4 lessa. carlos

'ARLOS LESSA

o caráter da crise econômica, social e sociedade brasileira no inicio dos anos

Lente econômico ela pode ser entendida no de Metas. Mas seu desfecho foi, sem niliticos dos governe s que se seguiram.

Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo

8

Tampouco lhe escapo política que se abateu sobre sessenta. Num sentido pura como produto do êxito do P1 dúvida, fruto dos fracassos

Introdução

A experiência brasileira em matéria de politica econômica, acu-mulada ao longo dos últimos 15 anos, constitui material particular-mente interessante para o estudo dos problemas de implantação do sistema industrial numa economia predominantemente primária. O especial interesse que encerra o caso brasileiro fica evidenciado se tivermos presente que:

• a) do ponto de vista qualitativo o Brasil dispõe de um perfil industrial de economia madura, com reduzido coefi 'ente de impor-tado e diversificado setor produtor de bens de capita

b) o substancial desta transformação se processou no curso do último decênio;

c) a participação direta e indireta do setor público na direção deste processo de transformação ampliou-se intensamente neste inter-valo de tempo;

d) às profundas transformações na estrutura do aparelho pro-dutivo não corresponderam mudanças acentuadas no aparato institu-cional. Contudo, impuseram um esforço de instrumentalização cujos traços dominantes foram a heterodoxia das soluções encontradas e seu caráter marcadamente pragmático;

e) a transformação operada no setor secundário deixou à mar-gem, escassamente fecundadas pelo progresso econômico, as antigas regiões primário-exportadoras, as atividades agropecuárias e o maior segmento populacional, conduzindo o caráter excludente do desenvol-vimento industrial, sob múltiplos ângulos, à configuração de um cor-po econômico descontinuo, sem que, no passado, a assimetria deste processo tivesse atuado de forma impeditiva ao desenvolvimento dos setores dinâmicos; e

10 1 ) CARLOS LESSA ) ) I

f) foi uma constante ao longo desta transformação a presença de um acentuado processo) inflacionário, cujo combate foi, salvo cur-tos períodos, condicionado à política de desenvolvimento.

A apreciação panorâmica da sucessão de medidas de política econômica adotadas ao loingo dos últimos 15 anos no Brasil põe em destaque outro traço im ottante da experiência. As fases típicas do desenvolvimento industri )1 correspondem outros tantos esquemas de política econômica que, imn) o síntese de decisões relacionadas com a problemática da econo ia, constituíram, de forma crescente, res-postas conscientes às q estões levantadas pela evolução histórica. Tenha-se presente que, d curso do processo de transformação estru-tural, na medida em q e ) se destacaram e ganharam hegemonia as forças solidárias com o cinamismo industrial, logrou-se um crescente conhecimento dos problemas nacionais. Outrossim, incorporaram-se ao vocabulário mínimo c as populações urbanas expressões tais como: desenvolvimento e subdesenvolvimento econômico, reforma agrária, combate ao analfabetisnio, dinamização da região nordeste, refletindo uma demanda política, uma mobilização nacional (o país precisa se desenvolver), marcos deL ) referência explicitadores da política econô-mica. Na região dinamiz da os padrões de avaliação da ação dos exe-cutivos. Exige-se de qualquer candidato a posto político um plano, um programa ou a apresentação de um passado de realizações con-cretas. Tais fenômenos, hoje integrantes da vida brasileira, são muito recentes e praticamente desconhecidos antes dos anos 50.

Não se deve, cont do, extrair das linhas acima uma afirmativa absoluta — a presença de um processo racional em politica econô-mica. Provavelmente al da se encontra muito longe o momento no qual se revestirá de perfeita coerência e integração os fins perseguidos e de adequação os mios utilizados. Não se logrou, até o presente, montar um processo

mios de decisão que confira "economi-

cidade" satisfatória à política econômica. O policentrismo da econo-mia brasileira, a comlexidade e compartimentalização de sua vida social, a assimetria de seu processo de desenvolvimento são respon-sáveis por esta ausênci t. Muitas peças da política econômica perma-necem descosidas, objetivos conflitantes são adotados simultanea-mente, bem como instrumentos de política são operados na ausência de consideração de seds efeitos paralelos. Contudo, no decênio, subs-tanciais progressos formais foram obtidos, logrou-se montar um corpo central de instrumentos que exerce efeitos didático e coercitivo sobre as áreas residuais. E, o que é mais importante, ao cruzar os anos 50 as principais tendências de evolução da economia puderam encontrar

QUINZE ANOS DE POLITICA ECONÔMICA 11

apoio em esquemas conscientes de política, tendentes a confirmá-las em suas potencialidades.

Este trabalho pretende documentar os Principais traços desta evolução em matéria de política econômica. Para tal, distribui as informações em dois níveis. No primeiro, pretende identificar as fases características da política econômica, seus contornos, via apresenta-ção das diretrizes básicas de cada etapa e molduras sócio-econômicas que as involucraram. No segundo, em paralelo, procede a uma des-crição sumária do painel de instrumentos da política econômica e principais avanços neste terreno, bem como assinala algumas mudan-ças institucionais decorrentes da dinâmica econômica.

Fases características da política econômica

Com referência ao primeiro ponto pretende-se assinalar as fases características da política econômica, apontando os objetivos princi-pais perseguidos, as molduras sócio-econômicas que as inspiraram, seu desdobramento e conseqüências. Sob este ângulo, numa primeira aproximação, podemos localizar cinco fases definidas no rol de medi-das e esquemas.

A primeira cobre o período 1948/50, no qual a política econô-mica esteve basicamente condicionada a comportamentos externos que definiram seu perfil. Nesta fase, se bem que de conseqüências fundamentais para o processo de industrialização subseqüente, não se vislumbra uma preocupação definida e consciente com o desenvolvi-mento industrial. As decisões foram assumidas face ao comporta-mento do setor exterior e, basicamente, preocupadas com a contenção dos desequilíbrios interno e externo. A industrialização nesta etapa 'e surgiu como uma decorrência e não de um objetivo principal inten-L 3

cionalmente perseguido, razão pela qual podemos qualificá-la de "nat intencional".

Os problemas engendrados nesta fase de industrialização não-complementada forçaram uma conscientização posterior da probit -a mática brasileira em termos de desenvolvimento industrial. Podemos$ 1 distinguir duas fases de hegemonia da política de desenvolvima4 industrial ao longo dos anos 50, revelando que não foi permaneidal no nível da política econornica, sua orientação a esse objetivo. Â1

primeira inicia-se em 1951 e estende-se até a segunda metade dt 1954, consubstanciando o que poderíamos denominar de "a prime, aproximação à politica de desenvolvimento". Nesta etapa lançara

a

CARLOS LESSA

as bases instrumentais da política econômica do decênio. A segunda etapa preside a metade posterior do decênio, quando, sob o esquema do Plano de Metas, todos c s esforços foram intencionalmente diri-gidos à construção dos es kgios superiores da pirâmide industrial verticalmente integrada. A Segunda etapa se distingue da primeira pela maior intensidade do sforço e pela amplitude e integração dos objetivos setoriais persegui i) s.

Viu-se que a política te desenvolvimento sofreu solução de con-tinuidade ao longo dos an s 50, tendo sido etsaiada nos três anos iniciais para posterior retos tilda e confirmação integral de seus obje-tivos na segunda metade os anos 50. Entre uma e outra etapa me-deia um período de transi• c que cobre o segundo semestre de 1954 e o ano de 1955. A acentuaç• o do processo inflacionário e as mudanças na vida politica do país intercalaram uma fase na qual observam-se tentativas frustradas de implantação de esquemas de estabilização de tipo convencional. A princ'pal observação aurida deste período reside no por que de seu fracasso e posterior adoção de uma política definida em prol do desenvolvimentk industrial.

Esta, consubstanciada no conhecido Plano de Metas, cobre os anos finais de 50 e constitui uma resposta à problemática de uma economia em fase final do modelo de crescimento, via substituição de

, importações. Seu principal traço reside na completa mobilização em prol da industrialização e Alocação em segundo plano e a seu serviço

• das práticas relacionadas om o processo inflacionário, desequilíbrio externo, disparidades regi mais e setoriais.

Os anos iniciais da década de 60, finalmente, cobrem outra fase típica da política ec nômica brasileira. Em parte, devido à re-dução dos estímulos oriun os do estrangulamento externo e, em parte,

, devido à intensificação o movimento inflacionário, a politica eco-; nômica adotada sofre a inflexão. Os principais traços do novo

esquema pesquisado residem, por um lado, no deslocamento do nú-cleo de preocupações do esenvolvirnento industrial para a atenuação da alta de preços, e, por atro, no ensaio de um desdobramento das preocupações a longo prazo a outras linhas que não a simples inte-gração vertical da indústria — desenvolvimento regional, modificação do setor agropecuário, etc. — pesquisando outras linhas de cresci-mento econômico.

12

A evolução do Instrumental de política econômica e mudanças Institucionais

Em paralelo à apresentação das diretrizes básicas, pretende-se descrever as soluções instrumentais utilizadas segundo a fase típica da política econômica. Ao mesmo tempo, preocupa-se em registrar as mudanças institucionais requeridas e/ou decorrentes da evolução eco-nômica observada.

Devido à limitação de espaço imposta a este trabalho, não foi possível realizar uma descrição meticulosa dos painéis de instrumen-tos e suas principais alterações. As informações apresentadas a este respeito resumem-se a um simples esboço dos traços mais marcantes dos meios da política econômica. O documento, entretanto, não se cinge a uma simples descrição. Procura localizar as principais moti-vações das alterações instrumentais, bem como os fatores responsáveis pelas formas de que se revestiram os distintos instrumentos e seus modos de operação.

Pode-se identificar, com as naturais falhas de qualquer desdo-bramento esquemático, no tocante à abordagem do problema instru-mental, três atitudes que, em grandes linhas, correspondem à divisão cronológica utilizada na apresentação das diretrizes da política econô-mica. A primeira etapa estende-se do após-guerra até os anos iniciais da década de 56. Está marcada por ausência quase total de inte-resse pelo tema. A exceção dos instrumentos cambiais, não se re-gistra, em relação aos demais instrumentosdeixados à margem, qual-quer preocupação com sua utilização intencional para a consecução de objetivos econômicos declarados. Cumpriam, por assim dizer, fun-ções vegetativas, rotineiramente explicitadas no seio da vida social. Assim sendo, não se reveste de interesse, neste particular, uma apre-ciação detalhada do instrumental utilizado neste período.

A segunda etapa coincide com o período do Plano de Metas. No intervalo que medeia esta etapa e a precedente, marcado por um es-tado de "inconsciência" em relação ao problema instrumental, esten-dem-se anos de transição. Nestes, registram-se algumas providências instrumentais, anunciadoras da nova atitude no tocante à matéria que irá notabilizar o Plano de Metas — a montagem empírica de instru-mentos visando a solução de problemas específicos, sem quallber exame de seus efeitos secundários e na ausência de qualquer definição global quanto aos instrumentos encarados conjuntamente. Com efei-to, o pragmatismo instrumental de que está impregnado o Plano de Metas encontra suas origens em providências assumidas na primeira

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14 ( CARLOS LESSA

metade dos anos 50, quando os óbices da industrialização não com-plementada começaram a se fazer sentir. Entretanto, podemos, igual-mente, tornar estes anca introdutórios e concentrar nossas atenções no período do Plano d (;Metas. Não apenas porque é este uma con-firmação integral da af lide antes modestamente ensaiada e, ao ana-lisá-lo, estaremos aut inaticamente cobrindo aquelas providências iniciais, como também porque estas, em sua imensa maioria, so-mente irão ser manipu idas plenamente no período de implantação das metas, resumindo-se, no mais das vezes, anteriormente, a simples autorizações legais. i

Finalmente, nos 'anos iniciais da década de 60 iremos encon-

trar o problema instrumental marcado por nova atitude. A trans-formação estrutural da economia, o deslocamento de seus centros de gravidade, a crescente nomplexidade de sua vida cotidiana e a nova problemática de que sn reveste sua dinâmica conferiram um sentido de urgência à redefiniçõo do papel do Estado e ao problema instru-mental inédito na história do país. O tema passa de uma posição secundária e subordinada à consecução das metas para centro de intenso debate. Ganha autonomia e pela primeira vez, ainda que timidamente, observa-se o exame do instrumento enquanto instru-mento, revestido de nova dignidade no conjunto de preocupações da política econômica.

Ainda uma advertência. Não é fácil estabelecer distinção entre os conceitos de instru ento de política econômica_carleinalituição. Contudo, assumindo fiara esta última s , Y. definição sociológica — complexo de formas sociais que se cristalizam ou se tornam mais estáveis e tradicionais, Ie que, tendo uma função social específica (do-méstica, religiosa, econômica, política, etc.) se destina a assegurar a unidade e continuidade da sociedade —, é possível estabelecer uma barreira, ainda que imprecisa, entre os dois campos. A mudança no instrumento não afetaria a estrutura social. Trata-se de modificação nos meios de que dispõe uma sociedade com uma dada estrutura no desempenho de funções socialmente determinadas. Já a mudança ins-titucional espelharia urna alteração mais ou menos profunda na estru-tura da sociedade e supõe uma transformação paralela de suas fun-ções. Com esta conceituação, buscaremos classificar a evolução dos meios de política econômica no Brasil, sem a pretensão de ter resol-vido o problema satisfatoriamente, inclusive, devido à natural interpe-netração dos dois temas em sociedade, e em tão acelerado processo de mudança.

A continuação da industrialização "não intencional": 1947/50

Inicialmente, devemos ter recente que a escolha destes anos como período inicial da exposi ão não se dá por coincidir com o processo de industrialização bra ileira. Esta tem suas origens nos de-cênios iniciais do século e, desde acicate da grande depressão de 1929 que a economia já havia transita o para o modelo de crescimento, via substituição de importações industriais.

Tratou-se, contudo, de uma industrialização extensiva, não deci-cf _ e, de resto, objeto de excelentes análises. A escolha dos anos finais da década de 40 como marco inicial do documento procura apenas alinhar alguns dos fatores responsáveis pela nova orientação de que se revestira o processo de industrialização nos anos 50,dispor elementos que contrastemraindustrialização "não intencional"

s o período prece-

dente com a do decênio no qual se transformou_em meta social cons-ciente e da política econômica.

O exame desta faie é Pirticulaithente importante para a com-preensão dg±Ras posteriores do desenvolvimento econômico, pois foi sob a égide— a industrialização não coordenada — fruto dos estí-mulos não intencionais — decorrentes das práticas cambiais proces-sadas neste período —, que se engendraram as principais forças atuan-tes na evolução subseqüente.

' Antes de_procedermos ao exame das fontes de apoio da polítjca cambial, devemos ter presente que nestes anos residiu no instrumento cambial a principal, senão única. ferramenta da política econômica manipulada Com certa objetividade, razão pela qual(a políti -ca econô-mica

do período praticamente se reduz ás práticas cambiaisj Os demais

instrumentos de política seguiram desempenhando rotineiramente as funções que tradicionalmente lhes eram imputadas sem que se vis-

tni,111.1",re= iffilee"

16 CARLOS LESSA

QUINZE ANOS DE POLITICA ECONÔMICA

lumbre em seu mrtrtejo o desejo de mudança intencional de qualquer

I . comportamento eco nônuco.

A política c, destes anos de contornos, extremamente rí- gidos e simplificados, pode ser resumida nos seguintes elementos: adoção da taxa de Paridade declarada ao FMI — Cr$ 18,50/US$ —para todas as transações como exterior; sustentação desta taxa durante cinco anos (até 1950), apesar da elevação interna de preços da ordem de 15% aa;(rgid controle administrativo das importações através da 1-- emissão de licenç rs para importar, detalhando por operação: quanti-dade, qualidade preço da coisa importada; discriminação no licen-ciamento contra s importações "menos essenciais", bens de consumo duráveis e não-d ráveis; ausência de qualquer mecanismo especial de captação de ren as fiscais nas transações externas0Antes de proce-dermos ao exam das influências exercidas por este esquema cambial, convém apreciar sumariamente os antecedentes de sua adoção e os fatores que possibilitaram a continuidade destas práticas por um qüin-qüênio.

Os antecedentes da política cambial i 1

Durante a ,egunda Guerra Mundial, por razões normais em pe-ríodos de conflito pôde o Brasil — fornecedor de matérias-primas —acumular vultosas reservas cambiais. Como parte da renda monetária criada pela aquisição dessas divisaspelo Banco do Brasil não foi este- rilizada, e a pro utividade da economia foi rebaixada dado cCábièã'Ll ^

oriundos do difi il abastecimento externo, na primeira metade -dos anos 40 o processo inflacionário vivificou-se. Ao findar o conflito, faziam-se presentes importantes pressões de demanda contida por importações de bens de consumo e de capital para reequipamento da indústria desgas ada durante os anos de guerra. Nesta oportunidade, num clima de eu orla cambial, adotou-se uma política liberal de impor-tações, fixando- e a taxa de câmbio a nível de paridade equivalente ao anterior a 193Q. Esta política encontrou seu principal suporte na de-manda contida, (porém, como bem lembrou Furtad4em boa medida foi inspirada na Crença de que seria possível combater o processo infla-cionário reduziudo os altos custos industriais internos, via uma intensi-ficação da concôrrência com produtos importados a baixo nível cam-bial. Contudo, o reestabelecimento da paridade anterior à crise de 1929 exigiria o retorno ao coeficiente importado nesta época, _jrupossível face ao estancamento do poder de compras das exportaçõe0Assim sendo, a prática cambial do período 1945/47 conduziu a uma rápida dimi- -

nuição das reservas e, na metade de 1947, o estrangulamento extermi se fazia sentir em vultosos déficits nas transações correntes. Outross sé bem que parte ponderável das divisas tenha sido desperdiçada c importações menos esswciais e aquisição de ativos estrangeiros o Tetos existentes no paísWa valorização das reservas financeiras acu fadas pelas empresas durante a guerra permitiu seu reequipament fortalecimento. Fato este não desprezível na definição da política terior.

Fontes de apoio da política cambiai

Viu-se, que face à reaparição dos déficits de balanços_cle_pa mentos, adotou-se, ao invés da política de desvalorização cambia introdução de rígidos controles administrativos nas importações. C vém apreciar, sumariamente, alguns dos fatores que conduzira opção neste sentido de importantes conseqüências para a evol posterior da economia. Igualmente, convém sublinhar os eleme responsáveis pela sustentação desta política pelo prolongado períod um qüinqüênio. Permanência particularmente notável, face ao re descimento do processo inflacionário e progressiva eliminação da pa de exportações dos produtos de menor rentabilidade.

Pela ordem deve-se, inicialmente, apreciar o problema do c Poderia ter sido o principal opositor à política de valorização camb pois os demais grupos exportadores não detinham nem detêm p importante no processo de decisão política da economia. Alguém deria supor que sofrendo uma redução relativa de sua renda monetá teriam os produtores e exportadores de café se oposto frontalmen política cambial. Sua permanência indicaria, assim, a presença de forte setor industrial interno que já teria consolidado suas forças, ponto de vencer 'esta batalha decisiva. Entretanto, malgrado os pre zos relativos do setor cafeeiro e a presença de um setor industri reforçado com o reequipamento anterior e capaz de influenci centros de decisão, a política cambial de 1948, na verdade, não en trou oposição no setor exportador ainda majoritário no quadro da ip tica econômica interna.

O café vinha de longa fase depressiva e o setor já havia se Z3

a tumado à política unificada sob a responsabilidade do governo fede Temia-se em 1948 que a desvalorização cambial jogasse por terr preço internacional do produto. Além do mais, 1947/48 haviam anos de redução no ritmo da alta de preços internos e supunha-se se sucederia uma fase de prolongada estabilidade para a frente. Ass

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18

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CARLOS LESSA

politica oficial centralmente decidida, a do internacional e a crença na estabilidade ial inicialmente atraente ao setor cafeeiro. ma forte taxa de inflação se reintroduz n2„ melhoria do preço internacional do café',

da pela exaustão dos estoques cafeeiros, fez com que se minimizassen s pressões do setor exportador por um rea-juste na taxa de câmbio. 3evido aos ganhos de intercâmbio, a renda real cresceu rapidamente (r o café não cedeu renda em termos absolutos aos importadores. Unicámente não se apropriou integralmente dos ganhos oriundos da mel1 ria na relação de trocas, o que atenuou suas reivindicações.

Outrossim, a politi a cambial encontrou fundamento de apoio no temor de que a liberação da taxa de câmbio ampliasse os estímulos à produção interna de cal' e acentuasse o processo inflacionário. Nestes termos, era pensamento oficial estar a estabilidade interna em estrita dependência da taxa de câmbio, o que tornava atraente sua susten-tação.

Finalmente, cum14e l fazer referência aos principais beneficiados pela politica. O controlmadministrativo discriminado contra as impor-tações de bens de consurlio menos essenciais e a sustentação da taxa de câmbio face à alta intenta de preços, conjugavam reserva de mercado às produções industriais substitutivas e subsídio à operação e equipa-mento das unidades in4striais por demais favoráveis ao já conside-rável setor secundário, montado nos decênios anteriores. Em paralelo ao setor industrial miliMva outra fonte de apoio que talvez não tenha sido convenientemente sublinhada. Referimo-nos ao setor do comércio de importação que não n ;cessariamente se confunde com o setor indus-trial. O acesso às licenças de importação, dado o forte subsídio, per-mitia que comprando à t oca oficial fosse a importação negociada inter-namente a um preço d"equilíbrio" crescentemente superior ao de compra da cambial, pe miltindo fortes ganhos no setor consular de economia com ampla p irticipação no pre" sso político. Tais são os elementos que viabilizar I m a política cambial do período,.

As principais conseqüêM las da política cambial

Como principal c ionseqüência do quadro de fortes estímulos à substituição de importações nestes anos, processou-se uma industria-lização predominantemente extensiva e pouco integrada. O setor pri-


vado aproveitou a reserva de mercado interno na faixa de bens de con-sumo. Contudo, como as ordens à industrialização não resultavam de um processo de seleção nacional de oportunidades industriais, mas sim surgiam como o inverso das restrições às importações, correndo o risco das generalizações, pode-se afirmar ter-se nestes anos substituído o menos essencial, notadamente na faixa de bens de consumo durável. Ademais, como se viu, os ganhos de renda real decorrentes da melhoria externa tiveram apropriação predominantemente privada. O setor pú-blico não esteve aparelhado, nem financeira, nem institucionalmente, para fazer face às crescentes necessidades de capital social básico de suporte a esta industrialização acelerada. Forjou-se, assim, um impor-tante desequilíbrio estrutural, mormente no binômio energia-trans-porte, que continuou a repousar nas velhas inversões do modelo pri-mário-exportador.

Os pontos de estrangulamento emergentes desta inadequação do setor público aos profundos câmbios estruturais em processamento, refletindo-se numa industrialização privada não integrada, estabele-ceram uma escassa complementaridade no seio do pólo dinâmico, principal desafio à política de desenvolvimento que viria a ser desdo-brada na segunda metade do decênio.

Neste contexto de economia não complementada, faz-se mister, contudo, referência à sua principal exceção — indústria siderúrgica. Com base em preocupações de caráter estratégico-militar, durante a Segunda Guerra Mundial, implantou-se no Brasil a siderurgia de alto forno. Inaugurada em 1946, se bem que seja difícil mensurar, atuou sem dúvida, como elemento parcialmente corretor de desconexões emergentes.

Finalmente, cumpre registrar os efeitos da política de valorização cambial sobre a pauta de exportações. A exceção do café, cuja produ-tividade monetária crescia dada a valdrização internacional do pro-duto, foram sendo progressivamente excluídos da pauta os chamados pequenos produtos de exportação0cuja venda ao exterior ficava supra-ditada a um subsídio pago pelo governo federal. Assim, o ônus finan-ceiro das exportações dos gravosos — a operação de exportação do algodão em 1952 representou prejuízos superiores a desequilíbrios fis-cais de exercícios posteriores — como também a necessidade do setor público de captar rendimentos fiscais dos fluxos externos tornaram impraticável a continuação da política cambial. ti C /

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Campas Aimoré*

a sujeição do setor a un defesa do produto no mer tornavam tal política cari Quando, posteriormente, cenário interno, a tremen iniciada em 1948/49, caos .

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A primeira a oximação à política de desenvo jzimento: 1951/54

No início da década de 30, com a mudança processada nos co-mandos políticos, observa-si uma sucessão de medidas de política econômica visando à modif ação da estrutura econômica nacional, que, em seu conjunto, consut stanciam uma formulação inicial da politica de desenvolvimento.

Antes de procedermos1,á um rápido exan destas providências que vieram a constituir pos Jriormente parcela substancial do núcleo

desenvolvimento industrial. Em primeiro h_iktr, d vemos ter presente que os anos anteriores

de indu—strializaçÃo não in tencionai, nos quais o setor público não esteve aparelhado, nem fis al nem administrativamente, para fazer face às tarefas de complementação industrial, havia conduzido à confi-guração de claros pontos dê estrangulamento, mormente no binômio energia-transporte. A press o, por melhoria destes serviços básicos, dava substância a providêti ias neste sentido que num primeiro mo-, mento enfocaram principal ente o reaparelhamento estatal.

En_ L segundo lugar, le iteraríamos a circunstância da Guerra da Coréia ter levantado preocupações generalizadas quanto à possibili-dade do setor industrial da economia voltar a sofrer as restrições a que

-47 esteve submetido na primei - a metade da década precedente. A impos-sibilidade conhecida de obtenção de importações conduzia, natural-mente, ao reconhecimento da necessidade de uma diversificação indus-trial como condição para atenuar a vulnerabilidade externa.

Finalmente, queríamos fazer referência ao fato de que providên-cias estimuladoras do desenvolvimento industrial representavam uma

II

lasisánsaalIS

QUINZE ANOS DE POLITICA ECONOMICA 21

de instrumentos utilizados o' Plano de Metas, convém relembrar alguns dos fatores que orient sam a politica econômica no sentido do

seqüência natural do processo econômico que vinha se desenrolando e não afetavam interesses internos ou externos de molde a criar resis-tências à sua adoção.

Nesse clima favorável assume-se no curso do triênio 51/54 segui-das providências estimuladoras do desenvolvimento econômico. Um conjunto delas dizia respeito às inversões públicas no sistema de trans-porte e energia. As desconexões na i ra-estrutura já haviam sido inclu-sive objeto de atenções anteriores CV Entretanto, com os estudos da

omissão Mista Brasil-Estados Unido42)e a promessa de abertura de 'um crédito externo de USS 500 milhões para reaparelhamento desses

etores, nesta época acumulam-se providências eficazes neste sentido. Devemos fazer especial menção à reestruturação do Plano Nacional Rodoviário, ao qual estão vinculados os fundos provenientes de tribu-tação sobre combustíveis (objeto de reforma tributária na oportuni-dade), a ampliação da oferta energética da região Nordeste, a consti-tuição do Fundo Federal de Eletrificação, o equacionamento do pro-blema do carvão nacional, o reequipamento parcial da Marinha Mer-cante e do sistema portuário, etc.

Outrossim, diretamente orientado para o propósito do desen-volvimento industrial, foi incorporado em 1952 o Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico, apoiado em fundos provenientes de em-préstimos compulsórios dos contribuintes de imposto de renda, com o propósito declarado de apoiar a diversificação industrial. Contudo, nos anos iniciais de vida desta agência, o principal de seus recursos esteve comprometido com o financiamento dos programas de infra-estrutura e apenas na segunda- metade dos anos 50 iria orientar suas atividades para área propriamente industrial.

Em 1953, realiza-se uma importantecrefOrma cambial (Instrução 70 da SUMOC); anterior sistemática cambial, descrita páginas atrás,

havia conduzido a uma diminuição da capacidade competitiva dos produtos de exportação brasileiros. Por outro lado, não advinham recursos fiscais para o setor público e a pressão das obrisTeüblicas encarecia a necessidade de ampliação das receitas. Esta reforma compartimentalizou as operações cambiais em três mercados sujeitos a taxas múltiplas. Distribuiram-se as principais mercadorias de impor-tação em cinco categorias com sobretaxas cambiais variáveis em função de leilões de câmbio, nos quais a autoridade monetária ofertaria divisas em bloco por categoria superando o mecanismo de controle adminis-trativo direto. O mercado financeiro e certos itens de importação espe-ciais permaneceriam apoiados numa taxa reduilda, enquanto as expor-tações seriam divididas em distintos-grupes para os quais pagar-se-

1.

4

4

4, 4,

22

iam bonificações fixas co visando a estimular a di quema permitia ao setor 1 via ganhos na negociaçã cante preocupação com nesta reforma uma sér'e de cláusulas especiais beneficiadoras das importações de equipam Mos básicos.

Esquematicamente poderiam ser assim resumidas as principais implicações desta refor ia cambial no processo de industrialização: a) consolidação da reser ' de mercado para as produções substitutivas mediante o encarecime relativo das importações incluídas nas cate-gorias com taxas de cã bio mais elevadas; b) concessão de subsídios (implícitos nas categori s com tipos de câmbio mais baixos) para a internação de bens de pitai e insumos requeridos pelo desenvolvi-mento industrial; e c) ssibilidade de que o Estado, através das ope-rações de compra e ve a de divisas, voltasse a participar financeira- mente das rendas de in ? rcâmbio.•

É importante asse alar que por estes anos já se havia consolidado de forma clara uma in rpretação da problemática brasileira em termos de desenvolvime4 industrial. A este respeito é significativa a criação. em-1954, do ,i anopólio-estatal de--petrolea.,_ a.....Petrobrás.

A constituição (L a empresa, à parte a descompressão relativa posterior da pauta d !importações qu ossibilitou, representa um marco importante, a

esfo t ilo que Furtad ,C) denominou com felicidade t rço nacional par ‘ a individualização do desenvolvimento", num

quadro de debate con ¡ciente altamente revelador da preSença de ideo-logia desenvolvimenti ta naquela data.

A reaparição do processo inflacionário

Já se viu que 1947/48 foram anos de nítida perda de intensidade do processo inflacionário. Contudo, a partir de 1949 reativa-se a alta interna de preços. Distintos fatores militam para seu reaparecimento. Convém sumariarmos alguns destes elementos face à influência deste aspecto nas decisões de política econômica no período.

Em 1949 ocorreu a primeira importante alta do café como decor-rência da exaustão dos estoques cafeeiros. É sabido que a monetização de uma oferta adicional de divisas tem efeitos expansionistas nos meios de pagamento. No intervalo que medeia a expansão da receita cambial e as importações adicionais podem ocorrer repercussões inflacionárias de tipo conjuntural. No caso brasileiro, antes que a oferta adicional de bens importados vieite7". atenuar tais pressões altistas, somou-se, pos-teriormente, um segundo fator de importância para a ativação do pro-cesso. Referimo-nos à eclosão da guerra da Coréia. Independente da alta de preços de importação, a perspectiva de uva nova fase de res-trições físicas às correntes externas levou o govefno a formular uma política de forte endividamento externo, financiando, assim, impor-tações adicionais; Maigradv expansão—das receitas de exportação, fortes déficits externos vieram a surgir em 1951/52. Os bancos oficiais expandiram fortemente suas operações, adotando uma política de cré-dito fácil. Nestas condições favoráveis, as empresas expandiram seus planos de crescimento e nestes a ds registram-se as mais.- altas -taxas-de-investimento dos dois decênioe Se bem que tais investimenios te-nham tido efeitos descompressivos a longo prazo, representaram forte estimulo à intensificação inflacionári A taxa salta de 7,1% em 1949 para 1,7% em 1950 e 16,4% em 1951 12 •

CARLOS LESSA

etoras de seus diferenciais de produtividade, rsificação da pauta de exportações. Este as-ublico voltar a participar dos fluxos externos, I de divisas, Outrossim, confirmando a eras-( desenvolvimento industrial, foram incluídas

CARLOS LESSA 24

Por outro lado, ess: s inversões privadas, na ausência de investi-mento público complementar, vinham colocar em evidência os pontos de estrangulamento (ener k a-transporte) do sistema, que passaram a atuar como fator adicion 1 de elevação de custos. Além do mais, a oferta de alimentos que, 9m base numa ocupação de fronteira agri-cola, vinha se expandindo de forma satisfatória, permaneceu estancada por dois anos (1951/52) os únicos desfavoráveis em todo o decanto. A convergência desses foi res intensificou a ação dos mecanismos de propagação e, assim, em f ' 52 um forte reajuste do salário-mínimo — elevou-se o salário real d 119% em relação a 1949 — e a reforma, cambial de 1953 deram co tinuidade à alta de preços.

Todas essas press ; encontravam um setor público relativa-mente desaparelhado do ponto de vista fiscal. Até este período pe-quenos reajustes na estru ira tributária, de resto com características que se tornavam bastante lexiveis — alíquotas ad valorem, freqüentes revisões das tabelas espe ficas, apoio nos setores mais dinâmicos e instantaneidade na percal ão do tributo —, haviam permitido ao setor público manter sua parti i ação no PBI. Contudo, esta participação estava referida a um Esta .o praticamente ausente de suas tarefas de acionador de câmbios estr. turais. As deficiências de capital social bá-sico já se faziam sentir, r etindo-se em altas de custos e fechamento de oportunidades industri .

Assim sendo, assist se a partir de 1952 a uma série de provi-dências fiscais visando o • aparelhamento financeiro governamental, ensaiando a nova fase que eria definida com clareza a partir de 1956. Para citar os ajustes mais mportantes, lembraríamos a elevação das taxas do imposto sobre co bustíveis em 1952 — recursos estes vincu-lados aos programas rod ários —, a criação de adicional restituível sobre o imposto de renda n mesmo ano pare i constituição de banco federal de investimento - Banco Nacional de Desenvolvimento Eco-nômico — e, a reforma ; inibial já referida da instrução 70/53 da SUMOC, captando ganh In de câmbio. Entretanto, como se verá a seguir, estas providência resultaram insuficientes e, nesta época, reinaugura-se uma fase d violentos desequilíbrios orçamentários após a relativa tranqüilidade, n ,ste aspecto, dos anos finais da década de 40 e biênio 1951/52. I

Assim, como já se riu, o período 1948/53, observa a brusca elevação da taxa de inflaçl' i o de 6,4% em 1948/49 para 14,9% em 1953, taxa esta que será mantida: superada até o final da década.

II

A fase de transição 1954/55

A política expansionista dos anos precedentes somada a fatores de natureza estrutural havia elevado rapidamente a taxa de inflação, e as medidas posteriores de política econômica, assumidas no início do decênio, não foram de molde a desencorajar este processo. A fase que se, sucede até 1956, constitui, em seu conjunto, um tateio da política econômica por retornar a seu pa drão convencional_preoeupada comia estabilidade, via contenção de demanda-global

Diversos esquemasrestritivos de crédito tiveram vida efêmera neste período. O principal elemento restritivo se localizou nas tenta-tivas de controle di"expansão monetária — núcleo dos intentos de política econômica destes anos.

De outubro de 1954 a maio de 1955 foram os_ bancos privados obrigados a recolher aos cofres das autoridides monetárias 50%-dos depósitos adicionais do público. Sem tal intensidade o esquema foi reeditado em fins de 1955 e meados de 1956. Antes de precisarmos o fracasso destas tentativas, útil para a compreensão da fase posterior, convém listar os principais fatores que os inspiraram.

Em primeiro lugar, o temor oriundo da reativação inflacionária já descrita. Em segundo, a mudança de sinal na tendência do setor externo, que, após possibilitar uma ampliação substancial da capaci-dade para importar, vinha apresentando sinais de estancamento face a uma pauta de importações tornada mais rígida devido as substituições processadas. Finalmente, a emergência de um novo ciclo expansionista da produção interna de café, motivada pela alta de preços do produto, e apenas postergada para após 1956 pelas grandes geadas/do período.

Tais elementos formavam um quadro de desequilíbrios impres-sionante para homens que, fundados num diagnóstico ortodoxo da dinâmica econômica brasileira, tentassem impor sua correção por baixo, contraindo a demanda global.

Todavia, essas tentativas não representavam uma eliminação dos, pontos de estrangulamento do binômio transporte-energia, mas sim uma redução no nível de atividade econômica e, finalmente, uma atenuação do ritmo de crescimento. Pode-se, inclusive, apresentar argumentos segundo os quais, provavelmente, não diminuiria substan-cialmente sequer o próprio ritmo inflacionário, se aplicados por perio-dos mais prolongados àqueles esquemas contencionistas. Entretanto, o que nos interessa pôr em evidência é o conflito latente entre essas práticas e as forças já presentes no país. A economia será de uma fase de vigoroso dinamismo industrial, os excedentes acumulados no setor

26 CARLOS LESSA

urbano se defrontavam com um estrangulamento externo propiciador de amplas novas frentes de possibilidades industriais. A redução no nível de atividade econômica afetaria ramos industriais recém-insta-lados, acostumados com altas taxas de expansão,e rentabilidade. Além disso, as empresas privadas brasileiras, com a característica que per-siste até os dias atuais, tinham tremenda vulnerabilidade financeira a cortes creditícios, pois, di ta ou indiretamente, quase a totalidade de suas necessidades de capit 1 de giro provêm de fontes externas bancá-rias.

Na ausência de um sistema seletivo de importações e crédito, qualquer tentativa de con enção conduziria a uma brusca e desorde-nada contração do setor nh s dinâmico da economia.

Compreende-se assi a violência de sua resposta às tentativas de , implantação de esquemas ontracionistas. Dvrtram pouco. E os inten-

tos de reedição tiveram m subproduto importante — a conscienti-zação obrigada do setor in ustrial. Este, na luta pela sobrevivência, foi forçado a definir seus obj tivos. A estabilidade passa a ser problema secundário, importa o de• envolvimento e a sustentação da atividade econômica. Nega os esq emas restricionistas. E afirma sua posição adotando o Plano de Me s. Ao enfatizar, simultaneamente, emprego e crescimento, e ao relegar quilíbrio a segundo plano, joga a economia na segunda metade da d çada na senda da industrialização vertical.

Curioso é observar e ao serem adotados os esquemas conven-cionais de redução da de 'landa global eles já traziam no seu seio o germe da política de de nvolvimento, confirmada posteriormente. Com efeito, o fato de que • setor público, porque objetivamente mobi-lizado para a correção d s pontos de estrangulamento, incorria em déficits de caixa lançand por outra via, novamente em circulação os recursos bancários priv os congelados, neutralizava parcialmente a política de contenção. A ' xpansão da caixa do Banco do Brasil servia para financiar parcialm t te a formação crescente de capital social básico e constitui o gral e furo dos esquemas de estabilização pro-postos. Esta simbiose d propósitos colidentes reduziu a eficácia dos esquemas propostos.

A fase de transiç .estava, assim, abrindo caminho, na medida em que seus esquemas f -ara rejeitados, para confirmação integral da política de desenvolvimei t ia industrial que irá animar o palco brasileiro nos anos finais da década de 50.

O plano de metas — 1957/60

Em fins de 1956, dando resposta ao quadro de tensões antes descrito, o governo formulou um ambicioso conçunto de objetivos seto-riais, conhecido por Plano de Metas, que constitui a mais sólida decisão consciente em prol da industrialização na história econômica do país. Estes objetivos iriam servir durante os próximos cinco anos de norteio à política econômica e, em certos aspectos, ao longo de sua execução suas postulações iniciais foram superadas e seu caráter de política de desenvolvimento industrial confirmado.

Or Plano conferia prioridactabsoluta_à_constroção_dos estápioL superiores da pirâmideindustrial verticalmente integrada e do capital social básico de apoio a esta estrutura. Daria continuidade ao processo de substituição de importações que se vinha desenrolando nos dois decênios anteriores?

Não dedicava atenções à transformação estrutural do setor agro-pecuário. Este, em sua evolução anterior, não se havia constituído em entrave à industrialização. Através da incorporação de novas terras, a oferta de alimentos e insuetos industriais de origem primária havia se expandido a taxa superior à do crescimento demográfico: 4 Assim sendo, o Plano apenas marginalmente se referia ao setor, através de modesta meta de armazenagem, meta de produção tritícola, cuja moti-vação residia no problema geral do setor externo, e meta de mecani-zação agrícola, com participação apenas simbólica no conjunto de objetivos. IS

Tampouco preocupava-se com o problema da má distribuição da renda. Ocupavam posição de reduzido destaque as inversões e gastos sociais. 16 E apenas em 1959 ganha conteúdo o propósito de dinami- zação das antigas regiões primário-exportadoras, deixadas , à margem"

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m. 28 CARLOS LESSA

pela industrialização concentrada na região Centro-Sul, com a consti-tuição da SUDENE — Superintendência de Desenvolvimento do Nor-deste — entidade federal 'de planejamento regional da principal área-problema. rectti i :

Em termos mais sumários, o Plano pos ava investimentos diretos do governo no setor de energia-transporte e em algumas ativi-dades industriais básicas, notadamente siderurgia e refino de petróleo — para as quais o anime empresarial havia se revelado insuficiente —bem como favores e estímulos ampliados à expansão e diversificação do setor secundário, produtor de equipamentos e insumos com funções de produção de alta intensit ade de capital.

Face a estes obje .vos, que propunham uma vigorosa transfor-mação na estrutura da e Onomia, cediam importância as considerações sobre equilíbrio de preç 's, situação da balança de pagamentos e com-portamento "sadio" do setor monetário, fiscal e cambial que se colo-cavam em segundo pl. t e a serviço da industrialização.

Nesses termos, o lano além de ser ele próprio uma concentração de investimentos na in ustrialização vertical, implicava numa defesa do nível de atividade d economia. ° Compreende-se a tremenda presa são a que seria subme 0o o esquema tendo-se presente a inversão na tendência do setor ex rno, já em nítida fase de estancamento, e a inexistência de poupa 'ças voluntárias nos montantes requeridos e canais financeiros que as transferissem fluidamente aos setores a ex-pandir. Com um siste ia intermediário-financeiro orientado basica-mente para servir a ma economia mercantil, e um setor público desprovido de eficazes pstrumentos de captação de recursos, o finan-ciamento do Plano im ficaria na intensificação dos desequilibrios já presentes no panorant econômico. Finalmente, nesta apresentação inicial, cumpre lembr a insensibilidade revelada pelo Plano no to-cante a mudanças Bi tucionais e instrumentais. Não se colocou o problema. Quando, a longo de sua execução, esses aspectos resul-taram ser impeditivos as soluções foram encontradas num quadro pragmático e não analico das implicações gerais das inovações intro-duzidas.

Os fatores de adoção cH Plano de Metas 1 Num plano mais geral de análise vimos que o conflito entre os

setores industriais e os intentos dapeliticasle estabilização forjaram como respOW til—nano de Metas," uma retomada da industrialização nos moldes dos primeiros anos do decênio a um nível mais ambicioso de


racionalização. Esquema de política de desenvolvimento industrial, que propondo o avanço da integração vertical da economia não apenas defenderia o nível de atividade econômica, como também elevaria a taxa de crescimento. Correndo o risco de repetir alguns aspectos implí-citos na discussão atrás apresentada, da fase de transição 1954/56, gostaríamos de sublinhar alguns fatores principais de apoio ao Plano, úteis para a compreensão da forma como veio a ser executado.

Já se viu que, em 1956, apresentava a economia brasileira tim quadro de desequilíbrios impressionante. O estancamento do setor externo, o novo ciclo expansivo da produção interna desafée_a_pre-sença de vultosos desequilibrios fiscais, e~dimensãodos esequi-librios parecia aconselhar prudência no tocante ao dimensionamen o e alcance dos objetivos propostos- à política ecoitiffeic_helà:novieemi-nistrasão,. mesmo que as forças atuantes no quadro econômico interno tornassem politicamente insustentável a formulação de esquema con-tracionista, como prova a vida efêmera das anteriores tentativas de contenção de crédito. Entretanto, os desequilíbrios não intimidaram a formulação de um programa que, além de propor inversões que impli-cavam numa vigorosa elevação dos gastos do setor público, postulavam um substancial avanço na industrialivação. Esta, malgrado os efeitos deicompressivos a longo prazo do estrangulamento externo, suscitaria, forçosamente, no curso da execução do programa, ampliadas importa-ções de equipamentos e insumos industriais, acentuando as pressões sobre a capacidade para importar. Tal formulação, na ausência de rea-justes do sistema financeiro, de difícil realização no período, e, de um desafogo da situação externa, em seus termos iniciais, além de não contemplar uma política de estabilização, apontava, pelo contrário, uma provável acentuação daqueles desequilíbrios. No curso de seção próxima é indicado o quadro' que permitiu durante a execução sio Plano impedir que os desequilíbrios tomassem vulto ao ponto de com-prometer o êxito do programa.

A opção realizada por desenvolvimento ao invés de estabilidade coloca uma questão provocativa. Por que o Brasil seguiu este esquema e não se inclinou à adoção da política escolhida por outros países latino-americanos, frente a este tipo de impasse? Verbi gratia, por que não aceitou o que se convencionou chamar de política do FMI?

Indubitavelmente, o problema é bastante complexo para que possamos dar resposta à interrogação. Colocando o problema da elei-ção da alternativa "desenvolvimentista" num alto nível de abstração pode-se identificar fatores subjetivos e objetivos que tornaram viável este caminho.

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30 CARLOS LESSA

Como fator subjetivo, faríamos antes referência à conscientização do problema econômico brasileiro em termos de desenvolvimento industrial, tanto ao nível das empresas privadas quanto na órbita governamental, o que impermeabilizava a economia à hipótese contra-cionista. Esta conscientização fazia apelo inclusive aos setores mais organizados da opinião pública, mobilizados para o tema, principal-mente sob a bandeira do "nacionalismo".

Por outro lado, no rol dos fatores objetivos encontrar-se-iam os elementos de pressão oriundos da não-complementaridade da prece-dente industrialização, já referida em outra parte deste documento. Para colocar-se, de forma clara, este ponto, deve-se ter presente que a solução desses problemas interessava vitalmente ao mundo empresa-rial. Inexis tia conflito e 4tre os propósitos da política e os interesses dos setores mais dinâmicos da classe empresarial. Outrossim, o esquema de financiamento expansionista, proposto implicitamente pelo Plano, não afetaria interesses desse setor, como poderia haver feito um es-quema de coleta de pou anças, via tributação ou emissão de títulos de crédito público.' Muito elo contrário, .o financiamento expansionista proposto abria possibi dades financeiras atraentes às empresas pri-vadas nacionais e estra eiras.

Além de todos est s pontos de apoio, coloca-se a questão objetiva mais fundamental e pe gliar do caso brasileiro. Referimo-nos ao fato de que o processo de desenvolvimento i sterior e as características principais da economi faziam possível a eleição destes objetivos. Tal elemento deve ser subi nhado. O sistema brasileiro já havia atingido um estágio no qual tal dpção era viável, seja devido ao grau de diver-sificação industrial, seja em função do espaço econômico, mormente quando se contava com seguro o reforço, estratégico nesta conjuntura, do exterior. Em outras alavras, ao contrário do que ocorreu em outros países do continente, a onomia brasileira dispunha de um maior raio de manobra que lhe permitiu escapar do dilema — estabilidade ou desenvolvimento — e f j6 possível coexistirem desenvolvimento e esta-bilidade.

Observando agor o assunto de um ângulo mais concreto, pode-mos, apreciando as di *ntas metas específicas, localizar fontes mais particularizadas de ap i ao Plano.

Em relação ao pri eiro conjunto de metas (energia-transporte), deve-se ter presente que o Plano de Metas nada mais era do que uma ampliação e consolidação de programas iniciados na primeira metade da década.


LEITURAS Lg Sel

• A Inflação Brasileira - /gnácio Range/

• O Capitalismo Tardio - João M. Cardoso de Mello

• Desenvolvimento Capitalista no Brasil - vol. 1 e vol. 2 - Ensaios sobre

a Crise - Vários Autores

• Desenvolvimento e Crise no Brasil - L. C. Bresser Pereira

• Economia Brasileira - Uma Introdução Critica - L. C. Bresser Pereira

• Estado e Subdesenvolvimento Industrializado - L. C. Bresser Pereira

• O Estado Superdesenvolvido - Gilberto Mathias / Pierre Salema

• Formação do Brasil Contemporâneo - Caio Prado Jr.

• Formação do Capitalis o Dependente no Brasil - Ladislau Dowbor

• História Econômica do Brasil - Caio Prado Jr.

• Introdução Teórica â rise - Ladislau Dowbor

• Multinacionais e Trabalhadores no Brasil - Paulo Freire -

CEDAL I CEDETIM

Coleção Primeiros PasHos

• O que é Capital Intern cional - Rabah Benakouche

• O que é Capitalismo • O que é Imperialismo

• O que são Multinacio • O que é Subdesenvol

Coleção Tudo é Hist() ia

• A Burguesia Brasileira - Jacob Gorender

• A Economia Brasileira J. R. do Amaral Lapa

• O Governo de Jânio uadros - Maria Victória Benevides

• O Governo J. Kubitsc ek - R. Maranhão

o Mercantilismo ao Capital Internacional -

QUINZE ANOS DE POLITICA ECONOMICA

31

Viu-se como se havia chegado a uma industrialização desorde-nada com claros pontos de estrangulamento. /0 desequilíbrio entre o parque industrial privado e o sistema de transporte -e-de- geração de energia se efetivou defasado na expansão industrial. A tardia consta-tação do desequilibrio é devida às características das atividades indus-triais implantadas neste período, que podiam expandir sua produção, face a uma oferta relativamente rígida da economia externa, a custos crescentes, mas que não eram limitadas, em termos absolutos, por esse estrangulamento.0uando os desequilíbrios estruturais foram consta-tados, e se tornaram críticos, impuseram uma redistribuição de re-cursos a favor do setor público, iniciada com a criação do BNDE, o Fundo de Reaparelhamento Econômico, em 1952, e do regime de sobretaxas cambiais estabelecido pela instrução TO em 1953. Porém, dada a reduzida transferência inicial de poupanças e os longos períodos de maturação desta classe de investimentos, em 1956 persistia a neces-sidade de ampliar, mais que proporcionalmente, as inversões no sis-tema de transporte e de produção energética.

No tocante à montagem das indústrias intermediárias básicas, subsistiam fortes razões para um efetivo apoio empresarial.

O caráter não seletivo do sistema de estímulos à substituição de importações, que reservava mercado para aquilo que as autoridades cambiais consideravam pouco essencial, levou à constituição, por esses anos, de um setor industrial inflado nas faixas menos relevantes e com elevado grau de dependência de matérias-primas e demais insumos importados. É bem verdade que a anterior instalação de um setor side-rúrgico havia minorado esta dependência, e que já em 1954 se havia iniciado um esforço para solucionar o problema da ofet7trarcombus-rivais liquidos, via instalarão ria Petrobrás, bem como alguns setores produtores de matérias-primas (cimento, papel, etc.) se haviam expan-dido de maneira razoável. Porém, de modo geral, a indústria interme-diária não havia acompanhado o crescimento do setor produtor de bens de consumo. Por conseguinte, na ausência de um esquema de decisão racional quanto ao uso dos recursos, a vulnerabilidade da economia se havia acentuado dada a elevada rigidez introduzida na pauta de impor-tações. Desta vulnerabilidade tinha consciência o setor industrial. Face à pouca agressividade revelada pela indústria privada nestas faixas, já se vinha criando um estado empresário industrial para preencher a lacuna, o que minimizava as resistências.

Vê-se, pois, que, face a tais problemas, ,o setor industrial da economia não tinha por que se opor, em fins de 1956, à adoção de um esquema corretivo. Pelo contrário, estas eram inversões obrigadas pela

Afrânio Mendes Catani Afrânio Mendes Catani

ais - Bernardo Kucinski imento - Horácio González

Primeiros Vôos

• As Multinacionais - Warren Dean

32 CARLOS LESSA

dinâmica da economia. Neste sentido, o Plano de Metas, na verdade, apenas coroava um prc cesso pelo qual o setor privado, desde o início do decênio, vinha progressivamente delegando ao governo poderes e ins-trumentos para que fizesse frente às tarefas de complementação indus-trial.

Assim sendo, é fácil entender as razões pelas quais a primeira parte do Plano de Metas., que postulava inversões complementares à estrutura industrial preexistente, encontrava apoio entusiástico do setor industrial, dada a consciência da vulnerabilidade e do interesse de rebaixar seus custos de operação. Ademais, este esquema não preju-dicava diretamente interesses de qualquer setor da economia e, num plano mais próximo, encontrava-se num conjunto de empresas direta-mente beneficiadas pela expansão de gastos públicos — grandes firmas empreiteiras, fornecedoras do governo, etc., aliadas incondicionais da formulação destes objetivos.

Um segundo conjunto de metas dizia respeito, como vimos, à instalação de um setor produtor de equipamentos. Aqui não se tratava de objetivos "obrigados" pela evolução anterior da economia, em con-traste com as metas anteriores, cuja realização, porque indispensável ao funcionamento da economia, seria efetivada sob quaisquer títulos. Claro que a substituição de importações de bens de capital, a par das inegáveis vantagens a longo prazo, alterou no período do Plano a dinâ-mica da economia. Porém, não era "necessária" para a correção do desequilíbrio do setor externo, uma vez que no período de realização do Plano atuou como fator de pressão adicional sobre a procura de impor-tações, apenas contornáfiel pela adoção de uma política extremamente liberal em relação à atração de capitais do exterior. Contudo, apesar de não ser neste sentido ' necessária", a adoção destas metas foi, sem dúvida, induzida pela ea dlução anterior. Não se refere ao fato de que a natural aspiração nacional pela presença, no país, de indústrias típicas de economias maduras e a inexistência de interesses afetáveis pela concorrência conferisse n cobertura interna à adoção desta política de estímulos. Assinala-se ue a procura contra por esses bens, notada-mente equipamentos cld transporte, configurava uma estrutura de inte-resses, por parte de se s antigos exportadores, pela produção interna desses bens, de impossí el livre importação, fato este de inegável parti-cipação na formulação estas metas.'

Se a consecução cios primeiros objetivos era vital para o sistema econômico, e se a adoção dos segundos encontrava apoio no próprio processo anterior, já a meta especial de construção da nova capital (Brasília) foi formulada num plano de decisão autônoma do governo.


Sua adoção não implicou em opção ao nível dos interesses privados, dada a natureza especial dos recursos reais e financeiros imobilizados, cujo destino alternativo teria sido um provável incremento das casas construídas pelo sistema de previdência social.

- Finalmente, cumpre meditar por que o governo, apresentando plano que envolvia tão vigoroso esforço de investimento e postulava tão profundas medidas na distribuição setorial e institucional das pou-panças, não elaborou, em simultâneo, um plano de financiamento, preferindo procurar sua solução ao longo da execução do programa. A resposta completa do porquê desta opção não caberia, evidente-mente, no âmbito destas páginas. É, porém, indiscutível ser esta a linha de menor resistência para a aceitação do Plano pelo setor pri-vado; a simples formulação de um esquema de financiamento poderia induzir resistências por parte desta área, que já havia demonstrado não estar disposta a aceitar cortes em seus programas de expansão.

É interessante assinalar o fato curioso de se encontrar a econo-mia, quando da adoção do Plano, em nítida fase de perda de inten-sidade no ritmo de crescimento e de ter a adoção do Plano de Metas, com seus empíricos e expansionistas esquemas de financiamento, constituído fator de dinamização da expansão privada no período subseqüente, dando-se ex-post uma coincidência de interesses que uma formulação prematura de um esquema de financiamento que drenasse recursos do setor privado poderia tornar inaceitável.

Neste ponto, convém desde já lembrar que a elevação do ritmo de crescimento — em outras palavras, o êxitoilanano — atuou como fator de minimização desses desequilíbrios, dissolvendo, no incremento marginal do PRI, as disputas que poderiam impedir a solução de continuidade do Plano. Outrossim, o esquema de financiamento infla-cionário, adotado implicitamente pelo Plano, não desagradava, muito pelo contrário, facilitava, e por isso merecia aplauso da classe empre-sarial, pois lhe permitia, num vazio de instituições financeiras, acesso aos recursos requeridos, para o financiamento de suas expansões. Este é, visivelmente, outro ângulo de apoio ao Plano, concretizado pelo crescimento econômico. Apesar da elevação observada no salário real da população empregada na indústria, o processo inflacionário permi-tiu que a empresa privada .captasse poupanças forçadas, via altas taxas de lucro e fácil acesso ao crédito bancário, possíveis devido ao incre-mento do produto, que impedia o intenso processo inflacionário assu-mir forma espiral.

Estas são considerações que dizem respeito aos fatores de susten-tação do Plano de Metas, decisivos, inclusive em 1958, quando condu-

QUADRO I

INVESTIMENTO REQUERIDO PELO PLANO DE METAS 1957/1961

Custo esti-

mado dos

bens e ser-

Bens e serviços importados

SETOR viços pro- Em milhões Equivalência Investimento duzidos no

país

(bilhões de

de US$ em

bilhões de

Cri

total esti-

modo em

bilhões de Cr$) Cri % do total

Energia 110,0 862,2

,-, o

r- -

154,3 43,4 Transportes 75,3 582,2 105,3 29,6 Alimentação 4,8 130,9 11,5 3,2 Ind. de base 34,6 742,8 72,7 20,4 Educação 12,0 12,0 3,4

Total 236,0 2318,5 119,1 355,8 100,0

FONTE: VI Expo içio sobre o Programa de Reaparelhamento Económico - BNDE

Um terceiro conjunto visava à instalação das indústrias produtoras de bens de capital e, finalmente, a meta da construção da nova sede administrativa do país.' É verdade que esta classificação não inclui certas metas ligadas à comercialização e armazenagem de produtos agropecuários, nem à expansão das exportações de minério de ferro, e outros objetivos ligados a atividades primárias, nem considera, igual-mente, as inversões sociais. Contudo, seu escasso peso permite que na apresentação do Plano tais objetivos sejam apenas citados marginal-mente.

Energia

O esforço principal seria realizado com vistas à ampliação da capacidade geradora de energia elétrica. A falta de inversões neste setor, compatíveis com a ampliação das inversões privadas, no período que se estende do após-guerra ao fim dos anos 40, havia engendrado séria crise nos primeiros anos do decênio seguinte. Apesar desta crise , ter sido rapidamente superada em 1954/56, dado o crescimento ari

• •

34 CARLOS LESSA

. it ziram a rejeição da tentati a de reedição da política convencional de estabilidade apoiada pelo ?MI." Nas páginas adiante, estes aspectos serão examinados com mai ir detalhe.

O Plano de Metas - objetivos e resultados

O exame mais detalhado dos objetivos alcançados põe em evi-dência o esforço que a economia realizou no período, bem como ilustra o profundo processo de transformações estruturais atravessado pelo sistema econômico. Se bem que não sejam disponíveis dados seguros sobre o que representou o Plano de Metas em investimentos realizados sob sua égide, na VI Exposição sobre o Programa de Reaparelhamento Econômico se apresentam estimativas em termos de participação do PBI, que situam a pressão das inversões imediatamente relacio-nadas com o Plano, variando no intervalo de 7,6% em 57 a 4,1% em 1961. Este dado, comparado com a taxa média de investimento fixo que foi, no período 57/60, 14,5% do PBI, define parcialmente a amplitude da ação do Plano. Em adição, refletindo o tipo de inversões realizadas,

. a participação do setor público no investimento fixo da economia cresceu de 27,5% em 1950/56, excluído 1951/52, para 37,1% em 1957/60, dados estes que não mostram em toda a extensão o papel

\ preenchido pelo Estado, pois suas empresas estão computadas nas estimativas de contas nacionais na área privada."

Ainda que tais indicadores apontem a dimensão do esforço proposto à economia, é preciso considerar a composição do Plano para avaliar a profundidade d s transformações qualitativas a que se sub- meteu o país. Aliás, é ne se particular que residem os aspectos que notabilizam o Plano de etas, pois constitui provavelmente a mais ampla ação orientada pelo Estado, na América Latina, com vistas à implantação de uma estriitura industrial integrada. Apesar da preca- riedade das cifras apreseis ádas no quadro I, a previsão da composição dos investimentos requeridos pelo Plano indica claramente a preocu- pação dominante com a ransformação qualitativa da economia, via montagem de indústrias p odutoras de insumos básicos, de importante setor produtor de bens c e capital e dos serviços públicos de apoio.

Pode-se classificar' is distintas metas perseguidas em quatro grandes grupos. O primeiro, constituído pelas inversões diretas do governo no sistema de transporte e geração de energia. Um segundo, pelo qual se ampliavam ou instalavam setores produtores interme- diários, nos quais, pela sua significação, sobressai a meta siderúrgica.

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capacidade geradora instalada de energia elétrica para suporte da contínua expansão industrial, 23 fazia-se necessário prever a manu-tenção de uma taxa de crescimento anual de produção de energia elé-trica pelo menos superior a 10% aa. Para tal, foi dimensionada a meta de ampliação de capacidade instalada de energia elétrica e correspon-dentes sistemas de distribuição, para 5 000 000 kw em 1960, bem como início de obras que elevassem em mais de 60% a capacidade em 1965. Como se pode apreciar no quadro II, tais objetivos foram praticamente atingidos, não se configurando oferta deficiente de energia ao longo do programa. Dada a mais elevada relação produto/capital dos projetos de grandes dimensões, o esforço de construção de novas hidrelétricas esteve basicamente concentrado em usinas de grande porte. Os vultosos recursos exigidos, os longos períodos de maturação e a baixa rentabi-lidade levaram o setor públi -o a uma ampliação de sua importância como produtor no setor energético.

Em 1954, com a criação da empresa estatal Petrobrás, havia-se definido uma política petrolífera que, por um lado, perseguia a substi-tuição integral das importações de combustíveis líquidos, através da instalação de parque refinador, e, por outro, previa, com a implan-tação de um programa de prospecções, a ampliação da produção na-cional de petróleo. Neste sentido, o Plano de Metas consubstanciava aquela política, propondo a ampliação da capacidade de refino para 308 000 bb/d, em fins de 1960, e a produção interna para 100000 bbd de petróleo. A consecução destes objetivos pode ser apreciada no quadro II.

Ainda no setor energético, o programa propunha uma modifi-cação estrutural na indústria carvoeira em crise devido à dieselização da rede ferroviária, que deixou sai procura os tipos inferiores de carvão, de produção obrigatória. Apesar de não se ter expandido a produção de carvão para três milhões de toneladas em 1960, como se propunha, tendo-se inclusive contraído a produção interna, durante a realização do Plano de Metas lançaram-se as bases para a modificação da composição interna da procura de carvão, através do início da construção de usinas termelétricas à boca das minas.

Transporte

Neste setor, o Plano de Metas procurava intensificar o processo de transformação da anterior estrutura de transportes, herdada da fase primário-exportadora. Para tal, previa inversões concentradas no

QUADRO IV

FERROVIAS

Ano Extensão da

rede (km) Carga transportada

(t/ km) Passageiros transpor-

todos (passas/ km)

1952 37019 229 257 279 542 1953 37 032 228 839 298 746 1954 37 190 233 235 319 783 1955 37 092 258 805 334 851

1959 37 710 319 114 388 212 1960 38 287 315 053 401 543 1961 38 185 296 967 441 396

FONTE: Anuário Estatístico do Brasil, IBGE

Contudo, a dieselização e a melhoria das condições de tráfego fizeram com que se ampliasse de 21,7% o volume de carga transportada e de 19,0% o número de passageiros no período 1955/60 enquanto a exten-são da rede crescia de apenas 3,2% (quadro IV).

Contrastando com o setor ferroviário, no qual n ram obtidos brilhantes resultados, Q> setor rodoviário cresceu vertiginosamente em extensão e qualidade, principalmente no que diz -respeito às rodovias federais e estaduais. A extensão destas cresceu de 47,7%, enquanto crescia de 351% a rede pavimentada no período de 1955/56. O Plano compreendia apenas as rodovias federais, estabelecendo, a princípio, a construção de 10 000 km de novas rodovias, melhoramentos em 3 800 km, bem como pavimentação de 3 000 km. Em 1957, estes objetivos foram ampliados para compreender a construção de 12000 km e a pavimentação de 5 000 km, sendo que, em fins de 1958, o notável êxito do programa permitiu a ampliação da meta de pavimentação para 5 800 km.

As cifras do quadro V nos permitem ver que a meta foi total-mente atingida, já que de 1955 a 1961 foram construídos 12 169 km e pavimentados 7 215 km de rodovias federais.

38 CARLOS LESSA

reequipamento do sistema ferroviário, na ampliação e pavimentação das rodovias e na melhoria dos portos e modernização da frota comer-cial. A consideração das seguintes cifras dá uma idéia do vulto dos objetivos perseguidos neste - I.:tor e da pressão que representou o programa setorial (vide quadro Ill).

O programa de reeqMpamento ferroviário concentrava todos os ; recursos do setor na mellu ria das condições do sistema já existente, uma vez que o conceito de ferrovia como meio de ampliação de fron-teira agrícola foi substitub4 pelo de rodovia de penetração. Assim, o plano ferroviário propunha-se a incorporar 440 locomotivas diesel elé-tricas, 12 000 vagões, aplicar 791 000 t de trilhos, 6 770 dormentes e 15 milhões de m 3 de pedra ide lastro nas ferrovias de maior densidade de tráfegoSinda no setor ferroviário objetiva-se construir 1 624 km de novas vias, importantes paça a interligação dos antigos sistemas ferro-viários de apoio às economias de exportação. Na verdade, tais metas, apesar de ambiciosas, não permitiriam, se integralmente cumpridas, a correção dos desequilíbrios do setor, o que não somente demandava maiores inversões, como necessitava certas modificações na definição da política ferroviária. Porém, devido a problemas de financiamento, as metas ferroviárias não foram integralmente cumpridas, principal-mente no tocante à aquisição de vagões (apenas 7 052 até 1960) e na reparação da via permanente (cerca de 80% da meta foi cumprida).

QUADRO III

INVESTIMENTO BRUTO EM TRANSPORTES COMO % DO PBI

Anos Ferro- vias

Rodo vias

Veículos Movi-

timo

Aero-

viário

Total

Indo- sive

Au tos

Exclu- sive

Autos Portos e Navios

Aviões e Aero- portos

Com Autos

Sem Autos

50/54 57/59

0,82 1,04

1,25 1,74

i 2,00 2,75

1,34 1,90

0,15 0,19

0,13 0,16

4,35 5,88

3,69 5,03

FONTE: APEC — Estudos sem strais — maio 1963. Citando dados de estudo publicados pe

COPLAN (Camisa') de Planejamento Nacional)

QUADRO V

EXTENSÃO DA. REDE RODOVIÁRIA BRASILEIRA

Especificação Extensão em 31 — X11(km)

1955 1961

Total 459 714 499 550

Rodovias Federais 22 250 35 419

Pavimentadas 2 376 9 591

Não pavimentadas 19 874 25 828

Rodovias Estaduais 54 048 77 293

Pavimentadas 75' 4 542

Não pavimentadas 54 251 72 751

Rodovias Municipais 383 416 386 838

FONTE: XI Exposição sobre o Prol? una de Reaparelhamento Económico — BNDE


O quadro VI mostra claramente a estagnação, e mesmo o decli-nio deste setor. O movimento de embarcações nacionais (de bandeira brasileira), que corresponde, grosso modo, ao comércio de cabotagem, caiu de 18 425 mil t em 1934 para 15 647 mil em 1958.

A solução definitiva do problema portuário é complexa, envol-vendo importantes aspectos de ordem administrativa, que não podem ser resolvidos independentemente dos problemas da Marinha Mer-cante, não abordados pelo Plano de Metas. Este se preocupou apenas com o aspecto mais propriamente físico da questão, postulando a ampliação da faixa acostável de diversos portos, aquisição de equipa-mentos de carga e descarga, obras de dragagem de 23 portos e compra de equipamentos de dragagem, segundo afirma o Relatório do Con-selho de Desenvolvimento. Contudo, os resultados, em termos de movi-mento portuário, ainda são bastante insatisfatórios, como pode ser visualizado no quadro VI.

QUADRO VI

Em relação ao transporte marítimo, previa o Plano de Metas investimentos no aumento da frota mercante e na ampliação e equipa-mento dos portos. Em 1955, a situação da frota do país era a seguinte quanto a navios com mais de 100 dwt: cabotagem — 315 embarcações com 600 mil dwt; longo curso — 20 com 150 mil; petroleiros — 31 com 217 mil; e frota fluvial — 53 embarcações com 23 mil dwt. O Plano dá ênfase às frotas de cabotagem e de petroleiros, prevendo a elas incor-porar, respectivamente, 200 e 330 mil dwt. Quanto à frota de longo curso, que participava com apenas 11,2% do total de fretes de impor-tação, previa o Plano a incorporação de apenas 30 mil dwt. Contudo, providências visando a maior utilização da frota disponível fez com que a participação nacional nos fretes de importação se elevasse a 18,7% em 1959. O êxito, no tocante à ampliação da frota, foi praticamente integral. Assim, entre 1956 e fins de 1960, incorporaram-se navios somando 550 mil dwt, sendo 299 mil na frota de petroleiros, 179 mil na de navegação de cabotagem, 64 mil na de longo curso e 8 mil dwt na frota fluvial.'"

Tais investimentos foram acompanhados por um parcial reapa-relhamento dos serviços portuários, outro notório ponto de estrangu-lamento do sistema nacional de transporte.

ENTRADAS DE EMBARCAÇÕES — TONELAGEM DE REGISTRO (UNIDADE 1000 t)

muni

Anos Nacionais Estrangeiras Total

1934 18 425 29.106 47 531 1935 18 592 27 275 45 867 1937 20 876 29 164 50 040 1938 21 001 30258 51 259 1948 18 374 26 058 44 432 1949 17 281 27 923 45 204 1952 18 025 32 594 50 619 1954 16 728 36 689 53 417 1955 14 974 35 863 50 837 1957 16 928 38 308 55 236 1958 15 647 40 958 56 605 1960 — — 59 294 1961 — — 60 985

FONTE: Anuário Estatístico do Brasil. (1) Até 1958 congregou os seguintes portos: Santos, Rio de Janeiro, Salvador, Recife e Rio

Grande. De 1959 em diante inclui todos os portos.

42 CARLOS LESSA

Quanto ao transporte aeroviário nunca houve problemas de maior vulto, tendo este se d sempre acompanhado satisfatoriamente as necessidades. A meta co apreendia o reequipamento do material de vôo, a expansão de uma , dequada infra-estrutura de vôo e o esta-belecimento da indústria aeronáutica. Apenas neste último ponto o programa não obteve êxito, permanecendo incipiente a indústria de material aeronáutico. O comportamento do setor pode ser visto no quadro VII.

QUADRO VII

AERONÁUTICA CIVIL

Ano Percurso dos

realizadas (1 COO viagens

000km)

Passageiros/km transportados (1 000 000 Passag /km)

1951 96,1 1 492 1952 96, 6 1 505 1953 104,2 1 692 1954 112 9 1 814 1955 121 0 1 899

1959 134,0 2 870 1960 14518 3 529

FONTE: Anuário Estatístico do Brasil -- IBGE.

Indústrias intermediárias

O segundo grupo de metas, relativo ao setor de bens interme-diários, englobava tanto a expansão de atividades já existentes no país, como a instalação de novos e importantes s„gmentos para integração do parque industrial. Em relação às primeiras cabe maior destaque à siderurgia e à indústria de cimento, embora bem menos a esta que àquela.

No campo siderúrgico, importante passo já havia sido dado, du-rante a Segunda Grande Guerra, com a construção da Usina de Volta


Redonda pelo governo federal. Em 1955 a capacidade produtora da indústria montava a I 200 000 t de aço bruto em lingotes, suprindo, aproximadamente, 80% do mercado nacional. O Plano visava a ex-pandi-la para 2 300 000 t em 1960, e iniciar obras que permitissem atingir 3 500000 t em 1965. O objetivo não era propriamente a auto-suficiência, mas sim garantir o suprimento necessário para fazer frente ao crescimento da economia, sem onerar a balança de paga-mentos. Tanto assim, que o montante absoluto das importações ainda cresceu um pouco ao longo do período, como pode ser visto no quadro VIII. Este quadro mostra também o completo êxito alcançado, não só no que diz respeito à produção de lingotes, como também à de lami-nados, cujo objetivo era duplicar, em 1960, a produção -de 1955.

QUADRO VIII

SIDERURGIA (1 000 1)

Ano

Aço em lingotes Laminados

Produção Produção nacional Importação nacional Importação

1956 1 365 339 1 074 242 1957 1 470 509 1130 383 1958 1 659 279 1 304 205 1959 1 866 651 1 492 499 1960 2 279 558 1 707 434 1961 2 485 433 1 928 331

FONTE: XI Exposição sobre o Programa de Reapareaamento Económico — BNDE.

Da mesma forma que a siderurgia, também a indústria brasileira de cimento atingiu a maturidade a partir da Segunda Grande Guerra, muito embora sua implantação date do início deste século. Em 1955 a produção nacional de cimento Portland comum já alcançabo. 2,7 mi-lhões de toneladas, o que correspondia a mais ou menos 90% do consumo aparente.

QUADRO IX

CIMENTO PORTLAND COMUM (1000 t)

Ano Produção nacional Importação

1951 1441 . 394 .

1952 1 614 638

1953 2 041 812

1954 2 418 982

1955 2 734 332

1956 3 278 242

1957 3 376 31

1958 3 769 9

1959 3 798 O

1960 4 418 29

1961 4 678 O

1962 5 039

Produção — Sindicato da Indústria de Cimento. Comércio Exterior — Importações — SEEF, Muustério da Fazenda. Citado em "Auge e Dectlnio do Processo de Substituição de Importaçóes no Brasil" — CEPAL.

Os demais setores produtores de insumos, contemplados pelo Plano, foram os de metais HW-ferrosos, -àTcalis, celulose e papel de imprensa, borracha e fertilizantes.

Quanto aos metais não-ferrosos, o principal problema a eles relacionados diz respeito ao escasso conhecimento do subsolo nacional, tendo-se conseguido identificar apenas algumas jazidas, comercial-mente exploráveis. Deste modo, não é possível prescindir-se do comér-cio externo, exceção feita ao estanho, em que as importações parti-ciparam, em 1961, com menos de 15% da oferta interna.

O fato, porém, de se ter descoberto grandes jazidas de chumbo, bem como novos processos de obtenção de zinco e níquel a partir de

minérios abundantes no país, trouxe um novo alento à produção destes metais.

Contudo, a forte dose de incerteza que ainda caracteriza tais explorações não permitiu a qualificação dos objetivos. Assim é que, excetuando-se o alumínio — cuja meta era produzir 18 mil t em 1960 —, postulava-se simplesmente "expandir a produção".

A observação do quadro X permite avaliar o andamento do programa, assinalando-se resultados satisfatórios para o alumínio, chumbo e estanho. Cabe, porém, ressaltar que alguns projetos foram iniciados e estão em andamento no tocante ao zinco e ao níquel, o que melhora as perspectivas para o qüinqüênio 1961/65. Apenas para o cobre ainda não se vê, a médio prazo, qualquer solução fora do comércio exterior.

No tocante ao álcalis, a meta era teltninar a instalação da Cia. Nacional de Álcalis, empresa estatal com capacidade para produzir 140 mil t. Tratava-se, realmente, de um passo de grande importância, já que a capacidade instalada nesse setor, em 1955, era apenas 35 mil t. Houve, porém, atraso no andamento das obras, de modo que só foi possível inaugurar a empresa em 1960, sendo já em 1961 de 200 t/dia a capacidade de produção de barrilha e de 247 t/dia a de soda cáustica e o consumo aparente, respectivamente, de 246 t/dia e de 460 t/dia. 25

QUADRO X

PRODUÇÃO NACIONAL DE METAIS NÃO — FERROSOS (EM TONELADAS)

Ano Alumínio Columbo Cobre Estanho Níquel Zinco

1953 1954 1955 1 664 4 027 399 1 203 39 — 1956 6 278 4 543 1349 1 568 59 — 1957 8 837 7 046 1 960 1 423 68 — 1958 9 190 4 635 1 500 1 527 72 — 1959 15 187 5 526 1 800 1 530 89 — 1960 16 573 9 976 1 212 2 330 95 — 1961 18 467 12 527 1 659 — 95 —

FONTES: Anuário Estatístico do Brasil. Relatório do Período 1956/60 — Concelho de Desenvolvimento.

44 CARLOS LESSA

11:terminava a expansão da capacidade produ-toneladas, em 1960, objetivando não apenas .o da demanda, mas ainda a total indepen-terno. O objetivo foi plenamente alcançado, o dados de produção e importação constantes

O Plano de Metas tora para 5 milhões de fazer face ao crescime dência do suprimento e que pode ser visto pelo do quadro IX.

QUINZE ANOS DE POLITICA ECONÓMICA 45

FONTE

QUADRO 70

CONSUMO APARENTE DE FERTILIZANTE[ 1950 - 1961

Quantidade em elementos nutrientes

NITROGENADOS FOSFATADOS (P2 Os) POTÁSSIOS

(K 2° )

ANOS Produção Import. Total Produção Import. Total Import.

1950 0,75 13,44 14,19 6,0 44,84 50,84 23,52 1951 0,76 17,80 18,56 6,45 67,12 73,57 28,71 1952 0,83 9,76 10,61 8,44 38,48 46,92 15,35 1953 0,93 19,65 20,58 8,53 56,28 64,81 31,23 1954 1,27 16,49 17,76 12,08 65,31 77,39 28,35 1955 1,22 21,79 22,96 23,84 64,73 88,57 49,52 1956 1,39 28,85 30,24 23,55 70,01 93,56 41,63 1957 1,19 27,36 28,56 41,38 77,31 118,70 60,19 1958 2,58 38,81 41,40 53,48 89,87 143,35 65,08 1959 10,68 34,11 44,78 68,49 55,52 124,130 57,43 1960 17,73 51,04 66,76 77,43 54,16 131,60 106,15 1961 12,02 43,04 56,06 69,77 49,00 118,77 70,73

FONTES: CACEX, Conselho de Desenvolvimento, BNDE, DNPM, SEEP SIACESP, PETROBRAS, CSN. Apresentado em Conjuntura Económica.

te RBattl.,15:I0 ih Ç kIFFTS Mac Ui

O conjunto de metas relativas à produção de bens de capital abrangia as indústrias automobilísticas," de construção naval, mecâ-nica e de material elétrico pesado.

A decisão de instalar no país uma indústria automobilística é, em parte, fruto de decisões no sistema de transportes, em que o transporte rodoviário aumentou sua participação de 25%, em 1948, para 48%, em 1953, no total da carga transportada."

O fato da meta automobilística conduzir à nacionalização de veí-culos, constituiu num dos mais importantes estímulos para a expansão da indústria mecânica. São sobejamente conhecidos os efeitos promo-cionais para trás da indústria automobilística, tão complexa é a fabri-cação deste produto. Como exemplo, podemos dar o fato de que a

Aretn" Indústrias produtoras de equipamentasJ°C.

46 C' 4I RLOS LESSA

Com relação à meta do papel e celulose, o problema maior localiza-se no pafiel de impreMáVsendo o principal obstáculo as extre-mas facilidades concedidas ao produto impOitado. Deste modo, apenas em 1957, com a nova lei de Tarifas, melhores condições foram criadas, tais como subsídio ao produtor nacional, mas que assim mesmo não foram suficientes para assegur t. o êxito do progra.aa, que postulava a

A .

produção de 130 mil t em 1 IA. A produção efetiva neste ano foi, entretanto, apenas 60 mil t, ni seja, menos de 50% do previsto. 26

Já para a celulose o pr rama logrou um relativo êxito. A meta era produzir 260 mil t em 19 ), sendo que a produção efetiva, nesse ano, foi de 210 300 t, passando a 298 300 em 1962, o que corresponde a, aproximadamente, 87,3% do consumo aparente. r

O programa relativo à borrachã - 65 mil t em 1960 - tinha como objetivo básico a_instalação, até 1961, de uma fábrica de bor-racha sintética com capacidací ; de 40 mil t/ano. Esta seria a forma de se resolver ema da oferta deste insumo, já que a produção de borracha natural há muito si. 'encontrava estagnada, sem nenhuma possibilidade de expansão a médio prazo. Na verdade, a produção de borracha natural caiu de apl.( ximadamente 30 mil t no triênio 52/54 para menos de 23 mil t no triênio 58/60.

A fábrica de borracha si tética ficou a cargo da Petrobrás que a instalou junto a uma de suas r finarias, com a capacidade programada na meta e dentro do prazo pre isto. Cabe ainda assinalar que em 1959 foi criada uma sociedade de e mnomia mista, sob controle do governo de Pernambuco, com o objeti o "de -construir e operar uma fábrica de borracha sintética, com capacidade inicial de 20 mil t. Este empreen-dimento está em adiantada fase de montagem. Paralelamente, levou-se a cabo projetos de plantaçãc racional de seringueiras, buscando-se uma solução, a longo prazo, para o problema da borracha natural.

A meta de fertilizantes estabelecia uma produção de 120 mil t, em 1960, de adubos químico básicos nitrogenados e fosfatados. Isto correspondia, é certo, a um importante passo à frente, já que em 1955 a produção nacional contribuía 'com apenas 5% do consumo aparente de adubos nitrogenados, e 12% do de fosfatados, subindo estas percen-tagens, em 1960, para 23% e 58%, respectivamente (quadro XI). Não convém, entretanto, superestimar estes resultados, pois é bastante conhecido o pequeno consumo de fertilizantes na agricultura- brasi-

41111.11SIBI

48 ARLOS LESSA 1

indústria de autopeças congreg, va, em 1955, umas setecentas fábricas, subindo esta cifra, em 1960, ix +. 1200. E as inversões neste setor, que até 1956 se estimavam em torn) de 117,1 milhões de dólares, apenas no período 1955/60 somaram 8,1 liilhões de cruzeiros e 161,1 milhões de dólares. O crescimento da frOta de caminhões dificilmente poderia ter-se efetivado em condições de estrangulamento do setor externo, sem a implantação da indústria do país. E inegável, a par de quaisquer restrições que possam ser feiiáS à maneira pela qual foi implantada, que a criação de uma indústria automobilística foi um dos pontos mais importantes do Plano de Met p

Até 1955 as atividades r'iste setor restringiam-se à produção pela Fábrica Nacional de Motore le, aproximadamente, 2 500 caminhões por ano, com índice de nacio átlização em peso de 54% e à montagem de veículos e fabricação de pe 'as.

4 A meta automobilfstic tinha, como já assinalamos, um duplo aspecto. Era simultaneamen e meta de produção e de índice de nacio-nalização. Relativamente ao primeiro aspecto, estabelecia a fabrica- ‘ ção, no período 1957/60, IR 347 700 veículos, cuja discriminação é vista no quadro XII. Quantc4 à nacionalização tratava-se de alcançar, em 1960, a substituição por peças nacionais de aproximadamente 90% do peso dos veículos.

O montante de investimentos previstos, avaliado na base dos projetos aprovados pelo GEIA (Grupo Executivo da Indústria Auto-mobilística), alcançavam Cr$! 17,3 bilhões e US$ 332,4 milhões.

A meta foi praticamente atingida, tanto para a produção como para os índices de nacionalização, como pode ser avaliado no qua-dro XII.

Cumpre ainda ressalt# que, em 1960, o GEIA aprovou os pro-jetos para a fabricação de tratores, principalmente leves e médios, programando uma produção de 31 mil unidades nos dois anos de implantação da indústria, o que se daria a partir de 1960. Estabelecia, também, o índice inicial de nacionalização de 70% em peso, que de-veria atingir 95% em 1962. Como se pode ver no quadro XIII, os resultados foram bastante modestos, ficando-se bem longe do cumpri-mento da meta.

Uma meta de caráter semelhante à automobilística, se bem que mais modesta no âmbito do Plano, foi a referente à construção naval. Mais modesta na mesma medida em que se deu maior ênfase ao programa de transportes rodoviários que ao marítimo e fluvial. Seme-lhante, no que respeita à transmissão de seu dinamismo para o resto do parque industrial, se bem que não se tivesse programado índices de

QUADRO XII

METAS DA PRODUÇÃO EFETIVA DA INDUSTRIA AUTOMOBUISTICA PARA O PERIODO 1957/1960

Especificação Meta Produção efetivo

Caminhões e ônibus 170,8 154,7 Jipes 66,3 61,3 Utilitários 52,6 53,2 Automóveis 58,0 52,0 Total 347,7 321,2

INDICES DE NACIONALIZAÇÃO, EM PESO

Especificação Previstos para 1960 Alcançados em 30/6/62

Automóveis 95% 89,3% Caminhões leves Caminhões médios 90% 93,0% Caminhões pesados ónibus 86,4% Utilitários 90% 94,3% Jipes 95% 90,9%

FONTES: Relatório do Período 956/60 — Conselho de Desenvolvimento. Anuário Estat(rtico do Brasil — IBGE.

QUADRO XIII

PRODUÇÃO DE TRATORES (UNIDADES)

Ano Leves Médios Pesados Total

1960 1 — 37 — 37 1961 25 1 573 80 1 678 1962 2 436 1 815 280 2 540

1) A produçâo teve inicio em dezembro. (2) Dados do 1? semestre.

111

CARLOS LESSA

nacionalização. Até 1955 toda a indústria se resumia em alguns esta-leiros capazes apenas de p1 luzir pequenas embarcações e realizar reparos de menor vulto.

A meta postulava a cri ;ão de dois estaleiros, adequados à pro-dução de grandes unidades, o reaparelhamento de 14 já existentes, a fim de dotar o país de un capacidade total nominal de 130 mil

1 dwt/ano, cifra esta que f o posteriormente ampliada para 160 mil dwt/ano. Propunha també a construção de três diques secos para navios até 35 mil, 10 mil e 5 fi dwt. O custo do programa foi avaliado em Cr$ 806 milhões e US$ 8, milhões.

Até 1960 o Grupo Ex utivo da Indústria de Construção Naval, que veio a se transformar Conselho Coordenador da Indústria e Construção Naval, tinha a i- vedo 12 projetos, sendo dois relativos à implantação de grandes es l eiros, com capaciude de 60 mil dwt/ano e 40 mil dwt/ano. O total I- projetos aprovados até 1960 correspondia a uma capacidade nomina I e 158 mil dwt/ano, excetuando-se os de produção de dragas (um p feto) e de reparação de embarcações (um projeto). . I

Várias encomendas j1 oram feitas à nascente indústria, e já em 1960 foi lançado ao mar in navio de 1 550 dwt. Os índices de nacio-nalização em valor alcanç dos em 1963 pelos três principais estaleiros, à exceção de máquina, eb o, hélice, mancais e engrenagens, superam 50%, sendo em muitos cas is, superiores a 90%.

A última meta relativa à produção de bens de capital tinha por objetivo a implantação da indústria mecânica e de material elétrico pesado. Até 1955, nada h via além da produção de aparelhos eletro-domésticos, equipamentos leves, pequenos geradores, motores e outras máquinas e equipamentos e pequeno porte.

Esse panorama teri , evidentemente, que ser modificado em decorrência dos programas de eletrificação de uma indústria automo-bilística nacional, etc., en resumo, de uma política visando a integrar verticalmente nosso parqu industrial.

..- Deste modo, o Pla o programava a instalação e ampliação da indústria mecânica pesa a, de material elétrico pesado e máquinas operatrizes, sem contudo quantificar os objetivos a atingir. Segundo o Conselho de Desenvolvimento," no período de 1955/60 a produção de máquinas e equipamentos em geral cresceu mais de 100% e a de ma-terial elétrico pesado em mais de 200%, passando o setor a produzir inúmeros equipamentos antes importados. Segundo estimativas apre-sentadas no Plano Trienal, o esforço realizado no setor produtor de equipamento já havia reduzido para 1/3, aproximadamente, a parti-


cipação externa na oferta global de equipamentos no final do decê-nio.'

O principal obstáculo à implantação desse setor em uma eco-nomia subdesenvolvida é o que se relaciona com a dimensão do mer-cado, já que o problema tecnológico tem sido superado com certa facilidade. Deste modo, a instalação dessas indústrias tem-se orientado no sentido da produção daqueles tipos de máquinas e equipamentos cujo uso é relativamente universal, tais como geradores, motores elé-tricos, fornos, etc., dando-se ênfase menor à fabricação dos tipos de uso mais especializado.

A quantificação da capacidade instalada neste tipo de indústria é tarefa difícil, dada a grande flexibilidade das linhas de produção. Neste sentido, a avaliação do esforço realizado no período coberto pelo Plano de Metas só pôde ser feita, de forma aproximada, tomando-se o potencial produtivo existente em 1961, e considerando-se que em 1955, o setor estava em embrião, exceção feita às máquinas-ferramentas. Os dados abaixo enumerados, à guisa de indicação, foram transcritos de dois trabalhos da CEPAL."

EQUIPAMENTOS PARA A REFINAÇÃO DE PETRÓLEO EM INDUSTRIAS PETROQUIM2CAS -- NECESSIDADES MEDIAS ANUAIS NO PERIODO DE 1%1.

Equipamentos Necessidade Capacidade

Tanques de armazenamento 55550t 45 000t/ano Vasos de pressão; ciclones; tubulações de grande diâmetro; juntas de èpansão 7 178t 7 000t/ ano

Permutadores de calor; condensadores de super-fície 100 700m 2 35 300m 2/ ano

Geradores de vapor; fornos de aquecimento direto (verticais) 31 600m2 41 000m 2 / ano

Estruturas metálicas; fornos de aquecimento direto (horizontais) 11410t 53 500t/ ano

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52 ARLOS LESSA

EQUIPAMENTOS PARA A GER ÇÃO DE ENERGIA ET - DEMANDA

PROVÃVEL PARA O PERIO O 1961/11 E PRODUÇÃO ESTIMADA, PARA O MESMO PERIODO, C M BASE NOS PLANOS DE AMPLIAÇÃO.

Equipamento Demanda provável Produção nacional

Turbinas 48860t 42 700t

Geradores 65310t 68 500 t

Transformadores - elevadores 157981 23 770t

EQUIPAMENTOS ARA A FABRICAÇÃO DE CIMENTO

Capacidade

Demanda provável de produção

1962 10750t 11400t

EQUIPAMENTOS PAR k FABRICAÇÃO DE PAPEL E CELULOSE (apenas &e uso específico nata Indústria)

1961/70 Demanda Capacidade de produção

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PRODUÇÃO E IMFORTAÇÃO DE MÁQUINAS FERRAMENTAS

MÁQUINAS Produçdo(t) Importaça0W

1955 1961 1955 1961

Tornos 2631,9 5265,0 1665,8 2911,5

Frendores 42,2 2139,8 585,2 288,6

"Taladros" 164,9 794,9 494,2 2698,8

"Cepiladoras" 408,9 1369,4 196,7 756,1

Roscadoras 3,6 35,0 63,2 182,0

Senas 19,5 343.4 87,8 174,9

Refficadoras 3,0 57,1 636,8 2042,0

Miladoras - 69,3 Prensas 3890,0 Marta1ot(pneumlticas) 24,8 Mlquinas para chapa 1071,2

Brasília

Um dos aspectos mais importantes do Plano de Metas era o referente a construção da nova capital no interior do país; não devido à premência do empreendimento, mas da grande magnitude dos recursos comprometidos e de seus aspectos de promoção politica. Contudo, não foram sem importância os aspectos econômicos do cometimento, do ponto de vista do que significou como ampliação , do espaço econômico do sistema. Isto se deve principalmente à montagem do sistema de interligações rodoviárias que veio a rasgar grandes extensões do terri-tório nacional, como pode ser apreciado pelos dados abaixo.

RODOVIA EXTENSÃO EM km

Belo Horizonte - Brasília 700 Goiânia- Brasília 200 Belém - Brasília 2 000 Fortaleza - Brasília 1 500 Acre - Brasília 2 500

FONTE: Conjuntura Económica, dez. 1962.

Quanto à avaliação dos investimentos realizados é difícil a tarefa, pois inexistem estimativas oficiais. As cifras disponíveis, a preços cor-rentes, foram estimadas pela Fundação Getúlio Vargas e apresentam os seguintes montantes:

CONSTRUÇÃO DE BRAMIA

Despesas a preços correntes no período de 1957 ao 1? semestre/62 - (inclusive)

Setor público 139,0 bilhões

Setor privado 10,0 bilhões

149,0 bilhões

54 CARLOS LESSA

A preços de 1961 estes dispêndios foram estimados em 250-300

bilhões, o que situaria Brasí lia mobilizando entre 2% a 3% do PBI do

e ser estimado pelos seguintes dados apre-congresso Nacional de 1962; população 00 mil hab.; n? de prédios de alvenaria —;' 16 200 kw de potência instalada; 111 km

aparelhos telefônicos instalados.

Outras metas

QUADRO XV

EXECUÇÃO DO PROGRAMA DE COMERCIALIZAÇÃO DO PERIODO 1956/60 UNIDADE (t)

Aumento previsto da

capacidade estática Aumento

efetivo

Armazéns e silos Armazéns frigoríficos

800 000 45 000

569 233 8 014

FONTE: Relatório do Período 1956/60 — Concelho de Desenvolvimento.

período. O êxito desta meta po

sentados na Mensagem ao estimada em 30/9/1961 — 5 114; em construção — 1 de vias pavimentadas, e 5 75

Pode-se ainda registr As metas referentes à

parecer à primeira vista, r diretamente a ampliação d que, aliás, diga-se de pass de 871 mil t em 1955 e de 3 estes anos, 1500000 t.

Procurou-se atacar o de comercialização, da fab em outras seções — e a est diretamente apenas com u mitiu o aumento do nume • 77 362 em 1960, cifra aind agrícola do país. O probl apenas com uma meta d desta, não foi plenament

r outras metas de reduzida importância. limentação não se constituíam, como pode m programa agrícola. Não se perseguia produção agrícola, a não ser para o trigo, ;em, fracassou totalmente: a produção foi mil t em 1960, quando se planejava, para

problema através da expansão dos serviços cação de tratores e fertilizantes já tratados .ztura do setor agropecuário foi enfrentada

tia modesta meta de mecanização, que per-de tratores em use., de 45 mil em 1955 para insignificante para a extensão da superfície

ra do suprimento de carnes foi enfrentado matadouros industriais que, além de mo-

cumprida, conforme vemos no quadro XIV.

QUADRO XIV

MATADOUROS INDItRIAIS • CAPACIDADE DE ABATE DIARIO PROGRAMAD iT REALIZADA NO PERIODO 1956/60

Bovinos Suínos

Programada Realizada

2 750 2 200

1 100 700

3 850 2 900

FONTE: Relatório do Período 1956/60 — Concelho de Desenvolvimento.

Vemos, assim, que a capacidade diária de abate, que em 1955 era de 15 300 cabeças, em cinco anos cresceu para 18 200 cabeças. Também, no que tange à comercialização as metas não foram cum-pridas, sendo notório o fracasso da meta de armazéns frigoríficos, como se vê no quadro XV.

A expansão das exportações de minério de ferro foi fixada tendo em vista as possibilidades de absorção do mercado internacional. Foi considerando este dado que se fixou a meta de elevar a capacidade de exportação para oito milhões de toneladas, sendo de 2 565 000 t a exportação em 1955, o que equivaleu a US$ 30 milhões.

O grosso das inversões estava concentrado nos sistemas de trans-porte e embarque e estava sob responsabilidade direta do setor público, da mesma forma que a maior parte das atividades de produção (75% da expansão prevista estava a cargo da empresa estatal). A meta foi cumprida em 65%, tendo-se exportado 5 240000 t em 1960, ou, em valor, US$ 53,6 milhões!'

Características da política econômica do período

Os problemas de instrumentalização do Plano de Metas serão tratados oportunamente em sessão específica. Por enquanto, interessa-nos destacar as principais características da política econômica do período. Em particular, apreciar como foi possível colocar a parcela ponderável de recursos reais comprometidos com a consecução dos objetivos propostos pelo Plano e captar os recursos nominais necessá-rios a seu financiamento.

56 CARLOS LESSA

A este respeito, convém desdobrar a política econômica do Plano de Metas em quatro peças bá icas. A primeira consiste no tratamento extremamente favorável a entradas de capital estrangeiro. Com este suporte foi possível obter, principalmente via entrada de capitais de empréstimo, os recursos externos necessários ao Plano. A segunda I

-repousou numa ampliação da participação direta do setor público na formação interna de capital. Esta ampliação repousou, não apenas no apelo às fontes tradicionais e recursos fiscais, como também, princi-palmente, num financiamento característico inflacionário, mormente para cobertura de important ssimos déficits extra orçamentários, sob a responsabilidade direta do anco do Brasil. No esforço por canalizar recursos privados para as á -as consideradas estratégicas pelo Plano, residiu a terceira grande lin é de política econômica do período. Aqui lançou-se mão de um conju to variado de favores e estímulos diferen-ciais, que tinha seus princi•ais suportes, num lado, no acesso efetivo aos'créditos externos, e nou io, na concessão de empréstimos de longo prazo em moeda nacional om prolongados períodos de carência e 1

amortização a taxas negati s de juro. Estes estímulos possibilitavam inversões prioritárias, porq reduziam seu custo monetário. Podemos dizer que via a manipulaçã estes favores outorgou-se um amplo sub-sídio ao investimento priori no, que, se, por um lado, conduziu a uma apropriação anti-social de rte ponderável do excedente formado no período, por outro, teve ii pactos positivos na orientação das apli- /. cações privadas de confor idade com os objetivos do Plano. Final- '4 mente, no tratamento do p iblema da estabilidade localiza-se a última grande linha de política ! onômica. Ao permitir uma alta taxa de inflação — cerca de 20% ' —, e já se disse que esta inflação foi em boa medida resultante do f lanciamento dos gastos públicos, colocava o Plano à disposição das e presas privadas um mecanismo de captação de poupanças forçadas da munidade, útil a seus planos de expansão. Porém, seria necessário q o desdobramento do processo inflacionário não viesse a conferir-lhe feição ascensional que esterilizaria sua função de mecanismos d oleta de recursos. Assim, a política "anti-inflacionária" iria despre r a presença da taxa elevada porém lançaria mão de todos os expedien 915 que, não eliminando as fontes originárias da alta de preços — o que t nplicaria em fechar possibilidades de plena execução do Plano —, servissem para conter a taxa em limites opera-cionais. Com inúmeros l;xpedientes adiante descritos, buscou-se e logrou-se, na segunda metade dos anos 50, contemporizar com o processo inflacionário mi iimizando as tensões mais superficiais, deslo-cando para a frente a data de sua aceleração. Promoveu-se, assim,


o que já se denominou, com razão, de páreo do Plano de Metas com o movimento inflacionário.

Ao êxito logrado pelo Plano, nesta disputa diária com a inflação, que lhe era favorável mas que, qual espada de Dâmocles, lhe poderia a qualquer momento cortar o caminho, não foi ausente, como já se viu, o elevado ritmo de crescimento alcançado. Permitindo a ampliação do salário real da população com poder político, evitou que, na segunda metade dos anos 50 viesse a se repetir a derrota relativa de 1952, quando uma brusca e substancial elevação das escalas salariais intro-duziu combustível na fogueira da inflação após um triênio em que a contenção salarial havia erodido a renda real da base populacional urbana e contido, neste aspecto, a alta de preços.

a) A política de capital estrangeiro

Antes de baixarmos ao exame sumário das medidas relacionadas com o tratamento da poupança do exterior convém relembrar o pano-rama das relações externas na segunda metade dos atagl. As expor-tações que haviam crescido substancialmente na primeira metade do decênio em virtude da melhoria do preço internacional do café, atin-gindo a média de USS 1.566 milhões no quadriênio 51/54, eniraram-a declinar a partir de 55 e não se apresentavam indícios sle ttendência à recuperação.' Os compromissos assumidos anteriormente faziam—pre-ver um eifOrço adicional de pagamentos externou e finalmente a evolução da economia tendia a tornar mais rígida a pauta de impor-tações.

Compreende-se, pois, o recurso g forte_endividamento_ex- terno, como fórmula para obter anualmente os US$ 350 milhões de bens desapital importados, indispensáveis para a economia siksrentar seu nível de investimento. A política de capital estrangeiro assumia, assim, lugar fundamental dentro do esquema geral do Plano, como única via aberta dadas as regras de jogo das instituições brasileiras, ã_ continuidade-do processo de substituição de importações.

Com as rQcei4s de exp_ortação_virtualnsites~~das com importações incompreensíveis e amortização de compromissos assumi-dos no passado e outros dispêndios cambiais rolineiros,_ a possibilidade de importar equipamentos e, portanto, lograr uma alta taxa de inves-timento, estava y inculada_às_entradas_liquidas-de-poupança da exterior,_seja através de inversões diretas, seja via concessão de finan-ciamentos pelo resto do mundo.

58

CARLOS LESSA

A, partir de 1953, adotou o governo uma política extremamente liberal quanto à incorporno de poupança-externa contrastando forte-mente coni `a-adotada no periodo 47/52. Todas as transações neste setor passaram a se realizar por um mercado financeiro onde se deter-minava livre formação da taxa de câmbio. A partir de 1954 (lei 2.145), e com maior firmeza em 1955 Pnstrução 113 da SUMOC), estabele-ceram-se neste esquema geral dispositivos pelos quais a CACEX (Car-teira de Comércio Exterior) pdderia, após exame técnico do pedido, conceder um conjunto adicional de favores a entidades públicas e empresas privadas, particularmente atraentes aos setores de "particu-lar interesse ao desenvolvimen o da economia nacional". Em resumo, via aqueles diplomas poderia organismo conceder câmbio de custo (taxa cambial favorecida) par: a remessa de rendimentos e amorti-zações das inversões diretas do exterior, até o limite de 10% do capital registrado da empresa no toca te a rendimentos. O registro do capital era realizado à taxa do mercad livre, o que elevava substancialmente-a rentabilidade em moeda estra fieira dó investimento. Em relação aos financiamentos concedidos pe o exterior, desde que sua liquidação se processasse num prazo não in Crior a cinco anos, igualmente se asse-gurava taxa cambial de favor ara as amortizações e juros, desde que estes últimos não superassem a 8% do principal. As empresas favo-recidas se assegurava, após re istro da operação, prioridade e garantia para as transferências de câm o para o exterior. Igualmente se regis-trava como entrada de poup a externa todas as reinversões reali-zadas.

Sob esta legislação pró ssavam-se as importações cie equipa-mentos — seja por empresas, ja pelo setor público — sem cobertura cambial, componentes estraté iras, do ponto de vista qualitativo, dg investimento fixo nestes anos. ia urante a fase de implantação do Plano de Metas, lançou-se mão de s instrumentos criados pela adminis-tração anterior para estimular industrialização naquelas faixas consi-

' deradas de maior interesse. D inha o governo a faculdade de, no bojo de uma política geral, já em .1 atraente aos investidores estrangeiros, conceder individualmente favores adicionais ampliados às poupanças externas aplicadas nos setore ?rioritários. Assegurava taxas cambiais favorecidas para as remessa e rendimentos das inversões diretas e amortizações e juros aos fin ciamentos. Garantia prioridade de te-messade câmbio para tais p Í tamentos, desde que realizados em ati-vidadesindustriais de inferes Í

É fácil compreender a uportância dessa política tendo presente que os equipamentos importados eram componentes indispensáveis ao


i

tipo de industrialização que a economia atravessava e que, na ausência de receitas de exportação disponíveis, a realização completa das impor-tações necessárias residia na obtenção de financiamentos externos. Por outro lado, para o empresário realizar inversões em atividades de longa gestação, na ausência de um mercado interno de capitais, esta fórmula (financiamentos externos) era condição mínima à efetivação do inves-timento. Tendo-se presentes estes elementos, compreende-se porque, na manipulação destes arbítrios, residiu a principal arma de orientação das inversões privadas no período do Plano. Nesta matéria, é interes-sante registrar a alta participação dos financiamentos no total das entradas de capital exterior. No período 1955/62 os financiamentos externos para projetos específicos participaram com 81,7% no total das entradas autônomas de capitais.

O conjunto de quadros XVII a XIX sintetiza os resultados da política de atração de recursos externos.

Além dos estímulos permitidos pela legislação de capital estrangei-ro, detinha o governo outra fonte de favores nesta matéria. Através do BNDE assegurava acesso a créditos do exterior aos empresários via co-responsabilidade com a liquidação do débito externo assumida por a-quela instituição de crédito. Seu aval, em muitos casos decisivos para o êxito da operação de financiamento externo, outorgava a este banco po-deres th(orientação das inversões privadas» constituía-se, por este aspec-to, na peça fundamental da fisiologia do Plano de Metas (ver quadroXX).

Malgrado as fortes entradas autônomas de recursos exteriores no período do Plano, a redução das receitas de exportação e as crescentes amortizações fizeram necessárias operações de regularização. Entre-tanto, as condições externas não se apresentaram favoráveis à obtenção de recursos por esta via. Apenas em 1958 foram obtidos montantes apreciáveis.

Assim sendo, ao esgotarem-se as-linhas tradicionais de crédito externo,- lançou-se mão, nos anos finais do qüinqüênio, de certos expedientes de "desespero" para solucionar temporariamente_o im-passe externo que poderia fazer malograr alguns objetivos essenciais do Plano. Neste sentido, contraíram-se os chamados swaps. Por estas práticas o Banco do Brasil assumia urna dívida em dólares, entregando cruzeiros ao depositante de divisas. A este era assegurado o direito de, em certa data-, 'refazer a operação, restituindo pela mesma taxa cam-bial, os dólares anteriormente depositados. Tais práticas permitiram a coleta de divisas adicionais, e, se bem que representem uma das formas mais onerosas de obtenção de poupanças do exterior, serviram para minimizar um estrangulamento ameaçador.

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QUADRO XXI

COMPOSIÇÃO PERCENTUAL DOS RECURSOS FINANCEIROS PARA O PLANO DE METAS — ESTIMATIVA REALIZADA EM 1857

Energia Transporte Siderurgia Automo- bilística

Outras Indústrias

Demais Metas

Orçamento Federal [ 27,4 67,8 10,06 — 6,9 60,2 Estadual 21,6 0,3 12,18 — — 7,6

Recursos pr6prios 2 40,2 19,4 24,2 92 65,8 24,5

Financia-

mentos pú-blicos 10,8 12,5 53,7 8 27,3 9,7

FONTE: Plano de Metas 1957. (1) Inclusive fundos vinculados 1 aplicações específicas. (2) Inclusive reservas e lucros oito distribuldos das empresas estatais.

Observada panoramicamente, a política de capital estrangeiro do Plano de Metas representa um conjunto 'de práticas altamente eficazes em termos de obtenção de recursos externos vitais ao êxito do Plano, ainda que—tais recursos encerrem um altocusto ão, em virtude da forma pela qual foram obtidos. Um dos perigos implícitos nesta política, sobre o qual se têm escrito muitas páginas, consiste em que poderia permitir que fossem contabilizados como capitais do exte-rior montantes superiores ao efetivamente incorporado. Possibilitaram que uma parcela do excedente gerado internamente na economia fosse apropriado pelas empresas que gozaram dos benefícios legais, via subsídio implícito nas liquidações de créditos externos com taxa cam-bial de favor. Facilitaram a concentração do parque industrial, pois o acesso aos favores legais capacitava as empresas beneficiadas a contro-lar as demais do setor. Entretanto, se bem que incorrendo em tais prejuízos, em seu conjunto deve ser avaliada tendo presente que cum-priu sua função de sustentação das importações de equipamentos, numa conjuntura em que resultaria praticamente impossível a adoção de outros esquemas.

70

b) Ampliação da participação direta do setor público

Nesta seção interessa-nos destacar o ângulo quantitativo da parti-cipação direta do Estado na execução do Plano de Metas. Pôr em relevo o incremento desta participaçan em função da composição dos investi-mentos postulados pelo Plano. Os aspectos qualitativos desta amplia-ção e suas implicações instrumentais, bem como a mudança institu-

i cional implícita neste dilatamáto das funções estatais, serão exami-nados oportunamente, em outra seção deste documento.

Ocioso insistir nas razõeái que conduzem, naturalmente, os países subdesenvolvidos, de forma paralela à construção dos estágios superio-res da pirâmide industrial, a m in crescimento mais que proporcional da participação direta' do Estado nos fliixos integrantes da demanda global. Seja pelas maiores necessidades de capital social básico, seja devido à inércia empresarial na abertura de certas faixas industriais, seja pela maior pressão por serviços públicos e gastos sociais que acompanha a urbanização, cresce a participação do setor público. No caso do Plano de MetaS, sua formulação inicial das inversões públicas pode ser vista no quadro XXI.

As estimativas da FGV mostram, com clareza, a extensão do incremento resultante. Assim, a participação do governo na formação bruta de capital fixo (exclusive empresas estatais) cresce de 25,6% no quadriênio 1953/56 para 37,1% nos quatro anos do Plano de Metas. Esta cifra não ilustra em toda a medida o incremento relativo do setor público no processo de poupança-inversão, uma vez que não computa o papel das empresas estatais. Se incluídas, apenas as do governo federal elevariam a participação para. 47,8%, no período 1957/60. Refletindo a acumulação de estoques invendáveis de café, teria sido de responsa-bilidade estatal 75% dos investimentos na formação de estoques dos anos do Plano. Finalmente, com base nos dados apresentados no Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico-Social — 1963/65, re-gistra-se uma ampliação, no período 1947/60, da participação gover-namental nos dispêndios de consumo de 14,3% para 20,3%, tomando os anos-limite da série. Neste período, o consumo público cresceu em termos reais à taxa anual de 8,3% contra 5,3%, razão incremental do consumo privado.

Observando de outro 4ngulo esta ampliação, verifica-se uma

mudança na estrutura das operações creditícias. A participação do setor público nos saldos de empréstimos ao final do ano cresce de 15,3% no triênio 1954/56 para 19,5% no triênio subseqüente. Neste período cresce, igualmente, a participação do Banco do Brasil no total

CARLOS LESSA QUINZE ANOS DE POLITICA ECONÓMICA 71

das operações bancárias, outorgando aproximadamente metade do total de empréstimos ao setor privado, no final dos anos 50. Curioso observar que esta ampliação do papel exercido pelo banco oficial não exclui o setor privado destes recursos, uma vez que marcham parale-lamente à expansão do banco suas operações com a área privada da economia. Ao acentuar -se a dependência de empréstimos oficiais por parte das empresas, cresceu, pelo menos em tese, o papel preenchido peloEstasio_corno orientador das atividades econômicas. Este ponto ver-se-á melhor nas páginas adiante.

Esta ampliação da participação pública da parcela do PBI impli-cou em responsabilidades adicionais do mecanismo de financiamento. Se bem que se tenha feito apelo às fontes tradicionais, é necessário registrar-se que em sua parcela mais significativa os recursos provieram de via expansionista, através de vultosos déficits de caixa do setor pú-blico, com subseqüente incremento no total de meios de pagamento. As tentativas parciais para conter a multiplicação bancária das emis-sões adicionais conduziram — porque parte dos recursos coletados da emissão secundária serviram para financiar operações do Banco do Brasil — à ampliação da importância desta instituição nas operações creditícias.

c) O estímulo às inversões privadas prioritárias

O terceiro grande pilar da política econômica do Plano residiu na concessão de estímulos ampliados às inversões privadas que se orien-tassem para os setores contemplados no Plano de Metas. Podemos sintetizar estes favores em três grandes grupos. Pelo primeiro, garan-tia-se acesso e asseguravam - se condições extremamente favoráveis

—porque implicavam numa redução dos custos monetários do investi-mento — à obtenção de financiamentos externos. Pelo segundo, con-cedia-se créditos a longo prazo, com baixa taxa de juros e prolongados períodos de carência e amortização, que cobriam parte substancial do investimento fixo prioritário. Pelo terceiro, reservava - se o mercado interno para os novos setores industriais a instalar.

O primeiro conjunto de favores já foi objeto de exame sumário. O segundo pode ser visualizado com apoio do quadro XXII, que deta-ffi-aa apiiCação de recursos em moeda nacional pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, principal agência financiadora. Impor-tante sublinhar que, em condições de acentuada deterioração interna de preços, a concessão de créditos a longo prazo com baixa taxa de

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72 CARLOS LESSA

juros traduzia-se num subsídio adicional, não calculado, à formação do capital das empresas, o que tornava particularmente atraente a obten- ção destes empréstimos.

O terceiro grupo de favores dizia respeito à reserva de mercado interno às produções substitutivas. Antes da reforma da tarifa adua-neira de 1957, a reserva baseava-se no controle de câmbio. A discri-minação administrativa protLgia as produções internas. A partir da reforma, o mecanismo de proteção tornou-se mais eficiente. Não ape-nas alíquotas elevadas foram impostas às importações, como também manteve-se, em certas faixa.;, o controle direto da oferta de taxas cambiais e regulamentou-se o estatuto de registro de similar, que uma vez concedido a um setor industrial julgado maduro, impedia qualquer importação favorecida do produto, mesmo quando objeto de financiamento externo.

Poder-se-ia fazer ainda referência a um estímulo de particular importância na implantação da indústria automobilística e de cons-trução naval. A concessão de câmbio subsidiado para a importação de insumos e partes complementares utilizadas por estes setores, desde que atendidas certas exigências estipuladas nos planos específicos de seu desenvolvimento.

Esses estímulos conduziam não apenas à redução no custo de investimento, como também elevavam substancialmente a rentabili-dade das inversões nos setores prioritários. Seja porque componentes utilizadas no processo de produção eram fortemente subsidiadas, seja porque o nível fixado de barreira alfandegária permitia fixação de preços em condições de não concorrência. Compreende-se, pois, que este quadro, favorecendo uma concentração de riqueza e dos benefícios de industrialização (dados os reduzidos empregos criado? e a baixa tributação destas atividades, devido às características do sistema tribu-tário brasileiro), tenha sido tão atraente e provocado tão ampla res-posta empresarial às proposições do Plano de Metas.

d) O tratamento do problema da estabilidade"

A Újr_etriz_básica do Plano fica evidenciada pelai :65~U das características das medidasynoneanniblais, fiscais, salariais e de fede preços, ligadas à correção dos desequilíbrios inflacionários. Isto é, da-obàervação do uso idestes instrumentos retira-se uma ava-liação da qual o destaque no plano das preocupações da política eco-nômica, conferido ao objetivo maior proposto — a industrialização


pesada.Ondica com-elarezaa subordinação das medidas da política de estabilidade ao atendimento dos objetivos de transformação da eco-nomia)

Já se disse que um exame superficial das condições vigentes (superprodução de café, déficits do Tesouro, contração do poder de compras das exportações, etc.) ao dobrar os anos 50, apontando dese-quilibrios interno e externo, aconselharia prudência no dimensiona-mento dos objetivos a serem propostos à economia. Deveria, inclusive, ao observador desavisado, sugerir prioridade à correção dos desequi-librios.

Pelo contrário, como já se viu çião se enfatizou o problema da recuperação do equilíbrio como meta maior) O processo de industria-lização já havia atingido um estágio em que explicava seus interesses. Consciente da necessidade de continuar e ultimar aquele processo de substituição de importações seguido no após-guerra,(o Plano de Metas veio a redinamizar a economia.) Em sua formulação inicial (adotoumr,M4c., atitude dl-diferente quanto ao problema inflacionário não revelando qualquer particular preocupação com o problema do desequilíbrio monetário, fiscal ou na balança de pagamentos. Esta significativa indi- ferença inicial iria ser confirmada pela posição subordinada da correção dos desequilíbrios aos superiores interesses da industrialização.

Da observação das medidas de curto prazo ver-se-á que, no tocante à instabilidade, se contemplaram providências estabilizadoras até o ponto em que não afetassem a consecução dos objetivos pro-postos. Nestas oportunidades a opção foi clara e no sentido do desen-volvimento industrial. Na verdade, não se deu uma ação paralela, porém condicionada, de contenção dos desequilíbrios. Os(instrumentos )

cambiais, a política creditícia, orçamentária, etc., (com- açãciligada, ou diretamente atuante, sobre os desequilíbrios, estiveram quase sempre Orientados a outros propósitos que o da contenção da alta de preços) Não foram operados paralelamente, segundo uma hipótese de estabi-lidade. Como se verá a seguir, as ações instrumentais nestas matérias estiveras askam— ente preocupadas em fornecer um esquema de finah- Oiamento eficiente para o Plano ou em criar condições políticas favo-, Mireis à sua execução.)

Na verdade, não apenas a (política "antiinflacionária"' no pe-ríodo se colocava de forma subordinada)ao Plano de Metas. Este, em sua formulação,(trazia implícita uma intensificação da alta de preços) Forçosamente, emergiriam desajustes parciais de um esforço de trans-formação qualitativa em tal profundidade, não previsíveis pelo mais rigoroso esquema de planejamento, quanto mais pelos empíricos siste-

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mas em montagem. O conseqüente boom tecnológico e o necessário estímulo ao processo de substituição conduziriam e solicitariam um certo sopro inflacionário.

Porém, não seria este o aspecto mais importante da vocação inflacionista do Plano de Metas.(Isla ausência de um esquema de finan-ciamento voluntário) utópico em país subdesenvolvido,(o esforço indus-trial postulado supunha, implicitamente, a formação de poupanças forçadas e a provável ativação dos mecanismos de propagação das pressões inflacionárias)

Com base na estimativa de que as inversões do Plano de Metas apenas representariam 40% das inversões do setor público e que um terço destas inversões teria que ser financiado pelo exterior, portanto, não pela via forçada da alta de preços, tem-se dito que não haveria por quê, nestas condições, a execução do Plano intensificar os movimentos inflacionários. A alta de preços adviria de erros dos mentores da polí-tica econômica. Mesmo aceitando a cifra que faz tabula rasa das inver-sões induzidas pelo Plano, que não considera os mais dilatados prazos médios da gestação das inversões propostas, o argumento parece ser improcedente. Considera, implicitamente, que o Plano de Metas seria em boa medida alternativa de outras inversões que deixariam de se realizar, quando na realidade ele veio adicionar, em termos absolutos, novas responsabilidades ao setor público no processo poupança-investi-mento.

Qualquer que tenha sido a consciência das conseqüências poste-riores,(a reduzida preocupação com o problema geral da estabilidade fica evidenciada pela não consideração do anterior movimento inflacio-nário e pela proposição de um esforço adicional de investimento em projetos de longa maturação, sem a rigorosa previsão do correspon-dente esquema de financiamento.)Ao longo da execução do programa, na medida em que as condições externas se tornavam relativamente menos favoráveis, ao se intensificarem certos desequilíbrios viria a se confirmar a posição secundária e coadjuvante da política "antiinfla-cionária".

Qualquer que seja a ponderação conferida à autonomia da deci-são política na implantação do Plano de Metas, é indiscutível que, ao invés de diminuir os montantes de investimento, visando a atenuar o movimento inflacionário, a decisão foi no sentido de confirmar o es-forço. As medidas de curto prazo se conferiu a tarefa de remoção dos obstáculos a esta trajetória. Deveriam postergar e amortecer os movi-mentos inflacionários naquilo em que prejudicassem os programas a longo prazo.

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76

Resumindo,) a presença de um processo inflacionário, a dete-rioração relativa das condições externas, conduziriam, aparentemente, a conferir peso à consecução da estabilidade. Ao invés, o Plano de Metas não parece considerar r levante o problema. Pelo contrário, na medida em que se admita um c :ao "raio de manobra", quando de sua formulação, suas decisões ten',eram mais a agravar aquele processo inflacionário, pela inclusão desinvestimentos de urgência e prioridade discutíveis, tais como a construção da nova capital. Demais, ao longo da execução do Plano ver-se-ão, atuando em prol da industria-lização, os instrumentos monetários, cambiais e fiscais. Estes instru-mentos atuaram subordinand :, o problema da estabilidade à indus-

, trialização por dois ângulos. Por um lado, forneceram um pragmático esquema de financiamento ao sforço de inversões, preenchendo, em grande parte, a lacuna do inex atente mercado de capitais. Por outro, procuraram atenuar aquelas Conseqüências mais perturbadoras do processo inflacionário, visando 1a manter as bases de apoio político ao Plano. Não se intimidaram, entretanto, com a intensificação dos movi-

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mentos inflacionários, sempre ue sua ação fosse obletivamente importante para a consecução das metas do Plano. Paralelamente, através da adoção de medidas no mais cl' s vezes postergadas ao problema, pois apenas continham os efeitos m• is visíveis dos desequilíbrios do sistema, buscavam minimizar o desgast • político decorrente da inflação. E preciso ter presente que a orienta ão das medidas de curto prazo nestes dois sentidos antagônicos conf re um caráter paradoxal ao tratamento geral do problema inflacionário na segunda metade dos anos 50. Porém, tendo presente a priori ade das metas de longo prazo e que se imputava àqueles instrumentcs, por um lado, a função de carrear recursos pelas linhas de menor resistência e, por outro, manter politicamente o programa, ganha coerência com adoção simultânea de medidas contraditórias.

Nunca é demais insistir no fato de que ao rápido crescimento econômico alcançado se deve o conjunto de conseqüências habitadoras desta política de contemporinções contraditórias.(0 dinamismo da economia brasileira absorvia /arte das tensões, na medida em que

/ possibilitava níveis crescentes de investimento, sem conduzir à perda absoluta de renda por outros setores da economia) A renda real do trabalhador urbano não decaiu e no cômputo final nenhum setor perdeu posição em termos absolutos. Permitindo um ajustamento na margem, o crescimento econôrnico tornou compatível um processo de

, transferência forçada dos recursos adicionais gerados para o setor público e empresas (um dos objetivos da política de curto prazo), com a

defesa de flutuações acentuadas nos níveis de consumo dos assalariados (via tentativas de contenção de preços dos produtos de subsistência), através da aplicação de medidas aparentemente incoerentes.

Com isto não se quer dizer que tivesse o governo consciência do que realizava com o manejo dos instrumentos monetários, fiscais, de controle de preços e de salários. Nestas matérias atuou às apalpadelas, da maneira a mais empírica. Apenas agora, olhando para trás, ex-traem-se aquelas duas características do comportamento dos instru-mentos. Igualmente, é da observação da evolução atravessada que se entende o porquê das medidas assumidas sem qualquer plano diretor. Tudo se passou como se tivesse a evolução anterior obrigado a conti-nuidade de transformação estrutural e disposto as condições para a execução da política, na aparência, paradoxal.

Neste enquadramento se encontra a política de preços adotada no período. Procurou-se, por distintos processos, resistir a reajustes nos preços de itens básicos de subsistências ou de insumos, considerados de importância na determinação da estrutura de custos. Assimjassistiu o

1 período do Plano a uma continuação dos tradicionalmente mal suce-didos esforços de contenção dos preços de subsistência, via aplicação de cOntroles diretos.) Tais medidas têm sido criticadas por desestimula-dores da pr-Oduéão primária. Outros ressaltam a sua inocuidade. Sem contestar a procedência destas críticas sublinha-se que, se por um lado os controles diretos de preços não conseguiram beneficiar a longo prazo os consumidores urbanos às expensas dos produtores rurais, nem tam-pouco conduziram à eliminação da alta de preços, por outro, não é menos verdadeiro que, interajustes das tabelas de preços, algum bene-fício adveio para os consumidores. O fato de ter-se mantido inalte-rados, mesmo que por períodos reduzidos, os preços agrícolas, contri-buiu para amortecer em alguma medida as solicitações por reajustes salariais, se bem que transferindo para a frente pressões acumuladas. É um bom exemplo da tendência para postergar o combate dos dese-quilíbrios, via contemporização de algumas de suas conseqüências mais visíveis. _

De qualquer forma, a crítica aos controles de preço não deve esquecer que antes que estas práticas se desmoralizem, devido à melhor organização dos produtores e comerciantes, elas conferem segurança à opinião pública de que seus interesses estão sendo considerados — que não se encontram desprotegidos face às manobras altistas —, finali-dade política precípua destas medidas. Se,em relação aos preços agrícolas, o esquema de contenção teve reduzido êxito, quanto a outros itens o governo obteve melhores resultados)0 mais conspícuo exemplo

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QUINZE ANOS DE POLITICA ECONOMICA

79

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ti s de transporte, o Estado subsidiou-os, da taxa cambial subsidiada para as

rivados. Aliás, o governo se empenhou . câmbio de custo se mantivessem subsi-o Plano de Metas, resistindo a reajustar

a taxa cambial destas importações. Com alguns destes produtos (trigo) visava diminuir impactos alf sias no orçamento doméstico. Noutros, buscava diretamente apoio politico de grupos influentes na opinião pú-blica — papel de imprensa ê celulose. Finalmente, em certos casos, aspirava, através de subsídios,' diretos a produtores, a atender direta-mente aos consumidores — petróleo e derivados. Em relação a esses produtores, manteve o governo uma taxa cambial subsidiada e se esfor-çou por evitar seu reajuste freqüente. Tais práticas se traduziram numa política de estímulo ao consumo desses bens, em muitos casos não recomendável ao contexto brasileiro (trigo e gasolina de autos de pas-seio). Contudo, tiveram efeitoS favoráveis se bem que reduzidos e osci-lantes, na defesa do salário red. De alguma forma ajudaram a manter relativamente contidos certos mecanismos de proteção. Noutros aspec-tos da política de preços, po e-se registrar a preocupação de obter apoio político animando as aç s governamentais. Alguns insumos (aço e energia elétrica) tiveram seis preços relativamente contidos, bene-ficiando o parque industrial consumidor, muito embora criando pro-blemas ampliados para o financiamento das empresas desses se-tores.

Outro excelente exemplo reside,no tratamento_das-exportaçõe (

Apesar de deciaradamente ir leressadõ- nrafnpliação da capacidade para importar da economia„ 'o governo manteve por longos períodos sem reajustar as bonificações 'pagas aos exportadores de produtos pri-mários, desestimulando as exportações destes bens, Assim procedeu para evitar a imediata elevação interna de preços)e restrição a curto prazo no consumo destes produtos. Curiosamente, pode-se registrar medidas elevando simultaneamente a remuneração das exportações e a aplicação de controles restritivos, ao primeiro sinal de carência interna.

i,,/ Em paralelo a esta política de contenção c'e preços através da

-- aplicação de controles diretos, registram-se tentativas do setor público

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de intervir e substituir o esquema de comercialização e distribuição de gêneros, com êxito muito reduzido.

Em seu conjunto, as práticas imediatistas em relação a preços visavam à obtenção de apoio político para a ação governamental e engendravam por outros mecanismos derivados (déficits das empresas produtoras de insumos básicos, expansão das importações subsidiadas, etc.) problemas à execução da própria política de longo prazo, ao acentuarem desequilíbrios internos no sistema. Porém, removeram obstáculos à adoção de outras práticas mais importantes para a conse-cução das metas. Isto é particularmente pertinente em relação à polí-tica de contenção salarial (funcionalismo público e operários indus-triais).(Durante o período do Plano de Metas buscou-se manter cons-tantes os Salários nominais, resistindo à concessão de reajustes, faci-litando-se assim a captação de poupanças forçadas dos setores de rendas contratuais) Porém, é bastante válida a suposição de que sem aquela caótica e paradoxal política de preços, dificilmente teria o poder público logrado manter, por tão longos períodos, as escalas salariais, antecipando para o período do Plano altas de custos perturbadoras dos programas em curso. Evidente que o fator maior para o êxito desta política foi a presença da oferta flexível de mão-de-obra sem elevado grau de organização sindical, porém, aquela política de preços explica parte do comportamento salarial, de indiscutível relevância na obten-ção das altas taxas de investimento e na contenção, relativamente bem sucedida, da exponencial inflacionária.

Outro aspecto, em que a política econômica do período esteve visivelmente atrelada à remoção de obstáculos para execução do plano a longo prazo, impondo, em conseqüência de sua ação imediata, problemas ampliados para os períodos subseqüentes, residiu nas ope- rações cambiais explorando linhas de crédito de curto prazo para o financiamento de importações correntes ou pagamentos financeiros internacionais. Ao manifestar-se a tendência para a alta da taxa cambial nos leilões da categoria geral, preferiu realizar operações de swaps a retirar divisas do mercado financeiro (que desfrutou de taxa cambial inferior à da categoria geral). Tal operação permitiu, a curto prazo, a manutenção da taxa de câmbio estável nos dois mercados e a obtenção de recursos adicionais em moeda nacional (diferença entre a taxa de venda da divisa na categoria geral e taxa de contratação dos swaps).

Porém, criou vultosos compromissos de pagamentos a curto prazo, para os quais não se dispunha das correspondentes divisas. Além do mais corria o setor público o risco de ter que liquidar o swap comprando divisas a preço mais elevado. Contudo, com esta prática, a

está nos aluguéis, sujeitos a uma legislação defensiva dos inquilinos e mantenedora dos aluguéis já contratados, inalterados. Outro exemplo se localiza nas tarifas do sisten ia estatal de transpor' e-comunicações. O setor concedeu preços político: inantendo fortemente subsidiado o item de transporte no orçamento d méstico de amplos segmentos da popu- lação urbana.

Em relação a outros Me indiretamente, via concessã importações de petróleo e d para que os itens importados diados amplamente ao longo

CARLOS LESSA

pressão sobre a taxa era transferidld, e sustentava-se o cruzeiro sobre-, álorizado.

Ao examinar a política orçamentária e os esquemas de finan-ciamento dos déficits do Tesouro, évidenciam-se mais outros ângulos ua política econômica contempori.e: liclora. Sua atitude em relação aos

stintos Itens da despesa pública confirma os comportamentos iden-"ficados em outros campos. Em relação ao funcionalismo, realizando no período uma diminuição de seus salários reais através de contenção

2 suas aspirações salariaisÇNos a à s de reajustes, as pressões salariais icontidas repercutiram amplam nte no nível de gasto público, ampli-

ficando os desequilíbrios orçame kírios.)Apesar de taleolítica salarial .ár conduzido, em parte, a um deterioração dos serviços públicos -adicionais, que tiveram sua o iria quantitativa e qualitativamente

prejudicada, obteve o governo p 1panças reai&desta origem. Contras-bando com esta política salarial a nicada ao funcionalismo, ampliou-se sais que proporcionalmente o it :m subsídios na estrutura de gastos. Por uma combinação da manute .,4ão de preços políticos no sistema de transporte — comunicações com lo atendimento às pressões dos grupos 4ssalariados destas áreas, que além de ocuparem um setor estratégico •etêm longa experiência em organização sindical —, assumiu o go-verno pesados encargos financeiros sob este título, seja no atendimento de suas empresas, seja apoiando Companhias de navegação marítima e aérea do setor privado. Finalmente, em relação às despesas de capital, elas refletem em sua dimensão e composição, com fidelidade, os obje-tivos propostos pelo Plano de Metas, tendo sido preservadas, sem vaci-lações, as dotações. Ë importante sublinhar que foram mantidas as tradicionais inversões (realizadal fora do Plano) pauficadoras das rei-vindicações políticas de outros setores e regiões não dinamizadas.

Tal política orçamentária •onduziu a uma ampliação da partici-pação do dispêndio do governo no produto nacional. Na ausência de adequado esquema de financiamento suscitou a aparição de déficits de importância, constituindo-se num dos principais mecanismos de ex-pansão dos meios de pagamento na segunda metade da década.

Nesse contexto, não se pote responsabilizar a estrutura tributária federal pela aparição de déficits no período. Formada por tributos com base impositiva dinâmica (renda de empresas e indivíduos; consumo de produtos industriais; de lubrificantes e combustíveis, de produtos importados; e movimento fina aceiro), tenderia a ampliar mais que proporcionalmente a receita fisc 11 numa economia em desenvolvimento, desde que os impostos tivessem taxas ad valorem (o mesmo não ocorria com a unidade política de menor dimensão — municípios — fato este


que, entre outros, conduziu em 1961 a uma alteração constitucional do sistema de divisão de tributos pelos três níveis político-administrativos, com vistas a reforçar a posição fiscal da municipalidade). Em resumo,

La estrutura tributária federal foi flexível à alta de preços e modificação da composição do produto.)Em relação à receita tributária, a política econômica no decênio foi afirmativa dentro dos marcos convencionais do sistema fiscal brasileiro, atuando de forma eficiente. Ao longo do período, transformaram-se em ad valorem as tabelas específicas rema-nescentes ou se promoveu seu. freqüente reajuste. Os prazos de reco-lhimento dos tributos foram antecipados. Ampliou-se, em certa me-dida, a base tributária e as alíquotas impositivas. Em conseqüência, a carga fiscal acresceu-se ao longo dos anos 50. Porém, se neste parti-cular a política econômica conduziu-se de forma a estabelecer um esquema satisfatório de financiamento governamental, fracassou em relação aos preços de serviços públicos, particularmente às tarifas dos sistemas de transporte. As condutas atrás apontadas fizeram inflexível este item da receita corrente, engendrando em parte os déficits neste setor, que representaram aproximadamente 50% do déficit federal.

Apesar de satisfatória a captação fiscal, e mesmo admitindo-se uma fixação mais realista das tarifas de transportes, a ampliação do dispêndio governamental teria feito aparecer déficits na execução orça-mentária. A análise de como foi financiado o desequilíbrio põe à luz mais um aspecto da política de adoção de linhas de menor resistência para a consecução do Plano de Metas.

O esquema de financiamento do déficit governamental, salvo uma pequena proporção atendida pela colocação de Letras do Tesouro, repousou na expansão dos empréstimos do Banco do Brasil ao governo. Contudo, não se pode assumir que o acréscimo do débito do setor público com o sistema bancário exprima fielmente o fator primário de expansão de meios de pagamento, representado pelos déficits governa-mentais. No Brasil, contou o setor público com uma fonte adicional de recursos de caráter tributário, advindos do controle de sistema cambial com taxas múltiplas. A diferença entre taxas cambiais de importação e exportação substituiu o ausente imposto de exportação. A diferencial foi particularmente ampla sobre aqueles produtos de maior produti-vidade (café e cacau). Com o montante de recursos assim obtidos, basicamente se procedia ao pagamento de subsídios (trigo, papel, ferti-lizantes), e se garantia o esquema de aquisição dos excedentes de café, visando à defesa do preço internacional do produto. 38' O saldo líquido sobrante, após estas operações, constituiu, na verdade, uma fonte adi-cional de recursos para o financiamento do déficit de caixà do governo.

,vivensieSIMM

82 C RLOS LESSA

O saldo dos ágios cambiais ate uava, por conseguinte, como um tri-buto extra-orçamentário, o ira acto do débito de caixa do Tesouro sobre os meios de pagamento. montante destes saldos dependia de três elementos básicos: sobre-t' a média paga pelos importadores (ágio médio); bonificação paga aos' -xportadores; produção exportável de café. Em relação aos dois r metros elementos, a política cambial exercia importante controle VI ando a impedir que a desvalorização externa do cruzeiro acelerass a alta interna de preços, a politica cambial procurou manter est el o mais possível a taxa de câmbio Ao manifestar-se a tendência ltista, buscou o governo detê-la, via ampliação de oferta de divisas, , omprometendo as principais linhas de crédito de curto prazo. Igualnâ -nte, tendia a contrr a taxa de câmbio aplicada às importações subsi liadas. Tal orientação se refletia sobre a receita do fundo de ágios, alér de afetar diretamente a receita da tarifa aduaneira (o dólar fiscal est. a relacionado com as sobre-taxas cam-biais). Em relação ao segu i elemento — bonificações pagas aos exportadores de café — pr rou o governo mantê-las fixas o maior período possível. Porém, os gricultores e exportadores de café, como grupo de pressão organizado não somente puderam obter em muitas ocasiões reajustes na bonific ç, i iro paga, como desfrutaram, em com-pensação, da garantia de c rnpra de toda a produção cafeeira. Tal politica, além de não desesti lutar a expansão de produção nas terras antigas, pois a taxa se formar Ha nível de manter a rentabilidade destas regiões, tornava a cultura cafeeira, na nova fronteira agrícola uma atividade primária de alta l

irentabilidade, engendrando, por conse-guinte, um ciclo expansivo na, oferta interna de café. Se é criticável esta política que conduziu ao uso * racional de fatores e posterior ampliação de problemas financeiros, é p eciso não esquecer que deu base à trans-ferência de recursos gerado no setor exportador para as atividades industriais, como ver-se-á mais adiante. Porém, o reajuste das bonifi-cações e a flutuação na produção do café introduziram um elemento perturbador adicional no li anciamento do setor público, chegando, por vezes, inclusive a ampl ar o desequilíbrio orçamentário (1959).

Esta vulnerabilidade fi cal foi, em certo sentido, a contrapartida da possibilidade aberta pelo afé (dada a elevada produtividade de sua cultura na nova fronteira a rícola) ao governo, de captar parte das rendas do setor, estimulan o o processo de industrialização substi- tutiva.

A diferença entre o inc emento do débito da União com o sistema bancário e o saldo líquido d s ágios dimensionava, assim, o verdadeiro desequilíbrio das contas gov •rnamentais. Absorvida pelo sistema sob a


forma de expansão primária de meios de pagamentos representava a parcela de tributação indireta, via movimento inflacionário, aplicada aos setores sem grande capacidade de defesa de seus níveis de renda real.

Poderiam ser alinhados diversos esquemas alternativos de finan-ciamentos tendentes a afetar em menor extensão o nível de preços do que a forma adotada de cobertura dos desequilíbrios governamentais no caso brasileiro. Porém, a viabilidade politica destes esquemas seria provavelmente nula. Afirmativa esta bem comprovada pelo malogro da política apresentada no conhecido esquema de estabilização proposto em fins de 1958.

Um primeiro esquema possível consistiria numa ampliação da carga tributária. Porém, a observação revela ter sido esta linha explo-rada intensivamente. As modificações tributárias ampliaram a carga fiscal. Os resultados obtidos representam, provavelmente, o limite de pressões tributárias que o sistema estava disposto a aceitar. Para uma elevação da carga tributária em maior extensão, impor-se-ia reforma de profundidade na estrutura do sistema tributário (captando recursos das reservas das empresas, tributando pesadamente os altos níveis de renda, alterando a estrutura do dispêndio pessoal). Isto significaria transferência fiscal de poupanças das empresas e limitação dos padrões individuais de consumo. Ocioso insistir no irrealismo destas medidas, face às forças atuantes no sistema."

Uma segunda alternativa consistiria no Estado passar, através de operações de crédito a médio e longo prazo, a captar parte das pou-panças do setor privado. Um esquema deste tipo poderia ser viável em outras condições, se fosse assegurada satisfatória taxa de juros e defesa contra a desvalorização. Na verdade se a economia não estivesse atra-vessando uma fase de expansão com crescentes oportunidades de inver-são, talvez um esquema desse viesse a ser viável. Nunca, porém, num período de franca expansão, em que se abriam oportunidades face às quais os recursos das empresas se revelavam insuficientes.

Finalmente, poder-se-ia ter alterado a distribuição do crédito bancário, fazendo com que a ampliação dos empréstimos ao setor público não redundasse em expansão paralela do crédito às empresas. Esta alternativa foi ensaiada pela política monetária, porém, a própria orientação do Plano de Metas, os processos de produção mais prolon-gados e, portanto, mais capitalistas, e a base política em que se apoiava repudiaram prontamente este esquema. Inclusive, assistiu-se a uma cordata atitude governamental face às expansões secundárias de cré-dito ao setor privado, requerida pelo financiamento de seu capital de


iormulaç o indentes a confirmar o movimen

esquema

'ue, não perseguiram consci temente es setor industrial,

admiravelmente aos interesses 1 rial, dominantes do

Resumindo a exposição;

significa terem perseguido direta-

, rianorama político. I

mente a inflação como mstrume to, porém, qses

ue a engendraram devido

à estrutura e entrechoques de . ás interesses. o do a p 'política

econômica — ao assegura[ a elsso ao crédito pelo setor privado/ao

sustentar-se, saláriO ao subsidiar-se e incentivar-se um satisfatório

de popança-inversão, explorador das oportunidades industriais aber-

tas na evolução do processo d i substituição de importações que, de

certa forma, repousava na alta de reços. A resultante inflacionária, P fruto da política econômica c posta, possibilitou a captação, pelo governo e empresas, de parcela. do acréscimo de produto da economia

,

via redistribuição regressiva de rendas) Viu-se que(a alta de preç s resultou da convergência de um contr e completar o p

junto de forças tendentes a complemenarocesso de

diversificação industrial do pais) Viu-se que, no plano da política econômica, resultou de seu encaminhamento pelas linhas de menor resistência, via montagem de esquema de financiamento o mais viável

face às . condições objetivas d ) país, canalizando energias na direção

anunciada pelo Plano de Metas. Tais práticas foram compatíveis, no,

CARLO LESSA

4 tendo Oro. Aliás, outra não poderia ser a atitude do setor público,

)ramte o quadro de interesse exist nte. Sem insistir nesta matéria, de ja-se apenas registrar, dassag In, que a vulnerabilidade e pronta reaêão do setor privado a qualquer entativa de aplicação de política resaitiva de crédito foi, no caso rasileiro, sublinhada pela quase

a' =luta dependência do capital giro, pelas empresas, do finan-

i-pento bancário. Numa etapa de ogresso econômico, os fundos das

empresas comprometiam-se quisição de ativos fixos, aumen-

t. do a responsabilidade bancária tas operações correntes e • do e ida sensibilidade do setor priv o a quaisquer cortes crediticios. d

Neste sentido, compreende-s que o esquema expansionista de

i. ;ias de pagamentos, apoia o

'f' it do setor público, incorrendo

custos sociais ao recair rincipalmente sobre as class altos resultava de ui a síntese de distintos interesses de

rendas contratuais, ,„ i

forma convergentes na manutênção do movimento n • ário "io porque, conscientemente, ast rasse a extrair v

ns da infla-

-Ui, mas sim porque suas posiçõe, no processo econômico conduziam à litica econômic pelas linhas de menor resistência,

inflacionário. Porém, indiscutível liado, ele serviu

período, com o desenvolvimento econômico, tanto que o prolongado processo inflacionário não apresentou nestes anos os prejuízos acade-micamente apontados, 4° e a economia desfrutou alta taxa de cresci-mento do produto atingindo um estágio de profunda integração indus-trial. .

Claro está que tais resultados poderiam ter sido obtidos em termos teóricos por um esquema mais racional, mais ajustado, sem tal acentuação dos desequilíbrios. De resto, não se deve esquecer que, cneste período e em grande medida como seqüência dessas práticas, riaram-se problemas ampliados para a fase posterior, no seio dos

quais a economia atualmente se debate) como ver-se-á a seguir. Po-deriam ter sido obtidos sem tão desrespeitosa atitude em relação a uma taxa anual de inflação superior a 20%. Porém, na medida em que desenvolvimento é um processo histórico vivido por uma sociedade e marcado por todos os seus traços, e não um modelo de laboratório, cabe a pergunta se tem sentido enunciar juízos de valor, ou julga-mentos morais, sobre um esquema político que revelou tal adequa-bilidade à etapa que a economia atravessou.

O saldo do período

(A conclusão do Plano de Metas, teoria_ forma, coincide com a finalização do longo processo de diversificação industrial atravessado pela economia brasileira no contexto do modelo de desenvolvimento por substituição de importações) A kindustrialização induzida pelo estrangulamento externo) que caracteriza o modelo, iniciada na de-pressão de 1929, teve seu coroamnto e sublimação na segunda metade do último decênio.(pieste período sob o esquema do Plano de Metas,

Coram superadas as anteriores taxas de crescimento da economia) No — -- período 57/61 o PBI cresceu 7,9% aa contra 5,2 aa no qüinqüênio precedente. Tal resultadodecorreu do esforço concentrado de inversões na montagem de um sistema industrial integrado em termos verticais, onde se fizessem presentes, com peso, setores produtores de bens de capital e —de insumos básicos. Se bem que esta estrutura industrial -*ainda apresente algumas desconexões, o principal foi realizado. Em ermos qualitativos, o Brasil abre a década dos 60 com um perfil industrial de economia madura. Algumas indicações sintetizam o es-

o realizado. kg setor de transportes cresceu.) a 8,8% no período Na última década a renda média do setor industrial pratica-

nte dobrou.


desenvolvida) Pelo contrário, na medida em que uma homogeneidade relativa de situações é atributo específico de país desenvolvido, a evo-lução parece ter acentuado os desníveis pre-existentes na economia. Ao manter à parte do progresso econômico, sob distintos ângulos, o setor primário, as regiões menos desenvolvidas e o segmento majoritário da população, a evolução econômica acentuou os desníveis setoriais, regio-nais e sociais. Porém, simultaneamente, dispôs as pré-condições neces-sárias para a correção destas disparidades, ao montar uma estrutura industrial integrada."

A acentuação dos desequilíbrios estruturais no curso da última etapa do processo de substituição das importações brasileiras pode assim ser resumida. Apesar da oferta de produtos agro-pecuários ter crescido 4,6% aa de 1947 a 1961, taxa algo superior ao ritmo de expansão demográfica (3,1%), praticamente se manteve inalterada a produtividade física média da terra, tendo a expansão da oferta se originado basicamente do alargamento da fronteira agrícola. No último decênio a população "ocupada" no setor primário cresceu mais de 41% e tal fato praticamente conduziu a manter quase estancado o produto gerado por homem utilizado na agricultura. A preços de 1949, regis-tra-se uma melhoria de 10% no produto per capita do primário de 1950 a 1960. Todavia, a observação de dados globais oculta o fenômeno do progresso em algumas regiões agrícolas. Contudo, apesar desta res-salva, os dados acima apontados indicam claramente o amplo desnível existente entre o primário e o setor urbano, particularmente dramático face à presença de mais da metade da população brasileira neste setor estancado.

O .esníveis regionais explicam-se historicamente pela presença no território brasileiro de distintos sistemas econômicos primário-exportadores, e do fato de apenas um deles, a região centro-sul, ter engendrado um processo substitutivo. 44'.\ A relativa autonomia da evo-lução deste pólo, não deflagrou, senão tardiamente, um processo de integração horizontal. Apenas nos últimos anos começa a se delinear um movimento expansivo da região mais desenvolvida e paralela dina-mização das antigas regiões estancadas. Sem perquirir no porquê do fenômeno, os seguintes números ilustram a extensão das atuais dispa-ridades inter-regionais. Em 1959, a renda per capita do mais rico Estado da região nordeste (nesta região está presente aproximada-mente um terço da população brasileira) consistia em 30% da renda por habitante do Estado da Guanabara, o mais rico do país, foi superior em 76% à daquele Estado, e do Piauí, unidade mais pobre,

gia apenas 16,2%.

86 CARLOS LESSA

Noutro trabalho do Centro de Desenvolvimento Econômico — CEPAL/BNDE41)está apresen ada e discutida a afirmativa, segundo a qual o processo de industrialização induzido pelo estrangulamento externo, que havia conduzido a economia ao longo das três décadas posteriores à grande depressã , enquanto modelo dinâmico de desen-

volvimento a p teriricamente umprido suas etapas fnais sob égide do

Plano de Metas, naat

segunda etade dos anos 50- Al serem válidas as

conclusões daquele estudo, n o mais adviria do setor externo o impe-iativo à industrialização subs itutiva, que havia suscitado o desenvol-viMehto anterior. Isto não sig 'fica que a li_aH41-4---a3aa nas faixas de

substituição tenha passado a nviável. Apenas sekonsiderava que para tal o principal elemento di izador residia no montante de gasto

autônomo do setor público lamento c não na procura insatisfeita, devido ao

estrangulamento externo\ .deria este estranguontinuar

induzindo inversões substitu vas marginais na economia, porém, o montante de inversões daí r ultapte não seria capaz de sustentar o ritmo passado de cresciment (devendo o impulso principal derivar de crescentes investimentos gov namentais) or da economia o fato mais

Contudo, para a evol cão posteri marcante foi oçacentuado p esso de substituição da importação or-

de

bens de capita00 coeficient e participação de equipamentos imp tados na oferta interna de quipamentos caiu de 54% em 1949 para 33% em 1958. Dada a vers ihdade da indústria mecânica instalada, e a presença de certa subut ação no setor, acredita-se que, solucio-nados alguns problemas ( eficiências de engineeri

cientng,

emasausência de

financiamento interno das lendas, etc.), sejam sufi r inversões complementares pra que a substituição de equipamentos, já realizada em termos pote ciais, seja bem superior à indicada pelo coeficiente acima apontad . Estudo recente da CEPAL

42 indica que

80% dos equipamentos r queridos para a expansão os s ustrialbá

sicos poderão ser produz dos internamente com parque ind existente. í m paralelo à industrialização, assiste o período a supre-

macia e a conformação c conquista dos centros de decisãodispõe, poli-

a field setor urbano.) A conjugação destes dois defatores

irc pela primeira vez para e onomia, a p mossibilidade , com grande

autonomia das relações c o resto do mundo, definir qual será

lia

sua futura trajetória evol tiva. Estão presentes algumas da pré-con-

dições para um processo ' e desenvolvimento auto-sustentado e inde-

pendente. Contudo, o enuncia' destes aspectos (não significa ter eco-noa judies-

trialização, via substituição, conduzido à configuração de ra. ' --

CARLOS LESSA

Finalmente, (em relação às disparidades sociais) são escassos os dados para c.,aracterizá-las co n precisão. Porém, tem-se por provável

' que ostesniveis so-cials se ampliaram no bojo do processo industrial. 45

Não nos refefimos aos evidentes aspectos que decorrem da combinação dos dois desníveis anteriormente citados. O que se quer é sublinhar o fato de, apesar do vertiginosc crescimento industrial, se terem criado empregos industriais no decénio 50/60 à taxa inferior à da expansão demográfica. No decênio, o emprego na indústria cresceu de 29% contra 37,2% da população. '., al comportamento, aliado à expulsão do campo e à atração metropo itana de populações rurais, conduziu à formação do terciário ocioso onde se deposita parcela importante da população urbana brasileira, cujo montante está por definir mas cuja presença é visível no cresci ento populacional da periferia urbana

i pauperizada. Em alguma m lida, esta 2•ferta abundante de ão-de-obra não-qualificada prejud cou a barganha salarial naiabra Ade s

-

mais, o tipo de industrializa I ão processada tendeu a javorece3 mai , ..... que proporcionalmente, em rmos de oportunidades de emprego e incrementos salariais, alai ali-fiada. Assumindo-se que pouco mais de 60% da populaç•-rbina estaria, em 1950, integrada no sistema de alta produtividat que esta proporção se deteriorou no úl-timo decênio à luz dos dado itados, e que os 55% de brasileiros que vivem no campo se encontra em nível muito inferior ao da população

J urbana, pode-se avaliar o orte existente na sociedade brasileira. Tenha-se presente, em adiçã' à situação dos desníveis sociais, que estes não tendem a ser minoradoela política de inversões e gastos sociais

asl: do setor público. As popul ões deixadas à margem do processo eco-nômico, dada sua inexpres .vidade em termos econômicos e conse-qüente má organização pollüca, não encontram, até o presente, acesso aos incrementos de produtif dade da economia. Em muitos casos, na medida em que provêm da xpulsão do campo, pioram de condições econômicas, devido à inér obrigada das zonas- de precipitação ur-

bana. Se bem que a públic constatação dos desníveis e a correspon- dente tomada de consciên a das disparidades constituam o tema que anima o palco político bras pairo dos últimos anos, é difícil afirmar que

tenham constituído nota • minante da evolução econômica anterior. Neste trabalho, assumir-s -á a constatação dos desníveis estruturais como precondição à coloca I ão de novos objetivos à política econômica. Neste sentido, sua emerge Içia adiciona objetivos alternativos à evolu-ção posterior da economia num novo modelo de desenvolvimento. Porém, para este documento, o importante constitui a necessidade da


economia de pesquisar vias de entrada para um novo esquema de desenvolvimento, vencida a fase de transição em que se encontra, na qual se apresentam parcialmente indefinidas as linhas da futura evo-lução.

Em adição ao problema supracitado, podemos extrair do período do Plano mais dois dados de importância, para a antevisão dos pro-blemas de política econômica no último triênio.

Em primeiro lugar, lembraríamos aquilo que se poderia deno-minar sgotamento" das possibilidades de financiar, via inflação, o processo de formação de capital) Vimos que ao longo do Plano de Metas, no tocante ao problema inflacionário, procurou-se atenuar seus efeitos mais imediatos, sustentando-se, simultaneamente, o núcleo de decisões alimentador do próprio processo. O êxito do Plano tornou possível esta política, minimizando, no rápido crescimento econômico, as tensões oriundas do conflito de decisões. Entretanto, não as elimi-nou. Unicamente postergou a data de sua eclosão numa exponencial de preços. Poderia alguém otimista supor que a ulterior maior flexibili-dade da economia e que a ampliação posterior da oferta interna resul-tante do êxito do Plano disporiam a posteriori condições para um efi-ciente combate aos movimentos inflacionários. Entretanto, teria se esquecido de um dado elementar, inerente ao jogo realizado na se-gunda metade dos anos 50. Após um prolongado período, o processo inflacionário corre o perigo de se desligar dos fatores que o originaram e se tornar, neste sentido, "autônomo". Além disso, jogando na possi-bilidade de atenuar a alta de preços por cima, via incremento da oferta, estaria supondo, em decorrência, a continuidade do processo de inver-são, o que reconstituiria no futuro quadro o mesmo problema de finan-ciamento enfrentado no período do Plano. Esta hipótese só seria, por conseguinte, viável se a transformação da economia tivesse colocado à disposição do setor público e empresas um mecanismo alternativo de coleta de poupanças ofertadas voluntariamente.

\Assim sendo, (coloca-se como natural decorrência do Plano de Metas)— na ausência de ampliação substancial do mercado de capi-tais, seja para valores públicos ou privados --(uma intensificação do processo inflacionário') O fato de que a esta tendência se vieram somar posteriormente outros fatores, inclusive perturbações de ordem polí-tico-social, amplificadores do processo, não permite refutar a afir-mativa segundo a qual o Plano gerou o núcleo da alta acentuada de preços nos últimos anos. Na verdade esgotou as possibilidades do modelo pretérito de financiamento por via inflacionáriakntes de ter surgido na economia um mecanismo alternativo} Conduziu a política

90 CARLOS LESSA

econômica a se defrontar com dolorosa opção. Não poderia o governo continuar financiando a expansão de seu dispêndio com base na ge-ração adicional de meios ,de pagamento. Conduziria rapidamente a economia a uma hiper-inflação insustentável. Entretanto, tendo que contrair seus gastos (no quadro brasileiro hipótese bastante admissivel, dada a prática impossibilidade de captar recursos adicionais, via tribu-tação ou apelo a operações de i crédito público), diminuiria paralela-mente o mais importante conrponente autônomo da procura global, desestimulando a atividade económica. Assim, o "esgotamento" con-duziu à colocação da politkaSscal do período seguinte, face a essi opção de custosas alternativas)

.._

Por outro lado, se observamos (o setor privacliQ vemos que o esquenta—MS Plano Me( possi (ilitou um mecanismo de autofinancia-mento, via captação de poup nças forçadas, que repousou no escasso controle (talvcrexceç,ões-atrás itadat) tobre a alta extensiva de preços e na subseqüente sanção mone "riaroriu ciika da combinação de vultosos déficit com o pronto atendi ento às solicitações creditícias do setor privado. Entretanto, este mecanismo, tornado possível pelo rápido crescimento, tende na seqüê cia de sua operação, igualmente, a esgo-tar suas possibilidades. Face < uma maior prontidão e intensidade dos reajustes salariais, na mediu em que vão constituindo seus meca-nismos de defesa, resta ao setor privado intensificar o processo infla-cionário, lançando mão de a tecipações dos reajustes de preços. Desta forma, defenderia (a erosão e salários reais no último triênio parece indicar ter sido bem sucedid este particular) suas altas taxas de lucro e, conseqüentemente, sob e ângulo, não haveria para as empresas privadas, ao nível do proble i a de financiamento, necessidade de con-versão de esquema. TodavM esbarraria em crescentes dificuldades no outro suporte. Referimo-no[à sanção monetária-creditícia. Seja por-que venha a ocorrer dimi lição do ritmo de expansão da moeda ,. escriturai, pela aplicação d Medidas de controle direto, seja porque a diminuição relativa dos gas os governamentais :,nha a reduzir a fonte primária de expansão monetária, defrontar-se-iam as empresas pri-vadas com o problema de fmanciar suas operações correntes ao nível crescente de preços. Isto é, aSara elas se colocaria o problema de capital de giro.

Ao abrir-se, por coguinte, o outro período, a economia na-cionar defrontar-se-ia com tT

. maturação de todas essas tensões latentes.

Tais desajustes encontram hma economia mais diversificada, com pro-cessos mais capitalistas dr. produção e com importantes setores alta-mente sensíveis a inflexõé, no ritmo de crescimento, portanto, vulne-


rável a uma depressão conjuntural gerada internamente, dos anos do decênio passado, ao contrário

O outro aspecto a destacar no final do Plano refere-se ao pro-blema instrumental-institucional, e é objeto de tratamento detalhado em outra seção deste trabalho. À guisa de anúncio, lembramos que a insensibilidade revelada no particular, ao longo da consecução das metas e conseqüente desgaste do quadro instrumental, deteriorou a situação ao ponto de ter transformado sua adequação em problema prioritário dos anos 60.

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4 lessa. carlos

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