ARGUMENTAO E RENOVAO INSTITUCIONAL EM BRESSER PEREIRA Introduo leitura de Construindo o Estado Republicano Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy1 O republicanismo o tema central do livro Construindo o Estado Republicano: Democracia e Reforma da Gesto Pblica, de Luiz Carlos Bresser Pereira. A proteo do patrimnio pblico e o tempero liberal no contexto de uma vocao social do Estado so os dois argumentos que o livro sustenta. Trata-se de projeto de reforma institucional que exige competncia tcnica e virtude republicana, bem como o enfrentamento do clientelismo e do fisiologismo. Bresser um antideterminista, acredita que podemos alterar e recriar nossos destinos, e que devemos aproximar desejo com perspectiva, no sentido de acomodarmos o que queremos com o que realmente podemos fazer. A premissa das reflexes de Bresser centra-se na ideia de que instituies estatais precedem aos mercados; isto , mercados so impraticveis na inexistncia de garantias legais prvias para o exerccio dos direitos de propriedade; aos contratos cabe papel prioritrio neste contexto institucional2. Menos do que a organizao do mercado, deve-se preocupar com moldura de um Estado forte, no sentido republicano, especialmente no que se refere defesa do patrimnio pblico. Cidados participativos, polticos comprometidos e servidores pblicos responsveis so os referenciais deste Estado que concebe. Como se ver mais adiante, um Estado republicano, para Bresser, um Estado forte, marcado por intensa participao de seus cidados, com no menos potente capacidade efetiva para realizar reformas institucionais. Trata-se de Estado com poder para a aplicao real de normas jurdicas vlidas (Law enforcement), dotado de ampla legitimidade para lanar e cobrar tributos, o que tambm revela poder para financiar aes coletivas que decorrem de opes democrticas amplamente discutidas3. O livro dividido em trs partes que guardam relativa autonomia. Trata da ascenso do Estado moderno; em seguida, cuida de modelos genricos de reforma da administrao pblica e, no fim, discute amplamente projetos de reforma para o Brasil, algumas empiricamente testadas, a exemplo da reforma de 1995, que decorreu de um Plano Diretor para a Reforma do Estado, que elaborou. Alguns temas desenvolvidos no livro retomam marcos conceituais anunciados no Plano, a exemplo da tipificao das vrias formas de administrao pblica. Na primeira parte, relativa ascenso do Estado moderno, discorre sobre as vrias formas histricas de Estado que h. Cuida do Estado absoluto e o modelo patrimonial de administrao que marcou o modelo. Trata do Estado liberal e a consequente reforma do servio pblico que se conheceu. Teoriza a transio que alguns pases viveram para a democracia liberal. Apresenta problemas e dilemas do Estado social-democrtico, discutindo a crise que caracteriza esta frmula. Contextualiza o Estado contemporneo no sistema global que presentementeDoutoreMestreemDireitopelaPontifciaUniversidadeCatlicadeSoPaulo.ConsultorGeral daUnio.Asopiniesaquiemitidassodeinteiraresponsabilidadedoautorenotraduzemou refletemaposioinstitucionalqueocupa. 2 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,ConstruindooEstadoRepublicano:DemocraciaeReformada GestoPblica,RiodeJaneiro:EditoraFGV,2009.p.277. 3 Cf.BresserPereira,cit.,p.163.1

vivemos. Explicita o surgimento de direitos republicanos, com estaes em conceitos de Estado social-liberal, de Estado republicano e de democracia tambm republicana. Na segunda parte do livro, relativa reforma da administrao pblica, avalia um primeiro grande passo, que identifica como o passo da reforma burocrtica ou reforma do servio pblico. Define e trata de segundo passo, a chamada reforma da gesto pblica, concebendo modelo bsico, instncias de flexibilizao, de delegao e de descentralizao de poder, propiciando que se imaginem estruturas e rotinas de agncias executivas e reguladoras, de organizaes sociais e de regime de administrao a partir de ncleo estratgico. O livro se encerra com seo que discute a reforma proposta, indagando se o modelo decorre de um conjunto conceitual da escola da escolha racional ou da teoria das organizaes, bem como com sumria apresentao das crticas que h ao modelo proposto, luz de um ambiente de restries democrticas. Objetivamente, enfrenta questo que ope democracia a reforma na gesto pblica. Concluir que no se faz reforma na gesto pblica sem um mnimo de democracia. Bresser apresenta-nos trs preocupaes nucleares. Indaga-nos a respeito de como o Estado moderno se transformou, pergunta-nos a propsito da importncia (e legitimidade) de um Estado forte no sistema global, bem como de suas inquietaes faz emergir proposta concreta e factvel para reforma estrutural na gesto pblica. Reconhece que o cidado opta pela poltica com base em interesse prprio. No entanto, concede, o cidado pode apreender interesses pblicos, devotando-se a estes. Trata-se de um pressuposto, empiricamente no comprovado, que revela humanismo cvico desejvel, mas no efetivamente constatado, de forma recorrente, no comportamento cotidiano. Bem entendido, para Bresser, a reforma do Estado algo bem mais amplo do que a reforma do aparelho do Estado, embora esta ltima esteja contida naquela primeira4. Ambas atendem ao apelo cvico que nos lana. Uma teimosa percepo burocrtica intransigente obstaculiza que desenvolvamos estudos em mbito de reformas pblicas da administrao. Para Bresser reforma do Estado demanda rearticulao das instituies. o que prope. Uma pretendida governana burocrtica decorreria do avano em dois aspectos de uma esperana de mudana global: a democracia republicana e a reforma da gesto pblica. O fortalecimento do Estado o ncleo do que se prope. Sociedade civil forte garante a democracia, e um Estado forte, garantindose, assim, mercados5. H vrios problemas pontuais que precisam de enfrentamento. O burocrata deve compreender seu papel poltico; interesses corporativos e interesses pblicos devem ser identificados como interesses distintos, ainda que no necessariamente divergentes6. Bresser diferencia povo de sociedade civil; esta ltima - - de fato - desconsidera a igualdade entre os cidados: No passado, tribos, cidades-Estado, feudos e imprios definiam a organizaopoltica. Nos tempos modernos, os Estados-nao ou os pases so a unidade poltica bsica. A palavra Estado-nao (ou pas) utilizada neste livro para identificar a

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Cf. Bresser Pereira, Luiz Carlos, Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, Braslia, 1995.Documentodisponvelemwww.bresserpereira.org.br,acessoem20deabrilde2011. 5 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,ConstruindooEstadoRepublicano:DemocraciaeReformada GestoPblica,cit.,p.13. 6 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.14.

entidade politicamente abrangente dotada de poderes soberanos. Em cada Estado-nao h uma sociedade e um Estado. Dentro da sociedade, a sociedade civil a sociedade organizada politicamente, fora da organizao do Estado; o conjunto de cidados que atuam na vida poltica, equipados com o poder oriundo da organizao, do conhecimento e da riqueza. A sociedade civil formada por todos os membros da sociedade agindo politicamente e pelas organizaes corporativas e de controle ou responsabilizao social da sociedade civil. Enquanto no conceito de povo todos os cidados so iguais, no conceito de sociedade civil leva-se em considerao o peso de cada cidado, derivado de sua capacidade organizacional, riqueza ou conhecimento7.

Bresser esclarece o que entende por governo e por governana; e de tal modo, usa(...)governo no como sinnimo de Estado (como geralmente se faz na linguagem corrente), mas para me referir: (a) ao grupo de pessoas, nos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio do Estado, que chefiam a organizao do Estado; e (b) ao processo de governar, de decidir sobre polticas e instituies pblicas. Uso o termo governana apenas raramente, mas quando o fao, entendo por ele o processo complexo de governar nas democracias modernas, em que no apenas os funcionrios governamentais, mas tambm a sociedade civil e uma legio de atores polticos diferentes e conflitantes interagem no contexto de uma realidade econmica e institucional8.

A percepo de governana sugere aproximao entre servidores pblicos e a sociedade civil. Deve-se buscar a consecuo dos objetivos das sociedades democrticas, que Bresser identifica em quatro pontos, nomeadamente: a estabilidade poltica, a liberdade, a justia social e o desenvolvimento econmico9. A reforma institucional exige competncia tcnica e virtude republicana. Valendo-se de uma metodologia weberiana, Bresser nos indica trs tipos ideais de administrao do Estado: administrao patrimonialista, administrao burocrtica e modelo de gesto pblica. A reforma do servio pblico teria enfrentado a administrao patrimonialista. A reforma da gesto pblica ataca a administrao burocrtica10. A administrao patrimonialista corresponde ao Estado absolutista e autoritrio, no qual a coisa pblica e os bens do soberano se confundem. Estado absoluto e burocracia patrimonialista atingiram seu auge no sculo XVIII11; no Brasil, especialmente no sculo XIX12, sobremodo ao longo da permanncia de D. Joo VI entre ns, quando seus aspectos mais marcantes foram fixados, inclusive em nossa mentalidade e cultura. Foi o tempo de uma burocracia fiscal e judiciria que Bresser identifica como preocupada com a aplicao das leis (com excees), dos regimes, direitos e privilgios alfandegrios, da tributao sobre o consumo, de frmulas de extrao fiscal preocupadas em taxar o sal e o vinho13. A administrao burocrtica marcada pelo controle de procedimentos, pela impessoalidade, pela legalidade e por um sentido de moralidade imposto ao agente pblico. o modelo dominante, entre ns, especialmente na literatura do direito administrativo. A formulao da administrao burocrtica e impessoal 7 8

Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.15. Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.16. 9 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.20. 10 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.22. 11 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.44. 12 Estudo seminal sobre o patrimonialismo brasileiro encontrado em Faoro, Raymundo, Os DonosdoPoderFormaodoPatronatoPolticoBrasileiro,SoPaulo:Globo,2001. 13 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,loc.cit.

tambm triunfante na jurisprudncia dos tribunais nacionais e na atuao de rgos de controle, a exemplo do Tribunal de Contas e da Controladoria-Geral da Unio. Segundo Bresser:A primeira reforma histrica da organizao do Estado foi a reforma do servio pblico, que representou a transio da administrao patrimonial para a administrao pblica burocrtica. Max Weber descreve classicamente a reforma do servio pblico como envolvendo um servio pblico profissional, procedimentos universais e legitimidade jurdica (...) a reforma do servio pblico ocorreu em diferentes perodos: na Europa, no sculo XIX; nos Estados Unidos, no incio do sculo XX; e no Brasil, nos anos 1930. A maioria dos pases em desenvolvimento nunca experimentou uma reforma do servio pblico, embora tenham burocracias modernas. A reforma burocrtica assinalou um importante avano na administrao pblica e na proteo do patrimnio pblico. A reforma da gesto pblica a transio da administrao burocrtica para o gerenciamento pblico. O servio pblico continua sendo profissional e racional, mas a racionalidade depende mais de tomadas de deciso gerenciais do que da estrita observao de procedimentos burocrticos14.

Ao Estado absoluto, assim, corresponde uma administrao patrimonial. No Estado liberal tem-se uma administrao pblica burocrtica. No h frmulas democrticas que correspondam a estes modelos de Estado e de administrao. Modelos democrticos caracterizam o Estado liberal-democrtico, o Estado social-democrtico (que alguns denominam de Estado de bem-estar social) e o Estado social-liberal e republicano. Uma administrao pblica burocrtica acompanha uma democracia liberal e elitista, tpica do Estado liberal-democrtico. o ponto de inflexo dos concursos pblicos. A administrao pblica burocrtica tambm marca uma democracia social e pluralista, tpica do well-fare state. A gesto pblica, defendida por Bresser, o modelo correspondente democracia republicana ou participativa, ncleo do Estado social-liberal e republicano15. Para Bresser, o Estado republicano resposta e reao ao uso indevido dos bens pblicos, bem como oferta ineficiente de servios sociais e cientficos16. este novo tipo de Estado que Bresser defende, e que deve respeitar regras da democracia, princpios liberais e sociais, enfatizando direitos republicanos e garantindo a participao poltica de cidados republicanos17. Direitos republicanos so afirmados na parte final do sculo XX, em cuja primeira parte se fixaram direitos sociais e de cidadania, que de certa forma radicavam na definio e na afirmao de direitos civis, movimento que remonta s revolues liberais e atlnticas do sculo XVIII. Este novo Estado assume que esfera pblica e sociedade civil sejam sinnimos. De qualquer maneira, segundo Bresser, esta linhagem poderia ter comeado quando Hobbes minou o poder real, ainda que o defendendo entusiasticamente:(...) no momento em que Hobbes concebia o contrato social como uma nova maneira de legitimar o poder absoluto do rei, ele estava minando radicalmente este mesmo poder. Ao afirmar que a autoridade do rei no se baseava na religio, e sim em um contrato, ele estabeleceu a base da idia dos direitos de cidadania. Ele plantou a semente ou estabeleceu os fundamentos do Estado liberal fundamentos a partir dos quais Locke, Montesquieu, Rousseau e Tocqueville construram o edifcio constitucional e liberal. Se o indivduo, por vontade prpria, renuncia liberdade em nome da ordem social, isso

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BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.23. Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.35. 16 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.36. 17 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.29.

significa que o poder original est com ele, no com Deus; o indivduo que parte de um Estado-nao por definio um cidado. O cidado um membro do Estado-nao, dotado de direitos e obrigaes e, portanto, capaz de interferir na elaborao da lei. A lei, por sua vez, a forma bsica que as instituies assumem; o sistema normativo dos direitos e deveres do cidado18.

O ataque ao Estado patrimonialista, no sentido organizacional, deu-se, em primeiro lugar, na Prssia, palco da primeira reforma do servio pblico19. Consolida-se a burocracia estudada por Max Weber, com conseqente reconhecimento de uma racionalidade superior na organizao burocrtica. Em 1770 os alemes adotam o recrutamento de servidores, por meio de concursos pblicos20. Na Inglaterra, prossegue Bresser, os concursos pblicos foram realizados a partir de 1870; os ingleses reformaram a burocracia ao mesmo tempo em que reformaram o modelo educacional; a elite burocrtica era recrutada entre os setores mais competentes das universidades21. Na Frana, a partir de 1790, e com algumas peculiaridades, estudadas por Tocqueville22, especialmente no sentido de que a centralizao administrativa seja instituio do Antigo Regime e no obra da revoluo ou de imprio23, conhece-se modelo cuja feio ilustrada dar-se- com a criao da cole Nationale dAdministration (ENA)24. Nos Estados Unidos - - mbito de instabilidade administrativa, segundo Tocqueville25 - - conheceu-se um modelo de spoil system, imposto por Andrew Jackson (a partir de 1828); segundo Bresser, aprofundou-se o clientelismo, como antdoto para o clientelismo, paradoxo que tinha como objetivo a democratizao do servio pblico. Foi somente no sculo XX, ao longo da administrao de Theodor Roosevelt, que o modelo norte-americano aproxima-se de referencias de mrito e de eficincia26. Ao que eu acrescentaria a reforma do Estado decorrente do New Deal, da administrao Franklyn D. Roosevelt, no que se refere ao modo como concebida27, s frmulas utilizadas28, bem como s batalhas judiciais que foram travadas29. A transio para um modelo democrtico liberal deu-se com o desenvolvimento do modelo capitalista; segundo Bresser, transitou-se de economia tradicional para economia de mercado, migrando-se da tradio para aBresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.47. Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.50. 20 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.51. 21 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.55. 22 Tocqueville,Alexisde,OAntigoRegimeeaRevoluo,SoPaulo:WMFMartinsFontes,2009. TraduodeRosemaryCosthekAblio. 23 Cf.Tocqueville,Alexisde,cit.,pp.40ess. 24 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.56. 25 Cf.Tocqueville,Alexisde,DemocracyinAmerica,London:PenguinBooks,2003,pp.241ess. TraduodofrancsparaoinglsdeGeraldB.Evan. 26 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,pp.61ess. 27 Cf.SchlesingerJr.,ArthurM.TheAgeofRooseveltvol.1TheCrisisofOldOrder19191933, Boston:MarinerBook,2002. 28 Cf.Leuchtenburg,WilliamE.,FranklynDelanoRooseveltandtheNewDeal,NewYork:Harper andHow,s.d. 29 Cf. White, G. Edward, The Constitution and the New Deal, Cambridge: Harvard University Press,2001.19 18

razo e para o interesse30. Ainda segundo Bresser, os pases em desenvolvimento intermedirio, que completaram mais tarde suas revolues capitalistas em meados do sculo XX, e completaram sua transio para a democracia nos anos 1980 e 90, ainda so democracias elitistas (...) o caso, por exemplo, do Brasil e do Mxico31. No modelo do Estado social-democrtico permanecem as caractersticas centrais do capitalismo, designadamente, a acumulao de capital, o trabalho assalariado, a alocao de recursos no mercado e a separao entre as esferas pblicas e privadas32. A tais caractersticas, no entanto, acrescenta-se agenda de direitos humanos, de sentido universal, que aglutina direitos civis, polticos e sociais:A Declarao Universal dos Direitos Humanos, de 1948, proclamou a validade universal desses direitos, que se tornaram positivos e legais com os acordos de 1966 e outros tratados centrais. Em termos abstratos, direitos dos cidados e direitos humanos so sinnimos, pois abrangem todos os direitos. Mas, em termos histricos, a idia de direitos humanos aparece nos anos 1970, identificada especialmente com os direitos civis, como uma reao aos regimes autoritrios que se tornaram dominantes nos pases em desenvolvimento. Desde os anos 1930, a nfase passou, em grande medida, para os direitos sociais. Os direitos civis e polticos foram considerados garantidos, ou direitos formais, produto de uma democracia formal que s se tornaria substantiva quando os direitos sociais tambm fossem defendidos33.

Bresser percebe contradio na conceituao de cidadania, que denuncia em nota de rodap. Referindo-se a outro estudo seu, de 1996, lembrou que chamou de contradio de cidadania o problema poltica resultante da existncia, no Brasil, de um grande nmero de cidados que tem direito a voto, mas que no tm conscincia de seus direitos e obrigaes polticos e sociais34. O exerccio da cidadania estaria inserido na luta por quatro bens polticos bsicos: ordem social, liberdade, justia social e bem-estar35. A formao do Estado social-democrtico implicou num conseqente aumento do tamanho do Estado. Teve-se a necessidade de uma nova burocracia para cuidar desta organizao; tal modelo se organizou ao longo das dcadas de 1940 a 1970, e fortemente identificado com o desenvolvimento36, pelo que Bresser define os burocratas da poca como expoentes da burocracia do desenvolvimento37. A crise do Estado social-democrtico refletiu o aumento do Estado (e das funes estatais) que se verificava desde os fins do sculo XIX: o Estado custa cada vez parcelas maiores do PIB38. As altas taxas de crescimento das dcadas de 1950 e 1960 (idade do ouro do capitalismo) cederam crise dos anos 80, provocando conjunto de desafios que exige enfrentamento de triunfante rigidez

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Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.68. BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.78. 32 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.79. 33 BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.86. 34 BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.88. 35 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.90. 36 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.95. 37 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.96. 38 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.99.

institucional39. Para Bresser, a crise dos anos 30 fora uma crise de mercado; a crise dos anos 80 fora uma crise de Estado40. A crise do petrleo, em 1973, abalou o que se acreditava como o slido alicerce do modelo capitalista. A recesso da advinda, o desemprego e o desaquecimento das atividades negociais acenaram para presuno que vislumbrava a incompetncia do Estado de bem-estar social. O aumento dos gastos sociais por parte do Estado passou a ser uma quimera. O engessamento desses mesmos gastos, subordinados a oramentos comprometidos com estratgias de combate crise energtica, abriram espao para retomada do iderio neoliberal, que parecia apresentar opes concretas para que se fizesse frente violenta crise. Para Bresser, h alternativas institucionais que devem ser exploradas; devese valorizar os mercados, reafirmando-se, no entanto, o papel estratgico do Estado, nos mbitos sociais, cientficos e econmicos41. Bresser critica a percepo de Antonio Negri e de Michael Hardt, autores de livro importantssimo, Imprio42, e que tratam, entre outros, da natureza do Estado no ambiente poltico contemporneo. Negri e Hardt so autores de intrigante estudo que aponta para um Imprio como forma de poder do mundo globalizado. Imprio seria diferente de imperialismo na medida em que nesse ltimo h guerra entre as potncias; no Imprio uma estrutura hierrquica que alcanaria os Estados Unidos, os pases ricos da Unio Europia, o Japo, os grandes bancos e corporaes internacionais exerceriam o poder por meio de atores globais, a exemplo do Fundo Monetrio Internacional e da Organizao Mundial do Comrcio. Segundo Negri e Hardt, Imprio o poder soberano que governa o mundo43. Os Estados Unidos ocupariam posio de destaque, o poder de polcia, e disso as guerras contemporneas seriam inequvoca prova, na medida em que tomam o sentido de guerras justas. Recentes conflitos havidos no Afeganisto, na Lbia e no Iraque confirmariam a plausibilidade da assertiva. Ideologicamente, desenha-se o Imprio como permanente, eterno e necessrio. Negri e Hardt evidenciam a falncia do projeto de Hans Kelsen, realizado na formao da Organizao das Naes Unidas, como poder que transcende ao Estado-Nao. A uma suposta hegemonia dos Estados Unidos, marcada pelo vazio de representao para posturas anti-belicistas e pelo controle de mecanismos de manipulao restariam poucas alternativas de resistncia. A globalizao fundarse-ia em falsos mitos, como a idia de que o mercado exige, percepo totalmente fora de sentido, dado que o mercado ser inanimado, formado por pessoas especficas organizadas em classes, como a dos executivos. A globalizao centrar-se-ia teoricamente no neoliberalismo, instncia conceitual defensora do domnio irrestrito do mercado. Crticas h de setores medularmente vinculados ao processo de globalizao. Por exemplo, Joseph Stiglitz, vencedor do Prmio Nobel de Economia em 2001, que ocupou posies

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Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.101. Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.102. 41 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.105. 42 Negri,AntonioeHardt,Michael,Empire,Cambridge:HarvardUniversityPress,2001. 43 Cf.Negri,AntonioeHardt,Michael,op.cit.,p.XI.Traduoeversolivredoautor.(...)Empire is(...)thesovereignpowerthatgovernstheworld.

de destaque no Banco Mundial, observou que o neoliberalismo quebrou promessas e que fundamentalmente no garante liberdade de escolha44. A globalizao suscitaria ambiente pragmtico que fomentaria movimento de internacionalizao das reformas econmicas, em prol dos interesses do Imprio, a adotar-se a imagem de Negri e Hardt, que Bresser critica. O Imprio vale-se dos global players, dos atores globais, como o Fundo Monetrio Nacional e o Banco Mundial, para garantir condies propcias para o desenvolvimento do capitalismo que defende, centrado em premissas de liberdade, de crticas ao totalitarismo, de dicotomias entre capitalismo e socialismo. Para Bresser, nada obstante o modo inovador como Negri e Hardt analisam o novo sistema global, h uma denominao enganosa. Bresser repudia a expresso Imprio. E esclarece em nota de rodap queA expresso enganosa porque imprio no significa o que dizem os dicionrios sobre esta palavra, mas o sistema global ao qual estou me referindo. Embora reconhecendo o papel hegemnico representado pelos Estados Unidos no mundo, eles corretamente no os identificam com um imprio clssico. A era dos imprios acabou. Foi o governo Bush que fez essa identificao equivocada e deflagrou uma guerra contra o Iraque com conseqncias desastrosas (...)45.

Bresser defende Estado forte como antdoto s influncias e presses de mercados globais46. Caminha em sentido contrrio queles que percebiam no movimento de globalizao uma fragilizao do Estado, que se mostraria grande demais para as pequenas tarefas e muito pequeno para os grandes desafios. que a globalizao e o neoliberalismo teriam substancialmente alterado o sentido de soberania e do prprio conceito de Estado, o que refletiria nos modelos de polticas pblicas. Cogitou-se de reformulao negativa do papel do Estado, que sofreu ataques daqueles que o pretendiam mnimo e miniaturizado, de modo que a principiologia do direito administrativo passaria por tumultuado processo de reestruturao. Tais mudanas no perfil do Estado promoveriam imediatas alteraes nas entidades e rgos pblicos, nos prprios agentes do Estado, na natureza jurdica e operacional das administraes direta e indireta, no controle dos atos da administrao, na essncia dos atos administrativos, nos contratos celebrados pela administrao, no conceito de bens pblicos, na interveno do Estado na propriedade, na responsabilidade civil do Estado, nos servidores pblicos, para referncia apenas do que convencional e mais comum. Para Bresser,A estabilidade macroeconmica e as reformas institucionais tornaram-se imperiosas. O ajuste fiscal e a desvalorizao da moeda foram as primeiras polticas macroeconmicas adotadas, e a privatizao e a liberalizao do comrcio, as primeiras reformas econmicas. Nos anos 1990, alguns pases em desenvolvimento, como o Brasil e o Chile, deram incio reforma da gesto pblica. A razo fundamental por trs das reformas era a crise do Estado. Mas seu objetivo explcito, tal como formulado pelos ideolgicos neoliberais, no era reconstruir o Estado, mas retir-lo de todas as responsabilidades econmicas e mesmo sociais. Tais idias estavam amplamente em voga nos pases avanados, mas as reformas foram realizadas com cuidado, mesmo no Reino Unido, onde a maioria delas teve origem no governo Thatcher. Somente na Nova Zelndia a reforma do Estado teve um carter radical, mas em 1999 o Partido Socialdemocrtico, que havia comeado as reformas, inclusive a reforma da gesto pblica, voltou ao poder, e seguiu-se uma volta ao meio-termo47.

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Cf.Stiglitz,JosephE.,GlobalizationanditsDiscontents,NewYork:Norton,2002. BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.121. 46 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.123. 47 BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.104.

Bresser, porm, no transigiu com a idia de fragilizao do Estado, defendendo-o como forte, e como baluarte de enfrentamento de movimento que pretendia diminu-lo. Para tal, prope a retomada do republicanismo e dos ideais republicanos48, num ambiente de expanso da democracia49, especialmente no combate ao que denomina de privatizao do Estado, num sentido de que o Estado possa cair sob o controle direto de agentes privados e respectivos interesses. Algo parecido com o que na literatura de direito administrativo se identifica como teoria da captura, aplicvel especialmente s agncias reguladoras, quando a controladora corre o risco de ser controlada pelos regulados. A preocupao central de Bresser estaria voltada para o rent-seeking, isto :(...) Anne Krueger (1974), uma eminente economista conservadora norte-americana, definiu rent-seeking como a busca de rendimentos extramercado mediante o controle do governo. Ambos os autores estavam se referindo ao mesmo problema e manifestavam a mesma preocupao: a necessidade de proteger a res publica contra a cobia de indivduos e grupos poderosos50.

O grande desafio estaria na luta pela proteo da coisa pblica contra a cobia e o poder. Concomitantemente, insiste na defesa de agenda de direitos que denomina de direitos republicanos e que identifica como: a) o direito ao patrimnio ambiental; b) o direito ao patrimnio cultural nacional; c) o direito ao patrimnio econmico pblico, que o aparelho do Estado efetivamente pode controlar51. Bresser trata de direitos do cidado em relao a indivduos ou grupos que querem controlar o Estado em prejuzo do bem comum; no se preocupa, necessariamente, com a afirmao de direitos do cidado contra o Estado. De tal modo: difcil definir direitos republicanos em termos legais. Assim, os juristas prudentemente falam de interesses em vez de direitos, e os qualificam de difusos. Tambm se referem a eles como direitos coletivos, ou direitos pblicos subjetivos, uma expresso que designa todos os direitos dos indivduos em relao ao Estado: direitos que especificam o que o Estado no deve fazer (especialmente no que diz respeito limitao da liberdade) ou deve fazer (especialmente no tocante garantia dos direitos sociais). Os direitos republicanos poderiam ser includos nessa categoria, mas defini-los desse modo ampliaria excessivamente o conceito e, no final, inverteria seu significado. Quando me refiro a direitos republicanos no estou me referindo aos direitos do cidado contra o Estado como os direitos civis -, mas aos direitos dos cidados de um dado Estado em relao a indivduos ou grupos que desejem se apoderar do patrimnio pblico. H trs direitos republicanos fundamentais: ao patrimnio ambiental, ao patrimnio cultural nacional e ao patrimnio econmico pblico, que o aparelho do Estado controla52.

Bresser inventariou vrias formas de ataque que pode haver contra o patrimnio pblico, contra as quais se deve lutar. Haveria formas clssicas, como a corrupo, o nepotismo e a sonegao fiscal. Haveria esquemas modernos, como o uso indevido de subsdios e subvenes pblicas; exemplifica com os rentseekers. Denuncia tambm o uso indevido de aes judiciais, infundadas, porm vitoriosas, contra o Estado. Neste sentido, a imensa litigncia do Estado pode ser indicador fcil da comprovao desta formulao.48 49

Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.127. Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.128. 50 BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.129. 51 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.130. 52 BresserPereira,LuizCarlos,cit.,loc.cit.

Pode-se pensar, ento, de aparente inverso conceitual na cincia poltica. Construiu-se doutrina de defesa do cidado contra o Estado, e Bresser cogita de doutrina de defesa do cidado na proteo de quem quer que pretenda tomar conta dos bens pblicos. Segundo Bresser:No sculo XXI, o grande desafio a ser enfrentado pelo direito administrativo proteger o Estado ou, mais precisamente, a res publica e, ao fazer isso, proteger o cidado: o cidado-contribuinte, que paga impostos e tem direito a servios eficientes e eficazes prestados pelo Estado; o cidado-usurio, que beneficirio de servios e tem o direito de exigir boa qualidade; o cidado-cidado, que tem direito res publica53.

Para que o cidado possa obter servios pblicos de qualidade h necessidade de que parcela destes cuidados deva ser terceirizada. Esta concluso Bresser alcana aps indagar os porqus de tal necessidade, indicando, entre eles, a presso por eficincia, pela reduo dos custos e o aumento da demanda por responsabilizao poltica54. Reconhece que difcil ser eficiente quando o Estado fornece diretamente algum servio; porm, seria provavelmente fcil quando organizaes sem fins lucrativos concorressem entre si, na prestao de servios sociais55. A relao entre Estado social-liberal e competio explicada, como segue:O Estado social-liberal um Estado orientado para o mercado: ele acredita na competio que no vista como contrria cooperao -, enquanto o Estado socialdemocrtico conta mais com a cooperao e o planejamento do que com a competio. Essa f nos mercados e na competio expressa-se de duas maneiras: primeiro, rejeitando a idia do Estado como produtor de bens e servios para o mercado e apoiando a privatizao de empresas estatais competitivas; segundo, sustentando que as atividades no-exclusivas do Estado, como os servios sociais e cientficos que no so essencialmente monopolistas -, no devem ser diretamente fornecidos pelo Estado. O Estado deve financiar boa parte dos servios sociais e cientficos (todos no caso da educao bsica e da assistncia sade), mas as organizaes pblicas no-estatais de servio devem fornec-los competitivamente56.

Segundo Bresser, a ideologia neoliberal defendia uma reforma do Estado que consistiria apenas em seu enxugamento57. No entanto, o Estado necessrio em campos nos quais no pode haver concorrncia (segurana pblica, por exemplo). O Estado deve apenas regular quando atua como substituto parcial em nicho no qual h competio; isto , trata-se de rea de concorrncia imperfeita (a exemplo dos processos de privatizao que se desdobram desde a dcada de 80). E quando a competio possvel, no deve intervir58. O Estado do sculo XXI subsistir num regime misto, que contemple com razoabilidade as relaes acima indicadas:Minha previso que o Estado do sculo XXI continuar sendo um regime misto. Ele seguir a trilha aberta pelo Estado socialdemocrtico, mas combinar mais claramente os aspectos positivos do liberalismo e do socialismo. Ser um Estado social-liberal. Ser social porque continuar a proteger os direitos sociais e a promover o desenvolvimento econmico. Ser liberal porque continuar a proteger a liberdade individual, usar mais o mercado e menos controles administrativos, executar seus servios sociais e cientficos sobretudo atravs de organizaes pblicas no-estatais de servio competitivas, promover o capital humano e o desenvolvimento tecnolgico

53 54

BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.135. Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.155. 55 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,loc.cit. 56 BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.158. 57 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.159. 58 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,loc.cit.

de modo a permitir que as empresas comerciais sejam mais inovadoras e internacionalmente competitivas. Ser social-liberal porque tornar os mercados de trabalho mais flexveis, respeitando, ao mesmo tempo, os direitos sociais bsicos, que so uma importante conquista socialista do sculo XX59.

O Estado republicano que Bresser defende contaria com cidados, polticos e funcionrios pblicos engajados num ideal comum. um Estado democrtico forte: garante os direitos polticos dos cidados. um Estado social forte: garante direitos sociais, combate o desemprego e as desigualdades econmicas. Um Estado que pretenda garantir direitos republicanos deve contar com cidados instrudos e participativos:O Estado republicano suficientemente forte para se proteger do controle privado, defendendo o patrimnio pblico contra o rent-seeking; um Estado participativo, onde os cidados, organizados na sociedade civil, participam da definio de novas polticas e instituies e do exerccio do controle social; um Estado que depende de funcionrios governamentais que, embora motivados por interesses prprios, esto tambm comprometidos com o interesse pblico; um Estado com capacidade efetiva de reformar instituies e fazer cumprir a lei; um Estado dotado da legitimidade necessria para tributar os cidados a fim de financiar aes coletivas decididas democraticamente; um Estado eficaz e eficiente no desempenho dos papis dele exigidos. Resumindo, o Estado republicano um sistema de governo que conta com cidados engajados que participam do governo juntamente com os polticos e os servidores pblicos60.

O ideal republicano de Bresser resgata humanismo cvico que remonta ao mundo romano no qual viveu Ccero e Itlia dos tempos de Maquiavel; esta ltima, contaminada por ideal de liberdade61, por vida ativa marcada por ideal civil62. Segundo Bresser, este humanismo cvico tambm alcana Montesquieu, Harrington e J.Madison; e entre os mais contemporneos, a Richard Dagger e a Philip Pettit, alm de J.G.A. Pocock e Q. Skinner, j citados. Entre os brasileiros, a Newton Bignoto63. Bresser d-nos conta de que a aproximao entre republicanismo e liberalismo seja tarefa difcil; isto , o liberalismo acena com liberdade negativa, que ope o cidado ao Estado; o republicanismo suscita liberdade positiva, mais ampla, que obriga o Estado a agir. No liberalismo pretende-se limitao do papel do Estado, no republicanismo advoga-se atuao mais proativa do Estado64. Bresser preocupa-se tambm com os custos dos direitos65. Pode-se questionar os custos da democracia, das ltimas eleies, do horrio eleitoral, da justia eleitoral, dos programas sociais do governo, da fome-zero, da renda mnima, do Judicirio, do Ministrio Pblico, do Ministrio da Fazenda, da segurana pblica, dos presdios, das indenizaes pagas pelo poder pblico, dos cartrios, do direito ao nome, dos programas de igualdade social, do ensino59 60

BresserPereira,LuizCarlos,cit.,pp.160161. BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.163. 61 Cf.Skinner,Quentin,AsFundaesdoPensamentoPolticoModerno,SoPaulo:Companhia dasLetras,2009.TraduodeRenatoJanineRibeiroedeLauraTeixeiraMotta. 62 Cf. Pocok, J.G.A., The Machiavellian Moment Florentine Political Thought and the Atlantic RepublicanTradition,Princeton:PrincetonUniversityPress,2003,pp.49ess. 63 NewtonBignottoprofessordaUniversidadeFederaldeMinasGeraiseautor,entreoutros, de As Aventuras da Virtude (So Paulo: Companhia das Letras, 2010) e de Maquiavel Republicano(SoPaulo:Loyola,1991). 64 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.170. 65 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.176.

pblico, da seguridade social, do servidor pblico ineficiente, das Foras Armadas, da diplomacia, do auxlio a brasileiros no exterior, dos acidentes de trnsito, do programa de proteo as testemunhas, da liberdade de informao, da proteo do meio ambiente, s para citar alguns exemplos. Bresser indica e vale-se de texto clssico sobre o custo dos direitos, de autoria de Stephen Holmes e de Cass R. Sunstein66. Para os dois autores norteamericanos que Bresser cita, direitos so servios pblicos que o governo nos presta em troca de tributos67. No mesmo sentido, Bresser entende que em cada sociedade as necessidades sociais so convertidas em direitos sociais quando se dispe de recursos materiais mnimos para garanti-las68. Ento, para a garantia dos direitos (entre eles o direito de propriedade) necessria ao governamental positiva que implica custos69. Por isso, a necessidade de tributar:Portanto, um Estado republicano um Estado democraticamente apto a tributar os cidados. Ningum gosta de ser tributado, mas uma boa medida da fora de um Estado e da legitimidade de um governo sua capacidade de tributar. Isso no quer dizer que quanto maior a carga tributria, mais forte e mais republicano ser o Estado, mas sim que um Estado incapaz de taxar seus cidados adequadamente, enquanto esses mesmos cidados exigem dele ordem pblica e servios sociais, um Estado fraco: falta-lhe legitimidade poltica, e ele tender a entrar em crise fiscal70.

Para Bresser a carga tributria indcio da fora e do carter republicano de um Estado. Embora, bem entendido, a premissa no signifique que quanto maior a carga tributria maior ou mais republicano seja um determinado Estado71. A questo relevante no contexto da discusso brasileira contempornea, relativa ao quanto pagamos de tributos. A anlise do assunto deve partir de que esclareamos questo prvia, relativa identificao de que Estado queremos. Alm do que, no modelo em que presentemente vivemos no se tributa em troca de servios, pura e simplesmente. O que temos um modelo que persegue a redistribuio de renda e a realocao de encargos. Outro mito que deve ser problematizado o relativo alta carga tributria que suportamos, se comparada com a carga tributria de passado relativamente recente. Deve-se lembrar que em perodos inflacionrios a extrao de recursos da populao faz-se de outro modo que no mediante o peso da carga tributria. Porm, no se pode iludir, taxas de extrao fiscal em pocas inflacionrias podem significar altssima carga tributria, ainda que por outros meios. Bresser tem conscincia da constatao de Liam Murphy e de Thomas Nagel, no sentido de que no existe mercado sem governo e no existe governo sem impostos72. Entre ns, a tributao mecanismo de transferncia de renda, indicativo - - pelo menos terico - - de que se tem certa justia distributiva, com referencias no principio da diferena, anunciado por John Rawls, para quem asHolmes,StepheneSunstein,CassR.,TheCostofRightsWhyLibertydependsonTaxes,New York:Norton,2000. 67 Holmes,StepheneSunstein,CassR.,cit.,p.151. 68 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.176. 69 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.177. 70 BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.181. 71 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.183. 72 Murphy,LiameNagel,Thomas,OMitodaPropriedade,SoPaulo:MartinsFontes,2005,p. 46.TraduodeMarceloBrandoCipolla.66

desigualdades na renda e na riqueza devam assegurar o benefcio mais alto possvel para os socialmente menos favorecidos73. Bresser entende que um dos grandes desafios da gesto pblica consista justamente em se aumentar a qualidade e a eficincia dos servios pblicos, sem que isto signifique expanso da taxa de extrao fiscal, isto , da carga tributria74. Bresser no leva em conta que o modelo brasileiro de tributao utilizado, prioritariamente, para transferncia de renda, e no para a compra de servios pblicos. O Estado do sculo XXI, que Bresser defende, seria liberal, social e republicano e democrtico. E com base em Joshua Cohen (que por sua vez ancorou-se em Jrgen Habermas) defende uma democracia deliberativa. Esta livre, no sentido de que seus participantes s se vinculam aos resultados do que foi deliberado. uma deliberao justificada, na medida em que as partes envolvidas devem, sempre, identificar seus motivos. Conta com alto nvel de igualdade formal, dado que os procedimentos no diferenciam os participantes. substancialmente tambm igualitria porque a distribuio de poder e de recursos no so maiores ou menores, alterando-se as chances de participao. Busca-se alcanar consenso racionalmente motivado75. Faz-se a transio do Estado social-democrtico para o Estado republicano, explicada por Bresser do modo como segue:A transio do Estado social-democrtico para o Estado republicano um processo histrico e intelectual complexo, que envolve a reforma do estado e a criao e introduo de novas instituies, inclusive a reforma da gesto pblica. Essa reforma s faz sentido no mbito de alguma forma de democracia especificamente de uma democracia deliberativa -, porque implica atribuir a funcionrios pblicos graduados maior poder discricionrio, dependendo, portanto, da existncia de mecanismos efetivos de controle social para torn-los razoavelmente responsveis. Esse controle social s existe no contexto de uma esfera pblica forte, na qual esteja presente uma sociedade civil ativa76.

Bresser prev tambm frmulas de controle social que sero exercidas junto a esta democracia. Sugere controle por parte de associaes comerciais, de sindicatos e da sociedade civil77. O Estado republicano decorre principalmente de ampla reforma a ser feita na administrao pblica. Sugere que reformemos as instituies polticas e econmicas, especialmente em seus aspectos comerciais, tributrios, de seguridade social, trabalhista, polticos e de gesto pblica. A reforma da gesto pblica exige a concepo de novas instituies jurdicas organizacionais. Demanda tambm a transformao dos burocratas em administradores pblicos comprometidos. Evidencia-se a necessidade de se reconstruir a capacidade organizadora e institucional do Estado. Deve-se tornar o governo mais eficiente e mais responsvel. Para Bresser, as atividades empresariais necessitam de instituies que garantam o Estado de Direito, os direitos de propriedade e os contratos78. O Estado clssico era simplificado, como decorrncia mesmo do pequeno nmero de funes que exercia. Havia to somente os ministrios da Justia, da73 74

Cf.Rawls,John,ATheoryofJustice,Cambridge:HarvardUniversityPress,1999,pp.64ess. Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.184. 75 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.190. 76 BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.195. 77 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.197. 78 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.207.

Defesa (Exrcito e Marinha), do Tesouro e das Relaes Exteriores. H presentemente ampliao de funes e atuaes. A reforma da gesto pblica demanda corpo de servidores profissionais, dedicados, de alto escalo, com capacidade e poder para administrar o Estado, supervisionados pela sociedade civil79. Deve-se comear por compreender a relao entre burocracia e poder burocrtico:Minha explicao para isso est relacionada com o carter classista da classe mdia profissional. Nessa classe, o grupo mais coeso, social e politicamente a burocracia estatal ou tecnoburocracia. Com o aparecimento do Estado socialdemocrtico e do Estado desenvolvimentista, esse grupo cresceu e ganhou poder. No princpio, e durante um longo perodo, seus representantes mais diretos identificaram racionalidade e desenvolvimento econmico com o sistema burocrtico hierrquico que estava por trs disso. Foram necessrias pelo menos cinco dcadas para que essa falsa identificao casse por terra: dos anos 1930, quando o Estado socialdemocrtico comeou a ser posto em prtica, at os anos 1980. Quando teve incio a reforma da gesto pblica, o servio pblico de alto escalo e, mais amplamente, a classe mdia profissional que trabalhava para o Estado comearam a perceber que seu poder e influncia estavam sendo reduzidos, e no aumentados, por sua persistente dependncia da administrao pblica burocrtica80.

A reforma na gesto pblica vem se realizando em vrios pases. Na dcada de 80, por exemplo, ocorreu na Inglaterra, na Nova Zelndia e na Austrlia. Nos Estados Unidos deu-se o mesmo. Segundo Bresser, o referencial conceitual era o livro Reinventing Government, de David Osborne e Ted Gaebler. Chile e Brasil conhecem tambm reformas, no contexto da Amrica Latina. O Brasil conheceu uma primeira reforma em 1936, que redundou na criao do DASP, e que combateu o patrimonialismo; instaurou-se entre ns um modelo burocrtico. Roberto Campos, em seu livro de memrias, refere-se ao DASP e reforma administrativa da dcada de 193081. A reforma de 1936 foi uma reforma burocrtica. Quanto aos servidores pblicos, por exemplo, esta primeira reforma consubstanciou-se normativamente no Decreto-lei n 1.713, de 28 de outubro de 1939, que dispunha sobre o estatuto dos servidores civis da Unio. Baixado pelo Presidente da Repblica, por fora de competncia que lhe conferia o art. 180 da Constituio de 1937, o texto regulava as condies de provimento dos cargos pblicos, os direitos e vantagens, os deveres e responsabilidades dos funcionrios civis da Unio, dos Territrios e, no que coubesse, da ento Prefeitura do Distrito Federal, dos Estados e dos Municpios. As disposies daquele texto aplicavam-se ao Ministrio Pblico, ao magistrio e aos funcionrios das secretarias do Poder Legislativo e do Poder Judicirio no que no colidissem com os dispositivos constitucionais, nos termos da prpria linguagem do decreto. Definia-se funcionrio pblico como a pessoa legalmente investida em cargo pblico. Os cargos pblicos, para os efeitos daquele estatuto, eram os criados por lei, em nmero certo, com denominao prpria e pagos pelos cofres da Unio. Definia-se que os cargos eram ou de carreira ou isolados. Os de carreiraCf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.212. BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.214215. 81 Cf. Campos, Roberto, A Lanterna na Popa, Rio de Janeiro: Topbooks, 1994, p. 28: Pusme caadeempregoconfivel.Asoportunidadeseconmicaserammuitomaisescassasquehoje,eo governo, sem dvida, o empregador mais importante. A soluo era fazer um dos vrios concursos pblicos que o recmcriado DASP estava organizando como parte da reforma administrativa.80 79

se integravam em classes e correspondiam a uma profisso; isolados, os que no se podiam integrar em classes e correspondiam a certa e determinada funo. Definia-se classe (um agrupamento de cargos da mesma profisso e de igual padro de vencimento), carreira (um conjunto de classes da mesma profisso, escalonadas segundo os padres de vencimento), quadro (conjunto de carreiras e cargos isolados), entre outros. Dispunha-se que s poderia ser provido em cargo pblico quem fosse brasileiro, tivesse completado 18 anos de idade, cumprido as obrigaes e os encargos para com a segurana nacional, estivesse no gozo dos direitos polticos, comprovasse bom procedimento, gozasse de boa sade, fosse apto para o exerccio da funo, habilitado previamente em concurso, salvo quando se tratasse de cargos para os quais no houvesse tal exigncia. Deveria tambm ter atendido s condies especiais prescritas para determinados cargos ou carreiras. Havia estgio probatrio, perodo de 730 dias de exerccio do funcionrio nomeado para cargo pblico de provimento efetivo, isolado ou de carreira, durante o qual se apurava a convenincia ou no de sua confirmao, mediante a verificao dos seguintes requisitos: idoneidade moral, aptido, disciplina, assiduidade, dedicao ao servio e eficincia. Os concursos eram de provas ou de ttulos, ou de provas e ttulos, na conformidade das leis e regulamentos ou, na falta destes, de acordo com as instrues expedidas pelo rgo competente. Quando o provimento em cargo pblico dependesse da concluso de curso especializado, os concursos poderiam ser exclusivamente de ttulos. Os limites de idade para a inscrio em concurso e o prazo de validade eram fixados de acordo com a natureza das atribuies da carreira ou cargo, nas instrues respectivas. No estavam sujeitos a limite de idade, para inscrio em concurso e nomeao, os ocupantes efetivos de cargos pblicos federais. Havia cargos cujo provimento exigia o recolhimento de fiana, sem o que o titular no poderia entrar em exerccio. A fiana poderia ser prestada em dinheiro, em ttulos da Dvida Pblica da Unio, ou em aplices de seguro de fidelidade funcional, emitidas por institutos oficiais ou companhias legalmente autorizadas. Funcionrios podiam gozar, obrigatoriamente, por ano, de 20 dias consecutivos de frias. A estabilidade era adquirida depois de dois anos de exerccio, quando nomeado em virtude de concurso, ou depois de 10 anos de exerccio, nos demais casos. Havia aposentadoria compulsria quando o funcionrio atingisse a idade de 68 anos. Dispunha-se que o Governo Nacional promoveria o bem estar e o aperfeioamento fsico, intelectual e moral dos funcionrios e de suas famlias. E com essa finalidade eram organizados um plano de assistncia, que compreendia a previdncia, seguro, assistncia mdica, dentria e hospitalar, sanatrios, colnias de frias e cooperativismo; um programa de higiene, conforto e preservao de acidentes nos locais de trabalho; cursos de aperfeioamento o especializao profissional; cursos de extenso, conferncias, congressos, publicaes trabalhos referentes ao servio publico; centros de educao fsica e cultural para recreio e aperfeioamento moral e intelectual dos funcionrios e de suas famlias, fora das horas do trabalho; viagens de estudos ao estrangeiro e visitas a servios particulares de utilidade pblica, para especializao e aperfeioamento. Os funcionrios podiam fundar associaes para fins beneficentes, recreativos e de economia ou cooperativismo. Era proibida, no entanto, a fundao de sindicatos de funcionrios. Ao funcionrio era proibida a censura, pela imprensa ou outro qualquer meio, s autoridades constitudas, ou criticar os

atos da administrao, podendo, todavia, em trabalho devidamente assinado, apreci-los, do ponto de vista doutrinrio, com o fito de colaborao e cooperao. No poderia retirar, sem prvia permisso da autoridade competente, qualquer documento ou objeto existente na repartio; entreter-se, durante as horas de trabalho, em palestras, leituras ou outras atividades estranhas ao servio; deixar de comparecer ao servio sem causa justificada; atender a pessoas na repartio para tratar de assuntos particulares; promover manifestaes de apreo ou desapreo dentro da repartio, ou tornar-se solidrio com elas. Era vedado ao funcionrio exercer comrcio entre os companheiros de servio, promover ou subscrever listas de donativos, dentro da repartio; deixar de representar sobre ato ilegal, sob pena de se tornar solidrio com o infrator; fazer contratos de natureza comercial ou industrial com o governo, por si ou como representante de outrem; exercer funes de direo ou gerncia de empresas bancrias ou industriais, ou de sociedades comerciais subvencionadas ou no pelo Governo. O funcionrio no poderia tambm requerer ou promover a concesso de privilgio, garantias de juros ou outros favores semelhantes, federais, estaduais ou municipais, exceto privilgio de inveno prpria; exercer, mesmo fora das horas de trabalho, emprego ou funo em empresas, estabelecimentos ou instituies que tivessem, ou pudessem ter, relaes com o Governo, em matria que se relacionasse com a finalidade da repartio ou servio em que estivesse lotado. Tambm no poderia aceitar representao de Estado estrangeiro; comerciar, ou ter parte em sociedades comerciais, exceto como acionista, quotista ou comanditrio, no podendo, em qualquer caso, ter funes de direo ou gerncia: incitar greves ou a elas aderir, ou praticar atos de sabotagem contra o regime ou o servio pblico. Era tambm proibido que o funcionrio praticasse a usura, em qualquer de suas formas; fosse procurador de partes ou servisse de intermedirio perante qualquer repartio pblica, exceto quando se tratasse de interesses de parente at o segundo grau; receber estipndios de firmas fornecedoras ou de entidades fiscalizadas, no pas ou no estrangeiro, mesmo quando estivesse em misso referente compra de material ou fiscalizao de qualquer natureza; valer-se de sua qualidade de funcionrio para melhor desempenhar atividade estranha s funes ou para lograr qualquer projeto, direta ou indiretamente, por si ou interposta pessoa. Previa-se tambm que nenhum imposto ou taxa gravaria vencimento, remunerao ou gratificao do funcionrio e o salrio do extranumerrio, bem como os atos ou ttulos referentes , sua vida funcional. Proventos da disponibilidade e da aposentadoria e as penses de montepio no poderiam, igualmente, sofrer qualquer desconto por cobrana de imposto ou taxa. No se inclua, por expresso disposio do decreto, o imposto de renda. A segunda reforma deu-se em 1967, por meio do Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, que dispunha sobre a organizao da administrao federal, estabelecendo diretrizes para a reforma administrativa. Definia-se que o Poder Executivo seria exercido pelo Presidente da Repblica auxiliado pelos Ministros de Estado. Fixou-se que a Administrao Federal compreenderia a Administrao Direta, que se constitua dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios e na Administrao Indireta, que compreenderia algumas categorias de entidades, dotadas de personalidade jurdica

prpria. Entre elas, as autarquias, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista. Disps-se que as atividades da Administrao Federal obedeceriam a princpios fundamentais, a exemplo do planejamento, da coordenao, da descentralizao, da delegao de competncia e do controle. Fixou-se tambm que a execuo das atividades da Administrao Federal deveria ser amplamente descentralizada. Por exemplo, ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade ou inconvenincia, a execuo de programas federais de carter nitidamente local deve ser delegada, no todo ou em parte, mediante convnio, aos rgos estaduais ou municipais incumbidos de servios correspondentes. Disps-se tambm que a delegao de competncia deve ser utilizada como instrumento de descentralizao administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade s decises, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas ou problemas a atender. Disciplinou-se que o trabalho administrativo deve ser racionalizado mediante simplificao de processos e supresso de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco. Em 1995 Bresser conduziu tentativa de terceira reforma, consubstanciada num Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Na qualidade de Ministro de Estado da Administrao Federal e Reforma do Estado, e membro de uma Cmara da Reforma do Estado, presidida pelo ento Ministro Chefe da Casa Civil, Bresser apresentou o plano, que foi aprovado pela referida Cmara, bem como pelo ento Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso. O plano identificava as trs formas de administrao pblica, historiava a reforma do DASP e a de 1968; apontava um retrocesso no modelo que se pensou em 1988. Segundo Bresser, no texto do Plano Diretor:As aes rumo a uma administrao pblica gerencial so, entretanto, paralisadas na transio democrtica de 1985 que, embora representasse uma grande vitria democrtica, teve como um de seus custos mais surpreendentes o loteamento dos cargos pblicos da administrao indireta e das delegacias dos ministrios nos Estados para os polticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no pas. De outra parte, a alta burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas foras conservadoras, de ser a culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento excessivo. A conjuno desses dois fatores leva, na Constituio de 1988, a um retrocesso burocrtico sem precedentes. Sem que houvesse maior debate pblico, o Congresso Constituinte promoveu um surpreendente engessamento do aparelho estatal, ao estender para os servios do Estado e para as prprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocrticas rgidas adotadas no ncleo estratgico do Estado. A nova Constituio determinou a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturao dos rgos pblicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurdico nico para os servidores civis da Unio, dos Estados membros e dos Municpios, e retirou da administrao indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir s fundaes e autarquias pblicas normas de funcionamento idnticas s que regem a administrao direta. Este retrocesso burocrtico foi em parte uma reao ao clientelismo que dominou o pas naqueles anos. Foi tambm uma conseqncia de uma atitude defensiva da alta burocracia que, sentindo-se injustamente acusada, decidiu defender-se de forma irracional. O retrocesso burocrtico no pode ser atribudo a um suposto fracasso da descentralizao e da flexibilizao da administrao pblica que o Decreto-Lei 200 teria promovido. Embora alguns abusos tenham sido cometidos em seu nome, seja em termos de excessiva autonomia para as empresas estatais, seja em termos do uso patrimonialista das autarquias e fundaes (onde no havia a exigncia de processo seletivo pblico para a admisso de pessoal), no correto afirmar que tais distores possam ser imputadas como causas do mesmo. Na medida em que a transio democrtica ocorreu no Brasil em meio crise do Estado, essa ltima foi equivocadamente identificada pelas foras democrticas como resultado, entre outros, do

processo de descentralizao que o regime militar procurara implantar. Por outro lado, a transio democrtica foi acompanhada por uma ampla campanha contra a estatizao, que levou os constituintes a aumentar os controles burocrticos sobre as empresas estatais e a estabelecer normas rgidas para a criao de novas empresas pblicas e de subsidirias das j existentes82.

Segundo Bresser, o plano no objetivava ao enxugamento do Estado, pura e simplesmente, bem como no tinha como foco a eliminao de excedentes, embora, afirmou, tal objetivo tambm fosse legtimo83. Trata-se de se definir os papis do Estado. Para Bresser h funes exclusivas, que no podem ser outorgadas ou transferidas. H servios sociais e cientficos que devem ser contratados por organizaes pblicas. A iniciativa privada deve cuidar da produo de bens e servios para o mercado84. A reforma que prope adota abordagem gerencial da administrao pblica, concomitantemente a abordagem social-democrtica e social-liberal do papel do Estado85. Prega transio institucional, cultural e gerencial. O modelo acompanhado da indicao de algumas estratgias bsicas, a saber: maior autonomia e responsabilidade para agncias e administradores pblicos; maior controle de resultados contratados; mecanismos de competio administrados pela excelncia; a par do abandono do controle procedimental e da superviso mais direta86. A reforma da gesto pblica, com o objetivo de se substituir a administrao pblica burocrtica por uma administrao pblica gerencial, segundo Bresser, deve, em primeiro lugar, descentralizar os poderes e recursos para as agncias reguladores e executivas que desempenham atividades exclusivas de Estado, aumentando, ao mesmo tempo, o poder do ncleo estratgico do Estado sobre os resultados, e das secretarias formuladoras de polticas sobre as reformas e polticas institucionais87. Ainda, deve-se contratar com organizaes pblicas no-estatais de servio, reconhecidas como organizaes sociais, os servios sociais e cientficos que a sociedade decidir financiar com recursos do Estado por envolverem altas externalidades e direitos humanos bsicos88. Quanto terceirizao, Bresser prope terceirizar para empresas comerciais as atividades de apoio ou auxiliares que no envolvam nem o poder do Estado (e so realizadas pelas agncias) nem direitos humanos bsicos (que devem ser prestadas por organizaes sociais)89. Por isso, deve-se tornar responsveis as agncias e as organizaes sociais por meio do controle de resultados contratados, da competio administrada pela excelncia e do controle social, o que envolve grande transparncia, em vez dos controles

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Braslia, 1995. Disponvel em www.bresserpereira.org.br.Acessoem22deabrilde2011. 83 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,ConstruindooEstadoRepublicano:DemocraciaeReformada GestoPblica,cit.,p.250. 84 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.251. 85 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.253. 86 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.265. 87 BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.266. 88 BresserPereira,LuizCarlos,cit.,loc.cit. 89 BresserPereira,LuizCarlos,cit.,loc.cit.82

burocrticos clssicos (normas procedimentais, auditoria e reviso parlamentar)90. Deve-se, ainda, recrutar diferentemente o pessoal das agncias e o das organizaes sociais: enquanto as agncias tero servidores pblicos, as organizaes sociais trabalharo com funcionrios privados91. Para Bresser, no mesmo projeto, deve-se reforar o servio pblico, que se limitar a desempenhar as atividades exclusivas de Estado e continuar a ser organizado em carreiras ou corpos92. De acordo com Bresser, deve-se exigir dos servidores pblicos no apenas competncia tcnica e comportamento tico, mas autonomia razovel de deciso, alm de capacidade poltica93; de tal modo, deve-se estabelecer um sistema de incentivos, envolvendo diferenciais de remunerao, avaliao transparente do desempenho e reais oportunidades de treinamento e progresso na carreira94. Por fim, a reforma exige que se adote exaustivamente a informtica e, em especial, a tecnologia da internet para auditoria, compras, pagamentos e todo tipo de registros oficiais95. A amplitude da reforma do Estado pretendida alcana tambm as tipologias de propriedade. Sugere quatro formas de propriedade: privada, estatal, pblica no-estatal (que de interesse pblico, mas que no est inserida no aparelho do Estado, o que denomina de zona cinzenta e que exemplifica com algumas universidades norte-americanas) e corporativas (dos sindicatos, associaes, reveladores de interesses de grupo)96. Secciona interesses do Estado e interesses pblicos. Estes ltimos tutelados pelo Ministrio Pblico, aqueles primeiros por advogados do Estado. Embora, ao que consta, entre advogados pblicos viceje n grdio existencial que precisa ser desatado. Para quem advogam? Para o Estado ou para o Governo? Menos do que duelo de serpentrio, a pergunta revela absoluto dilema, ou esconde falso problema. Meio caminho no h. A ruptura entre Estado e Governo funda-se no corte metafsico que remonta alegoria da caverna de Plato. Sugere dois mundos: um real, outro ideal. O corte platnico d-nos a direo da tradio ocidental. o ncleo de todas as fendas, antagonismos e bipolaridades que marcam a Teologia, a Cincia Poltica, a Psicanlise e o Direito. Dizer-se advogado do Estado, e no do Governo, mecanismo retrico sutil que coloca o advogado pblico acima do bem e do mal, do certo e do errado, do recorrente e do efmero, do sempre e do s vezes. Ver-se como advogado do Estado um abre-te-ssamo para todos os achismos e idiossincrasias. a autorizao para o uso das prprias razes, que se confundem com as razes do Estado. estar do lado do bem, da beleza, da verdade, do mundo onde no h conflitos, e nem responsabilidades. o territrio perfeito para os especialistas em superficialidades. a preocupao desleal com o procedimento, e no com o resultado.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,loc.cit. BresserPereira,LuizCarlos,cit.,loc.cit. 92 BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.267. 93 BresserPereira,LuizCarlos,cit.,loc.cit. 94 BresserPereira,LuizCarlos,cit.,loc.cit. 95 BresserPereira,LuizCarlos,cit.,loc.cit. 96 BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.281. 91 90

Dizer-se advogado do Governo, e no do Estado, judicioso exerccio de coerncia prtica e de tica pragmtica. coragem. admitir que a ineficincia da prpria ao redunde na admoestao e na responsabilizao dos rgos de controle, isto , das corregedorias e dos mecanismos de aferio de produtividade. E porque no existe advogado sem parte, inclusive no Direito Cannico, que prev o advogado do diabo, e at nas burocracias da Inquisio, frgil imaginar a defesa de um Estado quimrico que transcenda couraa de um Governo real. Bresser dilui este dilema seccionando as funes em atuaes de Estado e de interesse pblico. E porque, entre ns, o Estado conta com governo democraticamente eleito, assemelha Estado e Governo, que antepe a interesses pblicos, cuja defesa fixa como incumbncia do Ministrio Pblico. No entanto, Bresser diferencia polticas de Estado e de Governo, e o faz a propsito do papel das agncias reguladoras:Quando a lei define claramente a poltica, temos uma poltica de Estado; quando deixa a definio precisa para a administrao vigente, temos uma poltica de governo. As agncias reguladoras devem executar polticas de Estado e ser mais autnomas com relao administrao, enquanto as agncias executivas sero menos autnomas politicamente, mas igualmente independentes em termos administrativos. Teoricamente, as polticas introduzidas pelas agncias executivas devem mudar a partir do momento em que um partido poltico ou coalizao poltica de oposio ganha uma eleio e uma nova administrao se inicia, enquanto as decises introduzidas pelas agncias reguladoras no mudam to facilmente. As polticas governamentais podem ser modificadas seja pelo Parlamento, seja pelo Executivo, enquanto as polticas de Estado s podem ser modificadas pelo Parlamento97.

O papel do Estado enfatizado na medida em que se reconhece que este complementa o mercado interno por intermdio de transferncias econmicas98. Bresser apresenta-nos um modelo institucional que denomina de modelo bsico. Atividades exclusivas do Estado centram-se num ncleo estratgico, composto pelo Congresso, por tribunais superiores, pela presidncia e pela cpula dos ministrios; a atividade estatal, a forma de administrao misto de gesto burocrtica e gerencial, contando-se com instituies formadas por secretarias formuladoras de polticas pblicas e contratos de gesto99. Atividades exclusivas de Estado tambm seriam protagonizadas por agncias, de feio estatal, a exemplo da polcia, de instrumentos de regulao, de fiscalizao, de fomento das reas social e cientfica, de seguridade social. O meio institucional seria de agncias executivas e reguladoras100. Escolas, hospitais, centros de pesquisa e museus formam conjunto de servios no exclusivos do Estado. Trata-se de funo pblica no estatal. Organizaes sociais cuidariam destes assuntos, com base em administrao gerencial. Organizaes sociais assumiro servios do Estado, e enfrentaro rejeio inicial pelos servidores pblicos101. Segundo Bresser:No modelo de reforma de gesto pblica que estou apresentando, as organizaes sociais so provavelmente a instituio organizacional mais interessante. A idia, em termos de reforma, transformar os servios sociais e cientficos prestados diretamente pelo Estado em entidades de servio quase-estatais ou pblicas no-estatais de um tipo especial, que faro parte do oramento do Estado mas no do aparelho do Estado, e

97 98

BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.305. Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.285. 99 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.290. 100 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,loc.cit. 101 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.325.

portanto no empregaro servidores pblicos estatutrios. Proponho chamar tais instituies de organizaes sociais. Em termos legais, as organizaes sociais sero privadas, pois estaro sujeitas s mesmas normas que se aplicam ao setor privado; em termos polticos, continuaro sendo pblicas, na medida em que so orientadas para o interesse pblico102.

Bem entendido, agncias cuidam de atividades exclusivas de Estado. E organizaes sociais de servios sociais e cientficos so as que no precisam, necessariamente, de desempenho vinculado a atividade monopolstica do Estado. Agncias reguladoras, segundo Bresser, (...) existem, em princpio, para regular setores privados quase-monopolistas e setores estatais monopolistas103. Por fim, h empresas privadas administradas de modo gerencial, e em regime de privatizao, que produziro para o mercado, como empresas. Bresser defende a descentralizao, sustentando que justamente pela centralizao que se pretende imprimir maior flexibilidade administrao e adapt-la melhor s condies locais104. Distingue descentralizao e delegao, no sentido de que (...) a descentralizao uma estratgia de gesto pblica, enquanto a delegao de poderes uma deciso poltica com conseqncias gerenciais105. Reconhece que h muitas crticas reforma da gesto pblica, em sua grande maioria de natureza ideolgica, especialmente porque h tendncia de classific-la como neoliberal106. Enfrenta tambm suposto conflito que haveria entre eficincia administrativa e democracia107, explicando:As sociedades modernas buscam a eficincia administrativa e a democracia, mas a opinio comumente aceita considera esses dois objetivos contraditrios: haveria uma compensao (trade-off) entre ambas, se no nas antigas democracias, provavelmente nas novas. Essa uma falsa compensao. A reforma da gesto pblica uma reforma institucional que envolve um conjunto de novas instituies e pressupe a existncia de algum tipo de democracia participativa; na medida em que essas novas instituies se tornam realidade, elas contribuem para o aperfeioamento da democracia. A reforma da administrao teve xito nas democracias mais avanadas e em algumas novas democracias108.

A reforma anunciada por Bresser reforma necessariamente democrtica109, que deve combinar desejo com perspectiva110, isto , mediando o que queremos, com o que podemos realmente fazer111. Consagra o republicanismo, em sua dimenso de uma sociedade complexa, rica em tenses, no sculo XXI. um projeto para nosso tempo. Defende a proteo do patrimnio pblico. reforma institucional que aproxima liberalismo e vocao social, sem que se apele a conceito batido de terceira via. reforma que prope luta contra o clientelismo e o fisiologismo. Trata-se de plano para um Estado forte, com poder para tributar e financiar aes coletivas, deliberadas de modo racional. um plano para102 103

BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.316. Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.309. 104 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.297. 105 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.299. 106 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.337. 107 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.363. 108 BresserPereira,LuizCarlos,cit.,loc.cit. 109 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.364. 110 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,p.380. 111 Cf.BresserPereira,LuizCarlos,cit.,loc.cit.

estabilidade poltica, para a garantia da liberdade, para o alcance da justia social, tendo-se em mira o desenvolvimento econmico. um plano que exige discusso e continuidade.

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