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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

FACULDADE DE ENGENHARIA DE ALIMENTOS

ROSANA MARIA NOGUEIRA

O PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (PNAE)

NA INTERPRETAÇÃO DOS GESTORES DA REGIÃO

METROPOLITANA DE CAMPINAS/SP

CAMPINAS

2016

ROSANA MARIA NOGUEIRA

O PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (PNAE)

NA INTERPRETAÇÃO DOS GESTORES DA REGIÃO

METROPOLITANA DE CAMPINAS/SP

Tese de Doutorado apresentada à Faculdade de Engenharia de

Alimentos da Universidade Estadual de Campinas como parte

dos requisitos exigidos para a obtenção do título de Doutora em

Alimentos e Nutrição, na área de Consumo e Qualidade de

Alimentos.

Orientador: Prof. Dr. Jorge Herman Behrens

ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA

TESE DEFENDIDA PELA ALUNA ROSANA MARIA NOGUEIRA,

ORIENTADA PELO PROF. DR. JORGE HERMAN BEHRENS

CAMPINAS

2016

COMISSÂO EXAMINADORA

Prof. Dr. Jorge Herman Behrens Orientador

Profa. Dra. Ana Maria Cervato-Mancuso Membro Titular – Faculdade de Saúde Pública - USP

Prof. Dr. Fernando Lèfevre Membro Titular – Faculdade de Saúde Pública - USP

Prof. Dr. José Roberto Rus Perez Membro Titular – Faculdade de Educação - UNICAMP

Prof. Dr. Nilo Sérgio Sabbião Rodrigues Membro Titular – Faculdade de Engenharia de Alimentos - UNICAMP

Prof. Dr. Élido Bonomo Membro Suplente – Escola de Nutrição - UFOP

Prof. Dr. Geraldo Di Giovanni Membro Suplente – Instituto de Economia - UNICAMP

Profa. Dra. Betzabeth Slater Vilar Membro Suplente – Faculdade de Saúde Pública - USP

Ata de defesa com as respectivas assinaturas dos membros encontra-se no processo de vida acadêmica do aluno.

Dedico este trabalho aos gestores do Programa de Alimentação Escolar

na intenção de apoiá-los com essas informações e colaborar para a adequada

operacionalização deste programa de enorme relevância para os

alunos das escolas públicas brasileiras.

AGRADECIMENTO

Ao setor público que me possibilitou conhecer o assunto na prática, em décadas de

trabalho. E às chefias que me apoiaram nos estudos, em cada etapa.

Ao Prof. Jorge, meu orientador, que me acolheu e dedicou-se ao tema.

À minha família: minha mãe, minha filha Letícia e meu companheiro de sempre,

Gilberto, que redobraram a paciência e me apoiaram durante todo este processo.

À minha amiga de muito tempo, Kátia, pela responsabilidade na escolha da minha

profissão e à querida Bruna, pelo apoio e parceria sem precedentes. Sem elas, tudo

ficaria mais difícil!

Enfim, a todos que conheci e com quem aprendi, nesta trajetória profissional e de

formação.

“...se a alimentação, para a maioria,

é assunto de simples mastigar, é também para alguns poucos

assunto de muito pensar e se, para os primeiros, constitui o que

há de mais simples neste mundo, representa, para os segundos,

o que há de mais complexo e transcendente em matéria

científica e experimental”.

(Josué de Castro apud COIMBRA, 1982, p. 139 1982)

RESUMO

A promulgação da Lei Federal nº 11.947 em 2009 foi um grande avanço do

Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) no Brasil, após décadas de

ações e investimentos públicos. Desta forma o programa ganhou contornos claros e

modernos de uma política pública de atendimento universal, implementada por meio

de rotinas e procedimentos, com definição do papel da União, dos estados, dos

municípios e do controle social por meio dos Conselhos de Alimentação Escolar. O

presente estudo objetivou revelar, analisar e compreender os conhecimentos,

interpretações e práticas dos Secretários Municipais da Educação e Nutricionistas –

Responsáveis Técnicos, gestores dos programas municipais de alimentação escolar

da Região Metropolitana de Campinas (RMC), em relação à Lei Federal nº

11.947/2009 e à Resolução/CD/FNDE nº 26/2013 que definem o PNAE.

Primeiramente, a evolução do PNAE foi analisada por meio de quatro estruturas

elementares, quais sejam, formal, substantiva, material e simbólica desta política

pública. Subsequentemente, tendo abordagem qualiquantitativa, foram realizadas

entrevistas com os gestores do PNAE nos municípios da RMC nos anos de 2014 e

2015. Para a análise do conteúdo das entrevistas foi utilizada a técnica do Discurso

do Sujeito Coletivo (DSC), baseada na Teoria das Representações Sociais (TRS). A

análise das estruturas do PNAE apontou as teorias, práticas e resultados alcançados

pelo programa deste seu início; os atores sociais envolvidos e seus interesses,

valores, saberes e linguagens; a estruturação legal e articulação com outras políticas

públicas; o apoio financeiro e a administração e, por fim, o significado simbólico de

alimentação escolar. Dos 20 municípios que constituem a RMC, 19 se dispuseram a

participar das entrevistas com seus gestores de educação e alimentação escolar.

Quanto ao modelo de gestão implementado pelos municípios para o programa de

alimentação escolar, a autogestão é predominante na RMC (75%), em contraste à

terceirização (25%), ou seja, contratação de empresas que operacionalizam os

serviços de alimentação escolar. Todos os secretários de educação entrevistados

relataram, em geral, formação acadêmica em nível superior em áreas da educação e

cada programa municipal conta com pelo menos um nutricionista responsável pelas

atividades relacionadas à alimentação escolar no seu quadro de funcionários.

Basicamente, os discursos dos secretários de educação revelaram seu papel

político, muitas vezes demonstrando desconhecimento sobre a dimensão do

programa de alimentação do município, além de superficialidade no entendimento da

legislação de referência. Por outro lado, o discurso dos nutricionistas demonstrou

dificuldade em seguir a legislação de referência do PNAE, seja por questões

técnicas relativas à própria administração do município, seja por falta de preparo,

sobretudo durante o curso de graduação, para entender o PNAE e sua articulação

com outras políticas públicas de alimentação e nutrição. De forma geral, os

discursos dos gestores revelaram, ainda, uma interpretação assistencialista da

alimentação escolar, ou seja, o fornecimento de comida a uma população em

situação de vulnerabilidade social, diferentemente do que propõe o PNAE

atualmente – a alimentação como um direito do aluno durante suas atividades

escolares e inserido no processo pedagógico. Por fim, a representação social de

alimentação escolar entre os gestores é a denominação “merenda”, embora

reconheçam que este conceito – um lanche, uma refeição simples para “matar a

fome” - seja ultrapassado. Em conclusão, observa-se a necessidade de melhor

capacitação e atualização dos gestores públicos, assim como a inclusão de

disciplinas voltadas à area de gestão de políticas públicas no currículo dos cursos de

nutrição, objetivando a melhoria contínua da condução do PNAE no nível municipal.

Palavras-chave: Alimentação Escolar. Políticas Públicas. Nutrição. Agricultura

Familiar. Brasil.

ABSTRACT

The enactment of the Federal Law No. 11.947 in 2009 was a major breakthrough of

the National School Feeding Programme (PNAE) in Brazil after decades of public

actions and investments. In this way, the program got clearer and modern outlines of

a public policy of universal service, implemented through routines and procedures,

defining the role of the federal government, states, municipalities and social control

through the School Feeding Councils. This study aimed to reveal, analyze and

understand the knowledge, interpretations and practices of Municipal Secretaries of

Education and Nutritionists, managers of municipal programs of school feeding in the

Metropolitan Region of Campinas (MRC), in relation to Federal Law No. 11.947/2009

and Resolution/CD/ENDF No. 26/2013 that define the PNAE. First, the evolution of

the PNAE was analyzed using four basic structures, namely, formal, substantive,

material and symbolic of this public policy. Subsequently, with a qualiquantitative

approach, interviews were conducted with managers of PNAE in the municipalities of

the RMC in the years 2014 and 2015. To analyze the content of the interviews it was

used the technique of the Collective Subject Discourse (CSD), based on the Theory

of Social Representations (TSR). The analysis of PNAE structures pointed out

theories, practices and results achieved by the program since the beginning; the

actors involved and their interests, values, knowledge and language; legal structure

and articulation with other public policies; financial support and management and,

finally, the symbolic meaning of school feeding. Of the 20 municipalities that make up

the RMC, 19 were willing to participate in interviews with the managers of education

and school feeding. As for the management model implemented by the municipalities

for the school feeding program, self-management is prevalent in the MRC (75%), in

contrast to outsourcing (25%), or hiring companies that operationalize the school

food services. All the education secretaries reported having a graduation degree in

the areas related to education and every municipal program has at least one

nutritionist responsible for activities related to school feeding in its staff. Basically, the

speeches of the secretaries revealed their political role, often showing ignorance

about the size of the city's food program, besides superficiality in the understanding

of the relevant legislation. On the other hand, the discourse of nutritionists

demonstrated difficulty in following PNAE reference legislation, particularly with

respect to technical matters relating to own municipal administration; lack of

preparation, especially during the undergraduate course to understand the PNAE

and its articulation with other public policies for food and nutrition. In general, the

speeches of the managers also revealed a welfarist interpretation of school feeding,

i.e., the provision of food to a population in social vulnerability, unlike what proposes

the PNAE currently - food as a right of the student during their school activities and

part of the educational process. Finally, the social representation of school feeding

among managers is the name "merenda", even though the managers recognize that

this concept - a snack, a simple meal to "kill hunger" - is outdated. In conclusion,

there is a need for better training and updating of public managers, as well as the

inclusion of disciplines focused on the area of public policies in the curriculum of

nutrition courses, aiming at continuous improvement of management of the PNAE at

the municipal level.

Keywords: School Feeding. Public Policy. Nutrition. Family Farming. Brazil.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - As quatro estruturas básicas usadas para analisar o Programa Nacional

de Alimentação Escolar (PNAE) de acordo com a perspectiva de Di Giovanni, 2009.30

Figura 2 - Recursos destinados ao Pronaf de 2002 a 2013. ..................................... 36

Figura 3 - Mapa dos municípios da Região Metropolitana de Campinas, 2016. ....... 56

Figura 4 – Fluxograma das etapas de análise qualiquantitativa das entrevistas

realizadas com os secretários municipais de educação e nutricionistas dos

municípios da RMC. .................................................................................................. 61

Figura 5 - Formação acadêmica dos Secretários Municipais de Educação da RMC.62

Figura 6 - Quadro Técnico do PNAE na RMC. .......................................................... 64

Figura 7 – Modelo de gestão do programa de alimentação escolar nos municípios da

RMC. ......................................................................................................................... 65

Figura 8 - Comparação das respostas dos gestores da RMC, sobre o modelo de

gestão do programa de alimentação escolar............................................................. 66

Figura 9 - Comparação das respostas dos gestores da RMC, sobre as modalidades

de ensino atendidas pelo programa de alimentação escolar. ................................... 67

Figura 10 - Comparação das respostas dos gestores da RMC, sobre a forma de

distribuição dos alimentos nas escolas atendidas pelo programa de alimentação

escolar. ...................................................................................................................... 68

Figura 11 - Ideias centrais e Frequências de secretários e nutricionistas da RMC,

sobre a questão: “O que significa a Alimentação Escolar para o(a) Sr(a)?” .............. 77


sobre a questão: “E o que é merenda escolar para o(a) Sr(a)?” ............................... 85


sobre a questão “Como o(a) sr(a) entende a Lei Federal nº 11.947/2009 e a

Resolução/CD/FNDE nº 26/2013, para colocar o programa municipal de alimentação

escolar em funcionamento?” ..................................................................................... 94

Figura 14 – DSC dos secretários e nutricionistas - Ideia central e Frequência, sobre a

questão “Somente a legislação do PNAE (Lei Federal nº 11.947/2009 e

Resolução/CD/FNDE nº 26/2013) basta para a gestão do programa de alimentação

escolar no seu município?”...................................................................................... 101


sobre a questão “Gostaria que você falasse sobre o seu envolvimento cotidiano com

o programa de alimentação escolar. Quais as suas funções como

secretário/nutricionista-RT?” ................................................................................... 109


sobre a questão “Baseando-se na sua experiência e compreensão sobre

alimentação escolar, qual a sua opinião sobre o PNAE?” ....................................... 117

Figura 17 - Ideias centrais, Frequências e DSC de secretários e nutricionistas dos

municípios da RMC, sobre a questão “Se acaso puder alterar a legislação, o que

sugere?” .................................................................................................................. 125

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Recursos financeiros federais transferidos às entidades executoras para a

operacionalização do PNAE a partir da Resolução/CD/FNDE nº 26/2013. ............... 26

Tabela 2 - Recomendações para atender, em média, às necessidades nutricionais

estabelecidas para os cardápios das diferentes modalidades de ensino. ................. 28

Tabela 3 - Valores per capita (em reais)* investidos pelo governo federal no PNAE

entre 1994 e 2013. .................................................................................................... 38

Tabela 4 - Aspectos da Pesquisa Qualitativa. ........................................................... 44

Tabela 5 – Perfil dos municípios da RMC em relação PNAE. ................................... 52

Tabela 6 – Ideias centrais, Frequências e DSC de secretários da RMC, sobre a

questão: “O que significa a Alimentação Escolar para o(a) Sr(a)?” ........................... 70

Tabela 7 - Ideias centrais, Frequências e DSC de nutricionistas da RMC, sobre a

questão: “O que significa a Alimentação Escolar para o(a) Sr(a)?” ........................... 73


questão: “E o que é merenda escolar para o(a) Sr(a)?” ............................................ 78

Tabela 9 – Ideias centrais, Frequências e DSC de nutricionistas da RMC, sobre a

questão: “E o que é merenda escolar para o(a) Sr(a)?” ............................................ 81


questão: “Como o(a) Sr(a) entende a Lei Federal nº 11.947/2009 e a



Tabela 11 – Ideias centrais, Frequências e DSC de nutricionistas dos municípios da

RMC, sobre a questão “Como o(a) sr(a) entende a Lei Federal nº 11.947/2009 e a




questão “Somente a legislação do PNAE (Lei Federal n° 11.947/2009 e

Resolução/CD/FNDE n° 26/2013) basta para a gestão do programa de alimentação

escolar no seu município?”........................................................................................ 95


RMC, sobre a questão “Somente a legislação do PNAE (Lei Federal nº 11.947/2009

e Resolução/CD/FNDE nº 26/2013) basta para a gestão do programa de

alimentação escolar no seu município?” ................................................................... 99


questão “Gostaria que você falasse sobre o seu envolvimento cotidiano com o

programa de alimentação escolar. Quais as suas funções como secretário?”........ 102


RMC, sobre a questão “Gostaria que você falasse sobre o seu envolvimento

cotidiano com o programa de alimentação escolar. Quais as suas funções como

nutricionista - RT?” .................................................................................................. 106


questão “Baseando-se na sua experiência e compreensão sobre alimentação

escolar, qual a sua opinião sobre o PNAE” ............................................................. 110


RMC, sobre a questão “Baseando-se na sua experiência e compreensão sobre

alimentação escolar, qual a sua opinião sobre o PNAE?” ....................................... 114


questão “Se acaso puder alterar a legislação, o que sugere?” ............................... 118


RMC, sobre a questão “Se acaso puder alterar a legislação, o que sugere?” ........ 121

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Guia de entrevistas com os gestores da alimentação escolar dos

municípios da RMC. .................................................................................................. 58

Quadro 2 - Figuras metodológicas do Discurso do Sujeito Coletivo (DSC). .............. 60

LISTA DE SIGLAS

AEE - Atendimento Educacional Especializado

CAE - Conselho de Alimentação Escolar

CECANE-UNIFESP - Centro Colaborador em Alimentação e Nutrição Escolar da

Universidade Federal de São Paulo

DSC - Discurso do Sujeito Coletivo

ECH - Expressão-Chave

EE - Entidade Executora

EJA - Educação de Jovens e Adultos

FISI - Fundo Internacional de Socorro à Infância

FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação

IC - Ideia central

IDH - Índice de Desenvolvimento Humano

IFES – Instituição Federal de Ensino Superior

INEP - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais

MEC - Ministério da Educação

NSLP - National School Lunch Program

PIB - Produto Interno Bruto

PMA - Programa Mundial de Alimentos

PNAE - Programa Nacional de Alimentação Escolar

PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

ONU - Organização das Nações Unidas

OPEAS - Oficina Permanente de Educação Alimentar e em Saúde

RMC - Região Metropolitana de Campinas

RT - Responsável Técnico

USDA - The United States Department of Agriculture

TCLE - Termo de Consentimento Livre e Esclarecido

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................................. 19

2. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA .............................................................................................................. 23

2.1. Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE .................................................................... 23

2.2. Políticas Públicas ........................................................................................................................... 28

2.2.1. Estrutura Formal .......................................................................................................................... 30

2.2.2. Estrutura Substantiva .................................................................................................................. 32

2.2.2.1. Controle Social .......................................................................................................................... 33

2.2.2.2. Agricultura Familiar no PNAE ................................................................................................... 34

2.2.2.3. Centros Colaboradores em Alimentação e Nutrição do Escolar – CECANE ........................... 36

2.2.3. Estrutura Material ........................................................................................................................ 37

2.2.3.1. Valores per capita ..................................................................................................................... 38

2.2.4. Estrutura Simbólica ..................................................................................................................... 39

2.3. Abordagem Qualitativa em Pesquisa Social .................................................................................. 42

2.3.1. Teoria das Representações Sociais - TRS ................................................................................. 45

2.3.2. Discurso do Sujeito Coletivo – DSC ............................................................................................ 46

2.4. Região Metropolitana de Campinas – RMC ................................................................................... 50

3. OBJETIVO GERAL ........................................................................................................................... 54

3.1 Objetivos Específicos ...................................................................................................................... 54

4. METODOLOGIA ................................................................................................................................ 55

4.1. Sujeitos da Pesquisa ...................................................................................................................... 55

4.2. Guias de Entrevistas ...................................................................................................................... 56

4.3. Análise do conteúdo ....................................................................................................................... 59

5. RESULTADOS E DISCUSSÃO ........................................................................................................ 62

5.1. Gestão dos Programas Municipais de Alimentação Escolar ......................................................... 62

5.2. DISCURSO DO SUJEITO COLETIVO .......................................................................................... 69

5.2.1. Significado da Alimentação Escolar ............................................................................................ 69

5.2.2. Significado da Merenda Escolar ................................................................................................. 78

5.2.3. Entendimento dos gestores sobre a legislação de referência do PNAE .................................... 85

5.2.4. Suficiência da legislação de referência do PNAE para a gestão municipal ............................... 95

5.2.5. Envolvimento dos Gestores com o PNAE ................................................................................. 102

5.2.7. Sugestão dos Gestores para o PNAE ....................................................................................... 117

6. CONCLUSÃO .................................................................................................................................. 126

7. REFERÊNCIAS ............................................................................................................................... 128

8. Apêndice. ............ .............................................................................................................................142

9. Anexo...............................................................................................................................................144

19

1. INTRODUÇÃO

Em todas as democracias a educação é um direito básico garantido e a

alimentação escolar faz parte das políticas públicas suplementares à educação, pois

para que o processo educacional seja eficiente é necessário prover os estudantes de

alimentação e ambiente escolar saudáveis, propiciando uma oportunidade de

socialização, comunicação e educação nutricional (MAGNO et al., 2013).

Um dos primeiros programas combinando educação e alimentação data de

1790, na atual Alemanha. Nos Estados Unidos, por sua vez, a alimentação escolar

teve a mesma evolução da Europa, porém iniciada cem anos depois, em 1890, com

a esporádica oferta de serviços de alimentação, realizada por sociedades privadas e

associações interessadas no bem-estar da criança e na educação (FNS, 2013).

No Brasil, a oferta de alimentação escolar surgiu como uma política

assistencialista em um período em que a fome e a desnutrição eram alguns dos

problemas de saúde pública mais graves do País. Mais que uma ocorrência natural,

a fome tem suas raízes na estrutura sociopolítica brasileira, que começou a se

modificar a partir da urbanização e da inserção da educação na agenda pública. Por

décadas, as refeições servidas nas escolas públicas brasileiras objetivavam corrigir

deficiências nutricionais ou garantir que a criança em situação de vulnerabilidade

social em algumas regiões do Brasil tivesse acesso a uma refeição diária. De fato, a

pobreza extrema ainda é uma realidade e muitos alunos frequentam a escola para

ter acesso à alimentação.

Os processos de industrialização e urbanização pelos quais o país passou na

década de 1950 e durante os anos de regime militar (1964-1985), tiveram um

impacto significativo na alimentação escolar. A princípio, o programa de alimentação

escolar brasileiro introduziu alimentos processados importados, obtidos por meio de

acordo com o governo norte-americano, cujo objetivo real era de caráter comercial e,

posteriormente, se caracterizou pela presença massiva das indústrias locais de

alimentos processados (COIMBRA, 1982).

Tanto a centralização do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE)

pelo governo federal quanto o desenvolvimento da política do setor agroindustrial do

Brasil foram responsáveis pela “industrialização” da alimentação escolar. Esta

terminologia persiste até hoje e tem sido responsável pela presença de alimentos

nem sempre adequados do ponto de vista nutricional e que desconsideram os

20

hábitos alimentares locais com a intenção de oferecer uma refeição “equilibrada”,

independente de sua aceitabilidade (TURPIN, 2008).

Por vários anos, o programa de alimentação escolar do Brasil foi um reflexo

de um estado autoritário, porém com o processo de redemocratização na década de

1980, o Estado redefiniu sua política educacional, tornando-a mais próxima da

agenda social cujas demandas buscavam melhoria do sistema educacional do país

como um todo. Nesse período, o PNAE passou por um processo de

descentralização, ou seja, o compartilhamento da responsabilidade pelo

fornecimento de alimentação escolar pelo governo federal, estados e municípios, o

que significa uma obrigatoriedade de participação das três esferas de governo na

gestão do programa em suas várias etapas, desde a aquisição dos gêneros até a

operacionalização técnica e administrativa (VIANNA e TERESO, 2000).

Como consequência, inicia-se um novo ciclo que busca a sustentabilidade da

alimentação escolar no Brasil.

A partir de 2003, a alimentação escolar associou-se a uma política de estado

de maior cobertura, o programa Fome Zero, cujo principal objetivo era garantir o

acesso de todo brasileiro a alimentação adequada tanto em quantidade quanto em

qualidade, necessária para a manutenção da saúde e bem-estar do indivíduo

(SILVA, GROSSI e FRANÇA, 2010).

O Fome Zero, um programa moderno e sofisticado, exige a articulação de

políticas públicas focadas em educação, saúde, agricultura, cultura e bem-estar,

destacando a importância socioeconômica da agricultura familiar, tornando

compulsória a utilização de seus produtos no preparo da alimentação escolar

(SILVA, GROSSI e FRANÇA, 2010).

Atualmente, cerca de 50 milhões de estudantes da rede de ensino pública

brasileira são atendidos pelo PNAE e apesar do assistencialismo ainda ser a

abordagem de muitos gestores municipais, este vem sendo substituído pela prática

promotora da saúde, dinamização da economia local, inclusão social e

desenvolvimento sustentável (BRASIL, 2016a).

Nas últimas duas décadas, houve um ajuste de 560% nos recursos federais

destinados ao PNAE, acrescidos de recursos financeiros estaduais e municipais.

Este reajuste permitiu o estabelecimento de uma estrutura material para a

implantação dessa política pública (BRASIL, 2016a). A evolução dos padrões

nutricionais foi reconhecidamente importante e atualmente, por meio da legislação

21

do PNAE, 20% das necessidades nutricionais diárias devem ser supridas na

alimentação fornecida ao estudante, complementadas por orientação da composição

dos cardápios em relação aos principais nutrientes (BRASIL, 2013).

Como outros países, o Brasil encara agora o desafio de combater as doenças

crônicas associadas a hábitos alimentares não saudáveis e de garantir para a

população o acesso à alimentação adequada e de qualidade.

Neste contexto, outra contribuição importante da legislação do PNAE foi a

inclusão de educação alimentar e nutricional no currículo escolar (BRASIL, 2013).

O controle social, exercido pelos Conselhos de Alimentação Escolar (CAE),

tem o papel importante de supervisionar o investimento público na oferta de

alimentação escolar e deve agir em conjunto com o governo federal para atingir os

objetivos do programa. Ao mesmo tempo, continua sendo importante que os

municípios invistam em capacitação de conselheiros, para que eles sejam

qualificados para trabalhar no programa (BARROS, 2014).

As informações disponíveis na literatura brasileira sobre avaliação da gestão,

especialmente com respeito à operacionalização administrativa e técnica dos

programas de alimentação escolar, são escassas. Mesmo que a legislação vigente

normatize a gestão dos recursos financeiros e o Fundo Nacional de

Desenvolvimento da Educação (FNDE) a monitore, não há previsão de avaliação do

desempenho dos secretários e nutricionistas nos municípios, seja por auditoria ou

por outro meio. Nem mesmo os CAE têm competência para a avaliação técnica do

programa.

Portanto, a avaliação da gestão do PNAE nos 5.570 municípios brasileiros

ainda é incipiente e muito baseada na prestação de contas sobre o uso dos recursos

financeiros federais repassados às entidades executoras (estados e municípios).

É necessário estabelecer um diálogo direto com gestores do PNAE,

secretários municipais de educação e nutricionistas, os principais atores do

programa onde efetivamente acontece, com o objetivo de entender práticas políticas

e administrativas e seu impacto na qualidade final da alimentação oferecida aos

estudantes.

Pelo exposto, o presente trabalho se propôs a avaliar a gestão do PNAE na

Região Metropolitana de Campinas (RMC), no Estado de São Paulo, caracterizada

pela grandeza econômica e altos índices de desenvolvimento humano no País.

22

Embora a RMC não represente de forma generalizada os indicadores

socioeconômico brasileiros, pretende-se que a presente pesquisa, além das

informações de interesse regional resultantes, seja iniciadora de outros estudos

diagnósticos da gestão de alimentação escolar em outras regiões do Brasil.

23

2. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

2.1. PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR – PNAE

O Programa Nacional de Alimentação Escolar é o segundo maior do mundo,

atendendo diariamente 50 milhões de alunos, estando à sua frente apenas a Índia,

que oferece refeições a mais de 100 milhões (ONU, 2013).

A universalidade, assim como a continuidade, são os princípios que sempre

guiaram o programa brasileiro, porém com dificuldades de serem alcançados,

principalmente por pressões externas, políticas, acadêmicas ou até mesmo pessoais

ao longo de sua história (NOGUEIRA, 2005). Na América Latina, apenas o Brasil e o

Uruguai contam com programas universais, apesar de diferirem em termos

administrativos (CARVALHO, 2009).

No Brasil, a vigência do PNAE é ininterrupta e instituiu-se como direito básico

do aluno, com a garantia do fornecimento de refeições em 200 dias letivos, a todos

os matriculados na educação básica das redes públicas federal, estadual, distrital e

municipal; nas creches, pré-escolas, ensino fundamental, ensino médio, e educação

de jovens e adultos, bem como os matriculados nas entidades filantrópicas,

confessionais e comunitárias. Ampliado para o ensino médio e educação de jovens e

adultos a partir de junho de 2009 (BRASIL, 2009).

À época de sua instituição (1955), o fornecimento de refeições aos escolares

pelo Estado não era bem planejado e estruturado, nem tampouco havia controle

social sobre o mesmo (NOGUEIRA, 2005).

Na década de 1970, a alimentação escolar figurou para alguns autores, como

Ceccim (1995), como a “razão de ser da escola”. Neste período a fome e/ou a

desnutrição, principalmente entre a população de baixa renda e de regiões menos

desenvolvidas do Brasil, era ainda um grande problema no país. Várias foram as

denominações do programa, mas finalmente em 1979 foi denominado de Programa

Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) permanecendo até os dias de hoje.

Nas décadas seguintes, 1980 e 1990, a descentralização das políticas foi a

pauta na agenda pública e quanto ao PNAE o objetivo era a garantia da regularidade

da oferta dos alimentos nas escolas, melhoria da qualidade dos mesmos, respeito e

valorização dos hábitos alimentares locais, diversificação na oferta de alimentos,

incentivo à produção regional e diminuição dos custos operacionais.

24

A descentralização buscou também, maior participação da comunidade na

execução e fiscalização do programa, enfim, no controle social da política pública

implementada. Sendo então instituídos os Conselhos Estaduais e Municipais de

Alimentação Escolar (NOGUEIRA, 2005).

O programa de alimentação escolar caracteriza-se ainda, como política

pública de caráter compensatório, de grande abrangência, e que se constitui, no

cenário sócio-político-econômico, como garantia universal de padrões mínimos

diários de alimentação infantil.

Tem como objetivo primordial contribuir para o crescimento biopsicossocial,

aprendizagem, rendimento escolar e formação de práticas alimentares saudáveis

dos alunos por meio de educação alimentar e nutricional e, a oferta de refeições que

atendam as necessidades nutricionais durante o período letivo (BRASIL, 2009).

O PNAE se tornou uma estratégia importante para a segurança alimentar e

nutricional quando passou a promover o Direito Humano à Alimentação Adequada

(DHAA) (VILLAR et al., 2013).

A coordenação das ações de alimentação escolar no nível da entidade

executora (distrito federal, estados e municípios) é realizada por um nutricionista que

assume a responsabilidade técnica. Aos secretários municipais e/ou estaduais de

educação cabe a operacionalização do PNAE em todas as suas etapas. A

formulação da política a ser implementada no nível da execução, como o

planejamento dos cardápios, aquisição dos alimentos e a viabilização de toda a

infraestrutura física e de pessoal necessária para o preparo e distribuição das

refeições, armazenamento dos gêneros e ainda as ações de educação alimentar e

nutricional, devem ser pautadas na legislação federal vigente, sendo condição

essencial para o alcance dos objetivos da política (NOGUEIRA, 2005).

O PNAE é um programa suplementar à educação, com grande evolução na

história da sua gestão, com financiamento compartilhado entre os entes federativos,

demandando muita atenção por parte das entidades executoras.

É implementado pelo Ministério da Educação, por intermédio de autarquia, o

FNDE. A coordenação, o estabelecimento de normas gerais de planejamento,

execução, controle, monitoramento e avaliação do Programa, bem como a

transferência dos recursos financeiros são de responsabilidade desta autarquia

federal (BRASIL, 2016a).

25

A regulamentação do programa se dá pela Lei Federal nº 11.947 de 16 de

junho de 2009 e pela Resolução/CD/FNDE nº 26 de 17 de junho de 2013, que

subsidiam os estados e municípios na implementação com normas para a execução

técnica, administrativa e financeira e estabelece procedimentos para a gestão da

aquisição; armazenamento e distribuição dos alimentos; elaboração de cardápios;

controle de qualidade; sistema de controle e monitoramento; e, ainda, a instituição

do controle social por meio dos Conselhos de Alimentação Escolar (BRASIL, 2009;

BRASIL, 2013).

Para a operacionalização do PNAE é prevista a transferência de recursos

finaceiros federais para o distrito federal, estados e municípios, sem necessidade de

convênio, ajuste, acordo ou contrato e com o objetivo exclusivo de adquirir gêneros

alimentícios com planejamento e controle de qualidade adequados. O repasse é

feito em dez parcelas mensais, correspondentes a vinte dias letivos por mês

(BRASIL, 2016a).

Os recursos per capita transferidos às entidades executoras, que são as

secretarias de educação dos estados e do distrito federal, prefeituras municipais e

escolas federais, responsáveis pelo recebimento, execução e prestação de contas,

estão apresentados na Tabela 1.

26

Tabela 1 - Recursos financeiros federais transferidos às entidades executoras para a

operacionalização do PNAE a partir da Resolução/CD/FNDE nº 26/2013.

MODALIDADES DE ENSINO VALORES TRANSFERIDOS (R$)

Ensino Fundamental, Ensino Médio e Educação

de Jovens e Adultos – EJA

R$ 0,30 (trinta centavos de real)

Pré-Escola

(exceto para aqueles matriculados em escolas localizadas em áreas indígenas e remanescentes

de quilombos)

R$ 0,50 (cinquenta centavos de real)

Escolas de Educação Básica

(localizadas em áreas indígenas e remanescentes de quilombos)

R$ 0,60 (sessenta centavos de real)

Escolas de tempo integral

(com permanência mínima de 7h (sete horas) na escola ou em atividades escolares)

R$ 1,00 (um real)

Creches

(inclusive as localizadas em áreas indígenas e remanescentes de quilombos)

R$ 1,00 (um real)

Programa Mais Educação

R$ 0,90 (noventa centavos de real)

Atendimento Educacional Especializado – AEE

R$ 0,50 (cinquenta centavos de real)

Fonte: Brasil, 2013.

O Programa Mais Educação contempla a implantação da educação integral

em escolas localizadas em áreas metropolitanas de alto índice de vulnerabilidade

social como uma das suas principais finalidades. Para a modalidade de ensino de

Educação de Jovens e Adultos (EJA) semipresencial, são repassados 20% (vinte por

cento) dos recursos destinados ao EJA presencial. O repasse total foi de R$ 3,7

bilhões de reais para a execução do PNAE em 2015 (BRASIL, 2016a).

Os alunos atendidos são os cadastrados no censo escolar do exercício

anterior, realizado por autarquia vinculada ao Ministério da Educação, Instituto

Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) (BRASIL, 2013).

Os recursos financeiros federais destinados a este programa podem ainda ser

transferidos diretamente às escolas, com a possibilidade de agilizar o processo, e

com o acompanhamento mais próximo da comunidade local. A prestação de contas

ao CAE e posteriormente ao próprio FNDE sobre os recursos recebidos pelo FNDE

destinados à operacionalização do PNAE, cabe à entidade executora.

27

Deve haver a complementação do recurso financeiro federal com recursos

estaduais e municipais. O salário-educação, que é uma contribuição social das

empresas em geral e das entidades públicas e privadas vinculadas ao Regime Geral

da Previdência Social, destinada ao financiamento de programas, projetos e ações

voltados para o financiamento da educação básica pública, por vezes, é utilizada na

aquisição de gêneros alimentícios para o PNAE, pois é uma fonte adicional de

financiamento da educação, ou seja, não é contabilizada como gasto com

manutenção e desenvolvimento do ensino. Tanto as despesas com alimentação

escolar quanto as despesas realizadas com recursos do salário-educação não

compõem os 25% dos recursos financeiros municipais que devem ser gastos com a

educação (BRASIL, 2016a).

O artigo 71 da Lei Federal nº 9.394/1996, que estabelece as Diretrizes e

Bases da Educação Nacional – LDB prevê que não constituem despesas de

manutenção e desenvolvimento do ensino aquelas realizadas com “programas

suplementares de alimentação (mantimentos), assistência médico-odontológica,

farmacêutica e psicológica, e outras formas de assistência social”. Porém a

utilização desse recurso depende da interpretação jurídica de cada município

(BRASIL, 1996).

A partir da disponibilidade financeira municipal deve ocorrer a oferta da

alimentação nas escolas, prevista na seção II artigo 14 da Resolução/CD/FNDE nº

26/2013, sendo os cardápios elaborados por nutricionista, responsável técnico pelo

programa. Estes cardápios devem conter “gêneros alimentícios básicos, respeitar as

preferências nutricionais, os hábitos alimentares, a cultura alimentar da localidade e

pautar-se na sustentabilidade, sazonalidade e diversificação agrícola da região e na

alimentação saudável e adequada” (BRASIL, 2013).

Para o atendimento das necessidades nutricionais a composição dos

cardápios deve obedecer à legislação vigente. A Tabela 2 demonstra as

recomendações médias diárias para as diferentes modalidades de educação. Cabe

ressaltar que para os valores repassados às escolas localizadas em comunidades

indígenas ou em áreas remanescentes de quilombos foi considerada a diversidade

étnica e necessidades nutricionais específicas (BRASIL, 2013).

28

Tabela 2 - Recomendações para atender, em média, às necessidades nutricionais

estabelecidas para os cardápios das diferentes modalidades de ensino.

MODALIDADES DE ENSINO NECESSIDADES NUTRICIONAIS

DIÁRIAS MÍNIMAS (%)

NÚMERO MÍNIMO DE REFEIÇÕES

Creches em período parcial

30% duas

Creches em período integral

(inclusive as localizadas em comunidades indígenas ou áreas remanescentes de

quilombos)

70% três

Escolas localizadas em comunidades indígenas ou em áreas remanescentes

de quilombos, exceto creches*

30% por refeição ofertada

Educação básica

(em período parcial) 20%

quando ofertada uma refeição

Educação básica

(exceto creches em período parcial) 30%

quando ofertadas duas ou mais refeições

Programa Mais Educação e para os matriculados em escolas de tempo

integral

70% três refeições

Fonte: Brasil, 2013.

Para a fiscalização de toda a operacionalização do PNAE, o programa conta

com a participação efetiva do CAE que é um órgão colegiado permanente,

deliberativo e de assessoramento, que deve ser composto por sete membros

titulares e sete suplentes, sendo um representante do Poder Executivo, dois

representantes da Educação, dois representantes da sociedade civil, dois

representantes de pais de alunos. A fiscalização do uso dos recursos financeiros do

programa cabe ao Tribunal de Contas da União (TCU) e outros órgãos de controle

interno do Governo Federal (BRASIL, 2016a).

Os demais aspectos relacionados à eficiência do programa não são

avaliados, como os técnico-administrativos, embora tal avaliação seja preconizada

pela ONU (WFP, 2013).

2.2. POLÍTICAS PÚBLICAS

Algumas definições sobre política pública enfatizam o seu papel na solução

de problemas. No entanto, definições de políticas públicas, mesmo as minimalistas,

guiam para o lugar onde os embates em torno de interesses, preferências e ideias

29

se desenvolvem, isto é, os governos. As definições de políticas públicas assumem,

em geral, uma perspectiva de que o todo é mais importante do que a soma das

partes e que indivíduos, instituições, interações, ideologias e interesses contam,

mesmo que existam diferenças sobre a importância relativa destes fatores (SOUZA,

2006).

Política pública pode ser resumida como o campo do conhecimento que

busca colocar o governo em ação e/ou analisar esta ação e, quando necessário,

propor mudanças no rumo ou curso destas ações. O ponto de partida é a separação

das fases das políticas em elaboração da agenda; especificação de alternativas;

escolha de uma alternativa e implementação da decisão (VIANNA, 1996).

Segundo Höfling (2001), para compreender e avaliar as políticas públicas

sociais implementadas por um governo é fundamental compreender a concepção de

Estado e de política social que sustenta as ações e programas de intervenção.

Uma política pública surge da confluência das agendas política e social,

quando uma demanda da sociedade – ou de grupos dentro da sociedade -, é

abordada por meio da intervenção do Estado, que então sumariamente, cria leis

específicas e mecanismos para seu cumprimento. Entretanto, um olhar mais atento

revela que subjazem às políticas públicas; componentes históricos, políticos,

econômicos, culturais e sociais cuja análise permite entender a complexidade de sua

estrutura. A inserção definitiva da expressão “políticas públicas” na imprensa,

agendas públicas, documentos públicos se deve, na opinião de Di Giovanni (2009),

a fatores marcantes como macroeconomia, geopolítica, política, cultural e

sociológico.

Neste sentido, Di Giovanni (2009) propõe uma perspectiva de análise de

políticas públicas baseada em quatro estruturas elementares através das quais se

busca entender a articulação de leis, recursos materiais, atores e os valores sociais

como resposta a uma demanda social que, no caso, é a inserção da alimentação na

educação pública brasileira. A Figura 1 apresenta as quatro estruturas básicas a

partir das quais o PNAE foi analisado.

30

Figura 1 - As quatro estruturas básicas usadas para analisar o Programa Nacional

de Alimentação Escolar (PNAE) de acordo com a perspectiva de Di Giovanni, 2009.

2.2.1. Estrutura Formal

A estrutura formal de uma política pública é constituída por teorias, práticas,

história e resultados fundamentados. Especialmente as leis que regem a política.

O PNAE foi legalizado pela Lei Federal nº 11.947/2009, mais de cinquenta

anos depois da sua instituição (BRASIL, 2009). Esta lei normatiza o atendimento de

alimentação escolar e foi complementada pela Lei Federal nº 12.982/2014,

estabelecendo o provimento de alimentação escolar adequada aos alunos

portadores de estado ou de condição de saúde específica (BRASIL, 2014).

Os aspectos operacionais do PNAE são um tanto complexos, dado o

envolvimento de diversos setores do governo e da sociedade civil nos âmbitos

federal, estadual e municipal e, porque é necessário ter condições favoráveis nessas

áreas para os aspectos operacionais ocorrerem adequadamente (VILLAR et al.,

2013).

Programas internacionais como o Food For Peace (FFP - “Programa

Alimentos para a Paz”) da Usaid - Agência dos Estados Unidos para o

Desenvolvimento Internacional (United States Agency for International Development)

e o Programa Mundial de Alimentos da Organização das Nações Unidas (ONU)

influenciaram a política brasileira de alimentação escolar nas décadas de 1950 a

31

1970, caracterizadas pela presença de alimentos provenientes dos Estados Unidos

(NOGUEIRA, 2005).

Nos anos 1970, com o processo de crescimento e urbanização do país e com

a maior intervenção do Estado na Educação, o PNAE se fortaleceu como razão

social, sem amparo constitucional, atacando vários problemas ao mesmo tempo e

reforçando principalmente a assiduidade dos alunos nas escolas públicas (DI

GIOVANNI e BELIK, 2015).

As décadas de 1980 e 1990 foram marcadas pela descentralização de

políticas públicas, incluindo a de alimentação escolar, estabelecendo a gestão

estadual e municipal do programa, já que, até então, a administração era

centralizada no governo federal, tanto em sua formulação quanto na implementação.

Antes disso, a aquisição de alimentos também era feita de maneira centralizada, no

Ministério da Educação, o que dificultava a distribuição para os vários municípios do

país, comprometendo assim sua qualidade.

Apesar do início do programa de alimentação escolar ter sido na década de

1950, foi apenas com a estratégia Fome Zero em 2003 que ele emergiu como

grande política pública nacional. Desde então ocorreram muitos avanços em relação

ao estabelecimento de critérios técnicos e operacionais, buscando uma maior

flexibilidade, eficiência e eficácia administrativa, principalmente em relação à

expansão e fortalecimento do controle social e estratégias normativas para as ações

do nutricionista como responsável técnico do programa (PEIXINHO, 2013).

Dando continuidade à implementação da estratégia Fome Zero, a Lei

Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional estabeleceu o Sistema Nacional de

Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) objetivando formular e implantar políticas

e planos de alimentação e nutrição para estimular a integração da sociedade civil e

do governo e promover o monitoramento, acompanhamento e avaliação da

segurança alimentar e nutricional no país.

Neste sentido, o PNAE e o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) estão

inseridos no SISAN, garantindo o direito humano à alimentação enquanto promovem

o desenvolvimento da agricultura local (BRASIL, 2006).

32

2.2.2. Estrutura Substantiva

Atores sociais, seus interesses e regulamentos constituem a estrutura

substantiva de uma política pública.

Até que a alimentação chegue aos alunos brasileiros – a razão da existência

e reais portadores de direito do PNAE –, vários atores sociais assumem diferentes

papeis: por um lado, atores do Estado assumem funções públicas e mobilizam os

recursos associados a tais funções (por exemplo, políticos e funcionários públicos

que atuam no segmento burocrático) e, por outro lado, atores da sociedade civil,

como alunos, membros de organizações da sociedade civil organizada e

fornecedores do programa.

O Ministério da Educação, principal representante do Estado, atua por meio

do FNDE no repasse de recursos financeiros diretamente para os 5.570 municípios

do país. No nível municipal, os secretários de educação fazem a gestão destes

recursos destinados à alimentação escolar assessorados por um responsável

técnico que, de acordo com a legislação atual, deve ter formação superior em

Nutrição (BRASIL, 2013).

Somente a partir de 2003 o nutricionista foi inserido na coordenação geral do

programa no nível federal, no FNDE, reafirmando que a responsabilidadde técnica

do programa de alimentação escolar no Distrito Federal, nos estados, nos

municípios e nas escolas federais cabe ao nutricionista (PEIXINHO, 2013). De

acordo com análises conduzidas por Chaves et al. (2013), a porcentagem de

municípios brasileiros que contam com nutricionistas no programa aumentou de 12%

para 79% entre os anos de 2003 e 2011.

No setor privado, os fornecedores de alimentos para o programa se destacam

e sua importância é fundamental para a implementação do PNAE. Porém, em

meados do século XX, quando a alimentação escolar começou a ser oferecida no

Brasil, a tônica do programa era assistencialista e as refeições eram compostas

basicamente por alimentos “doados” pelos Estados Unidos (NOGUEIRA, 2005). Foi

uma solução conveniente à época, já que o estado nutricional da maioria das

crianças em escolas públicas brasileiras era precário e carecia de reforço alimentar

(CARVALHO, 2009). Entretanto, os produtos eram difíceis de preparar e armazenar,

além de serem de baixa aceitação e desconhecidos para o paladar brasileiro, como

trigo bulgor (grãos de trigo moídos, cozidos e desidratados, frequentemente

33

utilizados em sopas ou com carnes) e algumas combinações à base de soja

(COIMBRA, 1982). A participação nacional em relação à aquisição de alimentos

cumpria acordos com o governo norte-americano, adquirindo obrigatoriamente cotas

nesse mercado.

Questões políticas e a severa crise econômica que afetou o Brasil entre 1970

e 1990 influenciaram a política de alimentação escolar, caracterizando um período

de centralização das aquisições pelo governo federal e a forte presença da indústria

de alimentos pré-preparados, que interferiu nos rumos do programa (NOGUEIRA,

2005).

O planejamento do cardápio ainda era responsabilidade do Ministério da

Educação e produtos alimentícios eram adquiridos por meio de licitações e

distribuídos nacionalmente (SARAIVA et al., 2013).

Após a promulgação da Constituição Federal em 1988, que foi considerada

um marco no processo de redemocratização brasileira e no reconhecimento dos

direitos sociais, a oferta de alimentação escolar se tornou dever do Estado e um

direito de todo aluno da rede pública de ensino (BRASIL, 1988). Houve uma

tentativa de atingir uma maior inclusão social na execução e supervisão do PNAE

por meio dos conselhos estaduais e municipais de alimentação escolar (INEP,

1998).

A política de descentralização, como definida pelo Ministério da Educação,

passou a suplementar o financiamento do programa de alimentação escolar e

instituiu a prestação de contas pelos municípios, que são responsáveis por sua

gestão técnica e financeira, ao Tribunal de Contas da União (TCU), um tribunal

administrativo que monitora as contas de administrações públicas (SPINELLI e

CANESQUI, 2002).

Devido ao processo de descentralização, as Secretarias Estaduais de

Educação passaram a assessorar os municípios, que precisavam de apoio técnico e

administrativo para a operacionalização do PNAE (SPINELLI e CANESQUI, 2002).

2.2.2.1. Controle Social

O Conselho de Alimentação Escolar (CAE) foi estabelecido como um órgão

deliberativo, fiscalizador e de assessoramento do PNAE, tanto no nível estadual

quanto municipal, com objetivo de realizar o controle social desse programa,

34

somente em 2000 (BRASIL, 2000). Apesar da importância do controle social, é

sabido que a mera criação dos conselhos não garante a eficiência de suas ações.

De acordo com Lünchmann (2002), é necessário atentar para os fatores que

impedem os processos participativos que envolvem questões de natureza política,

econômica, social e cultural e estão conectadas a uma sociedade que,

estruturalmente, se sustenta nos pilares do nepotismo, autoritarismo e desigualdade

social, que ainda é o caso do Brasil.

A realização de reuniões regulares dos CAE é um fator importante para que a

análise da prestação de contas do gestor seja feita paulatinamente para posterior

emissão do parecer conclusivo sobre a execução do Programa, porém pesquisas

apontam que apenas um pequeno número de conselhos faz reuniões mensalmente

nos municípios brasileiros. No estado de São Paulo, cerca de 50% dos municípios

alegam fazer reuniões regulares (BARROS, 2014), enquanto em Santa Catarina são

apenas 26% e, em pesquisa nacional, a média é de 39% (GABRIEL et al., 2013).

Santos et al. (2007) identificaram a falta de disponibilidade de tempo como um

dos principais fatores de impedimento para o funcionamento adequado dos

conselhos. Machado et al. (2015) também alegaram que a indisponibilidade de

tempo para atividades de controle social e a escassez de regulamentação na área

foram apontadas como barreiras para o desempenho eficiente dos conselhos.

Outro fator importante para os CAE atuarem eficientemente está ligado ao

despreparo de seus membros (BARROS, 2014). Na maioria dos casos, os membros

não reconhecem o papel do CAE, nem o próprio papel como representantes de um

determinado segmento. Auditorias conduzidas pelo TCU concluiram que o

desempenho do CAE está afetado pela falta de conhecimento técnico de seus

conselheiros (PEREIRA e MEDEIROS, 2005).

2.2.2.2. Agricultura Familiar no PNAE

Importantes atores sociais para a implementação do PNAE são os

agricultores familiares. Para fomentar a aquisição de alimentos desses agricultores

foi criado o PAA com o objetivo de promover o acesso aos alimentos às populações

em situações de insegurança alimentar, além de promover a inclusão social e

econômica no campo por meio do fortalecimento da agricultura familiar, a preços

compatíveis aos praticados nos mercados regionais (SARAIVA et al., 2013).

35

Por meio deste programa, os municípios também podem adquirir alimentos da

agricultura familiar com dispensa de licitação, neste caso, as aquisições são feitas

por chamada pública (BRASIL, 2013). Assim é possível atender a alimentação

escolar satisfazendo a obrigação legal da utilização de 30% dos recursos financeiros

repassados pelo FNDE, na compra de produtos (BRASIL, 2009). A agricultura

familiar representa uma forma de produção que se caracteriza pela interação entre

gestão e trabalho. São os agricultores familiares que conduzem o processo

produtivo, enfatizando a diversificação e recorrendo à mão de obra dentro da família,

que, eventualmente, é suplementada por trabalhadores remunerados (BRASIL,

2013). Desta forma, é possível observar a ligação dos objetivos do PAA e os do

PNAE, que são promover o desenvolvimento econômico, lutar contra a desigualdade

e garantir segurança alimentar e nutricional de acordo com Belik e Domene (2012).

O vínculo entre a alimentação escolar, a produção de alimentos e participação

da comunidade se destaca no Brasil, de acordo com dados de um relatório de 2013

produzido pelo Programa Mundial de Alimentos. Esse relatório também destacou o

PAA, considerado um dos principais pilares da luta contra a fome e pobreza no

Brasil, pois promove a aquisição direta de produtos alimentícios da agricultura

familiar (WFP, 2013).

De acordo com Aguiar (2012), aproximadamente 70% da produção dos

alimentos como arroz, feijão, milho, hortaliças entre outros, consumidos diariamente

no Brasil, vêm da agricultura familiar. Além disso, como Teo e Monteiro (2012)

apontaram, a alimentação escolar tem oferecido uma nova oportunidade de

fortalecimento da agricultura familiar, apesar da legislação não ser suficiente para

garantir que esta aproximação resulte em alimentação saudável na escola.

Os autores destacaram que para os objetivos serem atendidos, é necessário

apoio de órgãos da agricultura que preparam agricultores para um planejamento de

produção que atenda às demandas da alimentação escolar em quantidades

condizentes e com programação para o período letivo.

Barone (2014) alegou que a inserção da agricultura familiar na alimentação

escolar apresenta dificuldades em relação à gestão do PNAE. Portanto, seria

desejável que o governo federal capacitasse os nutricionistas de acordo com as

especificidades das diferentes regiões brasileiras. Além disto, as dificuldades na

gestão do programa podem estar relacionadas à formação dos responsáveis

36

técnicos, sendo necessário incluir tópicos de políticas públicas no currículo dos

cursos de Nutrição.

Nos últimos anos, o debate acerca da importância da agricultura familiar no

desenvolvimento do Brasil ganhou forças, impulsionado pelas políticas de

desenvolvimento sustentável, segurança alimentar, desenvolvimento local e geração

de emprego e renda. De acordo com a Figura 2, entre 2002 e 2013 houve um

aumento considerável nos recursos destinados ao Programa Nacional de

Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) totalizando 18 bilhões de reais em

2013 (TEIXEIRA, 2013).

Figura 2 - Recursos destinados ao Pronaf de 2002 a 2013.

Fonte: Teixeira, 2013.

2.2.2.3. Centros Colaboradores em Alimentação e Nutrição do Escolar – CECANE

Outro importante ator social é o Centro Colaborador em Alimentação e

Nutrição Escolar (CECANE), unidade de referência e apoio constituída no âmbito

das Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) para desenvolver ações de

interesse e necessidade do PNAE, como, por exemplo, promover a alimentação

saudável nas escolas (BRASIL, 2016a). É composto por técnicos e pesquisadores

universitários, sendo a parceria entre universidades públicas e o FNDE um reflexo

do compromisso do governo e da academia em apoiar a Política de Segurança

Alimentar e Nutricional nas escolas brasileiras (GAGLIANONE et al., 2009).

37

Os CECANE foram constituídos em diversas regiões do Brasil com objetivos

diferenciados conforme a demanda regional. As ações foram inicialmente definidas

por meio de cooperação entre o Ministério da Saúde e o Ministério da Educação

(BRASIL, 2006). Com o objetivo de oferecer suporte técnico e operacional para os

estados e municípios (GAGLIANONE et al., 2009).

O CECANE da região Sudeste, por exemplo, tem o objetivo de conduzir

atividades de ensino, pesquisa e extensão no sistema público de ensino para, assim,

promover a alimentação saudável nas escolas e oferecer educação continuada para

as equipes da alimentação escolar – nutricionistas e cozinheiros (GAGLIANONE et

al., 2009).

Já na região Sul, o foco é qualificar a administração e controle social do

PNAE, conduzindo pesquisas para compreender as características nutricionais e

dietéticas da população atendida, especialmente na pré-escola nos estados do Rio

Grande do Sul e Santa Catarina. Outras ações dos CECANE ainda incluem

capacitação, suporte técnico e aconselhamento aos municípios e gestores

(SCARPARO et al., 2010).

2.2.3. Estrutura Material

Financiamento, suporte e os custos constituem a base da estrutura material

para a análise das políticas públicas. No PNAE esta estrutura é representada pelo

financiamento do programa pelas três esferas governamentais: federal, estadual e

municipal.

Recursos financeiros repassados pelo governo federal são normatizados pelo

FNDE, podendo os estados transferir aos seus municípios a responsabilidade pelo

atendimento aos alunos matriculados nos estabelecimentos estaduais de ensino

público de sua jurisdição. Nesse caso, os estados podem autorizar a transferência

de recursos relacionados a tais alunos do FNDE diretamente, para os municípios.

Os municípios não são obrigados a oferecer alimentação escolar para os

alunos da rede estadual e, apenas por meio de um acordo entre as duas partes, este

serviço pode ser delegado da rede estadual para os municípios (BRASIL, 2009).

A infraestrutura necessária para garantir a operacionalização do programa,

tanto no nível central quanto em cada escola, também é parte dessa estrutura

material, é o suporte. Os elementos que integram a infraestrutura básica exigida

38

para o desempenho eficiente do PNAE nas escolas são: estrutura física das

cozinhas, despensas e refeitórios; equipamentos de cozinha e utensílios; pessoal

disponível para executar tarefas; além do corpo de funcionários das escolas e

equipes administrativas. Apesar dos avanços recentes, é muito comum notar

dificuldades encontradas pelos municípios quando se trata de questões logísticas e

técnicas, assim como a inserção do Programa de Alimentação Escolar no projeto

pedagógico da escola (MENDES, 2013; BARONE, 2014; BARROS, 2014).

2.2.3.1. Valores per capita

Os recursos financeiros necessários para operacionalizar o programa de

alimentação escolar são planejados no nível federal e transferidos para as

secretarias de educação estaduais e municipais a fim de serem complementados por

essas entidades executoras, conforme a necessidade, com o objetivo de atender às

necessidades nutricionais mínimas diárias.

A Tabela 3 demonstra a evolução dos valores repassados após a

descentralização do PNAE, de 1994 até o presente.

Tabela 3 - Valores per capita (em reais)* investidos pelo governo federal no PNAE

entre 1994 e 2013.

Modalidades 1994-2002

2003 2004 2005 2006-2008

2009 2010 2012-2013

Creche - 0,18 0,18 0,18 0,22 0,44 0,60 1,00

Pré-escola 0,06 0,13 0,15 0,18 0,22 0,22 0,30 0,50

Fundamental I 0,13 0,13 0,15 0,18 0,22 0,22 0,30 0,30

Fundamental II - - - - - 0,22 0,30 0,30

Educação de Jovens e

Adultos – EJA

- - - - - 0,22 0,30 0,30

Escolas indígenas - 0,34 0,34 0,34 0,44 0,44 0,60 0,60

Escolas quilombolas - 0,13 - 0,34 0,44 0,44 0,60 0,60

Mais Educação - 0,13 - - - 0,66 0,90 0,90

Fontes: Brasil (2013); REBRAE, (2013).

Os valores per capita multiplicados pelo número total de alunos das escolas

públicas em cada município brasileiro chegaram a 3,7 bilhões de reais, em 2015

(BRASIL, 2016a).

39

Dos recursos repassados pelo FNDE para as entidades executoras, ao

menos 30% devem ser usados para a aquisição de produtos provenientes de

agricultura familiar ou de empreendedor familiar rural (BRASIL, 2009).

O financiamento do PNAE deve ser compartilhado entre as três esferas de

governo e os recursos financeiros federais e estaduais só podem ser utilizados na

aquisição de alimentos. Os demais investimentos, como o pagamento de salários

para as equipes administrativas de nível central, cozinheiros, gás de cozinha,

transporte dos alimentos para as escolas e ainda complementação para aquisição

de outros alimentos, são de responsabilidade dos municípios. Os recursos

financeiros destinados à alimentação escolar devem ser incluídos no orçamento

anual dos estados e municípios que, por vezes, com dificuldades de disponibilizar

recursos próprios para operacionalizar o programa, comprometem a qualidade e

quantidade das refeições oferecidas aos seus alunos (BRASIL, 2013).

2.2.4. Estrutura Simbólica

Por fim, a estrutura simbólica representa o significado manifestado pelos

valores, saberes e linguagens que, no PNAE, podem ser relacionados ao

entendimento dos gestores ao implementá-lo, e ainda ao significado para a

sociedade e para os políticos sobre a existência de uma política pública para a

alimentação escolar.

O campo das políticas de alimentação escolar é um universo orientado por

valores e conhecimentos racionais (saberes) desenvolvidos pela prática de mais de

meio século de intervenções na área. Em outras palavras, existe um acervo –

herdado do século XX – de ferramentas de intervenção e conhecimentos que

desempenham importante papel de contraponto nesse universo tão complexo. Além

disso, quando se considera a especificidade da alimentação escolar no Brasil, nota-

se que existem discursos específicos que representam as esferas de comunicação

que estabelecem as conexões entre os diferentes atores envolvidos (DI GIOVANNI,

2009).

No Brasil, no início do século XIX, o conhecimento médico considerava a

alimentação apenas sobre a possibilidade de que, por deterioração, infectasse

pessoas e lugares. Portanto, a alimentação não tinha um papel determinante na

40

condição de saúde da população, tampouco da infantil e particularmente das

crianças em idade escolar. Nas primeiras décadas do século XX esse assunto era

exclusividade dos pediatras, que o abordavam esporádica e superficialmente. O

assunto só era relevante no contexto de internatos e pensionatos porque oferecia

refeições aos internos. Tais instituições realizaram algumas tentativas de padronizar

e supervisionar seus serviços (COIMBRA et al., 1982).

Entre 1930 e 1964, o Brasil viveu o que se chama academicamente de

populismo, caracterizado pelas ações governamentais marcadas pela manipulação

política das camadas populares, nepotismo e assistencialismo (MENEZES e

SANTARELLI, 2003). Entretanto, foi durante esse período populista que as políticas

centradas na oferta de alimentação se tornaram necessárias e, assim, se traduziram

nos vários programas sociais.

Com o início da educação obrigatória em 1934, o município do Rio de Janeiro

(1938) e o estado de São Paulo (1945) gradualmente começaram a assumir a

responsabilidade pela oferta de alimentação escolar, influenciada pela militância

ideológica e teórica de um grupo de profissionais atuantes nas novas escolas de

saúde pública e nutrição (BARONE, 2014). Políticas para erradicar a fome durante o

período populista foram influenciadas pelas ideias de Josué de Castro, que orientou

e inspirou o desenvolvimento de uma agenda pública de segurança alimentar e

nutricional no Brasil, que viria a se concretizar nas décadas seguintes (COIMBRA et

al., 1982).

Apesar de o Brasil ser essencialmente um país agrícola à época, uma parte

considerável da população sofria gravemente pela fome e desnutrição, devido a

estrutura política e social arcaicas. Políticas estabelecidas pelo Estado Novo (1937 –

1945) eram notoriamente populistas e centradas na manipulação das classes mais

baixas. O assistencialismo, por sua vez, remete à formação social brasileira num

contexto de políticas que impulsionavam a industrialização e urbanização e que têm

continuidade até hoje. Ele foi centrado nas ações e programas que eram conduzidos

no Brasil por um longo tempo, para oferecer bem-estar às pessoas menos

favorecidas com o objetivo de torná-las dependentes e fáceis de controlar

politicamente (MENEZES e SANTARELLI, 2013).

Portanto, políticas de alimentação no Brasil, incluindo a de alimentação em

escolas públicas, tinham um caráter assistencialista, mesmo que seus princípios

fossem científicos e direcionados para a justiça social (CASTRO, 2006).

41

A ideologia predominante durante os anos militares (1964 – 1985) associava

a desnutrição a hábitos alimentares que não atendiam as necessidades biológicas

do organismo humano. Portanto, países em desenvolvimento como o Brasil deviam

dar prioridade a alimentos processados enriquecidos. Essa associação contribuiu

para o crescimento acelerado da indústria local de alimentos, especialmente de

multinacionais, já que produtos formulados ofereciam certas vantagens que

otimizavam os gastos: regularidade na oferta, baixa perecibilidade, facilidade de

transporte e armazenamento e simplicidade no preparo (COIMBRA et al., 1982).

Por outro lado, a presença de alimentos formulados na alimentação escolar

desrespeitava hábitos alimentares e reduzia seu grau de aceitabilidade pelas

crianças em idade escolar.

Assim o PNAE passou por uma grande mudança de paradigma desde a

promulgação da Constituição Federal em 1988. Até então, a oferta de alimentação

escolar tinha cunho assistencialista e envolvia a transferência de recursos

financeiros federais para os municípios. Entretanto, desde a nova constituição, os

estudantes da rede escolar pública nacional têm assegurado o direito à alimentação

adequada, sendo que a responsabilidade de operacionalizar o programa é

compartilhada entre três esferas de governo (BRASIL, 2016a).

O emprego da alimentação saudável e adequada; a inclusão da educação

alimentar e nutricional no processo de ensino; o regime de cooperação entre as

esferas de governo; o suporte ao desenvolvimento sustentável e a aquisição

somente de alimentos locais, voltam a ser diretrizes de alimentação escolar a partir

de 2003, com o programa Fome Zero (BRASIL, 2013).

O Fome Zero foi criado com o objetivo de enfrentamento das questões

relativas à fome por meio da integração de vários programas e políticas relacionadas

à assistência social, à transferência de renda e às ações de natureza estruturante,

como a geração de emprego e renda, a reforma agrária impulsionado pelo governo

federal para assegurar o direito humano à alimentação adequada às pessoas com

dificuldades de acesso aos alimentos. É nesse período que o PNAE desponta como

política pública de grande importância nacional, embora tenha iniciado na década de

1950 (PEIXINHO, 2013).

O programa surge da identificação da fome como forma aguda de pobreza e

exclusão social e econômica, e do esforço em delinear políticas específicas para

aliviar a pobreza extrema a partir de uma abordagem interdisciplinar para explicar e

42

intervir no fenômeno da fome, por meio de uma estratégia multissetorial. Tal

estratégia se insere na promoção da segurança alimentar e nutricional a partir de

quatro eixos articuladores: acesso à alimentação, fortalecimento da agricultura

familiar, geração de renda e articulação, mobilização e controle social. Dentre os

eixos articuladores enfatiza-se, o acesso à alimentação através de programas como

PNAE, o Pronaf e o PAA (SILVA, GROSSI e FRANÇA, 2010).

Baseado na promoção da segurança alimentar e nutricional, em 2009 o FNDE

determinou que a oferta de alimentação escolar garantisse no mínimo 20% das

necessidades nutricionais dos escolares ao longo do dia letivo, 30% para alunos

indígenas e quilombolas (comunidades em situação de vulnerabilidade social),

contribuindo assim para seu crescimento, desenvolvimento, aprendizado e

rendimento escolar. O uso compulsório de 30% de recursos financeiros federais para

aquisição de alimentos provenientes da agricultura familiar procurou estabelecer

hábitos alimentares saudáveis, crescimento da economia local e respeito aos hábitos

regionais e à vocação agrícola da região (BRASIL, 2009).

Atualmente, sugere-se que o termo “merenda escolar” não seja mais utilizado,

por significar um tipo de alimentação rápida, reduzida, equivalente a um lanche.

Deve ser substituído por “alimentação escolar”, já que oferece uma refeição

completa a qual os escolares atendidos pelo PNAE têm direito (WEIS, et al., 2007).

Por fim, o estímulo à adoção de hábitos alimentares saudáveis encontra

respaldo na Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN) do Ministério da

Saúde que tem no Guia Alimentar para a População Brasileira (BRASIL, 2014), um

dos instrumentos de reforço à melhoria dos padrões nutricionais da população em

geral. Para Magalhães (2014), é necessário reconhecer que a conformação de

políticas de segurança alimentar e nutricional é um processo complexo, dinâmico e

afetado por diferentes forças.

Porém, sem o engajamento público em torno da alimentação como direito

humano, sendo um dos principais desafios políticos e sociais contemporâneos, a

viabilidade e o impacto dessas políticas serão reduzidos.

2.3. ABORDAGEM QUALITATIVA EM PESQUISA SOCIAL

Uma forma de pesquisar o comportamento do indivíduo se faz por meio de

entrevistas focadas em atitudes (componente afetivo), conhecimento (componente

43

cognitivo) e comportamento (componente conativo) de forma a revelar ideias,

sentimentos, valores e práticas que permitam entender o modus operandi do

indivíduo ou mesmo identificar padrões de comportamento comuns a um grupo de

indivíduos (FLICK, 2004; LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2012; LEFÈVRE e LEFÈVRE,

2014).

As abordagens de pesquisa social dividem-se em duas vertentes, a pesquisa

qualitativa e a pesquisa quantitativa. A pesquisa qualitativa utiliza técnicas de

entrevista individual ou em grupo e tem caráter essencialmente exploratório com

relação ao objeto de pesquisa. Há essencialmente duas formas de entrevistar os

sujeitos da pesquisa, individualmente ou em grupo. As entrevistas individuais

permitem que o pesquisador explore em profundidade as percepções do

entrevistado e é interessante em contextos nos quais os respondentes se expressam

com maior desenvoltura do que se estivessem em grupo (MALHOTRA, 2012). Seja

qual for o método qualitativo utilizado, o material coletado representará o diálogo

entre o pesquisador e o público (LAWLESS e HEYMANN, 2010).

O emprego de métodos qualitativos tem tradição na psicologia e nas ciências

sociais. As características gerais da pesquisa qualitativa, segundo Günther (2006),

são a primazia da compreensão como princípio do conhecimento, que prefere

estudar relações complexas ao invés de explicá-las por meio do isolamento de

variáveis; a construção da realidade, em que a pesquisa é percebida como um ato

subjetivo de construção; a descoberta e a construção de teorias as quais são objetos

de estudo desta abordagem. E ainda um aspecto geral da pesquisa qualitativa,

conforme o autor, é que apesar da crescente importância de material visual, a

pesquisa qualitativa é uma ciência baseada em textos, ou seja, a coleta de dados

produz textos que nas diferentes técnicas analíticas são interpretados

hermeneuticamente.

São características da pesquisa qualitativa a grande flexibilidade e

adaptabilidade. Ao invés de utilizar instrumentos e procedimentos padronizados, a

pesquisa qualitativa considera cada problema objeto de uma pesquisa específica,

para a qual são necessários instrumentos e procedimentos específicos. Sendo

assim, há necessidade de cuidado na descrição de todos os passos da pesquisa, o

delineamento, a coleta de dados, a transcrição e a preparação dos mesmos para

sua análise específica (GÜNTHER, 2006).

44

Flick (2004) apresentou, conforme a Tabela 4, os aspectos essenciais da

pesquisa qualitativa e acrescenta que as ideias centrais que conduzem a pesquisa

qualitativa diferem das empregadas na pesquisa quantitativa.

Tabela 4 - Aspectos da Pesquisa Qualitativa.

Fonte: Flick, 2004.

A pesquisa qualitativa torna-se uma atitude específica baseada na

reflexividade do pesquisador, ou se une ainda mais a esta. É orientada para análise

de casos concretos em sua particularidade temporal e local, partindo das expressões

e atividades das pessoas em seus contextos locais (FLICK, 2004). Estas

caracterísitcas justificam a escolha da metodologia para a pesquisa com gestores do

PNAE nos municípios da RMC.

Neves (1996), assim como Günther (2006), considera que para tornar mais

confiável o resultado do estudo qualitativo é necessário cumprir sequenciada e

integralmente as fases do projeto de pesquisa, coleta de dados, análise e

documentação. Conclui que a falta de exploração de certo tema na literatura

disponível, e isso podemos constatar que no tema alimentação escolar, é um

elemento que torna propício o emprego de métodos qualitativos, porém sempre

dependerá de clara definição dos problemas e dos objetivos da pesquisa.

A pesquisa quantitativa, por sua vez, é estruturada e trabalha com

instrumentos de avaliação de atitude e opinião desenvolvidos a partir de questões

predeterminadas – escolhidas pelo pesquisador – ou com hipóteses levantadas em

pesquisas qualitativas (MALHOTRA, 2012). Pois não há como partir de uma

abordagem quantitativa quando se desconhece fatores significativos e

determinantes do comportamento do indivíduo.

ASPECTOS ESSENCIAIS CORRELAÇÃO

Apropriabilidade de métodos e

teorias

Os campos de estudo não são situações de laboratório, mas práticas e interações dos sujeitos no cotidiano

Perspectivas dos participantes e sua diversidade

A pesquisa qualitativa estuda o conhecimento e as práticas dos participantes

Reflexividade do pesquisador e da pesquisa

As subjetividades do pesquisador e daqueles que estão sendo estudados são parte do processo de pesquisa

Variedade de abordagens e métodos na pesquisa qualitativa

A pesquisa qualitativa não se baseia em conceito teórico e metodológico unificado

45

A finalidade da pesquisa qualitativa não é testar hipóteses, mas justamente

desenvolvê-las para testes posteriores e elaborar teorias à medida das observações.

Entretanto, é necessário um referencial teórico para análise do conteúdo de

entrevistas para melhor organizar e interpretar os dados obtidos. Neste sentido, a

Teoria das Representações Sociais tem um grande potencial de aplicação em

pesquisa qualitativa.

2.3.1. Teoria das Representações Sociais - TRS

Representações Sociais referem-se ao conjunto de explicações, crenças e

ideias que permitem evocar um dado acontecimento, pessoa ou objeto. São

resultantes da interação social, pelo que são comuns a um determinado grupo de

indivíduos. Não pertencem a um único campo de conhecimento; possuem suas

raízes na sociologia, atravessam a psicanálise de Freud e se desenvolvem na

psicologia social de Serge Moscovici (psicólogo social que teorizou as

representações sociais, em 1961), aprofundada por outros autores. Na conceituação

dada por Moscovici, entende-se por representações sociais um conjunto de

conceitos, proposições e explicações originado na vida cotidiana, no desenrolar das

comunicações interpessoais (MOSCOVICI, 1988).

Assim, as representações sociais podem também ser vistas como a versão

contemporânea do senso comum, que é o conhecimento que se forma dentro da

sociedade, o que difere do meio científico (PATRIOTA, 2007).

A Teoria das Representações Sociais (TRS) foi proposta para explicar e

compreender a realidade social, considerando a dimensão histórico-crítica a partir de

uma perspectiva coletiva, porém sem perder de vista a individualidade. Segundo a

TRS, um grupo social cria um código de comunicação baseado em símbolos,

classifica, categoriza e nomeia novos acontecimentos e ideias, possibilitando a

compreensão e manipulação desses novos acontecimentos e ideias a partir de

ideias, valores e teorias preexistentes, internalizados e amplamente aceitos pelo

grupo (LEFÈVRE, 2006).

Desta forma, o novo passa a ter sentido; o não familiar torna-se familiar e é

assimilado no cotidiano das pessoas (DUARTE et al., 2009).

As representações sociais não determinam inteiramente as decisões tomadas

pelos indivíduos, mas limitam e orientam o universo de possibilidades colocadas à

http://pt.wikipedia.org/wiki/Cren%C3%A7a

http://pt.wikipedia.org/wiki/Ideia

http://pt.wikipedia.org/wiki/Pessoa

http://pt.wikipedia.org/wiki/Objecto

http://pt.wikipedia.org/wiki/Indiv%C3%ADduos

http://pt.wikipedia.org/wiki/1961

http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=Individualidade&action=edit&redlink=1

46

sua disposição. Segundo Duarte et al. (2009) as representações sociais formam um

conteúdo mental estruturado, cognitivo, avaliativo, afetivo e simbólico a respeito de

um fenômeno social relevante, tomando a forma de imagens ou metáforas, de um

grupo.

O processo de compreensão do desenvolvimento das representações sociais

é denominado, por Moscovici (1988), de Objetivação e Ancoragem, que tem por

finalidade “destacar uma figura e, ao mesmo tempo, carregá-la de um sentido,

inscrever o objeto em nosso universo”. É o processo em que, aquilo que é

desconhecido e estranho, se torna familiar, se desenvolve em um duplo mecanismo,

de natureza psicológica e social.

A objetivação é o momento em que o abstrato se transforma em concreto,

cristalizando as ideias e tornando-as objetivas. Processo que permite trazer aquilo

que até então inexiste para o universo do conhecido. E a ancoragem é um processo

de familiarização do novo, transformando-o em um conhecimento hábil a influenciar

outras pessoas, revelando-se como uma verdade para certo grupo (MORAES et al.,

2014).

Os dados de uma pesquisa qualitativa podem ser interpretados com maior

objetividade e confiabilidade quando as pesquisas fundamentadas na TRS utilizarem

o Discurso do Sujeito Coletivo como método sistemático de análise dos dados

(LEFÈVRE, CRESTANA, CORNETTA, 2003). Consiste num conjunto de

instrumentos destinados a recuperar e dar a luz às representações sociais

principalmente as que aparecem sob a forma verbal de textos escritos ou falados

(LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2012; LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2014).

2.3.2. Discurso do Sujeito Coletivo – DSC

O Discurso do Sujeito Coletivo (DSC) método desenvolvido por Fernando e

Ana Maria Lefèvre na Universidade de São Paulo na década de 1990 considera que

a forma de pensar e de agir dos indivíduos é determinada pela sua esfera social e

pelos significados nela compartilhados, ou seja, as representações sociais. De forma

prática, as representações sociais refletem o senso comum de um grupo sobre um

fenômeno (objeto, conceito, etc.), pois supõem uma lógica compartilhada por todo o

grupo social de forma mais ou menos estável. Em vista disto, assume-se que estas

categorias de pensamento socialmente compartilhadas transpõem meras

47

abstrações, funcionando como orientadoras de práticas sociais (LEFÈVRE, 2006;

LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2014).

O DSC utiliza estratégias para descrever o sentido dos discursos por meio de

operadores ou figuras metodológicas tais como, expressões-chave, ideias centrais

(objetivações) e as ancoragens (LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2012).

As expressões-chave são trechos ou segmentos, contínuos ou descontínuos

do discurso, que devem ser selecionados pelo pesquisador e revelam a essência do

conteúdo do depoimento e que serão agrupadas em categorias analíticas

determinadas pela semelhança de ideias centrais nelas contidas (LEFÈVRE e

LEFÈVRE, 2012).

As ideias centrais podem ser nomes ou expressões linguísticas que revelam e

descrevem de modo mais sintético e preciso o sentido ou os sentidos das

expressões-chave de cada um dos discursos analisados e de cada conjunto

homogêneo de expressões-chave. As ideias centrais mais importantes serão

aquelas que mais frequentemente se repetirem entre as respostas individuais na

forma de expressões-chave (LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2012).

O registro da frequência de repetições de ideias centrais confere à técnica um

caráter quantitativo e, portanto, a relevância das ideias centrais. Em síntese, a ideia

central significa o que o entrevistado quis dizer; já as expressões-chave como isso

foi dito (LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2012).

As expressões-chave são transcrições literais de trechos das entrevistas que

revelam a essência do conteúdo das representações ou das teorias subjacentes a

estas. Muitas vezes remetem a uma ideia central e também a uma afirmação,

denominada ancoragem, que é a expressão ou ideologia de uma dada teoria que o

autor do discurso professa e que está embutido no depoimento (LEFÈVRE e

LEFÈVRE, 2012).

Ancoragem é uma afirmação genérica do respondente para qualificar um

contexto específico e demonstra como o objeto representado a partir das ideias

centrais insere-se em seu cotidiano, ou seja, uma expressão de uma dada teoria ou

ideologia que o autor do discurso professa e que está embutida no seu discurso

como se fosse uma afirmação definitiva, muitas vezes manifestada como um

aforismo, uma máxima (LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2012).

A elaboração final do DSC é a reunião das expressões-chave que

apresentam ideias centrais ou ancoragens semelhantes redigido na primeira pessoa

48

do singular. É a organização do material resultante do trabalho de campo, falas

oriundas de entrevistas, questionários, papers, materiais gráficos (DUARTE et al.,

2009; LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2014).

Assim, na medida em que os discursos são construídos, compõe-se a

interpretação dos participantes, as relações estabelecidas por eles no contexto

social, bem como seus comportamentos e práticas (LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2014).

Em suma, o DSC resgata as representações sociais e reconstrói o

pensamento coletivo, ou seja, o compartilhamento de ideias dentro de um grupo

social (LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2014).

Marinho et al. (2010) realizaram um estudo sobre percepções e práticas dos

diretores e coordenadores da alimentação infantil em creches públicas do município

de Jandira/SP acerca de alimentação saudável para crianças. Foram realizadas

entrevistas com 11 gestores e o conteúdo das mesmas foi analisado por meio do

DSC com auxílio do software QualiQuantiSoft®. Os autores observaram uma lacuna

entre aqueles que cuidam da alimentação e educadores, concluindo que há

necessidade de ampliar a abordagem do tema alimentação entre os profissionais do

ensino, destacando que a aproximação dos educadores com os cozinheiros,

auxiliares de cozinha e equipe da alimentação escolar - nutricionista, técnico em

nutrição e dietética sequer foi mencionada. Destacaram, ainda, que muitos destes

profissionais possuem formação específica sobre os conteúdos de nutrição e

poderiam colaborar na elaboração do próprio projeto político pedagógico da unidade

educacional.

Outro estudo utilizando a metodologia do DSC foi sobre a experiência da

Oficina Permanente de Educação Alimentar e em Saúde (OPEAS), realizado no

âmbito do Centro Colaborador em Alimentação e Nutrição Escolar da Universidade

Federal de São Paulo (CECANE/UNIFESP), financiado pelo FNDE. A oficina foi

criada com o objetivo de ser um espaço de articulação dos profissionais envolvidos

no processo de promoção da alimentação saudável na escola e realizada com

nutricionistas, diretores/assistentes de direção, coordenadores pedagógicos,

professores e graduandos de nutrição (JUZWIAK et al., 2013).

Na avaliação somativa, foram apreendidas quatro ideias centrais situando a

OPEAS como: aquisição de conhecimento, espaço para reflexão, oportunidade de

integração e ideias para a prática. Espaços de Educação Permanente devem ser

49

construídos com os profissionais a fim de apoiar e fomentar as ações de promoção

da alimentação saudável no ambiente escolar (JUZWIAK et al., 2013).

Leme (2010) realizou estudo transversal, de natureza quantiqualitativa com

coleta de dados primários sobre conhecimentos e percepções dos adolescentes em

escola pública no município de São Paulo em relação à alimentação saudável. A

técnica do DSC foi utilizada por meio das figuras metodológicas: expressões-chave e

ideias centrais, para a construção do discurso. Os resultados demonstraram que é

baixa a aceitação da alimentação escolar, os alunos a consomem por ser a única

alternativa no ambiente educacional e, ainda, que é comum a compra de alimentos

em estabelecimentos próximos à escola ou trazidos de casa para complementar a

alimentação escolar ou como a única fonte alimentar no período de aula. Os

funcionários da escola, ao final do estudo, sugeriram mudanças na composição das

preparações e a realização de pesquisas junto aos alunos sobre a aceitação e

preferências dos alimentos.

Estudo realizado por Machado et al. (2015) com o objetivo de averiguar a

visão dos membros dos CAE de Santa Catarina, utilizou técnica de grupos focais

para a coleta de dados e do DSC, para análise das falas. Concluiu um avanço no

trabalho do CAE, com entendimento sobre sua função e sobre o significado de

controle social e, verificou a necessidade de avanços na participação democrática.

Barros (2014) utilizou a metologia do DSC para avaliar a atuação dos CAE na

Região Metropolitana de Campinas (RMC) e na Região Administrativa de

Registro/SP, por meio de entrevistas com os conselheiros e gestores públicos

(secretários municipais de educação e nutricionistas - responsáveis técnicos) e

verificou que é notório para os gestores públicos a participação ativa e o exercício

efetivo das funções do conselho, além da necessidade de capacitação dos

conselheiros sobre temas técnicos da área, cidadania e participação social.

Visando avaliar a participação da agricultura familiar e a inserção de frutas e

hortaliças no PNAE na Região Administrativa de Registro/SP, outro estudo utilizou o

DSC. Foram realizadas entrevistas com os nutricionistas - responsáveis técnicos de

onze municípios e verificou-se por meio do DSC a maior oferta de frutas e hortaliças

da própria região reforçando os hábitos alimentares dos escolares e dificuldades

como a variedade de produtos e a logística de distribuição (BARONE, 2014).

Behrens et al. (2015) objetivaram identificar atitudes de consumidores em

duas unidades de alimentação e nutrição no município de São Paulo acerca de

50

inocuidade de alimentos, onde o tratamento dos dados qualitativos e a construção

dos itens da escala foram realizados por meio do DSC. Os autores observaram que,

de forma geral, os consumidores reconhecem sintomas de doenças transmitidas por

alimentos e associam a segurança dos alimentos em restaurantes às boas práticas

de manipulação e atenção à legislação sanitária. Entretanto, há diferenças básicas

nos discursos dos diferentes grupos entrevistados: indivíduos de maior nível

socioeconômico tendem a avaliar riscos através de indicadores sensoriais e

estereótipos (p.e., comida de rua), enquanto indivíduos socialmente vulneráveis

minimizam o risco em favor ao acesso econômico à refeição.

Ribeiro, Barone e Behrens (2016) estudaram a percepção do consumidor

brasileiro sobre o uso de engenharia genética na produção de alimentos realizando

entrevistas com consumidores na cidade de Campinas/SP. Os resultados mostraram

que há desconhecimento sobre os fundamentos científicos da biotecnologia

moderna, bem como da sua finalidade na produção de alimentos. Além disso, frente

à incerteza sobre a real segurança de alimentos transgênicos ou geneticamente

modificados os consumidores preferem os métodos de produção tradicionais, uma

vez que ideias de artificialismo de laboratório, experimentação e até mesmo

contradição moral formam o conjunto de representação social dos alimentos

transgênicos e geneticamente modificados.

2.4. REGIÃO METROPOLITANA DE CAMPINAS – RMC

A Região Metropolitana de Campinas (RMC) foi criada pela Lei Complementar

Estadual nº 870/2000 e é uma das regiões metropolitanas mais dinâmicas no

cenário econômico brasileiro, composta por municípios com diversidade entre os

seus aspectos populacionais, mas com índices de desenvolvimento similares

(OMI/AGEMCAMP, 2016).

É composta por vinte municípios: Americana, Artur Nogueira, Campinas,

Cosmópolis, Engenheiro Coelho, Holambra, Hortolândia, Indaiatuba, Itatiba,

Jaguariúna, Morungaba, Monte Mor, Nova Odessa, Paulínia, Pedreira, Santa

Bárbara d'Oeste, Santo Antônio de Posse, Sumaré, Valinhos, Vinhedo, sendo que

Morungaba foi integrada à RMC em março de 2014, pela Lei Estadual nº 1.234.

Estes municípios ocupam uma área de 3.800 km², com uma população de

aproximadamente 3 milhões de habitantes. Campinas abriga 38% da população

http://pt.wikipedia.org/wiki/Campinas

51

metropolitana e os municípios de Americana, Hortolândia, Indaiatuba e Santa

Bárbara d'Oeste têm cada um, mais de 200 mil habitantes (OMI/AGEMCAMP, 2016).

Existe uma subdivisão entre eles com o objetivo de melhor definição de

políticas públicas para investimentos e solução dos problemas por blocos de

municípios, além de reforçar os eixos de desenvolvimento, organizados pela própria

RMC.

Essa região sob o ponto de vista econômico é uma das mais importantes do

país. Seu Produto Interno Bruto (PIB) é de R$ 100 bilhões/ano, o que corresponde a

8% do PIB do estado de São Paulo (AGEMCAMP, 2016). O PIB per capita, segundo

o Observatório Metropolitano – Indicadores da RMC (OMI/AGEMCAMP, 2016) é de

R$ 47,1 mil reais, contra 27,2 mil reais no Brasil (IBGE, 2016).

A base econômica é bastante diversificada e integrada com presença de

ramos industriais variados, desde setores de ponta a setores tradicionais. A

agricultura é fortemente integrada à indústria e conta com a presença de importantes

complexos agroindustriais (OMI/AGEMCAMP, 2016).

O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) da Região Metropolitana de

Campinas é 0,792, o melhor entre as regiões metropolitanas do Brasil, segundo

dados do PNUD (2013). O IDH é uma medida resumida do progresso em longo

prazo em três dimensões básicas da atividade humana: renda, educação e saúde.

Neste sentido, o IDH complementa outro indicador muito utilizado, o PIB per capita,

que considera apenas a dimensão econômica do desenvolvimento (PNUD, 2016).

A Tabela 5 define o perfil da RMC, destacando o IDH dos municípios e sua

classificação, a população, a renda per capita, o número de escolas e de alunos

vinculados ao PNAE, a relação de alunos por escola, além do modelo de gestão do

programa de alimentação escolar implementado em cada um dos municípios da

RMC.

http://pt.wikipedia.org/wiki/Hortol%C3%A2ndia

http://pt.wikipedia.org/wiki/Indaiatuba

http://pt.wikipedia.org/wiki/Santa_B%C3%A1rbara_d%27Oeste

http://pt.wikipedia.org/wiki/Santa_B%C3%A1rbara_d%27Oeste

http://pt.wikipedia.org/wiki/%C3%8Dndice_de_Desenvolvimento_Humano

http://pt.wikipedia.org/wiki/Lista_de_regi%C3%B5es_metropolitanas_brasileiras_por_IDH

http://pt.wikipedia.org/wiki/Brasil

http://pt.wikipedia.org/wiki/PNUD

52

Tabela 5 – Perfil dos municípios da RMC em relação PNAE.

Fonte: Adaptado OMI/AGEMCAMP, 2016.

MUNICÍPIOS IDH

(2010)² CLASSIFICAÇÃO

IDH² POPULAÇÃO

(2015)¹

RENDA PER

CAPITA¹

NÚMERO DE ALUNOS

VINCULADOS AO PNAE

NÚMERO DE ESCOLAS

VINCULADAS AO PNAE

% ALUNOS EM

RELAÇÃO À POPULAÇÃO

MÉDIA DE

ALUNOS/ ESCOLA

MODELO DE GESTÃO

Americana 0,811 Muito alto 229.322 1.290,14 40.002 108 17,44 370 Autogestão Artur Nogueira 0,749 Alto 50.246 934,54 9.919 26 19,74 381 Autogestão

Campinas 0,805 Muito alto 1.164.098 1.628,55 213.176 429 18,31 496 Autogestão Cosmópolis 0,769 Alto 66.807 870,98 12.692 34 18,99 373 Autogestão Eng. Coelho 0,732 Alto 18.611 809,01 3.566 8 19,16 445 Autogestão

Holambra 0,793 Alto 13.375 1.510,97 4.174 13 31,2 321 Terceirização Hortolândia 0,756 Alto 215.819 735,46 47.563 81 22,03 587 Terceirização Indaiatuba 0,788 Alto 231.033 1.238,84 43.374 101 18,77 429 Terceirização

Itatiba 0,778 Alto 113.284 1.191,85 20.925 63 18,47 332 Terceirização Jaguariúna 0,784 Alto 51.907 1.155,15 10.298 39 19,83 264 Autogestão Monte Mor 0,733 Alto 55.409 757,71 2.606 11 236 Autogestão Morungaba 0,715 Alto 12.934 807,77 14.649 38 385 Autogestão

Nova Odessa 0,791 Alto 56.764 938,17 9.882 31 17,4 318 Autogestão Paulínia 0,795 Alto 97.702 1.300,12 21.707 66 22,21 328 Autogestão Pedreira 0,769 Alto 45.579 912,85 8.717 31 19,12 Autogestão

Santa Bárbara d’Oeste

0,781 Alto 190.139 924,99 32.810 81 17,25 405 Autogestão

Sto Antônio de Posse

0,702 Alto 22.389 772,85 5.057 17 22,58 297 Autogestão

Sumaré 0,762 Alto 265.955 917,85 51.302 74 19,28 693 Terceirização Valinhos 0,819 Muito alto 120.258 1.757,66 16.686 61 13,87 273 Autogestão Vinhedo 0,817 Muito alto 72.550 1.657,33 18.785 36 25,89 521 Autogestão

RMC 0,792 Alto 3.094.181 1.148,94 587.890 1348 18,99 436 -

53

Em relação à educação a RMC é uma das regiões do Brasil com melhores

indicadores, contando com um total de 1348 escolas de educação infantil, ensino

fundamental e médio atendidas pelo PNAE. São escolas das redes pública (estadual

e municipal), com aproximadamente 590 mil alunos, o que representa

aproximadamente 1% do atendimento em todo Brasil (BRASIL, 2016b).

Considerando essas características de excelência da RMC, como a economia

sólida, infraestrutura que favorece o desenvolvimento metropolitano, a estratégica

possibilidade de logística, e ainda o acesso privilegiado à informação, foi tomada a

decisão de diagnosticar o que os gestores públicos conhecem sobre a legislação do

PNAE para poder implementá-lo adequadamente, fazendo com que o direito do

aluno na escola pública à alimentação saudável e adequada seja preservado e o

ciclo do desenvolvimento humano não cesse.

54

3. OBJETIVO GERAL

Levantar e analisar a formação, os conhecimentos, interpretações e opiniões

e conhecer práticas dos Secretários Municipais da Educação e Nutricionistas –

Responsáveis Técnicos, em relação à Lei Federal nº 11.947/2009 e à

Resolução/CD/FNDE nº 26/2013, que definem o Programa Nacional de Alimentação

Escolar (PNAE).

3.1 OBJETIVOS ESPECÍFICOS

- Analisar o Programa Nacional de Alimentação Escolar como política pública,

quanto à sua estrutura formal, substantiva, material e simbólica;

- Obter o Discurso do Sujeito Coletivo que revele as representações sociais dos

gestores do PNAE, nos municípios da RMC.

55

4. METODOLOGIA

A pesquisa de campo foi realizada nos anos de 2014 e 2015, com gestores do

PNAE, quais sejam, secretários de educação e nutricionistas dos municípios da

RMC, com o objetivo de revelar seu entendimento sobre a legislação de referência

do PNAE, bem como crenças, opiniões, práticas e percepções gerais sobre os

programas municipais de alimentação escolar. Trata-se de um estudo observacional,

transversal de abordagem qualiquantitativa.

Os secretários de educação e os nutricionistas de cada município da RMC

assinaram a autorização de coleta de dados com esclarecimentos sobre os

objetivos, justificativa e metodologia da pesquisa, assim como o Termo de

Consentimento Livre Esclarecido (TCLE), que além dos esclarecimentos sobre os

objetivos da pesquisa, também versou sobre o sigilio e a guarda das informações. O

termo esclareceu, ainda, que os resultados seriam codificados e as informações

utilizadas apenas para alcançar o objetivo da pesquisa e compor o relatório final

(Anexo A).

O protocolo de pesquisa registrado na Plataforma Brasil do Ministério da

Saúde, seguindo a Resolução CNS Nº 466/2012, teve a aprovação do Comitê de

Ética em Pesquisa (CEP) da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), por

meio do Certificado de Apresentação de Apreciação Ética (CAAE) de número

15720813.3.0000.5404 (Anexo B).

4.1. SUJEITOS DA PESQUISA

Os sujeitos que compuseram o universo do estudo foram os gestores

municipais, ou seja, os secretários como responsáveis administrativos e os

nutricionistas como responsáveis técnicos (RT) pela alimentação escolar dos vinte

municípios da RMC. Os municípios foram caracterizados quanto aos seus aspectos

socioeconômicos e demográficos, cujos dados constam da Tabela 5. A Figura 3

situa os municípios na região e a RMC no estado de São Paulo, respectivamente

nos mapas.

56

Figura 3 - Mapa dos municípios da Região Metropolitana de Campinas, 2016.

Fonte: OMI/AGEMCAMP, 2016.

Os gabinetes dos secretários de educação e os setores responsáveis pela

alimentação escolar de cada secretaria, em cada município, foram os locais onde

esses atores foram entrevistados.

O Sistema de Cadastro de Nutricionistas do PNAE (SINUTRI), baseado no

site do FNDE na internet, foi utilizado no levantamento dos responsáveis técnicos da

alimentação escolar dos municípios da RMC (BRASIL, 2016a). Nos sites oficiais das

prefeituras da RMC foram identificados os secretários municipais de educação. Com

a definição dos contatos, foram encaminhados convites para a participação na

pesquisa.

Mediante a anuência dos secretários muncipais de educação, foram então,

agendadas as entrevistas.

O TCLE informou que as entrevistas seriam gravadas em áudios e os mesmos

seriam mantidos durante o período do projeto, sendo posteriormente extintos.

4.2. GUIAS DE ENTREVISTAS

Um guia de entrevistas semiestruturado foi elaborado para os dois grupos de

sujeitos contendo perguntas abertas sobre o tema da pesquisa com a intenção de

estimular respostas discursivas (LEFÈVRE, 2006; LAWLESS e HEYMANN, 2010).

O entrevistador pôde formular novas perguntas assim que identificou temas

que mereciam exploração mais aprofundada durante as entrevistas.

57

Basicamente, o guia abordou o conhecimento sobre o programa de

alimentação escolar, sobre a legislação pertinente, e sobre a importância e a

aplicabilidade da legislação na implementação do programa no município

(Apêndice).

As questões do guia foram elaboradas de forma a contemplar componentes

cognitivos, conativos e afetivos. No campo cognitivo, agrupam-se as crenças e

conhecimento que o sujeito possui referente a um dado objeto. Já o componente

afetivo congrega os sentimentos a favor ou contra o objeto e, por fim, o elemento

conativo refere-se às tendências de comportamentos da pessoa quanto ao objeto

estudado (PEREZINI et al., 2015).

Nas entrevistas também foram abordadas particularidades administrativas,

com o objetivo de verificar o quão se inteiravam o secretário e o RT da gestão da

alimentação escolar no município. O Quadro 1 apresenta a composição do guia de

entrevistas utilizado.

58

Quadro 1 - Guia de entrevistas com os gestores da alimentação escolar dos

municípios da RMC.

COMPONENTES QUESTÕES QUALITATIVAS

COGNITIVOS

1. O que significa alimentação escolar para o(a) sr(a)?

2. E o que é merenda escolar para o(a) sr(a)?

3. Como o(a) sr(a) entende a Lei Federal nº 11.947/2009 e a

Resolução/CD/FNDE nº 26/2013, para colocar o programa municipal de

alimentação escolar em funcionamento?

CONATIVOS

1. Somente a legislação do PNAE (Lei Federal nº 11.947/2009 e a

Resolução/CD/FNDE nº 26/2013) basta para a gestão do programa de

alimentação escolar no seu município?

Questionamento explorando:

- questões técnicas, como as relacionadas às ações de educação alimentar

e nutricional e de segurança alimentar e nutricional, aquisição de gêneros

alimentícios, solicitando que comentassem os pontos fortes e fracos.

- questões administrativas, como identificação dos usuários e dos

participantes do programa, qual a forma de gestão, como é a atuação do

conselho de alimentação escolar, como se dá a execução dos recursos

financeiros e a prestação de contas, como é a fiscalização, o

monitoramento e avaliação da execução do programa, como é

implementado o programa mais educação, solicitando que comentassem

os pontos fortes e fracos.

2. Gostaria que falasse sobre o seu envolvimento cotidiano com o

programa de alimentação escolar. Quais são as suas funções como

gestor?

(Questionamento solicitando que fosse explorado o organograma de

gestão do programa municipal alimentação escolar, identificando as

pessoas envolvidas e o papel do nutricionista)

3. Se acaso puder alterar a legislação, o que sugere?

AFETIVOS 1. Baseando-se na sua experiência e compreensão sobre alimentação

escolar, qual a sua opinião sobre o PNAE

QUESTÕES RELATIVAS À ADMINISTRAÇÃO

1. Qual o tipo de gestão do PNAE no seu município: autogestão ou terceirização?

2. Quais os tipos de ensino? Quantas escolas têm de cada tipo? Quantos alunos em cada tipo

de ensino?” Creche, educação infantil – pré-escola, ensino fundamental, ensino integral, ensino

médio, educação de jovens e adultos.

3. Como a prefeitura entrega os alimentos na escola? centralizada (a prefeitura faz as compras

e entrega nas escolas), descentralizada/ponto-a-ponto (a prefeitura faz as compras e os

fornecedores entregam nas escolas) ou mista (parte dos alimentos é entregue de uma forma, e

parte de outra)

59

Antes do início do trabalho de campo, os guias de entrevistas foram pré-

testados com especialistas em alimentação escolar, acadêmicos e com secretários

municipais de educação e nutricionistas de 3 municípios não participantes da

pesquisa.

A finalidade do pré-teste foi verificar se as questões elaboradas realmente

levantavam informações de interesse da pesquisa e, caso necessário, pudessem ser

aperfeiçoadas.

As entrevistas foram conduzidas individualmente e os áudios obtidos foram

transcritos por profissional especializado para que se procedesse à análise do

conteúdo verbal.

4.3. ANÁLISE DO CONTEÚDO

Após a transcrição das entrevistas foi realizada a análise pelo pesquisador

principal e dois colaboradores do grupo de pesquisa, com o objetivo de minimizar

possíveis vieses de interpretação (FLICK, 2004). A análise do conteúdo das

entrevistas seguiu o método do DSC, proposto por Lefèvre e Lefèvre (2012), e

compreendeu os seguintes passos:

I - identificação das expressões-chave (ECH): destaques dos trechos do

discurso que realmente responderam às perguntas;

II - identificação das ideias centrais (IC): nomes ou expressões linguísticas

que descreveram de forma breve e precisa o significado das expressões-

chave;

III - identificação das ancoragens (AC): trechos dos discursos que

demonstram como o conhecimento a cerca do objeto estudado se insere no

cotidiano do sujeito.

O Quadro 2 sumariza as figuras metodológicas utilizadas nesta análise.

60

Quadro 2 - Figuras metodológicas do Discurso do Sujeito Coletivo (DSC).

FIGURAS METODOLOGICAS

Expressões-Chave

(ECH)

Transcrições literais de trechos das entrevistas que revelam a essência do conteúdo das

representações ou das teorias subjacentes a estas

Ideias Centrais

(IC)

Nome ou expressão linguística que descreve de maneira sintética e precisa o sentido

presente nas expressões-chave que compõe as respostas dos indivíduos

Ancoragens

(AC)

Manifestação linguística de uma teoria, crença, valor, sentimento, oriunda do respondente.

É uma afirmação genérica utilizada para qualificar um contexto específico

Fonte: Lefèvre e Lefèvre, 2012.

Os três pesquisadores analisaram individualmente as entrevistas,

selecionando as figuras metodológicas. Posteriormente, foram realizadas reuniões

para definir consensualmente as figuras metodológicas de cada entrevista.

As expressões-chave foram agrupadas em categorias analíticas determinadas

pela semelhança de ideias centrais nelas contidas, compiladas para a redação do

discurso síntese na primeira pessoa do singular, representando a “voz” dos

secretários municipais de educação e nutricionistas sobre o PNAE.

Complementando a análise, foram utilizados os atributos quantitativos do

DSC que são a intensidade/força e amplitude. A intensidade refere-se ao número ou

percentual de entrevistados que contribuíram com suas expressões-chave relativas

às ideias centrais ou ancoragens semelhantes ou complementares, para a

elaboração de um DSC. Assim, foi possível identificar o grau de compartilhamento

das Representações Sociais entre a população pesquisada. A amplitude, por sua

vez, refere-se à presença de uma ideia ou representação social considerando o

campo ou universo pesquisado, revelando ao pesquisador o grau de difusão de uma

ideia entre os sujeitos (LEFÈVRE e LEFÈVRE, 2012).

O software Qualiquantisoft® foi utilizado para cadastrar os entrevistados, as

ideiais centrais e expressões-chave associadas e redação do DSC (IPDSC, 2011).

61

A Figura 4 apresenta resumidamente as etapas de análise qualiquantitativa

das entrevistas.

Figura 4 – Fluxograma das etapas de análise qualiquantitativa das entrevistas

realizadas com os secretários municipais de educação e nutricionistas dos

municípios da RMC.

Fonte: Adaptado de Barone, 2014.

Material transcrito

Cadastro dos entrevistados no Qualiquantisoft®

Inserção das figuras metodológicas no Qualiquantisoft®

Categorização das IC, com identificação da frequência

(Intensidade/Força e Amplitude)

Construção do discurso na 1ª pessoa do singular (Junção das ECH da mesma categoria da IC)

DSC

Leitura e análise das entrevistas identificando as figuras metodológicas do DSC

(ECH, IC e AC)

Consenso sobre as figuras metodológicas identificadas nas

entrevistas

62

5. RESULTADOS E DISCUSSÃO

5.1. GESTÃO DOS PROGRAMAS MUNICIPAIS DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR

Para as entrevistas acontecerem foram necessários vários contatos com os

municípios. Entre os motivos da dificuldade de agendamento das entrevistas

estavam os problemas políticos, mudanças de secretários municipais de educação

no período da pesquisa e desconfiança dos nutricionistas em relação ao estudo. Foi

possível contatar 17 (85%) secretários e 19 (95%) nutricionistas, dos 20 municípios

que compõem a RMC. Três secretários (15%) e um nutricionista (5%) recusaram a

participação neste estudo.

Dos 17 secretários entrevistados, todos têm formação acadêmica em nível

superior, em áreas da educação, conforme Figura 5.

Figura 5 - Formação acadêmica dos Secretários Municipais de Educação da RMC.

Dos 20 municípios, 17 (85%) tem estrutura administrativa de secretaria de

educação, e três (15%), de diretoria, sendo que todos respondem política e

administrativamente ao prefeito, diretamente.

O objetivo para a elaboração das questões quantitativas dos guias de

entrevistas foi a comparação do conhecimento entre gestores (secretários e

nutricionistas) sobre a administração do programa municipal de alimentação escolar;

63

o modelo de gestão; a rede de escolas, o número de escolas por modalidade de

ensino; o número de alunos atendidos e a logística.

Os gestores denominam o setor responsável pela alimentação escolar de

várias formas: “merenda escolar”, somente “merenda”, “alimentação escolar”,

“nutrição”, mas em todos os municípios essa área de gestão é vinculada diretamente

ao secretário/diretor de educação. E esta vinculação pode se dar por meio de um

funcionário que não é o nutricionista, o que ocorre em 11 municípios (55%) da

região. A vinculação da área de gestão do programa de alimentação escolar

diretamente com o nutricionista é a estrutura de outros oito municípios (40%). Não

foi possível conhecer a estrutura de um município (5%), que recusou a entrevista.

O programa de alimentação escolar na RMC atende à Lei Federal nº

11.947/2009, artigo 11, quanto à responsabilidade técnica, pois todos os munícipios

têm um nutricionista responsável no seu quadro de funcionários (BRASIL, 2009).

Em contrapartida, com relação à legislação do Conselho Federal de

Nutricionistas, que estabelece parâmetros numéricos mínimos de referência para

responsável e quadro técnico por entidade executora, para educação básica,

Resolução CFN nº 465/2010, nenhum dos municípios atende, pois constatou-se que

em 12 municípios (60%) o programa de alimentação escolar conta somente com um

nutricionista que é responsável técnico para a implementação de todo o programa,

sem dispor do quadro técnico proposto. Em quatro deles (20%), atuam o RT e mais

um nutricionista. Atuam o RT e mais dois nutricionistas em dois municípios (10%) e

em apenas um (5%) atuam o RT e mais 3 nutricionistas. Um município (5%) não

respondeu à pesquisa (Figura 6).

Scarparo et al. (2013) referem no estudo realizado em municípios do Rio

Grande do Sul que o nutricionista desempenha a função de forma isolada, sem

pares na profissão para discutir, dirimir dúvidas e solucionar conflitos, o que confirma

o achado na maioria dos municípios da RMC.

64

Figura 6 - Quadro Técnico do PNAE na RMC.

Quanto ao modelo de gestão implementado pelos municípios para o

programa de alimentação escolar, a autogestão é predominante na RMC. Este

modelo preconiza que toda a implementação do programa de alimentação escolar

esteja totalmente a cargo do município e seja realizada pela área competente da

secretaria/diretoria de educação. Os municípios que adotam esse modelo na RMC

são 15 (75%), sendo que um deles compartilha a gestão com outro órgão público,

uma central de abastecimento – sociedade de economia mista e outro contrata de

terceiros a mão de obra de cozinheiras.

A terceirização do programa de alimentação escolar, que é a transferência

para terceiros (empresas privadas) das atividades de operacionalização do

programa por meio de licitação pública, é a opção de modelo de gestão de cinco

municípios (25%) da RMC sendo que um deles terceiriza o programa utilizando uma

cozinha central (piloto) para preparar apenas as refeições quentes (Figura 7). As

demais preparações (saladas, sobremesas e sucos) são feitas nas cozinhas das

escolas, sendo parte da mão de obra também terceirizada. Este é um exemplo de

difícil gestão, pois reúne várias modalidades em um único município além de

sobrepor a estrutura de cozinha, pois existem a cozinha central e as das escolas,

desempenhando as mesmas funções.

65

Figura 7 – Modelo de gestão do programa de alimentação escolar nos municípios da

RMC.

O estudo de Belik e Domene (2012) relata sobre o município de Tambaú/SP,

onde os produtos são entregues diretamente pelos fornecedores em uma cozinha

central e de lá, parte é encaminhada in natura às escolas sendo que os alimentos

que exigem cocção como carnes, feijão, arroz, macarrão e molho, bem como pães e

bolos, são preparados na cozinha central e distribuídos em hot boxes às escolas.

Comparando as respostas dos gestores sobre qual o modelo de gestão do

PNAE é implementado no município - autogestão ou terceirização - 14 (70%) deles

responderam igualmente; em 2 (10%) municípios os gestores respoderam de forma

diferente; em outros 2 (10%) municípios somente os nutricionistas responderam e

em 1 (5%) município as respostas foram diferentes entre o secretário e o

nutricionista. Um (5%) município não respondeu.

Isto demonstra consonância, conhecimento e segurança do modelo de gestão

implementado na maioria dos municípios, por ambos gestores. Porém, nos demais

municípios os resultados denotam certa fragilidade da gestão ou mesmo despreparo

para o desempenho das funções, devida à discrepância entre as respostas dos

gestores no conhecimento sobre como se implementa o programa no município sob

sua responsabilidade (Figura 8).

66

Figura 8 - Comparação das respostas dos gestores da RMC, sobre o modelo de

gestão do programa de alimentação escolar.

Quanto às modalidades de ensino (creche, educação infantil – pré-escola,

ensino fundamental, ensino integral, ensino médio, educação de jovens e adultos)

oferecidas no município, todos os 17 secretários entrevistados responderam

demonstrando conhecer as modalidades que atendem. Porém, quanto ao número de

escolas existentes, 11 (65%) secretários responderam adequadamente; 5 (29%) não

responderam, pois precisariam “checar os dados”; e um (5%) respondeu de maneira

incompleta, pois não sabia exatamente o número das escolas existentes no seu

município.

Com relação ao número de alunos atendidos em cada modalidade, 8 (47%)

secretários responderam adequadamente; 6 (35%) não responderam pois não

sabiam o número e exato e 3 (18%) responderam de maneira incompleta, pois

precisariam “checar as informações”. E quanto à delegação de rede, isto é, o

atendimento pelo município às escolas estaduais em relação ao programa de

alimentação escolar, 15 (88%) secretários disseram que sim, atendem às escolas

estaduais e dois (12%) não tinham certeza. Estes achados refletem

desconhecimento de informação fundamental para a gestão da educação no

município.

Quando os nutricionistas foram questionados sobre as modalidades de

ensino, dos 19 entrevistados 18 (95%) responderam adequadamente, e um (5%)

respondeu de maneira incompleta, pois não tinha certeza quanto às modalidaes

67

atendidas. Quanto ao número de escolas atendidas em cada modalidade de ensino,

10 (53%) nutricionistas sabiam o número exato e citaram cada uma delas, 7 (37%)

não souberam responder, solicitando enviar os dados posteriormente e 2 (10%)

responderam de maneira incompleta, pois tinham dúvidas. Para a informação sobre

o número de alunos atendidos em cada escola, 10 (53%) nutricionistas pediram para

enviar os dados posteriormente, pois não sabiam responder no momento da

entrevista, 8 (42%) souberam responder adequadamente e um (5%) respondeu de

maneira incompleta, pois tinha dúvidas.

Quanto à delegação de rede, 17 nutricionistas (89%) responderam

positivamente, que havia a delegação de rede para o programa de alimentação

escolar e dois (11%) ficaram em dúvida se havia ou não delegação de rede no

município (Figura 9).

Figura 9 - Comparação das respostas dos gestores da RMC, sobre as modalidades

de ensino atendidas pelo programa de alimentação escolar.

A intenção dessas questões foi verificar se os secretários, assim como os

nutricionistas, conheciam exatamente o seu objeto de trabalho. Porém, o que foi

demonstrado nas respostas, principalmente dos nutricionistas, é que aspectos

68

básicos para a gestão do programa de alimentação escolar como números de

escolas e alunos não são informações precisas para quem deve assumir a

responsabilidade técnica atendendo o ítem II do artigo 12, inciso 1º da

Resolução/CD/FNDE nº 26/2013 que é “planejar, elaborar, acompanhar e avaliar o

cardápio da alimentação escolar de acordo com a cultura alimentar, o perfil

epidemiológico da população atendida e a vocação agrícola da região,

acompanhando desde a aquisição dos gêneros alimentícios, o preparo, a

distribuição até o consumo das refeições pelos escolares” (BRASIL, 2013).

Sobre a forma de distribuição dos alimentos para as escolas, ou seja,

centralizada (a entidade executora, no caso, o município – prefeitura, faz as compras

e entrega nas escolas), descentralizada/ponto-a-ponto (a prefeitura faz as compras e

os fornecedores entregam nas escolas) ou, ainda, mista (parte dos alimentos é

entregue de uma forma, e parte de outra), em 13 (65%) dos 20 municípios os

gestores responderam da mesma maneira, em 4 (20%) as respostas foram

diferentes entre o secretário e o nutricionista e em 3 (15%) não participaram da

entrevista somente o secretário ou os dois gestores. Novamente, demonstra-se o

desconhecimento de um dos principais aspectos de gestão, qual seja, a logísitica,

que interfere diretamente nos custos e na efetividade do programa (Figura 10).

Figura 10 - Comparação das respostas dos gestores da RMC, sobre a forma de

distribuição dos alimentos nas escolas atendidas pelo programa de alimentação

escolar.

69

5.2. DISCURSO DO SUJEITO COLETIVO

A partir das entrevistas realizadas com os secretários e nutricionistas foram

gerados os DSC apresentados em tabelas que seguem, juntamente com as ideias

centrais e a intensidade/força (frequência de indivíduos que contribuíram com as

expressões-chave), de cada ideia central.

5.2.1. Significado da Alimentação Escolar

Os secretários de educação da RMC foram questionados sobre “O que

significa a Alimentação Escolar?” (Tabela 6) e no seu discurso verificou-se sete

ideias centrais, sendo que “Alimentação adequada” (22,8%), “Outro momento da

Educação” (22,8%) e “Assistencialismo” (22,8%), destacaram-se igualmente.

Pode-se notar sobre esse questionamento que nenhum discurso contempla a

alimentação escolar como uma política pública formulada e implementada no âmbito

da educação.

Quando se referiram a uma “Alimentação adequada”, nota-se um viés

assistencialista nesta representação:

“...a gente trabalha com os alunos que não tem alimentação saudável em

casa”.

Camozzi et al. (2015) destacaram a alimentação na escola como estímulo a

autonomia, ao exercício dos direitos e deveres, ao controle das condições de saúde

e qualidade de vida. Destacaram, ainda, que a alimentação adequada e saudável foi

vista no espaço da escola como garantia da segurança alimentar e nutricional, na

medida em que complementa a alimentação do aluno de forma qualitativa.

Entretanto, verificaram que existia a percepção da alimentação escolar como artifício

para evitar a evasão escolar, principalmente dos alunos carentes.

Freitas et al. (2013) relataram em seu estudo que há lugares que a

alimentação escolar se institui como o melhor momento das crianças na escola, com

preparações variadas e comensalidade, atendendo principalmente, o estudante

desnutrido pois, ao reduzir a privação de alimentos vivida, a escola inscreve nesses

jovens um valor social articulado.

70

Tabela 6 – Ideias centrais, Frequências e DSC de secretários da RMC, sobre a questão: “O que significa a Alimentação Escolar para o(a) Sr(a)?”

Ideias centrais Frequência

(%) DSC

Alimentação adequada 22,8

“Tudo que diz respeito à alimentação das escolas, das

crianças, acompanhamento nutricional. Todos os

processos desde o acompanhamento que seja a escolha

dos produtos a serem licitados até a parte final que é

realmente a manipulação desses alimentos em todas as

esferas do ensino. É uma alimentação saudável, bem

estruturada e adequada a cada idade escolar que a gente

trabalha com os alunos que não tem alimentação saudável

em casa. É avaliar aquilo que a criança vai utilizar para a

sua vida nutricionalmente falando, que vai valer a pena

realmente e não apenas matar a fome, alimentação deve

ser tudo que se consome, come”

Outro momento da educação

22,8

“Entendo que é um outro momento da educação, um outro

momento na formação do cidadão porque a gente procura

trabalhar qualidade de alimentação. Então para ele

aprender também a comer direito, horário, quantidade.

Mais uma forma de educar e formar o cidadão, possibilitar

o aluno condições de aprendizagem na verdade, faz parte

inclusive da parte pedagógica. Então pra nós hoje o

conceito de alimentação escolar está dentro do conceito

educacional, os momentos que a criança se alimenta no

município ela não só está se alimentando, mas se

educando para a alimentação. É a oportunidade que a

criança tem em poder entender e compreender que a

alimentação que ela recebe da escola vai modificar a sua

vida. Alimentação escolar é um bom atendimento, é mais

um atendimento que a escola proporciona”

Assistencialismo 22,8

“Alimentação escolar é a base de tudo do ser humano.

São as necessidades básicas, aprender a questão

cognitiva se não tiver sanado as minhas necessidades

fisiológicas que é a alimentação? Muitos casos que eles

vêm mais para alimentar do que para aprender...é super

importante na educação das crianças, pra nós é sério

porque não são todos, mas a gente sabe que para várias

famílias, às vezes, é a única alimentação que a criança

tem, principalmente as menos favorecidas... significa um

reforço do estímulo de ir à escola. Hoje muitas crianças

vão à escola por conta da alimentação”

71

Na ideia central “Outro momento da educação”, embora o conceito da

alimentação escolar tenha se ampliado como mais uma atividade pedagógica que

acontece no ambiente da escola, a concepção assistencilaista permeia o discurso

quando entendem que:

“Alimentação escolar é um bom atendimento, é mais um atendimento que a

escola proporciona”.

Carvalho (2009) discutiu que a prática assistencialista do programa de

alimentação escolar foi paulatinamente substituída ao longo da sua história pela

prática promotora da saúde, dinamização da economia, inclusão social, respeito à

cultura e hábitos alimentares. Porém, no discurso dos secretários municipais de

educação da RMC, estas ideias ainda aparecem secundárias frente à assistência da

necessidade básica da alimentação do estudante.

Embora haja uma percepção de alimentação escolar como: “Outro momento

da educação”, Bezerra (2009) em sua pesquisa constatou que o plano do trabalho

Desenvolvimento do aluno

18,1

(Continuação)

“Alimentação escolar tem um significado muito importante,

para que o aluno chegue na escola e receba uma

alimentação até para que ele tenha ânimo, energia, não

sinta necessidade, seja motivado daí para prestar atenção

nas atividades das aulas, e nas atividades que são

desenvolvidas aí em relação ao currículo escolar, muitos

alunos que só vão para a escola para comer. Então a

alimentação escolar é fundamental dentro do nosso

programa, de extrema importância, não tem como deixar

de oferecer uma alimentação de qualidade, balanceada

que possa desenvolver esses alunos, ajuda nesse

desenvolvimento físico e intelectual, principalmente da

maneira como a gente faz com orientação de

nutricionistas, cardápio variado e de acordo com a idade

da criança”

Faz parte da vida do aluno

4,5

“Alimentação escolar ela faz parte da vida do aluno, da

vida dele em si”

Direito 4,5

“É um direito servir para a criança na escola uma

alimentação adequada”

Conjunto de fatores 4,5

“É um conjunto de fatores aonde é pesquisado o que é o

melhor, do que realmente aquela criança vai poder ter

como alimentação e trazer pra elas benefícios”

72

escolar ainda se organiza em função da existência ou não da oferta da alimentação.

Quando há “merenda”, os alunos permanecem na escola cerca de quatro horas e

quando não há, o tempo de trabalho destinado às atividades curriculares é subtraído

e muitas vezes suprime-se o recreio para ganhar mais tempo e liberar os alunos

mais cedo.

No contexto da legislação atual pode-se entender que o estímulo à

permanência do aluno na escola, bem como fator de diminuição da evasão e da

repetência devem ser objetivos do projeto pedagógico da escola. Mas nem sempre

foi assim, pois na Resolução/CD/FNDE nº 7/2000 foi descrito entre os objetivos do

programa no artigo 2º, “o PNAE consiste na transferência de recursos financeiros em

favor das Entidades Executoras..., destinados a suprir parcialmente as necessidades

nutricionais dos alunos, com vistas a melhorar o rendimento escolar, colaborando

para a redução da evasão e repetência, assim como formar bons hábitos

alimentares” (BRASIL, 2000).

Rodrigues (2007) relatou em seu estudo, que ainda na década de 1980, os

gestores tentavam definir o papel a ser cumprido pela escola na solução dos

problemas relacionados à desnutrição, educação e pobreza, diante da afirmação de

que as escolas estavam se tornando "grandes restaurantes" e, por consequência,

sendo assistencialistas.

Neste sentido, o discurso dos secretários de educação reflete ideias do

passado e reforçam a permanência da concepção assistencialista e equivocada em

relação ao objetivo do programa e da escola que secretários e nutricionistas da RMC

ainda têm. Assim, o PNAE ainda é percebido como uma política assistencialista e

não de direito do aluno, como preconiza a legislação de referência do PNAE

(BRASIL, 2009).

A ideia central “Desenvolvimento do aluno” (18,1%) revelou a percepção de

importância da alimentação escolar para que os alunos tenham “ânimo” e também

que vão à escola para comer.

Há, portanto, a necessidade de atividades educacionais que possibilitem o

interesse do aluno pela escola e que durante sua permanência ele tenha o direito de

receber a alimentação como parte das atividades lá desenvolvidas e que faz parte

de seu processo de aprendizagem.

A ideia central “Direito” foi manifestada apenas por um dos secretários

entrevistados (4,5%).

https://www.fnde.gov.br/fndelegis/action/UrlPublicasAction.php?acao=abrirAtoPublico&sgl_tipo=RES&num_ato=00000007&seq_ato=000&vlr_ano=2000&sgl_orgao=CD/FNDE/MEC

73

Também se arguiu aos nutricionistas a mesma questão “O que significa a

Alimentação Escolar para o(a) Sr(a)?” (Tabela 7), verificando-se oito ideias

centrais, sendo que as que apresentaram maior frequência foram “Alimentação

saudável” (29%), “Suporte” (18,4%) e “Educação nutricional” (10,5%).

Tabela 7 - Ideias centrais, Frequências e DSC de nutricionistas da RMC, sobre a questão: “O que significa a Alimentação Escolar para o(a) Sr(a)?”


(%) DSC

Alimentação saudável 29

“Alimentação Escolar é completa, hoje. Acho que é

você fornecer para o aluno, que permanece o período

integral ou parcial na escola, uma alimentação

saudável que atenda as necessidades nutricionais,

para que consiga ter um aproveitamento intelectual

suficiente, porque vem à escola para aprender e

necessita de uma boa alimentação, que siga aí as

diretrizes do PNAE. É uma forma de garantir pelo

menos uma refeição adequada para a criança, para o

adolescente, até mesmo para o adulto no dia,

oferecendo nutrientes e alimentos, é algo assim, não

é assistencialista. Então a gente tem que prestar

muita atenção no que a gente fornece, na qualidade”

Suporte 18,3

“Alimentação escolar é um suporte que o aluno

recebe durante esse período da escola para

conseguir desenvolver as suas atividades. É a parte

educacional mesmo, um suporte, uma alimentação, é

um poder muito grande que a gente tem nas mãos

para melhorar saúde, aprendizado, acompanhamento

e desempenho na escola. É algo muito importante,

tem que suprir as necessidades das crianças,

independente da faixa etária, é um tema muito grande

em termos de nutrientes, é fundamental para o

desenvolvimento das crianças”

Educação nutricional 10,5

“Alimentação escolar engloba toda a questão não só

alimentar, mas a educação nutricional, o que a

alimentação em si, na escola, pode trazer pro aluno.

É combater doenças introduzir bons hábitos

alimentares, envolve toda esta questão social e

educativa também da alimentação, é elaborar o

cardápio de uma forma bem diversificada, inserindo

alimentos que eles não conhecem, fornecer uma

refeição adequada, além conseguir trabalhar várias

outras coisas. Esse momento também pode ser

utilizado como uma forma de educação nutricional

tanto para ele, como para a escola como um todo,

diretores, professores, o entorno”

74

A ideia central “Alimentação saudável” revelada no discurso dos nutricionistas

demonstrou uma percepção mais próxima ao que preconiza a legislação do PNAE

(BRASIL, 2009).

Este discurso demonstrou a percepção técnica da alimentação escolar, a

necessidade de exercer as atividades segundo as determinações da Resolução CFN

465/2010 (BRASIL, 2010), como o diagnóstico e o acompanhamento do estado

nutricional dos escolares, identificação de indivíduos com necessidades nutricionais


(%) DSC

Complementação 10,5

(Continuação)

“É uma alimentação que a gente fornece para

complementar a vida das crianças, para ter uma

melhora na qualidade de vida com um foco específico

por faixa etária, adequando às patologias. Além

disso, é uma forma de complementar a alimentação

do aluno enquanto ele está no período escolar”

Programa importante 10,5

“É um dos programas mais importantes que tem hoje

no Brasil. Ele representa um atendimento em grande

quantidade na alimentação para crianças e

adolescentes no ambiente escolar. A nível nacional,

que tem esta legislação, esta resolução para estar

obedecendo, é atender na verdade os 30%,

dependendo do período que eles ficam. Tem que ser

um cardápio completo, oferecendo frutas, verduras,

legumes”


“É uma das únicas refeições que a criança tem, que é

na escola. Merenda escolar, é aquilo que a criança

come e só aquilo a semana toda...Atender às

necessidades daqueles que não tem o que comer em

casa, muitas vezes fornecer o único sustento para a

criança, porque a gente tem várias carentes. Não é

possível imaginar a grandeza da alimentação escolar”

Responsabilidade 5,3

“A partir do momento que uma criança entra no

portão de uma unidade escolar a gente se torna

responsável por tudo que ela vai ingerir ali, então o

projeto deve trazer para a criança segurança

alimentar, sustentabilidade [sustento alimentar]”

Alimentação baseada em

hábitos regionais 5,3

“Alimentação baseada em hábitos regionais em

quantidade e qualidade o que significa um grande

passo para as crianças adquirirem hábitos

alimentares saudáveis”

75

específicas, planejamento, elaboração, acompanhamento e avaliação do cardápio

da alimentação escolar (CHAVES et al., 2013).

A ideia central “Suporte” revelou no discurso identificação com o artigo 2º da

Lei Federal nº 11.947/2009, em relação a algumas diretrizes do programa de

alimentação escolar. Como o emprego da alimentação saudável e adequada,

contribuindo para o crescimento e o desenvolvimento dos alunos e para a melhoria

do rendimento escolar, em conformidade com a sua faixa etária e seu estado de

saúde, inclusive dos que necessitam de atenção específica (BRASIL, 2009). Desta

forma, os nutricionistas demonstram uma visão mais atual e técnica da alimentação

escolar.

Por outro lado, apenas 10,5% correspondem ao discurso que revelou a ideia

central “Educação nutricional” cuja inclusão no currículo escolar foi um dos grandes

avanços da legislação atual na perspectiva da segurança alimentar e nutricional.

O artigo 2º, inciso II da Lei Federal nº 11.947/2009, ainda como diretriz da

alimentação escolar, institui “a inclusão da educação alimentar e nutricional no

processo de ensino e aprendizagem, que perpassa pelo currículo escolar,

abordando o tema alimentação e nutrição e o desenvolvimento de práticas

saudáveis de vida, na perspectiva da segurança alimentar e nutricional”. Vale

ressaltar que este percentual corresponde a apenas 2 nutricionistas que entendem

alimentação escolar como uma possibilidade de educação alimentar (BRASIL,

2009).

A alimentação escolar é percebida como “Programa importante” para alguns

nutricionistas (10,5%), mesmo que ainda somente como o seguimento da legislação,

sem um olhar contextualizado com a política pública.

Peixinho et al. (2011) compararam o PNAE e o National School Lunch

Program (NSLP) dos Estados Unidos e salientaram que na época da criação dos

dois programas, a má nutrição infantil decorrente da pobreza era uma das grandes

preocupações de saúde pública mundial. Atualmente, o grande desafio enfrentado

pelos dois países é desenvolver uma política de alimentação escolar que esteja

inserida nos princípios do Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA) e

forneça uma alimentação saudável e nutricionalmente equilibrada, contribuindo para

a saúde e formação de hábitos alimentares saudáveis dos estudantes.

Os programas vêm realizando diversas conquistas desde o início de suas

implementações e nos dois países, há um movimento de envolver pais e outros

76

membros da comunidade nas decisões relativas ao programa e à saúde no

ambiente escolar.

Embora em menor proporção que os secretários, os nutricionistas também

percebem a alimentação escolar como um benefício ao aluno, uma caridade aos

mais pobres que não tem o que comer em suas casas, quando remetem o

significado da alimentação escolar a ideia central “Assistencialismo”.

Desde a década de 1950 existe o esforço, inclusive de Josué de Castro como

participante do governo à época, de romper com o assistencialismo que

caracterizava os diversos programas (COIMBRA, 1982), porém, atualmente,

identifica-se forte compreensão do programa de alimentação escolar como

atendimento a uma necessidade básica dos alunos das escolas públicas.

Portronieri e Fonseca (2011) relataram que a merenda escolar é vista, de uma

maneira geral, como um suporte nutricional destinado aos alunos mais necessitados

e puderam constatar entre eles o sentimento de diferenciação social por meio de

comer ou não na escola. Constataram, também, que a representação da identidade

e da diferença está diretamente relacionada a quem tem o poder, e a partir disso,

ocorre a atribuição de sentido. Sendo os professores referenciais de poder para os

alunos, transmitiram o que seria a identidade (não comer na escola – não favelados)

e o que seria a diferença (comer na escola - favelados).

A Figura 11 mostra comparativamente as ideias centrais identificadas nos discursos dos gestores.

77

Figura 11 - Ideias centrais e Frequências de secretários e nutricionistas da RMC, sobre a questão: “O que significa a Alimentação Escolar para o(a) Sr(a)?”

Nota-se na Figura 11 que “Assistencialismo” é uma ideia central comum nos

discursos dos gestores. Há também uma percepção semelhante em relação ao

significado de “Alimentação escolar”, como adequada e saudável.

É importante diferenciar assistencialismo de assistência, muitas vezes

confundidos. O assistencialismo, como técnica voluntária e espontânea de doação,

ajuda ou favorece as populações carentes, estabelece uma vinculação dos

assistidos aos que realizaram a benfeitoria sob o sentimento de gratidão e tutela.

Diferentemente da assistência, posicionada como um direito do cidadão, uma

política pública (JUNIOR, 2011).

Assim, historicamente se constrói um processo de simbiose no qual os

usuários dos serviços públicos não são atendidos na perspectiva do direito, mas, ao

contrário, o acesso a bens e serviços assistenciais sempre se dá como resultado da

bondade de alguém (SILVA, 2012).

78

5.2.2. Significado da Merenda Escolar

Na Tabela 8 está apresentado o DSC dos secretários sobre a questão: “E o

que é merenda escolar para o(a) Sr(a)?”

Foram identificadas seis ideias centrais. Sendo que as mais relevantes foram

“Refeição” (38,1%), “Alimentação saudável” (28,4%) e “Denominação passada”

(14,3%).

Tabela 8 – Ideias centrais, Frequências e DSC de secretários da RMC, sobre a questão: “E o que é merenda escolar para o(a) Sr(a)?”


(%) DSC

Refeição 38,1

“Merenda é uma complementação, o suporte da

alimentação escolar, da estadia do aluno na escola é

aquela parte que realmente o aluno vai ter contato com o

produto de todo processo da alimentação escolar. Na

merenda nós procuramos suplementar essa alimentação

diária. Seria mais ou menos a mesma coisa”

Alimentação saudável 28,4

“A merenda é qualificada, saudável, preparada por

nutricionista, porque ela tem todos os nutrientes e os

percentuais necessários que a criança precisa para se

desenvolver bem. É balanceada com carboidratos,

proteínas, vitaminas, que dê a condição dele se alimentar

adequadamente”

Denominação

passada 14,3

“É uma denominação anterior a da alimentação escolar. A

merenda escolar está dentro, ela compõe a alimentação

escolar, mas não se usa mais esse termo merenda

escolar”

Lanche 9,6

“Merenda escolar pra mim reportava muito essa questão

do lanche sem se preocupar muito com a qualidade.

Oferecer algo para essas crianças comer sem se

preocupar com a questão da nutrição”

Direito do Aluno 4,8 “Merenda escolar é um direito do aluno em primeiro lugar”


“Quando fala em merenda escolar é sempre com aquela conotação de que [o aluno] vem para se alimentar; a criança chega com fome e é importante que ela coma, porque hoje tem mais essa característica de alimentar”. É uma possibilidade da escola ajudar as famílias”

79

Na ideia central “Refeição” identificou-se uma materialização da alimentação

escolar, a comida em si:

“...aquela parte que realmente o aluno vai ter contato com o produto de todo

processo da alimentação escolar”.

Bezerra (2009) relatou em seu estudo que merenda escolar se enquadra

numa categoria que apresenta interfaces tanto com a existência física como com a

construção social e a expressividade do ser humano. Merenda é alimento e comida,

expressivo significado para o ser humano, ultrapassando a mera satisfação de

necessidades biológicas. Desta forma, a palavra merenda carrega a representação

social da refeição servida na escola.

A ideia central “Denominação passada” traz também a questão da

materialização da alimentação por meio da nomenclatura merenda, porém como

conceito antiquado:

“...merenda escolar está dentro, ela compõe a alimentação escolar, mas não

se usa mais esse termo merenda escolar”.

De fato, a denominação do programa Campanha Nacional de Merenda

Escolar foi alterada pela primeira vez em 1965, para Campanha Nacional de

Alimentação Escolar (CNAE) por meio de decreto publicado no Diário Oficial da

União. Objetivava não mais o fornecimento de merenda (pequeno lanche) e sim de

um almoço ao escolar, o Programa de Almoço Escolar. Porém não foi suficiente para

que, culturalmente, fosse aceita a nova nomenclatura (NOGUEIRA, 2005).

Quando identificada a ideia central “Alimentação saudável”, revelou-se a

percepção de uma alimentação equilibrada, pois será “preparada” por nutricionista.

Este discurso pressupõe o entendimento do secretário sobre a

responsabilidade do nutricionista na gestão do programa em atendimento aos

artigos 11 e 12 da Lei Federal nº 11.947/2009, responsabilidade técnica que inclui,

entre diversas atribuições, a elaboração de cardápios com utilização de gêneros

alimentícios básicos, respeitando as referências nutricionais, os hábitos alimentares,

a cultura e a tradição alimentar da localidade (BRASIL, 2009).

A ideia central “Alimentação saudável” também pode ser constatada no

estudo de Marinho et al. (2010) quando verificaram que o conceito dos gestores

80

acerca da alimentação saudável ainda está restrita aos aspectos biológicos da

alimentação, sem a inclusão das funções sociais da mesma.

A concepção assistencialista do programa novamente se apresenta, quando

os secretários entendem merenda escolar como possibilidade de saciar a fome dos

alunos com a alimentação da escola.

Embora “Assistencialismo” tenha uma frequência de apenas 4,8% no discurso

dos secretários, deve ser observada uma vez que representações sociais

importantes aparecem como “...possibilidade da escola ajudar às famílias”, e a

aproximação dos significados da merenda não poderia acontecer sem referência à

problemática da fome, também pelo fato da escola se localizar num espaço marcado

pela pobreza (BEZERRA, 2009).

Caniné e Ribeiro (2007) analisaram a alimentação escolar contextualizando-a

inicialmente como assistencialista, acontecendo em numa escola pública que não

era para todos e implementada timidamente com os recursos das caixas escolares

e, posteriormente, com a ajuda de organismos internacionais. Complementaram, em

seguida, que atualmente possui destinação orçamentária para atendê-lo e ganhou

importância no contexto amplo da Segurança Alimentar e Nutricional, com a oferta

de refeições inspirada no direito humano à alimentação, no sentido de garantir ao

aluno, pelo menos no período em que permanece na escola, acesso a uma

alimentação segura e equilibrada, em quantidade e qualidade adequadas.

O assistencialismo, enquanto ideia central na representação social de

alimentação escolar contribui no processo de formação de condutas e orienta a

comunicação entre os atores no cenário da escola pública. Os gestores, em

consonância como os pais, afirmam que a alimentção deva ser oferecida na escola

porque em casa o alimento não está disponível. Pedraza e Andrade (2006)

argumentaram que o direito da criança receber algum tipo de alimento durante sua

permanência na escola decorre da legislação e que o estado fisiológico das

crianças, no caso a fome, fundamentam o estipulado por lei.

Merenda escolar como direito foi observada com baixa frequência (4,8%)

entre o discurso dos secretários. Isto sugere que, para a maioria dos secretários

municipais de educação da RMC este direito ainda não seja, de fato, percebido.

Pedraza e Andrade (2006) relataram que nos países desenvolvidos, a

alimentação escolar constitui uma prática difundida e não questionada quanto aos

seus objetivos, porque o seu único propósito é atender ao direito do aluno, o que

81

contrasta com os países subdesenvolvidos, onde ainda se vive um estado de não-

cidadania, regido por carências e privilégios.

Os discursos dos nutricionistas sobre merenda escolar encontram-se na

Tabela 9. Oito ideias centrais foram identificadas, sendo as mais frequentes

“Lanche” (25%), “Passado” (17,8%), “Alimentação Saudável” (14,3%) e “Alimentação

Escolar” (14,3%).

Tabela 9 – Ideias centrais, Frequências e DSC de nutricionistas da RMC,

sobre a questão: “E o que é merenda escolar para o(a) Sr(a)?”


(%) DSC

Lanche 25

“Merenda é um pequeno lanche que se servia apenas

para complementar; seria o mais simples possível,

mas a nossa realidade é outra. É um termo que era

usado bem antigamente, muito enlatado que a gente

recebia, comia e era muito diferente pra mim em

questão de conceito, questão de prática do que é

agora. É um lanche rápido, o pãozinho, um leite, um

achocolatado, uma coisa que vai suprir ali

momentaneamente, que não vai atender todas as

necessidades que o aluno precisa. Merenda é um

lanche e alimentação são alimentos, tipos de

alimentos”

Passado 17,8

“Eu acho que a merenda era uma ideia, uma coisa

que é mais antiga pra suprir a necessidade do aluno

na questão de rendimento escolar. Antigamente era

um lanche, e pra mim merenda escolar hoje virou

alimentação escolar que a gente está aos poucos

adaptando, colocando alimentos mais saudáveis.

Acho que a merenda é muito mais hoje do que servir

um lanchinho como aparentemente o termo mostra”


“Garantir por meio de uma alimentação saudável, uma

refeição no período que o aluno está na escola,

dentro daquelas normas, é dar acesso aos alunos a

uma alimentação não só de qualidade como de

segurança, higiene sanitária, alimentação variada e

que respeite os hábitos da cidade, alimentos regionais

e para a criança ter um hábito alimentar mais

saudável”

Alimentação escolar 14,3

“Acho que é a mesma coisa que alimentação escolar.

Eu vejo alimentação escolar com uma diferença só no

nome do que merenda escolar. Pra mim é isso, o

objetivo é o mesmo”

82

A prevalência do discurso dos nutricionistas refletiu a visão de que merenda é

um pequeno lanche, composto por alimentos com caracterísiticas diferenciadas

como enlatados, por exemplo.

Rodrigues (2007) citou em seu estudo a definição de merenda escolar por

Dante Costa, médico nutrólogo, em 1939: “... a merenda é a pequena refeição, de

digestão fácil e valor nutritivo bastante, realizada no intervalo da atividade escolar...a

merenda tem a função social de minorar os problemas nutricionais entre as

crianças...é de domínio público que o nosso povo come mal, de maneira

desacertada e deficiente". Esta é a definição que muitos gestores e pais de alunos

tem, ainda hoje, sobre o programa de alimentção escolar.

Em estudo realizado por Bittencourt (2007), um dos gestores entrevistados

relatou não ser possível fazer relação entre aprendizagem e alimentação, pois

entende que merenda é incompatível com formação de hábitos alimentares, mais

parece um lanche, um complemento.

Interessante encontrar este discurso entre os nutricionistas:

“Eu acho que a merenda era uma ideia, uma coisa que é mais antiga pra

suprir a necessidade do aluno na questão de rendimento escolar”.


(%) DSC

Complementação 14,3

(Continuação)

“Complemento da alimentação equivalente a

necessidade nutricional naquele período que a

criança passa na escola, é toda a alimentação no

âmbito escolar, é um suporte para a criança

desenvolver as suas atividades, mais específica e

voltada exclusivamente pro rendimento do aluno”

Obrigação 7,1

Merenda escolar é o que é fornecido pela prefeitura, a

gente é obrigada a oferecer uma refeição completa

para a criança”

Educação nutricional 3,6

“É o momento que a gente pode fazer educação

nutricional, educar a criança a comer corretamente”


“Então, merenda pra mim é um lanche que suprimiria

a necessidade, porque muitas crianças não tem

alimentação em casa e tem que fazer dentro da

escola, virou uma coisa assistencialista, eu vejo

assim, a questão social”

83

Neste discurso a ideia central é “Passado” e há uma explícita mistura de

conceitos, ou seja, a visão ultrapassada de uma ação para suprir a necessidade

alimentar visando o rendimento escolar.

Peixinho (2011) relatou que Dante Costa em 1942, defendia tres medidas

importantes no combate à desnutrição infantil na escola: desjejum, merenda e

almoço escolar. Defendia também que a merenda deveria conter alimentos sólidos,

sucos de frutas e leite e, na impossibilidade por restrição econômica, deveria ser

priorizado o leite e incluia a sopa como solução e também de caráter demagógico.

Nota-se entre os nutricionistas o desconhecimento da história do programa e

o entendimento da pouca relevância que ele tinha, pois:

“...hoje virou alimentação escolar que a gente está aos poucos adaptando,

colocando alimentos mais saudáveis”.

É necessário ressaltar que o público é o mesmo de quando a nomenclatura

era “merenda escolar”, alunos da educação básica da rede pública de ensino do

Brasil, portanto, a preocupação com alimentos saudáveis deveria ter sempre

existido.

Entre as ideias centrais “Alimentação saudável” se confunde com a definição

de “Alimentação escolar”. Alguns nutricionistas não entendem que haja distinção

entre os nomes alimentação e merenda escolar, talvez pelo desconhecimento do

significado das palavras no contexto do programa de alimentação escolar.

A ideia central de merenda escolar como uma “Complementação” para o

aluno, voltada ao rendimento escolar demonstrou entendimento do siginificado da

alimentação na escola como complementar, de fato, à educação. Porém, poderia

haver um entendimento maior em consonância com o artigo 3º da

Resolução/CD/FNDE nº 26/2013, que apresenta o objetivo do PNAE, sendo a

contribuição para o rendimento escolar um dos subsídios, somados a outros como o

crescimento e o desenvolvimento biopsicossocial, a aprendizagem, a formação de

práticas alimentares saudáveis dos alunos (BRASIL, 2013).

Alguns nutricionistas demonstraram no discurso que merenda escolar é uma

“Obrigação”.

Neste caso, a percepção dos nutricionistas permaneceu no dever do Estado

e não no direito do aluno. E mais uma vez, para uma pequena parcela de

nutricionistas, merenda escolar é assistencialismo:

84

“Porque muitas crianças não têm alimentação em casa e tem que fazer dentro

da escola”.

Com os questionamentos “O que significa Alimentação e Merenda Escolar” foi

possível observar a dificuldade dos gestores, secretários e nutricionistas, atuando na

mesma área e com as mesmas diretrizes norteadoras, em conceituar alimentação

escolar e diferenciá-la de merenda escolar.

Merenda é a representação social de alimentação escolar que persiste entre

os gestores, independentemente do avanço que o PNAE representa como política

pública. É entendida como uma obrigação do estado em prestar uma assistência

sobretudo ao estudante carente, quase uma caridade.

Na Figura 12 pode-se notar que os secretários, diferentemente dos

nutricionistas, entendem merenda escolar como alimentação e que “Seria mais ou

menos a mesma coisa” [que a alimentação escolar]. Se somadas as frequências em

que aparecem no discurso dos secretários, as ideias centrais “Refeição” e

“Alimentação saudável” totalizam 66,5%. Portanto, mais da metade dos secretários

da RMC entendem merenda escolar como refeição e alimentação saudável.

Enquanto as ideias centrais “Lanche” e “Complementação” que apareceram no

discurso dos nutricionistas representam o contrário, merenda escolar é um pequeno

lanche. Os dois atores, de maneira semelhante, percebem merenda escolar como

um termo utilizado no passado, mas nem por isso deixam de utilizá-lo no cotidiano.

85


sobre a questão: “E o que é merenda escolar para o(a) Sr(a)?”

5.2.3. Entendimento dos gestores sobre a legislação de referência do PNAE

Para analisar o entendimento sobre a legislação específica do PNAE entre os

secretários, foi questionado: “Como o(a) Sr(a) entende a Lei Federal nº

11.947/2009 e a Resolução/CD/FNDE nº 26/2013, para colocar o programa

municipal de alimentação escolar em funcionamento?” (Tabela 10)

86


questão: “Como o(a) Sr(a) entende a Lei Federal nº 11.947/2009 e a


alimentação escolar em funcionamento?”


(%) DSC

Diretriz 24

“O PNAE é um programa do governo federal que vem

nortear um pouco a elaboração e a oferta de merenda nas

escolas. E então nós temos aí a proposta nutricional nas

leis, e algumas regras para a distribuição da merenda. É

uma questão de diretriz, um norte, um encaminhamento

para a alimentação escolar no município. Acho que essas

duas legislações nos respaldam e orientam toda

produção, todo controle da qualidade, então ela é a base.

Acredito que ela seja importante para delimitar critérios

mesmo a níveis nacionais”

Desconhecimento 24

“Você está falando do recurso que vem do PNAE? Essas

duas legislações pra mim são novas, não estou atualizado

em cima delas; não peguei ela; não li a resolução e nem

destrinchei o que cada uma delas diz. Não sou um

estudioso dessas leis, não conheço, eu sei que tem uma

resolução e que a gente procura seguir fielmente”

Regra Burocrática 16,6

“Como regra burocrática, uma lei que torna obrigatório,

como aquilo que você tem que cumprir, eu preciso

oferecer essa alimentação e que seja uma alimentação de

qualidade. Resoluções, a maioria é administrativa e de

convênio. O que acontece tem uma legislação e tem que

cumprir, só que muitas vezes as dificuldades que encontra

para cumprir essas leis é enorme porque o papel aceita

tudo. Na realidade para colocar em prática os programas

que a lei exige as dificuldades de falta de pessoal, cada

região e cada município tem as suas peculiaridades, cada

público de cada escola, cada comunidade escolar tem os

seus gostos”

Dificuldade 16,6

“Não posso dizer se ela é muito facilitadora do nosso

trabalho. Não é muito esclarecedora, tem muitos

problemas que a gente tem que fazer uma gestão a parte

para poder dar conta de atender tudo. A gente vê que

existem alguns dificultadores dessas leis, algumas coisas

que não deixa que ela seja totalmente viável. A legislação

é boa, mas os mecanismos para executá-las não são

bons”

Direito 4,7

“Toda criança tem o direito de ter; porque as mães dos

alunos matriculados já estão cientes que vão ter uma

alimentação adequada para cada nível escolar”

Boa qualidade 4,7

“Lei foi muito bom, tudo de boa qualidade, conferimos

tudo, tem nutricionista”

87

Na Tabela 10 verificaram-se oito ideias centrais, sendo que “Diretriz” tem uma

frequência relevante (24%).

As diretrizes do PNAE de acordo com o artigo 2º da Lei Federal, corroboradas

pelo artigo 2º da Resolução/CD/FNDE nº 26/2013, são o emprego da alimentação

saudável e adequada, a inclusão da educação alimentar e nutricional no processo

de ensino e aprendizagem, a universalidade do atendimento aos alunos

matriculados na rede pública de educação básica, a participação da comunidade no

controle social, o apoio ao desenvolvimento sustentável, o direito à alimentação

escolar, visando a garantir segurança alimentar e nutricional dos alunos, o que de

certa forma se assemelha ao que os secretários entendem sobre a legislação,

porém, não se referem ao PNAE como política pública (BRASIL, 2009; BRASIL,

2013).

Nesta mesma proporção, outros 24% do discurso dos secretários, trazem a

ideia central “Desconhecimento”.

Estudo realizado por Carvalho (2009) entre professores de escola de ensino

fundamental II no Distrito Federal, concluiu que 80% dos gestores desconhecem o

funcionamento e a gestão do PNAE.

Peixinho (2011) ressaltou em seu estudo que foram realizados entre 2003 a

2010 vários encontros regionais e nacionais de alimentação escolar tendo sido

diagnosticada a necessidade de formação de gestores. As capacitações não

pretendiam conferir o perfil técnico e/ou administrativo do gestor, mas sim fornecer

informações e conhecimentos que subsidiassem suas ações. Possivelmente parte

dos secretários da RMC não participou desses encontros, pois entre os critérios

estavam entidades executoras que ainda não haviam sido capacitadas.


(%) DSC

Aporte financeiro 4,7

(Continuação)

“É uma legislação que tem muitas intenções, mas na

prática, para sua efetivação ela deveria ter alterações de

aporte financeiro”

Necessidade de

Regionalização 4,7

“O Brasil precisa entender as suas particularidades em

termos de município, de região para realmente aplicar

tudo isso. Legislação é feita nos gabinetes e aí quando

chega para um município desenvolver acaba descobrindo

as dificuldades e as disparidades”

88

A constatação da divergência entre as ideias centrais “Diretriz” e

“Desconhecimento” no discurso dos secretários traz uma inquietação, pois eles são

os responsáveis na entidade executora pela implementação de uma política pública

de visibilidade para o município, que contempla um financiamento externo relevante,

e que muitos deles dizem que é muito importante para o cotidiano da escola.

Inclusive, quando questionados sobre O que significa a Alimentação

Escolar para o(a) Sr(a)? (Tabela 6), com uma frequência de 18,1%, afirmaram:

“Alimentação escolar tem um significado muito importante, para que o aluno

chegue na escola e receba uma alimentação...Então a alimentação escolar é

fundamental dentro do nosso programa...ajuda nesse desenvolvimento físico e

intelectual...”.

E mesmo assim, possivelmente, desconhecem a formalização do programa

por meio da legislação.

Alguns secretários entendem a legislação como “Regra burocrática” (16,6%).

Talvez o não entendimento do significado da alimentação escolar como uma

atividade complementar à educação e direito do aluno e ainda, a não apropriação da

legislação por parte do secretário, resulte no discurso de que a legislção é apenas

uma regra burocrática e não um conjunto de normas para implementar uma política

pública.

É necessário reiterar que a legislação regula as relações sociais, representa

muito mais que um conjunto de ordens a serem cumpridas. É a superação do poder

do mais forte, do mais rico ou qualquer outro fator de distinção entre os indivíduos,

estabelecendo a igualdade entre as pessoas na definição ou garantia dos direitos

(PACHECO e CERQUEIRA, 2009).

Quando os secretários se referem à lei como “ter que cumprir” demonstra a

falta de capacitação para a gestão pública, uma vez que todos tem formação na

área de educação, especificamente. Paula (2005) relatou em seus estudos que a

Administração Pública tem uma lógica própria, requerendo o desenvolvimento de

técnicas de gestão adequadas, além de uma formação específica para os gestores

públicos.

Alguns secretários falaram da “Dificuldade” (16,6%) imposta pela legislação.

Os municípios relataram diversas situações que dificultam, de fato, a implementação

do programa de alimentação escolar, como a não existência de recursos humanos

89

capacitados, a lentidão nas compras públicas, instalações inadequadas para as

cozinhas escolares, entre outras.

As dificuldades na gestão do programa no nível municipal têm sido relatadas há

algum tempo como no estudo de Nogueira (2005) baseado na avaliação do

MEC/INEP de 1998 (DRAIBE, 1998). É absolutamente comum verificar a dificuldade

de gestão em questões logísticas, técnicas e também da inserção do programa no

projeto pedagógico da escola pela entidade executora. No nível administrativo, o

programa enfrenta inúmeras dificuldades e resistências. As secretarias municipais

de educação, geralmente como entidades executoras, deveriam exercer algumas

funções básicas no planejamento e execução, porém contaram sempre com número

reduzido de funcionários designados à gestão e ao acompanhamento do programa.

Os problemas referentes à insuficiência de infraestrutura para o provimento das

instalações, equipamentos e do pessoal para o preparo e distribuição das refeições,

foi uma das situações relatada no estudo de Santos et al. (2007), como

dificultadores da operacionalização dos programas de alimentação escolar no nível

local.

Silva e Danelon (2013), quando analisaram as informações contidas nos

pareceres elaborados no ano de 2003 pelos CAE de 568 municípios das várias

regiões geográficas do Brasil, verificaram que a insuficiência dos recursos federais

destinados ao programa foi a principal crítica realizada pelos conselheiros. Quanto à

infraestrutura do programa as críticas identificadas foram em relação a ausência de

estrutura física para a aquisição de gêneros nos municípios, principalmente em

relação ao acondicionamento dos perecíveis que demandam a utilização de

freezers. Houve também críticas em relação à logística de transporte para a entrega

de alimentos às escolas e em relação à falta de nutricionista no programa.

Outros discursos com menor expressão demonstram que os secretários

entendem como direito à alimentação (4,7%), que a lei é boa, pois a alimentação é

de boa qualidade e tem nutricionista (4,7%), mas ainda é necessário ter uma

alteração no aporte financeiro (4,7%) e necessidade de regionalização (4,7%) para

atender as particularidades dos municípios.

Com relação ao entendimento sobre a legislação pelos nutricionistas a

Tabela 11 mostra seis ideais centrais.

90

Tabela 11 – Ideias centrais, Frequências e DSC de nutricionistas dos municípios da RMC, sobre a questão “Como o(a) sr(a) entende a Lei Federal nº 11.947/2009 e a Resolução/CD/FNDE nº 26/2013, para colocar o programa municipal de alimentação escolar em funcionamento?”


(%) DSC

Obrigatoriedade 28

“É uma obrigação do governo ter a merenda. Todo

município, todo estado tem que fornecer a merenda para

os alunos. Seria da nossa obrigação, não só o

fornecimento da alimentação, como o controle através de

testes antropométricos, então o controle da situação

nutricional e também práticas alimentares dentro do

currículo escolar”

Diretriz 28

“A lei nos ajuda através desses parâmetros para definir o

programa, as metas, os cardápios, tentar seguir da melhor

forma possível o que ela coloca pra gente. Acho

fundamental ter uma diretriz, ela rege as nossas ações e

muito disso está influenciado o lado financeiro, de acordo

com essa legislação o que a gente recebe recursos do

governo federal. Elas são gerais, eu entendo que elas são

necessárias e importante pra gente padronizar uma

questão a nível nacional. No momento da gente solicitar

algumas coisas para incrementar esse cardápio ou até

para pensar numa equipe técnica que consiga tocar o

programa é um subsidio que a gente utiliza dentro do

nosso trabalho. Tem que cumprir em termos do cardápio

os nutrientes, os macro e micro nutrientes, e o per capita

que é repassado por aluno, que pra creche é um valor,

período integral então às vezes este valor não cobre todas

as despesas, uma parte fica com o município. A lei 11.947

vem nos ajudar principalmente na aquisição de produtos

pra alimentação escolar, sempre conseguindo colocar

produtos de melhor qualidade. Para mim, eu tento da

melhor forma possível colocar esta legislação em prática,

em todos os ângulos. Suportes e apoios para os técnicos

trabalharem, adequarem a alimentação escolar para que

haja melhor desempenho, melhor distribuição e segurança

dentro do programa. Acho que sempre ajuda e contribui, o

ideal era ter um repasse maior”

Difícil implementação 20

“É bem complicado conseguir aplicar a lei. A gente não

consegue às vezes se enquadrar 100% na lei. Encontro

dificuldades com as questões específicas do município;

elas são muito generalizadas, não atendem às

particularidades de cada região, são muito amplas. Porém

não tem como fazer uma lei para cada município. A lei é

boa, às vezes eu tenho dificuldade eu não consigo aplicar

ela totalmente. Trabalhoso estar aplicando, a gente está

tentando no mínimo atender tudo que ela nos pede para

ser seguido. É um desafio essa lei e essa resolução, que a

gente tem que se enquadrar em tudo que eles falam na

questão alimentar”

91

Entre os nutricionistas a ideia central que prevalece sobre o entendimento da

legislação é a “Obrigatoriedade” (28%). Neste discurso os nutricionistas demonstram

a responsabilidade técnica quando se referem a outras atribuições que transcendem

ao mero fornecimento da alimentação.

Scarparo et al. (2013) concluíram em seu estudo sobre a efetividade das

formações de nutricionistas realizadas pelo Centro Colaborador em Alimentação e

Nutrição do Escolar da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (CECANE

UFRGS), entre 2007 e 2009, quando 95% dos nutricionistas demonstraram clareza

sobre as atribuições, apesar de relatarem a dificuldade em adaptar a teoria à

realidade em que atuam.

O tempo verbal utilizado no discurso dos nutricionistas, numa situação

condicional (“Seria de nossa obrigação...”), sugere análise à luz do artigo sobre a

atuação do nutricionista no PNAE com ênfase no número de profissionais, nas

atribuições, nos avanços e desafios (CHAVES et al., 2013). Neste trabalho foram

relatadas as dificuldades no atendimento às atividades obrigatórias do nutricionista

no âmbito do programa de alimentação escolar, conforme a Resolução CFN nº

465/2010 (BRASIL, 2010).

Os dados apresentados demonstraram que houve evolução no percentual de

municípios brasileiros com nutricionistas cadastrados no FNDE/PNAE, porém à

atividade de elaboração do cardápio foram incorporadas outras atividades técnicas,

ampliando a complexidade de suas ações. E neste contexto o não cumprimento de

todas as atribuições previstas para o nutricionista certamente está relacionado ao


(%) DSC

Dificuldade 12

(Continuação)

“A lei não direciona, depende da política se abraça as

ideias do que pode ser feito, não pode, o que pode colocar

ou não coloca. Ela está no papel, às vezes, a nossa

realidade é outra”

Questões técnicas 8

“Esta última resolução [resolução/cd/fnde nº 26/2013], ela

está mais rigorosa, é um programa que está muito voltado,

preso, nessa parte de percentual de nutrientes”

Impraticável 4

“Eu conheço, gostaria de seguir, mas eu não posso seguir

ela hoje, não consigo seguir. O dia que eu tentei aplicar

algumas coisas ouvi que as leis não foram feitas para

serem seguidas”

92

quantitativo de profissionais atuantes no programa, havendo sobrecarga de trabalho

quando não há o atendimento do parâmetro numérico mínimo estabelecido na

Resolução CFN nº 465/2010 (BRASIL, 2010).

Embora os nutricionistas se sintam obrigados a colocar em prática a

legislação, também a entendem como um respaldo, uma “diretriz”, assim como os

secretários, sendo essa ideia central manifestada por 28% desses entrevistados.

A partir de 2003 o PNAE passa a ter destaque como um dos programas de

governo que visa à formação de hábitos alimentares saudáveis e à segurança

alimentar e nutricional dos escolares. Nesse período a coordenação do programa

passa a ter, pela primeira vez, um nutricionista como principal gestor, em nível

central.

A presença deste profissional à frente do programa, com a inserção de outros

nutricionistas à equipe técnica, trouxe contribuições significativas (CHAVES et al.,

2013), porém é recente a exigência por lei de um profissional na equipe de gestão

do PNAE, e necessita, de fato, de diretrizes para poder operacionalizá-lo

adequadamente.

Bandeira et al. (2013) em sua pesquisa referiram que entre as atividades

realizadas pelo nutricionista, informadas nos pareceres conclusivos dos Conselhos

de Alimentação Escolar do Brasil sobre a execução do PNAE, destaca-se o

acompanhamento da aquisição, preparação e distribuição da alimentação escolar

seguida de educação nutricional e da coordenação do diagnóstico nutricional.

Os nutricionistas entendem a legislação como diretriz, respaldo, porém as leis

não são uma ajuda, uma contribuição, elas precisam ser implementadas e avaliadas,

para, se necessário, propor novas formulações.

Grande parte dos nutricionistas entende que a legislação é de “Difícil

implementação” (20%). Em relação ao atendimento às especificidades dos

muncípios, a legislação permite por meio da aquisição de alimentos da agricultura

familiar, que o cardápio seja adequado aos hábitos alimentares locais. Conforme o

artigo 14 da Resolução/CD/FNDE nº 26/2013, os cardápios devem ser elaborados

com utilização de gêneros alimentícios básicos, de modo a respeitar as referências

nutricionais, os hábitos alimentares, a cultura da localidade e pautar-se na

sustentabilidade, sazonalidade e diversificação agrícola da região e na alimentação

saudável e adequada, o que pode demonstrar, mais uma vez, que os nutricionistas

têm dificuldades de interpretação dessa legislação (BRASIL, 2013).

93

Baeza (2014) destacou em seu estudo que entre as vantagens de

regionalização do processo de aquisição dos alimentos produzidos localmente,

características como a aparência do produto, frescor e identificação do

produtor/fornecedor resultaram em maior aceitabilidade dos mesmos por parte dos

escolares, reduzindo o desperdício e racionalizando os processos.

Porém, outro fator relevante que pode justificar o discurso dos nutricionistas

em relação a dificuldade de implementação é a falta de formação adequada para a

atuação no PNAE durante o curso de graduação, segundo estudo de Santos et al.

(2012).

No discurso dos nutricionistas sobre o entendimento da legislação para

operacionalizar o programa no nível municipal, a ideia central “Dificuldade”, aparece

na frequência de 12%.

Este entendimento parece ter como cenário a questão política do município,

vinculando a atuação técnica à política de governo. Diferentemente do discurso dos

secretáios que apontam “Dificuldade” também como ideia central, porém com

enfoque na infraestrutura do PNAE.

O estudo de Honório e Batista (2015) com nutricionistas participantes de uma

capacitação para atuação no PNAE reiterou que não há preparação adequada do

nutricionista para atuar na área de alimentação escolar, alegando que assuntos

como legislação do PNAE, administração de recursos públicos, licitação, entre

outros que subsidiam a atividade do responsável técnico no programa, não são ou

são pouco abordados na formação universitária. O que pode ser um fator

preponderante para “Dificuldade” no entendimento da legislação do PNAE.

Um outro estudo realizado por Souza (2015) com nutricionistas - responsáveis

técnicos em municípios de Minas Gerais e Espírito Santo indicou o descumprimento

de diversas atribuições essenciais previstas na legislação por percentual importante

dos profissionais, como a elaboração do plano de trabalho e realização de avaliação

nutricional do aluno e do cardápio, o que certamente compromete o atendimento aos

alunos da educação básica e a qualidade do PNAE. Assim, o autor concluiu que

seria necessário maior investimento dos secretários municipais na garantia de boas

condições de trabalho e estruturas adequadas para o desenvolvimento das

atribuições dos nutricionistas.

Alguns nutricionistas resumem o entendimento da legislação a “Questões

técnicas” (8%).

94

Este discurso demonstra um entendimento restrito do programa de

alimentação escolar, pois para atender às diretrizes nutricionais é necessário

atender às demais diretrizes do PNAE estabelecidas nos artigos 2° da Lei Federal nº

11.947/2009 e da Resolução/CD/FNDE n° 26/2013. Além disto, a Resolução visa

subsidiar o nutricionista para as ações de educação e segurança alimentar e

nutricional conforme Seções I e II - Das ações de Educação Alimentar e Nutricional e

Da Oferta da Alimentação nas Escolas, do Capítulo V (BRASIL, 2009; BRASIL,

2013).

A Figura 13 demonstra que apenas as ideias centrais “Diretriz” e “Dificuldade”

se apresentam com frequências semelhantes no discurso dos gestores sobre como

entendem a legislação do PNAE. Vale ressaltar que existem contradições

importantes entre os discursos dos atores. Os secretários entendem a legislação

como “Diretriz” e “Desconhecimento”, enquanto que os nutricionistas a entendem

como “Diretriz” e “Obrigatoriedade”, todos com a mesma frequência.


sobre a questão “Como o(a) sr(a) entende a Lei Federal nº 11.947/2009 e a


alimentação escolar em funcionamento?”

95

5.2.4. Suficiência da legislação de referência do PNAE para a gestão municipal

Quanto à suficiência da legislação sobre o PNAE foi questionado aos

secretários: “Somente a legislação do PNAE (Lei Federal n° 11.947/2009 e

Resolução/CD/FNDE n° 26/2013) basta para a gestão do programa de

alimentação escolar no seu município?” (Tabela 12)

Tabela 12 – Ideias centrais, Frequências e DSC de secretários da RMC, sobre a questão “Somente a legislação do PNAE (Lei Federal n° 11.947/2009 e Resolução/CD/FNDE n° 26/2013) basta para a gestão do programa de alimentação escolar no seu município?”


(%) DSC

Suficiência 52,3

“A lei federal é muito bacana, bem embasada, é bastante

completa e ampla, tanto a lei quanto a resolução já

normatizam. Nós estamos dando conta, não temos

nenhuma outra legislação. Às vezes quem sabe seria

interessante eles [vereadores] lendo a nacional propondo

alguma coisa municipal. Mas não vão ler e não vão propor

adequadamente, capaz de propor bobagem, então é

melhor ficar com o que tem que eu acredito que é muito

bom. Fazer uma lei municipal, acho que talvez seria

colocar mais dificuldade numa coisa que não é tão

simples, acaba formando uma colcha de retalhos, eu

entendo que existe uma lei federal e vamos seguir

conhecendo ela muito bem vai para aplicação, mas

sempre estamos agregando algo a mais para suprir todas

as necessidades. O que precisa é a organização municipal

para cumprimento da legislação, uma regulamentação da

operacionalização definir papeis de todo mundo, fortalecer

o quantitativo de recursos e desses profissionais,

nutricionistas que acompanha aqui no município e fazem

acontecer. A legislação é boa, mas os mecanismos são

difíceis”

Insuficiência 23,7

“Precisaria ficar mais claro essa questão em geral, para a

prefeitura e a questão do poder público. Fica confuso

saber os limites de cada poder, poderia ser mais

especificada, dar um suporte maior, dar um

direcionamento maior para o município, ela é muito vaga.

Tem necessidade sim de conhecer e aplicar as leis que já

existem. Acho que mais especificamente da agricultura

familiar, se a gente conseguisse implantar, tem que ter

uma legislação, tem que ter alguma coisa para normatizar

isso, ter um rumo para seguir, porque eu não sei como é

no outro município, mas eu entendo que tem que ter

alguma coisa para normatizar e a gente ter um caminho

para seguir. Só a legislação não dá conta é um conjunto

de ações mesmo”

96

Para a metade dos secretários municipais de educação da RMC (52,3%), a

legislação existente é suficiente.

Neste discurso fica explícito que é necessária a gestão administrativa do

secretário na organização do programa no nível municipal para além da legislação e,

que para isso não seriam necessárias novas leis.

Quando os secretários foram questionados sobre qual o entendimento sobre

a Lei Federal nº 11.947/2009 e a Resolução/CD/FNDE nº 26/2013, para colocar o

programa municipal de alimentação escolar em funcionamento (Tabela 10), a ideia

central que se apresentou com maior prevalência (24%) foi “Diretriz”, que ratifica a

ideia central “Suficiência”.

O relatório de pesquisa do Projeto Agricultura familiar, alimentação escolar e

a realização do direito humano à alimentação adequada da Ação Brasileira pela

Nutrição e Direitos Humanos (ABRANDH) e do Instituto Brasileiro de Análises

Sociais e Econômicas (IBASE) (2012) ressaltou a necessidade de mais

investimentos na formação de recursos humanos, capacitações voltadas para a

formação dos agentes públicos que lidam diretamente com a gestão e execução do

processo de aquisição para o PNAE nos municípios. Vários relatos evidenciaram a

necessidade de contratação de recursos humanos para trabalhar especificamente

com a operacionalização do processo de aquisição, cuja complexidade da gestão


(%) DSC

Aprimoramento com a

prática 4,8

(Continuação)

“Acho que a legislação sempre tem que estar aprimorada,

de acordo com a prática. Ela tem que ir se inovando de

acordo com as necessidades que vão aparecendo”

Respaldo 4,8

“Ter uma legislação para respaldar, para orientar e até

para garantir, acho que a legislação é uma garantia da

continuidade da alimentação escolar”

Engessamento 4,8

“Porém, tem que ter cuidado para a legislação não

engessar o programa”

Não sabe 4,8

“Desconheço, se há uma legislação além dessas que vem

do governo federal, mas eu acho que seja interessante

para que as pessoas até tomem conhecimento dessa

nacional”

Efetivo maior 4,8 “Tenho certeza que eu preciso de um efetivo maior para

um acompanhamento”

97

requer não apenas o diálogo intersetorial, mas também pessoal disponível e

capacitado para tal.

No estudo de Andrade, Silva e Andrade (2015) foi constatado que os

governos, utilizando-se da autonomia que têm e de suas capacidades, podem criar

condições para que as políticas públicas possam atingir seus objetivos. Porém a

eficiência das políticas públicas está diretamente ligada à maneira como elas são

discutidas, aplicadas e operacionalizadas. O PNAE apresenta-se para todo o país, o

que significa a padronização da implementação e da operacionalização, entretanto,

em diferentes contextos locais com seus conjuntos de particularidades (questões

sociais, econômicas, políticas, culturais, tradicionais, ambientais, institucionais).

Dessa forma, a operacionalização do PNAE, ou de outras políticas públicas, pode

ocorrer de forma diferenciada ou encontrar entraves distintos nos municípios

brasileiros.

Uma proporção expressiva de secretários teve em seu discurso a ideia central

“Insuficiência” (23,7%).

Vale ressaltar que quando questionados quanto ao entendimento sobre a

legislação específica do PNAE a ideia central com 24% de frequência no discurso

dos secretários foi “Desconhecimento” (Tabela 10).

Portanto, pode-se deduzir que por desconhecimento da legislação, os

secretários precisem de mais esclarecimentos sobre o compartilhamento da gestão,

quando se referem aos limites de cada poder e sobre a implantação da agricultura

familiar no programa de alimentação escolar.

Pode-se observar também que as determinações sobre a gestão

compartilhada partem da Constituição Federal como prevê o artigo 208, incisos IV e

VII quando determina que o dever do Estado (ou seja, das três esferas

governamentais: União, estados e municípios) com a educação é efetivado mediante

a garantia de "educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até cinco anos

de idade" (inciso IV) e "atendimento ao educando, em todas as etapas da educação

básica, por meio de programas suplementares de material didático escolar,

transporte, alimentação e assistência à saúde" (inciso VII) (BRASIL, 1988).

Posteriormente o artigo 17 da Lei Federal nº 11.947/2009, estabelece a

competência dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, no âmbito de suas

respectivas jurisdições administrativas; e o artigo 18 estabelece que os estados, o

Distrito Federal e os municípios devem instituir no âmbito de suas respectivas

jurisdições administrativas, os Conselhos de Alimentação Escolar (BRASIL, 2009).

98

Em relação à implementação da agricultura familiar, o artigo 14 da Lei Federal

nº 11.947/2009 estabelece a porcentagem dos recursos financeiros repassados pelo

FNDE que deve ser utilizada na aquisição de gêneros alimentícios diretamente da

agricultura familiar e do empreendedor familiar rural ou de suas organizações

(BRASIL, 2009). A Seção II do Capítulo VI da Resolução/CD/FNDE nº 26/2013,

estabelece o passo a passo para esta implementação e quando aparece no discurso

a necessidade de “...ter alguma coisa para normatizar e a gente ter um caminho

para seguir...” pode-se notar, de fato, o desconhecimento da legislação entre os

secretários (BRASIL, 2013). No estudo de Aguiar e Calil (2016), foram identificadas

deficiências nos editais de chamadas públicas, concluindo que a maior parte dos

secretários não observaram a legislação vigente do PNAE e desconsideraram a

qualidade e segurança dos alimentos.

As demais ideias centrais aparecem com uma frequência menor e são

bastante diversificadas: “Aprimoramento com a prática”, “Respaldo”,

“Engessamento”, “Não sabe“, “Efetivo maior”, porém se somadas, totalizam 24% do

discurso dos secretários.

Em relação à ideia central “Respaldo” existe uma convergência com a ideia

central “Diretriz” do discurso dos secretários quando questionados sobre qual o

entendimento sobre a Lei Federal nº 11.947/2009 e a Resolução/CD/FNDE nº

26/2013, para colocar o programa municipal de alimentação escolar em

funcionamento (Tabela 10):

“O PNAE é um programa do governo federal que vem nortear um pouco a

elaboração e a oferta de merenda nas escolas. E então nós temos aí a proposta

nutricional nas leis, e algumas regras para a distribuição da merenda. É uma

questão de diretriz, um norte, um encaminhamento para a alimentação escolar no

município. Acho que essas duas legislações nos respaldam e orientam toda

produção, todo controle da qualidade, então ela é a base. Acredito que ela seja

importante para delimitar critérios mesmo a níveis nacionais”.

Ao contrário dos secretários, quando questionados sobre “Somente a

legislação do PNAE (Lei Federal nº 11.947/2009 e Resolução/ CD/FNDE nº

26/2013) basta para a gestão do programa de alimentação escolar no seu

município?” os nutricionistas entendem que não há suficiência na legislação

(50%) (Tabela 13).

99

Tabela 13 – Ideias centrais, Frequências e DSC de nutricionistas dos municípios da RMC, sobre a questão “Somente a legislação do PNAE (Lei Federal nº 11.947/2009 e Resolução/CD/FNDE nº 26/2013) basta para a gestão do programa de alimentação escolar no seu município?”


(%) DSC

Insuficiência 50

“Acredito que seria muito melhor se a gente tivesse outras

[leis], acho que a resolução e a lei federal muito ampla;

mais fácil a gente cobrar dos gestores se tivesse uma lei

municipal, só uma federal fica muito vago. Tem vários

problemas que ainda tem que ser resolvidos que às vezes

barra, que a lei não autoriza, usa outras leis sem ser essa

porque às vezes fica algumas coisas falhas e a gente tem

que procurar outras para se encaixar. As leis, são uma

coisa e a realidade é outra completamente diferente.

Precisaria de uma lei municipal, daria um suporte pra mim

como RT, a questão da cantina a gente precisa de uma lei

e não temos, eu acho que tinha que ter mais uma

legislação, por exemplo, proibição de cantina. Também

tem muita dificuldade com relação a agricultura familiar,

além de ter mais uma legislação para trabalhar mais a

1010 [Portaria Interministerial nº 1.010/2006, que instituiu

diretrizes para a promoção da alimentação saudável nas

escolas de educação infantil, fundamental e nível médio

das redes públicas e privadas, em âmbito nacional] o que

eu acho dificultoso é querer seguir o que é solicitado e

depois os superiores aceitarem que tem uma lei, porque

quando você tem uma lei municipal ela te ajuda e te auxilia

até na questão das oposições, uma lei municipal eu acho

que é um reforço”

Suficiência 40

“A lei é suficiente, dá conta sim, tem bastante conceitos

importantes, dá pra gente aplicar e ter como bíblia, a

legislação serve como uma base, mas acredito que cada

um tem uma realidade muito diferente, mas a gente pode

se embasar totalmente nelas que elas dão um bom

respaldo. Só os projetos educacionais que ficam mais por

conta das próprias escolas”

Leis municipais 10

“As leis municipais ajudam muito até porque de repente é

um reconhecimento do município, dos vereadores, do

próprio prefeito da importância do programa de

alimentação escolar e está nos ajudando, reforçando

algumas condutas que a gente precisa ter e que com uma

lei isso fica mais intenso, mais forte. O papel ajuda, mas é

necessária a conscientização das pessoas para

entenderem a necessidade de estar aplicando tudo isso”

100

Embora quando questionados sobre como entendiam a legislação de

referência para colocar o programa municipal de alimentação escolar em

funcionamento tenham dito que a legislação é uma diretriz (28%), os nutricionistas

relatam que a legislação é insuficiente para a implementação de todo o programa

nos municípios.

Porém, neste mesmo questionamento sobre o entendimento da legislação, a

ideia central “Difícil implementação” (Tabela 11) corrobora com a ideia central

“Insuficiência”:

“É bem complicado conseguir aplicar a lei. A gente não consegue às vezes se

enquadrar 100% na lei. Encontro dificuldades com as questões específicas do

município, elas são muito generalizadas, não atendem às particularidades de cada

região, são muito amplas. Porém não tem como fazer uma lei para cada município.

A lei é boa, às vezes eu tenho dificuldade eu não consigo aplicar ela totalmente.

Trabalhoso estar aplicando, a gente está tentando no mínimo atender tudo que ela

nos pede para ser seguido. É um desafio essa lei e essa resolução, que a gente tem

que se enquadrar em tudo que eles falam na questão alimentar”.

Chaves et al. (2013) relataram em seu estudo que as diretrizes e os princípios

do PNAE mostram que sua execução é complexa e que extrapola o entendimento

usual de que o programa serve apenas para fornecer alimentação saudável aos

alunos.

Peixinho (2013) ressaltou que somente a partir de 2003, quando o

nutricionista foi inserido na coordenação geral do programa no nível federal, passou-

se a reafirmar a responsabilidade técnica pela alimentação escolar como atribuição

do nutricionista desde a análise do perfil nutricional dos escolares atendidos para

elaboração de cardápios e aquisição dos gêneros alimentícios até a realização de

ações educativas em alimentação e nutrição que perpassem pelo currículo escolar.

Quanto ao discurso de suficiência da legislação (40%) pode-se notar que

existem alguns equívocos.

A legislação não é composta por “conceitos importantes”, não é uma “base”.

Lei significa um conjunto de normas jurídicas criadas por meio de processos próprios

e estabelecidas pelas autoridades competentes. Mesmo para esses nutricionistas

que entendem a lei como suficiente para operacionalizar o programa, deve haver o

desentendimento do seu significado. Mesmo assim, quando os nutricionistas foram

101

questionados sobre “Como o(a) sr(a) entende a Lei Federal nº 11.947/2009 e a


escolar em funcionamento?” (Tabela 13) a ideia central de maior prevalência e que

confirma a suficiência da legislação foi “Diretriz” (28%). De fato, como argumentaram

Aguiar e Calil (2016) a Lei Federal n° 11.947/2009 é o instrumento legal que

fortalece o nutricionista na coordenação das ações de alimentação escolar como

responsável técnico pelo programa, acompanhando desde a aquisição dos

alimentos até a distribuição das refeições ao aluno.

A Figura 14 demonstra que os atores percebem a legislação de base para a

operacionalização do PNAE como suficiente ou insuficiente, não a partir do seu

entendimento e tampouco da sua formação profissional, seja o secretário ou o

nutricionista. Pelo que os discursos revelam, o entendimento depende da forma

como os atores se organizam nos seus municípios para implementar o programa.

Figura 14 – DSC dos secretários e nutricionistas - Ideia central e Frequência,

sobre a questão “Somente a legislação do PNAE (Lei Federal nº 11.947/2009 e

Resolução/CD/FNDE nº 26/2013) basta para a gestão do programa de

alimentação escolar no seu município?”

102

5.2.5. Envolvimento dos Gestores com o PNAE

Quando questionados sobre o envolvimento cotidiano com o programa de

alimentação escolar (“Gostaria que você falasse sobre o seu envolvimento

cotidiano com o programa de alimentação escolar. Quais as suas funções

como gestor?”) (Tabela 14).


questão “Gostaria que você falasse sobre o seu envolvimento cotidiano com o

programa de alimentação escolar. Quais as suas funções como secretário?”


(%) DSC

Supervisão 45,9

“O nosso acompanhamento é de forma bastante próxima e

supervisionada, de acompanhamento através das

informações que chegam na Secretaria e é óbvio às vezes

as queixas dos momentos perturbados. Primeira coisa eu

tenho que tomar conhecimento de que a merenda é

servida em todos os níveis com regularidade. Costumo

visitar as escolas, e frequentar as cozinhas, muitas vezes

no horário do almoço, da merenda e inclusive como junto

com as crianças esse alimento e faço minhas críticas.

Acompanhamos todo cardápio, a distribuição da merenda,

acompanhamos diariamente a empresa que fornece as

merendas, nós temos um contrato e temos que

supervisionar e acompanhar para saber se tudo que foi

contratado está sendo executado. Eu converso com as

merendeiras, professores, alunos para fazer uma

avaliação para saber como eles tem recebido essa

alimentação, se está de acordo ou não, se está deixando a

desejar com relação aos gêneros oferecidos e com relação

ao preparo também, um acompanhamento que essa

alimentação que tem chegado não seja só o que a criança

precisa comer. Ouço bastante o corpo técnico para que a

gente possa melhorar, tenho dado liberdade e

acompanhado esse resultado final. Não adianta eu criar

uma lei colocar uma alimentação saudável para o aluno,

me empenhar para que isso aconteça se não houver uma

força conjunta entre pais, professores, grupo de gestão,

inclusive grupo de gestão da Secretaria para que se

conscientize o aluno da importância. A gente tem que

acompanhar o processo licitatório que é algo que muito me

preocupa. Então na verdade hoje o meu envolvimento é

assim, hoje eu quero olhar, verificar se quem está

trabalhando direto com isso tem trazido pra mim as

dificuldades. Então vamos conversar, vamos verificar para

que essa alimentação realmente faça diferença na vida

desse aluno, na vida dessa criança, adolescente, enfim,

que vai utilizar disso. Acompanho a questão dos

empenhos, estou acompanhando o conselho o CAE para

conhecer. A nutricionista me apresenta relatório”

103

Os secretários elencaram a “Supervisão” como uma das atividades principais

(45,9%). Entre elas estão o acompanhamento próximo do CAE, do cardápio, da

distribuição da merenda, da empresa que fornece as merendas, do processo

licitatório, da regularidade da oferta, visitas às escolas e às cozinhas, se alimentando

junto com as crianças, fazendo contato com as merendeiras, professores, alunos,

ouvindo o corpo técnico. Complementando; acreditam que há necessidade de força

conjunta entre pais, professores, grupo de gestão, inclusive grupo de gestão da

Secretaria para a implementação do programa de alimentação escolar:

Este discurso revela interesse real dos secretários em acompanhar a

implementação do programa de alimentação escolar, mesmo que alguns

demonstrem, desconhecimento (24%) da legislação do PNAE. Sem conhecimento


(%) DSC

(Continuação)

Compartilhamento com

nutricionista

20,8

“Temos o setor da merenda e temos a chefe da merenda e

as nutricionistas, estamos sempre trabalhando juntas para

que as coisas saiam da melhor maneira possível, tem

encontros esporádicos, uma vez por semana a gente se

reúne para elas colocarem quais as dificuldades, temos

que ter qualidade total”

Delegações de funções 12,5

“Delego e dou condição pra que os nossos subordinados

desempenhem seu papel. Tenho que confiar no meu

departamento de alimentação escolar, uma equipe

experiente, [a equipe] está há muitos anos com a gente na

rede e tem desenvolvido um bom trabalho. É uma

preocupação grande porque envolve todos os nossos

alunos”

Acompanhamento do

cardápio 8,2

“Eu tenho um cardápio, eu vejo o cardápio, vejo se pode

estar mudando alguma coisa, melhorando aqui, tirando

alguma coisa, pode por outra coisa no lugar”


“Não olho muito a parte financeira, eu vejo só na hora que

passa com o secretário de finanças, mas o que a gente

quer é uma alimentação saudável, a gente não abre mão,

meu acompanhamento é em cima da alimentação”

Agricultura Familiar 4,2

“Meu envolvimento é grande e nesse momento nós

estamos assim voltados para agricultura familiar”

Pouco envolvimento 4,2

“Meu envolvimento como secretário é difícil porque eu

estou numa administração dificílima, eu era mais

empenhado antigamente. Tenho pouco contato, de vez em

quando eu questiono algum tipo de compra e de vez em

quando eu questiono algum tipo de cardápio”

104

da legislação de referência, as diretrizes do PNAE correm risco de não serem

eficientemente observadas.

Uma parte (20,8%) dos secretários atribui o seu envolvimento cotidiano com o

programa ao compartilhamento com o nutricionista.

De fato, Chaves et al. (2013), argumentaram que inicialmente, a atuação do

nutricionista limitava-se à elaboração do cardápio, mas foram incorporadas muitas

outras atividades técnicas na rotina do profissional, as quais ampliaram a

complexidade de suas ações e que dentre essas atividades são muitas as

dificuldades encontradas. Assim o compartilhamento das atividades entre os

gestores pode diminuir as dificuldades encontradas no cotidiano.

Para alguns secretários (12,5%) a “Delegação de funções” é uma prática. No

trabalho de Andrade et al. (2015) foi observado que as políticas públicas estão

expostas às formas de gestão de acordo com as instituições responsáveis por sua

operacionalização. Segundo os autores, a abertura de um sistema político está

diretamente ligada ao comprometimento dos seus gestores em proporcionar ou não

esta abertura, que pode ser entendida como a organização do arranjo institucional

da entidade executora, corroborando com o discurso dos secretários sobre a

delegação de funções para a operacionalização do PNAE.

Quanto às condições para o desempenho do papel do nutricionista, o discurso

dos secretários atende parcialmente à Resolução/CD/FNDE nº 26/2013, artigo 12,

inciso 2º, quando resolve que a entidade executora deve oferecer condições

suficientes e adequadas de trabalho para o profissional, mas como pode-se verificar

neste estudo (Figura 6), os secretários não atendem integralmente aos parâmetros

numéricos mínimos de referência de nutricionistas por escolares, previstos na

Resolução CFN nº 465/2010, como preconizado (BRASIL, 2013; BRASIL, 2010).

As demais ideias centrais como “Acompanhamento de cardápio”,

“Alimentação saudável”, “Agricultura familiar” e “Pouco envolvimento” aparecem nos

discursos com menores frequências, somando aproximadamente 21% e portanto

não menos importante no cotidiano dos secretários.

Relacionando as atribuições descritas no discurso dos secretários às que

estão descritas no artigo 5º da Resolução/CD/FNDE 26∕2013 sobre os participantes

do programa, verifica-se que a entidade executora, no caso, o município, é

responsável pela execução do PNAE de maneira integral, inclusive pela utilização e

complementação dos recursos financeiros transferidos pelo FNDE, pela prestação

de contas do Programa, pela ofer

105

ta de alimentação nas escolas por no mínimo 800 horas/aula, distribuídas em

no mínimo, 200 dias de efetivo trabalho escolar, e pelas ações de educação

alimentar e nutricional a todos os alunos matriculados; logicamente funções estas

que devem ser delegadas, mas sob a supervisão geral do secretário de educação

(BRASIL, 2013).

No entanto os nutricionistas quando questionados sobre o envolvimento

cotidiano com o programa de alimentação escolar apresentaram, como ideia central

de maior frequência (60%) a “Determinação da legislação de RT”, referenciando as

atribuições do nutricionista no programa (BRASIL, 2010) (Tabela 15). Esta ideia

alinha-se ao discurso dos nutricionistas em relação ao entendimento da legislação

do programa, e altas frequências das ideias centrais “Obrigatoriedade” e “Diretriz”

(56%) (Tabela 11).

106

Tabela 15 – Ideias centrais, Frequências e DSC de nutricionistas dos municípios da RMC, sobre a questão “Gostaria que você falasse sobre o seu envolvimento cotidiano com o programa de alimentação escolar. Quais as suas funções como nutricionista - RT?”


(%) DSC

Determinação da

legislação de RT 60

Autogestão

“Papel é de coordenadora. Tenho que responder pelo

programa, pelos recursos, pelas compras, pela

distribuição, coordenar equipe, enfim, são aquelas

determinações da legislação do RT. Tem também a

elaboração de cardápio, verificando as necessidades

especiais de alguns alunos, os testes de aceitabilidade, de

repente na hora de reprovar uma amostra eu tenho que

estar bem por dentro do que eu estou reprovando, o

cálculo dietético, estimativa do que é consumido no ano,

participar das licitações, acompanhamento nas escolas, o

check list, manual de boas práticas, relatório e participo de

reuniões do conselho de alimentação escolar. A gente

também faz especialmente outros projetos interdisciplinar,

projetos de educação nutricional, treinamento com

merendeiras que é periódico, que nem a lei pede pra gente

fazer, palestras com os pais, os professores, diretores,

com as merendeiras e com as crianças”

Terceirização

“Meu papel ficou como fiscalizadora da alimentação

escolar, a gente faz visitas nas escolas, tenho que

fiscalizar a parte técnica do contrato, do edital da merenda,

se a empresa terceirizada está cumprindo com o que a

gente colocou no edital. O cardápio é feito pela empresa,

mas tem que passar por aprovação minha como RT da

prefeitura. Eu tenho que aprovar este cardápio. Controlar

número de merendas, aceitação, se a criança tá comendo,

se não tá, controlar desperdício, a parte de prestação de

contas, faz acompanhamento das notas fiscais, participo

muito do conselho de alimentação escolar, também a parte

de educação nutricional, palestras em escolas, pra pais,

pra alunos, eu desenvolvo este projeto de avaliação

nutricional”

Atividades

administrativas 20

Autogestão

“Faço compras, visita, verificação se o produto está bom

ou não, contato com o fornecedor, compra direta, tenho

que coordenar todo esse trabalho e fazer a fiscalização de

execução de contrato também. Então a gente faz a parte

administrativa, nota, solicitação, planejamento de cardápio,

compra, pedido, fornecedor, é uma coisa que é

praticamente todo dia, a gente tem que pensar numa

distribuição, numa questão de validade, num planejamento

do nosso estoque, e ainda tem a questão de relatórios a

parte burocrática que é muito maçante que a gente tem

que ficar o tempo todo vendo isso”

107

Necessário atentar que no discurso dos nutricionistas estão distintas as

atribuições conforme o modelo de gestão implementado no município, autogestão ou

terceirização, sendo que a Resolução CFN nº 465/2010 (BRASIL, 2010) que delibera

sobre as atribuições do nutricionista no âmbito do programa de alimentação escolar,

não as destingue, apenas as divide em atividades obrigatórias e complementares,

nos artigos 3º, 4º e 5º, do capítulo I. A Resolução/CD/FNDE/nº 26/2013 (BRASIL,

2013), afirma que é de competência do nutricionista, responsável pelo programa, e

aos demais nutricionistas lotados no setor de alimentação escolar, as atribuições

estabelecidas na Resolução CFN nº 465/2010 (BRASIL, 2010), e ainda:

“I – realizar o diagnóstico e o acompanhamento do estado nutricional dos

estudantes;

II – planejar, elaborar, acompanhar e avaliar o cardápio da alimentação escolar de

acordo com a cultura alimentar, o perfil epidemiológico da população atendida e a

vocação agrícola da região, acompanhando desde a aquisição dos gêneros

alimentícios, o preparo, a distribuição até o consumo das refeições pelos escolares;

e

III – coordenar e realizar, em conjunto com a direção e com a coordenação

pedagógica da escola, ações de educação alimentar e nutricional”. (BRASIL, 2013).


(%) DSC

(Continuação)

Terceirização

“A gente faz a fiscalização mesmo do trabalho da

empresa, aplica check list, se não foi executado o contrato

tenho que fazer os apontamentos item por item se foi

cumprido ou não”

Faz tudo 16

“Faço tudo, eu sou única, não é fácil, apesar de existir toda

uma legislação a gente muitas vezes não consegue

implantar isso dentro das escolas. É muito difícil essa

sensação de você não saber exatamente o que está

acontecendo na escola e de que a administração está

ficando por conta da própria cozinheira, é uma

responsabilidade muito grande que a gente tem que é

assumir por algo que você não está presente todos os

dias. Procuro me esforçar ao máximo, estar mostrando o

que está acontecendo, quando falta alguma coisa correr

atrás”

Não faz visitas 4 “Não consigo fazer tantas visitas como eu gostaria e

deveria”

108

Porém, observa-se nos discursos que as atividades são muitas e diversas,

nos dois modelos de gestão citados pelos nutricionistas.

As atividades do nutricionista no programa de alimentação escolar seja ele o

responsável técnico ou não, indicam a necessidade de formação universitária

adequada e constante atualização, com concomitante cumprimento e fiscalização

dos parâmetros numéricos de referência para contratação de nutricionistas

(CHAVES et al., 2013).

Vale ressaltar que diferentemente do modelo de autogestão, na gestão

terceirizada existe um esforço por parte das entidades executoras que a adotam, em

criar uma imagem da terceirização como a melhor modalidade de gestão para o

programa. Desta forma há contratação de nutricionistas, realização de reformas das

cozinhas, compra de equipamentos. Assim o custo das refeições nesta modalidade,

assumem um valor maior (RODRIGUES, 2013).

O quadro técnico de alguns programas municipais é tido como insuficiente,

como revelado no discurso cuja ideia central é “Faz tudo” (16%).

Melo et al. (2012) relataram que no âmbito do programa de alimentação

escolar, a assunção de atribuições, além daquelas previstas em lei, pode gerar

incompatibilidades com o bom desenvolvimento das ações de nutrição, limitando os

resultados do PNAE. Salientam, ainda, que as ações de educação alimentar e

nutricional são uma atividade obrigatória do nutricionista, considerando-se o seu

papel estratégico na promoção da alimentação saudável na escola e que em seu

estudo, somente 33,18% dos nutricionistas entrevistados realizavam frequentemente

essa atividade.

A Figura 15 demonstra que 80% do discurso dos nutricionistas da RMC sobre

o envolvimento cotidiano com o programa revelam que dedicam-se às atividades

pertinentes ao RT e às administrativas, porém Melo et al. (2012) ponderaram que as

atribuições do nutricionista do PNAE devem ser analisadas frente aos parâmetros

numéricos estabelecidos pela Resolução do CFN nº 465/2010, assim como a carga

horária técnica mínima semanal recomendada.

109


sobre a questão “Gostaria que você falasse sobre o seu envolvimento cotidiano

com o programa de alimentação escolar. Quais as suas funções como

secretário/nutricionista-RT?”

Com relação à opinião dos secretários sobre o PNAE, baseada na

experiência e compreensão sobre alimentação escolar, foram identificadas na

Tabela 16 oito ideais centrais. As que apresentaram maiores frequências foram

“Normatização” (38%) e “Insuficiência de recursos” (19,1%).

110

Tabela 16 – Ideias centrais, Frequências e DSC de secretários da RMC, sobre a questão “Baseando-se na sua experiência e compreensão sobre alimentação escolar, qual a sua opinião sobre o PNAE”


(%) DSC

Normatização 38

“Eu não li toda a legislação. Mas pelo que eu acompanho

aqui das nossas práticas que são fundamentadas nessa

legislação acredito que é muito importante, é bom, orienta,

determina, traz as diretrizes para essa nova alimentação,

dá suporte para os municípios se organizarem para

oferecer o que é um direito da criança e um dever do

estado. Vem melhorando, precisa ser aperfeiçoado ainda

mais a questão da merenda escolar, e para nos trazer

mais recursos também. Pra gente aqui atende as nossas

necessidades, vejo que é interessante, que está no

caminho certo, que a gente precisa ter uma qualidade.

Acho que nós progredimos, com essas leis, nós

evoluímos. O programa traz uma outra cara para essa

alimentação que chega para as escolas. A questão das

nutricionistas realmente cuidando do cardápio, da

alimentação, foi mesmo um avanço. O que a gente precisa

como todas as leis, como tudo que acontece no país é

adaptando, acertando, verificando na prática o que precisa

ser mais flexível, acertar para que possa realmente fluir de

uma maneira melhor”

Insuficiência de recursos 19,1

“O governo federal precisava descer um pouquinho para a

realidade dos municípios, o custeio disso é muito

defasado, ele está muito distante em termos de valor do

que a gente efetivamente precisaria para cumprir a

legislação que ele mesmo determina. Acho que ele ainda é

curto financeiramente para atender as necessidades, que

se tornam maiores, os padrões de quantitativo, de

proteína, carboidrato, frutas, porções indicadas não condiz

com o valor que ele repassa. Poderia vir mais verba para a

educação na parte de alimentação, não tenho críticas, mas

se tivesse mais verba a gente poderia estar fazendo mais

coisa...Acho que o programa vem se aprimorando e eu

precisava ter mais subsídios, eu estou por dentro e não

tanto nesse momento”

Desenvolvimento

integral das crianças 9,5

“Acho excelente a questão da preocupação do

desenvolvimento integral da criança, inclusive hoje que

nós temos as nossas crianças com alimentação muito fast

food, muito prejudicada dentro dos lares acho que é uma

parte da aprendizagem também da escola a alimentação

escolar. Melhoraria no nacional esse tipo de atenção para

esses casos específicos”

111

A ideia central “Normatização” foi representada no discurso e alinha-se à ideia

de “Diretriz” (Tabela 10), o que pressupõe que a legislação é necessária para

nortear o programa de alimentação escolar no município, mesmo com a dificuldade

de entendimento para a operacionalização. Também está de acordo com

“Desconhecimento”, que os secretários revelam em seu discurso (Tabela 10).

A ideia central “Normatização” no discurso dos secretários relaciona-se

também com a estrutura formal de análise de políticas públicas, segundo Di

Giovanni (2009), composta pelas teorias, práticas e resultados; a legislação que

norteia a política pública.

Para a ideia central “Insuficiência de recursos”, nota-se que o entendimento

sobre o financiamento não está de acordo com o compartilhamento entre os três

entes federativos. Esta ideia central confirma a ideia central “Aporte financeiro”

(Tabela 10), mesmo apresentando menor frequência no discurso dos secretários

quando questionados sobre o entendimento da legislação para operacionalizar o

programa.


(%) DSC

Definição de hierarquia 9,5

(Continuação)

“Precisava haver uma melhor definição da

responsabilidade de cada instância, o que é do federal,

estadual e município, até que ponto cada ente desse

possa assumir a responsabilidade e ver se pode melhorar

o programa. Precisa ser simplificado, tem muitas coisas

que você observa que existem muitos entraves

burocráticos’’

Controle maior de

qualidade 9,5

“O programa traz a questão do acompanhamento, não é

possível mais que você tenha uma escola que ofereça a

bolacha com leite para facilitar, precisa ter um controle

maior de qualidade. Então a nível nacional eu não sei se

existe um controle tão rigoroso”


“Minha opinião sobre os programas do governo federal que

eles são um pouco distantes, o Brasil é muito diverso,

penso que tinha que levar em conta um pouquinho mais o

contexto de cada região”

Muito amplo 4,8

“O PNAE em nível nacional é muito amplo porque cada

região tem sua especificidade”

Padronização 4,8 “É a nível nacional é uma padronização”

112

De forma geral, a complementação da maioria dos 670 municípios inscritos

em 2004 e 2005, por ocasião do Prêmio Gestor Eficiente da Merenda Escolar,

elaborado pela ONG Ação Fome Zero objetivando avaliar e classificar as prefeituras

do Brasil com relação à gestão da alimentação escolar ficou abaixo de 1% da receita

total bruta municipal, ou seja, os municípios gastam menos que 1% de sua receita

própria com alimentação escolar (BELIK e CHAIM, 2006), o que sustenta a

reivindicação de maior aporte financeiro pelo FNDE.

Gabriel (2013) relatou que as disparidades quanto à contrapartida de diversos

municípios/estados brasileiros refletem numa execução insatisfatória do programa

nos locais onde o padrão da alimentação depende exclusivamente do repasse

federal. Sendo um dos princípios do PNAE o compartilhamento da responsabilidade

pela oferta da alimentação escolar entre os entes federados, atentou para a

importância de contrapartida adequada dos estados e municípios, visando a

complementação dos recursos transferidos pelo FNDE.

Desta forma fica notória a não compreensão da responsabilidade do

município em relação ao financiamento ou a não priorização na destinação do

orçamento municipal como forma de suplementação do PNAE, como prevê o artigo

208, incisos IV e VII, da Constituição Federal (BRASIL, 1988) e a Lei Federal nº

11.947/2009 (BRASIL, 2009).

As demais ideias centrais foram bastante diversificadas representando as

opiniões dos secretários. As ideias centrais “Desenvolvimento integral das crianças”,

“Definição de hierarquia” e “Controle maior de qualidade” apresentam a mesma

frequência de 9,5%.

Quando os secretários se referem ao desenvolvimento, provavelmente estão

relacionando à alimentação saudável ao ambiente escolar.

A Lei Federal nº 11.947/2009 assim como a Resolução/CD/FNDE/nº 26/2013

tratam, como uma das diretrizes do programa, o emprego da alimentação saudável e

adequada, compreendendo o uso de alimentos variados, seguros, que respeitem a

cultura, as tradições e os hábitos alimentares saudáveis contribuindo para o

crescimento e o desenvolvimento dos alunos. Assim entende-ser que os secretários

compreendem a legislação quanto a este aspecto (BRASIL, 2009; BRASIL, 2013).

Anteriormente a esta lei foram instituídas as diretrizes para a promoção da

alimentação saudável nas escolas de educação infantil, fundamental e nível médio

das redes públicas e privadas, em âmbito nacional, por meio da Portaria

Interministerial (Ministérios da Saúde e Educação) nº 1.010/2006, considerando

113

entre outras questões, que o padrão alimentar do brasileiro é predominantemente

calórico, rico em açúcar e gordura animal e reduzido em carboidratos complexos e

fibra (BRASIL, 2006).

A consolidação do PNAE ao longo dos anos no sentido de uma alimentação

saudável, consoante com os princípios de Segurança Alimentar e Nutricional, bem

como a transferência da gestão para o nível local e a preocupação em definir regras

para o controle social e desenvolvimento local por parte do Governo Federal,

também demonstram que a alimentação escolar possui um amplo potencial de

transformar a realidade local (TURPIN, 2008).

Somando-se a isso, um ponto de grande relevância é o fato de que a

legislação prevê que a educação nutricional seja o foco principal do PNAE, não só

para a promoção de uma alimentação saudável pelas crianças, mas também na

sustentabilidade e proteção do meio ambiente (PINHO, 2015).

A ideia central “Definição de hierarquia”, que aparece no discurso como

opinião do secretário em relação ao PNAE, constata a ideia central “Insuficiência”,

que surge no discurso dos secretários quando questionados sobre a suficiência da

legislação para a gestão do programa de alimentação escolar no município (Tabela

12).

A ideia central “Controle maior de qualidade”, por sua vez, diz respeito às

ações de acompanhamento da operacionalização do programa de alimentação

escolar. Tanto a Lei Federal (BRASIL, 2009) quanto a Resolução (BRASIL, 2013)

deliberam sobre o controle de qualidade seja em relação às atribuições do

nutricionista, reforçadas pela Resolução CFN nº 465/2010, seja pelas atribuições do

CAE (BRASIL, 2010).

Gabriel (2013) reforçou em sua pesquisa que a complexidade do programa

indica um acompanhamento frequente de sua execução para garantir que suas

ações sejam desenvolvidas em respeito aos seus princípios e diretrizes. Contudo,

não é o que se constatou na RMC, que conta com responsável técnico em todos os

municípios, mas não tem quadro técnico suficiente para realizar uma efetiva

supervisão do preparo e distribuição das refeições aos alunos em cada escola ou

cozinha escolar. Situação esta comprovada quando os secretários foram

questionados sobre a suficiência da legislação do PNAE para a gestão do programa

de alimentação escolar (Tabela 12), com a ideia central “Efetivo maior”:

114

“Tenho certeza que eu preciso de um efetivo maior para um

acompanhamento”.

A percepção dos nutricionistas sobre o PNAE (“Baseando-se na sua

experiência e compreensão sobre alimentação escolar, qual a sua opinião

sobre o PNAE?”), teve como ideias centrais reveladas com maior frequência

“Necessidade de aperfeiçoamento” (22,2%) e “Cobrança” (22,2%) entre as nove

ideais centrais apresentadas na Tabela 17, seguida da ideia central “Muito bom”

(18,5%).

Tabela 17 – Ideias centrais, Frequências e DSC de nutricionistas dos municípios da RMC, sobre a questão “Baseando-se na sua experiência e compreensão sobre alimentação escolar, qual a sua opinião sobre o PNAE?”


(%) DSC

Necessidade de

aperfeiçoamento 22,2

“Acho que é um programa que vem crescendo, cresceu

muito desde quando ele começou e assim, eu acho que a

tendência dele é ir só melhorando, crescendo, ele vem

evoluindo bastante, estamos caminhando, mas acho que

precisa mais ainda. Está sendo cada vez aperfeiçoado,

precisa ser repensado algumas regras, algumas coisas

que constam lá em termos da própria alimentação. Mas

falta uma avaliação mais efetiva, não sei se falta

fiscalização de algum órgão, falta a gente ter um contato

mais direto com alguém pra vir ver se aquilo está sendo

cumprido. Hoje ele precisa ter uma atualização,

principalmente em cima destas discrepâncias, de ter uma

mesma normativa pra um país com tantas realidades

diferentes. Isso é uma busca”

Cobrança 22,2

“Eu acho que o programa é muito bonito no papel, que

vem lá de cima do governo. A própria legislação é muito

grande, no papel muito boa, pensando na questão

principalmente nutricional, mas em relação a gestão daí a

questão dividi muito governo federal, estadual, municipal.

Eu acho um pouco vago porque o país é muito amplo, das

competências de cada nível de governo. A cobrança do

FNDE, ao que eles programam e pautam do que é ideal

muitas vezes pra gente é difícil, a gente procura atender

tudo que é possível, mas na prática fica um pouco

complicado”

Muito bom 18,5

“Eu acho que é um programa muito bom, um programa

maravilhoso, necessário, porque eu sempre trabalhei em

merenda escolar, fui vendo a evolução que o programa

teve. Ele tem trazido benefícios e deve ser melhorado

sempre”

115

O discurso que representou a ideia central “Necessidade de aperfeiçoamento”

traduz a percepção da evolução do programa e a necessidade de avaliação e

acompanhamento da implementação do PNAE nos municípios.

Segundo Peixinho (2013) não é possível negar os avanços que o PNAE

conquistou nas últimas décadas. No período de 1995 a 2010, houve uma importante

ampliação de recursos financeiros passando de R$ 590,1 milhões para R$ 3 bilhões

de reais e da cobertura populacional de 33,2 milhões para 45,6 milhões de alunos,

além de melhorias de estratégias operacionais. A ressignificação como política

pública ou programa social em alimentação e nutrição do escolar no contexto da

sociedade brasileira, também foi uma conquista do PNAE nos últimos anos. Porém,

a avaliação como estratégia para subsidiar a gestão, ainda persiste como um

desafio marcado pela carência de procedimentos sistemáticos (GABRIEL et al.,

2013).

A ideia central “Cobrança”, embora com a mesma frequência que a anterior,

apresenta um discurso contraditório. Pode-se destacar que a inserção do

nutricionista no PNAE configurou-se com a Lei Federal n° 8.913/1994 (BRASIL,


(%) DSC

Programa antigo imenso 11,2

(Continuação)

“Um programa bem extenso, aliás um dos maiores do

Brasil, que atende a população de uma forma geral, um

programa tão antigo, imenso”

Suprimento das

necessidades nutricionais 7,4

“Eu acho muito válido, muito importante até para o

desenvolvimento das crianças, ele supre bastante as

necessidades nutricionais diárias da criança”

Fundamental 7,4

“Ele é fundamental pra nos ajudar no que a gente tem que

executar dentro do serviço público, ele fala da parte da

aquisição dos alimentos, é uma base que pelo menos, no

mínimo, todo município vai ter que seguir. Acho que tem

que existir pra ser um guia”

Necessidade de

manutenção 3,7

“Que seja feito o possível para que ele não perca os seus

valores”

Valor muito baixo 3,7

“O que eu tenho para falar do PNAE é mais em valor, a

parte financeira o valor é muito baixo”

Incentivo de alimentos

naturais 3,7

“Acho que tem incentivo dos alimentos naturais”

116

1994), que dispôs pela primeira vez na história do programa que a elaboração dos

cardápios deveria ser de responsabilidade de nutricionista capacitado e de acordo

com o CAE do município (CHAVES et al., 2013). Sendo assim a formação e

capacitação para a compreensão e gestão do programa podem ainda ser

incipientes.

No entanto, esta ideia central confirma a ideia central “Obrigatoriedade” e

confirma também, a ideia central “Difícil implementação” (Tabela 11), no discurso:

“É bem complicado conseguir aplicar a lei. A gente não consegue às vezes se

enquadrar 100% na lei. Encontro dificuldades com as questões específicas do

município, elas são muito generalizadas, não atendem às particularidades de cada

região, são muito amplas. Porém não tem como fazer uma lei para cada município.

A lei é boa, às vezes eu tenho dificuldade eu não consigo aplicar ela totalmente.

Trabalhoso estar aplicando, a gente está tentando no mínimo atender tudo que ela

nos pede para ser seguido. É um desafio essa lei e essa resolução, que a gente tem

que se enquadrar em tudo que eles falam na questão alimentar”.

Os desafios da implementação de programas públicos federais nos

municípios de pequeno porte, como na maioria da RMC, podem decorrer, por vezes,

pela carência de recurso e pela dependência financeira do governo federal (ABREU,

2014).

A Figura 16 demonstra que nenhuma das ideias centrais dos gestores quanto

à opinião sobre o PNAE coincidem, sendo que o discurso dos secretários tende para

às questões administrativas e de infraestrutura, enquanto o discurso dos

nutricionistas tende para as questões operacionais e técnicas, como esperado.

117

Figura 16 - Ideias centrais e Frequências de secretários e nutricionistas da RMC, sobre a questão “Baseando-se na sua experiência e compreensão sobre alimentação escolar, qual a sua opinião sobre o PNAE?”

5.2.7. Sugestão dos Gestores para o PNAE

Com relação à sugestão dos secretários para a alteração da legislação

apresentam-se na Tabela 18 nove ideais centrais.

118

Tabela 18 – Ideias centrais, Frequências e DSC de secretários da RMC, sobre a questão “Se acaso puder alterar a legislação, o que sugere?”


(%) DSC

Aumento de repasses 28

“Um repasse maior, o município sempre complementa.

Os valores são muito baixos repassado tanto pelo estado

como no município. Eu alteraria, aumentaria a verba, para

que a gente pudesse suprir todas as necessidades

nutricionais de acordo com a exigência da legislação. Se

a gente tivesse um pouquinho mais de recursos para isso,

mais os recursos não só pela alimentação, mas a gente

não tem só alimentação para olhar”

Nada 20

“Eu não conheço muito ela ainda, como eu vou dar uma

sugestão no que eu não conheço? Eu estou respondendo

em cima do meu cotidiano que eu estou vivenciando

agora. Lógico que sempre tem coisa para melhorar, a

gente sabe que tem, mas a princípio eu não consigo

pensar em nada que possa colaborar. Acho que não

precisa de nada”

Melhor distribuição das

tarefas entre os diferentes

níveis

12

“Poderia existir um programa nacional com as diretrizes

nacionais, mas aí cada sistema de ensino se

responsabilizasse sobre pelo seu programa de

alimentação, daria um campo maior para os municípios

desenvolverem o seu tipo de trabalho, mais autonomia na

construção do cardápio, e o estado não existiria mais

esse convênio. Melhor distribuição das tarefas entre os

diferentes níveis eu vejo isso como uma necessidade”

Autonomia 12

“Eu sugeriria que a lei fosse adequada a uma realidade

que é a nossa, das nossas crianças, na questão mais do

município mesmo para que a gente tenha mais

autonomia. Uma abertura, um rol que fosse maior para

que pudéssemos comprar”

Regionalização 8

“Talvez a inclusão da regionalização, flexibilizar mais para

as questões regionais, deixar um pouco mais livre para

que algumas coisas sejam feitas mais regionalizadas”

Ações do CAE 8

“Que o CAE poderia ser mais valorizado, que ele pudesse

ter outras ações com outras responsabilidades. O espírito

da constituição do Conselho é muito bacana, mas sua

eficácia eu coloco em dúvida”

Agricultura Familiar 4

“Acho que isso poderia ser aprimorado, a questão da

agricultura familiar, na Cidade, Região Metropolitana e

Estado”

Alimentação mais natural 4 “Ter algumas propostas com alimentação mais natural”

Acompanhamento e

orientação 4

“Mais acompanhamento, orientação, apoio, formação,

informação e não propriamente a mudança da lei ou

criarmos uma nova lei”

119

Entre as ideias centrais de maior frequência foi “Aumento de repasses” (28%).

Neste discurso a percepção do secretário é somente em relação ao financiamento,

pois apresenta dificuldades de investir mais recursos próprios do município e, assim,

espera do governo federal, o repasse financeiro maior.

A queixa dos secretários sobre a insuficiência de recursos fundamenta a

focalização, porém o Estado que cuida da educação não gasta recurso público, faz

investimento nas políticas públicas (COSTA, 2013).

Contudo, estudos demonstraram que os municípios têm dificuldades para

viabilizar as aquisições com os recursos federais, principalmente ao que se refere às

compras da agricultura familiar. Santos (2016) analisou um conjunto dos municípios

brasileiros que não conseguiu executar sequer 50% dos valores repassado pela

União para a aquisição dos produtos da agricultura familiar, no período de 2011 a

2014.

A ideia central “Nada” apresenta uma frequência importante (20%), que

quando comparada à ideia central “Desconhecimento” do discurso dos secretários

sobre o entendimento quanto à legislação (Tabela 10) apresenta coerência, pois

parte dos secretários diz não conhecer a legislação, portanto não poderiam sugerir

alterações.

A mudança de comportamento do secretário municipal de educação, que

compõe a estrutura substantiva na análise de políticas públicas, é de extrema

necessidade.

Pedraza e Andrade (2006) afirmaram em seu estudo que é preciso mudar as

formas de análise com o objetivo de conservar e proteger os programas de

alimentação escolar e evitar a sua permanência simplesmente por um fato de

“costume”. Um programa de alimentação escolar não consiste em oferecer uma

porção de alimentos aos escolares. Além de um direito, é um conjunto de projetos a

serem desenvolvidos os quais tenham implícitos os princípios de uma política

pública, a segurança alimentar e atividades complementares que façam dele um

programa integral.

As políticas públicas são de responsabilidade do Estado e a implementação e

a manutenção se dão a partir de um processo de tomada de decisões que envolve

principalmente, no caso do programa de alimentação escolar, o secretário municipal

de educação (COSTA, 2013). Sendo assim, o gestor da entidade executora do

programa de alimentação não pode desconhecer a legislação. Deve ter opinião

sobre ela e, portanto, ter propostas para sua implementação e melhorias.

120

A ideia central “Melhor distribuição das tarefas entre os diferentes níveis”

reforça o despreparo de alguns secretários e o desconhecimento da legislação, pois

a descentralização dessa política permite exatamente que cada sistema de ensino,

no caso, o municipal, tenha a autonomia de adequar o cardápio, conforme o artigo

17 da Lei Federal nº 11.947/2009 que regulamenta sobre a competência dos

Estados, Distrito Federal e municípios em garantir que a oferta da alimentação

escolar se dê em conformidade com as necessidades nutricionais dos alunos,

durante o período letivo (BRASIL, 2009).

Esta ideia central corrobora também a ideia central “Insuficiência” (Tabela 12),

quando foi questionado aos secretários sobre a suficiência da legislação para a

operacionalização do programa:

“Precisaria ficar mais claro essa questão em geral, para a prefeitura e a

questão do poder público. Fica confuso saber os limites de cada poder, poderia ser

mais especificada, dar um suporte maior, dar um direcionamento maior para o

município, ela é muito vaga...Tem que ter alguma coisa para normatizar isso, ter um

rumo para seguir, porque eu não sei como é no outro município...a legislação não dá

conta é um conjunto de ações mesmo”.

Com a mesma frequência (12%) a ideia central “Autonomia” reitera no

discurso dos secretários o desconhecimento da legislação. Tanto a Lei Federal

como a Resolução dispõem sobre o atendimento adequado às suas condições e

regionalidade. O artigo 2º da Lei Federal estabelece o emprego da alimentação

saudável e adequada, isto é, elaboração de cardápios utilizando alimentos variados,

seguros, que respeitem a cultura, as tradições e os hábitos alimentares saudáveis e

o artigo 12 que os cardápios devem ser elaborados com gêneros alimentícios

básicos, são os indispensáveis à promoção de uma alimentação saudável (BRASIL,

2009; BRASIL, 2013).

Souza, Oliveira e Takenaka (2014) discorreram sobre a autonomia dos

municípios em colocar o “Estado em ação” de acordo com as necessidades locais e

neste sentido afirmaram as normas são fundamentadas ao exercício de políticas

qualificadas como públicas, embora elas devam encontrar as condições para se

fazerem cumprir. As políticas públicas não podem se limitar a um de seus aspectos:

o normativo. As normas são a condição para sua implementação, por conseguinte

121

não podem desconhecer os meandros inerentes à sua incorporação, nem sempre

pacífica e sob adesão plena.

Pelo exposto, os gestores necessitam, sobremaneira, de capacitação para

fazer a gestão efetiva do PNAE, não obstante serem formados na área de educação.

Quando os nutricionistas foram questionados sobre sugestões para

alterações na legislação surgiram as seguintes ideias listadas na Tabela 19.

Assim como no discurso dos secretários, 18,8% dos nutricionistas não tinham

“Nada” a sugerir. Esta ideia central se contrapõe a duas outras ideias centrais

Tabela 19 – Ideias centrais, Frequências e DSC de nutricionistas dos municípios da RMC, sobre a questão “Se acaso puder alterar a legislação, o que sugere?”


(%) DSC

Nada 18,8

“Sempre tem, mas agora assim não lembro. Não tenho o

que mudar não”

Suporte do FNDE 18,8

“Alguma coisa que tenha uma cobrança maior para que a

gente possa melhorar cada vez mais, eles estarem um

pouco mais próximo da gente, eles põem tanta coisa, mas

quem fiscaliza isso? A gente não consegue ter contato, a

gente não consegue ajuda. Uma coisa que eu acho muito

falha é o conselho de alimentação escolar”


“Eu acho que poderia ser visto de região pra região,

porque acho que é uma lei muito ampla, muito generalista”

Autonomia 12,5

“Eu gostaria que a gente tivesse um pouco mais de

autonomia, eu não concordo muito é em termo de

licitação. Acho que talvez não seja o programa que tenha

que ser modificado, mas talvez a condução do programa

no município, a forma como quem governa enxerga o

programa. Talvez esteja faltando formação dos gestores”

Composição nutricional 12,5

“Vamos pensar um pouco na questão da composição

nutricional, reduziria um pouco o valor energético”

Obrigatoriedade no

quantitativo de

profissionais

6,2

“Como a obrigatoriedade de ter um RT, a questão do

quantitativo dos profissionais [merendeiras, isso se tornar

obrigatório também”

Agricultura familiar 6,2

“Tem esta questão da agricultura familiar, que eu acho

muito interessante, só que está dando muita brecha”

Aumento de repasses 6,2 “O que eu mudaria a quantidade, a verba eu acho muito

pouca”

122

correspondentes ao discurso sobre o entendimento da legislação que, se somadas,

representam 32% do discurso dos nutricionistas: “Difícil implementação” e

“Dificuldade” (Tabela 11).

Desta forma se os nutricionistas encontram as dificuldades representadas a

partir destes discusos, já teriam sugestões para alteração da lei.

De acordo com o estudo de Honório e Batista (2015), o exercício profissional

pressupõe um corpo de conhecimentos e habilidades, estabelecendo uma estreita

relação entre saber e profissão. É certo que há necessidade de alterações nos

currículos da graduação, privilegiando aspectos político-sociais em momentos

reflexivos, dialógicos e de pesquisa, porém é preciso compreender que há uma

formação profissional importante que ocorre após a graduação, na medida em que

vão acontecendo experiências na prática de trabalho.

Pode-se atribuir a falta de sugestões dos nutricionistas para a alteração da

legislação às dificuldades na execução, sobrecarga de atividades burocráticas e

administrativas, não atentando para o seu objeto de trabalho, isso é, a

implementação de uma política pública (CHAVES et al., 2013). Tal situação pode-se

caracterizar também pela formação universitária insuficiente para atuação na área

de políticas públicas.

Domene (2008) apontou que a política pública por meio da legislação,

representa balizamento e não fronteira de atuação, esperando do nutricionista uma

atuação competente e livre. O conhecimento da realidade em que atua para adequar

os recursos disponíveis, garantindo o respeito às disposições legais e equacionando

problemas identificados na comunidade a qual presta assistência dietética, é

essencial.

A ideia central “Suporte do FNDE” com a mesma frequência da anterior

(18,8%) representa a necessidade de supervisão e acompanhamento do trabalho

que os nutricionistas desempenham. Na verdade a supervisão da operacionalização

do programa é falha em todos os níveis. Os nutricionistas declaram ter muitas

dificuldades com os seus superiores, por não valorizarem o programa e não

conhecerem o trabalho do profissional, gerando ausência de autonomia e falta de

apoio da administração. Talvez o fato de historicamente o programa ter sido tratado

como assistencialista e nem sempre ser parte da educação de qualidade, pode tê-lo

caracterizado como simplesmente um apêndice da educação (SCARPARO et al.,

2013).

123

Ao FNDE e ao CAE cabe fiscalizar a execução do programa, podendo

também essa atribuição ser dos órgãos de controle interno e externo (Tribunal de

Contas da União, Controladoria Geral da União e Ministério Público). As

irregularidades na execução do programa devem ser comunicadas a estes órgãos

também por pessoas físicas ou jurídicas. Entretanto, o acompanhamento ao qual os

nutricionistas se referem no seu discurso, é uma proximidade do órgão de gestão do

nível federal que uma política descentralizada não preconiza. Portanto, o

entendimento da formulação e implementação desta política pública pelo

nutricionista, que tem como responsabilidade operacionalizar o programa, é

essencial (BRASIL, 2016a).

Em relação à crítica que os nutricionistas fazem à atuação do CAE, Gabriel et

al. (2013) relataram que as principais atribuições dos conselhos são a fiscalização

da aplicação dos recursos, o acompanhamento do programa nas escolas e a

colaboração nos cardápios. Apesar da maioria dos conselheiros reconhecerem a

responsabilidade técnica do nutricionista na elaboração dos cardápios, e

considerarem que os cardápios respeitam os hábitos regionais, existe pouca

participação dos CAE nesta etapa e que para isso são necessários estímulos e

orientações, proporcionando talvez uma atuação mais efetiva.

Barros (2014) comentou que o baixo percentual de conselheiros que

participam do CAE porque acreditam na importância da sua participação (20,00% na

RMC), somado à baixa frequência de capacitação (20,00%) e em alguns casos, falta

de apoio da gestão municipal, dificultam a atuação do Conselho e pode levar à

diminuição da participação nas reuniões e na execução das atribuições. Os gestores

acreditam que falta preparo dos conselheiros, sendo a capacitação imprescindível

para a adequada atuação, tanto de temas técnicos como temas relacionados à

cidadania e participação social, buscando que os interesses individuais não se

sobreponham aos interesses coletivos. Apesar das dificuldades encontradas

destacou que os conselheiros e gestores entendem a importância do CAE na

identificação de problemas na qualidade da alimentação escolar, na gestão

administrativa e fiscalização dos recursos do PNAE.

A ideia central “Regionalização” no discurso dos nutricionistas reitera a

dificuldade no entendimento e na interpretação da legislação do PNAE. O artigo 12

da Lei Federal nº 11.947/2009 amplia significativamente as possibilidades de

planejamento e operacionalização do programa por meio do cardápio, que é o seu

objeto concreto, quando preconiza que devem ser utilizados gêneros alimentícios

124

básicos, respeitando as referências nutricionais, os hábitos alimentares, a cultura e a

tradição alimentar da localidade, pautando-se na sustentabilidade e diversificação

agrícola da região, na alimentação saudável e adequada. As adequações

necessárias para a implementação nos estados, municípios, regiões depende

exclusivamente da gestão local (BRASIL, 2009).

A Figura 17 possibilita com maior clareza, a comparação das ideias centrais

entre os discursos dos gestores. Pode-se notar que a ideia central “Aumento de

repasses” aparece entre os secretários, com grande incidência. De fato, para os

secretários que fazem a gestão administrativa do programa, o financiamento é

fundamental.

Quanto aos secretários e nutricionistas, na mesma intensidade, não terem

“Nada” a sugerir para a alteração da legislação, pressupõe a necessidade de

capacitação destes atores para melhor gestão do PNAE no nível municipal, tendo

em vista que outros discursos revelam, da mesma forma, o desconhecimento da

legislação. O que reitera a ideia central “Autonomia”.

125

Figura 17 - Ideias centrais, Frequências e DSC de secretários e nutricionistas dos

municípios da RMC, sobre a questão “Se acaso puder alterar a legislação, o que

sugere?”

126

6. CONCLUSÃO

Embora o Programa Nacional de Alimentação tenha passado por grande

transformação ao longo dos últimos 60 anos, como a descentralização da gestão, a

introdução do controle social e, finalmente, a articulação com outras políticas

públicas de segurança alimentar, este estudo revelou como os gestores públicos da

RMC entendem a Lei Federal nº 11.947/2009 e a Resolução/CD/FNDE nº 26/2013.

O método do DSC revelou as representações sociais da alimentação escolar

entre os gestores da RMC e, de forma geral, os achados corroboram os de outros

estudos realizados no Brasil, verificando-se consistência do modus operandi local

com a de gestores de outras regiões do País.

As representações sociais de alimentação entre os gestores demonstra que o

assistencialismo ainda é fortemente presente. Percebe-se que a política é abstrata

no entendimento dos gestores, uma “Ideia” ou uma “Obrigação” de fornecer a

“merenda escolar”, tida em geral como “alimentação saudável”, mesmo um “lanche”

que assista principalmente os alunos “que têm só essa refeição”. De fato, “merenda”

é a representação social de alimentação escolar fortemente revelada, apesar de ser

reconhecida por alguns gestores com um conceito ultrapassado.

Os secretários e nutricionistas não se referiram ao PNAE claramente como

uma politica pública, e sim, à situação concreta da alimentação servida aos alunos

no ambiente da escola como assistência.

O entendimento da legislação pelos gestores foi dúbio: ao mesmo tempo em

que direciona, é muito difícil de implementá-la. Porém, quando questionados sobre a

suficiência da legislação, o discurso foi exatamente inverso: para os secretários a

legislação é suficiente e para os nutricionistas, insuficiente na mesma intensidade. É

importante ressaltar que por várias vezes nos discursos, são reveladas situações de

desconhecimento da legislação por ambos os gestores, o que dificultaria

sobremaneira supervisionar e seguir a lei.

O cotidiano dos gestores é permeado por várias atividades relacionadas ao

programa. O secretário tem em seu discurso a ideia prevalente de “Supervisão”,

enquanto o nutricionista a “Determinação da legislação de RT”, o que de fato parece

pertinente às funções e aos cargos, respectivamente.

Foi importante saber dos gestores sua opinião sobre o PNAE, sendo para os

secretários, uma “Normatização”, mas também “Insuficiência de recursos”. Já para

os nutricionistas o PNAE tem “Necessidade de aperfeiçoamento” e também

127

“Cobrança”. E quando, finalmente, foi dada a oportunidade de sugestão para a

alteração da legislação, vários gestores acharam que nada deve ser feito, a não ser

o “Aumento de repasse”, a “Autonomia” do município e “Regionalização”. Isto suscita

um questionamento sobre o entendimento, de fato, da legislação do PNAE para a

adequada implementação do programa ou, por outro lado, se as exigências da

legislação nacional se opõem aos interesses políticos.

Os discursos dos secretários de educação revelam basicamente seu papel

político, como um burocrata nem sempre tecnicamente bem preparado para exercer

sua função, o que se demonstra principalmente pelo desconhecimento sobre a

dimensão do programa de alimentação do município (número e tipo de escolas,

número de alunos atendidos, tipo de gestão, etc), além da superficialidade do

entendimento da legislação de referência do PNAE.

Embora o PNAE seja um programa moderno e que garante o direito do aluno

à alimentação durante sua permanência na escola, inclusive como parte das

atividades pedagógicas, esta pesquisa constatou que a interpretação do programa

ainda é assistencialista, enraizada nas políticas compensatórias e não de direito do

aluno que frequenta a escola pública. Neste sentido, tanto - e principalmente - os

secretários como os nutricionistas consideram a alimentação escolar como a comida

fornecida ao aluno carente, um atrativo a sua permanência na escola. Assim,

desvirtua-se o caráter pedagógico do PNAE e, de fato, não foram registradas

atividades de educação alimentar e nutricional nos discursos dos entrevistados.

Concluindo, ressalta-se a necessidade de capacitação dos gestores, tanto

secretários como nutricionistas que atuam no nível municipal, assim como a inclusão

de disciplinas voltadas de gestão de políticas públicas não apenas no currículo dos

cursos de nutrição, mas também em outros cursos relacionados à educação.

Pretende-se que a devolutiva dos resultados desta pesquisa para a Câmara Técnica

de Educação da RMC, que congrega os secretários de educação dos municípios

associados, seja um marco de avaliação e dele se avance na melhoria contínua da

gestão da alimentação escolar como direito do aluno e instrumento de educação.

128

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142

8. APÊNDICE

Nome:____________________________________________________________________

Formação: _____________________________

Município: _____________________________

Endereço:_________________________________________________________________

Email:____________________________________________________________________

Tel: ____________________ Data:__________________

Entrevistador (es) _______________________________/__________________________

GUIA DE ENTREVISTA PARA SECRETÁRIO E NUTRICIONISTA DA ALIMENTAÇÃO ESCOLAR

1. O que significa a alimentação escolar para o(a) sr(a)?

2. E o que é merenda escolar para o(a) sr(a)?

3. Como o(a) sr(a) entende a lei federal 11.947/2009 e a resolução/FNDE/CD/nº 26, de 17 de junho

de 2013, para colocar o programa municipal de alimentação escolar em funcionamento?

4. Somente a legislação do PNAE (Lei 11.947 e Res. FNDE26/13) basta para a gestão do programa

de alimentação escolar no seu município?

Explorar:

questões técnicas (ações de educação alimentar e nutricional e de segurança

alimentar e nutricional, aquisição de gêneros alimentícios) - comente os pontos fortes

e fracos em relação ao PNAE

questões administrativas (usuários do programa, participantes do programa, formas

de gestão, conselho de alimentação escolar, execução dos recursos financeiros do

programa, prestação de contas do programa, fiscalização da execução do programa,

monitoramento e avaliação da execução do programa, programa mais educação) -

comente os pontos fortes e fracos em relação ao PNAE

5. Gostaria que falasse sobre o seu envolvimento cotidiano com o programa de alimentação escolar.

Quais são as suas funções como secretário/responsável técnico?

Explorar: o organograma de gestão do programa municipal alimentação escolar, pessoas

envolvidas e o papel do secretário/responsável técnico.

6. Baseando-se na sua experiência e compreensão sobre alimentação escolar, qual a sua opinião

sobre o PNAE.

7. Se acaso puder alterar a legislação, o que sugere?

8. Qual o tipo de gestão do PNAE no seu município: auto gestão (a própria prefeitura gerencia) ou

terceirização?

9. Quais os tipos de ensino?

(creche, educação infantil – pré escola, ensino fundamental, ensino integral, ensino médio,

educação de jovens e adultos).

143

Quanto ao tipo de ensino, quantas escolas são:

_____ creche _____ ensino integral

_____ educação infantil (pré escola) _____ ensino médio

_____ ensino fundamental _____ educação de jovens e adultos

Quantos alunos são atendidos em cada tipo de ensino?

_____ crèche _____ ensino integral

_____ educação infantil (pré escola) _____ ensino médio

_____ ensino fundamental _____ educação de jovens e adultos

10. Como a prefeitura entrega os alimentos na escola? _____ centralizada (a prefeitura faz as compras e entrega nas escolas)

_____ descentralizada/ponto-a-ponto (a prefeitura faz as compras e os fornecedores

entregam nas escolas)

_____ mista (parte dos alimentos é entregue de uma forma, e parte de outra)

144

9. ANEXO A

TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO

ETAPA QUALITATIVA

“PNAE: ANÁLISE DA GESTÃO RELACIONADA À LEGISLAÇAO DE

REFERÊNCIA”

- Você está sendo convidado(a) a participar de uma pesquisa sob

responsabilidade da pesquisadora Rosana Maria Nogueira, doutoranda em

Alimentos e Nutrição pela Faculdade de Engenharia de Alimentos da Unicamp,

sob a orientação do Prof. Dr. Jorge Herman Behrens.

- O objetivo da nossa pesquisa é estudar os conhecimentos, opiniões e práticas

dos gestores (Secretários Municipais da Educação) e responsáveis técnicos

(Nutricionistas) dos programas municipais de alimentação escolar da RMC em

relação à legislação de referência do PNAE: lei federal 11.947/2009 e

Resolução/FNDE/CD/nº 26, de 17 de junho de 2013.

- Você participará de uma entrevista que levará cerca de 30 minutos. Serão

feitas algumas perguntas e suas respostas serão gravadas em áudio para que

possamos analisar o conteúdo posteriormente. Guardaremos a gravação até o

final do projeto (dezembro de 2015) e garantimos que todas as informações

fornecidas permanecerão em sigilo e em nenhum momento seus dados

pessoais serão divulgados. Os resultados serão codificados e as informações

serão utilizadas apenas para alcançar o objetivo acima proposto e para a

composição do relatório de pesquisa.

- Esta pesquisa trará benefícios como entendimento dos gestores e RTs sobre

a legislação vigente do PNAE, direcionamento das necessidades de

esclarecimentos sobre a legislação, compreensão sobre a legislação para a

gestão adequada do PAE municipal.

- Não há riscos previstos e não haverá ressarcimento pela sua participação,

pois o estudo tem finalidades acadêmicas e é de caráter voluntário, sendo

vedada qualquer forma de remuneração.

- Você poderá se retirar da pesquisa a qualquer instante, sem penalização

alguma.

145

- Você ficará com uma via do TCLE e para a qualquer denúncia e/ou

reclamação referente aos aspectos éticos dessa pesquisa, você pode entrar

em contato com o Comitê de Ética da Unicamp pelos telefones (19) 3521-8936

ou 3521-7187, pelo e-mail: [email protected] ou no endereço: Rua Tessália

Vieira de Camargo, 126, Distrito de Barão Geraldo, Campinas-SP, CEP:13083-

887.

CONSENTIMENTO DA PARTICIPAÇÃO DA PESSOA COMO SUJEITO

Eu,_____________________________________________________________

______, RG/CPF__________________________________, após ter sido

esclarecido(a) e ter entendido o que está acima escrito, ACEITO participar da

pesquisa “PNAE: análise da gestão relacionada à legislaçao de referência”

Local:_________________________________________Data ____/____/____

Assinatura: ________________________________________________

Pesquisador Responsável:

________________________________________________

FEA-Unicamp. Depto de Alimentose Nutrição: R. Monteiro Lobato, 80, Barão

Geraldo, CEP: 13083-862, Campinas – SP / Fone: (19) 3521-4070 / e-mail:

[email protected]

mailto:[email protected]

mailto:[email protected]

146

10. ANEXO B

repositorio.unicamp.br › bitstream › reposip › 330771 › 1 › ... · universidade estadual...

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