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1/2029Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente

RevCEDOUA 1.2013

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Legalizao Dvidas prticassobre a aplicao do Regime Jurdico

da Urbanizao e Edificao

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ResumoSegundo o Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao, o pro-cedimento de legalizao no existe. Contudo, a experincia dosmunicpios e dos tribunais diz o contrrio a legalizao existee utilizada frequentemente. O enquadramento legal das obrasde edificao baseia-se na presuno de que os requerentessolicitam os ttulos de construo antes de realizarem as obras.

Mas quando as obras j se encontram executadas e estes vmsolicitar a legalizao a posteriori, o procedimento para obtenodo ttulo de construo suscita dvidas e acarreta incoerncias.Assim, pretende-se neste artigo identificar os conflitos decor-rentes desta situao e ponderar as possveis adaptaes aosprocedimentos regulares.

IntroduoSegundo o Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao, o procedimento de legalizao

no existe. Contudo, a experincia dos municpios e os tribunais diz o contrrio a legalizaoexiste e utilizada frequentemente. O enquadramento legal das obras de edificao baseia-

se na presuno de que os requerentes solicitam os ttulos de construo (alvar de licenade construo ou recibo de aceitao da comunicao prvia) antes de realizarem as obras.Contudo, quando as obras j se encontram acabadas e estes vm solicitar a legalizao a

posteriori, o procedimento para obteno do ttulo de construo suscita inmeras questesprticas. O sistema de controlo urbanstico em vigor no prev um regime especfico para alegalizao de construes, determinando que o processo seja instrudo e analisado segundoos pressupostos do licenciamento, comunicao prvia ou autorizao regulares.

Ainda que a expresso legalizao no seja utilizada formalmente, o termogenericamente usado para se referir reposio da legalidade administrativa de umaoperao urbanstica sujeita a licena, objeto de comunicao prvia ou autorizao deutilizao. Trata-se, portanto, de um procedimento encetado extemporaneamente e para o

qual, falta de um regime prprio, preciso adaptar as disposies do Regime Jurdico daUrbanizao e Edificao, aprovado pelo Decreto-lei n. 555/99, de 16 de dezembro, comsua atual redao, dada pelo Decreto-lei n. 26/2010, de 30 de maro (doravante RJUE).

Perante a evidncia de terem sido realizadas obras de urbanizao, edificao outrabalhos de remodelao de terrenos sem a necessria licena ou admisso de comunicao

prvia, em desconformidade com o respetivo projeto ou com as condies do licenciamentoou comunicao prvia admitida1(salvo as alteraes executadas em obra), o proprietriover-se- obrigado a repor a legalidade da operao urbanstica executada.

1O artigo 102. prev tambm que possam ser aplicadas as normas de reposio da legalidade urbanstica s obrasde demolio. No entanto, ter sentido falar de legalizao de obras de demolio quando o nico propsitodeste procedimento justamente evitar a demolio? Apesar desta aparente incongruncia, e no sentido de

promover a igualdade de tratamento e no fomentar situaes de ilegalidade, o particular deve ser convidado arequerer a respetiva licena de demolio. Obviamente que, no sendo as obras detetadas atempadamente pelaFiscalizao Municipal esta imposio poder revelar-se um contrassenso.


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Advm a possibilidade de legalizao concretamente do artigo n. 2 do artigo 106.,conferindo ao proprietrio a possibilidade de evitar a demolio de uma obra se esta for

suscetvel de ser licenciada ou objeto de comunicao prvia ou se for possvel assegurara sua conformidade com as disposies legais e regulamentares que lhe so aplicveismediante a realizao de trabalhos de correo ou alterao. Isto , a nica coisa que obsta demolio da obra j construda ser a eficaz emisso da respetiva licena de construoou admisso de comunicao prvia referente operao urbanstica em causa.

J a autorizao de utilizao2 um procedimento com finalidade distinta e complementar,que s pode ser encetado se a construo tiver sido legalmente erigida3, e depois deemitida, confere ao particular o direito irrevogvel de utilizar e transacionar o imvel. nesta fase que se verifica a conformidade da obra concluda com o projeto aprovado e comas condies do licenciamento ou da comunicao prvia. Verifica-se ainda hoje que emmuitos casos, os requerentes de processos de licenciamento antigos no solicitaram adevida autorizao de utilizao aps a concluso da obra, por alegado desconhecimento.

O mbito da legalizao serve tambm o propsito de oposio situao de cessaode utilizao prevista no artigo 109. do RJUE ou seja, quando os edifcios ou suas fraesautnomas sejam ocupados sem a necessria autorizao de utilizao ou quando estejama ser afetos a fim diverso do previsto no respetivo alvar. Para evitar a cessao de utilizaoo particular ter de obter a respetiva autorizao de utilizao ou a autorizao de alteraode utilizao, ainda que o faa a posteriori.

Ser pertinente referir que a apresentao dos pedidos de legalizao nem semprese prende com a ameaa de demolio ou cessao de utilizao. Existem outras duasrazes, at mais frequentes, que levam os particulares a apresentar o pedido de autorizaode utilizao: a necessidade de alienar o imvel ou para formalizar a sua apresentaojunto de uma entidade financiadora ou fiscalizadora (sendo o caso mais frequente o da

Autoridade de Segurana Alimentar e Econmica, para os estabelecimentos comerciais).Coexistem hoje situaes urbansticas consolidadas cuja legalidade , por vezes,

difcil de apurar. Os meios informticos disposio da gesto urbanstica das autarquiasno so, em alguns casos, suficientes para o apuramento da condio de legalidade dedeterminada edificao. Ou seja, perante um territrio onde existem vrias edificaes,algumas autarquias no tm ainda hoje meios para distinguir com segurana entre asconstrues legais e as ilegais. Por vezes a nica forma de identificao de processosdepende do conhecimento do nome do requerente do procedimento, que nos processosanteriores a 1991 poderia nem ser o legitimo proprietrio. Isto porque s desde a vignciado Decreto-lei n. 445/91, de 20 de novembro solicitado documento comprovativo daqualidade de titular de qualquer direito que confira a faculdade de realizao da operao.

A referenciao geogrfica dos processos de obras, ou seja, o cruzamento de informaoentre o arquivo e os sistemas de informao geogrfica, permite ultrapassar esta questo.Contudo, esta uma possibilidade difcil de alcanar em municpios mais pequenos.

Os atuais proprietrios manifestam muitas vezes desconhecimento sobre a existnciade processos anteriores, situao justificada pelo tempo decorrido desde a construo doimvel e/ou por terem herdado os mesmos sem conhecimento desse facto. Torna-se entopertinente colocar a questo de, no caso de nenhuma das partes conseguir identificar umprocesso anterior que se suspeita existir, a quem pertence essa responsabilidade? Cabendoao proprietrio provar que a licena poder ser concedida ou a comunicao prvia admitida

2Nas anteriores redaes do RJUE era denominadalicena de utilizao.3Considera-se legalmente erigida uma operao urbanstica para a qual tenha sido emitida licena de construo,admitida a comunicao prvia, seja obra isenta de controlo prvio ou anterior obrigatoriedade de obter licena.



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(nica ao que lhe permite opor demolio da obra) a ele caber tambm a prova dosfactos impeditivos do direito invocado4.

Os motivos apontados pelos requerentes para a execuo de obras ilegais prendem-se com o desconhecimento da lei, informao errada fornecida pelo construtor, direitosilimitados sobre a propriedade, necessidade extrema e dificuldades econmicas. Noentanto percetvel que um dos motivos subjacentes prtica ilcita de construir semttulo tem a ver com os vrios fatores pecunirios que lhe so favorveis. Um processo delicenciamento ou comunicao prvia tem custos elevados, implica um grande esforopessoal, pode impor alteraes obra desejada e inevitavelmente moroso.

Outro fator preponderante para o muncipe na deciso de executar obras clandestinas o clculo de risco dessa infrao ser detetada em tempo til. Talvez tambm por issose verifique uma maior incidncia de legalizaes no espao rural e genericamente emsituaes de menor visibilidade. A comparao de fotografias areas em perodos regularesabre a possibilidade de complementar a ao da fiscalizao municipal e garantir um

maior controlo sobre a ocupao do territrio contudo, este recurso parece ainda no serutilizado em Portugal com carcter fiscalizador.

Para a autarquia, um pedido de legalizao de uma operao urbanstica j consolidadademonstra a insuficincia do seu sistema de fiscalizao. Incmodos so tambm os casosdas operaes urbansticas ilegalizveis, ou seja, aquelas que no conseguem assegurar aconformidade com as disposies legais e regulamentares que lhe so aplicveis mediantea realizao de trabalhos de correo ou alterao, visto a nica medida prevista paraestes casos ser a demolio ou reposio da anterior condio do terreno. O prejuzo queisso representa para o particular, o investimento econmico que implica para a autarquia eo constrangimento pessoal de todos os envolvidos no processo - dos tcnicos aos polticos- ditam uma inevitvel benevolncia para com os processos de legalizao. Sendo a boa

gesto urbanstica um interesse difuso comparado com estes pressupostos individuais,ambos os lados procuram argumentos, nem sempre devidamente fundamentados, paraevitar a reposio material da legalidade urbanstica.

Como se faz, e muito bem, notar no acrdo no Acrdo do Pleno de 29.05.20075, o sistemado licenciamento de obras gizado pelo DL 445/91 (mantendo-se no atual RJUE)pressupe que olicenciamento precede a construo, e quequem pede a aprovao de projeto correspondentea obras j realizadas no pretende uma autorizao para exercer o direito de construir, masuma aprovao para manter o ilegalmente realizado por falta de prvio licenciamento. O factode a legalizao partir da prtica de um ato ilcito leva necessidade de ponderar o graude exigncia na instruo e apreciao do processo, no sentido de atender ao princpio daproporcionalidade mas, ao mesmo tempo, evitar o benefcio do infrator por ter realizado

obras operaes urbansticas sem o devido controlo prvio.A estrutura deste artigo segue uma matriz sequencial das dvidas que podem surgir aolongo do processo administrativo de legalizao, para obteno do ttulo de construoe autorizao de utilizao. Os captulos seguintes incidem no s sobre questescontrovertidas mas tambm sobre outras matrias processuais de menor relevo, geralmenteausentes na jurisprudncia e doutrina, mas relevantes para os tcnicos (privados emunicipais), bem como para os proprietrios.

4OLIVEIRA, Fernanda Paula, LOPES, Dulce (2005) - Direito do Urbanismo: Casos Prticos Resolvidos. Coimbra:Almedina, pp. 176.5Ac. STA de 29/05/2007, Proc. N. 761/2004.


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I. Apreciao Liminar

A apreciao liminar o momento em que realizada a verificao da entrega econformidade dos elementos instrutrios exigveis, definidos atualmente na Portaria n.232/2008, de 11 de maro. Se a solicitao de alguns elementos instrutrios j no fazemsentido quando a operao urbanstica se encontra executada, dever ter-se em atenoo pressuposto de no favorecimento do infrator, nomeadamente se este representarum benefcio pecunirio. A apreciao liminar realizada pelo tcnico municipal obriga, partida, a uma deciso sobre o tipo de procedimento aplicvel, sobre os elementosinstrutrios passveis de dispensa e as alteraes que podem ser permitidas ou devem sersolicitadas aos mesmos, no sentido de diminuir a incongruncia com a situao urbansticaconsumada. Seguem-se algumas consideraes sobre os elementos instrutrios que podemexigir ponderao sobre a exigncia de entrega ou adaptao do contedo.

a) Requerimento/ProcedimentoNo mbito de aplicao, o RJUE determina de forma impositiva quais as operaes

urbansticas sujeitas a licena ou a comunicao prvia, no conferindo ao requerente apossibilidade de escolher entre estes dois procedimentos de controlo prvio. A alterao doRJUE pela Lei n. 60/2007, de 4 de setembro (e mantida no Decreto-lei n. 26/2010, de 30 demaro), veio alargar substancialmente o nmero de situaes abrangidas por comunicaoprvia. Mesmo nos procedimentos regulares verifica-se alguma relutncia por parte dosprivados na formalizao da comunicao prvia, por esta exigir a entrega imediata dosprojetos de especialidades e documentos complementares do construtor esta exignciarepresenta um esforo econmico intil se o projeto de arquitetura no respeitar as normaslegais e regulamentares em vigor e o pedido for inviabilizado.

Por isso, frequentemente questionado se a legalizao de obras atualmente no mbitoda comunicao prvia ter mesmode reger-se por este procedimento? A resposta ter de serafirmativa, dado que o n. 2 do artigo 106. do RJUE prev especificamente que a demolio

pode ser evitada se a obra for suscetvel de ser licenciada ou objeto de comunicao prvia.De acordo com a alnea a) do n. 11 do artigo 11. do RJUE se o requerente instruir um processode licenciamento em vez de comunicao prvia, este (dever) ser notificado no sentido dedeclarar se pretende que o procedimento prossiga na forma legalmente prevista devendo,em caso afirmativo, juntar os elementos em falta. Tratando-se de uma legalizao, poder orequerente recusar? Como j foi referido, a verificao da conformidade da construo comas disposies legais e regulamentares s pode ser sancionada com a emisso do ttulo deconstruo. Com este pressuposto, entende-se que qualquer ao ou omisso do requerente

que evite o correto desenrolar do processo no afasta a possibilidade de demolio da obra.Uma das diferenas entre o licenciamento e a comunicao prvia a consequnciadecorrente da ausncia de resposta por parte da administrao. Para os procedimentosregulares solicitados a priori, o artigo 111. do RJUE prev situaes distintas. Na comunicaoprvia, decorrido o prazo previsto para resposta da autarquia, a pretenso pode ser consideradatacitamente aceite. No entanto, no caso do licenciamento tal s poder acontecer aps aintimao judicial para a prtica de ato legalmente devidoconforme decorre da aplicao doartigo 112. do RJUE. Poder assim o requerente assumir que se encontra tacitamente legalizadaa respetiva operao urbanstica se a administrao no responder no tempo devido?

Neste ponto a jurisprudncia tem vindo a pronunciar-se reiteradamente6no sentido deafastar a possibilidade da legalizao de obras edificadas fazerem uso da figura jurdica

6 Ac. STA de 5/2/2003, pr. n. 01005/02; Ac. STA do Pleno de 31/3/1998, rec. 39.598; Ac. STA, de 1/10/1992, pr.48.295; Ac. STA de 23/10/1997, pr. n. 36.957; Ac. STA de 13/01/1999, pr. n. 44.069.



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do deferimento tcito. Isto porque a celeridade que se visava imprimir ao funcionamentoda Administrao tem em especial conta o interesse dos particulares numa deciso prontaque os habilite a iniciar as obras projetadas; mas j o interesse nessa prontido se tornairrelevante ou indigno de tutela jurdica numa situao em que o particular se colocou numa

situao ilcita, construindo sem licena.7Considerou-se ainda nestes casos que, ao silncioda administrao, no ser aplicvel o regime de licenciamento de obras particulares masantes o regime geral previsto no artigo 109., do CPA (indeferimento tcito)8. Quer isto dizerque, independentemente do procedimento ser o licenciamento ou da comunicao prvia,o requerente no poder beneficiar do valor positivo do silncio da administrao, tendonecessariamente de aguardar a deciso favorvel da autarquia, nica garantia capaz deevitar a demolio. Esta posio sublinhada pela redao do n. 5 do artigo 113. do RJUE- o deferimento tcito confere ao particular a possibilidade de iniciar os trabalhos. Ora, jestando os trabalhos concludos no se reveste de sentido o deferimento tcito na situaode legalizao.

No procedimento para obteno da autorizao de utilizao teve o Supremo TribunalAdministrativo no Acrdo de 11/02/20039 um entendimento diferente, admitindoneste caso poder ser invocado o deferimento tcito. Embora concordando com estainterpretao genrica no sentido afirmativo, cr-se no entanto poder constituir vlidoimpedimento emisso do alvar de utilizao, por exemplo, o facto de as obras no seencontrarem concludas ou se vier a verificar que o projeto no cumpriu com as condiesdo licenciamento ou comunicao prvia, como decorre da explcita redao do n. 1 doartigo 62. do RJUE. Muito frequentemente a autorizao de utilizao, especialmente nassituaes em que o promotor pretende alienar os edifcios ou suas fraes, requeridasem as obras se encontrarem concludas. Isto porque a apresentao do requerimento daautorizao de uso poder (aps decorridos 50 dias e na ausncia de embargo ou deciso

desfavorvel da cmara), constituir a base para a celebrao de escrituras pblicas queenvolvam a transmisso da propriedade de prdios urbanos ou de suas fraes autnomas,em conformidade com as condies do artigo 2. do Decreto-lei n. 281/99, de 26 de julhoNo caso de o requerente, porventura, antecipar o pedido de autorizao de utilizao,julga-se s poder fazer uso do deferimento tcito a partir do momento em que se verifiqueefetivamente a concluso da obra.

b) CalendarizaoNos procedimentos de efetivo controlo prvio, a calendarizao exigida na alnea h) do

artigo 11. da portaria n. 232/2008, de 11 de maro tem como objetivo definir o prazo devalidade da licena de construo e, por consequncia, serve de suporte para o clculo

do montante das taxas municipais. Cabe ao tcnico autor do projeto sugerir a respetivacalendarizao, devendo esta refletir o tempo de execuo das obras. Servindo para calcularo valor das taxas do ttulo de construo verifica-se nos processo de legalizaes havertendncia para o tcnico autor do projeto de arquitetura indicar um prazo substancialmentereduzido (por vezes inverosmil) para a execuo da obra. falta de um regulamentomunicipal que preveja esta situao, poder o tcnico municipal exigir na apreciao liminara correo da calendarizao para um prazo razovel? Ainda podendo existir margem paraalguma discricionariedade na definio do prazo, no o fazer seria beneficiar largamente oinfrator perante o requerente cumpridor, que obtm o ttulo de construo antes de executara operao urbanstica. No havendo indicaes no RJUE sobre a matria, poder caber aos

7Ac. STA de 13/2/92, pr. n. 29.568.8Ac. STA de 25/9/2008, pr. n. 0158/08.9Ac. STA de 11/2/2003, pr. n. 01941/02.


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regulamentos municipais estabelecerem ou mesmo tipificarem as situaes e os respetivosprazos de execuo.

c) Estimativa de custoA estimativa de custo da operao urbanstica tem como nico objetivo verificar

se o alvar do construtor adequado ao montante da obra. Portanto, a exigncia destedocumento s far sentido se houver lugar apresentao do referido alvar. Apesar dea dispensa de apresentao do alvar do construtor se traduzir num benefcio pecuniriopara o infrator, cr-se, pelos motivos enunciados mais frente neste artigo, ser tambmcoerente dispensar, por consequncia, a entrega da estimativa de custo nos procedimentosde legalizao.

d) Termo de responsabilidadeO termo de responsabilidade na redao estipulada no anexo I da Portaria n. 232/2008,

de 11 de maro, impe a obrigatoriedade de o tcnico subscritor do projeto de arquiteturase assumir como autor do mesmo. Sendo uma situao raramente adequada realidadenos casos de legalizao, poder aceitar-se um termo de responsabilidade cujo autor negueidentificar-se como autor do projeto? No parece advir da grande inconveniente, uma vezque o objetivo central deste documento assegurar o cumprimento dos normativos legaise regulamentares.

Ainda sobre o termo de responsabilidade, prev o n. 5 do artigo 10. do RJUE, que osautores e coordenador dos projetos devem declarar, nomeadamente nas situaes previstasno artigo 60., quais as normas tcnicas ou regulamentares em vigor que no foramobservadas na elaborao dos mesmos fundamentando as razes da sua no observncia.Constata-se recorrentemente nos processos de legalizao, que os tcnicos autores do

projeto de arquitetura no querem assumir perante o requerente a iniciativa de proporobras de alterao para dar cumprimento s normas em vigor. Na maioria dos processos, oprojeto de arquitetura de uma obra a legalizar corresponde na ntegra situao construda,independentemente de cumprir ou no com o quadro legal em vigor. A expectativa dotcnico autor do projeto que o tcnico municipal determine quais as obras (mnimas eindispensveis) para ultrapassar o incumprimento de determinadas disposies legais.

Como tal, no termo de responsabilidade os tcnicos apresentam muitas vezesfundamentaes desprovidas de validade, como seja a impossibilidade econmica dosrequerentes para a realizao de obras de alterao, a longevidade do uso da edificao,entre outras. Atendendo ao facto de o tcnico em questo declarar no ser o autor do projetopoder aceitar-se a escusa de mencionar a conformidade com determinadas normas legais

e regulamentares em vigor? Julga-se que a questo da autoria dever ser dissociada daresponsabilidade tcnica. Como tal, esse facto no desobriga o tcnico autor (ou no) demencionar o cumprimento ou incumprimento das normas legais ou regulamentares em vigor,assistindo-lhe a possibilidade/dever de as mencionar e justificar no respetivo termo deresponsabilidade. Nesse sentido, no caso de legalizaes cujos projetos no apresentem partida as alteraes necessrias para cumprimento dessas normas poder tambm propor-se a sano por falsas declaraes prevista na alnea e) do artigo 98. do RJUE.

e) Plano de acessibilidadesO Decreto-lei n. 163/2006, de 8 de agosto estabelece em anexo normas tcnicas para

a melhoria da acessibilidade de pessoas com mobilidade condicionada. Este diploma dita

no seu n. 1 do artigo 3. que as cmaras municipais indeferem o pedido de obras emedifcios, estabelecimentos e equipamentos abrangidos pelo seu mbito de aplicaoquando estas no cumpram com os requisitos tcnicos a estipulados. Contudo a redao



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deste diploma reporta-se sempre ao termo construes existentes. Querer isto dizer que osedifcios existentes, ainda que no se encontrem legalizados, podero usufruir dos regimesparticulares dos seus artigos 9. e 10.? Ainda que a expresso construes existentessejamenos especfica e mais abrangente do que as edificaes construdas ao abrigo do direitoanterior, a questo subjacente ser sempre o facto de uma construo ilegal poder ou noter direitos adquiridos. Afastando o RJUE essa hiptese, por fora da redao do n. 1 doseu artigo 60., a legalizao das operaes urbansticas abrangidas pelo Decreto-lei n.163/2006 ter necessariamente de lhe dar cumprimento. Julga-se que no poder, por isso,dispensar-se a entrega do respetivo plano de acessibilidades.

II. Apreciao do projeto de arquitetura

A anlise de um procedimento de legalizao implica abordar transversalmente acontrovertida questo da aplicao da lei no tempo. As obras de urbanizao e edificao tm

a especificidade de serem situaes jurdicas de execuo duradoura, ou seja, produziremefeitos que perduram no tempo. Os diplomas legais de controlo urbanstico em Portugalconheceram, ao longo do tempo, alteraes substanciais no seu mbito de aplicao. Porisso, antes de encetar qualquer procedimento de legalizao ser relevante, em primeirolugar, averiguar se data da sua construo estaria o privado obrigado a encetar qualquerprocedimento administrativo. A sucesso de diplomas de mbito territorial distinto e aoscilao do RJUE no campo das operaes urbansticas isentas de controlo prvio podegerar algumas dvidas sobre esta matria. Estando confirmado tratar-se de uma operaourbanstica ilegal, naturalmente, o pedido de legalizao deve ser formulado e instrudo deacordo com o regime jurdico em vigor data do requerimento, independentemente da dataem que foi executada a operao urbanstica.

a) Verificao da exigncia de licenaPerante a dvida se necessria a legalizao de determinada construo existente,

importa, em primeira instncia, apurar se data de execuo da obra era exigido ao privadottulo de construo.

No havendo participao ou embargo das obras ilegais surge muitas vezes adificuldade de o municpio aferir a sua data de execuo. Para estabelecer a antiguidade dasoperaes urbansticas, designadamente anteriores ao Regulamento Geral as Edificaes eUrbanizao podero ter-se em conta alguns indcios, como as manchas de implantao emplantas antigas, o ano de inscrio na matriz presente na caderneta predial ou na certidoda Conservatria do Registo Predial.

As dificuldades so maiores quando se trata da legalizao de operaes urbansticassem expresso na mancha de implantao, como o caso da ampliao em altura ouconstruo de muros, por exemplo. Sempre que a datao seja determinante poder,eventualmente, solicitar-se a colaborao da Junta de Freguesia que, reunindo testemunhaspresentes data dos factos, declare a data aproximada da execuo da obra.

Depois de conhecida a data, haver de ter em ateno o mbito de aplicao dodiploma de controlo prvio em vigor na altura da execuo da operao urbanstica, vistoa obrigatoriedade de obter licena de construo no ser simultnea em todo o territrionacional. por isso imprescindvel averiguar se existia efetivamente essa obrigao emcada caso, em funo da sua localizao.10

10Sobre isso foi discutido no Ac. STA de 12/12/2006, pr. n. 0644/06.


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A edificao comeou por ser uma atividade livre de constrangimentos de direitopblico11. A obrigatoriedade de submeter a execuo de obras a prvio licenciamentoadministrativo advm do Decreto de 31 de dezembro de 1864, mas o seu mbito de aplicaorestringia-se apenas s cidades de Lisboa e Porto. O Regulamento de Salubridade dasEdificaes Urbanas, por fora do Decreto de 14 de fevereiro de 1903, adota tambm essadelimitao territorial, mantendo-se este quadro praticamente inalterado at aprovaodo Regulamento Geral das Edificaes Urbanas (RGEU), pelo Decreto-lei n. 38382 de 7de agosto de 1951. O mbito de aplicao territorial o RGEU abrange de imediato asoperaes urbansticas dentro do permetro urbano e das zonas rurais de proteo fixadas

para as sedes de concelho. Fora dessas zonas e localidades aplica-se apenas a partir dedeliberao municipal (variando a data de municpio para municpio) e, em todos os casos,s edificaes de carcter industrial ou de utilizao coletiva. Este pressuposto estende-se durante a vigncia do Decreto-lei n. 166/1970, de 15 de abril, que vigorou at 20 defevereiro de 1992.

Para averiguar da clandestinidade de uma construo neste perodo de tempo deverter-se em conta a delimitao do ncleo urbano e limite das zonas rurais poca. Ospermetros urbanos dos atuais Planos Diretores Municipais nem sempre sero coincidentescom a delimitao dos ncleo urbanos daquela poca. Com a entrada em vigor do Decreto-lei n. 445/91, de 20 de novembro desaparece essa distino territorial e o regime jurdico deurbanizao e edificao passa a aplicar-se genericamente a todas as obras de construocivil. O Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao, estabelecido pelo Decreto-lei n.555/99, de 16 de dezembro vem trazer algumas alteraes de mbito, nomeadamente porreunir num s diploma as obras de construo civil e as operaes de loteamento.

A alterao ao Decreto-lei n. 555/99 pela Lei n. 60/2007, de 4 de setembro (e mantidano Decreto-lei n. 26/2010, de 30 de maro), vem alargar substancialmente o espectro das

operaes urbansticas passveis de execuo sem controlo prvio. As intituladas obrasisentas, abrangem neste momento, por exemplo, a construo de muros no confinantes coma via pblica, a alterao interior de edifcios, edificao de pequenos anexos ou a construode equipamentos ldicos. Numa primeira fase de aplicao da Lei n. 60/2007, e muito porconta da divulgao na comunicao social, gerou-se a ideia de que estas pequenas obrasisentas poderiam ser realizadas em qualquer circunstncia. Contudo, o n. 8 do seu artigo 6.esclarece que o disposto nesse artigo no isenta a realizao de operaes urbansticas nele

previstas da observncia das normas legais e regulamentares aplicveis().Perante esta oscilao no mbito de aplicao do RJUE, coloca-se uma outra questo:

as obras executadas antes da Lei n. 60/2007 que agora sejam consideradas obras isentasde controlo prvio, carecem de legalizao? Ainda que a Lei, por norma, no tenha efeitos

retroativos, neste caso, seria um contrassenso exigir a formalizao do pedido de legalizaopara, de seguida, informar o requerente da extino do procedimento com base no dispostona alnea c) do n. 11. do artigo 11. do RJUE. Uma vez que o legislador entendeu agoraisentar a realizao das obras a que se refere o seu artigo 6., e aplicando a norma maisfavorvel, pode-se considerar que, independentemente de quando foram realizadas, estasoperaes urbansticas encontram-se implicitamente legalizadas para o futuro.

Uma vez apurado que a construo estava obrigada a controlo prvio, que atualmente aoperao urbanstica no est isenta e no tendo sido identificado qualquer processo paraqual tenha sido obtido ttulo de construo referente s obras em apreo, pressupe-se seruma operao urbanstica ilegal.

11Sobre a evoluo histrica do direito do urbanismo portugus ver FOLQUE, Andr (2007). Curso de Direito daUrbanizao e Edificao. Coimbra: Coimbra Editora, pp. 15.



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b) Normas legais e regulamentares em vigorUma das dvidas mais recorrentes nos procedimentos de legalizao est em saber

qual o quadro jurdico a ter em conta na apreciao do projeto de arquitetura. Mesmo nosprocessos regulares, denota-se existirem posies divergentes sobre o momento exatosobre o qual se verifica a conformidade do projeto de arquitetura com as normas legaise regulamentares em vigor: a data em que o particular apresenta o requerimento12, a datada aprovao do projeto de arquitetura13e a data de emisso do ttulo de construo14. Otempo que decorre entre cada um dos momentos considervel e poder por em causa avalidade do ato administrativo. Embora interessante e relevante, esta controvertida matriadesvia-se do mbito especfico deste artigo.

12Por presso dos privados, em perodos da entrada em vigor de novas disposies legais e regulamentares,

pode haver a tentao de serem consideradas vlidas as normas legais e regulamentares em vigor data em queo interessado apresenta o requerimento administrao. Embora seja um entendimento justo para o particularquando a autarquia ultrapassa os prazos de resposta previstos, esta posio no se reveste de validade jurdica.Isto , se a administrao no cumprir com o prazo estabelecido para se pronunciar sobre o projeto de arquiteturae entretanto entrar em vigor um novo instrumento de planeamento que inviabilize a pretenso ou dite a suspensodo procedimento, o particular foi dupla e irreversivelmente prejudicado. Embora parea razovel considerar a datado requerimento na apreciao do projeto de arquitetura quando a autarquia excede o prazo de resposta, esteentendimento contraria claramente o disposto no artigo 67. do RJUE.Importa ainda sublinhar que o princpio subjacente contagem de prazos para efeitos de deferimento tcitono tem necessariamente a ver com o tempoda verificao da conformidade do projeto com as normas legais eregulamentares em vigor. Esta ideia tambm refutada pela situao prevista no artigo 12.A do RJUE que dita asuspenso dos procedimentos de informao prvia, licenciamento, comunicao prvia que incidam sobre reasa abranger por novas regras urbansticas, a partir da data fixada para o incio do perodo de discusso pblica at data da entrada em vigor daquele instrumento. Ora, no ter sentido suspender o procedimento se a verificao

das normas legais e regulamentares tivesse em conta a data do requerimento, que lhe necessariamente anterior.No sentido de evitar o prejuzo do privado pela entrada de novas exigncias inesperadas, verifica-se que, algunsdiplomas legais com incidncia tcnica escusam a sua aplicao aos projetos de licenciamento, comunicao prviaou autorizao que estejam em curso data da sua entrada em vigor (como por exemplo decorre do artigo 11. doDecreto-lei n. 163/2006, de 8 de agosto ou do n. 1 do artigo 34. do Decreto-lei n. 220/2008, de 12 de novembro).13A discusso entre a jurisprudncia e a doutrina prende-se com o carcter vinculativo do ato de aprovao doprojeto de arquitetura. De forma genrica, a jurisprudncia defende que as normas legais e regulamentares tmde ser verificadas data da emisso da licena de construo enquanto a doutrina admite que estas possamser verificadas apenas na aprovao do projeto de arquitetura. Nesta matria, a doutrina parece defender umaposio mais sensata, ao assumir que o ato administrativo vlido o praticado no momento da aprovao () doprojeto de arquitetura. Esta aprovao, ao estabilizar a caracterizao da operao urbanstica (por exemplo, olocal de implantao, nmero de pisos, rea de construo, crcea, etc.) cria e confere expectativas na esferajurdica do privado.14Do ponto de vista prtico a aplicao do princpio defendido pela jurisprudncia, da conformidade com as normas

legais e regulamentares ter de ser verificada apenas no ato emisso do ttulo de construo, traz incomportveisconsequncias para a relao entre os particulares e a administrao. Isto porque entre a elaborao da informaotcnica ou pareceres externos que se pronunciem sobre a conformidade com as normas legais e regulamentares,e a emisso da licena de construo, pode decorrer um perodo de tempo significativo. A entrada em vigor de umnovo diploma legal, poder inviabilizar ou exigir alteraes ao projeto de arquitetura e, consequentemente, dasespecialidades. Ora, no se afigura producente estar sistemtica e repetidamente a questionar a conformidadedo projeto de arquitetura com o quadro legal em vigor, nomeadamente por serem frequentes as alteraes aos(muitos) diplomas regulamentares associados ao sector da construo e isso poder significar o arrastamentoincomportvel dos processos. A posio defendida pela jurisprudncia acarreta ainda uma outra incongrunciaface ao procedimento da informao prvia. Ao negar-se direitos aprovao do projeto de arquitetura estar-se-ia nitidamente a desclassificar esse ato (cujo projeto exige maior complexidade e rigor) perante uma informaoprvia favorvel (onde o projeto pode ser apenas uma indicao volumtrica). Segundo este princpio haveria ahiptese de, perante um novo instrumento de gesto territorial que venha a impedir a construo em determinadolocal, a autarquia negar o ttulo de construo a um processo de licenciamento com a arquitetura aprovada, mas

ser obrigada a aceitar uma pretenso apresentada na sequncia de um pedido de informao prvia favorvel(porque a ela est vinculada pelo prazo de um ano). Ora, dado o grau de caracterizao dos projetos, esta posiono parece revestir-se de qualquer sentido.


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Para a situao da legalizao importa apenas esclarecer se vlido o argumento deque a verificao da normas legais e regulamentares tenha por base a data da execuo daobra. Como j foi referido, o indeferimento de um processo de legalizao acarreta um forteconstrangimento para a autarquia, visto a nica consequncia prevista - a demolio - serum ato violento sobre os interesses dos particulares e um inconveniente para a autarquia.Ao tentar evitar esta situao extrema procuram-se argumentos para diminuir a exigncialegal e regulamentar sobre os respetivos processos de legalizao.

Os requerentes e tcnicos tentam algumas vezes justificar a ideia que o quadro legal eregulamentar a ter em conta na aprovao do projeto de arquitetura poder ser o da datada execuo da obra. Este entendimento , de entre os possveis, definitivamente o maisfavorvel e, na maioria dos casos, o nico que permite legalizar operaes urbansticasj consolidadas no territrio h algumas dcadas. Isto porque as grandes restries edificabilidade advm genericamente das normas impostas pelos Planos DiretoresMunicipais e das restries de utilidade pblica, designadamente da Reserva Agrcola

Nacional e da Reserva Ecolgica Nacional. A data da entrada em vigor destes instrumentosvaria de municpio para municpio, mas estabeleceram-se genericamente ao longo dadcada de 90. tambm a partir do final da dcada de 90 que o controlo sobre as operaesurbansticas ilegais se torna mais efetivo, nomeadamente pela informatizao dos arquivose dos instrumentos de gesto urbanstica e, tambm mais recentemente, pela possibilidadedo recurso a fotografias areas. Embora a comparao de fotografias areas no dispensea atuao devida da Fiscalizao pode ser um instrumento precioso no apuramento dosfactos, especialmente em municpios com uma zona rural extensa.

O quadro legal existente antes dos Planos Diretores Municipais era bastante permissivo exceo de algumas condicionantes relacionadas com reas protegidas (do domniohdrico ou parques naturais, por exemplo) e reas de servido (linhas frrea ou estradas

nacionais, por exemplo) no existiam normativos impeditivos da edificao na maioriado territrio. Segundo este pressuposto, a legalizao de um edifcio construdo antes dadcada de 90 raramente implicaria a sua demolio, apenas exigindo alteraes quepermitissem ultrapassar disposies regulamentares exigidas pelo RGEU15.

No entanto ser juridicamente aceitvel considerar que a operao urbanstica apenas terde cumprir com as normas legais e regulamentares em vigor data da sua execuo? Sobreesta matria o artigo 67. do RJUE dita: a validade das licenas, admisso da comunicao

prvia ou autorizaes de utilizao das operaes urbansticas depende da sua conformidadecom as normas legais e regulamentares aplicveis em vigor data da sua prtica, sem prejuzodo disposto no artigo 60.. Em matria de sucesso de leis no tempo vigora aqui tambm aregra geral do direito administrativo imposta pelo artigo 12. do Cdigo Civil de que os atos

administrativos se regem pela lei vigente data da sua prtica, denominada tempus regitactum. Quer isto dizer que a validade dos atos administrativos decorre da sua confrontaocom o quadro legal em vigor no momento da deciso da administrao.

Por outro lado, a garantia do existente encontra-se consagrada no artigo 60. do RJUE,prevendo o seu n. 1 que as edificaes construdas ao abrigo do direito anterior no so afetadas

por normas legais e regulamentares supervenientes. Este artigo salvaguarda que legislaoposterior no afeta as edificaes cuja execuo cumpriu com todos os requisitos materiaise formais exigveis poca. Contudo, esta salvaguarda no se pode estender s operaesurbansticas ilegais mesmo que data da respetiva construo esta cumprisse com todasas normas em vigor, uma vez que o interessado no apresentou o respetivo licenciamento oucomunicao prvia, no pode ser considerada construda ao abrigo do direito anterior.

15 Regulamento Geral das Edificaes Urbanas, decreto-lei n. 38382, de 7 de agosto de 1951, com a ltimaalterao introduzida pelo Decreto-lei n. 220/2008, de 12 de novembro.



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Assim, se o pedido para obter a licena em falta (e regularizar, deste modo, a situaoilegal) apenas for apresentado num momento em que se encontra em vigor um novoinstrumento de planeamento que no admite j aquela edificao, no se encontra estaabrangida pelo regime de garantia institudo neste normativo.16

No havendo nenhum regime especfico para os procedimentos de legalizao (comopor exemplo acontece com as reas Urbanas de Gnese Ilegal17- AUGI) estes esto sujeitoss mesmas condies de apreciao dos pedidos de licenciamento, comunicao prviaou autorizao de utilizao formulados a priori, nomeadamente quanto s causas deindeferimento ou rejeio. Mas nem sempre assim foi. A redao do artigo 167. do RGEUconheceu no seio da jurisprudncia18a interpretao de que a legalizao de obras ilegaisno estava sujeita ao regime jurdico de obras particulares, nomeadamente quanto scausas de indeferimento. Admitia-se assim que a administrao pudesse ter para com asobras clandestinas um poder discricionrio. A revogao deste artigo pelo Decreto-lei n.555/99, de 16 de dezembro seguiu a posio defendida pela doutrina 19 e veio clarificar

a questo: as causas de indeferimento de um processo de legalizao no podero serdiferentes daquelas passveis de ser invocadas nos procedimentos regulares. Conclui-se por isso que os projetos de arquitetura dos processos de legalizao devem seguir osmesmos princpios de apreciao das pretenses formuladas a priori.

III. Projetos de Especialidades

Em matria dos projetos de especialidades, a rigorosa aplicao do RJUE torna-semanifestamente incompatvel com a situao da legalizao. Sendo a estrutura do diplomaconstruda no pressuposto de que o licenciamento ou comunicao prvia precede aconstruo, como adapt-lo situao da legalizao, visto muitas das questes tcnicas das

especialidades se encontrarem agora ocultas? Por exemplo, sendo solicitado o projeto de guase esgotos de uma construo j terminada ser difcil (noutros casos impossvel) saber qual opercurso e dimenso das condutas. Ser assim razovel solicitar aos tcnicos a elaborao deum projeto que se sabe partida no corresponder realidade? Sendo o RJUE omisso tambmnesta matria pertinente, a pergunta conhece diferentes respostas nos diversos municpios20.

Poder, eventualmente, defender-se nesta matria a analogia com o regime especialdas AUGI. Prev o seu n. 2 do artigo 50. que no processo de legalizao de construesa cmara pode dispensar a apresentao de projetos de especialidades, mediantedeclarao de responsabilidade de conformidade do construdo com as exigncias legaise regulamentares para o efeito, assinado por tcnico habilitado para subscrever os projetosdispensados. Ainda que o mbito de aplicao deste artigo seja especfica para uma

situao urbanstica especial, no parece grave estender este entendimento s demaissituaes, com uma salvaguarda j implcita gnese das AUGI: no dever ser aplicadaa legalizaes recentes. Assim, parece adequado que a resposta ao pedido de dispensada entrega dos projetos de especialidades seja diferente consoante o tempo decorridodesde a execuo da obra. Isto porque no se afigura conveniente beneficiar o proprietrioque executou obras ilegais com o intuito imediato de beneficiar da dispensa de entrega

16NEVES, Maria Jos, OLIVEIRA, Fernanda Paula, LOPES, Dulce (2006) - Regime Jurdico da Urbanizao e EdificaoComentado. Coimbra: Edies Almedina.17Lei n. 91/95, de 2 de setembro, com a redao que lhe foi dada pela Lei n. 10/2008, de 20 de fevereiro.18Sobre isso foi discutido, por exemplo, no Ac. STA de 12/02/2003, pr. n. 01941/02.19CAPITO, Gonalo (2002) - Legalizao/licenciamento de obras particulares: unidade ou dualidade de regimes?

Cadernos de Justia Administrativa, n. 13, janeiro/fevereiro.20RODRIGUES, Alexandra (2012) - Legalizar, ou o procedimento administrativo de fazer de conta que se faz de novo.(Diss. Mestrado) Porto: Universidade Lusada do Porto.


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dos projetos de especialidades (sendo que estes representam, em mdia, metade doshonorrios devidos aos projetistas). Na ausncia de parmetros definidos parece sensatofazer coincidir, para este efeito, a idade mnima da construo com o prazo de prescrio dascontraordenaes, ou seja, cinco anos. Desta forma distinguir-se- a inteno premeditadados proprietrios para o fim em causa. Comprovando o requerente a construo ter sidoedificada h mais de cinco anos, julga-se haver a possibilidade de isentar a entrega dealguns projetos de especialidades.

Ainda no mbito da Lei das AUGI, considera-se quepodem igualmente ser dispensadosos pareceres das entidades que j estejam a fornecer os seus servios edificao alegalizar. Quando se trata de uma construo j edificada importa, acima de tudo, aferir sea sua estrutura se encontra em bom estado e se as demais infraestruturas esto a funcionarcorretamente. Nesse sentido, podero, junto com os termos de responsabilidade redigidosconforme o anexo I da portaria n. 232/2008, de 11 de maro, ser exigidos documentoscomprovativos da eficaz prestao de servios, podendo servir tambm de fundamento

para a dispensa de pareceres s respetivas entidades.De certa forma, em substituio dos projetos de engenharias de especialidades,

considera-se ser plausvel a solicitao dos seguintes documentos:a) relatrio sobre a condio estrutural e de conteno perifrica do edifcio, com

identificao do sistema estrutural utilizado e de eventuais patologias da construo;b) fotocpia do ltimo recibo da empresa responsvel pelo abastecimento de gua;c) relatrio sobre o funcionamento da rede de drenagem de guas residuais e pluviais,

nomeadamente no que concerne ao modo de ligao rede pblica ou tipo de fossa utilizada;d) fotocpia do ltimo recibo comprovativo do pagamento EDP, em substituio do

projeto de alimentao e distribuio de energia eltrica;e) fotocpia do recibo de empresa de telecomunicao e/ou audiovisuais em substituio

do projeto de ITED;f) avaliao acstica em que se verifique o cumprimento dos requisitos acsticos e grau

de incomodidade, em substituio do projeto acstico;g) certificado energtico que informe da qualidade trmica do edifcio21;

Por outro lado, considera-se no haver razo para dispensa dos projetos de seguranacontra o risco de incndios, dos meios de elevao mecnicos e de arranjos exteriores, porestes serem baseados em elementos visveis das edificaes.

Ainda que a vistoria obra seja defendida por alguns autores22como uma alternativa vlida entrega dos projetos de especialidades no parece revestir-se de grande utilidade para esteefeito, dado as questes tcnicas associadas maioria dos projetos de especialidades no

serem visualmente percetveis. Poder a vistoria eventualmente servir para detetar patologiasgraves ou apurar se as necessrias alteraes ao projeto de arquitetura foram executadas,mas a garantia sobre o bom funcionamento das infraestruturas s poder ser asseguradacom observao mais cuidada e prospees, cuja vistoria municipal no consegue alcanar.

21Este certificado , a partir de 1 de janeiro de 2009, necessrio para obteno da autorizao de utilizao. ODecreto-lei n. 80/2006, de 4 abril exigente no que concerne ao comportamento trmico das habitaes novas,implicando uma elevada espessura das paredes, tem em conta a orientao solar dos vos envidraados e podeobrigar instalao de sistemas de coletores solares. Numa construo j existente torna-se muito dispendioso etecnicamente difcil, seno impossvel, dar cumprimento a todas essas exigncias. Contudo, tendo a legalizao de

se sujeitar s normas legais e regulamentares atualmente em vigor tudo aponta, ainda no sendo sensato na prtica,ser exigvel adaptar a construo ilegal aos requisitos exigidos pelo Decreto-lei n. 80/2006 s novas construes.22CEDOUA, FDUC, IGAT (2006) - Direito do Urbanismo e Autarquias Locais. Coimbra: Edies Almedina, s pp.116.



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IV.Taxas agravadas

A aplicao de taxas agravadas por parte de algumas autarquias aos procedimentosde legalizao contestada por algumas entidades. A questo debatida prende-se comfacto de as taxas agravadas nos procedimentos de legalizao serem, aparentemente, umasano indevidamente aplicada ao privado. Nesse sentido se pronunciou o Provedor deJustia no seu relatrio anual de 2004, considerando que no se divisam no procedimentode legalizao encargos acrescidos suscetveis de fundamentar um aumento do valor dastaxas devidas pela emisso das licenas ou autorizaes de construo e utilizao e no

pode ser aplicada ao particular outra sano que no resulte do preenchimento do tipocontraordenacional, j que o ordenamento jurdico no reconhece outro direito sancionadorque no seja nos domnios penal e contraordenacional23. A recomendao do Provedor deJustia aos municpios de Alenquer, Cascais, Gondomar, Loures, Silves e Vila Franca de Xirafoi no sentido da supresso do agravamento estipulado para os casos de legalizao das

operaes urbansticas.Contudo, sobre esta matria poder, com base no atual Regime Geral das Taxas das

Autarquias Locais aprovado pela Lei n. 53E/2006, de 29 de dezembro e alterado pela Lein. 116/2009, de 29 de dezembro, fazer-se a distino entre o carcter sancionador e ocarcter desincentivador subjacente aplicao das taxas agravadas.

Prev o artigo 116. do RJUE que os projetos de Regulamento Municipal de Taxas relativos realizao, manuteno e reforo de infraestruturas urbansticas devem ser acompanhadosdo clculo das taxas previstas. O Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais defende queo princpio da proporcionalidade dever ser sempre ser assegurado no clculo das taxas masadvm do n. 2 do artigo 4. a possibilidade de o seu valor poder ser fixado com base emcritrios de desincentivo prtica de certos atos ou operaes. Esta vertente desincentivadora

pode conferir legitimidade cobrana de taxas agravadas, visto a construo e utilizaoilegal das construes ser obviamente aprtica de um ato que se pretende evitar.

Outro argumento passvel de ser invocado para a cobrana de taxas acrescidasassenta no contedo do artigo 6. do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais. Esteestabelece que as taxas incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou gerada

pela atividade dos municpios, nomeadamente pela realizao, manuteno e reforo dasinfraestruturas urbansticas primrias e secundrias. Refora-se aqui a ideia de as taxasurbansticas dizerem respeito no s realizao mas tambm manuteno e reforodas infraestruturas existentes. No caso das legalizaes, a construo e uso indevido deconstrues pressupe a utilizao de infraestruturas cuja manuteno e reforo cabe administrao local. A ttulo de exemplo, admitamos a existncia de uma indstria a ser

explorada sem a devida licena. Alm de ilegal, esta utiliza e sobrecarrega as infraestruturasexistentes, designadamente o sistema de drenagem de esgotos e a rede viria, sendo aautarquia responsvel pelo seu reforo ou reparaes peridicas. Uma situao destasantecipa a contrapartida prestada pela administrao, o que no acontece quando a licenaou autorizao solicitada antecipadamente para uma situao futura. Considera-se quesob a perspetiva das taxas agravadas serem o pagamento da contrapartida j prestadana manuteno e reforo das infraestruturas utilizados pelo privado sem o devido ttulode construo, no se desvirtua o conceito de taxa enquanto contrapartida pecuniria deuma utilidade concreta. A aplicao deste pressuposto deveria influenciar o coeficiente deagravamento das taxas, no em funo de um valor fixo, como geralmente acontece, masde um coeficiente varivel dependente do nmero de anos durante os quais a construo

permaneceu ilegal.23PROVEDOR DE JUSTIA (2004) - Relatrio Assembleia da Repblica. Lisboa.


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Partindo da ideia do coeficiente varivel em funo dos anos decorridos da execuoda operao urbanstica com a vertente desincentivadora das taxas, julga-se que o seuagravamento no deveria incidir nas situaes onde o embargo da obra fosse respeitado.A relutncia dos privados em realizar alteraes ao projecto tanto maior quanto o estadode avano da obra. Como tal, o respeito pelo embargo um comportamento desejvel,e permite, na maioria dos casos, ultrapassar o incumprimento das normas urbansticas eregulamentares sem grandes dificuldades. No obstante da aplicao da contraordenao,a no cobrana de taxas agravadas, no caso de ser fosse respeitado o embargo, poderia seruma medida desincentivadora da continuao do ato ilcito.

Julga-se no estar em causa o princpio da proporcionalidade ao aplicar, simultaneamente,a contraordenao e taxas agravadas aos procedimentos de legalizao, visto esta situaos ocorrer nos casos mais recentes nas construes concludas h menos de cinco anos24.Haver ainda casos onde aplicada a contraordenao mas, por no ser vivel a legalizaoda operao urbanstica ou uso, no se chega a concluir o processo de licenciamento

ou comunicao prvia, nem proceder cobrana das taxas agravadas. Nas operaesurbansticas executadas h mais de cinco anos e nas quais a administrao no foi eficazna deteo de situaes clandestinas e o privado vem apresentar o processo por iniciativaprpria, apenas haver lugar ao pagamento de taxas agravadas, somente se a pretensofor passvel de aprovao.

V. Elementos complementares

Nos processos de licenciamento regulares, aps a admisso dos projetos de engenhariade especialidades, emitida a licena de construo mediante a liquidao das taxas e aapresentao dos elementos complementares definidos no artigo 3. da Portaria n. 216-

E/2008, de 3 de maro. Sumariamente, estes consistem na aplice de seguro de construo,aplice de seguro que cubra a responsabilidade por danos emergentes de acidentes de trabalho,termo de responsabilidade do diretor tcnico da obra, alvar do construtor, plano de seguranae sade e livro de obra. Ora, nos procedimentos de legalizao, estando a obra concluda, noter sentido solicitar estes elementos. Ser pertinente referir que a ausncia de entrega desteselementos representa uma grande vantagem pecuniria para o requerente, por possibilitar arealizao de obras por administrao direta ou o empreiteiro contratado cobrar um valor inferior.

24No havendo especificao sobre a prescrio das contraordenaes no RJUE, ter de se remeter a questopara o Regime Geral das Contraordenaes (Decreto-lei Lei n. 433/82, de 27 de outubro com a redao que lhefoi conferida pela Lei n. 109/2001, de 24 de dezembro). Pela sua natureza importa distinguir as duas situaes

concretas: a execuo de obras sem a respetiva licena e a da utilizao indevida.No caso das obras executadas sem alvar de licena de construo ou admisso de comunicao prvia, eatendendo ao montante da coima, o respetivo procedimento de contraordenao extingue-se por efeito deprescrio, de acordo com o artigo 27. da Lei n. 109/2001, logo que decorridos cinco anos sobre a prtica dosfactos. Ser vlido defender que a contraordenao no prescreve visto, em matria de urbanismo, o resultado daao no se extinguir e perdurar no tempo? A resposta ter de ser negativa por fora da definio estabelecida noartigo 5.: o momento da prtica do facto aquele em que o agente atuou, independentemente do momento emque o resultado tpico se verificou. Advm daqui a ideia que, apesar de o resultado (obra construda) se verificarno futuro, o momento a partir do qual dever ser contado o prazo de prescrio ser aquele em que o agenteatuou, ou seja, realizou obras de construo civil sem o devido alvar de construo. Assim a contraordenao spoder ser aplicada se a legalizao incidir sobre obras realizadas h menos de cinco anos. Este entendimentoreveste-se de bom senso na medida em que, muitas vezes, por efeitos de sucesso hereditria ou outras formasde transmisso, a legalizao requerida por quem no praticou o ato ilcito.De contornos diferentes se reveste a ocupao de edifcios ou suas fraes autnomas sem autorizao de

utilizao ou em desacordo com o uso fixado no respetivo alvar ou comunicao prvia.Isto porque a utilizaode um edifcio ou frao implica uma ao reiterada do agente. Desta forma poder ser aplicada a contraordenaoa todo o momento em que se verifique o uso indevido ou no prazo de cinco anos aps a cessao da utilizao.



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VI. Indeferimento e Nulidade

A nica consequncia do indeferimento de um procedimento de legalizao ou dadeclarao da nulidade de um ato administrativo de ttulo de construo ou utilizaoprevisto no RJUE a demolio total ou parcial da obra e reposio do terreno nas condiesem que se encontrava antes da data do incio das obras ou trabalhos. No entanto, na prtica,constata-se essa medida ser raramente executada quer pelos privados, quer pela autarquia.

J se abordou que as causas de indeferimento de um procedimento de legalizao no sedistinguem dos demais procedimentos de controlo prvio. Contudo, as consequncias soobviamente diferentes. No caso de indeferimento de licena ou rejeio de comunicaoprvia, cujo pedido seja formulado a priori, o particular simplesmente no executa as obraspretendidas. Na legalizao podero fazer-se necessrias alteraes ao projeto25(e obra)ou, se este violar irremediavelmente normas constantes de planos ou regimes jurdicos devinculao situacional dos solos, o presidente da cmara poder, quando for caso disso,

ordenar a sua demolio. Importa salientar que a redao do artigo 106. do RJUE noimplica a obrigatoriedade de o presidente da cmara agir nesse sentido mas tambm noespecfica quais os casos onde a demolio ter de ocorrer. Ento, quais os fatores quepodem obstar demolio de uma construo cuja legalizao foi indeferida?

Uma das possibilidades ser a alterao da norma cuja violao ditou o indeferimentoda legalizao, ou seja, a alterao do direito aplicvel. Poder, por exemplo, o PlanoDiretor Municipal ser alterado, revisto ou suspenso no sentido de regularizar as situaesde outra maneira ilegalizveis. Contudo, o novo plano s poder agir para o futuro, (a noser que lhe seja atribuda especificamente uma eficcia retroativa), podendo por isso exigira formulao de novo pedido de legalizao. Esta possibilidade de alterao da norma praticamente excluda quando as causas de indeferimento decorrem da violao de normas

de vinculao situacional dos solos, como o regime da REN ou da RAN, porque estas nopodem ser alteradas por normas de inferior dignidade hierrquica. Este recurso no deverconstituir uma manobra facilitadora, mas antes ser utilizado apenas em situao de exceo,quando estejam em causa preponderantes interesses como de justia, estabilidade dasrelaes sociais e da habitao. que de outra forma estar-se- a inverter toda a lgica do

planeamento: so as operaes urbansticas que se devem adequar ao plano e no o planoque se deve ir adequando s operaes urbansticas consolidadas sua revelia.26

A argumentao invocada na jurisprudncia para evitar a demolio tende a debruar-se sobre duas vertentes: o grave prejuzo para o interesse pbico e a causa legtima deinexecuo da licena.

Pode, por exemplo, constituir grave prejuzo para o interesse pblicoa demolio de um

empreendimento com todos os requisitos de habitabilidade, de segurana, de salubridadee de esttica se o custo da sua demolio se revelar desproporcional face aos benefciosobtidos. Em cada caso, ter de se debater a violao dos princpios da adequao, danecessidade, da proporcionalidade, da paz social, e da boa gesto financeira dos recursospblicos. Contudo, no se pode perder de vista a natureza do princpio tutelado pela normaviolada se, por exemplo, em causa estiver a reposio do terreno sua condio originalpara salvaguarda das caractersticas ambientais e ecolgicas protegidos pelo regime daReserva Ecolgica Nacional, ter de se equacionar qual dos princpios ter maior relevncia

25As alteraes geralmente decorrem do incumprimento de normas regulamentares mais tcnicas como o RGEUou o Decreto-lei n. 163/2006, de 8 de agosto.26OLIVEIRA, Fernanda Paula; GONALVES, Pedro Antnio Pimenta Costa (1999) - O regime da nulidade dos atosadministrativos de gesto urbanstica que investem o particular no poder de realizar operaes urbansticas. CEDOUA Revista do Centro de Direito do Ordenamento do Urbanismo e do Ambiente, n. 2.99, ano II, Coimbra, pp. 24.


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atender. Naturalmente, os interesses especficos subjacentes eventual permanncia daedificao no devero sobrepor-se aos valores, ainda que difusos, de defesa ambiental.

A administrao poder ainda invocar a impossibilidade absoluta de executar ademolio e o grave prejuzo para o interesse pblico na execuo da demolio, conformeestipula o artigo 163. da Lei n. 15/2002, de 22 de fevereiro. Decorre do seu n. 3 que ascausaslegtimas para a inexecuo de sentenadeve serfundamentada e s pode reportar-

se a circunstncias supervenientes ou que a administrao no estivesse em condies deinvocar no momento oportuno do processo declarativo.

As mesmas possibilidades acima referidas podem ser utilizadas na defesa dos casosonde o ato administrativo de gesto urbanstica seja considerado nulo. As causas denulidade das licenas, admisso de comunicao prvia e autorizao de utilizaoencontram-se estipuladas no artigo 68. do RJUE. Chama-se ateno para o facto de o n.4 do artigo 69. limitar ao prazo de 10 anos a possibilidade de o rgo que emitiu o ato oudeliberao declarar a sua nulidade, exceto relativamente a monumentos nacionais e sua

rea de proteo.Se a nulidade no for declarada antes da operao urbanstica ser executada (criao da

situao de facto) estaremos perante uma ato desprovido de um ato administrativo vlidoe portanto ilegal. Contudo, perante as operaes urbansticas ilegais comuns, aquelas cujailegalidade decorre da declarao de atos nulos tm a possibilidade de recorrer a outrosargumentos jurdicos para evitar a demolio (tendo em conta o problema decorrer daemisso de um ttulo de construo e, por isso, a situao de facto se ter produzido ao abrigodo ambiente de confiana gerado pela administrao). Ou seja, se a administrao emitiuuma licena de construo ou admitiu uma comunicao prvia cujo procedimento veioa ser considerado nulo, conferiu entretanto ao particular o poder de realizar determinadaoperao urbanstica, que confiou nas atribuies daquela entidade. No caso de o ato ser

declarado nulo antes da execuo da operao urbanstica ser pacfico o entendimentode que o ato nulo no produz qualquer efeito jurdico, no suscetvel de ratificao,reforma, nem converso. Contudo, se o ato for declarado nulo apenas depois de a operaourbanstica estar consumada e a declarao de nulidade levar destruio da obra, estem causa a sua eficcia retroativa. Neste caso a nulidade do ato produziria no apenas umefeito jurdico mas um efeito fsico concreto.

O n. 3 do artigo 134. do CPA reconhece poderem atribuir-se certosefeitos jurdicosa situaes de facto decorrentes de atos nulos, por fora do decorrer do tempo e deharmonia com os princpios gerais de direito. A noo de tempo aqui presente umconceito indeterminado, muitas vezes confundido com o princpio da usucapio, o qualno possvel assumir por duas razes. Primeiro, porque a atribuio de efeitos jurdicos

decorrente da aplicao deste artigo s pode advir da consequncia de um ato nulo,excluindo a possibilidade de ser invocado nas situaes de legalizao gerais e, segundo,porque a expresso decorrer do tempono encontra necessria analogia com os prazosdeterminados para a consumao da usucapio.

Importar ento esclarecer que a usucapio pretende apenas salvaguardar a garantiado direito real de propriedade. Coloca-se frequentemente a questo de saber se, tendodecorrido mais do que 20 anos da construo do imvel, poder ser invocado o princpioda usucapio para evitar a demolio de um edifcio? A figura da usucapio encontra-sedefinida no artigo 1287. do Cdigo Civil27 : a posse do direito de propriedade ou outrosdireitos reais de gozo, mantida por certo lapso de tempo, faculta ao possuidor, salvodisposio em contrrio, a aquisio do direito a cujo exerccio corresponde a sua atuao.

27Decreto-lei n. 47344/66 de 25 de novembro, na sua verso mais recente dada pela Lei n. 23/2013, de 05 de maro.



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Advm daqui a possibilidade de o privado possuidor, detentor, proprietrio, usufruturioou arrendatrio do imvel poder, com base no princpio da usucapio invocar que, porfazer uso do mesmo h mais de 20 anos, este lhe pertence. No entanto, este facto independente da legalidade/ilegalidade da construo.28Isto , no obstante pertencer aosujeito A ou ao sujeito B, se o imvel tiver sido construdo sem a competente licenamunicipal poder a todo momento ser ordenada a respetiva demolio, porque na gneseda ordenada demolio no se encontra qualquer questo relacionada com o ttulo depropriedade do imvel.

Como determinar ento o prazo mnimo sobre o qual se pode dizer que o decorrerdo tempo criou certos efeitos jurdicos? No havendo critrio definido, ter antes de seponderar sobre os efeitos consolidados entretanto verificados como consequncia do atonulo. Se, por exemplo, ao abrigo da confiana depositada na administrao o particularfez um avultado investimento econmico na execuo de determinado empreendimento ecelebrou escrituras pblicas de transmisso de algumas das suas fraes, pode-se admitir

que a sua consolidao (no s fsica mas social) est verificada. Admite-se inclusive queo tempo decorrido possa ser quantitativamente reduzido desde que tenha sido suficientepara violar os interesses de estabilidade, conservao, firmeza, consistncia e seguranadas relaes jurdicas. Para a atribuio de certos efeitos jurdicos aos atos nulos, tambmcondio verificar-se a sua harmonia com os princpios gerais de direito. Quer isto dizer, oprocedimento dever estar de acordo com o princpio da boa-f, da proteo de confiana,paz social, igualdade, proporcionalidade, etc. Ser por isso condio boa execuo destamedida aferir se o beneficirio da permanncia do edifcio atuou de boa-f. Contudo,o princpio da boa-f necessrio mas no suficiente ter sempre de se fazer intervirtambm o princpio da prossecuo do interesse pblico.

Quais sero concretamente os certosefeitos jurdicos que podero decorrer da hiptese

estabelecida no n. 3 do artigo 134. do CPA? Afastando a possibilidade de demolio daobra ser impretervel permitir a sua entrada na esfera jurdica normalizada, sob pena deeternizar o problema. No caso das edificaes tambm em prol do interesse pblico quese dever garantir o seu uso adequado, a sua manuteno e conservao e, na perseguiodeste objetivo essencial o imvel poder ser transmitido. Neste sentido, o nico efeitojurdico plausvel subsequente do ato nulo depois de decorrido algumtempo ser a emissoda respetiva autorizao de utilizao.

ConclusoO Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao atualmente em vigor pressupe, para

os procedimentos de legalizao, a aplicao dos mesmos pressupostos subjacentes ao

licenciamento, comunicao prvia ou autorizao de utilizao regulares. Entende-seesta medida no sentido de evitar favorecer, e por consequncia fomentar, as operaesurbansticas de gnese ilegal. No entanto, como ao longo deste artigo se exps, emvrias circunstncias a legalizao tem necessariamente de se afastar do modelo jurdicodesenhado para as situaes regulares. Em algumas matrias mais pertinentes, comoo da ausncia de reposta da administrao, a jurisprudncia admite tratar-se de umprocedimento diferente. Na prtica, sem dvida que assim acontece.

28V. Ac. Tribunal da Relao do Porto de 23/5/1995, proc. n. 9421069.


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Algumas questes tcnicas de elaborao dos respetivos projetos de arquiteturae de especialidades so incongruentes quando a operao urbanstica j se encontraconsumada. Observa-se que, na ausncia de legislao especfica reguladora da matria,cada autarquia vai estabelecendo os seus prprios procedimentos, nomeadamente sobreos elementos instrutrios e projetos de engenharia de especialidades a dispensar ousubstituir. Neste processo desregulado e discricionrio acaba-se, na maioria das vezes, porfavorecer quem solicita a legalizao de operaes urbansticas executadas sem o devidottulo de construo prvio. Se olharmos no sentido meramente jurdico para a questo,todos os dias as autarquias se desviam do estrito sentido da lei para dar uma respostaplausvel a este tipo de situaes. Estaremos perante um caso onde todos os envolvidos seescusam a cumprir a lei ou perante uma a lei que no admite a realidade?

Denota-se existir um aparente autismo do RJUE face realidade do territrio, dasociedade e existncia de muitos casos de legalizao, fomentando (ao obrigar a facilitar oprocesso, sem contrapartidas) a construo de operaes urbansticas ilegais. Isto porque

o RJUE ao fazer exigncias tecnicamente pouco adequadas deixa aos municpios duassolues possveis: solicitar a entrega de projetos e elementos instrutrios falseados (pelaimpossibilidade material de os fazer corresponder realidade) ou, na tentativa de adequaro procedimento de licenciamento ou comunicao prvia sua condio a posteriori,ponderar alternativas aos mesmos. A segunda opo, quase inevitvel, acaba por ser,perante um procedimento normal de controlo prvio, menos exigente e onerosa para oprivado. Seria por isso desejvel clarificar juridicamente o procedimento da legalizao,acautelando que os elementos instrutrios, termos de responsabilidade e projetos deengenharia de especialidades (cuja exigncia no fazem sentido a posteriorida construo)sejam substitudos por outros documentos mais adequados situao de facto. Importariaainda definir medidas sancionatrias especficas para equilibrar a exigncia pecuniria da

legalizao face aos demais procedimentos regulares e assumir a aplicao das mesmas,independentemente do facto de terem ou no sido atempadamente identificadas pelaFiscalizao Municipal. No sendo correto admiti-lo juridicamente, na prtica, a aplicaode taxas agravadas aponta neste sentido e visa obviamente equilibrar as vantagenspecunirias da legalizao. Contudo, estas taxas s se mostram eficazes nas legalizaespassveis de aprovao.

A nica consequncia admitida no RJUE para a no legalizao de determinada operaourbanstica a demolio. Aqui verifica-se existir outro sinal de desfasamento do RJUE coma realidade, dado rarssimas vezes se proceder demolio de obras ilegais. Esse factoser um sinal evidente da necessidade de repensar e reforar o regime jurdico na vertentedas consequncias para o privado na situao de operaes urbansticas no passveis

legalizao. Nestes casos existe um vazio de instrumentos legais executveisque lesa, aomesmo tempo, o interesse pblico e as expectativas do particular. Isto porque se admiteque determinada obra no seja demolida apenas por inrcia da administrao, comoesta possibilidade de demolio no desaparece. Ou seja, uma construo ilegal nestascondies fica numa espcie de priso preventiva eterna, no satisfazendo a perspetivasdo particular, que se v inibido de usufruir plenamente do imvel, nem do interessepblico, que continua a ter de convivercom a obra clandestina. Seria por isso importanterever as possibilidades de atuao da administrao perante as obras no legalizveis,possivelmente considerando um prazo de prescrio para a execuo da sua demolio erespetivos efeitos jurdicos perante a no atuao.

Pragmaticamente, a nica consequncia temida pelo particular a de no poder

transacionar o imvel. Sabendo afastada a prtica da demolio e ciente do constrangimentoque a legalizao representa para a administrao, o requerente perspetiva partidacondescendncia na apreciao tcnica do projeto de arquitetura e alguns benefcios



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advindos da dispensa de entrega de vrios elementos instrutrios ao longo do procedimento.Estas vantagens compensam eventuais penalizaes pecunirias e, no sistema atual,raramente ultrapassam o investimento necessrio num processo apresentado a priori.

Defende-se por isso a definio de parmetros processuais e regulamentares maisclaros nos procedimentos de legalizao. Ao escusar abordar de uma forma explcita estarealidade, o RJUE cria a possibilidade de interpretaes dspares levando tendencialmente,seno ao favorecimento, pelo menos ausncia de penalizao adequada de quemexecuta operaes urbansticas ilegais. Verifica-se assim, na prtica, o resultado oposto aopretendido pela ausncia de uma figura especfica para as legalizaes. Essa figura seriauma ferramenta indispensvel para defender a boa execuo dos instrumentos de gestourbanstica e essencial para aproximar o quadro legal da realidade social e territorial.

Palavras-Chave:Controlo urbanstico Legalizao Obras ilegais Regime Jurdico da

Urbanizao e EdificaoIns Calor

e-Geo, Centro de Estudos de Geografia e Planeamento Regional,Universidade Nova de Lisboa


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