0 anos do Estatuto da Cidade: a questo do acesso terra urbanizadaO Estatuto da Cidade comemora neste ano uma dcada de existncia. Lei Federal n 10.257, aprovada em 2001, definiu um novo marco regulatrio para o controle do processo de desenvolvimento urbano por parte dos municpios, abrindo perspectivas inditas para a renovao das prticas de planejamento do territrio brasileiro. Mas o que aconteceu no pas aps dez anos de Estatuto? O INCT Observatrio das Metrpoles traz uma srie de entrevistas sobre os grandes temas do Estatuto da Cidade a fim de mostrar o que mudou nesse perodo, como os municpios fizeram uso dos novos instrumentos e quais so os desafios para avanar. O primeiro tema da srie o acesso terra urbanizada.

Para a professora da FAU/USP e urbanista, Ermnia Maricato, o acesso terra seja no meio rural ou urbano continua sendo a principal barreira para a transformao urbana das cidades brasileiras. Sendo que a dificuldade de acesso terra regular para habitao uma das maiores responsveis pelo explosivo crescimento das favelas e loteamentos ilegais nas periferias das cidades.

No livro O impasse da poltica urbana no Brasil, Maricato mostra que, na dcada de 1980, quando o investimento em habitao social foi quase nulo, a taxa de crescimento da populao moradora de favelas triplicou em relao populao urbana em seu conjunto. Nos anos de 1990, a taxa duplicou. Perto de 12% da populao de So Paulo e Curitiba moram em favelas. Em Belo Horizonte e Porto Alegre, at 20%. No Rio de Janeiro, 25%. Em Salvador, Recife, Fortaleza, So Luiz e Belm, mais de 30% das pessoas vivem em favelas. Somando-se as moradias ilegais, encontramos aproximadamente 40% dos domiclios de So Paulo e 50% no Rio de Janeiro em situao irregular. Os moradores dessas casas se encontram em condies de insegurana permanente. (MARICATO, 2011).

O processo de favelizao das cidades brasileiras no ocorreu, no entanto, por falta de planos e nem de leis. O Estatuto da Terra, de 1964, relaciona a reforma agrria melhor distribuio de terra e justia social. E a Constituio Federal de 1988 prev a funo social da propriedade e o direito moradia. Contudo, da retrica das leis prtica, o pas ainda vive um grande abismo.

No ano de 2001, o Estatuto da Cidade criado, resultado das lutas de setores da sociedade sobretudo daqueles mais marcadamente excludos do direito cidade. O Estatuto surge como possibilidade de redesenhar o modelo de poltica urbana que tem imperado no Brasil, tanto do ponto de vista das diretrizes e instrumentos urbansticos includos na lei, como atravs da afirmao de nova forma de tomada de decises acerca do futuro das cidades compartilhada e pactuada diretamente pelos cidados.

Para muitos especialistas, a promulgao do Estatuto representou tambm um avano para o Brasil na direo da democratizao do acesso terra urbana e da garantia do direito humano e universal moradia adequada. Contudo, a Lei delegou para as cidades, em suas prticas de planejamento territorial, a misso de incorporar as novas diretrizes e instrumentos, de acordo com a especificidade de sua situao scio-econmica.

E esse foi o ponto de partida do projeto Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao de Planos Diretores Participativos (2009), desenvolvido pelo Ministrio das Cidades em parceria com o Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ). O professor do instituto, Fabrcio Leal de Oliveira, coordenou a rea da pesquisa referente ao tema acesso terra urbanizada, na qual os pesquisadores avaliaram relatrios estaduais que, por sua vez, avaliavam os relatrios dos planos diretores municipais selecionados para investigao.

Segundo Fabrcio, os resultados da pesquisa so bastante preliminares, j que, com exceo dos 26 estudos de caso, ela baseada na anlise de documentos e, com freqncia, a lei do plano diretor a nica fonte disponvel. Os pesquisadores, por exemplo, em geral no tiveram acesso aos diagnsticos. Os relatrios estaduais so muito heterogneos e a impresso que tivemos que eles se aprofundam pouco nos instrumentos de acesso terra urbanizada, explica.

Leia a seguir a primeira entrevista da srie 10 anos do Estatuto da Cidade com o professor Fabrcio Leal de Oliveira, que fala sobre os instrumentos criados ou validados pelo Estatuto, e como eles tm sido implementados e/ou regulamentados pelos municpios em todo o pas.

Para alguns analistas o acesso terra urbanizada o principal problema gerador dos conflitos sociais na sociedade brasileira. Como voc v isso?O acesso terra urbanizada para a populao de baixa renda s vai acontecer com a interveno do Estado, no existe outra maneira. O Estatuto da Cidade traz instrumentos que poderiam ser utilizados para avanar nesse sentido, como o IPTU progressivo no tempo, a outorga onerosa do direito de construir, a criao de zonas de interesse social, entre outros, mas a pesquisa recente sobre planos diretores brasileiros elaborados nos ltimos anos mostra, em carter preliminar, que em muitos poucos casos houve avanos concretos no que se refere ao acesso terra. Lembro que em 2001, a professora Ermnia Maricato, em entrevista na imprensa, previa uma chuva de processos judiciais contra o IPTU progressivo, por exemplo. Mas nem isso aconteceu. O que se viu na prtica foi que a maior parte dos municpios criou instrumentos presentes no Estatuto, como o IPTU progressivo no tempo, mas pouqussimos municpios os regulamentaram para serem aplicados efetivamente. Em muitos casos os prprios executivos municipais recuaram e elaboraram planos diretores com orientaes muito gerais, sem regulamentar ou criar condies concretas para aplicao dos instrumentos.Em qual contexto o Estatuto da Cidade foi criado? Havia uma luta dos movimentos populares pela Reforma Urbana que, parece, eclodiu com a criao do Estatuto?O Estatuto no surge no vazio. Quando o Estatuto aprovado em 2001 como se ele desenterrasse a pauta da Reforma Urbana, a ideia de plano diretor e do planejamento urbano para o pas, que, claro, ainda tinha seu espao de discusso, mas j no era uma ideia to presente. Nos anos 1990 e na virada do sculo, de maneira geral, no Brasil, a moda eram os planos estratgicos, a ampliao da competitividade das cidades, a atrao de investimentos externos; ou seja, o Estatuto surge num contexto poltico no qual havia diversos discursos em disputa para a cidade. nos anos noventa que o Banco Mundial passa a pautar ajustes na gesto urbana em consonncia com o iderio neoliberal que se dissemina mais fortemente entre ns aps a eleio de Collor -, dessa poca a consolidao de um discurso sobre a sustentabilidade das cidades que acentua a sua dimenso econmica. Do outro lado, havia, claro, o discurso da justia social e da participao popular para a construo de uma cidade mais justa, igualitria etc e modelos e experincias de gesto como o oramento participativo de Porto Alegre, por exemplo.O Estatuto da Cidade estava tramitando h mais de dez anos quando aprovado. E muitos ficaram surpresos quando isso aconteceu, pois o Estatuto retoma uma srie de princpios que estavam arrefecidos no mbito das polticas municipais em detrimento de planos estratgicos, de promoo da cidade no mercado mundial.O outro lado da histria que o Estatuto se reconstri e se modifica nesse ambiente. Ele no a recuperao pura das reivindicaes das dcadas de 1970 e 1980, mas incorpora instrumentos e prticas de gesto desse ambiente dos anos 1990, como o caso das operaes urbanas que replicam a experincia da Operao Urbana Faria Lima - ou da sua verso de outorga onerosa do direito de construir que abandona a ideia do ndice 1,0 e incorpora, como no caso da outorga para alterao de uso, aspectos das operaes interligadas do Rio e So Paulo. Quero dizer, ele se modifica neste percurso e alguns dos seus instrumentos no estavam presentes nos modelos propostos nas dcadas 70/80.Segundo a pesquisadora Betnia Afonsin, o Estatuto da Cidade tem como pressuposto a viso do direito propriedade subordinado ao cumprimento da sua funo social, ou seja, mudamos do Direito privado da propriedade para o Direito Pblico da propriedade. O Estatuto realmente valida isso?Os princpios e diretrizes do Estatuto infelizmente ainda no foram implementados no Brasil. Por toda parte, ainda muito forte a adeso ao iderio da competitividade urbana e s pautas e orientaes disseminadas pelas agncias internacionais de desenvolvimento que promovem um tipo de gesto urbana que privilegia a eficcia econmica e no a reduo das desigualdades sociais. O Estatuto certamente incorpora e reafirma as indicaes da Constituio Federal sobre a funo social da propriedade e d orientaes fundamentais para a gesto urbana associadas a esse princpio, assim como instrumentos como parcelamento e utilizao compulsrios, zonas de especial interesse social e a recuperao de mais valia a partir de investimento pblico, entre outras.Mas o que vimos na pesquisa foi que muitos planos diretores incorporam apenas formalmente o princpio da funo social da propriedade, muitas vezes desvinculado da noo de interesse pblico, como se qualquer uso determinado pelo Plano Diretor implicasse o cumprimento da funo social da propriedade. Houve uma diluio do princpio, ou, em alguns casos, uma apropriao cnica: inclui-se, nos artigos iniciais, entre os princpios e diretrizes, uma srie de orientaes que no dialogam com o resto do plano, ou que so mesmo contrariadas em outros artigos.O Estatuto da Cidade foi importante para a validao de quais instrumentos?Foi muito importante para a regulamentao de instrumentos como parcelamento de edificao compulsrio, IPTU progressivo no tempo, desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica, alm da possibilidade de consrcio imobilirio. Para a disseminao nacional da noo de zona especial de interesse social (ZEIS).Nas cidades grandes muito comum e h muito conhecida a ideia da ZEIS, mas no interior do Brasil no. O interessante que nessa dcada a noo de dissemina pelo pas todo. Aps as experincias do Rio de Janeiro, So Paulo e outras cidades de urbanizao de favelas, essa noo do direito de morar na cidade, de fazer parte da cidade se espalha. Mas os governos avanaram pouqussimo na criao e delimitao de ZEIS em reas vazias, por exemplo. Houve um avano no discurso, admite-se que importante ter moradia de interesse social nas reas centrais, mas onde que foi feito isso no Pas?Tirando o caso de So Paulo, no projeto tivemos apenas seis casos de delimitao de zona especial de interesse social vazia no conjunto dos 526 planos, segundo os relatrios estaduais. J So Paulo tem bastante coisa, mas no sabemos como so ou onde esto essas ZEIS, os relatrios no se aprofundam nisso.Temos casos de sucesso, mas so poucos. De maneira geral, a pesquisa aponta que os planos diretores pouco ou nada avanaram na promoo do acesso terra urbanizada no Brasil.O que o projeto Os Planos Diretores Municipais mostrou em relao aos instrumentos regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda?Talvez um dos principais avanos do Estatuto da Cidade se refira usucapio especial coletiva e concesso especial de uso para fins de moradia, que so direitos que independem da regulamentao municipal, logo so ganhos de fato. Mas, claro, que isso no basta. O instrumento prev a delimitao de uma rea, dela voc d uma frao igual para todo mundo a fim de regularizar ou voc precisa ter um acordo entre os moradores para a diviso de parcelas diferentes. Mas para fazer isso voc precisa ter o poder pblico ajudando, fazendo a medio, trazendo informaes cadastrais etc. Porm, se o poder pblico no se movimenta, essas coisas andam a passos lentos.O que vimos foram pouqussimos casos de planos diretores que buscaram dar orientaes nesse sentido, ou seja, apoiando os processos de regularizao fundiria. Embora os casos sejam poucos, esse foi um ganho importante do Estatuto da Cidade, talvez o maior. No entanto, para isso se viabilizar de fato, para que as experincias comecem a aparecer, voc teria que ter a ao do municpio para ajudar nesses processos.E sobre o controle do uso, ocupao e parcelamento do solo o que foi verificado?De maneira geral, os planos diretores pesquisados no regulamentaram a legislao de ocupao e parcelamento do solo. Em boa parte das cidades brasileiras, os vetores de desenvolvimento e aumento de densidade so definidos pela lei de uso e ocupao do solo. Ento, voc fazer um plano diretor por melhor que ele seja sem mexer ou alterar nada na legislao de uso e ocupao do solo significa, quase sempre, fazer um plano que no orienta quase nada. o caso do Rio de Janeiro: o plano diretor de 1992, por exemplo, era repleto de diretrizes e princpios, bem estruturado; no entanto, na prtica o plano tinha um nico parmetro de aplicao imediata que era o ndice mximo de aproveitamento do terreno. Na verdade, o que regula a distribuio e a intensidade dos usos no Rio a legislao urbanstica, em sua maior parte produzida na poca da ditadura. E isso acontece no Brasil todo, ou seja, enquanto estamos lendo os planos diretores municipais, o que est valendo para a cidade a lei de uso e ocupao do solo.Na verdade, essa uma das principais limitaes da pesquisa. Para fazer uma avaliao dos planos, precisamos confront-lo com o seu contexto de implantao, com as leis existentes, a conjuntura poltica e institucional etc, o que s foi possvel nos estudos de caso. Precisaramos analisar as leis urbansticas, que so muitas, que determinam o que pode ser construdo aqui ou o que no pode; o que proibido; qual o lote mnimo? O pesquisador precisa ter acesso lei para saber sobre os coeficientes mximos. O plano est aumentando ou diminuindo o coeficiente? No d para saber.Na pesquisa de avaliao dos planos diretores, o que foi verificado em relao s normas especficas para o parcelamento da terra e habitao de interesse social?A pesquisa tinha uma pauta, um conjunto de perguntas que deviam ser respondidas. Uma das mais importantes se referia ao seguinte: uma das maneiras de se garantir terra para habitao de interesse social que o prprio processo de parcelamento produza isso. voc ter uma cota no parcelamento de tantos por centos para habitao de interesse social. Embora isso possa estar definido na lei de parcelamento e no necessariamente no plano diretor, o objetivo era investigar se os planos tinham avanado nesse sentido, mas encontramos pouqussimos casos.Dos 526 planos diretores, encontramos cerca de 10 que fazem meno ao parcelamento de terra com rea para habitao de interesse social. Essa uma pauta que pode avanar, j que os planos diretores avanaram pouco na questo do acesso terra urbanizada. Uma pauta para reviso da lei de parcelamento deveria incluir isso. claro que, se os planos diretores no incorporaram isso, temos uma sinalizao de que as dificuldades para regulamentar sero grandes.A resistncia da incorporao imobiliria muito grande, pois a habitao popular vista apenas como uma externalidade negativa com implicaes para a valorizao fundiria. Essa uma das principais razes para a volta das remoes que vem sendo feitas no Rio hoje. No s o argumento da necessidade de obras virias, mas de valorizao imobiliria mesmo.O que faltou na campanha pelos planos diretores que tem muitos mritos, sem dvida - foi acentuar os conflitos que iam surgir. Quer dizer, se o plano diretor tudo isso que se espera dele, se o Estatuto traz tantas possibilidades, pode-se saber que existiro muitos conflitos de interesse. E vimos isso nas aes da maioria dos prefeitos. O que eles fizeram? Tentaram esvaziar os planos, concebendo planos bem genricos para no cercear a ao do executivo.Isso foi verificado na maioria dos planos diretores?Sim. Os planos diretores em sua maioria so bastante genricos, fazem meno aos princpios, porm no regulamentam nada, nada aplicvel, tudo depende de outra coisa. Essa a norma geral para a lei de uso e ocupao do solo, e tambm para os outros instrumentos.E em relao ao parcelamento, edificao ou utilizao de compulsrios, IPTU progressivo no tempo e desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica?Em geral, os planos incluem a possibilidade do IPTU progressivo, por exemplo. No entanto, deveriam delimitar a rea de aplicao, como define o Estatuto da Cidade, porm os municpios nem isso fazem. Alguns municpios do indicaes para regulamentao que contm uma srie de isenes que inviabilizam o instrumento. Em muitos planos, como o plano do Rio de Janeiro (que, alis, no foi contemplado na pesquisa), por exemplo, o IPTU progressivo no vale para reas que tenham qualquer atividade econmica que no necessite de edificao para acontecer. Mas o que isso significa? Qualquer coisa! H muitos planos que do isenes para estacionamentos. Em Caxias tem uma rea que o lote mnimo para aplicar o IPTU progressivo de 50 mil m.Apesar dos casos, o instrumento um avano do Estatuto. Alis, talvez seja cedo para avaliar o Estatuto da Cidade, os planos diretores acabaram de ser aprovados, at agora verificamos que aconteceu muito pouco; talvez daqui a 20 anos o pas possa j estar fazendo uso dos seus instrumentos de forma mais efetiva. Mas possvel tambm que as coisas no evoluam em direo aos instrumentos voltados para redistribuio de renda e promoo da funo social da propriedade, mas, ao contrrio, que se acentuem os processos que acirram as desigualdades por meio de operaes urbanas que amarram investimentos pblicos com interesses privados, como vem acontecendo em muitos lugares. Quer dizer, so dois caminhos em conflito, e os dois legitimados no Estatuto da Cidade.H muito o que pesquisar ainda. Com relao ao material disponvel da pesquisa nacional, para dar continuidade avaliao da implementao do Estatuto, podemos investigar com cuidado os estudos de caso, porque podem nos dar um mapa dos processos, da implementao dos instrumentos, como isso est sendo feito.E na sua opinio o que se deve fazer para avanar mais na implementao do Estatuto da Cidade?Essa pesquisa mostrou que o plano diretor no pode ser a nfase para o avano dos princpios e diretrizes do Estatuto. Apesar de a Lei dizer que o plano diretor a principal ferramenta para sua implementao, est mostrado que o plano diretor vai ajudar muito pouco o Estatuto da Cidade, embora ele seja um campo de luta que no deve ser abandonado, ou recusado. Mas devem ser delineados outros caminhos, que passam pela definio do oramento, das prioridades de gesto etc. Lembro das expectativas em torno da orientao do Estatuto que aponta que os oramentos devem respeitar os planos diretores, mas os planos no tm qualquer orientao objetiva referente a gastos oramentrios com exceo de pouqussimos casos. Ou seja, a tradicional esquizofrenia marcada pela diferena entre o que o plano diretor define e o que o prefeito executa continua igual.