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Democracia, Transparncia e Desenvolvimento Sustentvel

Democracia, Transparncia e Desenvolvimento SustentvelFundao Konrad Adenauer Fortaleza, Cear - 2007

Copyright 2007 by FUNDAO KONRAD ADENAUER EDITOR RESPONSVEL Klaus Hermanns ORGANIZADORES Miguel Macedo Maria Alice Boga COORDENAO EDITORIAL Miguel Macedo COPYDESK Vianney Mesquita Reg. Prof. MTE 00489JP PROJETO GRFICO E CAPA Wiron Teixeira

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Democracia, transparncia e desenvolvimento sus tentvel / Miguel Macedo e Maria Alice Boga Prazeres, organizadores. -- Fortaleza : Fundao Konrad Adenauer, 2007. 216 p. Inclui referncia bibliogrfica ISBN: 978-85-99995-09-9 1. Democracia. 2. Administrao pblica. 3. Polticas pblicas. 4. Desenvolvimento sustentvel. I. Macedo, Miguel (org.). II. Prazeres, Maria Alice Boga (org.). III. Fundao Konrad Adenauer. CDU: 342.34

As opinies externadas nas contribuies deste livro so de exclusiva responsabilidade dos seus autores Todos os direitos desta edio reservados FUNDAO KORNAD ADENAUER Av. Dom Lus, 880 Salas 601/602- Aldeota Fortaleza CE Brasil Telefone: 0055 - 85 -32619293 / Telefax: 0055 - 85 - 3261.2164 www.sustentavel.inf.br - e-mail: [email protected] Impresso em papel reciclado Impresso no Brasil Printed in Brasil

SUMRIOOS AUTORES ...................................................................................7 APRESENTAO .............................................................................9 GOVERNO LOCAL, CONTROLE SOCIAL E AO CONTRA A CORRUPO: A UNIVERSALIDADE DA EXPERINCIA DO MUNICPIO DE RIBEIRO BONITO/ SP ADMINISTRAO PBLICA E SOCIEDADE: - INSTRUMENTOS DE PARTICIPAO DA SOCIEDADE CIVIL .................................................................13 Cassius Guimares Chai PREFEITURA E CMARA MUNICIPAL: GESTO PBLICA E COMBATE CORRUPO .........................................................33 Marcelo Silva CONSELHOS GESTORES: PARTICIPAO POPULAR OU LEGITIMAO DO PODER PBLICO? ..............................................45 Jacqueline Passos da Silveira MINISTRIO PBLICO, PODER JUDICIRIO E CONTROLE SOCIAL NO COMBATE CORRUPO ...................................71 Hugo Cavalcanti Melo Filho O PAPEL DA SOCIEDADE NAS INSTNCIAS LOCAIS DE PARTICIPAO E CONTROLE ..........................................................85 Francisco Fernando

DILEMAS E PERSPECTIVAS DA CONSTRUO LOCAL E TERRITORIAL DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E SOLIDRIO .............................................................................................99 Roberto Marinho Alves da Silva TERRITRIO E POLTICAS PBLICAS NO MARANHO ....131 Zaira Sabry Azar OS CONCEITOS-MODA E O PROBLEMA DA INCLUSO DOS DIFERENTES ......................................................................149 Benedito Souza Filho GNERO E ETNIA: CULTURAS TRADICIONAIS E POTENCIALIDADES PARA O DESENVOLVIMENTO ................................167 Ilma Ftima de Jesus POR TRS DE UMA ESCOLHA TECNOLGICA, OPTA-SE POR UM MODELO DE DESENVOLVIMENTO: TECNOLOGIAS PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL................................183 Kleber Pettan, Ary A. C. Mansur, Isaac S. B. Jnior PODER PBLICO E SOCIEDADE PARA O DESENVOLVIMENTO LOCAL SUSTENTVEL ..............................................................201 Paulo Afonso

DEMOCRACIA, TRANSPARNCIA E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

OS AUTORESCassius Guimares Chai promotor de Justia, mestre em Direito Constitucional pela UFMG, doutorando em Direito Constitucional pela UFMG, coordenador da ps-graduao da Escola Superior do Ministrio Pblico do MA, consultor do programa interinstitucional Ministrio Pblico e Tribunal de Contas do Estado MA, do projeto de Transparncia Fiscal Contas nas Mos Marcelo Silva graduado em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal do Cear. Ex-Prefeito do Municpio de Maranguape (CE). Atualmente secretrio da Regional III, na Prefeitura Municipal de Fortaleza Jaqueline Silveira advogada e mestra em Direito Constitucional pela Universidade Federal de Minas Gerais - UFMG. Professora da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Ouro Preto e do Curso de Especializao em Controle da Administrao Pblica CAD/MG. Hugo Melo Filho juiz do Trabalho, mestre em Cincias Polticas, psgraduado em Direito Constitucional pela Universidade de Salamanca, Espanha; professor do Curso de Direito da Faculdade Marista e da Escola Superior da Magistratura Trabalhista PE; bacharel em Direito pela UFPE e autor de vrias obras e artigos. Francisco Fernando graduado em Direito pela Universidade do Piau e promotor de Justia da Comarca de Pastos Bons/ MA; membro da comisso consultiva do Programa Contas na Mo, da Procuradoria Geral de Justia e do Tribunal de Contas do Estado do Maranho.7


Roberto Marinho graduado em Filosofia pela Universidade do Rio Grande do Norte, especialista em Polticas Sociais, mestre em Cincias Polticas pela Universidade Federal de Pernambuco; doutorando em Desenvolvimento Sustentvel pela UNDB. Atualmente Coordenador de Estudo da Secretaria de Economia Solidria do Ministrio do Trabalho e Emprego. Zaira Sabry Azar graduada em Servio Social pela Universidade Federal do Maranho; especialista em Polticas Publicas pela Universidade Federal do Maranho e militante do MST. Benedito Filho mestre em Antropologia pela Universidade Federal do Par e em Antropologia pela Universidade Autnoma de Barcelona; doutor em Antropologia pela Universidade Autnoma de Barcelona e professor do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da Universidade Federal do Maranho. Ilma Ftima de Jesus especialista em Educao, coordenadora da Equipe de Elaborao e Sistematizao da Proposta Curricular na SEMED, coordenadora Executiva do Conselho Municipal das Populaes Afrodescendentes COMAFRO. coordenadora Estadual do Movimento Negro Unificado - MNU e mestra em Educao pela UFMA. Kleber Petan consultor em agricultura familiar e desenvolvimento sustentvel. Eng. agrnomo e doutorando em Planejamento e Desenvolvimento Rural Sustentvel na UNICAMP/SP - [email protected]. Ary A. C. Mansur eng. agrnomo, formado pela Fundao Pinhalense de Ensino; especializao em Agroecologia pela Universidade de Berkeley. [email protected] Isaac S. B. Jnior bilogo especializado em Educao Ambiental pela UNIARARAS. [email protected] Paulo Afonso graduado em Cincias Sociais pela Universidade Federal da Paraba, com mestrado em Sociologia Rural pela UFPB e doutorado na rea da Sociologia pela Escola do Quilombo dos Palmares.8


APRESENTAOA promoo do desenvolvimento e o fortalecimento da democracia so objetivos centrais para o trabalho em poltica e para a cooperao internacional da Fundao Konrad Adenauer. Democracia uma forma de Estado e de vida. A forma de Estado representa a matriz poltica. A forma de vida se refere ao comportamento das cidads e cidados que vivem na democracia. O ideal democrtico tradicional no se preocupou em constituir formas efetivas de participao nas decises pblicas. Este um desafio a que o Estado e a Sociedade devem responder. A capacidade de existir e a essncia da democracia dependem de forma decisiva dos conceitos de valores, das condutas e das atuaes polticas dos mesmos atores, cidads e cidados. Democracia incompatvel com corrupo. Como incompatvel com a excluso. Sua legitimidade decorre da representao popular, que vem da vontade dos cidados, para assegurar as liberdades. Como a liberdade de no ter medo de morrer de fome. A excluso o decreto de condenao pobreza extrema e fome. A democracia a cidadania, no um regime com prias. No h democracia sem tica, portanto sem responsabilidade com a condio humana. A tica da democracia a coeso social para a convivncia humana, hoje sob grave risco. A democracia poltica ou se faz social e humana, ou democracia no . Falar em transparncia, por exemplo, no apenas invocar o direito da sociedade de tomar conhecimento de tudo que se passa na rea pblica e, principalmente, controlar a aplicao do dinheiro dos contribuintes. instituir mecanismos para o exerccio do controle social das aes de9


governo e dos servios pblicos, sem o qual no se pode consolidar conceito de cidadania. Esse o princpio que contribui para o controle dos gastos pblicos e para a busca do equilbrio fiscal. No se conhece forma mais eficaz de inibir a corrupo e fiscalizar os desmandos de governos perdulrios do que o exerccio do controle social por uma sociedade informada e capaz de cobrar. Controle social e desburocratizao, pois desta depende fundamentalmente aquele. Trata-se de um processo de mudana que est longe de ser simples: ele passa pela modificao de todo um aparato fundado na crena equivocada de que a maneira de combater a corrupo criar normas e mais normas, controles e mais controles, que nem sempre se mostram eficazes. A criao de novas formas e canais de participao cidad enfrenta uma arraigada cultura poltica elitista e autoritria que no se transforma da noite para o dia. H uma lgica, historicamente predominante, na relao da populao com o Estado, impregnada de apatia, clientelismo, submisso, populismo, cooptao e outros tantos efeitos perversos desta herana cultural. A abertura destas novas formas e canais de participao requer, portanto, uma prtica pedaggica planejada capaz de orientar o necessrio processo de mudana de atitudes, valores, mentalidades, comportamentos, procedimentos, tanto por parte da populao como daqueles que esto no interior do aparelho estatal. isto que esperamos oferecer aqui, a ttulo de contribuir para a discusso e o aprofundamento de idias, posies e experincias. A prtica da gesto democrtica vem produzindo novos aprendizados para os atores da sociedade civil e do governo e contribuindo para alterar significativamente a forma de relao do poder pblico com a populao em nvel local. Nesta publicao, trazemos uma coletnea de artigos reunidos a partir de duas edies da Srie de Debates Adenauer, em 2005 e 2006, realizadas em So Lus, MA. Os cinco primeiros artigos referem-se a Governo, Controle Social e Ao contra a Corrupo, tema central da 5 edio da Srie em 2005. No primeiro, Cassius Guimares Chai faz uma anlise da experincia do municpio de Ribeiro Bonito, em So Paulo, em um paralelo entre administrao pblica e os instrumentos de participao da sociedade civil.10


No que diz respeito gesto pblica e combate corrupo, Marcelo Silva apresenta a experincia da relao entre a cmara municipal e a Prefeitura Municipal de Maranguape, no Cear. Os trs artigos seguintes, Jacqueline Passos da Silveira questiona a participao popular e a legitimao do poder pblico nos conselhos gestores; Hugo Cavalcanti Melo Filho aprofunda a relao entre o Ministrio Pblico, Poder Judicirio e controle social no combate corrupo; e, por fim, Francisco Fernando discute o papel da sociedade nas instncias locais de participao e controle. Na segunda parte, esto seis artigos relativos ao tema central Democracia, Transparncia e Desenvolvimento Sustentvel, da 6 edio da Srie em 2006 e que originou o ttulo deste livro. No primeiro, Roberto Marinho Alves da Silva apresenta os dilemas e perspectivas da construo local e territorial do desenvolvimento sustentvel e solidrio; na seqncia, Zaira Sabry Azar tem o olhar para o territrio e as polticas pblicas no Estado do Maranho; e Benedito Souza Filho convida a uma reflexo acerca dos conceitos-moda e o problema da incluso dos diferentes. Nas trs ltimas contribuies, a questo do desenvolvimento se configura como ponto central. Ilma Ftima de Jesus discute gnero, etnia e as culturas tradicionais e potencialidades para o desenvolvimento; Kleber Pettan, Ary A. C. Mansur e Isaac S. B. Jnior abordam o modelo de desenvolvimento a partir das tecnologias para o desenvolvimento sustentvel; e, por ltimo, Paulo Afonso trata da relao do poder pblico e sociedade para o desenvolvimento sustentvel. A Fundao Konrad Adenauer publicou nos ltimos anos, diferentes publicaes acerca dos temas de combate corrupo, oramentos pblicos, desenvolvimento dos municpios e participao cidad. Como, por exemplo, O poder, o controle social e o oramento pblico, produto da Srie de Debates Adenauer 2004. Esperamos que esta seqncia temtica possa oferecer uma combinao de medidas de melhoria relacionadas representao poltica, como mecanismos que assegurem a participao popular direta nas gestes pblicas. Afinal, a convivncia conflituosa entre participao e representao o que permite um difcil, mas mtuo enriquecimento dessas duas formas de democracia. Miguel Macedo Coordenador de Projetos da Fundao Konrad Adenauer no Nordeste e Norte do Brasil, escritrio de Fortaleza11

GOVERNO LOCAL, CONTROLE SOCIAL E AO CONTRA A CORRUPO: A UNIVERSALIDADE DA EXPERINCIA DO MUNICPIO DE RIBEIRO BONITO/ SP ADMINISTRAO PBLICA E SOCIEDADE: INSTRUMENTOS DE PARTICIPAO DA SOCIEDADE CIVIL Cssius Guimares Chai

GOVERNO LOCAL, CONTROLE SOCIAL E AO CONTRA A CORRUPO: A UNIVERSALIDADE DA EXPERINCIA DO MUNICPIO DE RIBEIRO BONITO/ SP ADMINISTRAO PBLICA E SOCIEDADE: INSTRUMENTOS DE PARTICIPAO DA SOCIEDADE CIVILCssius Guimares Chai preciso, na verdade, que a alfabetizao de adultos e a ps-alfabetizao, a servio da reconstruo nacional, contribuam para que o povo, tomando mais e mais a sua Histria nas mos, se refaa na feitura da Histria. Fazer a Histria estar presente nela e no simplesmente nela estar representado. Pobre do povo que aceita, passivamente, sem o mais mnimo sinal de inquietao, a notcia segundo a qual, em defesa de seus interesses, ca decretado que, nas teras-feiras, se comea a dizer boa-noite a partir das duas horas da tarde. Este ser um povo puramente representado, j no presente na Histria. Paulo Freire in A importncia do ato de ler, 35ed. Ed.Cortez, p.40

INTRODUOSe o homem necessariamente deve viver em sociedade, implica a certeza de que, momentaneamente, algum ter um interesse seu resistido, ou em outras palavras, limitaes de ordem externa impor-se-o a fim de13


que as liberdades do seu prximo tambm sejam respeitadas. Equacionar liberdade e igualdade um dos grandes desafios do sistema jurdico, seno o seu maior desafio; contudo, por ser um fato universal, e portanto, desprendido de contextos geogrficos, a tenso das liberdades e das igualdades interessa a todos indistintamente, quer em Ribero Bonito, quer em So Lus do Maranho, e por essa razo pode afirmar-se a questo como universal. Desnecessrio reconstruir-se aqui o contexto das mazelas sociais que por toda sociedade brasileira vivenciada, com suas crnicas de cada dia, com atores distintos, mas semelhantes personagens e enredo: os desvios de conduta; as apropriaes desavergonhadas dos bens pblicos, como se ainda estivesse presente a regncia absolutista, ou seja a vontade do rei sem a premissa da lei. Dos episdios apenas alteram-se os nomes e seus predicados: operaes Farol da Colina; Anaconda; Navalha; etc. imprescindvel a constante mobilizao da parcela da sociedade civil no governamental, e que histrica e de imediato com as relaes de governo no tenha vnculos de subordinao. A experincia de Ribeiro Bonito nesse aspecto revela-se iconogrfica, ou seja, simblica e marcante, emblemtica; pois, embora presente no senso comum, a vigilncia da comunidade local, sempre informada, precisa sair dos muros da inrcia para uma ao igualmente estratgica de reao com os descomprometimentos sociais de interesse geral. Afinal a chamada alternncia de poder como natureza da democracia significa exatamente que, enquanto uns governam por representatividade e representao, os demais, os momentanemante governados, fiscalizam e controlam aqueles, os governantes. Na atual formao social de uma comunidade de livres e iguais que se afirma como, nao democrtica de direito, a sociedade brasileira reagindo aos desmandos dos coronelismos, s excees dos privilgios e impunidade para aqueles que tomam o nome do povo, dizendo-se-lhe representar, fez chegar ao parlamento a sua insatisfao, mesmo que com imposies de poltica externa. E o parlamento, por sua vez, presenteou queles que lhes sufragaram o voto e lhes deram a representatividade poltica de alguns de seus interesses com alguns instrumentos de controle e de participao mais prxima dos atos da administrao da coisa pblica.14


Estes instrumentos, dentre os quais se vem por exemplo o Estatuto das Cidades, o Plano Diretor, a Lei das Licitaes e a to questionada Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 1012000), so mecanismos valiosos que a sociedade, a comunidade local, as entidades civis organizadas, todo e qualquer cidado dispoem para exigir do administrador pblico, seja ele prefeito, presidente de cmara, secretrio de governo, governador etc. no apenas a motivao de seus atos administrativos, mas sobretudo o zelo e a manuteno do patrimnio pblico, promovendo a transparncia de suas decises e um planejamento adequado da captao de recursos e de seus gastos. Nesse sentido, esta uma proposta articulada como um desses instrumentos de conhecer para se libertar, e de se libertar como uma condio de igualdade de participao daquilo que interessa a todos ns, povo brasileiro: o igual respeito e considerao pela justificao adequada dos atos de poder. Para tanto, faz-se necessrio colocar alguns conceitos sobre a Teoria do Governo, suas funes, bem como sobre seus atos. A seguir tratar-se-o alguns aspectos da Cidadania Participativa, objetivando principalmente o vis da participao popular, pontuando-se os mecanismos contidos na LRF, no Estatuto das Cidades e de algumas medidas judiciais, como fator de legitimidade, controle e correo dos atos gesto pblica.

Teoria do governoEstado e Governo so palavras muitas vezes so tidas por sinnimos. Entretanto, sob uma perspectiva poltica, elas so distintas. O Estado a comunidade poltica integralmente considerada e constitui a pessoa coletiva da sociedade, em funo do direito, expressando a soberania. O Estado o sujeito ativo da soberania. Por outro lado, o Governo a organizao especfica constituda pelo Estado para seu servio. Pelo senso comum, Governo no apenas o conjunto dos poderes e das atividades pblicos, mas tambm, com particularidade, o Poder Executivo. Aquele que executa as vontades do Estado; porm, importa registrar que a vontade do Estado no est livre de controle social.15


O Governo definido como o complexo de rgos (secretarias; ministrios; cargos; funes etc) e instituies encarregado das atividades do Estado. Diante disto conclui-se que governar implica se aplicarem normas, pois as formas de atuao do Governo apresentam-se sob a perspectiva do direito positivo, compreendido por meio de regras gerais e especficas de origem legislativa, administrativa e jurisprudencial. claro que o contedo dessas regras e decises tomadas pelos governantes precisa ser em essncia determinado por finalidades sociais, objetivando o bem pblico, comum. imperioso ressaltar que os governantes (gestores pblicos) no esto acima do bem e do mal. As mesmas normas que se aplicam e se destinam a qualquer um do povo destinam-se e aplicam-se a eles tambm, e com muito maior rigor. E quem deve exercer o controle de seus atos e promover a correo dos excessos o prprio povo, a populao mobilizada e vigilante. Como afirma o professor Baracho Oliveira, os governantes so os exercentes do poder que o povo detem, exercendo a fora mais ampla, entendendo-a no apenas material, mas econmica e at moral. Os governantes so indivduos como os outros, conseqentemente, como todos os membros da coletividade, esto submetidos ao direito objetivo (s leis) do grupamento. O direito objetivo sendo considerado como o conjunto de regras que se impe a todos os membros da sociedade e determina as relaes entre os seus componentes. As regras e os princpios se aplicam a governados e governante.1 A democracia tem necessidade de se estruturar em vista da ampliao das atribuies do Estado que sempre requer melhor organizao de seus rgos visando a um melhor servio ao pblico. A tnica, a marca, de uma sociedade democrtica participativa consiste na transparncia do exerccio do poder pblico e do planejamento adequado e da previso de risco da administrao das atividades pblicas.

1 In Notas em classe na disciplina Processo Constitucional, Programa de Doutorado, rea de Direito Constitucional, 2001. I - UFMG.

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Os interesses e os atos da administrao pblica:Os interesses da administrao pblica caracterizam-se pelos critrios da publicidade, da transparncia e da legalidade. sempre uma referncia ao disposto no art. 37, caput, da CF (Constituio Federal).

CaractersticasPublicidade (interesse coletivo e, portanto, de conhecimento geral). A administrao pblica no guarda segredo, no tem interesse privado. Transparncia (a motivao se impe como nota distintiva e constante entre a discricionaridade da doutrina do Estado-social e a vivncia de uma sociedade democrtica. Relaciona-se no dilogo permanente com os cidados). Legalidade (obedecem s postulaes do Estado de Direito, ou seja, se fazem mediante sua anterior previso em lei. Noutras palavras: faz-se apenas mediante o princpio da reserva legal. Se por um lado as caractersticas dos interesses e dos atos da administrao pblica impem uma conduta clara e pautada nos princpios e nas normas jurdicas vlidas, por outro, eles apenas so considerados legtimos se objetivarem a eficincia e a concretizao da justia social conforme descrito a seguir.

ObjetivosA eficincia dos atos, como servios internos administrao ou destinados diretamente ao cidado; noutras palavras, a qualidade do servio ou da atividade. A justia social a interveno planejada para a diminuio das desigualdades materiais; ou seja, promoo do bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. A preservar a dignidade humana; construir uma sociedade livre, justa e solidria; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; A paz social;17


Ter aquelas caractersticas e perseguir aqueles objetivos no o bastante se o agente administrativo pblico no exercer sua atividade movido pelos princpios da impessoalidade e pela moralidade administrativa.

MotivaesImpessoalidade o interesse da administrao no se confunde com os interesses do administrador. Moralidade o interesse pblico tem um patrimnio constitudo nos deveres da honestidade, imparcialidade e da lealdade s instituies pblicas; o formalismo da reserva legal nunca o bastante para caracterizar uma gesto transparente. Logo, fica certo que os atos da administrao pblica tambm so constitudos por esse elementos, desde a publicidade, passando pela legalidade at a moralidade. Os atos administrativos, sejam de governo ou polticos, baseiam-se na autorizao legal e portanto esto sujeitos verificao, quanto validade e consistncia, pelo sistema judicirio. Se ao Poder Executivo est atribuda a misso de executar os servios da mquina estatal, ao Poder Legislativo cabe o nus de, quando previsto na Constituio Federal ou Estadual ou na Lei Orgnica, autoriz-los e fiscaliz-los, e o Poder Judicirio est incumbido de tomar conhecimento dos desvios e corrigi-los. Os atos polticos so por sua natureza distintos dos atos administrativos. O elemento essencial de sua distino reside no fato de que aqueles no dependem de autorizaes legais ou habilitaes normativas, e estes ou se realizam embasados na condio de atos discricionrios ou vinculados. importante deixar claro que, na vivncia de uma sociedade democrtica de direito, os fundamentos das decises provindas das instncias administrativas necessitam ser coerentes com uma prtica participativa e inclusiva nas coisas da administrao do poder pblico. Ter seus representantes nos parlamentos j no o suficiente. Seguindo essa distino, fica certo que os atos de governo somente podem realizar-se fundados na permisso constitucional (na Constituio Federal). Com o aumento e a diversidade das atividades governamentais impe-se tambm maior e mais prximo controle dos agentes pblicos, administrativos (e/ou) polticos, no exerccio do prprio poder pblico, pois se 18


necessrio que os detentores do Poder que reclamam poderes para efetivar seus intentos, tenham a favor da populao instrumentos para fiscalizar, controlar e corrigir os abusos no exerccio desses poderes, ou das funes e seus cargos. Embora haja os atos chamados discricionrios, os quais o administrador dispe de uma margem de liberdade para decidir, estes no esto alheios ou fora do controle a ser exercido pela sociedade, e este controle inicia-se com uma postura participativa e consciente do papel reservado prtica da cidadania.

Cidadania participativaO cidado deve ter em mente a idia de que ele s poder se sentir igual se puder ter suas pretenses a direitos ouvidas igualmente. Diante da certeza da escassez de recursos, a sociedade precisa conjuntamente decidir como, quando e onde aplic-los. Quem exerce o poder no deve mudar as regras do jogo no meio da partida. Em outros termos: quem decide no pode ele prprio estabelecer as regras da deciso. Seria o prprio absolutismo. O que iguala os homens? A indagao lanada poderia ser respondida, simplesmente, socorrendo-se ao senso comum jurdico, com a afirmao: a lei. Depois de quase duas dcadas aps o movimento das Diretas j, deparase a sociedade brasileira, alm dos paradoxos ento existentes, com aquilo que nominou o ex-ministro Jungman governo esquizofrnico. As mesmas lutas sociais, iguais carncias, o mesmo deficit social, por um lado, e do outro um partido que representou essas angstias e idealizou e praticou a idia de resistir o desmando e de buscar a igualdade mnima da satisfao das necessidades, desde sempre modernas, do homem. De sada, no se pode fugir ao fato de que quatro anos de mandato no corrigiro o deficit social de quase dois sculos de independncia formal, ou quase doze dcadas de repblica excluso, seja porque a independncia restou como simblica, seja porque a repblica instaurada era liberalista, como o eram seus progenitores e mantenedores. Velha ou nova, a coisa no era a de todos.19


De todos apenas a dor. Portanto, os cidados, o povo como um todo, deve tomar para si sua histria e buscar, no dia-a-dia, inteirar-se dos atos de governo, tomar conhecimento das decises administrativas, das licitaes realizadas pelos governos locais, fiscalizar de perto os servios pblicos oferecidos ao povo, com o prprio dinheiro pblico. preciso uma ao continua e conjunta de toda a sociedade, de todos os seus seguimentos, pois dor qualquer um pode sentir, seja a enfermidade, seja a carncia, seja o desemprego. No processo democrtico, o cidado se torna o centro da sociedade. Existe o primado de que todos so iguais por essncia. A igualdade deixa de ser apenas de fato e passa a ser de direito. Assim, uma teoria da Cidadania Participativa compreende as formas e os meios pelos quais os cidados podem exercer a cidadania diretamente ou no. E quando no o fizerem diretamente possam realizar o controle por quem o exera. preciso deixar firmado que votar e ser votado no traduz toda a participao e a fora de controle que o povo pode e deve exercer em razo da administrao pblica. O acesso Justia, o dilogo com os representantes dos poderes pblicos locais, o acompanhamento das atividades dos conselhos municipais, aqui includos os Conselhos de Alimentao Escolar, de Direitos, Tutelar, do Idoso, de Assistncia Social, da Sade, de Educao, a participao efetiva nas audincias pblicas determinadas e permitidas pelo Estatuto das Cidades, pelas aes de proteo ao Meio Ambiente, quando das elaboraes da Lei de Diretrizes Oramentrias e do Plano Anual e Plurianual Oramentrio. O certo que h inmeras oportunidades de participao e de interveno popular na gesto da coisa pblica. O CIDADO DEVE CONTROLAR E PARTICIPAR DOS PROCESSOS LICITATRIOS DO SEU MUNICPIO. Assim, resta apontar que, no Estado de Direito, a administrao pblica est sujeita e submissa lei, pois essa sujeio visa a garantir e proteger as liberdades pblicas, a igualdade e a segurana de todos os direitos fundamentais. Os cidados devem sempre questionar a imparcialidade, a independncia e a legitimidade daqueles que exercem funes pblicas.

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Democracia direta: concretizando a participao popular na administrao pblicaNa prtica, preciso que o cidado participante desse processo plural de executar e controlar as funes pblicas, as prestaes de servios, possa de plano ter claros o seu papel e os limites de sua atuao, e sobretudo os instrumentos legais dos quais dispe para procurar a correo de eventuais desvios no exerccio do poder pelo administrador pblico, bem como saber identificar alguns mecanismos jurdicos dos quais possa socorrer-se para ver sanada a agresso a direito coletivo ou individual indisponvel. Nesse processo de fiscalizao e controle importante que o cidado tenha argumentos jurdicos-polticos ao seu dispor, e saiba quais momentos nos processos de formulao e execuo de polticas pblicas a lei j lhe assegura a participao. O Princpio do Estado de direito na dimenso democrtica, no apenas representa, mas tambm opera o movimento pela legitimidade da produo normativa. Noutras palavras, uma administrao democrtica pressupe a participao de todos os interessados quando da tomada da deciso, seja qual for, e sempre respeitando nessa composio decisria a diversidade de interesses, etnias, culturas, uma vez que todas elas se vem convexas ou acopladas no sistema do Direito pela Constituio. Como dito alhures, o mundo contemporneo reflete e busca localizar, atravs do Direito, no Direito, um fundamento de validade para o uso e estabelecimento das relaes de Poder.2 Toda questo de fiscalizao e controle da administrao pblica passa incondicionalmente pela clareza de conceitos e dos limites e atribuies de cada cargo e funo pblica. Os equvocos da poltica representativa no podem se perpetuar, sob o custo de uma total ausncia de participao do usurio na prpria administrao pblica. O art. 37 da CF determina que a lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e2 Chai, Cssius Guimares. A teoria da ao comunicativa e a legitimidade do direito como resultado construdo pelas partes: o controle de constitucionalidade como indicativo de estado democrtico de direito. In Revista Jris Itinera n. 10, So luis (MA): pgj, jandez 2003.

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interna, da qualidade dos servios; II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto no artigo 5, X e XXXIII; e, III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica. (Redao dada ao pargrafo pela Emenda Constitucional n 19/98). Quando, por exemplo, se fala na elaborao do PPA Plano Plurianual, preciso que o cidado esteja acompanhando de perto a atuao dos deputados federais, bem como dos deputados estaduais, quando se tratar do PPA estadual, porque a prpria Constituio Federal determina que na elaborao do PPA sero observados de forma regionalizada as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como para os programas de durao continuada. CF art. 165. Noutras palavras, os cidados de cada uma das regies geopolticas brasileiras precisam tomar conhecimento dos programas, do planejamento administrativo a mdio e longo prazo que os governantes e os parlamentares esto intentando para toda a sociedade. De igual forma, devem os muncipes saber o que os seus representantes nas assemblias legislativas esto fazendo a titulo de planejamento e programao, visando ao bem coletivo de suas regies. Quanto LDO Lei de Diretrizes Oramentrias, da mesma forma, o cidado deve estar vigilante, pois a LDO o instrumento legal que estabelecer metas, prioridades e orientar a elaborao da proposta oramentria, ou seja, indicar no apenas as prioridades de cada gesto, mas indicar como a receita, o dinheiro pblico dever ser gasto. Ainda quanto LDO, preciso registrar que, tal como as prestaes de contas tm seu prazo para serem entregues, tal a LDO para ser encaminhada e posteriormente sancionada. A regra que a LDO deve ser encaminhada ao Congresso Nacional, Assemblia e Cmara Municipal at oito meses e meio antes de encerrado o respectivo exerccio, ou seja, 15 de abril, e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa, ou seja, 30 de junho. Se esses prazos no so observados, a LDO j no poder cumprir o seu papel, que o de orientar a elaborao da Lei Oramentria Anual LOA. Nesse sentido, da participao popular o Estatuto das Cidades consigna em seu art. 4. que os Planos Oramentrios, assim como as audincias pblicas so22


instrumentos de poltica urbana. No mesmo sentido, a CF em seu art. 198, III, determina que nas aes e servios pblicos de sade que integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, ser organizado de acordo com, dentre outras diretrizes, direo nica em cada esfera de governo, atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais; e com a participao da comunidade. Isto significa que inclusive para a planificao ou planejamento deve estar assegurada a participao da comunidade. Retornando questo do direito, do Direito, ento, como um sistema autopoitico (o direito reproduz direito), um sistema auto-referente de regras jurdicas, retira sua legitimidade (gewalt) pelos procedimentos argumentativos estabelecidos, pela verificao plausvel dos discursos de fundamentao (justificao) e conseqente adequao da interpretao constitucional no discurso de aplicao do prprio Direito; pois, a partir deles, define-se qual a estrutura normativa mais correta para as democracias contemporneas. Nesse sentido, o controle dos servios pblicos um limitador s decises emitidas pelos exercentes de funes pblicas, mormente dos Poderes Executivo e Legislativo3, j que os discursos de justificao podem ser em um mecanismo de controle participativo popular, como, por ex.,3 No mbito federal a lei 106832003, que disciplina as Competncias da Controladoria-Geral da Unio, determina em seu art. 17 que Controladoria-Geral da Unio compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies, quanto aos assuntos e providncias que, no mbito do Poder Executivo, sejam atinentes defesa do patrimnio pblico, ao controle interno, auditoria pblica, s atividades de ouvidoria-geral e ao incremento da transparncia da gesto no mbito da Administrao Pblica Federal. No pargrafo primeiro deste artigo tem-se que: a Controladoria-Geral da Unio tem como titular o Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, e sua estrutura bsica constituda por: Gabinete, Assessoria Jurdica, Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo, Comisso de Coordenao de Controle Interno, Subcontroladoria-Geral, Ouvidoria-Geral da Repblica, Secretaria Federal de Controle Interno e at trs corregedorias. J o DECRETO N 4.785, DE 21 DE JULHO DE 2003, que regulamentou as competncias da Ouvidoria-geral da Repblica aponta que Art. 10. Ouvidoria-Geral da Repblica compete: I - apreciar e emitir parecer sobre manifestaes e representaes relacionadas com procedimentos e aes de agentes pblicos, rgos e entidades do Poder Executivo Federal; II - propor a adoo de medidas para a correo e a preveno de falhas e omisses dos responsveis pela inadequada prestao do servio pblico; III - produzir estatsticas indicativas do nvel de satisfao dos usurios dos servios pblicos prestados no mbito do Poder Executivo Federal, a partir de manifestaes recebidas; IV - contribuir com a disseminao das formas de participao popular no acompanhamento e scalizao da prestao dos servios pblicos; V - congregar e orientar a atuao das demais unidades de ouvidoria dos rgos e entidades do Poder Executivo Federal; e VI - realizar outras atividades determinadas pelo Ministro de Estado.

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uma audincia pblica, como espao pblico de conflito concreto, acerca da legitimidade, do direito positivo, e de um discurso de aplicao vazio de democracia, questionados quanto as suas pretenses validades. Dir-se- que uma anlise das razes do administrador pblico de forma reconstrutiva, formal e pragmtica (prtica), indispensvel para se reconhecerem os fundamentos (ir)racionais da comunicao pretendida na construo de uma identidade social4. Essa anlise oferece, ainda, um instrumental para se perceberem manifestaes sistemicamente deformadas da comunicao. Estas patologias da comunicao podem ser concebidas como o resultado de uma confuso entre aes orientadas ao xito (os fins justificam os meios) e aquelas orientadas ao entendimento5. Seguindo esse raciocnio, de se ressaltarem alguns momentos que o cidado tem determinados em lei para apresentar suas razes para o administrador pblico, bem como se apontarem alguns rgos institudos aos quais esto cometidas as funes de correo e disciplina administrativa de eventuais desvios, omisses e ou abusos. As audincias pblicas e os instrumentos judiciais de controle: A Ao Civil Pblica e a Ao Popular; o Mandado de Segurana e o Habeas Data; as controladorias da Unio e dos Estados; as ouvidorias, da Secretaria de Segurana Pblica, do Ministrio4 Nesse sentido, Michel Rosenfeld arma que a identidade constitucional surge como algo complexo, fragmentado, parcial e incompleto. Sobretudo no contexto de uma constituio viva, de uma living constitution, a identidade constitucional o produto de um processo dinmico sempre aberto maior elaborao e reviso. Do mesmo modo a matria constitucional parece condenada a permanecer incompleta e sempre susceptvel de maior denio. Ao construir sobre esse insight, explora-se a tese segundo a qual, em ltima instncia, prefervel e mais acurado considerarem-se o sujeito e a matria constitucionais como uma ausncia mais do que como uma presena. Em outros termos, a prpria questo do sujeito e da matria constitucionais estimulante porque se encontra um hiato, um vazio, no lugar em que se busca uma fonte ltima de legitimidade e autoridade para a ordem constitucional. Alm do mais, o sujeito constitucional deve ser considerado como um hiato ou uma ausncia em pelo menos dois sentidos distintos: primeiramente, a ausncia do sujeito constitucional no nega o seu carter indispensvel, da a necessidade de sua reconstruo; e, em segundo lugar, o sujeito constitucional sempre envolve um hiato porque ele inerentemente incompleto, e ento sempre aberto a uma necessria mas, impossvel busca de completude. Conseqentemente, o sujeito constitucional v-se constantemente carente de reconstruo, mas essa reconstruo jamais pode se tornar denitiva ou completa. Em suma, a identidade do sujeito constitucional s suscetvel de determinao parcial mediante um processo de reconstruo orientado no sentido de alcanar um equilbrio entre a assimilao e a rejeio das demais identidades relevantes acima citadas. A tese segundo a qual a identidade do sujeito constitucional se desenvolve em um hiato ou vazio guarda anidades com a teoria psicanaltica do sujeito de Freud e Lacan e com a teoria losca do sujeito de Georg Hegel, aqui recuperadas por Rosenfeld. 5 Cf. Curso de Filosoa Poltica e Social, prof. Dr. Xavier Herrero, Ps-graduao, Doutorado em Filosoa, 1. Semestre de 2002.FAFICH/UFMG.

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Pblico e dos Estados e as corregedorias, do Tribunal de Justia, do Ministrio Pblico e Geral do Estado 6.

Instrumentos judiciais e adminstrativos de participao, controle e scalizao dos servios e atos administrativos A ao civil pblicaA conhecida expresso de que a cada direito corresponde uma ao traduz bem a certeza de que algum que tenha um direito seu ferido ou uma pretenso (interesse) resistido possa socorrer-se do amparo judicirio; ou seja, a tutela judicial nada mais significa do que a possibilidade de que algum que tenha interesse e legitimidade sobre uma causa de fato possa lev-la ao conhecimento do Poder Judicirio se o exerccio do seu direito ou de sua legitima vontade se v cerceado. O Cdigo de Processo Civil determina em seu art. 7 que toda pessoa que se acha no exerccio dos seus direitos tem capacidade para estar em juzo, sendo que para (Art. 3, CPC) propor ou contestar uma ao necessrio ter interesse e legitimidade. Nesse sentido, quando se se tratar de interesse pblico, fica indiscutvel que a legitimidade e o prprio interesse pertencem a todo cidado e que portanto lhe reconhecida a capacidade de postular (pedir; demandar; impetrar) em juzo a defesa e o respeito desse interesse ou patrimnio ou direito quando abusado, quando agredido, quando desrespeitado. Nunca demais registrar-se que o cidado poder defender em juzo direito prprio, porm, apenas poder defender direito de terceiro ou direito pertencente a si e a outros, desde que autorizado em lei. o que se pode ler do art. 6 do Cdigo de Processo Civil (CPC): ningum poder pleitear, em nome prprio, direito alheio, salvo quando autorizado por lei. Sem prejuzo de outras aes judiciais que possam ser intentadas pelo cidado a fim de defender interesse ou direito prprio, h alguns outros6 No mbito estadual maranhense, tm-se a Corregedoria Geral do Estado; a Ouvidoria da SSP; a Ouvidoria do MP; as Corregedorias do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e da SSP. E, quando necessrio, nos casos de agresses a Direitos Humanos, a interveno direta do Conselho Estadual de Direitos Humanos e da prpria Secretaria de Justia e Cidadania do Estado.

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instrumentos judiciais, conhecidos como remdios hericos, previstos em sede constitucional, cuja finalidade possibilitar o combate dos excessos e dos arbtrios de poder praticados pela administrao pblica por seus agentes, polticos ou administrativos. Um dos mais conhecidos a chamada Ao Civil Pblica. A Ao Civil Pblica um instrumento judicial cujo objetivo reside em se buscar a responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico, por infrao da ordem econmica e da economia popular, excludas pretenses que envolvam tributos, contribuies previdencirias, o Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficirios possam ser individualmente determinados. Sua disciplina encontra-se na lei 7347/85. Geralmente vale-se da Ao Civil Pblica (ACP) em questes que envolvam direitos do consumidor, prestao de servios pblicos, como sade, educao, preservao de meio-ambiente, como interdies de matadouros, inadequaes sanitrias na coleta do lixo urbano domstico, hospitalar e industrial etc. O artigo 5. da lei de ACP determina que ao principal e a cautelar podero ser propostas pelo Ministrio Pblico, pela Unio, pelos estados e municpios, bem como por autarquia, empresa pblica, fundao, sociedade de economia mista ou por associao que: esteja constituda h pelo menos 1 (um) ano, nos termos da lei civil; e inclua entre suas finalidades institucionais a proteo ao meio ambiente, ao consumidor, ordem econmica, livre concorrncia, ou ao patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico. Ao Civil Pblica objetiva, por fim, a proteo judicial de interesse ou direito de natureza coletiva ou individual homogneo, em qualquer caso, indisponvel.

A Ao PopularDiferentemente da Ao Civil Pblica, na Ao Popular, a parte legitimada para prop-la o cidado de maneira individualizada, porm, defendendo interesse coletivo, revelado na proteo do patrimnio pblico, seja patrimnio da Unio, dos estados ou do municpios e ou do26


Distrito Federal, bem como do patrimnio de suas autarquias, sociedades de economia mista, empresas pblicas etc. A lei 4717 de 1965 determina em seu artigo primeiro que: Art. 1. Qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a anulao ou a declarao de nulidade de atos lesivos ao patrimnio da Unio, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municpios, de entidades autrquicas, de sociedades de economia mista (Constituio artigo 141, 38), de sociedades mtuas de seguro nas quais a Unio representa os segurados ausentes, de empresas pblicas, de servios sociais autnomos, de instituies ou fundaes para cuja criao ou custeio o tesouro pblico haja concorrido ou concorra com mais de 50% (cinqenta por cento) do patrimnio ou da receita nua de empresas incorporadas ao patrimnio da Unio, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municpios e de quaisquer pessoas jurdicas ou entidades subvencionadas pelos cofres pblicos.

Mandado de segurana: lei 153351Quando qualquer autoridade pblica abusa do direito, age alm ou aqum de suas funes e atribuies, o cidado prejudicado sempre poder se valer do Mandado de Segurana, desde que no seja cabvel o Hbeas corpus. No apenas a violao de direito, mas a ameaa a direito esto protegidas pela via do mandado de segurana. Os casos mais recorrentes so as transferncias infundadas de professores nos interiores; o atraso no pagamento de salrios; a nomeao de concursados fora da ordem de classificao etc. O art 1 da lei de Mandado de Segurana MS determina que: Conceder-se- mandado de segurana para proteger direito lquido e certo, no amparado por Habeas corpus, sempre que, ilegalmente ou com abuso do poder, algum sofrer violao ou houver justo receio de sofr-la por parte de autoridade, seja de que categoria for ou sejam quais forem as funes que exera:27


1 Consideram-se autoridades, para os efeitos desta Lei, os representantes ou administradores das entidades autrquicas e das pessoas naturais ou jurdicas com funes delegadas do Poder Pblico, somente no que entender com essas funes. (Redao dada ao pargrafo pela Lei n 9.259, de 09.01.1996).

Habeas data: lei 950797Conceder-se- Habeas data para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante, constantes do registro ou banco de dados de entidades governamentais ou de carter pblico; bem como para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo, e, para a anotao nos assentamentos do interessado, de contestao ou explicao sobre dado verdadeiro mas justificvel e que esteja sob pendncia judicial ou amigvel. O art. 1. Pargrafo nico. Considera-se de carter pblico todo registro ou banco de dados contendo informaes que sejam ou que possam ser transmitidas a terceiros ou que no sejam de uso privativo do rgo ou entidade produtora ou depositria das informaes.

As audincias pblicasA audincia pblica um dos instrumentos que permite uma participao mais intensa, seno direta, da populao afetada por uma deciso administrativa com conseqncias sociais complexas, de manifestar sua opinio e levantar suas pretenses aos seus direitos, como, por exemplo, no caso da implantao de um lixo ou da construo de uma penitenciria ou da doao de uma rea pblica. A seguir enumeram-se, a ttulo de exemplo, algumas convocaes obrigatrias de audincia pblica para fins de controle e justificao de decises administrativas.

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CUMPRIMENTO DAS METAS FISCAIS LRF. Art. 9. 4 At o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audincia pblica na comisso referida no 1 do artigo 166 da Constituio ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais. NOMEAO DE MEMBROS DE MESA RECEPTORA DE VOTOS NAS ELEIES Lei 4737/65 (Cdigo Eleitoral) art.35. inc. XIV - nomear, 60 (sessenta) dias antes da eleio, em audincia pblica anunciada com pelo menos 5 (cinco) dias de antecedncia, os membros das mesas receptoras; Art. 68. Em audincia pblica, que se realizar s 14 (quatorze) horas do 69 (sexagsimo nono) dia anterior eleio, o juiz eleitoral declarar encerrada a inscrio de eleitores na respectiva zona e proclamar o nmero dos inscritos at s 18 (dezoito) horas do dia anterior, o que comunicar incontinenti ao Tribunal Regional Eleitoral, por telegrama, e far pblico em edital, imediatamente afixado no lugar prprio do juzo e divulgado pela imprensa, onde houver, declarando nele o nome do ltimo eleitor inscrito e o nmero do respectivo ttulo, fornecendo aos diretrios municipais dos partidos cpia autntica desse edital. DECISES SOBRE PENDNCIAS QUE AFETEM OS DIREITOS DE AGENTES ECONMICOS OU DE USURIOS DE SERVIOS DE TRANSPORTE Lei 10233 de 2001 (dispe sobre Transportes Aquavirios e Terrestres) Art. 68. As iniciativas de projetos de lei, alteraes de normas administrativas e decises da Diretoria para resoluo de pendncias que afetem os direitos de agentes econmicos ou de usurios de servios de transporte sero precedidas de audincia pblica;29


PRESTAO DETALHADA DA APLICAO DOS RECURSOS DA SADE E DE AUDITORIAS SOBRE A OFERTA E PRODUO DE SERVIOS PARA A REDE DE ASSISTNCIA Lei 8689 de 1993. Art. 12. O gestor de Sistema nico de Sade em cada esfera de governo apresentar, trimestralmente, ao conselho de sade correspondente e em audincia pblica nas cmaras de vereadores e nas assemblias legislativas respectivas, para anlise e ampla divulgao, relatrio detalhado contendo, dentre outros, dados sobre o montante e a fonte de recursos aplicados, as auditorias concludas ou iniciadas no perodo, bem como sobre a oferta e produo de servios na rede assistencial prpria, contratada ou conveniada. AUDINCIA PBLICA CONCEDIDA PELA AUTORIDADE RESPONSVEL POR PROCESSO LICITATRIO Lei 8666 de 1993 (Licitaes) Art. 39. Sempre que o valor estimado para uma licitao ou para um conjunto de licitaes simultneas ou sucessivas for superior a 100 (cem) vezes o limite previsto no artigo 23, inciso I, alnea c, desta Lei, o processo licitatrio ser iniciado, obrigatoriamente, com uma audincia pblica concedida pela autoridade responsvel com antecedncia mnima de 15 (quinze) dias teis da data prevista para a publicao do edital, e divulgada, com a antecedncia mnima de 10 (dez) dias teis de sua realizao, pelos mesmos meios previstos para a publicidade da licitao, qual tero acesso e direito a todas as informaes pertinentes e a se manifestar todos os interessados. Pargrafo nico. Para os fins deste artigo, consideram-se licitaes simultneas aquelas com objetos similares e com realizao prevista para intervalos no superiores a trinta dias, e licitaes sucessivas aquelas em que, tambm com objetos similares, o edital subseqente tenha uma data anterior a cento e vinte dias aps o trmino do contrato resultante da licitao antecedente. (Redao dada ao nico pela Lei n 8.883, de 08.06.1994).30


NOS PROCESSOS DE DESAPROPRIAO RURAL PARA FINS DE REFORMA AGRRIA NE (norma de execuo) INCRA 35 de 2004. Art. 10. obrigatria a realizao de audincia pblica, nos procedimentos administrativos que visem obteno de terras na modalidade compra e venda de que trata o Decreto n 433, de 24.01.1992, alterado pelos Decretos ns 2.614, de 03.06.1998 e 2.680, de 17.07.1998. REUNIO TCNICA INFORMATIVA SOBRE AES COM IMPACTO AMBIENTAL RES CONAMA 279 de 2001. Art. 8 Sempre que julgar necessrio, ou quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministrio Pblico, ou por cinqenta pessoas maiores de dezoito anos, o rgo de meio ambiente promover Reunio Tcnica Informativa. 1 A solicitao para realizao da Reunio Tcnica Informativa dever ocorrer no prazo de at vinte dias aps a data de publicao do requerimento das licenas pelo empreendedor. 2 A Reunio Tcnica Informativa ser realizada em at vinte dias a contar da data de solicitao de sua realizao e dever ser divulgada pelo empreendedor. 3 Na Reunio Tcnica Informativa ser obrigatrio o comparecimento do empreendedor, das equipes responsveis pela elaborao do Relatrio Ambiental Simplificado e do Relatrio de Detalhamento dos Programas Ambientais, e de representantes do rgo ambiental competente. 4 Qualquer pessoa poder se manifestar por escrito no prazo de quarenta dias da publicao do requerimento de licena nos termos desta Resoluo cabendo o rgo ambiental juntar as manifestaes ao processo de licenciamento ambiental e consider-las na fundamentao da emisso da licena ambiental.

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Cumpre assentar que, quando o cidado usurio toma conhecimento dessas obrigaes assistenciais da administrao pblica, a conseqncia mnima que se espera a desmistificao de que o administrador est ai para exercer o papel do favor. O municpio dever instituir o Conselho Municipal da Assistncia Social, seguido os parmetros estabelecidos para seu equivalente federal. Este dever ser composto por 18 membros, sendo nove indicados pelo chefe do Poder Executivo e nove pela sociedade civil, dentre representantes dos usurios ou de organizaes de usurios, das entidades e organizao de assistncia social e dos trabalhadores do setor, escolhidos em foro prprio sob fiscalizao do Ministrio Pblico Estadual.

Consideraes naisComo se pode constatar, ser cidado requer um compromisso constante e renovado a cada desafio posto pela necessidade de uma poltica pblica mais inclusiva, e por uma busca de um servio pblico com melhor qualidade. Resta-nos, enquanto vivermos em um Estado democrtico de direito, resistir s prticas pessoais do exerccio do poder pblico que apenas faz resultar polticas pblicas de excluso do amigo e do inimigo, da oposio e da situao, que nos grotes do serto so traduzidas pelas perseguies polticas e pelo assenhoreamento do patrimnio pblico. Fica o convite de buscarmos conhecer os cdigos de posturas de nossos municpios, as leis orgnicas e as Constituies Estadual e Federal para de fato fazer as nossas intervenes.

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PREFEITURA E CMARA MUNICIPAL: GESTO PBLICA E COMBATE CORRUPO - Marcelo Silva

PREFEITURA E CMARA MUNICIPAL: GESTO PBLICA E COMBATE CORRUPOMarcelo SilvaA palavra corrupo vem do latim corruptus, que significa objeto quebrado. Toda corrupo vai de encontro tica, moralidade, tradio e lei. A comunidade internacional considera a corrupo como o uso do cargo pblico de uma pessoa para proveitos prprios ilegtimos. O corrupto usa o poder em proveitos pessoais. A corrupo tanto pode acontecer na esfera privada como na pblica. Muitas vezes envolve indivduos que atuam nas duas reas. O Lbano definiu, assim: corrupo o comportamento de indivduos privados ou de funcionrios pblicos que se desviam de responsabilidades estabelecidas e usam sua posio de poder para servir a objetivos particulares e assegurar ganhos privados. Quem mais sofre com a corrupo a populao mais pobre. Os desvios dos recursos pblicos comprometem as polticas pblicas mais necessrias classe menos favorecida, como nas reas da educao, da sade, do transporte e da segurana. As primeiras reaes no combate corrupo partiram da sociedade civil de todo o mundo desenvolvido e em desenvolvimento. O movimento comeou, em 1990, na Argentina, com a criao da ONG Poder Ciudadano - cujos componentes, por no acreditarem mais nas medidas anticorrupes governamentais, passaram a mobilizar o povo argentino na luta contra a corrupo generalizada naquele pas. Outra ONG surgiu33


em 1993, na Alemanha, com a denominao de Transparency International (TI), tendo como propsito consolidar coalizes nacionais e internacionais contra a corrupo e prestar assistncia tcnica aos pases que desejem a tica na administrao pblica. O Escritrio das Naes Unidas contra Drogas e Crimes UNODC define corrupo como abuso de poder em proveito prprio. So prticas da corrupo: o conflito de interesse, os desvios fraudulentos, a fraude, o suborno, a corrupo poltica, o nepotismo e a extorso. Os pases tem diferentes nveis de corrupo. So muitos os fatores que causam a corrupo: polticas pblicas insatisfatrias, instituies deficientes, mecanismos inadequados de controle e avaliao, baixa organizao da sociedade civil, tmido sistema de justia criminal, injusta poltica salarial dos servidores pblicos e gestes governamentais irresponsveis e sem transparncia. Tamanha a preocupao das Naes Unidas com a questo da corrupo que a ONU instituiu, em 2003, na cidade mexicana de Mrida, a Conveno da ONU contra a Corrupo, com o apoio de inmeros pases. Como proposta final, a conveno consolidou uma estratgia de trabalho em conjunto com instituies governamentais e da sociedade civil para assegurar uma resposta unificada ao problema da corrupo, maximizando o impacto da cooperao tcnica internacional. O foco principal do UNODC o de fortalecer os sistemas judiciais e de aplicao da lei nos pases-membros das Naes Unidas. O Secretrio Geral da ONU Kofi Annan afirmou: A corrupo uma praga insidiosa com enorme potencial de causar efeitos corrosivos na sociedade. Um fenmeno que acontece em todos os pases pequenos, grandes, ricos e pobres mas que no mundo em desenvolvimento produz efeitos muito mais destrutivos. Sobre os males provocados pela corrupo, Wiliam Hofmeisnter, Diretor do Centro de Estudos da Fundao Konrad Adenauer no Brasil, diz que: A corrupo o maior obstculo para o desenvolvimento. Ela aprofunda o fosso entre ricos e pobres, enquanto elites vorazes saqueiam o oramento pblico. Causa distores na concorrncia, ao obrigar empresas a desviar importncias cada vez maiores para obter novos contratos. Solapa a democracia, a confiana no Estado, a legitimidade dos governos, a moral pblica. A experincia demonstra: a corrupo pode debilitar toda uma sociedade.34


No Brasil, as primeiras reaes corrupo aconteceram no Governo Collor (1992), com a consolidao do impeachment do Presidente. E tambm, no chamado escndalo do Oramento (1993), com a instalao da CPI do Congresso Nacional. Em 1996, a partir de contactos com o Poder Ciudadano e a Transparency Internacional, um grupo de cidados fundou a Transparncia, Conscincia & Cidadania TCC-Brasil, sediada em Braslia. Desde ento, logo surgiu a Transparencia Internacional para Latinoamerica y el Caribe TI-LAC, com a participao da Argentina, Bolvia, Brasil, Equador, Panam e Uruguai. Em 1999, a TCC-Brasil, juntamente com outras ONGs, expandiu a Transparncia Internacional no Brasil. Em maro de 2000, foi lanada a Transparncia Brasil, cujo objetivo maior analisar e propor leis, instituies e polticas pblicas que reduzam os nveis da incidncia da corrupo e acabem com a improbidade administrativa no Brasil. J o ministro Waldir Pires, da Controladoria Geral da Unio, diz que: a corrupo existe em qualquer parte do mundo, e no caso do Brasil, alimentado historicamente pela impunidade, pelo coronelismo e o patrimonialismo que ainda predominam nas relaes polticas. Ultimamente no Brasil a corrupo eleitoral tem permanecido na grande mdia, desde que o partido do Governo, e outros partidos tradicionais, foram denunciados pela oferta de mensalidades extras aos deputados federais o chamado mensalo, em troca de votos para aprovao de projetos de lei; como tambm, pela aplicao do caixa doispara financiamento de campanhas nas eleies. Instalaram-se vrias comisses parlamentares de inquritos CPIs no Congresso Nacional que esto apenas cassando alguns parlamentares. No entanto, os nossos congressistas nada agiram com relao s verdadeiras causas da corrupo eleitoral no nosso Pas: o frgil, deficiente e injusto sistema eleitoral vigente. Tambm, a Cmara dos Deputados e o Senado continuaram omissos, juntamente com o Executivo Nacional, com relao necessidade de se realizar transformaes profundas no sistema partidrio brasileiro a chamada Reforma Poltica. Com certeza, esta seria uma grande opor35


tunidade para se mudar as leis que proporcionam toda esta corrupo eleitoral no Brasil; mas, claro, se no esto sendo feitas porque estas mudanas vo de encontro s perspectivas de reeleies destes congressistas. Eles no iriam atirar no p como se diz na linguagem popular. Somente com uma grande mobilizao da sociedade na defesa destas reformas que poderemos faz-las acontecer. Todavia, a problemtica da corrupo no um predicativo somente da esfera pblica; ela est atrelada sociedade como um todo e faz com que a cultura da corrupo perpasse todos os entes federativos e setores privados. O cenrio poltico, econmico, social e cultural do Pas revela, nos seus indicadores, uma dinmica desigual, colocando o Brasil entre as naes mais corruptas do Planeta, ocupando a 46 posio entre 91 pases. As desigualdades brasileiras no campo social e econmico se refletem diretamente nos instrumentos disponveis para o combate corrupo. A imprensa se faz presente nas principais cidades, mas no se distribui uniformemente entre as diversas localidades do Pas. As leis so pouco consideradas e, na prtica, so inacessveis para a maioria da populao. O grau de transparncia baixo, um problema que afeta no apenas o Executivo, como tambm o Legislativo e o Judicirio. No seio do empresariado, o poder de corromper encarado como vantagem competitiva. Para combater a corrupo, os governos devem agir com lideranas fortes e conscientes, que enfatizem e imponham prticas administrativas transparentes, participativas e vigorosas. Para mostrar o Placar Internacional da corrupo, foi institudo o ndice Anual de Corrupo, elaborado pela TI em 1995, 1996, 1997 e 1998. O Brasil se colocou, respectivamente, em 36, 40, 36 e 46 lugares. Em se tratando da corrupo nos municpios, a Transparncia Brasil publicou uma srie de indicaes para os prefeitos eleitos em 2004 intitulado: O que se espera dos Prefeitos, a saber: Realizar um diagnstico sobre prticas de corrupo. Estruturar um Programa anticorrupo. Atribuir a um rgo especfico a tarefa de coordenar o Programa (Ouvidoria). Fazer com que a indicao do Ouvidor no dependa36


apenas do Gabinete, mas inclua outros participantes no processo, como: a Cmara de Vereadores, os conselhos, entidades da sociedade civil, sindicatos etc. Publicar a execuo oramentria. Combater a tendncia dos funcionrios de tratar a informao oficial como se fosse de seu uso particular. Implantar o prego eletrnico. Divulgar, ao mximo, os editais para bens e servios padronizados. Fortalecer, no interferindo, os conselhos municipais. Contratar pessoas para cargos comissionados usando critrios da competncia profissional. Criar e fortalecer controles internos na gesto . Incentivar a cidadania ativa para uma administrao participativa. Acreditamos que, mesmo efetivando as orientaes da Transparncia Brasil, ainda enfrentaremos muitos obstculos para alcanarmos uma Gesto Municipal absolutamente tica, democrtica e eficaz. No nos esqueamos de que a nossa realidade repleta de paradoxos e distores criadas por toda a sociedade, constituda por uma ampla diversidade de seres humanos originada de variadas formaes culturais, valores, viso de mundo e nveis de conscincia. Nosso desafio maior promover mudanas na busca de um novo modelo de desenvolvimento humano que considere que no somos seres separados uns dos outros. Pelo contrrio, estamos todos totalmente interconectados, e, portanto, preciso entender que a atuao governamental ideal aquela que serve o coletivo, e no o interesse individual. Nosso desafio, pois, lutar contra o modelo vigente, combatendo o clientelismo, o fisiologismo, o nepotismo e a corrupo. Como buscar, pois, esta transformao diante um cenrio vigente to paradoxal de crescimento econmico e evoluo tecnolgica avanados, mas onde a tica to violentada ? Ser possvel acreditarmos numa realidade nova onde todos confiem em todos incondicionalmente? Sim, temos que viabilizar o que imaginamos ser impossvel, mas, para tanto, temos que questionar os sistemas, que presentemente estamos atrelados,37


estabelecendo inovaes e reinvenes profundas. No podemos mais nos acomodar, urgente que as lideranas internacionais, nacionais e locais tenham esta conscincia, ou ento, iremos todos ao fundo do poo num suicdio coletivo. O Brasil, em termos de legislao, tem at demonstrado grandes avanos. J em 1988 promulgou uma nova Constituio Federal, que explicita no Captulo VII Da Administrao Pblica, Artigo 37: A administrao direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Outro avano foi o Estatuto Licitatrio mediante a Lei 8.666/93, alterada e consolidada, que veio padronizar e disciplinar o instituto das licitaes como ferramenta do Poder Pblico na busca da maior transparncia das administraes. No entanto, a lei de maior poder coercitivo, a Lei de Responsabilidade Fiscal ( Lei Complementar 101, de 04 / 05 / 2000) citando seu captulo IX, seo I, artigos 48 e 49 que diz:

CAPTULO IX - DA TRANSPARNCIA, CONTROLE E FISCALIZAO

Seo I - Da Transparncia da Gesto FiscalArt. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos. Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos. Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade.38


Pargrafo nico. A prestao de contas da Unio conter demonstrativos do Tesouro Nacional e das agncias financeiras oficiais de fomento, includo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, especificando os emprstimos e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos oramentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agncias financeiras, avaliao circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exerccio. O Brasil, com seu vasto territrio composto de 26 estados e 5650 municpios - distribudos em uma rede de tamanhos dspares - certamente, possui grandes dificuldades para ser administrado pelos diversos nveis de governo. H que se consolidar cada vez mais a democracia mediante de um sistema de educao eficaz que beneficie a todos as cidads e cidados brasileiros. Em Maranguape, a nossa trajetria de cidado e de agente poltico foi marcada por diversos meandros. Minha cidadania ativa se consolidou na dcada de 1980 no movimento popular, atuando primeiramente no Movimento Maranguapense de Apoio Comunitrio MAC, e depois, como presidente da Unio das Entidades Comunitrias de Maranguape UNECOM. Na vida pblica, inicialmente, fomos vereador (1992 1996). Depois, fomos eleito vice-prefeito ( PSB ), conjuntamente com o Prefeito Raimundo Nonato de Oliveira (1997 2000). Passados nove meses de governo, com a renncia do Prefeito, assumimos a Prefeitura de Maranguape, permanecendo no cargo at o ano de 2004, j que nos candidatamos reeleio, pelo Partido Verde, sendo eleito com quase 70 % dos votos dos maranguapenses. Nossa participao no mbito dos movimentos sociais na defesa da qualidade de vida do nosso povo, vivenciando intensamente o clamor das lutas populares, muito contribuiu para influenciar o nosso comportamento e as nossas atitudes como gestor maior do Municpio. Certamente que os aprendizados absorvidos neste percurso fizeram com que compreendssemos, mais ainda, as peculiaridades ticas de cada espao com foco nos princpios norteadores da prtica do servir o bem comum, principalmente, o combate corrupo. Grande e desafiadora, pois, era nossa misso de governar Maranguape, realizando transformaes radicais na busca de uma administrao democrtica e justa.39


Para ns, este perodo foi um divisor de guas no modo de governar o nosso Municpio. Samos de um modelo gestor caracterizado pelo clientelismo e pela centralizao do poder para uma prtica administrativa democrtica e transparente. Ainda no governo do Dr. Raimundo Nonato, fizemos ressurgir um projeto de lei de nossa autoria, quando vereador, que propunha atravs de uma importante ferramenta de comunicao Boletim Informativo Oficial tornar bastante claras muitas aes emanadas da gesto municipal. (Ver anexo).

ANEXOESTADO DO CEAR PREFEITURA MUNICIPAL DE MARANGUAPE LEI N 1356/97 de 10 de setembro de 1997. Dispe sobre a publicao dos atos oficiais e d outras providncias. O PREFEITO MUNICIPAL DE MARANGUAPE Fao saber que a Cmara Municipal de Maranguape, DECRETA e eu sanciono e promulgo a seguinte Lei: Art. 1o Fica criado o BOLETIM INFORMATIVO, rgo de publicao oficial dos atos da administrao Pblica do Municpio de Maranguape. Art.2o O Boletim Informativo a que os poderes municipais esto obrigados a publicar mensalmente sobre as atividades e determinaes da administrao pblica, na forma do pargrafo nico do art. 110 da Lei Orgnica do Municpio de Maranguape, dever conter: a) todas as leis sancionadas; b) as razes dos vetos aos projetos de lei aprovados pela Cmara do Municipal; c) o relatrio com a prestao de contas apresentada pelos Poderes Executivo e Legislativo na primeira sesso de cada legislatura, os rela40


trios semestrais que os Senhores Secretrios e Diretores de Autarquia do Municpio esto obrigados a apresentar ao Prefeito e Cmara Municipal, na forma do inciso V, do art. 104 da lei Orgnica do Municpio de Maranguape; d) o relatrio sucinto da execuo oramentria, at trinta dias antes do encerramento do exerccio, o oramento anual, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias at 31 de dezembro de cada ano, as contas relativas gesto financeira municipal do exerccio imediatamente anterior at 31 de maro, os decretos de abertura de crdito e as suplementaes das dotaes oramentrias, e, com base no art. 42, 3. Da LOM, a divulgao dos montantes de cada tributo arrecadado, os recursos recebidos, os valores tributrios entregues e a entregar, e a expresso numrica de rateio entre os diversos rgos pblicos; e) o balancete mensal dos dois poderes, devendo o executivo inserir quadros com percentuais de participao de cada rgo na receita do Municpio; f ) o incio de qualquer obra, os detalhes do projeto tcnico e o oramento, origem dos recursos e o tempo de sua concluso; g) os editais de alienao de bens municipais; h) os atos de nomeao, atos concessivos de frias, licena prmio, licenas para tratamento de sade e de interesse particular, atos de demisso, exonerao e aposentadoria dos servidores municipais, bem como preenchimento dos cargos em comisso com a respectiva remunerao, e at 31 de maro de cada ano, o relatrio a que seta obrigado a remeter ao Legislativo Municipal, por fora do inciso XXIV, do art. 101 da Lei Orgnica do Municpio de Maranguape; i) a concesso, a permisso e a autorizao para explorao de servios de transporte coletivo, inclusive txi e mototxi; j) as licenas deferidas, os alvars cassados e a localizao das empresas para explorao industrial, comercial e de prestao de servios; k) o movimento mensal das unidades de sade do Municpio; l) anualmente, at 31 de maro, o nmero de alunos matriculado em cada escola e a evaso escolar, ms a ms; m) as subvenes concedidas, com o nome das entidades beneficiadas, o valor e o fim a que se destinam, as bolsas de estudo, com o nome do beneficirio, o seu salrio, o nmero de filhos e o nome do estabelecimento de ensino; n) o nmero de horas trabalhadas por veculos e mquinas da edilidade em41


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propriedade particular, detalhando o custo do servio, o valor recebido ou o ato do Chefe do Poder Executivo justificando a dispensa do pagamento; o) as isenes de impostos concedidos, inclusive as de empresa de prestao de servio, que esto instaladas ou vierem a se instalar no Municpio; p) os convnios firmados com o Governo Federal, Estadual e os recursos deles oriundos ou de quaisquer outras origens, e sua destinao, inclusive impostos e taxas recebidas por terceiros, plano de aplicao, bem como a prestao de contas; q) os editais de licitao, as propostas recebidas e a ata dos trabalhos da Comisso de Licitao, na primeira edio do Boletim Informativo, aps a data que proclamou o resultado da licitao; r) o laudo de avaliao de bens imveis a serem adquiridos pela edilidade, detalhando a finalidade, o nome do proprietrio, localizao, estada fsico e valor de aquisio; s) edital dos pedidos de loteamento, detalhando localizao, nome do interessado, rea, nmero de lotes, equipamentos comunitrios existentes ou a serem dotados e reas institucionais; t) edital do incio de todas as obras, inclusive reconstruo e conservao de estradas, pavimentao, indicando os trechos, rea, valor do contrato e prazo de concluso; u) todos os contratos com empresas privadas; v) o valor do imposto sobre servios de qualquer natureza das escolas particulares; w) todos os atos, relatrios e informaes que as autoridades municipais esto obrigadas a apresentar ou a prestar, por fora da Lei Orgnica do Municpio de Maranguape, inclusive as atas e relatrios dos Conselhos Municipais; x) todos os atos, relatrios e informaes que as autoridades municipais esto obrigadas a apresentar ou a prestar, por fora da Lei Orgnica do Municpio de Maranguape, inclusive as atas e relatrios dos Conselhos Municipais; z) o combustvel consumido pelos veculos e mquinas da edilidade, detalhando por veculo, as quantidades e os valores. PARGRAFO NICO As publicaes referentes aos itens g, r, s e t devero ser feitas, com pelo menos 15 dias e antecedncia. Art.3 - A CMARA MUNICIPAL far publicar, em suplemento do Boletim Informativo: a) as leis aprovadas, os projetos de Resoluo, os Decretos Legislativos, inclusive Resoluo que fixa o nmero de vereadores para a legislatura seguinte;


b) as emendas Lei Orgnica do Municpio de Maranguape, com as etapas de tramitao do projeto; c) a convocao extraordinria; d) o exame dos vetos e a promulgao pela Mesa da Cmara, se for o caso; e) a tramitao dos projetos de Lei Complementar; f ) a deciso do Legislativo, autorizando o Prefeito Municipal a se afastar do Municpio, estabelecendo o prazo; g) uma sntese das atividades do Poder Legislativo durante o ms, com resumo das sesses das Comisses; h) todos os atos administrativos; i) relatrio da Comisso Representativa no incio de cada perodo ordinrio, na forma do art. 69 da Lei Orgnica do Municpio de Maranguape; k) a concesso de ttulos de cidadania; l) os atos de criao e constituio de Comisso de Inqurito; m) a ata do termo de posse do Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores, e da relao dos bens dos empossados, com a especificao da data, forma de aquisio e o valor na data da posse; PARGRAFO NICO Na hiptese do Poder Executivo no editar durante o ms o Boletim Informativo, o Poder Legislativo poder faze-lo, justificando a iniciativa. Art. 4o O Chefe do Poder Executivo e o Presidente da Cmara Municipal mandaro afixar o boletim em locais pblicos do Municpio e asseguraro a venda de exemplares nas bancas de jornais da cidade e encaminharo um exemplar ao cartrio competente. Art. 5o Dentro de seis (06) meses, a contar da vigncia da presente Lei, o Poder Executivo remeter Mensagem propondo a estrutura do rgo incumbido da publicao do Boletim. Art. 6o Esta Lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em contrrio. PAO DA PREFEITURA MUNICIPAL DE MARANGUAPE, em 10 de setembro de 1997. Raimundo Nonato de Oliveira PREFEITO MUNICIPAL43

CONSELHOS: PARTICIPAO DEMOCRTICA OU PRIVATIZAO DO ESPAO PBLICO? - Jacqueline Passos da Silveira

CONSELHOS: PARTICIPAO POPULAR OU PRIVATIZAO DO ESPAO PBLICO?Jacqueline Passos da Silveira IntroduoUma das grandes crticas feitas ao paradigma do Estado Social diz respeito ao fato de que nele as polticas pblicas foram concebidas e implementadas sem a participao dos cidados (Carvalho Netto, 1999; Habermas, 1997; Oliveira Cattoni, 2002). Sendo ilegtimas, porque feitas de cima para baixo, foram incapazes de produzir resultados satisfatrios, afinal, a Administrao no consegue propor solues adequadas sem levar em considerao os problemas enfrentados concretamente pelos destinatrios de suas aes. Alm do desperdcio de dinheiro pblico e da farta corrupo, a descrena nas instituies polticas, que j era generalizada, alargou-se. E mais: foi retirada dos afetados pelas polticas estatais a oportunidade de exercitarem a cidadania e, de assim, aprenderem a ser cidados (Carvalho Netto, 1999). Este novo paradigma, chamado Estado Democrtico de Direito(Carvalho Netto, 1999; Habermas, 1997), busca incorporar duas lies fundamentais com os erros cometidos durante o Estado Social. A primeira requer entender que a participao dos afetados importante para que as aes do Estado sejam efetivas; a segunda, que para aprender a ser cidado preciso praticar a cidadania. Como o que45


est em questo um aprendizado, conseguido a duras penas, relacionado a uma tentativa histrica de implementar direitos fundamentais de todos, ele no deve ser desconsiderado, nem pela Administrao, nem pela sociedade civil. A partir da dcada de 1990 no Brasil, a inexistncia de canais institucionais para participao popular parece no ser mais problema1. E o que a prtica tem revelado que nem sempre eles surgem como forma de garantir um dilogo com a sociedade, mas para legitimar-se diante dela, chamando ateno para o risco, sempre presente, dos conselhos serem usados para forjar legitimidade. que os governos no se sustentam simplesmente fazendo uso aberto e escancarado da fora bruta. As decises, por mais arbitrrias que sejam, buscam ter uma aparncia de legitimidade. Bobbio (1992, p. 30), citando Kant, pergunta: qual o governo, que no momento da celebrao de um tratado internacional, diz que no vai cumpri-lo? Qual funcionrio pblico, no momento de receber uma verba em pagamento de um servio pblico, diz que vai us-la para fins privados? E preciso estar atento para os riscos envoltos (e por que no?) na participao. Por ser to importante, a participao popular tem de ser levada a srio. Primeiro, reconhecendo que h limites com os quais, inevitavelmente, ela tem de se deparar. Lembrar que nem todos podem participar de tudo o tempo inteiro na Modernidade uma questo relevante ao se pensar esse tipo de participao institucionalizada por meio dos conselhos. Outra questo que no poderia deixar de causar preocupao-e at certa perplexidade- dimensionar a exploso de fruns institucionais para a participao popular a partir da dcada de 90 no Brasil em vista do nosso elevado grau de deficit de cidadania. Pois dizer que a falta de tradio associativa pode ser alterada no implica, de forma alguma, deixar de reconhecer que ela ainda frgil. Seria no mnimo imprudente nem ao menos considerar os riscos, elevados, dos conselhos serem utilizados para acobertar abusos perpetrados pelo poder pblico. Nesta mesma linha, tambm instiga o seguinte: como fazer para que a participao nesses fruns seja capaz de oxigenar a administrao pblica, sem se burocratizar? claro que no1 A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 1999, do IBGE, informa que naquele ano existiam no Brasil 26.859 conselhos municipais, com destaque para os Conselhos de Sade, existentes em 5.425 municpios (98,5%); seguindo-se os de Assistncia Social (91,5%); de Educao (91,0%) e de Direitos das Crianas e dos Adolescentes (71,7%) (Bremaeker, 2001, p. 13).

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pretendo dar solues para essas questes. Nem a administrao, nem a academia, podem ditar as regras do jogo democrtico. O objetivo desse artigo to-somente chamar a ateno para alguns obstculos e desafios que a prtica de mais de 15 anos da experincia conselhista no Brasil aps a Constituio de 1988 j nos revelaram mas aos quais ainda permanecemos, em grande medida, cegos, seja pelo entusiasmo comumente associado participao popular, nada bem-vinda durante o regime autoritrio, seja porque os problemas derivados de participao institucional nesta escala so parte de uma histria muito recente de nosso Pas.

Tipos de conselhosEmbora o formato conselho no seja novo, nem no Brasil, nem em pases estrangeiros2, foi aps a Constituio de 1988 que eles se tornaram parte do arranjo institucional de importantes polticas pblicas brasileiras. Conforme j dito, h dezenas de milhares de conselhos espalhados pelo Pas. E no h um s modelo de conselho. Ao contrrio, eles diferem em relao a composio, forma de seleo de seus membros, e as suas competncias, entre outros. De acordo com a pesquisa do IBAM/IPEA e Comunidade Solidria (1997), os conselhos so classificados em trs tipos principais: 1) conselhos de programas- geralmente, so formados por representantes da sociedade civil. Em geral, esto vinculados operacionalizao de aes governamentais especficas, tais como a distribuio de alimentos, de merenda escolar, programas de aleitamento; 2) conselhos temticos- (...) os formatos so muito variveis, embora, em geral, tendam a seguir as caractersticas dos conselhos de polticas, ou seja, a participao de representaes da sociedade civil e assuno de responsabilidades pblicas. Cobrem temas especficos (direitos humanos, negro, mulher etc). (...) existem na esfera municipal por iniciativa local ou mesmo por estmulo estadual.; 3) conselhos setoriaisEsto voltados para a formulao, implementao e monitoramento de2 De acordo com Elenaldo Celso Teixeira, os conselhos possuem trs origens distintas: de movimentos insurrecionais (como os conselhos da comuna de Paris e os soviets de Petrogrado e da Revoluo Russa de 1917); instncias de poder nos lugares de trabalho (ex. conselhos de fbrica italianos, conselhos de autogesto na Iugoslvia, na Polnia etc); como arranjos neocorporativistas com objetivo de negociar demandas de trabalhadores, usurios e outros grupos de interesses e reduzir conitos distributivos, nos pases de capitalismo avanado (2000, p. 99-100 ).

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polticas pblicas universais presentes nas trs esferas da federao (Unio, estados e municpios). Esses so os mais difundidos porque em muitos casos Unio, estado e municpio precisam t-los para poder receber recursos da poltica setorial (como na sade, assistncia social e criana e adolescentes)3. No caso dos conselhos setoriais, h legislao nacional que traz algumas regras que os governos tm de respeitar. O que eles tm em comum? So instituies permanentes (que funcionam de maneira regular e no quando convocada, como caso do referendo e plebiscito), formais(cujas regras de funcionamento esto definidas na legislao de criao e em regimento) e exercem competncias que podem estar relacionadas formulao, implementao e fiscalizao de polticas pblicas.

Vnculo institucionalUm dos pontos que ainda desperta muita controvrsia diz respeito dvida sobre se os conselhos possuem ou no vnculo institucional com o Estado4. Trata-se de uma questo relevante, na medida em que pode ter implicaes para garantir o que representa hoje um dos grandes obstculos ao bom funcionamento desses fruns: a falta de um suporte institucional adequado5. Ao contrrio de experincias anteriores, os3 H uma correlao entre a data de criao dos conselhos e a regulamentao da exigncia. Os Conselhos Municipais de Sade, por exemplo, foram criados, em sua maioria, a partir de 1991, quando foi editada a Norma Operacional Bsica 01/91, que regulamenta a transferncia de recursos federais para estados e municpios. A partir da, passou-se a exigir a comprovao de Conselho no municpio, o qual deveria se credenciar na municipalizao para receber recursos (CARVALHO, 1995, p. 96). No mbito estadual, a exploso dos conselhos se deu a partir de 1993, com a edio da NOB 01/93, pela qual os estados passaram a ter que comprovar a existncia de Conselho e Fundo para se credenciarem aos reajustes dos valores de recursos dos SUS. O Conselho Nacional de Sade, encarregado da scalizao, exigiu o cumprimento da norma, sob pena de cancelamento e/ou congelamento dos valores dos repasses (Idem, p. 96). 4 Em Minas Gerais, por exemplo, muitos conselhos esto ligados Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social e Esportes- SEDESE, de acordo com informaes levantadas pela equipe de realizao do I SEMINRIO INTEGRADO DE CONSELHOS ESTADUAIS DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL DE MINAS GERAIS. 5 Nas palavras de Tatagiba: Embora ainda no tenhamos estudos voltados especicamente para a anlise do perl dos conselheiros, j dispomos de informaes muito preciosas que se encontram diludas no conjunto dos estudos, e que nos permitem realizar algumas consideraes. A mais importante delas o reconhecimento unnime da falta de capacitao dos conselheiros, tanto governamentais quanto no governamentais, para uma interveno mais ativa no dilogo deliberativo no interior dos conselhos. Esse reconhecimento caminha junto com a defesa de programas de capacitao e com o debate sobre o contedo desses programas.(2002, p. 69). (grifos meus).

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conselhos de programas, setoriais e temticos esto inseridos na estrutura administrativa do Estado. O primeiro ponto importante a ser destacado com colocaes o seguinte: o governo tem de assumir responsabilidade na manuteno desses fruns para que a participao no seja ilusria. De que adianta a previso legal de que, na sade, os representantes dos usurios devero ser paritrios em relao a todos os outros segmentos juntos, se muitos deixam de participar porque no tm dinheiro para ir s reunies do Conselho?6 Isso no quer de forma alguma fomentar a idia de que a sociedade no possa fazer sua parte. preciso lembrar tambm que, se esse custo onera o Estado, pagamos todos. Algo que sobretudo os prefeitos e secretrios de milhares de pequenos municpios brasileiros precisam ter em mente antes de querer tornar o Municpio mais participativo.7 Estou chamando a ateno para os vnculos institucionais por uma razo simples, mas de fundamental importncia. Para a sociedade civil, tais vnculos abrem possibilidades de atuao, mas, ao mesmo tempo, representam condicionamentos inclusive decorrentes das dificuldades da to alardeada crise do Estado 8. importante no perder de vista essas relaes para no criar expectativas demasiadas em relao aos conselhos, nem cair na tentao cmoda de nos desobrigar de assumir nossa parcela de responsabilidade pelas aes ou omisses a que damos causa. Da parte do governo, a existncia de tais vnculos implica reconhecer que o exerccio de competncias conjuntas no esvaziou os poderes do Executivo ou do Legislativo. Na verdade, se bem entendidos, os conselhos buscam complementar a representao dita tradicional e no contradizla. Eles buscam, fundamentalmente, tentar romper com uma idia, que se mostrou equivocada, que considera que

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