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FACULDADES CEARENSES - FAC
CURSO DE SERVIÇO SOCIAL
ANTONIA LIRA DO RÊGO
A ATUAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL EM OUVIDORIA: NOVO ESPAÇO OCUPACIONAL PARA O PROFISSIONAL DE SERVIÇO SOCIAL?
Fortaleza
Janeiro/2013
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FACULDADES CEARENSES - FAC
SERVIÇO SOCIAL
ANTONIA LIRA DO RÊGO
A ATUAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL EM OUVIDORIA: NOVO ESPAÇO OCUPACIONAL PARA O PROFISSIONAL DE SERVIÇO SOCIAL?
Monografia apresentada ao Curso de
Serviço Social/Faculdade Cearense -
FAC, como requisito parcial para
obtenção do grau de Assistente Social
produzida sob a orientação da Professora,
Doutora Cristiane Porfírio do Rio.
Fortaleza
Janeiro/2013
3
R343a Rêgo, Antônia Lira do.
A atuação do assistente social em Ouvidoria: novo espaço
ocupacional para o profissional de Serviço Social? / Antônia Lira
do Rêgo. – 2012.
94 f.
Orientador: Profª. Dra. Cristiane Porfírio do Rio.
Trabalho de Conclusão de Curso (graduação) – Faculdade
Cearense, Curso de Serviço Social, 2012.
1. Saúde pública - Brasil. 2. Ouvidoria. 3. Ouvidoria - trabalho assistente social. I. Rio, Cristiane Porfírio do. II. Título.
CDU 364.4
CDU 338.48-2-055.34
Bibliotecária Maria Albaniza de Oliveira CRB-3/867
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ANTONIA LIRA DO RÊGO
A ATUAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL EM OUVIDORIA: NOVO ESPAÇO OCUPACIONAL PARA O PROFISSIONAL DE SERVIÇO SOCIAL?
Esta monografia constitui parte dos requisitos necessários à obtenção do grau de Assistente Social, outorgado pelas Faculdades Cearenses, e encontra-se a disposição dos interessados na Biblioteca da referida Universidade.
MONOGRAFIA APROVADA EM ____/____/____
BANCA EXAMINADORA
Profa. Cristiane Porfírio do Rio, Dra. - Orientadora.
Ms – Ana Paula Girão Lessa
Ms – Socorro Letícia Peixoto
5
Dedico este trabalho aos meus pais Flávio Lira do
Rêgo (in memoriam), que foi um dos maiores homens
da minha vida e a minha mãe Maria José Rêgo, por
sua força e dedicação como mulher, mãe e
trabalhadora!
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AGRADECIMENTOS
A Deus, por estar me proporcionando à realização de mais um SONHO em minha vida.
Ao meu filho Rodrigo Lira Barbosa, pelo fato de existir e preencher minha vida de alegria.
Faço aqui um agradecimento especial as minhas irmãs Zulene Lira Flor e Zildeny Maria Lira, que incentivaram a retomar os meus estudos hoje eu digo, valeu a pena.
A minha irmã Zenilda Lira, que mesmo estando longe esteve presente através de seus telefonemas, e-mails e orações, torcendo pelo meu sucesso.
A minha família Zilda Lira, Fábio Lira, Fanuel Lira e Marcos Fabricio Lira, pela paciência e incentivo ao longo de todos os desafios para que eu chegasse até aqui, e em especial, ao Flávinho, meu sobrinho neto baby com sua alegria inocente.
A minha orientadora Cristiana Porfirio do Rio, por todo carinho, pelas correções, sugestões, incentivos e por ter me orientado mesmo o nosso acordo sendo de anos atrás e já tendo contribuído com ensinamentos importantes não só para minha caminhada acadêmica, mas para vida como um todo. O meu carinho e o meu respeito.
A minha banca, professora Socorro Letícia Peixoto, e Drª. Ana Paula Girão Lessa Ouvidora Geral em Saúde no Estado do Ceará, pela disposição, gentileza, atenção e compreensão na avaliação deste trabalho.
A minha supervisora de campo Silvana Pereira Cavalcante, que não mediu esforços para colaborar com a minha formação. Agradeço sua dedicação e colaboração.
A equipe Máster, Carolina Lindolfo, Débora Lemos, Emanuela Vitor, Mirella Suyanne e Shirley de Castro, agradeço a todas vocês pela amizade, companheirismo, atenção e cuidado. Cada um ao seu modo me deu apoio sempre que precisei e contribuíram para o engrandecimento pleno de minha vida... OBRIGADA A TODAS!
A minha amiga Ana Aparecida, que tardiamente se tornou o sétimo membro da equipe Máster, e se tornou importante em nossas vidas.
Aos meus professores de modo geral, pelo conhecimento que me proporcionaram durante esses anos na academia, em especial a professor Hamilton Teixeira dos Santos Júnior, pelo seu conhecimento e alegria.
Aos amigos de caminhada neste processo, a aos colegas de turma.
Enfim, um muito obrigado a todos que acreditaram em mim e que colaboraram direta ou indiretamente para que hoje eu chegasse até aqui.
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O que me preocupa não é o grito dos maus. É o silêncio dos bons. Martin Luther King
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RESUMO
O presente estudo toma como objeto de estudo observar a atuação do profissional de
Serviço Social nas Ouvidorias públicas, interrogando as possibilidades de que estas venham a se constituir em um novo espaço ocupacional para o Assistente Social, compreendendo este como um profissional que muito tem a contribuir com a função de Ouvidor. Nosso interesse pelo tema vincula-se à nossa própria atuação profissional como ouvidora de uma instituição pública de saúde, assomada a nossa experiência formativa junto ao curso de Serviço Social da Faculdade Cearense - FaC, o que nos permitiu – a partir da observação da atuação dos ouvidores com formação nesta área – a alçar os primeiros voos no sentido de refletir sobre a contribuição do assistente social em ouvidorias. O referencial teórico esforçou-se em fundamentar-se no método histórico-dialético. O trabalho caracteriza-se como uma pesquisa bibliográfica e de campo,
configurando-se, fundamentalmente, como uma análise qualitativa, que lançou mão, na medida do possível, de dados quantitativos. A coleta de dados utilizou como instrumento
a entrevista semi-estruturada realizada junto a 06 (seis) ouvidores públicos: 03 (três) com formação em Serviço Social e 03 (três) com formação em outras áreas, vinculados à Secretaria da Saúde do Estado do Ceará - SESA. O trabalho divide-se em três capítulos: primeiro apresenta o conceito de Saúde que embasa a investigação, traçando
em seguida uma rápida recuperação do processo histórico de construção de um sistema de saúde pública no Brasil; o segundo esboça o surgimento da Ouvidoria, desde o Instituto Ombudsman, passando pelas primeiras iniciativas no Brasil e, especialmente, a
implementação no sistema de saúde, chegando atuação nos nossos dias; e o terceiro analisa a contribuição do Assistente Social junto a ouvidorias públicas da área de saúde, ousando se perguntar sobre as possibilidades destas, como novo espaço ocupacional para a atuação do profissional de Serviço Social. O resultado trazido pela investigação nos permite inferir que, na perspectiva de contribuir para o aperfeiçoamento da Instituição Ouvidoria, a função de Ouvidor deve ser ocupada por alguém com conhecimentos específicos que lhe possibilite a condição de autonomia e independência no exercício de suas atribuições, assim sendo compreendemos que o assistente social, como um profissional em busca permanente da defesa da cidadania e da emancipação humana dispõe da formação teórico-prática necessária ao enfrentamento do imenso desafio de constituir-se no representante interno e externo do usuário no espaço institucional.
Palavras-chave: Saúde Pública, Ouvidoria, Assistente Social.
.
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ABSTRACT
The present study it takes as study object to observe the performance of the
professional of Social Service in the ombudsman public, interrogating the
possibilities of that these come if to constitute in a new occupational space for the
Social Assistant, understanding this as a professional who much has to contribute
with the function of Listener. Our interest for the subject associates our proper
professional performance to it as listener of a public institution of health, loomed
our formative experience next to the course of Social Service of the Pertaining to
the state of Ceará College - FaC, what in it allowed them - from the comment of
the performance of the listeners with formation in this area - to raise the first flights
in the direction to reflect on the contribution of the social assistant in
ombudsman’s. The theoretical benchmark was strengthening in basing on the
method description- dialectical. The work is characterized as a bibliographical
research and of field, configuring itself, basically, as a qualitative analysis that
launched hand, in the possible measure do, of quantitative data. The collection of
data used as instrument the interview half-structuralized carried through next to 06
(six) public listeners: 03 (three) with formation in Social Service and 03 (three) with
formation in other areas, tied with the Secretariat of the Health of the State of
Ceará - SESA. The work is divided in three chapters: first it presents the concept
of Health that bases the inquiry, tracing after that a fast recovery of the historical
process of construction of a system of public health in Brazil; as it sketches the
sprouting of the ombudsman, since the Institute Ombudsman, passing for the first
initiatives in Brazil and, especially, the implementation in the health system,
arriving performance in our days; e third analyzes the contribution of the Social
Assistant next to public ombudsman’s of the health area, daring to ask itself on the
possibilities of these, as new occupational space for the performance of the
professional of Social Service. T independence in the exercise of its attributions
makes possible it, thus being we understand that the social assistant, as a
professional in permanent search of the defense of the citizenship and of the
emancipation human being it makes use of the necessary theoretician-practical
formation the confrontation of the immense challenge of constituting if in the
representative external intern and of the user in the institutionally space. Word-
key: Public health, ombudsman, Social Assistant results brought for the inquiry in
allow them to infer that, in the perspective to contribute for the perfection of the
ombudsman Institution, the function of Listener it must be busy for somebody with
specific knowledge that the condition of autonomy and independence in the
exercise of its attributions makes possible it, thus being we understand that the
social assistant, as a professional in permanent search of the defense of the
citizenship and of the emancipation human being it makes use of the necessary
theoretician-practical formation the confrontation of the immense challenge of
constituting if in the representative external intern and of the user in the
institutionally space.
Word-key: Public health, Ombudsman, Social Assistant.
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LISTA DE QUADROS
QUADRO I – Faixa Etária
QUADRO II – Estado Civil, Formação e Tempo de Trabalho
QUADRO III - Faixa Etária
QUADRO IV - Estado Civil, Formação e Tempo de Trabalho
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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABRASCO - Associação Brasileira de Pós-graduação em saúde coletiva A I H - Autorizações de Internação Hospitalar CAPs - Caixa de Aposentadoria e Pensões Cebes - Centro Brasileiro de Estudos de Saúde CNRS - Comissão Nacional da Reforma Sanitária CEBs - Comunidades, Eclesiais de Base CNS - Conferencia Nacional de Saúde CNS - Conselho Nacional de Saúde CF - Constituição Federal de 1988 CS - Controle Social CPMF – Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira DNSP - Departamento Nacional de Saúde Pública ECA – Estatuto da Criança e do Adolescente FaC - Faculdade Cearense FAS- Fundo de Apoio e Desenvolvimento Social FADS - Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social INPS - Instituto Nacional de Previdência Social IAPs - Institutos de Aposentadoria e Pensões IPI – Imposto de Produtos Industrializados ICMS – Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços ITU - Imposto Territorial Urbano LOS - Lei Orgânica da Saúde LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social Mesp - Ministério da Educação e da Saúde Pública MPAS – Ministério da Previdência e Assistência Social Ouvidor – SUS - Ouvidoria do Sistema Único de Saúde PNS – Plano Nacional de Saúde PPA - Plano de Pronta Ação PNH - Política Nacional de Humanização AIS - Programa de Ações Integradas de Saúde R S – Reforma Sanitária SAMU – Serviço de Atendimento Móvel de Urgência SOU - Sistema de Ouvidoria SUS - Sistema Único de Saúde SUDS - Sistema Unificado Descentralizado de Saúde (SUDS). TCLE – Termo de Consentimento Livre e esclarecido
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.....................................................................................................12
CAPÍTULO I -
O PROCESSO HISTÓRICO DE CONSTRUÇÃO DE UM SISTEMA PÚBLICO DE
SAÚDE NO BRASIL.............................................................................................14
1.1 – Os percursos da Saúde pública no Brasil do “Sanitarismo Campanhista” a
“Reforma Sanitária”................................................................................................16
1.2 – O Nascimento da Previdência Social no Brasil (1923 –1930)......................19
1.3 – O Surgimento do Centro Brasileiro de Estudos de Saúde – CEBES............26
1. 4 – As Conferências Nacionais de Saúde e a criação do Sistema Único de
Saúde – SUS.........................................................................................................29
CAPÍTULO II
OUVIDORIA: DO SURGIMENTOS AOS DIAS ATUAIS.............................................41
2.1 – O Surgimento da Ouvidoria..........................................................................41
2.2 – A Implantação de Ouvidorias na área da Saúde..........................................48
2.3 - O Perfil do Ouvidor e sua rotina de trabalho................................................55
CAPITULO III
A ATUAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL EM OUVIDORIA: NOVO ESPAÇO
OCUPACIONAL PARA O PROFISSIONAL DE SERVIÇO SOCIAL?.................62
3.1- O perfil dos sujeitos entrevistados..................................................................63
3.2 – As condições de formação oferecidas pela Instituição empregadora..........71
3.3 – Prática profissional dos ouvidores entrevistados..........................................75
CONSIDERAÇÕES FINAIS...................................................................................83
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS......................................................................86 APÊNDICE.............................................................................................................91
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INTRODUÇÃO
O trabalho que ora apresentamos toma como objeto de estudo observar a
atuação do profissional de Serviço Social nas Ouvidorias públicas, interrogando
as possibilidades de que estas venham a se constituir em um novo espaço
ocupacional para o Assistente Social, compreendendo este como um profissional
que muito tem a contribuir com a função de Ouvidor.
Nosso interesse pelo tema vincula-se à nossa própria atuação profissional
como ouvidora de uma instituição pública de saúde, assomada a nossa
experiência formativa junto ao curso de Serviço Social da Faculdade Cearense -
FaC, o que nos permitiu – a partir da observação da atuação dos ouvidores com
formação nesta área – a alçar os primeiros voos no sentido de refletir sobre a
contribuição do assistente social em ouvidorias.
Desse modo, constituindo-se a Ouvidoria como um novo espaço de
atuação, portanto ainda desconhecido por uma grande parcela da população e da
própria profissão, compreendemos a relevância desse estudo, com vistas à por
em relevo as possibilidades de atuação do profissional de serviço social, que por
possuir formação específica no enfrentamento da questão social, faz-se
conhecedor das políticas sociais e de formas qualificadas de atendimento nos
espaços institucionais.
Nossa pesquisa seguiu uma metodologia que nos possibilitou a
aproximação do objeto do nosso estudo e nos permitiu perceber com mais
clareza, a realidade vivenciada por nossos interlocutores, quais sejam: os
ouvidores em seus espaços de trabalho.
De acordo com Cecília Minayo (1994, p. 22), entendemos como
metodologia o caminho a ser percorrido e o instrumental a ser utilizado na
abordagem da realidade.
Discutir sobre o percurso metodológico significa mostrar toda a trajetória realizada no processo de investigação. Assim, a pesquisa seguiu uma metodologia que nos permitiu uma aproximação e percepção maior a cerca da realidade do serviço de Ouvidoria como uma ferramenta importante na construção de uma gestão humanizadora, ou seja, buscando-se assim, estabelecer o caminho e instrumentais próprios para sua abordagem.
A metodologia será fundamentada no método histórico-dialético, uma vez
que o tema envolve avanços e recuos, na construção e nas contradições sócio
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econômicas, que serão analisadas a partir do conceito das Ouvidorias em
interface com o Serviço Social.
Em nosso estudo adotamos o método dialético, pois de acordo com Antônio
Carlos Gil (2006, p. 32) “[...] a dialética fornece as bases para uma interpretação
dinâmica e totalizante da realidade, já que estabelece que os fatos sociais não
possam ser entendidos quando considerados isoladamente [...]”.
O trabalho caracteriza-se como uma pesquisa bibliográfica e de campo,
configurando-se, fundamentalmente, como uma análise qualitativa, que lançou
mão, na medida do possível, de dados quantitativos, compreendendo com o
método marxiano que estas abordagens não se opõem, mas pelo contrário se
completam.
A coleta de dados utilizou como instrumento a entrevista semi-estruturada
realizada junto a 06 (seis) ouvidores públicos: 03 (três) com formação em Serviço
Social e 03 (três) com formação em outras áreas.
O lócus da pesquisa constituiu-se de 06 (seis) Ouvidorias públicas
vinculadas à Secretaria da Saúde do Estado do Ceará - SESA.
O trabalho está dividido em três capítulos. O primeiro, apoiado na pesquisa
bibliográfica, apresenta a definição do conceito de Saúde que embasa a
investigação, traçando em seguida uma rápida recuperação do processo histórico
de construção de um sistema de saúde pública no Brasil.
O segundo esboça, em traços largos, o surgimento da Ouvidoria, desde o
Instituto Ombudsman, passando pelas primeiras iniciativas no Brasil e,
especialmente, a implementação no sistema de saúde, chegando atuação nos
nossos dias.
O terceiro capítulo analisa a contribuição do Assistente Social junto a
ouvidorias públicas da área de saúde, ousando se perguntar sobre as
possibilidades destas, como novo espaço ocupacional para a atuação do
profissional de Serviço Social.
Por último, expusemos nossas considerações, ansiando que o nosso
trabalho venha a inspirar pesquisas futuras que possam aprofundar o que os
limites de um trabalho de conclusão de curso não puderam transcender.
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CAPÍTULO – I
O PROCESSO HISTÓRICO DE CONSTRUÇÃO DE UM SISTEMA
PÚBLICO DE SAÚDE NO BRASIL
O objeto de investigação que nos propomos estudar insere-se na área de
saúde, de modo que para melhor compreendê-lo iniciamos a nossa análise pela
definição do conceito de Saúde que embasará nosso trabalho, qual seja: saúde
não só como a ausência de doenças e sim a compreensão de saúde como a
determinação social das doenças; e em seguida esforçamo-nos em traçar uma
breve recuperação do processo histórico de construção de um sistema de saúde
pública no Brasil.
Para tal empreitada tomamos como suporte bibliográfico os estudos de
Alfredo Boulos Júnior (2009),Ana Elizabete Mota (2009), Elenir Santos (2006),
Eugênio Vilaça Mendes (1995, 2009, 2011), Jairnilson da Silva Paim (2009),
Liduina Farias A. da Costa e Ana Paula Girão Lessa (2003), Lúcia Conde de
Oliveira(2003), Luiz Odorico Monteiro de Andrade (2001), Maria Inês Souza Bravo
(2009, 2011); bem como recorremos a publicações diversas como os Relatórios
Finais da 14ª e da 13ª Conferência Nacional de Saúde (2012, 2008), os
documentos produzidos pelo Ministério da Saúde: Sistema Único de Saúde
(SUS): princípios e conquistas (2000), A Construção do SUS: histórias da reforma
Sanitária e do Processo Participativo (2006); o material produzido para o Curso de
Capacitação Profissional em Ouvidoria do SUS (2007); e a própria Constituição
da Republica Federativa do Brasil (1988).
A criação do SUS, foi a partir de uma grande mobilização social, atrelado ao
processo de redemocratização que ocorreu nos anos 80, e atualmente beneficia
direta ou indiretamente milhões de brasileiros.
Entrevista com o Ministro José Gomes Temporão, publicada pela Agência
Saúde em 13/10/2008 – SUS completa 20 anos com novos desafios
Nessa caminhada de 20 anos houve muitos avanços como o aumento da
cobertura de atendimento a todos a partir das mudanças das políticas de
saúde; política de humanização, os programas Saúde da Família e a
criação do serviço de Atendimento Móvel de Urgência – SAM, acesso a
medicamentos de Alto custo, Brasil Sorridente e DST/AIDS, Programa
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Nacional de Imunização, controle do tabagismo, entre outros Avanços e
conquistas obtidos nesse período.
Mas ao longo desses 20 anos nos defrontamos com a fragilização do
sistema em alguns aspectos e podemos citar o aspecto financeiro como um deles
e o que mais compromete a qualidade dos serviços prestados.
Problema que poderia ser minimizada com a aprovação da Emenda nº 29
que definem quais são os gastos em saúde e isso iria favorecer a correta
aplicação dos recursos e mais poderia ser feitas para atingir o objetivo principal
do SUS que é cumprir a determinação constitucional expandido cada vez mais
essas ações a população.
Compreendemos que os problemas de financiamento e de gestão são
considerados nós críticos e, portanto se faz necessário melhorar a utilização dos
recursos financeiros e com isso melhorar o atendimento em todos os níveis da
atenção básica a média e alta complexidade, principalmente pelo aumento
populacional.
Após 20 anos:
O SUS constitui, hoje, a mais importante e avançada política social em
curso no País. Seu caráter público, universal, igualitário e participativo
serve como exemplo para as demais áreas sociais. Sua proposta de
reforma do Estado, democrática e popular, aponta para a construção de
uma sociedade fundada nos princípios da justiça social. Painel
Indicadores do SUS, Ano 2006, p, 7.
1.1 Os percursos da Saúde pública no Brasil: do “Sanitarismo
Campanhista” a “Reforma Sanitária”
Apoiamo-nos no entendimento de que saúde e doença na população são
componentes dos processos de reprodução social, portanto determinados
histórica e socialmente e não apenas por um fator biológico, configurando-se
como algo bem mais amplo que envolve muitos sujeitos sociais na intervenção
dessa realidade. Para tanto, faremos o recorte na perspectiva da evolução
histórica dessa concepção até a consolidação na Constituição Federal de 1988.
Nos seus primórdios o Estado brasileiro foi constituído como uma extensão
do Estado português. Assim, suas características mais marcantes desde seu
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surgimento até a atualidade são a opressão e a exploração da força de trabalho
das classes menos favorecidas, gerando com isso o aumento das desigualdades
sociais. Assim sendo, Historia Bravo (2009, p. 88) que:
O inicio da intervenção do Estado tornou-se mais efetiva na década de 1930; as alterações ocorridas com o golpe militar de 1964 que instaurou a ditadura do grande capital e na saúde, o modelo de ‘privilegiamento do produtor privado’; as modificações da década de 80 culminam com a promulgação da Constituição de 1988, que inaugura com novo sistema de proteção social pautado na concepção de Seguridade Social, que universaliza os direitos sociais, concebendo a Saúde, a Assistência Social e a Previdência como questão pública, de responsabilidade do Estado.
Vale observar com Oliveira (2003, p. 20-21) que a política social é
contraditória, uma vez que atende ao mesmo tempo aos interesses do capital e
do trabalho. Nas palavras da autora: “[...] atende aos interesses do capital na
medida em que atenua as tensões e controla os trabalhadores, mas atende
também aos interesses dos trabalhadores, na medida em que os benefícios são
direitos e reivindicações da população”.
A conquista de alguns direitos por parte da população não atende aos
inúmeros problemas de saúde existentes no Brasil. É preciso democratizar e
melhorar a qualidade dos procedimentos que já existem e ampliar o leque de
assistência para que todos tenham uma vida digna.
Registra Bravo (2009, p.93) que em face do aprofundamento da questão
social no período que estende dos anos de 1964 a 1974, o Estado utilizou com
estratégia de enfrentamento o binômio repressão/assistência:
[...] sendo a política assistencial ampliada, burocratizada e modernizada pela máquina estatal com a finalidade de aumentar o poder de regulação sobre a sociedade, suavizar as tensões sociais e conseguir legitimidade para o regime como também servir de acumulação do capital.
Para melhor entendimento da política de saúde, a forma como foi instituída e
como se expressa na atualidade, se faz necessário recuperar a proposta de
reforma do Estado com base numa pauta democrática e popular com vistas à
construção de uma sociedade fundamentada nos princípios da justiça.
A saúde no Brasil do início do século XX era, sobretudo, uma política de
saneamento, destinada aos espaços de circulação de mercadorias exportáveis. À
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erradicação ou ao controle das doenças deu-se o nome de “Sanitarismo
Campanhista”. Tal nomenclatura expressava o fato da intervenção estatal
[...] ser atualizada por meio de campanhas focadas em determinados espaços e tempos: quando havia uma epidemia os campanhistas deflagravam ações reparadoras daquela situação. Porém, quando a epidemia se tornava endêmica, as ações perdiam força ou mesmo eram abandonadas até a próxima epidemia e sua correspondente (Curso Capacitação em Ouvidoria do SUS 2007, p. 6).
Registra Boulos Júnior (2009) que no Brasil a reforma na saúde iniciou-se
nos primeiros anos do século XX, com as ações de Osvaldo Cruz, que ao assumir
o Departamento Nacional de Saúde Pública propôs um código sanitário, através
do qual determinou a desinfecção de todos os espaços públicos e domiciliares
com a finalidade de acabarem todos os locais que pudessem ter proliferações de
doenças. E a vacina obrigatória contra varíola, febre amarela e peste bubônica,
gerando com isso um grande movimento popular que ficou conhecido como a
“Revolta da Vacina”. Nas palavras do autor:
A Revolta da Vacina teve inicio em 1902 quando as camadas populares também resistiram ao autoritarismo [...] do presidente Rodrigues Alves, que confiou a Pereira Passos, prefeito do Rio de Janeiro seu plano de modernizar e higienizar a cidade. O prefeito começou pala construção da avenida Central (hoje Rio Branco) e para isso autorizou a demolição de casarões e casebres do centro, habitados pela população mais humilde da cidade (BOULOS JÚNIOR, 2009, p.72).
A resistência das massas ganhou maior expressão em novembro de 1904,
mais precisamente entre os dias 10 e 16, na cidade do Rio de Janeiro. Conforme
o referido autor, a precariedade em que viviam as classes menos favorecidas no
inicio do século XX, quando não havia um sistema de saneamento básico, e a
consequência dessa falta de higiene favorecia a proliferação de doenças como
febre amarela, peste bubônica e varíola. Houve uma tentativa por parte do
governo de combater essas doenças decorrentes da falta de saneamento e criou
uma campanha de vacinação obrigatória, era uma ação de aspecto positivo, mas
por falta de esclarecimento das autoridades ao público, essa atitude autoritária de
imposição revoltou a população que viu sua casa invadida pelos agentes
sanitários.
A revolta da população cada dia mais aumentava, agravada pela questão da
crise econômica expressa no desemprego, no aumento do custo de vida da
inflação; e a reforma urbana que retirou a população pobre do centro da cidade,
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derrubando vários cortiços e outros tipos de habitação. Assim, relata Boulos
Júnior (2009, p.72): “Expulsos da região central, os antigos moradores do centro
foram viver na periferia da cidade ou subiram os morros, onde construíram
barracos de tábuas cobertos com latas de querosene”.
A manifestação, seguindo o mesmo autor, se espalhou rapidamente pelas
ruas do Rio de Janeiro, antiga capital do Brasil, de modo que houve destruição de
bondes, apedrejamento de prédios públicos, enfim, uma série de ataque ao
patrimônio público. Nesse contexto, o governo revoga a lei da vacinação
obrigatória e coloca nas ruas as forças armadas para reprimir os tumultos e punir
os líderes do movimento, com isso, aos poucos o cotidiano da cidade vai voltando
a sua normalidade. Nos dizeres do sobredito autor:
O governo ordenou que seus navios de guerra bombardeassem os bairros situados na orla litorânea e, ao mesmo tempo, suspendeu a obrigatoriedade da vacina contra varíola. A revolta foi desarticulada e seus lideres foram lançados aos porões de um navio e enviados para o Acre, região que havia sido incorporada ao Brasil em 1903 (BOULOS JÚNIOR, 2009, p. 73).
Com as ações estratégicas no combate à doença implantada por Osvaldo
Cruz, mesmo gerando esses conflitos entre governo e população, avança-se
muito no controle e no combate de algumas doenças, e suas pesquisas
produziram importantes conhecimentos sobre as mesmas. De acordo com Bravo
(2011, p.43).
Uma das questões que se colocavam ao movimento sanitário é como tornar efetiva a presença da sociedade civil nas políticas de saúde, ou seja, como se articular de forma não orgânica com os diversos setores da sociedade.
Contudo, apesar dessas ações de saúde pública terem se direcionado para
ações coletivas e de prevenção, a maior parte da população não dispunha de
recursos financeiros próprios para custear uma assistência à saúde, por esse
motivo cuidar da saúde da população passou a ser uma das reivindicações da
sociedade sendo mais expressiva no movimento operário.
20
1.2 O nascimento da Previdência Social no Brasil (1923-1930)
Na década de 1920 o Brasil adotou um sistema de proteção social que tinha
como base o seguro social, que teve seu inicio através das Caixas de
Aposentadorias e Pensões (CAPs), posteriormente dando lugar aos Institutos
Aposentadorias e Pensões (IAPs).
Nesse sentido, em 1920, é criado o Departamento Nacional de Saúde
Pública (DNSP), dirigido por Carlos Chagas – sucessor de Osvaldo Cruz – até
1926. Vale destacarmos que entre as inovações propostas por esse órgão,
observou-se que a propaganda e a educação sanitária passaram a ser
introduzidas na rotina de ações da saúde pública1.
A este respeito faz-se oportuno o relato de Mendes (1995) para quem no
Brasil a Previdência Social, pela ausência de uma base atuaria nasce sob a
doutrina do seguro e a orientação economizadora de gastos, dando início a
organização dos Institutos de Aposentadorias e Pensões estruturados por
categorias profissionais.
Assim, em 1923, inspirado pela Legislação Argentina sobre a previdência
social, o Deputado Eloy Chaves apresentou um Projeto de Lei que ganhou o seu
nome, propondo a instituição da Caixa de Aposentadoria e Pensões para os
ferroviários, sendo que cada empresa da estrada de ferro teria sua própria caixa.
Conforme o Projeto, após a provação da lei, todos os trabalhadores vinculados a
essas caixas passariam a ter acesso a alguma assistência médica.
É desse modo, para uso da expressão de Bravo (2009, p.90), que a na
década de 1920, a saúde adquire novo relevo no discurso do poder brasileiro:
Há tentativas de extensão dos seus serviços em todo país [...]. Neste período também foram colocadas as questões de higiene e saúde do trabalhador, sendo tomadas algumas medidas que se constituíram no embrião do esquema previdenciário brasileiro, sendo o mais importante dele a criação das Caixas de Aposentadoria e Pensões (CAPs).
Todavia, observa a autora, nem toda empresa oferecia ao trabalhador a
possibilidade de formação de uma CAPs, esse tipo de beneficio era mais comum
1 Tais informações encontram-se desenvolvidas com mais vagar no material do Curso
Capacitação em Ouvidoria do SUS (2007, p. 9).
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em empresas de maior porte, dessa maneira o direito a assistência à saúde era
restrito a uma minoria e compatíveis com a contribuição de cada trabalhador.
A década de 1930 assistiu a uma maior concentração de poder. A chamada
crise do “café com leite” levou Getúlio Vargas ao governo, o qual propunha
mudanças que se relacionavam ao momento político vivido em vários outros
países, qual seja: o projeto de industrialização e a modernização do Brasil.
Nesse contexto, em 1930, Vargas criou o Ministério da Educação e da
Saúde Pública (Mesp) e com isso os trabalhadores passaram a ter direitos antes
inexistentes, uma política de proteção aos trabalhadores que angariou o apoio da
classe operária para com os projetos de interesse econômico dos pais.
Ainda nesse mesmo ano foram também criados os Institutos de
Aposentadoria e Pensões (IAPs), em substituição as Caixas de Aposentadoria e
Pensões (CAPs). Como desdobramento dessa ação, teve origem, em 1966, o
Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), ampliando a cobertura a todos os
trabalhadores com carteira profissional assinada, que passavam a ter assistência
médica em ambulatório e acesso aos hospitais. No entanto, faz-se importante
lembrar que entre a legislação e a realidade há sempre um fosso a exigir lutas e
resistências para a concretização dos direitos.
Assim, na chamada “Era Vargas” a expansão das políticas sociais também
foi influenciada por um novo sujeito social que começava a ganhar força na arena
da cena política brasileira: o movimento operário, que nesse momento já
congregava em seu seio, várias correntes como; socialistas, anarquistas e
comunistas, as quais – não obstante as divergências internas – apresentavam
uma pauta comum em defesa da luta pelos direitos trabalhistas2.
Nesse período, atestam Mendes (1995), Bravo (2009/2011/2012) e Andrade
(2001) que no período que se estende de 1910 a 1930, houve o maior
crescimento pela conscientização do governo em relação aos diversos problemas
2 Para uma análise mais detalhada da composição do Movimento Operário no Brasil dos anos 1930, consultar PORFÍRIO, Cristiane. O Movimento Operário e a educação dos trabalhadores na Primeira República: a defesa do conhecimento contra as trevas da ignorância. 2009. Tese (Doutorado em Educação). Faculdade de Educação, Universidade Federal do Ceará, Fortaleza.
22
sanitários do país, levando a reformulação dos serviços sanitários e a criação do
Instituto Nacional de Previdência Social (INPS).
Nesse cenário algumas realizações foram muito significativas para a
sociedade brasileira, tanto no ponto de vista econômico, como do ponto de vista
social, sobretudo na área da saúde, que passou a ser prestada especialmente
nos centros urbanos por médicos da iniciativa privada e da assistência hospitalar
oferecida através das instituições religiosas ou filantrópicas.
Porém, se para os trabalhadores com vínculo empregatício passou a vigorar
os direitos previdenciários, os trabalhadores da zona rural e os profissionais
liberais, ou seja, todos os trabalhadores que não exerciam uma função
reconhecida através de vínculo formal do Estado, continuaram sem assistência à
saúde. De modo que, asseveram os autores, o modelo previdenciário implantado
no Brasil privilegiou apenas uma minoria, aprofundando a injustiça social para
grande parte da população e, mais uma vez, os direitos conquistados através dos
movimentos sociais não foram respeitados.
Percebemos, portanto que as políticas de saúde são bastante complexas
pela diversidade de fatores que ocasionam as necessidades de cuidados a uma
população de diferentes tipos e ações, que requer mais capacitação profissional e
melhores condições estruturais no atendimento, recursos tecnológicos
(equipamentos especializados), medicação e um verdadeiro sistema de saúde
pública que pudesse englobar todos os trabalhadores, independente do vínculo
empregatício, uma vez que com o modelo implantado uma grande parte da
população passou a ser configurada como indigente, não obstante necessitasse
de cuidados, não os recebia ou recebiam de forma parcial através das instituições
filantropias.
De 1945 a 1968, período marcado pelo nascimento do Sanitarismo
Desenvolvimentista, e pela queda de Vargas em 1945, a saúde pública passou a
ter uma estrutura mais descentralizada, com programas e serviços decididos de
maneira mais democrática, sendo vista como um bem de valor econômico. Nesse
sentido,
A importância econômica da saúde e o seu significado nos projetos de desenvolvimento passam a ser a matriz oficial que irá nortear às
23
propostas de políticas de saúde desde o final da década de 1940 até o inicio dos anos de 1960. [...] essa matriz tinha duas abordagens uma que via o combate às doenças a condição para a superação do subdesenvolvimento e a outra que entendia que, embora o controle das doenças fosse necessário, era o desenvolvimento econômico-social a condição para a melhoria da saúde da população
3.
Nesse cenário, típico da sociedade capitalista, fundada na exploração do
capital sobre o trabalho, a desigualdade social grassa, de modo que a grande
maioria da classe trabalhadora, não dispondo de renda fixa e tampouco
compatível com suas necessidades básicas, vale dizer, os direitos fundamentais
do homem (como alimentação, moradia e saúde) morrem ou tornam-se inválidos
por falta de assistência social.
A concentração de todos esses fatores tem como resultado o
aprofundamento da Questão Social, que se tornou mais agravante durante e após
a Revolução de 1964, quando a centralização dos recursos e do poder do
capitalismo, principalmente na fase da industrialização, em que as atividades
produtivas pela sua própria dinâmica, provocavam as desigualdades regionais; a
má distribuição de rendas; e a ausência de prioridades que suprissem as
necessidades básicas do homem, fez crescer na classe trabalhadora a exigência
de mudanças urgentes com foco direcionado às ações e serviços de saúde
extensivos a todos. No registro de Monteiro (2001, p. 21):
O processo de industrialização acelerada que o Brasil viveu a partir da década de 50 determinou um deslocamento do pólo dinâmico da economia para os centros urbanos e gerou uma massa operária que deveria ser atendida pelos serviços de saúde
Mediante esse quadro, historia o autor que a saúde pública no Brasil passou
a centralizar verticalmente a implantação de seus programas e serviços e as
decisões da assistência médica passaram a ser decididas de forma mais
democrática.
Entre 1940 e 1960 a importância da economia da saúde passa a nortear as
propostas das políticas de saúde e o desenvolvimento econômico passa a ser
uma questão relevante na melhoria da saúde. Esse desenvolvimento culminou
com a criação da medicina de grupo, e como marco principal a criação, em 1953,
do Ministério da Saúde. 3 Curso Capacitação em Ouvidoria do SUS, 2007, p. 12.
24
Em 1960, algumas das maiores empresas optaram por não pagar a
previdência a seus empregados, que não mais recebiam atendimento médico
através da previdência social e a empresa passava a contratar os serviços de
medicina de grupo para cuidar de seus trabalhadores. Na fala de Paim (2009, p.
32) ocorreu:
A expansão da saúde da assistência médico-hospitalar em detrimento da saúde pública [...] com a política de compra de serviços, diagnósticos e terapêuticos no setor privado pela previdência social e com a criação da modalidade medicina de grupo junto a grandes empresas, a exemplo da indústria automobilística.
Foi exatamente nessa época, conforme o mesmo autor, que surgiram as
cooperativas médicas, combatendo o que a Associação Médica Brasileira
denunciava como “empresariamente da medicina”.
Durante a Ditadura Militar, Bravo (2011), embora o “regime de chumbo”
tenha cerceado e reprimido a liberdade de expressão e qualquer manifestação
das forças de esquerda, muitos espaços foram ocupados por grupos como a
Igreja Católica e suas Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), os sindicatos,
dentre outros que se aliaram sob o signo da resistência na luta em defesa dos
direitos de cidadania.
No período de 1964 a 1974, seguindo o mesmo, o Estado interviu através da
repressão e da política assistencial, tornando-a mais burocrática e moderna,
aumentou seu poder regulador sobre a sociedade de maneira mais diplomática,
minimizando os conflitos gerados pela opressão, mecanismo por excelência dos
governos ditatoriais, ganhando assim legitimidade e fazendo avançar a
acumulação do capital.
Desse modo, a criação do Instituto Nacional de Previdência Social - INPS
constitui-se na modernização da máquina estatal, aumentando seu poder
regulatório sobre a sociedade, além de representar uma desmobilização das
forças políticas estimuladas no período “populista”, trata-se, portanto de uma
reorientação das relações entre o Estado e a classe trabalhadora.
Se em 1967, a assistência médico previdenciária era prestada pela rede de
serviços dos próprios IAPs, observa Bravo que a partir da criação do INPS isso
25
não mais aconteceu e sim a contratação de serviços terceirizados, perdurando
essa prática de 1967 a 1969. Desse modo, sendo o INPS o grande comprador de
serviços privados de saúde:
Um novo padrão de organização de serviços médicos previdenciários foi implantado, com prioridade na contratação de serviços terceirizados em detrimento dos serviços próprios da Previdência, cabendo ao Estado propiciar o crescimento e a expansão da iniciativa privada, o que tornou altamente lucrativa a prática médica (BRAVO, 2011, p.61).
Assim, assevera a mesma autora, por dez anos o chamado bloco do poder
tentou, mas não conseguiu a hegemonia. Surgiu a necessidade de novas
estratégias de acesso para legitimar as consequências políticas, sociais e
econômicas da dominação burguesa. Esses acontecimentos geraram insatisfação
e desgaste entre os setores da sociedade e fizeram ressurgir os movimentos
operários, obrigando o Estado a fazer um novo arranjo para melhorar as relações
contraditórias com a sociedade.
Nesse contexto aprofunda-se a questão social, sendo necessários novos
mecanismos de articulação que ajam em consonância com as modificações
ocorridas na política social e no processo de mediação entre as partes, pois não
resta dúvida que a classe trabalhadora é a que mais sofre os efeitos nos
momentos de crise. De acordo com Bravo (2011, p. 71).
A perda do poder aquisitivo do salário mínimo, associada a um processo de migração intensa e urbanização desordenada, rebaixaram as condições de vida das populações urbanas a tal nível que houve aumento da mortalidade infantil, e as epidemias de meningite, inicialmente em 1973, depois em 1974 e 1975.
Em 1974 o governo brasileiro faz mais uma tentativa em enfrentar a questão
social através de medidas mais interventivas, com ênfase na Previdência Social,
entre elas a criação do Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), o
que na análise de Bravo (2011.p. 71) também não foi suficiente, pois
[...] nesse mesmo ano foi criado o Conselho de Desenvolvimento Social (CDS), com a finalidade de assessorar o Presidente da República na formulação da política social e garantir a coordenação dos Ministérios envolvidos com a implementação dessa política [...] não houve, entretanto medidas efetivas para a articulação de ambos continuando a dicotomia entre a assistência médica e a saúde coletiva.
26
Essa tentativa do governo de reorganizar a assistência médica apresentou
novamente vários problemas, de modo que outras medidas foram adotadas para
corrigir as distorções com os gastos excessivos que favorecia a corrupção; e o
controle de atendimento de uma demanda espontânea bem maior que a
capacidade instalada. No bojo de tais medidas, registra Bravo (2011, p. 73:
O Plano de Pronta Ação, implantado em 1974, objetivou disciplinar e organizar as diversas modalidades de práticas médicas vinculadas à Previdência Social [...] e o Sistema Nacional de Saúde, fixado em 1975, visou disciplinar a articulação dos órgãos atuantes no setor da saúde.
Andrade (2001, p, 22), por sua vez, também relata duas medidas se
destacaram neste mesmo período, quais sejam: “[...] a criação do PPA Plano de
Pronta Ação [...]. E do FAS – Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social [...] A
ação combinada de PPA e FAS, representou um poderoso mecanismo de
alavancagem do setor privado da saúde”.
Historia o autor que o ano de 1974 marcou o fim do período de expansão
econômica e o inicio da abertura do processo político, quando entram em cena
novos sujeitos sociais organizados através do movimento sindical e dos
profissionais da área da saúde, os quais se integram questionando as políticas
sociais e as demais políticas governamentais.
Desse modo, concordamos com a análise de Andrade, para quem a forma
como foi articulada a criação do PPA e do FAS configurou-se como uma manobra
do governo para dar um impulso ao setor privado, uma vez que cada um tinha um
objetivo especifico: o primeiro tinha como meta abrir um mercado fiel; e o
segundo, garantir que os recursos financeiros fossem investidos principalmente
no aporte tecnológico.
1.3 O surgimento do Centro Brasileiro de Estudos de Saúde –
CEBES.
A segunda metade da década de 1970, segundo Andrade, foi marcada pela
retomada dos debates acerca as mudanças no setor da saúde. Com a atuação
dos movimentos sociais e, sobretudo, na V Conferencia Nacional de Saúde,
quando o tema principal discutido nas plenárias foi novamente o Sistema Nacional
de Saúde. Assim em 1977, na VI Conferencia Nacional de Saúde, a temática
continuou sendo a mesma, desta vez pressionada não apenas pela participação
27
popular, mas pelos estudiosos da previdência social e da saúde.
O Ministério da Saúde que já tinha programas de imunização, vigilância
epidemiológica e materno-infantil, ampliou a cobertura à população da zona rural.
Muitos foram os debates, seguindo o referido autor, sobre os efeitos da economia
no agravamento das condições de vida da população de menor poder aquisitivo.
Em 1976, foi criado o Centro Brasileiro de Estudos de Saúde – CEBES, que
conseguiu agregar, aglutinar os diversos segmentos liderando os sanitaristas, os
não sanitaristas, e todos os estudiosos de saúde. Nas palavras de Bravo (2011, p.
77) o CEBES deveria desempenhar o importante papel de “[...] gerar correntes de
ideias que defendessem a saúde coletiva; produzir conhecimentos sobre a saúde
da população; articular esses conhecimentos; e demais produções da área com
uma prática política concreta”.
Em 1977, conforme registra Andrade (2001, p. 24 apud Mendes, 1995);
Através da Lei nº 6.439, criou-se o Sistema Nacional da Previdência de Social – (Sinpas) que, juntamente com a Constituição de 1967 – 1969 e a Lei 6. 229 formaram a base jurídico-legal do sistema de saúde vigente nos anos 70. Essas bases jurídicas viabilizaram o nascimento e o desenvolvimento do subsistema que viria a tornar-se hegemônica na década de 80, o da atenção médica privatista
Em 1979, pontua o autor, foi criada a Associação Brasileira de Pós-
graduação em Saúde Coletiva (ABRASCO), com o objetivo de elaborar projetos,
programas e outras atividades. Assim, o Brasil entra nos trilhos da década de
1980 com o aprofundamento do debate sobre o direito a saúde em sentido mais
amplo e uma assistência médica extensiva a todos os cidadãos de forma
igualitária.
Os anos 1980, segundo o registro de Mota (2009), foram marcados por
muitas mudanças na política socioeconômica do Brasil, nesse período a saúde
passa a ocupar espaços importantes nos debates da sociedade civil, de modo
que estimulada pela abertura política a classe trabalhadora antes contida volta a
se mobilizar, reivindicando maior atenção, por parte do Estado, para a questão
social e, principalmente, para a área da saúde, mais uma vez indefinida em seus
processos de desenvolvimento.
28
Nesse contexto, seguindo com a mesma referencia, o governo criou em
1981 o Programa de Ações Integradas de Saúde (AIS), estabelecendo
parâmetros no atendimento médico-hospitalar. Em 1985, com o fim do Regime
Militar, o debate passou a ser sobre como focar as novas formas de organizar as
políticas sociais e as Ações de Saúde. Nesse mesmo período iniciou-se a
organização da VIII Conferencia Nacional de Saúde - CNS, que foi realizada em
1986, sendo considerada um marco no processo de mudanças no setor da saúde
pela importância dos debates que ocorreram, principalmente na defesa de um
sistema único de saúde.
Nesse período a crise financeira atinge seu apogeu e a proximidade da
falência do sistema leva o governo a ouvir propostas e a partir delas, por questão
de maior consenso, criar, em 1981, o Conselho Consultivo da Administração da
Saúde Previdenciária (Conasp). Este, conforme Bravo (2011, p. 91), tomou como
objetivo recomendar políticas com relação à assistência à saúde com vistas a
“[…] redução dos gastos com a assistência médica, disciplinando o atendimento
dos hospitais contratados, a reativação dos serviços públicos e a normatização de
novos credenciamentos”.
Em consonância com a autora anterior, Costa (2003, p. 36) ratifica a criação
do Conasp como medida de “[...] proposição de projetos de natureza
racionalizadora de recursos”, destacando dentre eles o “[...] Plano de
Racionalização Ambulatorial, que levou à proposta das Ações Integradas de
Saúde (AIS) em 1983”.
Tais medidas, na compreensão da autora sobredita, tiveram o intuito de
organizar a assistência médica dando maior visibilidade aos projetos, mas sempre
como uma proposta gradual do alcance de metas estrategicamente pensadas no
sentido de não ferir a relação, cada vez mais cara ao capital, entre instituições
públicas e privadas, de modo, diga-se de passagem, a não afetar os interesses
desse segundo setor.
Nesse cenário, a médio e longo prazo as medidas foram sendo direcionadas
e, dentre elas, destacaram-se as Autorizações de Internação Hospitalar - (AIH)
tem como objetivo a caracterização das internações, individualizada, a natureza
29
do evento diagnóstico e demais procedimentos para estabelecer valores a ser
pagos, cadastro da unidade, leito etc. as Ações com objetivo de estabelecer
parâmetros no Integradas de Saúde - (AIS), atendimento médico-hospitalar, com
foco no direito universal a saúde
1981 o Programa de Ações Integradas de Saúde (AIS), estabelecendo
parâmetros no atendimento médico-hospitalar.
1.4 As Conferências Nacionais de Saúde e a criação do Sistema
Único de Saúde - SUS
Cumpre recuperar com Bravo (2011) que as Conferências foram instituídas
em 1937, e se destinam a promover um maior conhecimento das questões
relacionadas à saúde e à educação, de modo a direcionar as ações do governo
federal e resultaram de lutas desenvolvidas através de anos pela sociedade na
construção e conquista do Sistema Único de Saúde.
Delas participam representações de todos os estados brasileiros e de vários
segmentos sociais. Portanto, a realização de uma conferência de saúde é o
momento de avaliar o que já foi construído e propor novas diretrizes para a
formulação de políticas de saúde nas três esferas de governo.
Voltando ao fio da História, o ano de 1985, finalmente pode assistir ao
desfecho do regime ditatorial e ao descortinar da transição democrática para a
“Nova Republica”.
A área de saúde, segundo o relato de Bravo (2011), passa mais uma vez por
novas reformulações, objetivando unificar a rede de atendimento e aprofundar o
conceito de saúde como garantia de direito integral, em conformidade com as
diretrizes do controle social.
Em 1986, o movimento sanitário já bem mais articulado, após anos de lutas
e com suas lideranças ocupando cargos relevantes no setor saúde e previdência,
favoreceu sobremaneira a realização da VIII Conferencia Nacional de Saúde,
considerada um marco histórico da política de saúde no Brasil4. Assim, nos
dizeres de Bravo e Menezes (2012, p.205):
4 Convém notar com autor (ano) que mesmo que a VIII Conferencia tenha sido considerada a mais
significativa, todas as demais foram igualmente importantes pelas discussões de temas relevantes e de interesse da sociedade.
30
No sentido de alcançar seus propósitos, o movimento sanitário, articulado aos movimentos sociais, utilizou-se da 8ª Conferencia como espaço para apresentar suas propostas e sintetizar a compreensão da saúde como direito do cidadão e dever do Estado, garantindo a Universalidade do acesso, a Descentralização, a Integralidade das ações e a Participação popular.
Foi nesse espírito, de acordo com o relato de Bravo (2011), que a VIII
Conferência foi a primeira a abrir suas portas para a participação popular nos
debates das plenárias. Impulsionados pelo movimento da Reforma Sanitária, os
participantes propuseram uma ação institucional que correspondesse ao conceito
ampliado de saúde, extensivo a promoção, proteção e recuperação, sendo as
propostas debatidas contempladas no texto constitucional de 1988.
O tema principal dos debates travados nessa Conferência foi democracia e
saúde; e o relatório final desses debates constituiu-se na base fundamental da
proposta da Reforma Sanitário-RS e do Sistema Único de Saúde- SUS. Nos
dizeres de Bravo (2011, p.110): “O temário central versou sobre a saúde como
direito inerente a personalidade e a cidadania [...] descentralização,
universalização e participação, redefinição dos papeis institucionais das unidades
políticas (União, Estados e Municípios)”.
A participação popular contribuiu com a criação de várias diretrizes, dentre
elas a constituição de um novo Conselho de Saúde - CN, com a função de
orientar o desenvolvimento e a avaliação do SUS, incluindo a definição de
políticas, orçamentos e ações.
Assim, conta-nos Andrade (2001, p. 27) que entre o período que se estende
da VIII Conferência, em 1986, e a elaboração da Constituição Federal, em 1988,
dois fatos marcantes aconteceram: “[...] a criação em 10 de julho de 1987 do
Conselho Nacional da Secretaria Municipal da Saúde - Conasems e a criação do
Sistema Unificado descentralizado de Saúde – SUDS, com o decreto presidencial
de 20 de julho de 1987”.
Finalizada a VIII Conferencia foi criada a Comissão Nacional da Reforma
Sanitária, com o objetivo de elaborar o relatório final do evento, o que viria,
posteriormente, a se transformar em um documento da maior relevância. Na
expressão do texto A Construção do SUS, elaborado pelo Ministério da Saúde
31
(2006, p. 86):
A Comissão Nacional da Reforma Sanitária entregou seu relatório final no inicio de 1988, após ter trabalhado todo o ano de 1987. O relatório final da Comissão Nacional da Reforma Sanitária - CNRS é quase cópia carbônica do que viria a ser a seção de saúde na Constituição Federal de 1988.
Se o movimento da Reforma Sanitária tinha o objetivo de criar um novo
sistema público de saúde para solucionar os inúmeros problemas encontrados no
atendimento à saúde da população e se todos têm direito à saúde cabe ao
governo e a sociedade lutar para alcançar esses objetivos.
Não é demais reforçar a relevância para efetivação desses objetivos da
realização da VIII Conferência Nacional de Saúde, pois a partir dela foi implantado
o Sistema Unificado Descentralizado de Saúde (SUDS). E o documento final
dessa Conferência serviu de base para que pela primeira vez em uma
Constituição fosse incluída uma seção sobre a saúde, como ocorreu na
“Constituição Federal de 1988”.
Em 1988, a Assembleia Nacional Constituinte é convocada para elaborar
uma nova carta magna, nesse momento existia certo consenso entre os principais
sujeitos social envolvidos no processo de redemocratização do país (partidos
políticos, Instituições pública e privadas, movimento sanitário e outros).
Nesse contexto foi promulgada a nova Constituição Federal do Brasil, a
primeira, conforme o registro de Bravo (2011), na história do país a contar com a
participação popular e incluir em seu texto a saúde como direito social,
incorporando integralmente o conteúdo do relatório final da VIII Conferencia
Nacional de Saúde, documento que, como dito anteriormente, fez o SUS se
tornar um dispositivo constitucional, organizado em um processo moderno,
democrático e estratégico para abranger o novo conceito de saúde que se
desenhava como único no sentido de ser um só sistema de saúde, extensivo a
todos de forma igualitária, estabelecido e regulado pelo Estado.
Desse modo, a Constituição Federal determinou ao Estado o dever de
garantir saúde a todo população, e criou o SUS no sentido de atender os
interesses coletivos.
O desenvolvimento desse processo foi marcado por vários movimentos de
resistência, sobretudo por parte dos prestadores de serviços privados no setor da
32
saúde; da medicina autônoma; e dos reformistas da previdência social. Contudo,
esses conflitos de interesses não foram fortes o suficiente para impediram a
concretização e a aprovação do SUS.
Durante todo o ano de 1987, acontecem as negociações em torno de uma
Lei Complementar que serviria de base operacional para o SUS, implicando em
mudanças na legislação brasileira.
Nesse contexto, o Sistema Único de Saúde – SUS configura-se como uma
conquista social das mais importantes da sociedade brasileira. Sua criação em
1988 foi o resultado de um longo período de lutas envolvendo os movimentos
sociais, os usuários, os gestores e os sindicatos, constituindo-se hoje numa das
mais importantes políticas sociais existente no país, fazendo-se presente no dia a
dia da maioria dos brasileiros – baseado em seus princípios da universalidade,
integralidade, equidade, descentralização e participação social – de modo a
garantir os procedimentos assistenciais mais complexos, procedimentos estes
que os planos de saúde privados se recusam a fazer.
Em 1989 foi discutido o texto da Lei 8.080 – Lei Orgânica da Saúde - LOS,
que depois de concluída sofreu muitos vetos, sendo promulgado pelo presidente
Fernando Collor de Melo. Como vimos, a história da criação do SUS é constituída
de uma longa trajetória de lutas dos movimentos sociais organizados, o que se
refletirá também na participação do Conselho Nacional de Saúde e na
implementação do Controle Social.
O SUS nasce assegurando o direito de cidadania e a atenção à saúde.
Como reza a Constituição Federal - CF, de 1988, em seu artigo 196 (p. 131).
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
Faz-se importante notar que a Carta Magna (Art: 194, 2001, p. 129) afirma
não apenas reconheceu os direitos de cidadania, mas ela também define
princípios fundamentais que norteiam o SUS, sobre os quais se fundamentam o
Sistema de Seguridade Social, incluindo ações que se destinam a assegurar os
33
direitos relativos à Saúde, à Previdência e à Assistência Social.
A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativas dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e a assistência social, (EC nº 20/98). Parágrafo Único. Compete ao poder público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: I – Universalidade da cobertura e do atendimento; II – uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; III – seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; IV – irredutibilidade do valor dos benefícios; V – equidade na forma de participação no custeio; VI – diversidade da base de financiamento; VII - caráter democrático e descentralizado da administração. Mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados
O SUS apresenta importantes mudanças em relação ao modelo anterior de
saúde, dentre estas a mais significativa é a garantia da existência de um sistema
articulado em todas as esferas de governo, o que torna suas ações unificadas,
evitando como anteriormente ocorria dentro de um mesmo nível, a existência de
instituições com políticas autônomas e desarticuladas.
O Sistema Único de Saúde fundamenta-se nos seguintes princípios e
diretrizes que de acordo com Paim (2009, p. 56): princípios são Universalidade,
Integralidade e Equidade e referem-se a aspectos que valorizamos nas relações
sociais a maioria derivados da moral e da ética e diretriz são a participação da
comunidade, regionalização, descentralização e hierarquização referem-se às
orientações gerais de caráter organizacional ou técnico que auxiliam as diferentes
partes que compõe o sistema de saúde.
UNIVERSALIDADE- ‘À saúde é um direito de todos’ e o Estado tem obrigação de prover atenção à saúde. Portanto, universalidade é a garantia de atenção à saúde por parte do sistema a qualquer individuo, que, passa a ter acesso a todos os serviços público de saúde. INTEGRALIDADE- todas as pessoas, grupos e classes da sociedade encontram-se expostos a diversos riscos contra sua saúde. A oferta de ações de saúde deve ser integral e simultânea desde ações simples de orientação e educação até intervenções curativas de alta complexidade e especialização. A atenção à saúde inclui promoção, prevenção e recuperação da saúde individual ou coletiva. EQUIDADE- Todo cidadão é igual perante o SUS. Todos devem ter igualdade de oportunidades em usar o sistema de saúde. Esse principio que assegura o acesso igualitário considera, porém a reconhecida desigualdade das necessidades entre as pessoas. Isso significa que o SUS, deve tratar a todos de forma igual, mas respeitar os direitos de
34
cada um segundo as suas diferenças, investido mais onde a carência é maior. PARTICIPAÇÃO DA COMUNIDADE- Esse princípio também chamado de controle social. Os usuários participam da gestão do SUS, por meio das Conferencias e Conselhos de Saúde, que são meios para a participação efetiva da população no sentido de promover as mudanças necessárias para seu bem-estar e qualidade de vida, influindo na gestão das ações e serviços de saúde, em cada esfera de governo. REGIONALIZAÇÃO – É a diretriz que orienta e organiza o processo de descentralização das ações dos serviços de saúde, tendo em vista a heterogeneidade e as desigualdades sociais e territoriais de nosso país, por meio da identificação e do reconhecimento das diferentes situações regionais e suas peculiaridades. DESCENTRALIZAÇÃO POLITICO-ADMINISTRATIVA COM ÊNFASE NA MUNICIPALIZAÇÃO- Encaminha o processo de redistribuição das responsabilidades e atribuições das ações e serviços de saúde entre os três níveis de governo: Federal, Estadual e Municipal. HIERARQUIZAÇÃO – A formulação de uma política voltada para a organização de um sistema de saúde equânime, integral e resolutivo requer, para o atendimento efetivo dos problemas de saúde da população, a realização de um conjunto de ações articuladas entre os diferentes níveis de complexidade da atenção a saúde. O modelo atual de organização da atenção encontra-se estruturado em três níveis hierárquicos complementares: atenção básica, média e alta complexidade. Sistema Único de Saúde, SUS Princípios e Conquistas, elaborado pelo Ministério da Saúde (200 p. 30-32):
Os níveis de atendimento do SUS estão organizados da seguinte forma:
atenção básica, média complexidade e alta complexidade. A primeira é
ofertada diretamente à população através dos centros e postos de saúde ou em
domicilio, também realizam as campanhas de vacinação e os programas de
hipertensão e diabetes e outras patologias; a segunda, o atendimento requer o
deslocamento do cidadão/usuário até clinica médica ou ambulatório, o
atendimento deve ser feito por profissionais especializados e há a necessidade de
utilização de recursos tecnológicos para ajudar na elucidação de parecer médico
(diagnóstico) e no tratamento; e o terceiro é o conjunto de atendimento prestado
em hospitais especializados, utilizando um aporte tecnológico de ponta e alto
custo, bem como a presença de profissionais qualificados, propiciando a
população acesso aos serviços dos mais especializados.
O SUS é financiado pelos impostos e contribuições que a sociedade destina
ao Estado e o governo federal entra como o principal financiador da rede pública
de saúde. Os gestores estaduais e municipais também aplicam recursos próprios
e criam suas próprias políticas de saúde para aplicação de seus recursos, e uma
boa parte dos recursos são repassados como forma de pagamento aos
prestadores de serviços de saúde.
35
Entre os principais impostos que a sociedade destina ao Estado Paim (2009,
p.93) destaca:
O imposto de renda de pessoas físicas ou jurídicas, o Imposto de Produtos Industrializados (IPI), o Imposto de Circulação de Mercadorias e serviços (ICMS), e o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) [...] podem ser destinados ao INSS por empregados e empregadores ou até como recentemente a CPMF - (Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira). O SUS, na questão do financiamento tem ao longo de sua trajetória enfrentado dificuldades com a escassez e os desvios de recursos que seriam destinados aos programas e projetos de saúde e por isso nem sempre os gestores podem cumprir a programação de ações e serviços de saúde de seus Estados e Municípios.
Estabelece a Constituição Brasileira que a saúde é um serviço relevante
para sociedade e elabora a Lei 8.080 (Lei Orgânica da Saúde) – LOS, em
1989/1990, estabelecendo um dispositivo sobre as condições para promoção,
proteção e recuperação da saúde com a intervenção do Conselho Nacional de
Saúde – CNS e do Controle Social – CS, cada um tem um papel importante em
todo esse processo, mas que sofreu vários vetos e com isso provocando novas
discussões.
Os Conselhos de Saúde são espaços obrigatórios nas três esferas do poder,
atuando na formulação de propostas de estratégias e no controle de execução
das políticas de saúde, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, pois têm
a função de fiscalizar a utilização desses recursos que são repassados do
Governo Federal para os Estados e Municípios. O Ministério da Saúde (2000, p.
9/10) define o Conselho de Saúde como
[...] um órgão ou instância colegiada de caráter permanente e deliberativo, em cada esfera de governo integrante da estrutura básica da secretaria ou departamento de saúde dos estados e municípios, com posição, organização e competências fixadas em leis. O Conselho consubstancia a participação da sociedade organizada na administração do SUS, propiciando e melhorando o controle social do sistema.
Cabe também aos Conselhos discutir assuntos considerados relevantes na
esfera da saúde, assim como podem fazer deliberações que estejam no âmbito
da saúde, relativos à sua competência. Os Conselhos são ainda necessários para
que os estados e municípios recebam recursos, possam apresentar e executar
seus programas e projetos, comuns para sociedade, e que seu funcionamento
seja obrigatório para funcionamento do SUS.
Os autores que embasaram este trabalho consideram os Conselhos como
36
espaços contraditórios, pois neles ou através deles circulam interesses de
diversos segmentos da sociedade, gerando conflitos entre as partes envolvidas.
São organizados em cada esfera de governo e a representação dos usuários é
paritária em relação aos demais segmentos, de modo a viabilizar o controle
social. Nas palavras de Bravo (2009, p. 127):
Constituem-se em espaços contraditórios em que, de um Lado, pode formar consenso contrarrestando os conflitos imanentes ao processo de acumulação do capital e, de outro, pode ser possibilidade aos segmentos organizados na sociedade civil que representem as classes – subalternas defenderem seus interesses em torno da política de saúde.
No que se refere ao controle social, Mota (2009), este deverá ser exercido
através da participação da comunidade, como representação dos usuários
(conselheiros), incumbidos da gestão de serviços e ações ou em reivindicações
de providências que se destinem a atender as necessidades da população.
Através desse segmento a comunidade pode se colocar no centro do
processo de avaliação das ações e dos serviços, na garantia do direito humano à
saúde, estabelecendo a ordem e determinando padrões sociais e princípios
morais. Na compreensão de Santos (2006, p. 181): “A manifestação mais
importante do controle social: o cidadão e usuário no Centro do Processo de
avaliação e o Estado deixando de ser o arbitro infalível do interesse coletivo do
bem comum”.
A descentralização dos serviços, conforme Mota (2009), de saúde se faz
necessário por causa das diferenças existentes entre as diversas regiões. Os
serviços de atendimento a saúde são organizados de forma a dar acesso a todos
e de todos os tipos, envolvendo o Ministério da Saúde, Estados, Municípios
através das Secretarias da Saúde dos Estados e Municípios, melhorando a
utilização dos recursos, pois permite a identificação das prioridades de cada
comunidade.
É o que faz o usuário do SUS está cada vez mais próximo de quem deve
executar o procedimento, isso é a municipalização das ações e serviços de
saúde, fixando não só a execução de serviços, mas também um dos fatores
determinantes na distribuição de recursos financeiros para os Estados e
Municípios. Na concepção do Ministério da Saúde (2000, p. 34):
37
O emprego dessa forma de descentralização melhora a utilização de recursos, permite identificar com mais precisão as necessidades de cada comunidade, reduz o desperdício, inibe a fraude e aproxima os cidadãos dos gestores responsáveis, aumentando o controle social.
Até aqui, pela importância que assume no processo de criação do SUS
destacamos a VIII Conferencia Nacional de Saúde – CNS. Os limites desta
pesquisa não nos permitirão uma incursão pelas demais conferências, cabendo-
nos apenas situar o período de sua ocorrência e o anúncio dos principais temas
tratados.
Em 1992, realizou-se a IX Conferencia Nacional de Saúde – CNS,
segundo Mota (2009), em um contexto de muitas turbulências da sociedade em
relação às medidas governamentais consideradas impopulares e a exigência do
cumprimento das determinações das Leis Orgânicas da Saúde – LOS e do
fortalecimento do controle social.
Nesse mesmo período as massas saiam às ruas clamando pelo
Impeachmet, do então presidente Fernando Collor de Melo. Várias manifestações
ocorreram durante as plenárias da IX Conferencia.
Já na X Conferencia Nacional de Saúde – CNS, realizada em 1996,
conforme historia Bravo (2009), os debates voltaram-se para a reafirmação do
SUS e as dificuldades enfrentadas na sua implementação; bem como
manifestações contrárias a política neoliberal do então presidente Fernando
Henrique Cardoso.
A XI Conferencia Nacional de Saúde – CNS, ocorrida em 2000, deu
continuidade às manifestações contrárias ao projeto social e econômico do
governo Fernando Henrique Cardoso, sendo o controle social um dos temas mais
discutidos, considerado de extrema importância para efetivação do SUS.
A XII Conferencia Nacional de Saúde - CNS, realizada em 2003, teve
como objetivo principal discutir as propostas que iriam fundamentar o Plano
Nacional de Saúde - PNS do Governo Lula. Na síntese de Mota (2012, p. 125-
126):
A participação efetiva dos segmentos da sociedade se deu efetivamente a partir da 8ª Conferencia Nacional de Saúde-CNS realizada em 1986[...] a 9ª Conferencia Nacional de Saúde – CNS aconteceu em 1992, e foi palco de fortes manifestações pelo Impeachment, do presidente Collor [...] a 10ª Conferencia Nacional de Saúde – CNS, foi realizada em 1996 [...] protestava contra política neoliberal implementada pelo [...] presidente Fernando Henrique Cardoso [...] a 11[ Conferencia Nacional de Saúde –CNS, foi realizada em dezembro de 2000, teve como tema;
38
Efetivando o SUS:acesso, qualidade e humanização na atenção à saúde, com controle social [...] o tema da 12ª Conferencia Nacional de Saúde-CNS [2003], foi Saúde: um direito de todos e dever do Estado – A saúde que temos; o SUS que queremos [...] que teve como uma das novidades o aproveitamento dos relatórios das conferencias estaduais na consolidação do relatório final [...] e a votação dos delegados em domicilio das 81 questões pendentes.
A XIII Conferencia Nacional de Saúde- CNS foi realizada em 2007, quando
o Sistema Único de Saúde SUS, a maior conquista do povo brasileiro estava
prestes a completar 20 anos de criação e configurou-se como um momento
político deliberativo para a discussão das políticas públicas direcionadas as
questões da saúde e, ao mesmo tempo, oportunas para uma reflexão das
conquistas do passado que não devem ser esquecidas e dos desafios do futuro
que devemos enfrentar. Nos dizeres do seu Relatório Final (2008, p. 7):
A realização da 13ª Conferência Nacional de Saúde, em novembro de 2007, simboliza o ápice do desenvolvimento e do amadurecimento da sociedade brasileira no que diz respeito às discussões e deliberações democráticas sobre as políticas públicas de saúde do País.
Por fim, a XIV Conferencia Nacional de Saúde- CNS ocorreu em 2011, e
apresentou como objetivo discutir a Política Nacional de Saúde, apontando as
mudanças necessárias ao padrão de funcionamento do SUS, seguindo os
princípios da Integralidade, Universalidade e Equidade, no desafio de fazer desse
país um lugar onde se vive com mais justiça social.
Nessas duas décadas após a elaboração da Constituição Brasileira e da
criação do Sistema Único de Saúde, bem como da realização das importantes
conferências de saúde, quando constitucionalmente a saúde passou a ser direito
de todos os cidadãos sem nenhum tipo de distinção, e um dever do Estado os
mesmos sujeitos sociais que lutaram pela legalização desses direitos,
permanecem lutando para concretizar na prática de maneira continua o acesso
universal para todos os brasileiros que estão na condição de usuários do SUS e
que muitas vezes não conseguem receber a assistência médica necessária.
A elaboração do texto constitucional foi uma grande conquista, contudo
entendemos com base na história que a legislação não é suficiente para garantir a
efetivação dos direitos. Numa sociedade de classes faz-se necessário muito mais,
é preciso a luta e o controle constante dos movimentos sociais, de modo a
fiscalizar e a exigir o cumprimento da lei.
39
Dessa importante trajetória aqui recuperada nos limites dessa pesquisa fica-
nos a lição de que quando a classe trabalhadora está organizada, sua força torna-
se mais forte e capaz de uma intervenção com capacidade de dialogar na defesa
de seus direitos e realizar uma jornada vitoriosa. Se não houvesse a participação
da militância política, dos movimentos sindicais e populares, não haveria o
Sistema Único de Saúde- SUS, como um sistema que está em constante
processo de aperfeiçoamento à medida, que as pessoas estão sempre em
transformação e surgem novas necessidades, que são os maiores desafio a ser
superados. Em contrapartida no mundo globalizado, a cada dia surgem novas
tecnologias que servem para aperfeiçoar a qualidade dos serviços e ações de
saúde.
CAPITULO II
OUVIDORIA: DO SURGIMENTO AOS DIAS ATUAIS.
Neste capítulo nosso objetivo é compreender o papel da ouvidoria. Desse
sentido, faremos a seguir uma breve reconstituição do processo de construção da
Ouvidoria, desde o Instituto Ombudsman, passando pelas primeiras iniciativas no
Brasil e, especialmente, a implementação no sistema de saúde, chegando
atuação nos nossos dias.
Para esta tarefa nos apoiamos nos estudos de Adísia Sá (2004), Edite
Bringel Olinda Alencar (2007), Manoel Eduardo Gomes Camargo (2000/2004),
Antonio Cesar Lemme (2005), Luiza Helena Pereira (2007),, (2000), Nágela
Maria dos Reis Norões (2002), Rubens Pinto Lyra (2009, 2011, 2012). Bem como,
lançamos mão do material elaborado para o Curso de Capacitação Profissional
em Ouvidoria do SUS (Módulo I a V, 2007).
2.1 O surgimento da ouvidoria
O processo de reabertura política e redemocratização do Brasil despertou
uma maior consciência, tornando-se mais efetiva a cobrança de uma maior
efetividade por parte das Instituições no que diz respeito ao cumprimento das
ações e serviços públicos. Nesse cenário surge à ouvidoria como um espaço
onde a população pode encaminhar suas manifestações com a confiança que
40
esse órgão vem desenvolvendo um trabalho ético que repercute positivamente na
relação com a sociedade.
Falar das ouvidorias e de seus desafios, principalmente no caso das
Ouvidorias em saúde, significa falar de questões presentes em nosso cotidiano e
da busca dos direitos e deveres que envolvem o cidadão e o Estado, da
participação popular e da conquista da democracia. No relato de Gomes (2004,
p.44) o papel da ouvidoria é:
[...] proteger o povo da violação dos direitos, abusos do poder, erro, negligência, decisão injusta, e má administração a fim de melhorar a administração pública e fazer com que as ações do governo sejam mais abertas e que o governo e funcionários sejam mais transparentes com os cidadãos.
Esse canal de interlocução entre o cidadão e o poder público surgiu baseado
no Instituto Ombudsman sueco5. Os autores que nos embasam, de modo geral
citam o Ombudsman como um representante dos interesses do povo, que é uma
figura muito utilizada atualmente tanto no setor público como privado.
Conta-nos Sá (2006, p. 9) que a origem do Ombudsman remete-nos à
Suécia no ano de 1713, quando o Rei Carlos XII nomeia entre seus funcionários
uma pessoa de sua confiança para a função de vigiar os demais na execução das
tarefas por ele determinada, principalmente no longo período em que permaneceu
fora do país. Nas palavras da autora: “Em 1713 o rei Carlos XII, que havia
permanecido durante 12 anos fora do país, nomeou um supremo representante
seu com o nome de hãgte ombudsmãnnen (que pode ser traduzido como
Procurador Supremo)”.
Todavia, segue Sá, somente em 1715 é que o instituto do Ombudsman foi
realmente criado e não mais pelo Rei, e nem com as mesmas funções, agora
tinha autonomia para compor uma equipe de trabalho escolhida por ele mesmo e
desenvolver seu trabalho já mais especificamente em consultorias e inquéritos.
A partir dessa nova modalidade de escolha, observa a mesma, torna-se
contraditório quando se livra da tutela do Estado, mas continua tendo a função de
5 Há várias informações a respeito da origem do Ombudsman, e por isso algumas variam de autor
para autor, principalmente com relação às datas. Por esse motivo utilizamos os autores que mais se aproximavam no relato, a saber: Adísia Sá (2004), Eduardo Gomes Camargo (2004) e, principalmente, Rubens Pinto Lyra (2009, 2011, 2012).
41
vigiar os atos dos funcionários do governo e, ao mesmo tempo, a atribuição de
proteger o cidadão de possíveis atos abusivos da própria máquina
governamental, como meio de defesa dos direitos individuais e coletivos.
Nesse sentido, conforme Sá, o Ombudsman existiu e ainda existe em vários
países do mundo, mantendo a mesma denominação ou a titulação de Ouvidor,
cargo ocupado quase sempre por pessoa capacitada para ouvir o cidadão e fazer
a interlocução com a instituição na busca de soluções satisfatórias para ambas as
partes, melhorando a qualidade dos serviços prestados.
Dentre as modificações e as adaptações na atuação do Ombudsman,
ocorridas ao longo do tempo e de um local para o outro, apresenta uma
característica comum: “ser um defensor dos direitos do cidadão, mas sem ser um
adversário da instituição”, de modo a articular-se com os sujeitos envolvidos
através do poder de mediação, qualidade inerente ao sucesso de quem se propõe
a ocupar esse cargo. Quanto às atribuições estão sempre relacionadas ao poder
de controle de serviços públicos e de um instrumento de defesa do cidadão. Na
concepção de Sá (2004, p. 141):
Ombudsman é uma instituição do Estado Nação, já transformado em Estado de Direito, isto é, Estado que, entre outras coisas, reconhece como um dos seus fundamentos a busca da efetivação dos Direitos Humanos.
Assim, Ombudsman e Ouvidor são termos usados para denominar o mesmo
profissional, o qual tem a função de – na estrutura das instituições públicas ou
privadas – representar os cidadãos na busca de efetivação de direitos.
No Brasil, a história da Ouvidoria data de 1500 com a chegada dos
portugueses quando o Rei nomeava funcionários de sua confiança para auxiliá-
los nas questões da justiça, mas com a vinda de Tomé de Sousa para exercer as
funções de Governo Geral do Brasil, houve uma reestruturação do judiciário
quando também foi nomeado o primeiro Ouvidor-Geral do Brasil. No relato de
Alencar (2006, p. 23): “Em 1548 [...] foi nomeado para o cargo de Governador
Geral – Tomé de Sousa, de Provedor-Mor Antonio Cardoso de Barros e Ouvidor
Geral – o desembargador Pero Borges”.
A nomeação para o cargo de Ouvidor tinha duração de três anos podendo
ser renovado por mais um período, ele acumulava várias funções assim como era
42
considerado como a suprema autoridade de justiça na colônia, havendo sobre ele
uma sobrecarga de trabalho. O que leva Alencar (2006, p. 21) a afirmar que:
Pela própria estrutura e pelas condições da época, a administração da justiça pelo ouvidor, designado pelo Capitão-Mor era deficiente e muitas vezes plena de arbitrariedade e tampouco favorecia o interesse de fortalecimento do Reino, além de favorecer a unidade da Colônia.
Em 1823, registra Lyra (2009, p. 111), foi apresentado por um deputado do
Parlamento Imperial um projeto de lei propondo a criação da figura de
Ombudsman nacional, que não foi aceita.
Muitas tentativas foram realizadas no sentido de incluir a Instituição
Ouvidoria Públicas nas Constituições Brasileiras, mas tal não aconteceu nem
mesmo na chamada Constituição Cidadã, somente em algumas Constituições
Estaduais, nas quais sua presença consta por iniciativa de alguns gestores que
reconhecem no processo de modernização a Ouvidoria como um avanço no
sentido que aproxima o usuário e a Instituição.
O fato é que, somente em 1983, quando teve inicio o processo do que viria a
ser a abertura democrática do país, é que se tornou possível a criação de canais
de comunicação entre o poder público e a sociedade civil, a partir daí essa
interlocução começa a ser efetivada. Oficialmente a criação da primeira Ouvidoria
deu-se em 1986, na cidade de Curitiba, capital do Paraná. Nas palavras de Lyra
(2009, p.111):
Em 1986, pelo Decreto-Lei nº 215/86, assinado pelo prefeito de Curitiba-PR, foi criada a primeira Ouvidoria Publica Municipal, no país recém-democratizado [...] teve como atribuição a defesa dos interesses legitimamente protegidos dos seus cidadãos.
Ainda numa atitude pioneira, segue o mesmo autor, o Estado do Paraná
instituiu a Ouvidoria Estadual, cargo que seria ocupado por algum dos
funcionários do próprio governo, para atuar na defesa dos direitos individuais e
coletivos do cidadão contra atos e ações cometidos pela administração pública
que viesse a prejudicá-lo, o que levou a criação de várias formas de
acessibilidade do cidadão ao poder público.
Nesse sentido, faz-se importante registrar com Lyra (2009, p. 199) que a
Constituição Federal de 1988, não contemplou em seu texto um artigo especifico
dedicada a criação ou regulamentação do Instituto da Ouvidoria. Contudo, no
Artigo 37 apresenta em seu capítulo um novo componente, a saber: “[...] o
43
‘principio da eficiência administrativa’ e, em seus incisos a pedra fundamental do
Instituto da Ouvidoria, ou seja, a obrigatoriedade de abertura de canais para que o
cidadão possa se expressar reclamar e da sua opinião”.
Foi o anseio da sociedade civil em participar das tomadas de decisão que
determinaram o novo momento em que a gestão da coisa pública deixa de ser
competência apenas do Estado, e passa a ser acompanhado de perto pelos
usuários dos serviços públicos do Estado, fazendo surgir uma nova forma de
participação.
Sendo considerado o canal mais eficiente de comunicação com a sociedade,
mas que também atua em defesa dos direitos dos funcionários, que são os
clientes internos, com a finalidade acima de tudo de melhorar a qualidade dos
serviços públicos e minimizar conflitos.
No Brasil o termo Ombudsman passa a ser utilizado especificamente nas
empresas de comunicação, sobretudo na imprensa, onde se constitui o
representante do leitor; e nas demais empresas ou instituições o termo Ouvidoria
é o mais usual. Sá ressalta ainda (2004, p.62-63) que:
O termo Ombudsman é mais especifico ao Ouvidor de Imprensa [...] é mediador entre o público e a empresa jornalística [...] visa à melhoria do que produz a empresa, com ênfase a redação [...] fiquemos com a presença do Ouvidor ante o leitor, ou seja, seu porta-voz [...] mas não seu refém.
As Ouvidorias são órgãos que se constituem em um canal de interlocução
entre o cidadão e as empresas (pública ou privada), ressalta-se que o cidadão
procura a Ouvidoria, quando já percorreu todas ou quase todas as instâncias
possíveis e não obteve a solução de seu problema.
Desse modo, a Ouvidoria vem constituindo-se num um espaço de
participação e do exercício de cidadania que tem se expandido por todo o país
tanto na esfera pública como na esfera privada, cada uma com as suas
especificidades, mas com os mesmos objetivos: assegurar ao cidadão o direito de
se manifestar na busca de atingir o nível mais elevado da qualidade dos serviços
e produtos ofertados.
Quanto ao papel do ouvidor, Lyra (2009, p.42) destaca que talvez a mais
importante diga
44
[...] respeito à sua ação critica e propositiva voltada para a avaliação das orientações básicas que norteiam a instituição em que atua. Desse ponto de vista o Ouvidor desfruta sabidamente, de uma posição privilegiada.
Percebe-se que nessa trajetória de implantação e exercício efetivo do
Instituto da Ouvidoria no Brasil, esta foi se firmando cada dia mais como um
importante canal de interlocução entre usuários e instituições, na busca de
produtos ou serviços da melhor qualidade e a prevenção e mediação dos
conflitos.
É tanto que se tornou um verdadeiro fenômeno nas últimas décadas a
criação de Ouvidorias em empresas públicas e privadas como um espaço de
exercício da cidadania. Assim, de forma independente, cada uma pode atuar
recebendo dúvidas, críticas, reclamações, sugestões, elogios e denúncias,
podendo a partir dai esclarecer dúvidas, orientar procedimentos, sugerir junto aos
gestores soluções ou atitudes corretivas necessárias para a melhoria da
prestação de serviços oferecidos a população.
Não há dúvidas que esse importante canal de comunicação entre os
usuários e as empresas ou instituições são importantes e um direito fundamental
do cidadão na busca da efetivação de seus direitos. Contudo, algumas questões
nos inquietam:
De que maneira as Ouvidorias atuariam nessas empresas e instituições
diante dos mesmos problemas, se as políticas sociais, às vezes tão conflitantes,
não são igualitárias e o interesse dos gestores é distinto?
Diante das diversidades sociais existentes em nossa realidade atual,
principalmente na realização e efetivação dos direitos fundamentais do cidadão,
a Ouvidoria se constitui um canal de acesso mais fácil e regulamentado para a
busca dos interesses da população. Na prática: Ouvidorias públicas e privadas
atuam da mesma maneira?
A Ouvidoria Pública, sendo um instrumento da Gestão Participativa, atua
visando melhorar o nível de eficiência e eficácia dos serviços de atendimento ao
cidadão-usuário, como um serviço de controle, mas também como um espaço de
mediação na atenção do grau de sua satisfação. As Ouvidorias Públicas são
capazes de controlar as atividades dos prestadores de serviços públicos com o
exercício da investigação e recomendação junto aos gestores, objetivando que se
45
cumpram, na maioria das vezes, com presteza e responsabilidade os serviços
públicos.
Dessa maneira, a Ouvidoria apresenta-se como um agente permanente em
defesa dos direitos de cidadania, por isso deve se instrumentalizar
multidisciplinarmente de conhecimentos para poder representar o cidadão-usuário
dentro da instituição em que trabalha de forma imparcial, aprimorando as relações
entre o usuário e a instituição.
Devemos ter presente, contudo, a diferença entre sujeitos de direitos e
consumidores por excelência. Na feliz análise de Carbonari (apud LYRA, 2004, p.
28):
Sujeitos de direitos, mas tão somente, consumidores, que buscam bens para satisfação de suas necessidades (estas, muitas vezes, criadas pelos próprios agentes econômicos, como sobreposição ilusórias às necessidades humanas) e são atendidas por agentes privados, em relação de trocas mediadas pelo valor monetário. Cidadania implica universalidade, consumo implica poder de compra. O mercado rompe com o princípio fundante da cidadania, e, nele, os direitos humanos deixam de serem atributos do cidadão. Chega-se a confundi-los com o direito à livre iniciativa dos agentes econômicos.
Tal diferença marca também os contornos entre as Ouvidorias públicas e as
Ouvidorias privadas. Lyra (2009, p. 87) explica com muita propriedade a natureza
dessa distinção:
As Ouvidorias públicas e privadas não são espécies do mesmo gênero. Possuem naturezas distintas, pois os seus objetivos maiores são completamente diversos. Consequentemente também o são os requisitos para o desempenho, em cada um dos casos, das funções de ouvidor, assim como a ética que impregna sua práxis. Dir-se-a, na linguagem popular, que não são farinha do mesmo saco. Não obstante, é necessário demonstrar, com argumentos consistentes, a diferença substantiva que existe entre elas, tendo em vista a ideologia capciosa que a escamoteia. Com efeito, a insistência na suposta similaridade entre ouvidoria pública e a ouvidoria privada não é inocente. Ela tem efeitos deletérios, na medida em que esmaecem as características transformadoras da ouvidoria pública, reduzindo-a a condição de mero instrumento de fidelização de clientes. Se ela é apenas – ou, sobretudo isto, a discussão sobre sua autonomia, que não existe na ouvidoria privada, se torna uma questão menor.
A Ouvidoria Privada, pela sua própria condição de atuação fica mais focada
na reprodução de interesses econômicos da empresa, não podendo por isso atuar
de forma imparcial na defesa dos direitos do cidadão-usuário.
46
Desta forma, entendemos com Lyra (2009) que a Ouvidoria é contra-
hegemônica em relação aos interesses das empresas privadas, e desse modo
enfrenta um grande desafio que dificulta o processo democrático de legitimar o
sujeito de direitos, que é o cidadão-usuário, no interior dessa empresa. Sendo
necessário questionar junto a esses grupos empresariais algumas prioridades na
mudança dessa lógica vigente, promovendo o entendimento entre as partes.
Compreendemos que desta forma a criação de Ouvidorias nos diversos
setores públicos e privados, disseminando a concepção de representar o cidadão-
usuário ocorre de maneira diferenciada e não é suficiente apenas que os
profissionais que ocupam a função de Ouvidor compreendam essa situação. É
necessário que seja de conhecimento de todos os sujeitos sociais envolvidos,
ocorrendo assim mais um avanço para cidadania.
2.2 A implantação de Ouvidorias na área da Saúde
O aumento da população mundial constatada nas ultimas décadas gerou
novos desafios aos sistemas de saúde e aos profissionais neles inseridos. Esse
crescimento ocasionou também o aumento e o agravamento das mais diversas
patologias, e consequentemente vem gerando superlotações dos hospitais
públicos, notadamente nas Urgências e Emergências.
Sabemos também que ao longo dos anos a saúde pública vem se
constituindo um problema em quase todos os países. Problema este relacionado
à falta de verba, infraestrutura, sucateamento dos equipamentos, reduzido
número de profissionais, e o atendimento precário nas Unidades Básicas e
Hospitalares, não obstante o hospital configure-se como um importante
equipamento na garantia da equidade, integralidade da assistência e defesa da
vida.
Diante da complexidade dos problemas apresentados no sistema de saúde,
torna-se necessário um acompanhamento contínuo, no sentido de garantir a
prestação de serviços com a melhor qualidade, sendo necessário à existência de
um mecanismo que legitimamente possa garantir a participação dos usuários no
acompanhamento das ações e serviços de saúde pública.
47
Esse contexto passou a demandar a criação e o funcionamento da Ouvidoria
nesses espaços institucionais, exercendo suas funções de forma eficaz e
resolutiva. Assim, fazemos nossas as palavras de Lemme (2005, p.78) para
quem:
O maior desafio da ouvidoria, apesar de conhecer os limites institucionais, é lutar para transformar as reclamações em oportunidades de melhoria para a organização e, consequentemente, para o próprio usuário do hospital.
Em órgão público da área da saúde, o serviço de ouvidorias foi implantado
nas esferas Federal, Estadual e Municipal, com a função precípua de
democratizar as relações entre os usuários e as instituições, que a partir da
entrada do capital privado nos serviços de saúde, possibilitou uma expansão da
cobertura assistencial a um maior contingente populacional pela Previdência
Social, não obstante em muitos aspectos essa expansão não tenha conseguido
contemplar as metas estabelecidas no objetivo principal que é prover ao cidadão,
os cuidados assistenciais necessários, de acordo com as diretrizes e os princípios
do Sistema Único de Saúde - SUS.
Atualmente, a implantação de Ouvidorias está presente em quase todas as
empresas, sejam elas públicas ou privadas, como já nos referimos anteriormente.
No entanto, na área da saúde ela tem uma especificidade, ter sua base
fundamentada no SUS, uma política pública que tem como princípios a
universalidade, a integralidade e a equidade, efetivada nos país como resultado
de anos de lutas da sociedade.
Portanto, a Ouvidoria nesta área está localizada principalmente nas
unidades hospitalares, sendo também considerada um dos instrumentos que
fortalecem a Política Nacional de Humanização – PNH6.
O atendimento presencial é bem mais especifico na Ouvidoria da Saúde, nas
instituições hospitalares em sendo a Ouvidoria antes de tudo um espaço de
acolhimento do cidadão, o contato pessoal possibilita o atendimento humanizado
de acordo com a PNH. Assim, torna-se mais resolutivo e evita as falhas na
6 A Política Nacional de Humanização existe desde 2003 para efetivar os princípios do SUS no
cotidiano das práticas de atenção e gestão, qualificando a saúde pública no Brasil e incentivando trocas solidárias entre gestores, trabalhadores e usuários. Fonte: Ministério da Saúde- Humaniza - SUS
48
comunicação que são fatores que contribuem para gerar conflitos. Conforme
historia Pereira (2007, p. 90):
No Brasil, a implantação de Ouvidorias na área da saúde ocorreu em âmbito governamental e também institucional. Está associada à crise e as transformações verificadas nesta área na década de noventa, pois as circunstancias tornaram favoráveis, como vimos, propostas que indicaram a participação e o controle do cidadão sobre as atividades de prestação de serviços de saúde, assim como medidas de desburocratização.
Diante dessa realidade, é condição fundamental que as Ouvidorias
presenciais atuem de maneira diferenciada, porque a abordagem do Ouvidor
nesses casos precisa ser quase imediata, pois se trata de casos graves e, muitas
vezes, com risco de vida.
Através de sua maneira de conduzir os processos, a Ouvidoria tem
possibilitado o fortalecimento, a participação, o controle social e a qualidade da
atenção na saúde, interferindo nos problemas cotidianos, buscando a superação
e não a negação do modelo institucional vigente, direcionando o processo de
trabalho à construção de novos modelos de modo que atenda satisfatoriamente
ambas as partes. Pois, como salienta Lemme (2005, p. 72):
A Ouvidoria tem uma atividade peculiar; a de oferecer um atendimento
pessoal e individualizado, ouvindo e interagindo com o usuário que
muitas vezes, apesar de não ser atendido no seu clamor demonstra
satisfação em tomar conhecimento de que existe alguém com
representatividade interessado em ouvi-lo e ser mediador de seus
conflitos.
Independente de todos os outros recursos utilizados pela Ouvidoria, em
busca da melhoria da qualidade do serviço prestado pela instituição, a cortesia e
o acolhimento são fatores extremamente importantes para um bom desempenho
de um Ouvidor. Cumpre ressaltarmos com Lemme (2005, p. 72) que: “[...],
independente da forma de participação, todas as ocorrências são tratadas da
mesma maneira e com igual seriedade pela Ouvidoria”.
Na instituição hospitalar o cenário é mais propício à instabilidade emocional
dos usuários, pela própria condição de fragilidade em que se encontram. Assim, a
busca de atendimento que nem sempre lhe será disponibilizado na forma como
desejam e necessitam, muitas vezes gera conflitos.
49
Nesse contexto, a intervenção do Ouvidor como um mediador de conflitos e
um facilitador de diálogos entre os sujeitos envolvidos, deve prezar por um
atendimento humanizado, acolhedor e resolutivo, começando com uma escuta
qualificada do cidadão, de modo que sejam preservados os valores éticos.
Assim, temos percebido que a participação social nas discussões do Estado
faz parte do processo democrático, mas para que possa se manifestar de fato faz-
se necessário a criação de canais e instrumentos que possibilitem ao usuário a
garantia de participação na gestão das organizações, esse canal nosso
entendemos ser a Ouvidoria.
Constituída como um espaço de reconhecimento legítimo do direito do
cidadão de expressar-se e de ser ouvido, assim como através de avaliações
sistemáticas, deve controlar e apresentar dados estatísticos e relatórios,
informando se as metas estabelecidas nos objetivos da empresa estão sendo
alcançados, contribuindo assim com propostas de ações de melhorias para os
gestores.
Desse modo, ao mesmo tempo em que interpreta os anseios dos cidadãos,
faz a mediação dos conflitos e cobra dos setores responsáveis as possíveis
soluções para o atendimento das insatisfações, superando desafios do cotidiano,
colaborando para uma gestão transparente, promovendo a participação popular e
o exercício da cidadania7. Nos dizeres de Lyra (2009 p. 118):
A instituição da Ouvidoria garante: a transparência e o compromisso [...] com o oferecimento de serviços de qualidade, com ética e a cidadania, além de possibilitar a participação popular na correção de rumos e no processo de tomada de decisões do gestor. [...] nesse contexto, assume grande relevância como fator de fortalecimento da democracia participativa.
Nesse preciso sentido, a Ouvidoria torna-se também um importante
instrumento de Gestão, tendo como finalidade estabelecer uma comunicação
7 Não podemos deixar de observar com Ivo Tonet (2004) que a democracia e a cidadania são instrumentos
da mais alta importância no seio de uma sociedade de classes como a que vivemos, contudo não podemos esquecer que são instrumentos ainda limitados, apesar de se constituírem no que há de mais avançado no interior do capitalismo. Dito de outro modo, a democracia e a cidadania, clássicas bandeiras burguesas são indispensáveis para o “melhor viver” da classe trabalhadora sob o jugo do capital, mas jamais poderá constituir-se no projeto societário desta classe, pois e esta não interessa apenas a emancipação política, o seu verdadeiro anseio é pela emancipação humana. De modo que, no cotidiano da luta, devemos como classe trabalhadora saber costurar dialeticamente as bandeiras “menores” com o horizonte político.
50
democrática, identificando necessidades, buscando soluções para as
manifestações apresentadas de modo comprometido com a qualidade no
atendimento. Para tanto, precisa conhecer a visão estratégica e a missão da
empresa ou organização onde está inserida, seja ela pública ou privada para o
melhor desempenho da função, portanto a Ouvidoria tem que se apropriar de
todas as informações possíveis sobre o processo de trabalho, assim como
repassar ao corpo funcional informações sobre o fluxo de seu trabalho. Ainda de
acordo com Lyra (2009 p. 118):
É necessário que o controle social, por intermédio das Ouvidorias e de outros canais e espaço de decisão, faça parte do cotidiano de cada um de nós, pois a cidadania é uma conquista diária, sendo o Ouvidor uma espécie de ‘articulador da cidadania’.
A participação do cidadão no espaço da Ouvidoria, o fluxo das demandas e
o aumento da implantação da ouvidoria nos mais diversos espaços fez surgir à
necessidade de um trabalho mais especializado no gerenciamento das mesmas
e, com isso criaram-se as redes de Ouvidorias8:
A rede de uma Ouvidoria pode ser entendida como a extensão desse processo, pois para o trabalho da Ouvidoria ser efetivo é necessário que essa possua articulação com as áreas responsáveis para a resolução da demanda. A rede nada mais é do às áreas, órgãos ou instituições que serão responsáveis por responder ou resolver as demandas acolhidas.
Na estruturação de uma rede de ouvidorias é fundamental que a equipe de
trabalho de cada ouvidoria apreenda a organização do órgão gestor da saúde a
qual estão subordinadas,
Nesse modelo de rede, afirma Lyra (2011), cria-se um mecanismo
alternativo de resolutividade através de um intercambio, de modo que cada
Ouvidoria tem vida própria dentro da Instituição em que está implantada, e ao
mesmo tempo, pela similaridade das manifestações, pode contar com a parceria
da outra Ouvidoria na solução de problemas dos usuários. A nosso ver, o maior
beneficiado com esse sistema é o cidadão, que passa a contar com uma rede de
atendimento.
8 Curso de capacitação em Ouvidorias do SUS- Módulo III (p.21),
51
Em relação ao trabalho em rede, conforme aponta Lyra (2011), o desenho
estabelecido é da atuação de uma Ouvidoria Geral coordenando as demais,
através de estratégias de fortalecimento e envolvimento entre todas ou
setorialmente, e no que se refere ao trabalho burocrático, caracteriza-se
praticamente da mesma maneira em todas as Ouvidorias: registros de
manifestações, elaborar relatórios, correspondência interna e externa.
Vale ressaltar que o maior objetivo da Rede de Ouvidorias é proporcionar ao
cidadão que a ela recorre maior agilidade na resposta às suas manifestações de
forma eficaz e transparente.
Historia Norões (2002, p. 10) que no Ceará a Ouvidoria no setor público
passou a existir a partir de novembro de 1991, através do
[...] Decreto nº 21.661, assinado pelo Governo do Estado [...] seis anos depois, em maio de 1997, a Assembleia Legislativa assegurou pela Lei nº 12.686 à função de Ouvidor Geral do Poder Executivo estadual e [...] em 1998 a Ouvidoria foi expandida e descentralizada para o âmbito das dezesseis unidades de saúde pertencentes à Rede de Assistência da Secretaria da Saúde do estado do Ceará.
A escolha do Ouvidor pode ser feita pelo grupo gestor da instituição onde ele
vai atuar, através de processo seletivo ou indicação, esse processo pode ter
variação de acordo com o local em que está implantada a Ouvidoria, sendo esse
um dos motivos que nem todos os Ouvidores possuem um mandato e um cargo
formal. Em muitos locais o Ouvidor ocupa um cargo informal, o que não é
compatível com a importância da função e das atribuições que desempenha. Por
isso defende Lyra (2009, p. 96) as
Atribuições de mandato e escolha do Ouvidor, por um colegiado independente, como forma de equilíbrio de poder entre o Ouvidor e o titular da instituição que fiscaliza. Esse requisito é um dos mais críticos no sistema de Ouvidorias Pública no Brasil, cuja característica é a nomeação do Ouvidor pelo titular da Instituição fiscalizada muitas vezes, muitas vezes sem mandato.
O Ouvidor, em seu exercício funcional agrega valor e fortalecimento no
sentido coletivo de cidadania, quando promove a relação de confiança e
transparência entre o cidadão à instituição e o próprio Estado. Portanto, o Ouvidor
deve ser alguém com postura diferenciada que atua como facilitador/ mediador
nos processos que envolvem as relações interpessoais, pois nos dizeres do
referido autor atua na
[...] reparação do dano: a defesa e a promoção dos direitos pela aplicação da norma e pela mediação. Este é o aspecto mais conhecido
52
da ação do Ouvidor e também o que consome quase todo o seu tempo de trabalho (LYRA, 2009, p. 44).
Um dos requisitos para o exercício da função de Ouvidor é ter escolaridade
mínima superior, muito embora em algumas Ouvidorias a função esteja ocupada
por funcionários de nível médio.
2.3 O Perfil do Ouvidor e sua rotina de trabalho
O Ouvidor é aquele que no dia-a-dia nos escuta de forma respeitosa, apura
os fatos e depois criteriosamente analisa a procedência das nossas reclamações,
solicitações e denúncias, assegurando que os problemas sejam resolvidos de
forma mais rápida, sempre se norteando nos parâmetros da imparcialidade e da
justiça.
Entretanto, não é só esse o universo das manifestações que chegam ao
Ouvidor, a ele também é encaminhado sugestões e elogios, mas o foco mais
marcante na função básica do Ouvidor é a defesa dos direitos cidadãos, sem,
todavia deixar de ressaltar que o resultado do seu desempenho é da maior
importância para a instituição, melhorando os processos de trabalho e mediando
conflitos surgidos entre o cidadão e a instituição. Defende Lyra (2009, p. 257) que
O Ouvidor tem que ter vocação para servir, ser um militante da efetivação da cidadania. [...] não podendo o Ouvidor restringir-se a escuta das demandas, mas ir além buscando articular-se internamente, para o equacionamento dos problemas, mantendo os demandantes informados de suas providencias.
Faz-se importante lembrar que a Ouvidoria, na maioria dos casos, se
constitui na última instância que o cidadão recorre, dentro da instituição, na busca
de solução para seu problema individual; e o Ouvidor, como a voz do cidadão,
busca aperfeiçoar o processo de trabalho, evitando as falhas identificadas no
atendimento tornem-se recorrentes, de modo a resolver o problema individual
com foco no coletivo.
Nesse sentido, convém notar, que o Ouvidor deverá se posicionar junto à
gestão de forma isenta, agregando valor para ambas as partes, reforçando a
relação de confiança e transparência entre a instituição e o cidadão, não obstante
no momento da mediação represente o usuário. Na fala de Sá e Vilanova (2004,
p.169):
53
O Ouvidor representa o usuário perante a instituição, mediando uma solução para a demanda, acompanhando as providencias encaminhadas e dando um retorno para o interessado [...] a articulação entre os setores da organização, a aproximação da sociedade com a administração, de modo a sintonizá-lo com os usuários.
Além de todas as qualidades técnicas, o conhecimento do processo de
trabalho da instituição onde atua, o Ouvidor conta com os seus valores pessoais,
um código de ética para nortear suas ações e a capacidade de lidar com as mais
diversas situações que se apresentam no cotidiano de seu fazer profissional.
Vale ressaltar que como citado anteriormente nem todos os Ouvidores,
possuem cargo formal, nem mandato estabelecido, e isso pode fazer uma
diferença em seu desempenho com relação à autonomia, mas a sua
imparcialidade, integralidade e o seu senso de justiça o fazem adquirir o respeito
e a legitimidade na representação do cidadão. Conforme explica Lyra (2009, p,
45):
É desse contato direto face a face com o reclamante (e, muitas vezes, pelo menos inicialmente, também por e-mail), desaguadouro natural de todas as insatisfações com o desempenho institucional, que o Ouvidor extrai a matéria prima a ser utilizada para o exercício de sua ação critica propositiva.
No tocante aos fluxos e rotinas de atividades, o processo de trabalho tem
como principal objetivo acolher o cidadão na procura dos serviços prestados pela
Ouvidoria, e muitas vezes ele não tem conhecimento sobre as funções do setor,
sendo necessário um esclarecimento sobre o limite da atuação do Ouvidor,
estabelecendo assim uma relação de credibilidade com os usuários na efetivação
dos seus direitos.
A definição das competências, segundo Lyra (2011, p. 262), facilita o
processo de trabalho, promovendo estratégias de envolvimento e de
disciplinamento dos manifestantes, dos gestores e demais áreas de trabalho da
instituição.
As definições das competências e da área de atuação evitam o equívoco de que as atividades da ouvidoria concorrem com as demais atividades da instituição, além de afastar a ameaça de que a ouvidoria, no futuro
possa se transformar em um centro de coerção e fiscalização.
O recebimento das manifestações na Ouvidoria pode dar-se através de
várias formas: Presencialmente, quando o cidadão vai pessoalmente à Ouvidoria
54
e faz o seu relato, geralmente essa aproximação ocorre mais com os usuários das
Ouvidorias Hospitalares, que pela própria dinâmica do trabalho são canais que
podem democratizar as relações institucionais; Por telefone, através do número
da própria Ouvidoria ou, no caso da Ouvidoria em rede, pelo tele-atendendimento,
que funciona como uma central que seleciona e reencaminha a manifestação ao
órgão citado; bem como através de carta, fax, e-mail, correspondência oficial e
programas institucionais como o Sistema de Ouvidoria - SOU9, o Ouvidor-SUS10,
caixas de sugestões ou nas urnas que devem estar disponibilizadas aos usuários
nos pontos mais estratégicos e de maior circulação de usuários, sempre
abastecidos com caneta e formulário próprio para o registro das demandas,
dentre outros.
O tratamento das demandas, segundo Guia de Orientações Básicas para
Implantação de Ouvidorias do SUS (2010), é realizado pela equipe da Ouvidoria,
nesse momento observa-se a tipificação que é a definição da categorização de
acordo com os assuntos e subassuntos do registro realizado, seus dados são
utilizados para elaboração de relatórios gerenciais, de modo a apontar a
procedência da manifestação e se realmente existe uma fundamentação no
relato.
Desse modo, dá-se o encaminhamento, ou seja, o percurso que a
manifestação vai percorrer, de acordo com o teor e os locais citados no relato do
usuário, os acompanhamentos realizados através da interlocução da equipe da
Ouvidoria com indivíduos ou setores envolvidos e as providencias que devem ser
dispensadas até o momento do envio da resposta ao cidadão.
Nesse momento, vale notar com Guia de Orientações Básicas para
Implantação de Ouvidorias do SUS (2010), confere-se um tratamento diferenciado
9 Conforme aponta o Curso Básico de Formação em Ouvidoria (Módulos I e II, 2011 p, 23) o
“Sistema de Ouvidoria - SOU, regulamentado pelo Decreto Nº 30.474/2011, é a principal ferramenta da ouvidoria estadual, desenvolvida para a otimização dos fluxos e acompanhamento das informações e integração das Ouvidorias Setoriais. O sistema converge demandas oriundas de todos os tipos de canais de entrada, tornando o atendimento ao cidadão mais eficiente”. 10 De acordo com o Curso de Capacitação em Ouvidorias do SUS, módulo III (2010, p.10) o
“Ouvidor - SUS constitui-se na principal ferramenta utilizada para a descentralização das Ouvidorias do SUS. Trata-se de um sistema informatizado destinado a ampliar e aperfeiçoar o atendimento das demandas provenientes da população, estabelecendo fluxos virtuais e ágeis, desde o seu recebimento até a resposta ao cidadão de forma desburocratizada”.
55
às informações consideradas reservadas; e o Ouvidor tem o dever de manter o
sigilo dos sujeitos e áreas envolvidas, bem como das informações.
Já a classificação das demandas acontece de acordo com as categorias
utilizadas nas diversas modalidades de Ouvidoria existentes, seja ela de caráter
Pública ou Privada. Conforme o Curso de Capacitação em Ouvidorias do SUS
(Módulo III, 2010, p. 26):
Denúncia – Comunicação verbal ou escrita que indica irregularidade na administração ou no atendimento por entidade pública ou privada de saúde.
Elogio – Comunicação verbal ou escrita que demonstra satisfação ou agradecimento por serviço prestado pelo Sistema Único de Saúde – SUS
Informação – Comunicação, orientação ou ensinamento relacionado à saúde.
Reclamação – Comunicação ou escrita que, relata insatisfação em relação às ações e serviços de saúde, sem conteúdo de requerimento.
Solicitação - Comunicação verbal ou escrita que, embora também possa indicar insatisfação, necessariamente contém um requerimento de atendimento ou acesso às ações e serviços de saúde.
Sugestões – Comunicação verbal ou escrita que propõe ação considerada útil à melhoria do SUS.
Em relação à classificação das demandas estudadas Lyra (2012, p. 133,
grifo nosso) apresenta a seguinte síntese:
Elogio, demonstração de apreço, reconhecimento ou satisfação sobre o serviço recebido ou relativo a pessoas que participaram do serviço/atendimento. Denúncia, comunicação de irregularidade ocorrida no âmbito da administração pública [...] exercício abusivo do cargo, emprego, funções [...] jatos de corrupção que venham ferir a ética e a legislação. Informação, trata-se do típico pedido de informação previsto na Lei Acesso a informação. Solicitações diversas, [...] requerimento de atendimento ou serviço. Pode-se referir também a uma solicitação material. Reclamação, manifestação de desagrado ou protesto sobre um serviço prestado, ação ou omissão da administração e/ou do servidor público. Sugestão, manifestação que se apresenta uma ideia ou proposta para o aprimoramento dos serviços realizados pela administração pública.
Desse modo, há uma tipificação, ou seja, uma definição da categorização de
acordo com assuntos e subassuntos do registro realizado. Seus dados são
utilizados para elaboração de relatórios gerenciais.
O acompanhamento, por sua vez, é realizado através da interlocução da
equipe de profissionais da Ouvidoria com indivíduos ou setores citados no registro
56
da manifestação, esse processo é realizado de acordo com o status da
demanda11.
Durante o período que a manifestação está em tramitação nos setores
envolvidos, o Ouvidor deve manter o cidadão informado do processo até obter
todos os dados para a conclusão, quando a resposta final deverá ser enviada ao
manifestante com qualidade e clareza possível.
Após o retorno da manifestação dos setores encaminhados, o Ouvidor
deverá analisar o conteúdo e elaborar a resposta final, a qual deverá ser
repassada ao manifestante no período máximo de quinze dias corridos a partir do
registro da manifestação. Se o teor da resposta for considerado satisfatório pelo
usuário a manifestação será encerrada, caso contrário todo o processo de
tramitação da manifestação será reiniciado.
Diante do exposto, constatamos que as Ouvidorias representam um canal de
interlocução do cidadão na gestão pública e privada, buscada pela sociedade com
a certeza que sua manifestação será acolhida e solucionada de forma satisfatória,
conforme reza os direitos fundamentais do cidadão. Vale elucidar com Lyra (2012,
p. 32) que
Não é incomum a administração pública não se sentir à vontade com a ação da Ouvidoria. Do mais alto escalão passando pelos níveis intermediários e inferiores, muitos não a respeitam, desconsiderando
completamente os prazos estabelecidos para as respostas.
Em todo esse processo deve-se ressaltar a atuação do Ouvidor, a escuta
qualificada, a capacidade de interlocução, a mediação de conflitos como um dos
papeis mais relevantes para harmonia do relacionamento entre o cidadão e a
instituição, essa mediação proporciona a melhoria da qualidade do serviço ou o
produto prestado.
11 O status das manifestações nas diversas modalidades de Ouvidoria de acordo com o Curso de
Capacitação em Ouvidorias do SUS (Módulo III, 2010, p. 27) é sistematizado da seguinte forma: “Nova – Quando a demanda foi inserida no sistema, mas ainda não foi tratada pelo técnico; Encaminhada – Quando o registro foi encaminhado ao órgão competente, que ainda não tomou conhecimento do mesmo; Em análise – Quando o registro já foi visualizado e está em análise pelo órgão competente; Concluída – Quando o órgão competente insere a resposta com as providencias adotadas para o caso; Reencaminhada – Quando a resposta do órgão competente não é satisfatória, a demanda é reencaminhada; Fechada – quando a Ouvidoria considera a demanda resolvida pelo órgão competente”.
57
Nesse contexto, o Ouvidor constitui-se um parceiro do cidadão e da
instituição; e o processo de trabalho da Ouvidoria consiste em possibilitar ao
usuário o exercício da cidadania através da transparência nas ações realizadas
com imparcialidade, ética, permeando o diálogo como uma importante ferramenta
da gestão e um espaço legítimo do exercício da cidadania.
Dessa forma, a Ouvidoria pode ser considerada um agente de defesa
permanente da cidadania e, por isso, deve se instrumentalizar de conhecimentos
multidisciplinares, que lhe possibilite enfrentar o importante desfio de ser um
representante do cidadão nos espaços onde estão implantadas, com o objetivo de
aprimorar e instituir a descentralização do poder, que historicamente permeia as
relações do cidadão com o Estado.
Diante do exposto, constatamos que as Ouvidorias representam um canal de
interlocução do cidadão na gestão pública e privada, buscada pela sociedade com
a certeza que sua manifestação será acolhida e solucionada de forma satisfatória,
conforme reza os direitos fundamentais do cidadão. Vale elucidar com Lyra (2012,
p. 32) que
Não é incomum a administração pública não se sentir à vontade com a ação da Ouvidoria. Do mais alto escalão passando pelos níveis intermediários e inferiores, muitos não a respeitam, desconsiderando
completamente os prazos estabelecidos para as respostas.
Em todo esse processo deve-se ressaltar a atuação do Ouvidor, a escuta
qualificada, a capacidade de interlocução, a mediação de conflitos como um dos
papeis mais relevantes para harmonia do relacionamento entre o cidadão e a
instituição, essa mediação proporciona a melhoria da qualidade do serviço ou o
produto prestado.
Nesse contexto, o Ouvidor constitui-se um parceiro do cidadão e da
instituição; e o processo de trabalho da Ouvidoria consiste em possibilitar ao
usuário o exercício da cidadania através da transparência nas ações realizadas
com imparcialidade, ética, permeando o diálogo como uma importante ferramenta
da gestão e um espaço legítimo do exercício da cidadania.
Dessa forma, a Ouvidoria pode ser considerada um agente de defesa
permanente da cidadania e, por isso, deve se instrumentalizar de conhecimentos
58
multidisciplinares, que lhe possibilite enfrentar o importante desafio de ser um
representante do cidadão nos espaços onde estão implantadas, com o objetivo de
aprimorar e instituir a descentralização do poder, que historicamente permeia as
relações do cidadão com o Estado.
59
CAPITULO – III
A ATUAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL EM OUVIDORIA: NOVO
ESPAÇO OCUPACIONAL PARA O PROFISSIONAL DE SERVIÇO
SOCIAL?
Este capítulo configura-se como o coroamento do nosso trabalho, e toma
como tarefa analisar a contribuição do Assistente Social junto a ouvidorias
públicas da área de saúde, ousando se perguntar sobre as possibilidades destas,
como novo espaço ocupacional para a atuação do profissional de Serviço Social.
Portanto, é chegado o momento de apresentarmos os dados empíricos
colhidos por nossa pesquisa de campo, a qual como vem expondo desde o início
desta investigação, tomou como foco analisar a Ouvidoria como um novo espaço
de trabalho para o Assistente Social, traçando como objetivo perscrutar a atuação
do profissional de Serviço Social nas Ouvidorias Públicas, com vistas a tecer uma
interface entre as práticas exigidas pela Ouvidoria e a práxis do Assistente Social,
compreendendo este, pela particularidade da sua formação de caráter crítico e
generalista, como um profissional que muito tem a contribuir com a função de
Ouvidor.
Para cumprir com nosso propósito, delimitamos como lócus da nossa
investigação à Secretaria de Saúde do Estado do Ceará - SESA. A razão desta
preferência reside no fato de entendermos a necessidade e a importância de
analisarmos o serviço público no sentido de observarmos seus limites e ampliar
suas possibilidades de atendimento aos usuários, numa clara posição de defesa e
solidificação do mesmo.
Como deixamos patente no corpo deste texto, esta investigação caracteriza-
se como uma pesquisa bibliográfica e de campo, configurando-se,
fundamentalmente, como uma análise qualitativa, que lançou mão, na medida do
possível, de dados quantitativos, compreendendo com o método marxiano que
estas abordagens não se opõem, mas pelo contrário se completam.
A coleta de dados utilizou como instrumento a entrevista semi-estruturada, a
qual como consta em anexo, buscou esboçar o perfil, a formação e a prática
profissional dos sujeitos pesquisados.
A amostra constituiu-se de 06 (seis) Ouvidoras em exercício, sendo 03 (três)
60
com formação em Serviço Social e 03 (três) com formação em outras áreas,
vinculadas à Ouvidoria de seis instituições de saúde da SESA. A realização das
mesmas ocorreu no mês de novembro de 2012.
Para a escolha destas unidades tomamos como critério, no caso das
Ouvidoras Assistentes Sociais, contemplar as diversas vertentes teóricas
presentes no interior do Serviço Social; quanto às ouvidoras de outras áreas,
buscamos contemplar os diversos espaços ocupacionais, a saber: uma unidade
hospitalar, uma unidade ambulatorial e uma unidade odontológica.
Ao longo do capítulo entrelaçada às falas dos entrevistados lançaremos mão
das análises de Rubens Pinto Lyra ( 2009/ 2011/2012), Carlos Montaño (2011),
Yolanda Guerra (1995), e do material correspondente ao Curso Básico de
Ouvidoria (2007).
3.1 O perfil dos Ouvidores entrevistados
Iniciamos a apresentação dos dados com o perfil dos sujeitos
entrevistados12. As 3 ouvidoras assistentes sociais encontram-se na faixa-etária
que vai de 50 a 64 anos e pertencem ao sexo feminino. O estado civil das
entrevistadas corresponde a 2 solteiras e 1 casada.
QUADRO I: FAIXA ETÁRIA
Serviço Social Entrevistado I Entrevistado II Entrevistado III
Faixa Etária 58 64 50
Fonte: Informação Direta
Quanto à formação acadêmica, todas são assistentes sociais (conforme já
anunciamos) e possuem especialização na área de saúde. Faz-se importante
observar que 2 são egressas da Universidade Estadual do Ceará - UECE e 1 de
uma Instituição de Ensino Superior-IES particular, na modalidade de ensino a
distância. Em relação ao tempo de exercício da função de ouvidor, as
entrevistadas apresentam uma permanência 14 anos.
12
Resguardamos a identidade dos sujeitos da pesquisa os denominado através de números romanos.
61
QUADRO II: ESTADO CIVIL, FORMAÇÃO E TEMPO DE TRABALHO13.
Serviço Social Entrevistado I Entrevistado II Entrevistado III
Estado civil Solteira Casada Solteira
Instituição de Ensino UECE UECE IES - Particular
Tempo permanência
na função
14
14
14
Fonte: Informação Direta
Os 3 ouvidores não assistentes sociais encontram-se na faixa-etária que vai
de 54 a 65 anos. 2 pertencem ao sexo feminino e 1 ao sexo masculino.
QUADRO III: FAIXA ETÁRIA
Outra Formação Entrevistado IV Entrevistado V Entrevistado VI
Faixa Etária 61 54 65
Fonte: Informação Direta
Os entrevistados possuem estado civil diversificados: 1 solteiro, 1 casado e
1 divorciado. Quanto à formação acadêmica: 1 é pedagogo, 1 é odontólogo e 1 é
geógrafo e enfermeiro. Vale notar que todos possuem especialização nas áreas
de gestão e saúde e são egressos da universidade pública cearense (UECE e
UFC). Por fim, no tocante ao tempo de exercício de ouvidor, os entrevistados
apresentam uma permanência que vai de 8 a 10 anos.
QUADRO IV: ESTADO CIVIL, FORMAÇÃO E TEMPO DE TRABALHO14.
Outra Formação Entrevistado IV Entrevistado V Entrevistado VI
Estado civil Divorciada Solteira Casada
Instituição de Ensino UFC UECE UFC
Tempo permanência
na função
08
10
14
Fonte: Informação Direta
De acordo com as informações obtidas, observamos que todos os
entrevistados ingressaram na função de Ouvidor através de processo seletivo
realizado pela Secretaria da Saúde do Estado, sendo para tanto exigido
qualificação acadêmica. Cumpre ainda destacar que da amostra estudada, 04
13
Vale observar que as Assistentes Sociais entrevistadas iniciaram o trabalho na Ouvidoria desde a criação da Rede de Ouvidores em Saúde. 14
A pesquisa aponta que os Ouvidores ocupam a função por um significativo tempo.
62
(quatro) dos Ouvidores foram selecionados na época da criação da Rede de
Ouvidores15 e estão há 14 (quatorze) anos na função e os outros 02 (dois) foram
selecionados posteriormente para ocupar vagas de Ouvidores que se
aposentaram ou deixaram a função por motivos de caráter pessoal.
Quando interrogadas sobre a escolha da profissão e as expectativas que
tinham em relação à mesma, as Ouvidoras/Assistentes Sociais emitiram as seguintes
respostas:
Não houve assim um motivo, uma influencia, porque muitas vezes você trabalha com alguém que fez o curso, mas eu não, quando eu comecei a trabalhar eu comecei a me identificar como uma pessoa que ajudava [...] a principio [...] me passava na cabeça que o Serviço Social era para ajudar o outro, aquela ideia bem assistencialista [...] que foi bem no inicio, mas quando a gente começa o curso [...] ver que [...] isso foi à raiz do Serviço Social, mas hoje é outra historia. Eu fui para profissão assim (Entrevistada I – Informação Direta).
Eu estava muito empolgada com o trabalho do Serviço Social, já havia criado alguns documentos para melhorar o atendimento e vinha da Regional-IV, onde respondendo pela área social trabalhava com o programa de habitação. [...] vim para o hospital sem ser muito do gosto de minha família, mas eu queria e não me arrependo nunca de ter vindo (Entrevistado II – Informação Direta).
Quando iniciei no nível superior iniciei na Pedagogia, mas a minha vontade era trabalhar a parte social do cliente, era o que eu mais me identificava e agora consegui no Serviço Social (Entrevistado III – Informação Direta).
Os Ouvidores de outras áreas reagiram à mesma pergunta da seguinte
forma: “Em verdade eu nunca tive a Pedagogia como profissão, até cheguei a
trabalhar na área, mas não tinha nenhuma expectativa nessa profissão”
(Entrevistado IV – Informação Direta); “Eu acho que a enfermagem mesmo, mas
eu acho que minhas expectativas eram mesmo trabalhar na área da saúde”
(Entrevistado V – Informação Direta). Já para o entrevistado VI (Informação
Direta) foi:
15
Conforme historia Nágela Maria dos Reis Norões (2003, p. 14) a Rede de Ouvidores “Foi implantada em novembro de 1998, nas quinze unidades de saúde pertencentes à rede assistencial da Secretaria da Saúde do Estado. Dispõe cada uma de um Ouvidor em Saúde, que trabalha em uma rede integrada, constituindo o Sistema de Ouvidoria em Saúde Pública do Estado. Esses Ouvidores foram escolhidos, mediante um processo seletivo, onde se obedeceu a critérios para fim de serem preenchidas as vagas para os referidos Ouvidores”.
63
[...] a compensação financeira [pois] na época era muito rentável a Odontologia, e também prestar um serviço à coletividade, porque eu sabia que podia fazer um trabalho social, já que era muito restrita a questão da Odontologia para a população e eu acreditava que podia fazer alguma coisa boa pelo povo, o que posteriormente tive oportunidade de fazê-lo quando tive a oportunidade de coordenar a Odontologia do Município.
O relato das Ouvidoras com formação em Serviço Social nos faz perceber
que todas já demonstravam interesse em desenvolver um trabalho voltado à
questão social, mesmo aquele que fez a primeira formação em outra área como a
entrevistado III, logo retomou sua meta prioritária que era trabalhar com a
população e as políticas sociais.
O mesmo não se passou com os entrevistados com formação em outras
áreas, pois pareceram portar menos clareza no ato da escolha formativa, de
modo que ao concluir a primeira graduação o entrevistado IV fez um curso
direcionado à área educacional, mas logo procurou outro campo de trabalho; o
entrevistado V não tinha expectativa profissional, mas queria trabalhar na área da
saúde; e o entrevistado VI almejava uma compensação financeira como retorno
de seu trabalho, mas tinha o pensamento de proporcionar à população uma
assistência odontológica, que naquele momento só beneficiava uma minoria
privilegiada financeiramente.
No tocante ao ingresso na Ouvidoria e ao tempo de permanência nessa
área, o primeiro grupo se manifestou nos seguintes termos: A entrevistada III foi
bastante breve, informando apenas que ingressou “[...] no inicio da implantação
da Rede de Ouvidores, na primeira seleção de Ouvidores”, enquanto as demais
foram mais expansivas em suas respostas, mas sempre com destaque ao fato de
estarem na Ouvidoria desde sua fundação em 1998.
Apareceu essa seleção para Ouvidora e minha chefa na época disse que eu tinha o perfil, por que eu fazia essas articulações já dentro da instituição junto aos gestores. Ela insistiu que eu deveria fazer, fiz e passei e em verdade eu entrei na Ouvidoria por isso, mas sem a consciência do que era... Foi assim que eu cheguei aqui e [fui] enfrentando [...] aprendendo e estou aqui desde o inicio da Rede (Entrevistada I – Informação Direta).
Fiz a seleção (entrevista e treinamento) junto com [outras] pessoas de toda a Secretaria e passei. [Daí] disseram que iam selecionar duas pessoas porque quando uma se afastasse a outra ficaria. Houve também uma avaliação da ficha funcional e muitas outras coisas e eu fui
64
selecionada [...] comecei junto com os Ouvidores de todas as outras unidades, em 1998. E eu gosto do que faço e tento fazer o melhor (Entrevistada II – Informação Direta).
O segundo grupo apresentou as informações que se seguem: “Me inscrevi e
participei da seleção, achei que não tinha chance, mas passei. O tempo de
serviço na ouvidoria oito anos” (Entrevistado IV- Informação Direta); “Chegou uma
seleção me interessei em participar porque eu já era daqui, e como na época a
vaga era para a unidade que eu trabalhava e o meu interesse pela Ouvidoria era
trabalhar na minha Unidade, tempo de serviço 10 anos” (Entrevistado V-
Informação Direta); e o Entrevistado V (Informação Direta) frisou que;
Eu entrei quando foi criada a Rede de Ouvidorias na Secretaria da Saúde do Estado e o Ministério da Saúde nessa época tinha um plano de atendimento ao usuário cidadão, eu estava envolvido com isso também [porque] estava diretor quando começou a chamada para seleção, [então] tive a ideia de participar e pensei: vou sair um pouco da rotina e vou entrar nisso aí que é uma coisa nova.
Vimos pelos comentários que os entrevistados têm em comum o fato de
terem ingressado na função através de processo seletivo. Quanto ao tempo de
serviço, quatro deles entraram desde a criação da Rede de Ouvidores da SESA,
ocorrida em 1998, estando, portanto, há 14 anos no exercício funcional, os
demais foram selecionados posteriormente, sendo que um está há 10 anos e o
outro há 08 anos na função.
Faz-se mister observar com os Ouvidores que as principais causas de
afastamento da função são: aposentadoria, investidura em outro cargo ou
problemas de saúde.
Fechando o primeiro bloco de questões, solicitamos dos sujeitos
pesquisados sua opinião sobre o campo de atuação da Ouvidoria, se, por
exemplo, consideravam um espaço aberto ou fechado para o Serviço Social.
As apreciações do primeiro grupo:
Na Ouvidoria precisa estar uma pessoa calma, que tenha uma linguagem simples para se fazer entender, uma pessoa diferenciada. Eu acredito que posso contribuir mais porque a minha formação em Serviço Social já me dá essa facilidade, eu posso caminhar mais, procurar caminhos para chegar mais longe, esclarecer, orientar, posso mediar com mais firmeza sem desmerecer as demais profissionais, mas o fato de ter um Código de Ética, conhecer a LOAS, o ECA, a Lei do Idoso, conhecer a instrumentalidade... tudo isso é um agente facilitador, e a maioria das pessoas acreditam que o Assistente Social resolve tudo e mais que o Ouvidor é um Assistente Social, mas tudo depende da pratica
65
de cada um, porque não se pode ser um bom profissional sem se envolver. O Assistente Social é um mediador
16 e nem tudo pode resolver
e dar a resposta que ele deseja, mas eu acho que é uma boa peça para a Ouvidoria, por ser atuante na parceria (Entrevistada I – Informação Direta).
Olha o meu campo de atuação eu acho que realmente qualquer pessoa que gostar de gente de qualquer profissão se a pessoa realmente se dá bem com gente; ter respeito; ver no outro um pedacinho de você, sentir o sofrimento do outro, pode ser qualquer profissão, mas eu digo se eu não fosse Assistente Social, não poderia ser Ouvidor com poder de mediar, sem ser um delegado e eu teria sofrido muito. Porque tem muito do Serviço Social na Ouvidoria e muito da Ouvidoria no Serviço Social, os papeis são muito parecidos: ser mediador, imparcial, uma escuta qualificada os dois exercícios funcionais em alguns aspectos até se confundem (Entrevistada II – Informação Direta).
Eu não estou dizendo que só o Assistente Social pode ser um bom Ouvidor, mais o Assistente Social tem uma condição melhor para articular esses processos, e a ouvidoria esta trabalhando para melhorar a qualidade do serviço prestado à população (Entrevistada III – Informação Direta).
Dos entrevistados com formação em Serviço Social, dois afirmam que o
arcabouço legal (Código de Ética, Projeto Ético-Político, LOAS, ECA, Lei do
Idoso, o conhecimento da Instrumentalidade, a Mediação) são agentes
facilitadores do trabalho do Assistente Social no espaço da Ouvidoria, pois lhes
permite saber até onde e como chegar.
Cumpre-nos destacar que muitos dos cidadãos que procuram a Ouvidoria
acreditam que vão encontrar um Assistente Social na função de Ouvidor e como
tal vai resolver tudo. Nesse sentido, concordamos com as entrevistadas que, de
fato, a muito do Serviço Social na Ouvidoria e muito da Ouvidoria no Serviço
Social, os papeis são muito parecidos: escuta qualificada, crítica a postura
messiânica, análise dos fatos a partir de uma visão de totalidade.
Somente a entrevistada com formação realizada em Curso de Ensino a
Distancia, afirma que fundamentação é importante, mas sem aprofundamento do
tema.
O grupo de Ouvidores com formação em outras áreas fez as pontuações a
seguir:
Ouvidora, eu acho que trabalhar com o público, ver a satisfação do usuário quando ele procura resolver as dificuldades encontradas no
16
Não confundimos aqui a tarefa de mediador entre relações sociais com a categoria filosófica de mediação, muito mais abrangente e complexa. Para aprofundamento sobre a mesma consultar a obra Mediação e Serviço Social de Reinaldo N. Pontes (2002).
66
serviço público que você como Ouvidora pode fazer alguma coisa, buscar solução, pode correr atrás e no final ver que mesmo quando você dá um não, você explica porque dá um não, mas orienta outros caminhos para resolver aquele problema, eu me sinto recompensada. Porque adoro trabalhar com o público, adoro tentar fazer alguma coisa para resolver a dificuldade do usuário (Entrevistado IV – Informação Direta).
A Ouvidoria é um instrumento da gestão realmente e a gente tem que ter um conhecimento amplo, conhecer muito bem a unidade como também atender bem as pessoas (Entrevistado V – Informação Direta).
A Ouvidoria é instrumento importante da gestão, hoje é diferente, mais fácil de detectar os pontos mais fracos, o diretor tem quem lhe dê essas informações corretas, porque mensalmente entregamos os relatórios e as informações que nós passamos no sentido de melhorar a qualidade dos serviços prestados (Entrevistado VI – Informação Direta).
Os entrevistados foram unânimes em afirmar que a Ouvidoria tem a função
de assegurar ao usuário o direito de ter acesso aos diversos processos de
atendimentos, de acordo com as normas e seguindo fluxos pré-estabelecidos na
mediação dos conflitos. Dos três entrevistados com formação em outras áreas,
um afirmou que se sente recompensado quando resolve ou orienta o cidadão; o
segundo afirma que a Ouvidoria atua como um instrumento de gestão e que por
isso precisa conhecer bem sua instituição e acima de tudo tratar bem as pessoas,
o terceiro concorda que a Ouvidoria atua como um instrumento de gestão, pois
auxilia os gestores a adotar medidas que venham a melhorar a qualidade dos
serviços prestados.
Faz-se oportuno ratificarmos com Lyra (2012, p, 272) as características do
Ouvidor, com destaque para o conhecimento e a mediação como fatores de suma
importância na sua atuação:
Para exercer um bom papel de Ouvidor, uma das características
importantes é de conhecer muito bem a entidade que irá atuar, ou
seja, ter uma boa visão dos processos, utilizarem a mediação
como ferramenta de atuação e sua autonomia para convocar
pessoas e equipes para ajudar na solução do problema.
Concordamos ainda com Lyra, quando afirma que:
É necessário que a Ouvidoria funcione e seja vista pelos
administradores, não como mais um órgão de controle e sim como
um instrumento eficiente de gestão, cuja missão é a de garantir ao
cidadão respostas às suas manifestações. Lyra, 2011, p.132
67
Para efetivar sua prática profissional o assistente social vende sua força de
trabalho, como qualquer outra categoria, e passa pela contradição de ser um
trabalhador assalariado que respeita as normas da instituição para a qual presta
serviço e ser um profissional que atua tendo por fundamento seu projeto ético-
político. Assim, explica Guerra (2000, p. 23):
É somente quando o Serviço Social passa a ser considerado [...] um ramo da divisão do trabalho, cuja inserção se dá no âmbito da prestação de serviços (cf. Karsch, 1987), uma ocupação especializada que pressupõe preparo técnico e intelectual e o assistente social como aquele que vende a sua força de trabalho e junto com ela um conjunto de procedimentos de natureza instrumental, socialmente reconhecidos, os quais se constituem no acervo cultural da profissão.
3.2 As condições de formação oferecidas pela Instituição
empregadora.
Passemos a segunda parte da entrevista, que versa sobre a formação dos
pesquisados no que diz respeito a frequência com que participam de
eventos formativos específicos da atuação em Ouvidoria (seminários,
congressos, curso de capacitação etc.) e se contam com o incentivo e o
apoio da Instituição. Os grupos de ouvidores assistentes sociais relataram que
“A Ouvidoria participa de vários eventos da unidade” (Entrevistado III –
Informação Direta); “Existe uma preocupação muito grande [por parte] do Hospital
e da Direção com a capacitação da força de trabalho” (Entrevistado II –
Informação Direta); e ainda que
O nosso gestor nunca se opôs a nossa participação em cursos e oficinas, porque normalmente quem oportuniza é a própria Coordenação. Raramente eu faço curso por aqui pela Escola de Saúde Pública, geralmente eu faço por conta própria, até porque a gente se recicla e serve para as avaliações (Entrevistado I – Informação Direta).
Os ouvidores de outras áreas também foram unânimes em afirmar o
incentivo e apoio dos gestores para com a formação. Conforme comprovam as
falas: “Nessa parte aí nós temos completo apoio por parte dos gestores, sempre
que precisa participar de eventos, congressos, até hoje não teve nenhuma
dificuldade” (Entrevistado IV – Informação Direta); “Quando entrei na Ouvidoria
participei de muitos cursos e com relação à instituição nunca negou liberar a
minha participação em cursos e também fiz muitos cursos por conta própria, no
período da noite para não atrapalhar o serviço” (Entrevistado V – Informação
68
Direta); “Nunca tive maiores dificuldades com as direções que aqui já passaram
principalmente em eventos locais” (Entrevistado VI – Informação Direta).
Verificamos, portanto, que a participação dos Ouvidores em cursos, oficinas
e eventos em geral ocorre sem nenhum problema e, no geral, os gestores acatam
esses procedimentos como um dos papeis dos Ouvidores. Inclusive, um dos
entrevistados afirmou que os eventos quase sempre são promovidos pela
Ouvidora Geral em Saúde, o que respalda ainda mais a participação dos
integrantes da Rede de Ouvidores. A este respeito é interessante realçar com
Lyra (2011, p. 123) que uma das finalidades da Ouvidoria é “Promover pesquisas,
palestras ou seminários sobre temas relacionados com as atividades,
providenciando a divulgação dos resultados”.
Em seguida indagamos aos ouvidores assistentes sociais17 sobre a
importância do Código de Ética e do Projeto Ético-Político do Serviço Social,
para sua prática profissional.
A Entrevistada II observou que “Conhecer o projeto etico-politico para
nortear o meu trabalho me dá segurança e a certeza de até onde eu posso ir, eu
faço mais porque eu sei que com o meu conhecimento como Assistente Social
posso encontrar um caminho”; a Entrevistada III avaliou ser “[...] um aprendizado
para os dois porque como Ouvidora aprende a ser Assistente Social e como
Assistente Social aprende a ser Ouvidora, os dois se colocam um ao lado do
outro [...]. Os dois têm código”; e a Entrevistada I declarou que “[...] todo código
de ética é excelente porque dá um norte até onde você pode caminhar você está
garantido com isso, [dispõe] de um arcabouço legal que dá parâmetro ao seu
posicionamento [...]”.
Dos três profissionais entrevistados, dois ressaltaram a importância do
Código de Ética, para nortear as ações do Assistente Social e referem-se a ele
17 Esta pergunta foi direcionada apenas aos profissionais do Serviço Social, pois interessava-nos
de forma específica as suas respostas. Contudo, faz-se importante elucidar a existência do Código de Ética do Ouvidor, que norteia e respalda sua atuação: “Considerando que no exercício das suas atividades, os Ouvidores/Ombudsmen devem defender intransigentemente os direitos inerentes à pessoa humana, balizando suas ações por princípios éticos, morais e institucionais. Os membros da ABO (Associação Brasileira de Ouvidores), resolveram instituir o Código de Ética do Ouvidor”. (Curso de Capacitação em Ouvidorias – Módulo III, 2010, p.22).
69
como um elemento facilitador do encaminhamento dos processos. E somente um
dos Assistentes Sociais entrevistados fez uma associação sobre a atuação dos
dois profissionais, ressaltando a existência do Código de Ética do Ouvidor.
Cumpre notar que nenhum pesquisado fez menção ao Projeto Ético-Político da
profissão, o que poderá denotar uma ausência de clareza sobre o mesmo, o que
nos causa estranheza, uma vez que este tema vem pautando de forma acalorada
os debates atuais da categoria.
Fechando o segundo bloco de questões, questionamos sobre o
conhecimento que dispunham em políticas públicas em Ouvidoria. Segue as
respostas: “Claro me ajuda em tudo como direcionar os processos” (Entrevistado
II – Informação Direta);
O fato de na academia já está envolvida com esse conhecimento é importante um agente facilitador, principalmente nos casos das pessoas mais sofridas, o fato de saber o norte geral me permite dizer esse caso pode ser por aqui, esse outro pode ser assim, poder procurar porque você sabe como fazer. Orientar: vá nesse local fale com o Assistente Social que ele vai lhe encaminhar e isso só é possível porque eu tenho um conhecimento que me permite fazer essas articulações, mediar esses atendimentos até junto aos colegas de outras instituições (Entrevistado I – Informação Direta);
Eu acho que a função do Ouvidor e assim quando a gente tá se tornando realmente um Ouvidor a gente tem que ser substituído e também se coloca o Ouvidor como independente, mas a gente na é, lhe falta respaldo (Entrevistado III – Informação Direta).
Os ouvidores de outras áreas assim se manifestaram: “Sim a gente sempre
recorre, busca através das leis, do conhecimento que a gente tem dos direitos do
usuário” (Entrevistado IV - Entrevista Direta); “Só tenho, eu acho que o Ouvidor
tem que ter uma boa formação em vários aspectos, tanto de Leis, terem
conhecimentos sobre o SUS, para saber orientar não só sobre os direitos, mas
também os deveres de cada um” (Entrevistado V - Entrevista Direta); “Na
Ouvidoria é importante saber até onde você pode ir, principalmente hoje que nós
estamos com uma Ouvidora Geral, que é muito capacitada nos estimula muito na
parte dos conhecimentos teóricos” (Entrevistado VI - Entrevista Direta).
Constatamos que dos 06 (seis) entrevistados, 05 (cinco) consideraram muito
importantes o conhecimento sobre políticas públicas para auxiliar nos
direcionamentos das manifestações, dois dos entrevistados com formação em
Serviço Social ressaltaram que o fato de tomar conhecimento das políticas
70
durante o período da academia é muito relevante e facilita o desenvolvimento do
processo de trabalho 01 (um) dos Assistentes Social entrevistado parece não ter
entendido o sentido da pergunta e por mais que tenhamos tentado esclarecer, a
resposta formulada pelo mesmo não guarda relação com o teor da pergunta.
Por tudo isso se observa que o conhecimento das políticas públicas/sociais é
um dos requisitos necessários para um bom desempenho profissional, bem como
uma visão de totalidade da realidade social que nos cerca. Concordamos com
Carlos Montaño (2011, p. 158) que:
Para se desempenhar profissionalmente (seja o Assistente Social ou
outros profissionais da área social) não pode nem deve se ter uma
perspectiva parcial da realidade: a “perspectiva do Serviço Social”, ou a
do “Sociólogo”, ou de “Economia” etc., [...] O profissional comprometido,
critico e competente deve adotar a perspectiva da totalidade, procurando
apreender a realidade concreta na sua complexidade.
3.3 Práticas profissionais dos ouvidores entrevistados
O terceiro bloco de questões refere-se à prática profissional. Daí inquiriu
os entrevistados acerca do trabalho em equipe e da relação com os outros
profissionais. O grupo fez os seguintes relatos: “A Ouvidoria se relaciona com
todos os setores, é uma parceria muito boa” (Entrevistada I – Informação Direta);
Eles buscam sempre, os próprios funcionários, principalmente da portaria, pela proximidade com a sala da Ouvidoria, quando acontece qualquer coisa já solicitam a nossa presença por ser uma unidade pequena nos não temos muitas chefias e por isso nos estamos sempre auxiliando em vários setores, sempre que existe alguma situação que precisa de uma maior atenção (Entrevistada II – Informação Direta).
Eu faço o meu trabalho no começo eu me preocupava muito com os outros, mas agora não eu não acredito no Ouvidor queridinho porque quando a gente chama um funcionário para falar sobre uma reclamação por mais que a gente a trabalhe não fica satisfeita e também quando a gente manda a reclamação eles dizem a Ouvidora reclamou e não foi a Ouvidora foi o usuário (Entrevistada III – Informação Direta).
“Os demais entrevistados foram bem sucintos em suas respostas: “Relação
com outros profissionais, sim a gente tem uma relação cordial com os gestores”
(Entrevistada IV – Informação Direta); “Eu tenho o livre acesso em todos os
setores, tenho o apoio da direção, mas eu procuro sempre desenvolver minha
função sem entrar no espaço do outro” (Entrevistada V – Informação Direta);
71
“Trabalhamos com um relacionamento muito bom com as chefias e a Direção, as
chefias formais e informais” (Entrevistada VI – Informação Direta).
Dos 6 (seis) entrevistados 5 (cinco) se posicionaram que estabelecem
relações cordiais com os outros setores, reconhecem que o trabalho em equipe
pode atender as diferentes necessidades dos usuários e que surge mais para o
planejamento de serviços, agilizar as prioridades, eventos e nas tomadas de
decisão coletiva. A Ouvidoria por ter acesso aos demais setores esta sempre se
articulando com outros sujeitos e deve ter uma convivência amistosa. Ressaltam
ainda que o relacionamento entre a equipe da Ouvidoria e os demais profissionais
ocorre como uma boa parceria.
Somente 01 (um) dos entrevistados se posicionou diferente dos demais,
afirmando que faz seu trabalho sem muitas preocupações e até um pouco
isolada, porque no encaminhamento da manifestação existe sempre uma falha na
comunicação no momento em que a mesma vai ser repassada ao reclamado,
ficando a conotação que é a Ouvidoria que está se posicionando e não é, o
posicionamento é o reflexo do posicionamento do funcionário para com o cidadão
no ato do atendimento, sobretudo do assistente social. Nas contundentes
orientações do CFESS (2009, p. 23):
O Assistente Social, ao participar de trabalho em equipe de saúde,
dispõe de ângulos particulares de observação na interpretação das
condições de saúde do usuário e uma competência também distinta para
o encaminhamento das ações que o diferencia do médico, do
enfermeiro, do nutricionista e dos demais trabalhadores da saúde.
(Parâmetros para Atuação de Assistentes Sociais na Saúde – CFESS,
2009 p,23)
A pergunta seguinte versou sobre a rotina de funcionamento da
instituição (profissionais e número de usuários, atividades etc.). Os
ouvidores/assistentes sociais relataram que:
Eu sempre trabalhei só, porque aqui é muito tranquilo, mas nós temos uma parceria com a chefia de clinicas, tanto no nosso período de férias como em qualquer outra situação em que eu precise me afastar, sempre deixamos o nosso formulário que as meninas já passam ao usuário em qualquer setor da unidade (Entrevistada II – Informação Direta).
.
72
Eu tenho duas pessoas, uma pela manhã outra a tarde. Todos os dias elas abrem as urnas recolhem as manifestações, eu rubrico e começam os encaminhamentos, os mais urgentes eu um já encaminho para a direção e depois repasso as comandas aos coordenadores se for o caso (Entrevistada III – Informação Direta).
Não tenho apoio e como a gente se envolve com todos os trabalhos da unidade quando eu saio as minhas parceiras me ajudam quando chega alguém elas informam e eu volto para atender (Entrevistada IV– Informação Direta).
Os ouvidores das demais áreas se posicionaram nos seguintes termos:
Trabalham aqui o Ouvidor e dois apoios, e o trabalho é assim se o ouvidor estiver presente elas passam o problema para o Ouvidor e se o Ouvidor estiver ausente porque foi para uma reunião ou resolver problemas de usuários, elas tentam resolver e se não for possível elas mandam o usuário aguardar um pouco enquanto o Ouvidor retorna, mas elas estão sempre atentas (Entrevistada IV – Informação Direta);
Não tenho apoio sou só eu mesmo e às vezes eu sinto falta porque eu saio para resolver alguma coisa da própria Ouvidoria, eu peço a algum dos servidores dos outros setores para atender um telefone porque eu acho importante sempre que o cidadão ligar ter alguém para atender, porque se não dá a impressão que você não está na casa, que não dá importância ao problema do cidadão. Na verdade muitas vezes é necessário sair dessa sala para resolver as manifestações (Entrevistado V – Informação Direta);
Eu não tenho apoio desde que o meu apoio faleceu, já falei com o Diretor e estamos procurando, e as nossas atividades são as rotinas normais de todas as Ouvidorias, receber o cidadão, ver a procedência das demandas, encaminhar ou resolver com as chefias (Entrevistado VI – Informação Direta).
Dos 06 (seis) entrevistados apenas 01 (um) tem apoio, os outros 04 (quatro)
sempre trabalharam sós por ser uma Unidade sem muitos problemas e contar
com boas parcerias, sendo que 01 (um) informou está em fase de seleção de
outro apoio, pois o que ele tinha veio a óbito há algum tempo e ainda não
conseguiu selecionar outro.
Percebemos nas falas que as rotinas de trabalho nas Ouvidorias obedecem
praticamente ao mesmo fluxo: receber, apurar, analisar, encaminhar, acompanhar
as manifestações, cobrar as respostas e repassá-las o mais rápido possível.
Assim como participar de reuniões e demais eventos não só da Ouvidoria, mas de
quase todas as áreas da Unidade.
É importante ressaltar que esse foi o modelo de Ouvidoria implantada no
Brasil, sem autonomia para deliberar, apenas busca mediar as relações entre os
usuários e a instituição, sugerindo encaminhamentos que venham resolver os
conflitos. Pensamos não ser demais realçar que a sua efetividade do trabalho
73
estará muito ligada ao perfil do Ouvidor na condução dos processos. Nesse
contexto o planejamento é um dos instrumentos de trabalho que pode contribuir
para a compreensão da realidade, a partir da definição de metas, recursos
humanos, estrutura etc.
Os relatos até aqui expostos nos fazem refletir ainda sobre o papel
polivalente e articulador da Ouvidoria, o que implica também, é claro, em algumas
limitações:
Se esse é o cenário positivo do perfil da Ouvidoria no Brasil, não
se podem olvidar as suas limitações. As Ouvidorias ainda
carecem de adequada estrutura operacional, descrição falhas de
suas responsabilidades, ausência de instrumento legal de
constituição, disfunção hierárquica, limitado poder de exigência,
precária qualificação e treinamento, o ainda existir de descaso às
suas recomendações e limitada exposição pública. [...], entretanto
demonstram comprometimento e respeito ao cidadão quando
labutam na busca de solução de uma simples e singela
reclamação. (Curso Básico de formação em Ouvidoria, Módulo III,
2011, p, 08).
Nesse processo de fluxos e rotinas de trabalho no espaço da Ouvidoria
concordamos com Lyra (2012, p. 223), quando afirma que:
O Instrumento da mediação é hoje o grande aliado da Ouvidoria, porque
disponibiliza meios para resolver de forma autônoma e harmônica os
conflitos entre os atores e ensina através dos resultados alcançados que
cada caso resolvido é um aprendizado e uma conquista.
No momento seguinte interrogamos das ouvidoras/assistentes sociais se
a formação em Serviço Social o lhes auxilia no andamento dos processos
de trabalho da Ouvidoria. Ao que responderam: “Na verdade a gente nessa
coisa toda é uma aprendizagem dentro da faculdade coisas que a gente até fazia
intuitivamente. E agora não” (Entrevistada III- Informação Direta);
Ajudou-me e me ajuda muito poder dizer isso vá procurar o CREAS ou vá até o CRAS ou orientar que eles procurem a Promotoria, sempre orientando a maneira como eles vão procurar o atendimento que não peçam para um só lugar especificamente, mas sim para o local que realmente possa atender a sua necessidade porque não importa quem faça, o mais importante é que seja feito (Entrevistada I – Informação Direta);
74
É o que mais me auxilia, principalmente para lidar com os profissionais, saber mediar porque nem sempre a gente é bem recebida, mas a gente sabe como contornar aquela situação e retornar fazendo toda uma abordagem, uma escuta qualificada, articulando, insistindo até obter o resultado desejado (Entrevistada II – Informação Direta).
As entrevistadas foram unânimes em afirmar que o conhecimento adquirido
na academia lhe possibilita desenvolver um trabalho mais qualificado quando
ocupam a função de Ouvidor, não porque o Assistente Social é caridoso e ajuda
todos que o procuram e sim porque é um profissional capacitado para resolver,
orientar encaminhar, esclarecer o cidadão como buscar a efetivação de seus
direitos.
Inquirimos também sobre os impactos institucionais e sociais do trabalho
desencadeado pela criação da ouvidoria. O primeiro grupo fez os comentários
que se apresentam: “No primeiro momento era aquela coisa de não saber e
querer saber, até porque não tinha Ouvidorias em outros locais para a gente se
espelhar” (Entrevistada III – Informação Direta);
[...] eu lembro que houve alguma coisa assim: agora o Ouvidor vai dedurar a gente, mas ao mesmo tempo o que facilitou foi que no período da implantação nos trabalhávamos em outra estrutura, onde todos ficavam juntos por falta de espaço, também por eu já ser servidora da casa isso me ajudou (Entrevistada I – Informação Direta);
Melhorou a qualidade do serviço antes alguém dizia: o usuário precisa de alguém que fale com ele, que coloque a mão no ombro e as minhas colegas acham que eu penso isso porque ainda estou com a Balbina na cabeça, preciso ver outros autores, mas o que entendo como o trabalho maior da Ouvidoria é fazer mediação, aconselhamento (Entrevistada II – Informação Direta).
O segundo grupo de ouvidores se manifestou nos termos a seguir: “Com
esse serviço o impacto tanto para o usuário como [para] o funcionário é a
credibilidade e a confiabilidade no serviço da Ouvidoria” (Entrevistado IV –
Informação Direta); “Eu acho positivo porque na verdade o que a gente tenta
fazer é agilizar o atendimento do cidadão, seja ele interno ou externo, oriento e
esclareço como ele tem que fazer e vejo isso como algo positivo” (Entrevistado V
– Informação Direta); “Que o Ouvidor era um leva e trás, [...], doze anos depois já
melhorou muito, conhecem mais a função do Ouvidor e também depende do perfil
do Ouvidor, o poder de mediação independente da formação” (Entrevistado VI –
Informação Direta);
75
O novo costuma causar impacto, não seria diferente com a criação das
ouvidorias institucionais, sobretudo pelo desconhecimento do papel que teriam as
mesmas criou-se uma série de receios, desconfianças e até certo desconforto
com a presença do Ouvidor. Seria o Ouvidor um “dedurador”? Um “leva e trás”?
Contudo, os entrevistados afirmaram que hoje o impacto é bastante positivo.
Os dados da pesquisa evidenciam ainda aspectos ainda não discutidos
neste estudo, que é a percepção da Ouvidoria como algo novo, inclusive a própria
expectativa que se criou inicialmente se faria uma abordagem participativa ou
seria disciplinadora e punitiva. Passados 14 (quatorze) anos de sua criação
evidenciam-se pelo menos parte dos usuários internos a convergindo com a visão
da Ouvidoria como uma parceira da instituição na solução dos conflitos e
problemas; e a melhoria da qualidade das ações e serviços, principalmente nas
relações interpessoais, mas ela ainda é desconhecida para muitos ou conhecida
de maneira incorreta, de modo que alguns usuários procuram a Ouvidoria e não
se sentem satisfeitos com o resultado de sua manifestação se não for possível
atender a sua necessidade e o Ouvidor não pode pensar em resolver só aquela
demanda e sim sugerir aos gestores soluções que atendam as necessidades de
forma coletiva.
No tocante aos tipos de problemas mais recorrentes apresentados
pelos usuários junto à Ouvidoria os entrevistados, de um modo geral,
apontaram a demora no atendimento como a manifestação mais recorrente da
Ouvidoria, 01 (um) dos entrevistados também citou a demanda reprimida que é
bem maior que a capacidade instalada, e 01 (um) fez menção a questão do mau
atendimento ao usuário, ocasionado pela falha na comunicação.
No referente a postura da Ouvidoria frente a inexistência de respostas
das chefias, indicando que nada foi feito sobre as reclamações
apresentadas pelos usuários, não obstante todos os entrevistados tenham
informado conviver com essa ocorrência, um dos entrevistados falou que quase
não acontece isso na Unidade porque ele logo recorre a Direção Geral, outro
informou que sua Unidade é muito calma e não tem esse tipo de problema, e
somente dois dos entrevistados afirmaram nunca ter deixado de dar uma resposta
ao usuário.
76
Sobre as dificuldades recorrentes enfrentadas pelo Ouvidor, Lyra (2011, p.
35) advoga que:
É importante que o Ouvidor apresente capacidade de escuta e de se colocar no lugar do outro - tanto o cidadão que reclama quanto o gestor – além de ter habilidades de mediação, sabendo auxiliar as partes em conflitos existente ou latente a alcançarem uma composição. Um Ouvidor sem habilidade para negociação e mediação ‘soluciona um conflito gerando outro ou fomentando ressentimento que, mais tarde, resultarão em novos conflitos’.
Perguntamos ainda aos ouvidores/assistentes sociais se após assumir a
função de Ouvidor continuam mantendo o vínculo com o Serviço Social.
Nossas entrevistas responderam que “Não, porque aqui não temos um setor
de serviço social, mas em outros locais, nos cursos ou até mesmo quando se está
fazendo contato ou solicitando alguma coisa a uma colega” (Entrevistada I –
Pesquisa Direta); “Com as colegas de outras instituições é mais raro, porque os
eventos são diferenciados” (Entrevistada II – Pesquisa Direta); “[...] como
Ouvidora nossa parceria é grande com o Serviço Social”.
Por fim, encerrando nossa entrevista, consultamos os pesquisados sobre a
possibilidade de deixarem uma mensagem que considerassem importante
para as pessoas que terão acesso a essa pesquisa. Apresentamos abaixo o
resultado das falas, na sequência o grupo de ouvidores/assistentes sociais,
seguidos pelos ouvidores de outras áreas:
Eu penso assim: um profissional que vem pra essa área tem que vir com a mente aberta, porque vamos atender gente com todas as necessidades, de repente você está condenando o cliente por uma coisa que ele tem toda a razão, pois muitas vezes está falando uma coisa e você está entendendo outra. Eu muitas vezes interrompo o relato e pergunto: o que é mesmo que o senhor está querendo me dizer, porque eu acho que estou entendendo uma coisa diferente do que o senhor está querendo me dizer (Entrevistada I – Informação Direta);
Olha a Ouvidoria como um espaço democrático, garantindo ao usuário o direito de reclamar, solicitar, denunciar, elogiar na busca da melhoria da qualidade do atendimento, mas o que eu acho mesmo é que se você é detentora do poder, use esse beneficio para ajudar o menos favorecido, porque às vezes você é detentora do poder e fica só beneficiando seus amigos. É preciso que entenda: quem tem não precisa de nós, agora quem não tem devemos fazer tudo por ele, lutar por ele, esse é o nosso papel como Ouvidor, não é um critico de plantão, mas sim, alguém que luta em defesa da cidadania, e o que mais motiva o Assistente Social é justamente essa luta em defesa da cidadania.
Por fim gostaria de dizer que “Para ser Ouvidor”, tem que gostar de gente, vê no outro um pedacinho de você, vê seus problemas e perceber que ele sofre, e se não gostar não vai fazer um bom trabalho, porque
77
não se pode diferenciar o preto do branco, o sujo do limpo e esse é o maior desafio da Ouvidoria em relação os trabalhadores da saúde (Entrevistada II – Informação Direta);
Infelizmente quando a gente está aprendendo a ser ouvidor a gente tem que sair por questões políticas (Entrevistada III – Informação Direta).
Como Cristão, como Ouvidor, como pessoa sensível à dor do outro. Eu gostaria que as pessoas repensassem, refletissem e trabalhassem mais a parte interior, fossem mais humanas no tratamento com o usuário que busca o atendimento na unidade, que a gente estivesse mais aberta a um atendimento melhor e mais ágil Eu gostaria de dizer que acho muito próximo o serviço de Ouvidoria com o Serviço Social, eu acho um encanto e fico maravilhado com o trabalho dos dois, que é de muita parceria sempre na preocupação de trazer o de melhor para o cidadão e eu acho isso tudo de bom (Entrevistado IV– Informação Direta);
Para ser Ouvidor primeiro a gente tem que ter, principalmente na área da saúde, que eu considero as pessoas que trabalham na área da saúde como pessoas especiais, no sentido de ter uma sensibilidade, porque a gente só trabalha com situações difíceis. Para ser um Ouvidor é preciso ter essa sensibilidade para acolher, saber ouvir a dor do outro, o fato de você parar, acolher o outro nem que seja para dizer um não, mas o fato de você parar nessa rotina onde ninguém pode parar. O cidadão quando chega à Ouvidoria, muitas vezes já passou em vários lugares e não conseguiu a resolução do problema, muitas vezes você parar para ouvir, olhar para a pessoa nem que seja para dizer um não é uma tarefa muito fácil, mas pessoas de alma leve conseguem fazer isso muito bem (Entrevistada V – Informação Direta);
O momento hoje esta muito melhor até por parte da própria Secretaria, mas precisamos ter uma gratificação que é importante, não podemos viver de falácia porque o discurso é que o Ouvidor é muito importante, mas nada se faz por ele na própria Secretaria. Mas nós temos uma Rede que é muito coesa, onde os colegas são muito solidários e estamos sempre nos ajudando, a própria Ouvidora Geral faz um bom trabalho, mas muito precisa ser feito, a regulamentação, a remuneração estipulada, porque a parte financeira é importante. Falo isso até pelos colegas que querem abraçar essa causa e já precisam ter esse respaldo institucional, dependendo de cada gestor ou de maneira geral porque a nossa conduta aqui é só de colaborar com a gestão. Então a minha mensagem é entrem nessa confiante, recebam o cliente, tentem ouvir, acolher o paciente, investigue mesmo, será que é isso que ele quer e no mais tudo é possível para melhorar um pouco as coisas para o lado do paciente, porque se o usuário chega até aqui é porque ele já foi a outros lugares e não foi atendido, por isso devemos procurar sempre dá uma acolhida ao usuário, mas com cuidado para ele não achar que é dono da unidade, se puder ajudar ajude, mas procurando sempre fazer com que eles entendam que não podem passar na frente de ninguém, vão ser beneficiados, mas para isso o profissional não pode deixar de atender um que já estava agendado (Entrevistada VI – Informação Direta).
Analisando a fala dos ouvidores em todo o percurso das entrevistas e
principalmente nas mensagens finais observamos que todos estão envolvidos
com a função missão que é esta, ouvidor, mas o Assistente Social ressalta
sempre que tem sim que se envolver gostar de trabalhar com gente, se doar, que
é fundamental ter um conhecimento mais aprofundado nas questões sócias que
78
se apresentam cotidianamente para solucioná-las porque sempre existe um
caminho a percorrer quando se tem conhecimento.
79
CONSIDERAÇÃOES FINAIS
O trabalho aqui apresentado tomou como objeto de pesquisa observar a
atuação do assistente social em ouvidorias públicas, com vistas a refletir sobre as
possibilidades destas se tornarem um novo espaço ocupacional para a atuação
do profissional de Serviço Social.
No esforço de aproximação do nosso foco investigativo nos permitimos uma
verdadeira imersão pela história da saúde pública no Brasil, de modo a
capturarmos, mesmo que em traços bastante largos, dados os limites de um texto
monográfico, as tentativas de construção de um sistema de saúde pública, lócus
por excelência do nosso estudo.
Realizar esse estudo nos proporcionou maior apreensão de conhecimentos
a cerca das lutas dos movimentos sociais, a construção de um sistema de Saúde
a importância do que foi concretizado e o muito que ainda esta por fazer e do
Serviço Social como uma profissão que sempre se coloca a serviço do cidadão de
maneira tão coerente como pude perceber na atuação profissional no campo de
pesquisa e que buscar esse conhecimento me fez crescer um pouco mais
profissionalmente.
Recuperada esta trajetória, dirigimos nossa atenção ao resgate da história
da ouvidoria no mundo e no Brasil, de modo a situar o marco histórico de seu
surgimento no nosso país, acompanhando sua evolução até os dias atuais, com
destaque para o papel e o perfil do Ouvidor.
Desse modo, informadas pela pesquisa aqui empreendida e a própria prática
profissional que exercermos como ouvidora pública da saúde compreendeu que a
legitimidade de uma Ouvidoria apresenta-se, por um lado, na forma como
estabelece sua relação com o gestor; e por outro, com a Sociedade Civil, através
da interlocução e do fluxo da mediação entre ambos.
Para tanto, reveste-se de fundamental importância à postura que assume o
Ouvidor e sua equipe, a capacidade de realizar desde a acolhida inicial, a análise
da manifestação que chega do usuário, o conhecimento que precisa ter sobre
noções de direito e gestão pública, um mandato, e o comportamento ético para
80
que possa cumprir seu papel de garantir o acesso à informação e a defesa do
interesse público, visando sempre à melhoria da gestão.
O passo seguinte seria reconstruir o processo de institucionalização do
Serviço Social no Brasil, traçando sua trajetória até a contemporaneidade. O fato
é que o exíguo tempo não nos permitiu mais o cumprimento desta, a nosso ver,
imperiosa tarefa, restando-nos transpô-la para um futuro breve, quando
pretendemos dar continuidade a pesquisa aqui iniciada.
Assim, seguimos os passos da pesquisa empírica, que nos levaram a
entrevistar seis ouvidores públicos, três assistentes sociais e três com formação
em outras áreas, inquirindo-os sobre questões que foram desde seu perfil até a
prática profissional.
A pesquisa empreendida nos permitiu constatar que ainda falta muito para
que o Instituto da Ouvidoria seja visto pelos gestores e o corpo funcional com a
relevância que lhe é atribuída. Diferentemente de outros países onde existe um
mandato com tempo determinado e um cargo formal, a ouvidoria brasileira
implantou-se como uma função e não um como cargo instituído, portanto sem
autonomia, contando apenas com a perícia do Ouvidor para concretizar os
resultados almejados.
Outrossim, o questionamento sobre a contribuição do Assistente Social na
função de Ouvidor nos permite inferir que aquele surge como um profissional que
sabe acolher o usuário, fortalecendo o compromisso com os direitos de cidadania
e do trabalho em equipe, destacando a humanização nos processos de trabalho,
na busca da valorização dos diferentes sujeitos a partir de um conhecimento
adquirido na academia e desenvolvido durante o estágio obrigatório, na utilização
do arcabouço teórico e legal que fundamenta a categoria.
Nesse sentido, o trabalho do Ouvidor, assim como do assistente social
consiste em possibilitar ao usuário o exercício da cidadania através da
transparência das ações e dos processos desenvolvidos nas instituições,
proporcionando a todos e, a cada um, individualmente, seu parecer em relação à
forma como está recebendo seu atendimento, seja ele positivo ou negativo.
81
Assim, compreendemos ser de suma importância refletir sobre o perfil de quem
ocupa essa função de facilitar e efetivar os direitos previstos constitucionalmente.
Assim, podemos entender que o Assistente Social, como um profissional em
luta permanente na defesa da cidadania encontra-se preparado para assumir o
desafio tão complexo de representar o cidadão no interior das instituições,
articulando sua práxis profissional numa relação de respeito mútuo.
Dessa forma, não temos o intuito de apresentar o Assistente Social como o
único profissional capacitado para atuar na função de Ouvidor, mas pela sua
formação crítica e generalista voltada ao enfrentamento das diversas expressões
da questão social, que não deixa de respingar sobre o exercício da Ouvidoria,
entendemos que o profissional de serviço social tem uma importante contribuição
a oferecer como ouvidor.
82
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Entrevista com o Ministro José Gomes Temporão, publicada pela Agência Saúde
em 13/10/2008 por Bruno Aragão com o Titulo – SUS completa 20 anos com
novos desafios. Tags: Sistema Único de Saúde, 20 anos do SUS, SUS na mídia,
Noticias do SUS,
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APÊNDICE
89
TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO
Prezado (a) Senhor (a):
Estamos realizando pesquisa sobre A Ouvidoria Como um Novo Espaço de Trabalho para o
Assistente Social – Uma Análise da Atuação do Assistente Social no Espaço da Ouvidoria
Você está sendo convidado (a) participar desta pesquisa respondendo às perguntas desta
entrevista de forma voluntária, ou seja, fique à vontade para participar ou não sem que haja
nenhum prejuízo ao seu exercício profissional e caso aceite pode desistir em qualquer etapa da
pesquisa. Os pesquisadores deverão responder todas as suas dúvidas antes que você de decida
participar. O benefício da pesquisa será fornecer maior conhecimento sobre o tema estudado
melhorando a assistência. O preenchimento desta entrevista não representará qualquer risco de
ordem física, mas se houver desconforto emocional ou constrangimento será acompanhado pelos
pesquisadores amenizando qualquer dano. A participação no estudo não acarretará custos para
você e não será disponível nenhuma compensação financeira adicional. As informações
fornecidas por você serão confidenciais e de conhecimento apenas dos pesquisadores
responsáveis. Os sujeitos da pesquisa não serão identificados em nenhum momento, mesmo
quando os resultados desta pesquisa forem divulgados em qualquer forma. Uma cópia deste
consentimento informado será de posse da pesquisadora e outra será fornecida a você.
Pesquisador responsável: Antonia Lira do Rêgo
Assinatura___________________________________________________________________
Endereço institucional e fone (85) 3243.1812
Rua. Minervino de Castro, 879 Parque Araxá
Fortaleza - Ceará
Consentimento pós-esclarecido
Eu,____________________________________________________________________________
_______,RG nº__________________________, declaro ter sido informado e concordo em
participar, como voluntário, do projeto de pesquisa acima descrito.
Fortaleza,______ de______________de 2012
___________________________ ____________________________
___________________________ _____________________________
Nome e assinatura do profissional Nome do responsável pelo atendimento
90
ROTEIRO DE ENTREVISTA
IDENTIFICAÇÃO DO ENTREVISTADO
1 – idade e religião
2 – Ano e local da graduação. Cursos de Pós-graduação (especializações,
mestrado ou doutorado).
3 – Escolha da profissão. Quais eram suas expectativas para a profissão.
4 – Como entrou na área da Ouvidoria. Tempo de serviço.
5 – O que acha desse campo de atuação. Aberto ou fechado para o serviço
Social.
FUNDAMENTAÇÃO TEORICA
1 – Participa com frequência de seminários, congressos, curso de capacitação na
área da Ouvidoria Incentivo da Instituição.
2 – Importância do código de ética e do Projeto Ético – político do Serviço Social,
para sua prática.
3 – Conhecimento sobre Políticas Públicas em Ouvidoria.
PRÁTICA PROFISSIONAL
1 – Trabalho em equipe. Relação com os outros profissionais.
2 – Rotinas de funcionamento da instituição (número de usuários e profissionais –
atividades)
3 – Implantação da Ouvidoria na Instituição.
4 – No que seu conhecimento como Assistente Social lhe auxilia no andamento
dos processos de trabalho da Ouvidoria.
5 – Quais os impactos institucionais e sociais do trabalho desencadeado pela
criação da ouvidoria.
6 – Qual a repercussão da criação de Ouvidorias no âmbito dos hospitais
públicos.
7 – Os tipos de problemas mais recorrentes que levam os usuários a registrarem
queixas na Ouvidoria.
91
8 – Que respostas podem ser dadas aos usuários quando não houve respostas
das chefias indicando que nada foi feito sobre as reclamações.
9 - Ainda mantém contato com o Serviço Social após entrar na função de Ouvidor.
10 – Qual a relação da Ouvidoria com o Serviço Social na instituição.
AVALIAÇÃO
1 – O espaço físico da Ouvidoria é adequado.
2 – Existe uma avaliação periódica da sua prática profissional.
3 – Poderia deixar uma mensagem no final dessa entrevista que fosse importante
para as pessoas que terão acesso a essa pesquisa.
OUTRA FORMAÇÃO