. La mayo ra de los jueces observa el paradigma civilista que se ensea en los programas de estudio anacrnicos de las facultades de derecho. Las decisiones progresivas de jueces locales son revocadas con frecuencia por las cortes superiores ms tradicionales.

El segundo principio estructural importante de este rgimen urbansticolegal emergente es la integracin del derecho y la gestin en el marco de tres cambios legalespolticos interrelacionados:

La restauracin de la democracia local, sobre todo en Brasil, por medio del reconocimiento de varias formas de participacin popular en la legislacin (una condicin necesaria para otorgar legitimidad y validez legal a las nuevas leyes urbanas) y la gestin urbanstica (por ejemplo, mediante los procesos de presupuesto participativo);

La descentralizacin de los procesos de toma de decisin, fortaleciendo las administraciones locales, analizando la nece sidad de un nivel poltico y un accionar metropolitano, y articulando sistemas intergubernamentales para resolver problemas urbanos, sociales y ambientales acumulados; y

La creacin de una nueva serie de referencias legales para brindar mayor respaldo a las nuevas relaciones que se estn estableciendo entre el Estado y la sociedad, sobre todo por medio de sociedades pblicoprivadas y otras formas de relacin entre el Estado y los sectores privados, comunitarios y de voluntarios.

Independientemente de las deficiencias que

existen en este proceso, el enorme desafo que

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tienen los pases y ciudades al promover la refor

ma del derecho urbanstico es garantizar el pleno

cumplimiento de las nuevas leyes aprobadas.

El derecho a la ciudad

Adems de reinterpretar y reformar sus

sistemas legales nacionales, los juristas, polticos

y activistas sociales de Amrica Latina han pro

movido un debate internacional sobre un Esta

tuto del Derecho a la Ciudad, que reconozca

plenamente los derechos colectivos. Al mismo

tiempo, estos conceptos progresivos acerca de

los derechos de propiedad y la naturaleza del

accionar del Estado con respecto al uso del suelo

y el control del desarrollo han sido enfrentados

combativamente por aqullos que siguen favo

reciendo un enfoque incondicional de los dere

chos de propiedad y la homogenizacin de los

regmenes de suelo y de propiedad.

En este contexto de incertidumbre concep

tual, se debe ir construyendo un marco de regu

lacin sobre el desarrollo y la gestin del suelo

urbano. El planeamiento espacial es un proceso

poderoso; si las leyes urbansticas han beneficia

do por mucho tiempo a ciertos grupos econmi

cos, contribuyendo as al proceso de segregacin

socioespacial, la promocin de la reforma del

derecho urbanstico debera contribuir a crear

las condiciones para ciudades ms inclusivas y

equitativas.

La participacin continua de juristas y

polticos como tambin de agencias nacionales

e internacionales, universidades y organizacio

nes de investigacin es crucial, y puede tomar

muchas formas:

proporcionar un marco de referencia para

permitir la reinterpretacin de princi

pios y clusulas legales;

diseminar informacin sobre las nuevas

leyes;

respaldar el debate sobre una nueva or

ganizacin territorial y leyes de planea

miento;

brindar incentivos para realizar inves

tigaciones interdisciplinarias y anlisis

crticos donde se consideren las dimen

siones legales;

respaldar la publicacin y contribucio

nes a doctrinas legales jurisprudencia

coherentes;

evaluar sistemticamente las polticas y

proyectos a la luz de las nuevas leyes;

concientizar a profesionales del derecho,

como jueces, fiscales y abogados;

brindando capacitacin legal a profesio

nales de otras reas; y

respaldar a instituciones comprometidas

con promover la reforma legal.

La construccin de un nuevo orden urba

nsticolegal en Amrica Latina y otras regiones

es un debate cambiante, lleno de contradicciones

y desafos, y ninguno de los acontecimientos

recientes se puede dar por hecho. Si la mayor poli

tizacin de la legislacin urbanstica ha creado

un marco ms amplio para la participacin po

pular en el proceso de defensa de sus derechos

colectivos e intereses sociales, por la misma

razn las nuevas leyes han generado una mayor

resistencia en los sectores conservadores.

La plena concrecin de las posibilidades

introducidas por el nuevo ordenamiento urba

nsticolegal en Brasil, Colombia y otros pases

depender de varios factores, pero sobre todo de la

renovacin de los procesos de movilizacin socio

poltica, el cambio institucional y la reforma legal.

referencias

FERNANDES, Edsio. 2007a. Implementing the urban reform agenda in Brazil. Environment and Urbanization 19(1): 177189.

FERNANDES, Edsio. 2007b. Constructing the right to the city in Brazil. Social and Legal Studies 16(2):201219.

MALDONADO COPELLO, Mara Mercedes. 2003. Reforma territorial y desarrollo urbano Experiencias y perspectivas de aplicacin de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997. Bogot: CIDERUniversidad de los Andes/LILP/FEDEVIVIENDA.

MALDONADO COPELLO, Mara Mercedes. El proceso de construccin del sistema urbanstico colombiano: entre reforma urbana y desarrollo territorial. In: FERNANDES, Edsio; ALFONSIN, Betnia. Direito urbanstico: estudos brasileiros e internacionais. Belo Horizonte: Del Rey, 2007.

MATTOS, Liana Portilho. Funo social da propriedade na prtica dos tribunais. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006.

Informao bibliogrfica deste texto, conforme a NBR 6023:2002 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT):

FERNANDES, Edsio; MALDONADO COPELLO, Mara Mercedes. El derecho y la poltica de suelo en Amrica Latina: nuevos paradigmas y posibilidades de accin. Frum de Direito Urbano e Ambiental FDUA, Belo Horizonte, ano 9, n. 54, p. 11-16, nov./dez. 2010.

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Los conflictos urbanos en el territorio y el derecho en Amrica Latina


En este artculo sostendr que los conflictos

urbanos como parte de los conflictos territoriales

no son un tema nuevo en Amrica Latina sino

por el contrario que expresan nuevos rostros de

viejos problemas que nunca fueron resueltos. Ana

lizar distintos tipos de conflictos con el propsito

de encontrar elementos comunes entre conflictos

que son tematizados de forma diferenciada por

el discurso del derecho. Luego analizare algunos

modelos de respuestas estatales frente a estos

conflictos. A partir de all har un sinttico repaso

del discurso de derechos humanos frente a estos

conflictos para luego analizar las dificultades

que este presenta en el orden jurdico interno de

los estados para su implementacin. Finalmente

destaco algunos avances y propongo algunos

desafos para lograr una mayor coherencia en la

respuesta jurdica estatal con el marco interna

cional de derechos humanos.

1 introduccin

Asistimos en las ltimas dos dcadas a una

explosin de nuevos conflictos en el campo del

derecho que son a su vez bastante antiguos en

el plano social y econmico, pero que gracias al

avance en el desarrollo de la conciencia y cons

titucionalizacin de los derechos humanos se

expresan en el campo jurdico con fuerza cre

ciente. El discurso del derecho apenas ha logrado

comenzar a disponer de herramientas para afron

tarlos desde una perspectiva que proteja la dig

nidad humana.

Los conflictos que aqu tratamos son los

que se materializan en el territorio. Una primera

clasificacin de los conflictos segn el rea en

disputa, pueden fundarse en la clsica divisin

urbanorural a la que se ha agregado el tipo tnico

cultural que atraviesa a las dos primeras. Esta di

visin constituye una tendencia dominante en l

a construção do direito urbanístico na américa latina

Law