3º SEMINÁRIO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS GRADUAÇÃO E PÓS-GRADUAÇÃO

“REPENSANDO INTERESSES E DESAFIOS PARA A INSERÇÃO INTERNACIONAL DO

BRASIL NO SÉCULO XXI”

Florianópolis – SC – UFSC – 29 e 30 de setembro de 2016

Área temática: Instituições e Regimes internacionais

A INFLUÊNCIA DO UNICEF NAS POLÍTICAS PÚBLICAS BRASILEIRAS: OS SETE

COMPROMISSOS DA AGENDA PELA INFÂNCIA (2015-2018)

Bruna Ferreira Pinheiro

Mestranda em Sociologia pela Universidade Federal do Pará – PPGSA – UFPA

Graduada em Relações Internacionais pela Universidade da Amazônia - UNAMA

Fernando Moreira Araújo

Mestrando em Ciência Política pela Universidade Federal do Pará – PPGCP – UFPA

Graduado em Relações Internacionais pela Universidade da Amazônia - UNAMA

1

Resumo

O Fundo das Nações Unidas para a Infância – UNICEF, Organização Internacional que

trabalha em prol dos direitos de crianças e adolescentes do mundo inteiro, está presente no

Brasil há mais de 60 anos, auxiliando o país em suas políticas de atuação. Em vista as últimas

eleições no ano de 2014, o UNICEF organizou o documento “Agenda pela Infância 2015-

2018: Desafios e Propostas Eleições de 2014”. Neste documento, sete compromissos são

pontuados para os candidatos a serem eleitos, em âmbito do Executivo Federal, Executivo

Estadual e Legislativo, para cada um dos compromissos levantados. Os compromissos do

Fundo para o país vão desde a diminuição da mortalidade de crianças indígenas à garantia

de acesso à justiça por parte das crianças e adolescentes. Todas as questões foram

organizadas com base nos dados cedidos por órgãos brasileiros que refletem a realidade do

país, além de serem parte dos compromissos do país perante as declarações e tratados

internacionais. Diante disto, esta pesquisa tem por objeto para análise documental a “Agenda

pela infância 2015-2018: Desafios e Propostas. Eleições de 2014”, que será interpretada face

ao comportamento dos regimentos políticos brasileiros para o cumprimento dos sete

compromissos. A partir da perspectiva neo-institucionalista se pode perceber, em uma relação

de dois níveis, a influência do pensamento do UNICEF sobre o regime constitucional legal

brasileiro, em um contexto histórico, no que se refere à infância e adolescência no Brasil, bem

como a continuidade deste. Uma faceta importante dos recursos legais da infância e

adolescência brasileira a ser compreendida a partir da influência de uma regência

internacional que atende as carências específicas das regiões brasileiras, verificando um

processo que vai desde a formulação de propostas legais a execução das mesmas.

Palavras-chave: UNICEF, Compromissos, Infância, Políticas Públicas

2

1. AS RELAÇÕES INTERNACIONAIS CONTEMPORÂNEAS E O NOVO

INSTITUCIONALISMO

Em meio a intensificação das relações internacionais ao redor do mundo, mais do que as

relações entre os países, o seu estudo direciona-se também as políticas adotadas

internamente como reflexos da interação entre os Estados e as Organizações Internacionais.

Estas instituições, possuem um papel bastante decisivo nos dias atuais por atuarem como

grandes reguladores de temáticas diversas que se fazem presentes em praticamente todos

os países.

Para além de um fenômeno global, as Organizações Internacionais através de sua

organização institucional, documentos, conferências e Tratados buscam garantir a sua

finalidade, seja esta qual for, a partir da adoção de seus instrumentos por parte dos países

que dela fazem parte.

O Unicef – Fundo das Nações Unidas para a Infância, uma organização internacional

voltada especificamente para amparar as questões relacionadas a crianças e adolescentes,

atua no Brasil há mais de 60 anos, auxiliando na formulação de políticas públicas e adoção

das mesmas para garantir os direitos das crianças conforme versam nas diretrizes buscadas

pelo organismo em seus documentos e convenções.

Diante da influência deste organismo especializado de governança global, o presente

artigo aborda a partir da análise neo-institucionalista das relações internacionais a relação

entre as esferas nacional e internacional diante da influência do Unicef dentro das políticas

brasileiras. Para isso, buscou-se analisar especificamente o documento “Agenda pela Infância

2015-2018: Desafios e Propostas Eleições de 2014”, como principal dado atual sobre esta

influência.

Metodologicamente, a pesquisa foi estruturada a partir da compreensão da Teoria Neo-

institucionalista das relações internacionais e sua relação com o objeto de estudo. É

importante definir também o que a literatura trata como Organização Internacional e como o

Fundo das Nações Unidas para a Infância se enquadra nesta definição, além de termos

essências que versam a pesquisa, que são as Políticas Públicas e a Agenda pela Infância,

como documento norteador. Por fim, analisa-se os pontos relevantes onde o organismo

influenciou as políticas públicas brasileiras sobre a infância a partir de tal perspectiva.

Acima de tudo, o trabalho parte do interesse cada vez mais crescente dos pesquisadores

de relações internacionais na interação entre as organizações internacionais e seus reflexos

em âmbito nacional traduzidos na forma de políticas públicas que alteram práticas e inserem

novas dinâmicas sociais.

3

2. A PERSPECTIVA NEO-INSTITUCIONALISTA

Os estudos sobre o neo-institucionalismo se ramificam em três escolas: o institucionalismo

histórico, da escolha racional e o sociológico. Não caberá a esta apresentação o debate entre

as correntes, mas sim, a utilização da primeira para explicar a influência normativa do UNICEF

sobre a estrutura constitucional do Estado brasileiro, e será percebido que esta relação entre

as esferas nacional e internacional foi o que fomentou a decisão por uma estrutura normativa

com sensibilidade para infância e adolescência no Brasil.

A perspectiva neo-institucionalista torna-se destaque a partir da década de 80, visando

combater a vida política dos anos 60 e 70. Longe de uma abordagem relacionada apenas ao

funcionalismo, coerção e instrumento estatal, as instituições são percebidas como

influenciadoras na forma como as sociedades evoluem ao longo do tempo. Dando

oportunidade para a preocupação com a distribuição desigual do poder e dos recursos, e não

mais, nos conflitos entre os grupos, que disputavam recursos escassos, ou seja; há uma

preocupação direcionada para a aprimoramento de políticas nacionais.

Assim, verifica-se o deslocamento do eixo de poder da vontade dos atores políticos para

as instituições. A compreensão sobre as mediações entre as estruturas e os comportamentos

individuais, recai sobre o papel das instituições (THÉRE, 2003, p. 225). Sendo a organização

institucional da comunidade política a principal ferramenta para estruturar o comportamento

coletivo e percebendo as influências que direcionam as partes; Haal & Taylor (1996)

descrevem:

The historical institutionalists were also influenced by the way in which structural

functionalists saw the polity as an overall system of interacting parts. They accepted

this contention but reacted against the tendency of many structural functionalists to

view the social, psychological or cultural traits of individuals as the parameters driving

much of the system’s operation (p. 1996).

Para tal compreensão é necessário analisar a relação entre Estado e indivíduos. Para

além de uma abordagem weberiana sobre o Estado Moderno (WEBER, Max. 1946), aquele

tem o domínio do uso da força em um determinado território, esclarece-se que na

contemporaneidade a construção de uma autoridade racional não está apenas no monopólio

da força, mas também, nas questões econômicas e sociais que passam a liderar as intenções

estatais.

Quanto a percepção das relações entre os indivíduos e o Estado, versamos a abordagem

de Tocqueville (1998) a respeito do individualismo como tendência natural das democracias.

A pré-disposição ao isolamento provoca conflitos relacionados a desigualdade. Dá-se então,

4

entre sociedade e Estado um relacionamento disforme, caso não haja a moderação do uso

das liberdades e da expressão das vontades individuais.

Esta relação tênue é esclarecida na descrição de Nunes (1997) quando aponta a

importância da eleição de representantes que se baseiam no universalismo de procedimentos,

como uma forma de proteção contra “abusos de poder do Estado”, o que segundo autor é

uma forma de testar o poder das instituições formais, no sentido de estas instigarem

demandas ao Estado. Ou seja, as instituições passam a representar o conjunto de escolhas

dos indivíduos.

A renovação desta corrente e os diferentes âmbitos em que ela é aplicada a sua

modelagem acaba se tornando multifacetada entre as diversas áreas, ficando longe de ser

uma perspectiva unitária. Como já foi mencionado, o foco está sobre as instituições, é o que

dá vida própria ao pensamento neo-institucional. Para além de uma face em suas percepções

internas, existem duas grandes oposições no debate dos novos institucionalismos, pela

abordagem de Thére (2003):

1) o peso que atribuem na gênese das instituições aos conflitos de interesse e de

poder ou à coordenação entre indivíduos; 2) o papel que imaginam que desempenham

na relação entre as instituições e no comportamento dos atores a racionalidade

instrumental calculadora ou as representações e a cultura (p. 226).

Este debate binário traduz a configuração interdisciplinar da teoria. Percebemos que a

diferença entre os institucionalistas está na abordagem micro ou macro dos fenômenos

institucionais a partir do direcionamento normativo da mesma.

Os diálogos entre as duas oposições, por vezes, chegam a convergir, pois o teor da

mesma, a mediação entre as estruturas sociais e comportamento individual, correspondem

ao poder de influência das instituições sobre a sociedade, sendo percebidas como

facilitadoras da inteiração humana contribuindo para o conjunto de escolhas dos indivíduos.

Para North (1990) as instituições concebem restrições que moldam as inteirações sociais

e as diferentes formas como as sociedades evoluem ao longo do tempo; sendo as restrições

formais as regras que os seres humanos recebem e as restrições informais as convenções e

códigos de comportamento.

Através das instituições podemos compreender as mudanças históricas, bem como, as

influencias destas no direcionamento das tomadas de decisão no âmbito econômico,

diagnosticando, a correlação entre economia e os eventos históricos. Logo, há de se colocar

em questão a natureza das instituições e suas consequências no desempenho econômico e

social.

5

Castro (2012) ao trazer esta abordagem para o campo das Relações Internacionais

configura a importância das instituições na “reconstrução dos corações e mentes esfaceladas

pela tragédia da Segunda Guerra Mundial” (p. 355). Denominando de liberalismo de linha

institucional (ILI) a mesma perspectiva do institucionalismo histórico dos autores já citados.

O autor relata três características essenciais do institucionalismo liberal-internacionalista:

[...] assevera o fato de que as instituições multilaterais em conjunto com regimes

internacionais normatizam a conduta externa dos Estados; segundo, sintetiza a

importância da boa fé, da transparência discursiva e da ação democrática como

prática aceita e amplamente debatida nos fóruns internacionais; e por fim, se

fundamenta na necessidade de multiletaridade participativa dos Estados que estão

posicionados em um patamar de isonomia e coordenação (p. 356).

É notória a abrangência das reflexões de tal perspectiva quando elevada aos parâmetros

internacionais, colocando em questão os princípios normativos como norteadores das práticas

dos Estados, não apenas para as relações interestatais, mas também, para suas práticas

internas e exigindo do Estado um comportamento dinâmico em suas ações.

Essa aliança entre Estado e instituições provocam uma nova dinâmica estatal que

consequentemente é transferida a sociedade, assim levantando questionamento dos

impactos das instituições na sociedade, conforme sublinha Keohane (2011):

Neoliberal Institutionalism asks questions about the impact of institutions on state

action and about the causes of institutional change; it assumes the states are key

actors and examines both the material forces of world politics and subjective self-

understandings of human beings (Part. 2.8).

A importância normativa, recortada por Castro (2012), mais as percepções dos impactos

das instituições sobre os Estados, de Keohane (2011), podem direcionar a diversos debates,

mas a adoção destes neste artigo é, trazer a reflexão do resultado da relação entre o Estado

brasileiro e o UNICEF. A percepção do impacto de uma organização internacional na estrutura

de um estado, que partir de um regimento internacional, no caso do Brasil, o fez ser inserido

na comunidade internacional como exemplo a ser seguido, ao se tratar da infância e

adolescência.

Em suma, esta explanação foi adota para compreender que a partir de uma visão

direcionada para as instituições no decorrer da história, encontramos as mesmas como

aquelas que fornecem modelos morais e cognitivos para a ação dos indivíduos (HAAL &

TAYLOR, 1996). Logo, desenha-se o cenário em que o indivíduo está e verifica-se que ao seu

redor estão as instituições lhe influenciando a todo o instante, bem como, lhe concedendo

informações que interferem diretamente na tomada de decisão e na imagem que de si, a sua

6

identidade. Porém, não cabe a esta abordagem determinar, de forma cega, apenas as

instituições como influenciadoras, reconhece que o contexto é complexo, e que diferentes

estruturas ou elementos podem influenciar a vida social.

3. DEFININDO A GOVERNANÇA GLOBAL E AS ORGANIZAÇÕES

INTERNACIONAIS

Uma tendência atual do mundo moderno é a cooperação internacional dentro de

instituições ou agências especializadas sobre temas comuns a todos os países envolvidos,

agregando a participação dos mais diversos atores que compõem o Sistema Internacional

Contemporâneo. A esta tendência podemos denominar de governança global. A governança

visa a resolução mais rápida de problemas comuns no âmbito nacional e internacional, como

a fome, a saúde, educação, entre outros.

Para Gonçalves (2006), busca-se compreender nos últimos anos o conceito acerca da

Governança, por ser um termo bastante utilizado nos dias atuais. O termo veio a partir da

noção de “governance” alcunhado a partir das reflexões do Banco Mundial na busca por uma

forma mais ampla de se enxergar a forma de governar, envolvendo aspectos sociais, de

gestão política e etc. A governança, seria então, “a forma pela qual o governo exerce seu

poder” (GONÇALVES, 2006. p. 01).

A Governança é tratada como um debate das Relações Internacionais, e deve ser

discutida para que saibamos como ela se expressa, através dos seus processos, do seu modo

de gerir. Ela sugere as “questões ligadas ao formato político institucional do processo

decisório, a definição do mix apropriado de financiamento de políticas e ao alcance geral dos

programas” (GONÇALVES, 2006. p. 03), ela é o meio e processo para se obter soluções

eficazes que estão em debate.

Os atores sociais, ONGs, multinacionais, entre outras organizações não-estatais, são

atores vivos dentro da formação da Governança e de sua atuação. Estes atores entram com

o olhar de quem vivencia e demanda as questões que são tratadas em meio aos Estados. Ou

seja, a Governança se diferencia em grade parte graças a esta ampla participação de diversos

atores.

Com isso, é notável que são as participações da sociedade civil organizada que dão

sentido a governança, tornando-a “cada vez mais útil para a análise dos processos em curso

reconhecimento da personalidade jurídica dos novos atores não estatais” (GONÇALVES,

2006. p. 10). Decerto, estes outros atores não-estatais não são os principais, nem os votos

decisivos em torno da discussão da governança. O que está em jogo não é a decisão destes

atores, mas sim a ajuda e a ampla participação destes nas discussões.

7

Todavia, como relata Reiner (2000), uma das maiores dificuldades para se alcançar a

Governança é a de “convencer privilegiados a abdicar de seus privilégios apenas mediante a

coação moral, posto que o poder econômico, militar e de divulgação a eles pertence” (p. 07).

Ou seja, a adesão à Governança é dificultada devido a necessidade de se abdicar

parcialmente da detenção de problemas internos, para serem debatidos em âmbito externo.

Mas a busca pela Governança é altamente necessária neste momento de globalização e já

foi iniciado há muitos anos nos debates internacionais das instituições.

Um marco do debate acerca da Governança Global foi o relatório “Nossa Comunidade

Global”, elaborado pela Comissão sobre Governança Global. Para a Comissão (1995):

Governance is the sum of the many ways individuals and institutions, public and

private, manage their common affairs. It is a continuing process through which

conflicting or diverse interests may be accommodated and co- operative action may

be taken. It includes formal institutions and regimes empowered to enforce

compliance, as well as informal arrangements that people and institutions either have

agreed to or perceive to be in their interest (p. 02).

Percebe-se então que Governança trata da condução da resolução de um problema pela

sinergia entre os atores envolvidos. Não há alguém que personifica a governança, mas uma

convenção, um acordo, entre os atores envolvidos. Assim, para Rosenau (2000):

Governança refere-se a atividades apoiadas em objetivos comuns, que podem ou não

derivar de responsabilidade legais e formalmente prescritas e não dependem,

necessariamente, do poder de polícia para que sejam aceitas e vençam resistências.

Em outras palavras, governança é um fenômeno mais amplo que governo; abrange

as instituições governamentais, mas implica também mecanismos informais, de

caráter não-governamental, que fazem com que as pessoas e as organizações dentro

da sua área de atuação tenham uma conduta determinada, satisfaçam suas

necessidades e respondam às suas demandas (p. 15-16).

Logo, a Governança existe dado, principalmente, as novas demandas que emergem

internacionalmente, visto que no mundo globalizado atual somente a cooperação clássica não

possui a mesma complexidade e abrangência que a governança possui, como a interação

com novos atores e os múltiplos debates. (ALLYÓN, 2006, p. 12).

Outro ponto importante dentro do conceito de governança diz respeito à Liderança. A

Governança se diferencia também por seus líderes, que podem ser tanto um único estado,

como um grupo, ou uma outra organização, ou até mesmo indivíduos. Neste sentido, De

Almeida (2008, p. 21) destaca que “Governança significa [...] exercer certa liderança

8

intelectual na definição de novos caminhos e [...] a indispensável força de convencimento para

que as decisões corretas sejam adotadas”.

A governança possui diferenciais que a destacam perto de outros conceitos próximos,

como o de Governo1. A eficiência, a participação e a aceitação da maioria são os destaques

da governança como um instrumento nacional e internacional. Seu significado amplo e

diversificado, leva a diversas interpretações, mas sempre há a busca pelo sentido da boa

gestão e participação.

4. POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL: DEFINIÇÃO E ATUALIDADES

A formulação de políticas públicas tem forte ligação com o comportamento do Estado,

logo, não existe uma única definição de política pública. As diferentes realidades de um Estado

colocam em questão uma dinâmica que instiga um olhar mais sensível por parte do Estado

na hora da formulação de uma política pública. Esta dinâmica refere-se aos desafios da

sociedade globalizada que realça questões como: a inteiração entre indivíduos e destes com

as organizações estatais e privadas.

Para Saraiva (2006 A, p.28), política pública “trata-se de um fluxo de decisões públicas,

orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar

essa realidade”. Enquanto Souza (2006, p.26) acrescenta dizendo que “política pública é o

campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, ‘colocar o governo em ação’ e/ou

analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo

ou curso dessas ações (variável dependente)”.

Estas definições nos apresentam um perfil holístico que o Estado necessita ter para

compreender as realidades multifacetadas do seu território. A sua ação necessita da

compreensão da(s) realidade(s). A busca pelo equilíbrio social pode exigir a aplicação de

“desiquilíbrios” visando a estabilidade social. Uma ação que a estrutura estatal em alguns

momentos pode não possuir, assim, necessitando de cooperação com organismos externos.

A política pública necessita de limpidez no processo de sua formulação para que possa

ser eficaz, ou seja, é importante saber filtrar e separar o que de fato é política pública e o que

são os anseios dos grupos de interesses. Saraiva (2006 B) traz alguns componentes que

fazem parte das características de uma política pública:

a) institucional: a política é elaborada ou decidida por autoridade formal legalmente

constituída no âmbito da sua competência e é coletivamente vinculante; b) decisório:

a política é um conjunto sequência de decisões, relativo à escolha de fins e/ou meios,

1 “Sugere atividades sustentadas por uma autoridade formal, pelo poder de polícia que garante a implementação das políticas devidamente instituídas” (ROSENAU, 2000, p. 15).

9

de longo ou curto alcance, numa situação específica e como resposta a problemas e

necessidades; c) comportamental, implica ação ou inação, fazer ou não fazer nada;

mas uma política é, acima de tudo, um curso de ação e não apenas uma decisão

singular; d) causal: são os produtos de ações que têm efeitos no sistema político e

social (p. 31).

Percebe-se um órgão dotado de poder para decidir situações especificas relacionadas ao

conjunto de ações a serem realizadas que terão reflexo no sistema político e social, mas, não

deve ser uma ação única, e sim, um “curso de ações”.

No que se refere as ações do Brasil, inerentes a infância e adolescência, encontramos

neste curso de ações a presença da Fundação das Nações Unidas para a Infância (UNICEF).

E a partir desta cooperação podemos perceber a partir da perspectiva neo-institucionalista e

das Organizações Internacionais como o UNICEF tem direcionado as políticas brasileiras há

muitas décadas, fazendo com que o país se destaque como modelo internacional no trato a

infância e adolescência a partir das condições definidas pelo UNICEF.

5. O UNICEF E AS POLÍTICAS PÚBLICAS BRASILEIRAS: AGENDA PELA INFÂNCIA

2015-2018

Visando uma análise mais pontual sobre as políticas públicas brasileiras em relação as

demandas da sociedade e as verificações das organizações internacionais, a escolha do

UNICEF e da Agenda pela Infância 2015-2018 deve-se pelo interesse em melhor

compreender as instâncias decisórias e formadoras de políticas em solo nacional e a

influência de documentos de organismos internacionais na formulação de políticas nacionais,

respeitando as convenções e tratados acertados, bem como a soberania nacional e as

diferenças entre os povos.

O UNICEF, tendo sido criado um ano após a fundação da Organização das Nações Unidas

(ONU), em 1946, consolidou-se ao longo dos anos como o organismo especializado em

crianças e adolescentes em prol da garantia de seus direitos. Criado inicialmente para o

auxílio de crianças em situação de vulnerabilidade devido guerra e pobreza dos anos 40, o

UNICEF alcançou uma ampla de rede de atuação no cenário internacional em parceria com

os países, e visando o atendimento às crianças e adolescentes, trazendo melhorias também

para a família e comunidade no seu entorno (UNICEF, 2016 A).

Diferentemente de outros organismos, o UNICEF depende inteiramente de doações,

contribuições, sejam elas provenientes de instituições públicas ou privadas, contando com o

auxílio dos Governos para que assim possa agir em torno dos seus projetos e políticas para

as crianças. Em termos estruturais, o fundo está situado com um escritório dos Estados

10

Unidos, na cidade de Nova Iorque, mas conta com o suporte mais específico em loco através

dos Comitês Nacionais e os Escritórios Regionais, entre outras estruturas administrativas.

O Fundo foi instituído com o papel de monitorar a situação de crianças e adolescentes ao

redor do mundo para assegurar que seus direitos sejam garantidos a partir da Convenção

sobre os Direitos de 1989, consagrada como o instrumento de direitos humanos mais aceito

da história das Nações Unidas. Assim, respaldado pela Convenção, o Fundo atua

internacionalmente para a promoção dos direitos de crianças e adolescentes nos mais

diversos âmbitos.

No Brasil, o UNICEF está presente desde 1950, atuando principalmente em três grandes

áreas: os grandes centros urbanos, a Amazônia e o Semiárido. Desde esse período, UNICEF

auxilia na formulação das políticas públicas brasileiras visando alcançar para as crianças e

adolescentes o patamar de preocupação central da política, para que assim possam se

desenvolver de forma plena e tenham seus direitos garantidos conforme rege a avançada

legislação brasileira sobre estas questões (UNICEF, 2016 B).

A escolha destas áreas geográficas é estratégica para o enfrentamento da pobreza,

violência e o baixo desenvolvimento econômico, social e institucional. A partir da entrada do

UNICEF no Brasil, uma série de políticas públicas, voltadas para a melhoria na qualidade de

vida de crianças e adolescentes e a garantia de seus direitos – conforme previstos na

Declaração dos Direitos das Crianças –, foram desenvolvidas, como: a criação da merenda

escolar, a vacinação e nutrição de crianças e gestantes, entre outros.

O organismo possui um Escritório nacional no Brasil, localizado em Brasília, bem como

oito escritórios zonais em áreas estratégicas para a sua ação ao redor do Brasil – os

escritórios situam-se em: Belém, Fortaleza, Manaus, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, São

Luís e São Paulo. O Escritório nacional trabalha ativamente com projetos nacionais e o poder

público federal em políticas que defendam os direitos das crianças e adolescentes para seu

benefício (UNICEF, 2016 B).

Além disso, o UNICEF também atua dentro de eixos principais para as crianças, que são:

sobreviver e se desenvolver, aprender, proteger-se do HIV, crescer sem violência, ser

prioridade absoluta nas políticas públicas, adolescentes, raça e etnia, esporte e lazer e a

Cooperação Sul-Sul. Atualmente, está em vigência o “Programa de Cooperação do UNICEF

com o Brasil para o período de 2012-2016” (UNICEF, 2011), onde são descriminadas as

estatísticas brasileiras pertinentes ao fundo, bem como o valor estimado para investimento

nas mais diversas atividades em que o país e o fundo são parceiros.

Dentro de suas perspectivas sobre “Ser prioridade absoluta das políticas públicas”, o fundo

criou uma série de projetos e publicações voltadas para os direitos das crianças na política

pública brasileira. Uma delas, é “Agenda pela Infância 2015-2018: Desafios e Propostas para

Eleições 2014”, este documento, serve como guia prático para o debate a cerca da

11

centralização da criança na política brasileira, através do diálogo entre a sociedade, os

partidos políticos e os candidatos à Presidente, Governador de Estado e Senadores.

Para isso, sete compromissos são elencados na Agenda. Estes sete compromissos visam

dar direcionamentos para os poderes executivos federal e estadual, além do legislativo, sobre

as questões ainda pendentes ao Brasil em relação ao tratamento com as crianças e

adolescentes ao longo do território. Certamente, estas questões pontuais estão em conexão

com os principais indicadores negativos levantados a partir das análises de desenvolvimento,

de garantia de direitos às crianças e dos eixos de atuação do UNICEF nas três áreas

geográficas do Brasil.

5.1 Os Sete Compromissos

Em 2014, o Fundo das Nações Unidas para Infância lançou no Brasil o documento

“Agenda pela Infância 2015-2018: Desafios e Propostas Eleições 2014” às vésperas das

eleições Estaduais e Federal. O documento visa organizar uma série de propostas lançadas

pelo escritório do UNICEF no Brasil a fim de trazer à tona dos debates dos candidatos as

eleições para que crianças e adolescentes sejam prioridades da agenda de políticas públicas

de todo país.

Através da Agenda, o Unicef visa comprometer os candidatos a inserir as crianças e os

adolescentes em suas agendas como prioridades, para que assim possam cumprir

plenamente a Convenção sobre os Direitos das Crianças e os direitos expostos na

Constituição Brasileira. Caminhar rumo ao fim das desigualdades sociais, raciais e étnicas

entre as crianças brasileiras e coloca-las como centro da política pública, visa, de acordo com

o Unicef (2014, p. 05) “construir um presente e um futuro melhores para todo país”.

Sendo assim, o Compromisso 1 “Eliminar as mortes evitáveis de crianças menores de 1

ano de idade e reduzir a mortalidade infantil indígena”, demonstra a diminuição crescente,

porém não suficiente, do número de óbitos de crianças menores de um ano e, em especial,

de crianças indígenas, as quais a chance de morrer são três vezes maiores do que outras

crianças não-indígenas (UNICEF, 2014, p. 12). Este compromisso propõe aos poderes

Executivo Federal, Estadual e Judiciário: ações voltadas à saúde, como pré-natal de

qualidade e universal, equipe de saúde treinada, equipada e multidisciplinar e leis que

fortaleçam os vínculos empregatícios destas equipes.

O Compromisso 2 “Garantir que cada criança e cada adolescente de 4 a 17 anos tenham

acesso a escolas públicas inclusivas e de qualidade, aprendendo na idade certa os

conhecimentos correspondentes a cada ciclo de vida”, visa abranger o ensino para todas as

crianças e adolescentes em idade de alfabetização garantindo a implementação do Sistema

Nacional de Educação. Assim, propõe ao Executivo Federal, Estadual e Judiciário: a

12

ampliação do investimento em educação, atingir 100% de crianças alfabetizadas até os oito

anos de idade e fiscalizar o cumprimento e implementação do Plano Nacional de Educação.

Dando sequência, o Compromisso 3 “Reduzir as altas taxas de homicídio contra

crianças e adolescentes”, preocupa-se com a alta taxa de homicídios ocorridos, em especial,

nos grandes centros urbanos e, principalmente, contra jovens negros. Ao Executivo Federal,

Estadual e Judiciário cabe, entre outros pontos: organizar estratégias de prevenção e de

redução de vulnerabilidade das crianças e adolescentes em relação a violência, garantir a

abertura de inquérito policial para averiguação dos casos de homicídio e aprovar a PL

4471/20122.

Em seguida, o Compromisso 4 “Garantir o acesso à justiça para todas as crianças e

adolescentes”, realça os problemas diários de crianças e adolescentes em situação de

vulnerabilidade e que precisam de amparo legal através de instituições como os Conselhos

Tutelares. Em relação ao Executivo Federal, Estadual e Judiciário, propõe: ampliação do

número de conselheiros tutelares, investimentos na qualificação e formação destes

conselheiros e aprovar emendas orçamentárias visando a melhoria infra estrutural dos

Conselhos Tutelares.

O Compromisso 5 “Assegurar que adolescentes e jovens participem da vida democrática

do País. Garantir que eles possam opinar, avaliar e se envolver nas decisões relativas às

políticas públicas de garantia de seus direitos”, trata da ampliação da participação de

adolescentes na vida política através do voto e de suas manifestações. Sendo assim, cabe

aos poderes Executivo Federal, Estadual e Judiciário: a promoção e divulgação das políticas

públicas e programas voltados para a participação de adolescentes, fomentar por meio das

escolas e Tribunais Regionais Eleitorais o exercício do direito ao voto dos adolescentes e

“Apoiar e disseminar iniciativas de formação de adolescentes sobre Orçamento Público e ação

parlamentar” (UNICEF, 2014, p. 28).

O penúltimo compromisso, o Compromisso 6 “Reduzir o número de cesáreas

desnecessárias, com campanhas de sensibilização dos pais, das famílias e dos profissionais

de saúde”, destaca o exorbitante número de cesarianas realizadas no Brasil que podem ser

prejudiciais à saúde da mãe e da criança e ao aumento do número de bebês prematuros. Para

o Unicef, cabe ao Executivo Federal, Estadual e Judiciário: realizar campanhas de

conscientização sobre os riscos da cesárea para as famílias e para os estudantes de Medicina

para a reversão deste quadro, promover iniciativas de conscientização que incentivem o parto

natural e humanizado e englobar no Estatuto da Criança e do Adolescente as portarias

relativas ao parto natural e humanizado.

2 A PL 4471/2012 visa alterar o Código de Processo Penal, visando assim exigir a “investigação de todas as mortes e lesões corporais decorrentes do uso da força por agentes do Estado ” (UNICEF, 2014, p. 20)

13

Por fim, o Compromisso 7 “Garantir a atenção humanizada e especializada para

adolescentes e jovens nos serviços de saúde, com ênfase na prevenção da gravidez na

adolescência, das DSTs, do HIV/aids e das hepatites virais”, trata do recente aumento de

infecção pelo vírus HIV mesmo diante do amplo acesso a prevenção e tratamento, além do

grande número de adolescentes grávidas com precário acesso ao sistema de saúde. Assim,

o Unicef propõe aos poderes Executivo Federal, Estadual e Judiciário: a promoção de

campanhas sobre prevenção da gravidez, DSTs/Aids, hepatites e drogas nas escolas, adotar

ações de prevenção destas questões e “Aprovar recursos no Orçamento para programas

específicos de saúde do adolescente” (UNICEF, 2014, p. 37).

Crianças e adolescentes são um segmento populacional no Brasil de grande destaque e,

por isso, necessitam de um olhar direcionado e especializado que garantam seu pleno

desenvolvimento e, assim, um desenvolvimento de qualidade para o país.

5.2 A influência do Unicef e as Políticas Públicas

A partir da visão do institucionalismo histórico dentro da teoria neo-institucionalista das

relações internacionais, um apanhado a cerca da inserção dos organismos internacionais –

em especial do UNICEF – foi abordado como determinante para a formulação de políticas

públicas no Brasil.

Para além das vontades população brasileira, o eixo de poder de vontade foi, de certa

forma, transferido para as instituições políticas brasileiras e, em seguida, para as instituições

de âmbito internacional e especializadas. As necessidades da população são agora

traduzidas dentro de documentos elaborados a partir da análise de dados e estatísticas de

diversos países e compiladas por estas organizações internacionais e suas estruturas

burocráticas e organizacionais (HALL & TAYLOR, 1996).

A partir da criação do Unicef e da participação de diversos países como membros da

organização, esta instituição passa a representar o total de escolhas, desejos e necessidades

dos indivíduos situados em cada país-membro. Assim, as questões relativas à infância são

agora congregadas em um só lócus de discussão e são difundidas a partir de seus

documentos, visando o alcance amplo e universal das questões em debate.

Esta nova dinâmica transfere à sociedade as ações acordadas entre a aliança do Estado

com as Instituições, gerando impactos, como no caso do tratamento de crianças e

adolescentes como prioridades e com direitos garantidos. As influências são perceptíveis a

partir da mudança das dinâmicas sociais, como no caso da participação cada vez mais ativa

de adolescentes na vida política, através do voto, e a inclusão dos povos indígenas nas

políticas brasileiras, respeitando, claro, suas especificidades.

14

No Brasil, o incremento de políticas públicas voltadas especificamente para as crianças é

notório, a partir do surgimento de campanhas nacionais, estaduais e municipais em parceria

com o Unicef. Esse é caso de campanhas de vacinação e prevenção de DSTs, HIV/Aids,

hepatites virais, gravidez e uso de drogas e muitas outras campanhas e políticas. Assim, a

sociedade passa a ter acesso a informações que transformam sua dinâmica social.

Certamente não são somente estas questões que alteram a vida social da população

atingida pelas políticas respaldadas internacionalmente, mas, certamente, elas auxiliam

decisivamente nesta mudança. Isto ocorre porque, diferentemente de outros mecanismos,

organizações internacionais como o Unicef traduzem um novo formato institucional que

congrega a participação de outros atores que não somente os Estados.

Conforme sublinha Reiner (2000), cooperação internacional clássica não é suficiente para

tratar da nova dinâmica que permeia as sociedades. As dificuldades são inúmeras, e cabe a

estas instituições guiar os países-membros rumo ao desenvolvimento mais universal possível,

garantindo direitos de suas populações. As políticas públicas orientadas pelas organizações

conseguem assim orientar em busca deste equilíbrio social, mesmo que com desequilíbrios a

priori.

Os exemplos considerados neste artigo são somente uma amostra dentro do universo de

propostas do Unicef voltados para a elaboração de políticas públicas no Brasil seguindo

modelos internacionais, mas que atendam as especificidades do país. A infância é vista pela

organização como um tema primordial e merecedor de políticas públicas eficazes,

direcionadas e prioritárias.

Cada um dos sete compromissos listados na Agenda reforça áreas de atuação do governo

em que o Unicef analisa formas de auxiliar na política para garantir suas metas em torno da

sua temática específica sobre a infância. Os diferentes setores que compões o estado

Brasileiro foram listados dentro desta Agenda para demonstrar a ampla capacidade de

atuação da organização e como a infância perpassa as mais diversas áreas de atuação das

políticas públicas.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O debate entorno da relação entre as Organizações Internacionais e a agenda de políticas

públicas de cada país tem adentrado as pesquisas sobre as dinâmicas de cada país e como

estas relações são estreitas e conduzem a forma de se governar. A perspectiva neo-

institucionalista possui uma vertente econômica, levando em consideração a

interdependência existente no sistema internacional e a interação entre os países e as

organizações.

15

Foi graças a este auto-interesse dos Estados ao redor do mundo que se caminhou em

prol da produção de instituições e regimes internacionais. Esta trama institucional crescente

garante a implementação de seus documentos dentro dos países-membros da instituição,

como bem se aplica ao caso do Fundo das Nações Unidas para a Infância.

A conduta externa do Brasil normatizada através de organizações como o Unicef, atesta

a influência do organismo, como bem é pontuado pela perspectiva neo-institucionalista,

gerando assim também o papel primordial da governança global através da ação e

participação democrática dentro da multilateralidade.

É neste sentido que o Unicef conduz as políticas públicas brasileira nas últimas décadas,

já que o país, mesmo como referência internacional sobre os direitos de crianças e

adolescentes, ainda necessita aprofundar no debate em alguns aspectos e fazer valer as

diversas políticas que já possui, para assim ter de fato crianças e adolescentes como centro,

prioridade, da política do país.

REFERÊNCIAS

ALLYÓN, Bruno. O Sistema Internacional de Cooperação ao Desenvolvimento e seu estudo nas Relações Internacionais: a evolução história e as dimensões teóricas. Vol. 05.

Nº 08. Revista de Economia e Relações Internacionais, 2006, p. 12.

CASTRO, Thales. Teoria das Relações Internacionais. Brasília – DF: FUNAG, 2012, p. 355-359.

GONÇALVES, Alcindo. O conceito de Governança. COMPEDI, Manaus, Anais, 2006. Acessado em: 01/05/2015. Disponível em: <http://www.ligiatavares.com/gerencia/uploads/arquivos/24cccb375b45d32a6df8b183f8122058.pdf>.

HALL, P. & TAYOR, R. Political Science and the Three News Intitutionalisms. Political Studies, vol. XLIV, 1996.

KEOHANE, Robert. Neoliberalism Institutionalism. In: HUGHES, Christopher W.; MENG, Lei Yew. Security Studies. New York – NY: Routledge, 2011, part 2.8;

NUNES, E. A Gramática Política do Brasil: clientelismo e insulamento burocrático. Rio de Janeiro, ENAP/ Jorge Zahar Editores, 1997.

NORTH, D.C. Institutions, Institutional Change, and Economic Performanc, New York: Cambridge University Press, 1990.

ROSENAU, James. Governança, ordem e transformação na política mundial. James Rosenau & Ernst-Otto Czempiel (orgs.), Governança sem governo: ordem e transformação na política mundial. Trad. Sérgio Bath. Brasília – DF: Editora da Universidade de Brasília, 2000, p. 11-46.

REINER, Lúcio. Governança Global e Cultura de Paz. Consultoria Legislativa, Brasília – DF: 2000.

16

SARAIVA, E. Introdução à Teoria da Política Pública. Políticas públicas; coletânea/ Organizadores: Enrique Saraiva e Elisabete Ferrazi. 2 v. Brasília - DF: ENAP, 2006 A.

SARAIVA, E. Política Pública: dos clássicos às modernas abordagens. Orientação para a

leitura. Políticas públicas; coletânea/ Organizadores: Enrique Saraiva e Elisabete Ferrazi.2 v. Brasília- DF: ENAP, 2006 B.

SOUZA, C. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8,

nº 16, jul/dez 2006, 2006, p.20-45.

THÉRE, Bruno. As instituições entre as estruturas e ações. n. 58. São Paulo – SP: Lua Nova, 2003, p. 225-255.

TOCQUEVILLE, Alexis de. A Democracia na América. São Paulo – SP: Martins Fontes, 1998.

UNICEF, Fundo das Nações Unidas para a Infância. Agenda pela Infância 2015-2018: Desafios e Propostas Eleições de 2014. Brasília – DF: Unicef, 2014. UNICEF, Fundo das Nações Unidas para a Infância. Perguntas mais frequentes. Acessado

em: 19/09/2016 A. Disponível em <https://www.unicef.pt/artigo.php?mid=18101110&m=1&sid=1810111012>. UNICEF, Fundo das Nações Unidas para a Infância. Onde Atuamos no Brasil. Acessado em: 19/09/2016 B. Disponível em <http://www.unicef.org/brazil/pt/where.html>. UNICEF, Fundo das Nações Unidas para a Infância. Programa de Cooperação do Unicef com o Brasil 2012-2016. Acessado em: 09/09/2016. Disponível em:

<http://www.unicef.org/brazil/pt/UNICEF_PL40Brasil_CPD_port_revised.pdf>. 2011.

WEBER, Max. Política como vocação. In: Economia e Sociedade. Brasília – DF: Editora UnB, 2004.