1100100 perguntas e respostas sobre improbidade administrativa

5/27/2018 1100100 Perguntas e Respostas Sobre Improbidade Administrativa

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Cem Perguntas e Respostassobre Improbidade Administrativa

Incidncia e aplicao da Lei n. 8.429/1992


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Repblica Federativa do Brasil

Ministrio Pblico da Unio

Procurador-Geral da Repblica

ANTONIOFERNANDOBARROSESILVADESOUZA

Diretor-Geral da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio

RODRIGOJANOTMONTEIRODEBARROS

Cmara Editorial Geral

ODIMBRANDOFERREIRA Coordenador (MPF)

FRANCISCOREZEK(MPF)

CRISTIANOOTVIOPAIXOARAJOPINTO(MPT)

JOSEYMARDLOGURCIO(MPT)

ALEXANDRECONCESI(MPM)

JOSCARLOSCOUTODECARVALHO(MPM)

PAULOJOSLEITEFARIAS(MPDFT)

MRCIONUNESIORIOARANHAOLIVEIRA(MPDFT)


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Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio

CoordenadoraMrcia Noll Barboza

Braslia DF2008

Cem Perguntas e Respostassobre Improbidade Administrativa

Incidncia e aplicao da Lei n. 8.429/1992


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ESCOLA SUPERIOR DO MINISTRIO PBLICO DA UNIO (ESMPU)SGAS Av. L2-Sul, Quadra 604, Lote 23, 2oandar

70200-901 Braslia-DFTel.: (61) 3313-5114 Fax: (61) 3313-5185

Copyright2008. Todos os direitos autorais reservados.

Secretaria de Ensino e PesquisaVolker Egon Bohne

Diviso de Apoio DidticoAdriana Ribeiro Ferreira Tosta

Ncleo de EditoraoCecilia Fujita

Setor de RevisoLizandra Nunes Marinho da Costa Barbosa ChefiaDaniel Mergulho de Carvalho Preparao de originaisRenata Filgueira Costa Reviso de provasThaise dos Santos Leandro Reviso de provasLara Litvin Villas Bas Reviso de provas

Ncleo de Programao VisualAna Manfrinato CavalcanteEduardo Franco Dias

Jansen Lira Rojas

Projeto grfico e capaCarolina Woortmann

Clara Dantas Farias

Eduardo Franco Dias

As opinies expressas nos textos so de exclusiva responsabilidade dos autores.

Biblioteca da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio

C394 Cem perguntas e respostas sobre improbidade administrativa: incidncia eaplicao da lei n. 8429/1992 / Coordenadora: Mrcia Noll Barboza;colaboradores: Antonio do Passo Cabral ... [et al.] Braslia: ESMPU, 2008133 p.

ISBN 978-85-88652-21-7

1. Improbidade administrativa. 2. Administrao pblica. 3. Leso aoerrio. 4. Enriquecimento ilcito. I. Barboza, Mrcia Noll, coord.

CDD 341.337


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APRESENTAO

O fato de ter trabalhado durante anos consultando a Lei n. 8.429/1992,denominada Lei de Improbidade Administrativa (LIA), e depois terassumido a coordenao da 5a Cmara de Coordenao e Reviso doMinistrio Pblico Federal, cujas matrias so a defesa do patrimniopblico e social e a probidade administrativa, levou-me a idealizar ummanual dirigido aos cidados, com respostas a 100 perguntas sobre o

que seja improbidade administrativa e como a lei regente da matria aplicada.

Como tornar interessante a aprendizagem de uma lei para os que no atm como instrumento de trabalho?

O contedo dessa lei relevante para os cidados, porque dispe sobreas sanes e contm a descrio das condutas dos agentes pblicos queenriqueceram, que causaram danos ao patrimnio pblico e que violaram

os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade paracom o Estado.

Era necessrio torn-la conhecida do pblico e de fcil compreensopara que os cidados pudessem discernir e fiscalizar os atos dos ges-tores pblicos e cobrar-lhes zelo e honestidade no trato com o errioe a coisa pblica.

Assim, foi elaborado um plano de trabalho pela 5a

Cmara e entregue Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio (ESMPU), que o aprovoue arcou com as despesas financeiras do projeto. A coordenao da exe-cuo desse plano foi entregue colega Mrcia Noll Barboza, de desta-cada atuao na matria. Houve um voluntariado admirvel de outroscolegas especialistas, a saber, Antonio do Passo Cabral, Denise Vinci Tu-lio, Jos Roberto Pimenta Oliveira, Mnica Nicida Garcia, Mrcio Torres,Marlon Weichert, Srgio Medeiros, Walter Claudius Rothenburg, Welling-

ton Saraiva, que tambm operam ou operaram com a lei. Foi realizado,ento, um sonho de todos!


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Tornar essa lei de fcil compreenso aos cidados foi um desafio paraesses membros que se empenharam na tarefa com rigor e satisfao.

O manual um incentivo do MPF aos cidados para a vivncia da ci-dadania, pois contribui para a formao de uma sociedade civil maisconsciente e mais engajada em cobrar do administrador, do agente p-blico e dos polticos uma tima gerncia do dinheiro arrecadado pelosimpostos, dos bens adquiridos pelo Estado, dos bens pblicos em gerale da imensa riqueza do Pas.

tambm um incentivo ao MPF para que no deixe sem reparo, seja a-tuando extrajudicialmente, seja atuando judicialmente, os que insultam,atacam e assaltam os bens que pertencem ao povo brasileiro.

Com esta obra, vamos juntos cidados e Ministrio Pblico Federal fazer dessa tarefa algo mais instigante.

Gilda Pereira de Carvalho

Subprocuradora-Geral da RepblicaEx-Coordenadora da Cmara do Patrimnio Pblico e Social 5aCCRProcuradora Federal dos Direitos do Cidado

6 Apresentao


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COLABORADORES

Antonio do Passo CabralProcurador da Repblica (Procuradoria da Repblica em So Joo de Meriti/RJ),ex-Juiz Federal e mestre em Direito Pblico pela UERJ.

Denise Vinci TulioProcuradora Regional da Repblica (Procuradoria Regional da Repblica da1aRegio).

Jos Roberto Pimenta OliveiraProcurador da Repblica (Procuradoria da Repblica em So Paulo), mestre edoutorando em Direito Administrativo pela PUC/SP.

Mnica Nicida GarciaProcuradora Regional da Repblica (Procuradoria Regional da Repblica da3aRegio) e mestre em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade deSo Paulo.

Mrcia Noll BarbozaProcuradora da Repblica (Procuradoria da Repblica no Rio Grande do Sul),mestre em Direito pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos e doutoranda emDireito Constitucional pela Universidade de Valladolid Espanha.Mrcio Andrade TorresProcurador da Repblica (Procuradoria da Repblica no Cear) e mestrando emDireito pela Universidade Federal do Cear.

Marlon Alberto WeichertProcurador Regional da Repblica (Procuradoria Regional da Repblica da3aRegio), mestre em Direito Constitucional pela PUC/SP e especialista emDireito Sanitrio pela Universidade de Braslia.

Srgio Monteiro MedeirosProcurador Regional da Repblica (Procuradoria Regional da Repblica da3aRegio) e mestre em Cincias Jurdicas pela Universidade Federal da Paraba.

Walter Claudius RothenburgProcurador Regional da Repblica (Procuradoria Regional da Repblica da3aRegio) e doutor em Direito pela Universidade Federal do Paran.

Wellington Cabral SaraivaProcurador Regional da Repblica (Procuradoria Regional da Repblica da5aRegio), mestre em Direito pela Universidade de Braslia e professor de

cursos de ps-graduao em Direito.


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SUMRIO

Definio de improbidade administrativaMrcia Noll Barboza..................................................................................................13

Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativaDenise Vinci Tulio.......................................................................................................21

Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativaJos Roberto Pimenta Oliveira..................................................................................31

Improbidade administrativa por enriquecimento ilcitoWellington Cabral Saraiva..........................................................................................39

Improbidade administrativa por leso ao errioMnica Nicida Garcia................................................................................................47

Improbidade administrativa por violao aos princpios daadministrao pblicaWalter Claudius Rothenburg......................................................................................59

Apurao dos atos de improbidade administrativaSrgio Monteiro Medeiros.........................................................................................69

Ao judicial para responsabilizao por improbidadeadministrativa

Antonio do Passo Cabral...........................................................................................83

Medidas cautelares na responsabilizao por improbidadeadministrativaSrgio Monteiro Medeiros.........................................................................................91

Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativaMarlon Alberto Weichert..........................................................................................101

Prescrio em relao aos atos de improbidade administrativaMrcio Andrade Torres.............................................................................................115

Referncias..........................................................................................................119

AnexoLei n. 8.429, de 2 de junho de 1992....................................................................121


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Definio de improbidade

administrativa

Mrcia Noll Barboza


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O que improbidade administrativa?

1Improbidade administrativa a caracterizao atribuda pela Lein. 8.429/1992, conhecida como LIA (Lei de Improbidade Administrati-va), a determinadas condutas praticadas por agentes pblicos e tambmpor particulares que nelas tomem parte. A definio de tais condutas dada pelos artigos 9o, 10 e 11 da referida lei: o artigo 9odefine os atosde enriquecimento ilcito; o artigo 10, os atos que acarretam leso aoerrio; e o artigo 11, os atos que violam os princpios da administraopblica. Portanto, a noo de improbidade administrativa derivada daLei n. 8.429/1992 bastante abrangente, modificando qualquer refe-rncia legal ou terica que, anteriormente edio dessa lei, vinculasseo termo improbidade idia de desonestidade. A partir da LIA, devemosentender a improbidade administrativa como aquela conduta consideradainadequada por desonestidade, descaso ou outro comportamento impr-

prio ao exerccio da funo pblica, merecedora das sanes previstasno referido texto legal. A LIA adveio como concretizao do mandamentoinserido no artigo 37, 4o, da Constituio Federal, que assim dispe: osatos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos

polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o res-

sarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei [...].

A improbidade administrativa encontra-se pre-vista apenas na Lei n. 8.429/1992? 2

certo, por um lado, que a Lei n. 8.429/1992 (LIA) constitui o textolegal regente da figura jurdica da improbidade administrativa. Por outrolado, tambm verdadeiro que tal figura extravasa esse texto legal,

aparecendo, por exemplo, na Constituio Federal, no seu artigo 85,inciso V, que indica como crime de responsabilidade do Presidente da


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14 Definio de improbidade administrativa

Repblica a prtica de ato que viole a probidade administrativa. A Lein. 1.079/1950, que define os crimes de responsabilidade do Presidenteda Repblica e de outras autoridades, caracteriza como crime de respon-sabilidade os atos que atentem contra a probidade na administrao.Em outros textos legais, como, por exemplo, no Cdigo Civil, emprega-seo termo probidade como sinnimo de honestidade e lealdade (veja-seo artigo 422 do Cdigo Civil, que diz que a concluso e a execuo doscontratos esto sujeitas aos princpios de probidade e boa-f).

3Existe, quer na Lei n. 8.429/1992, quer em ou-tro texto legal, ou ainda na literatura jurdica,um critrio geral definidor da improbidade ad-ministrativa?

No h, de modo expresso, na Lei n. 8.429/1992 nem em qualquer outro

texto legal, um critrio geral ou conceito geral de improbidade adminis-trativa que permita balizar, com maior segurana, a aplicao dos artigos9o, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa, at porque as leisno costumam fornecer conceitos jurdicos. Ocorre que tampouco h nalegislao elementos seguros para a literatura jurdica, qual competea construo de conceitos jurdicos, formular um critrio geral ou con-ceito geral de improbidade administrativa, que teria de ser abrangente

para abarcar as condutas previstas nos artigos 9o

, 10 e 11 e, ao mesmotempo, excludente daquelas condutas de menor gravidade.

O que est claro que tanto o constituinte, ao inserir o artigo 37, 4o, naConstituio, quanto o legislador, ao elaborar a Lei n. 8.429/1992, comoconcretizao do mencionado dispositivo constitucional, expressaramuma vontade poltica da sociedade voltada a um adequado gerenciamentoda coisa pblica. Nessa linha de raciocnio, deve-se entender que a LIA

est direcionada no apenas aos atos de desonestidade, mas tambmaos de descaso do agente pblico para com o interesse pblico, ou,


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Definio de improbidade administrativa 15

ainda, a outros comportamentos igualmente considerados antiticos.Assim, podemos adotar como norte, com vistas na avaliao, casoa caso, se determinada conduta enquadra-se nas hipteses da Lein. 8.429/1992 (artigos 9o, 10 e 11), o padro de comportamento ticoque se espera do agente pblico em nosso Pas, considerando, para isso,o atual grau de desenvolvimento de nossa cultura poltica, bem como, porfim, a relao de proporcionalidade com as sanes previstas na LIA.

Que relao tem a improbidade administrativacom o princpio da moralidade administrativa? 4

O princpio da moralidade administrativa uma norma jurdica tipoprincpio, que se diferencia da norma jurdica tipo regra por noprever uma hiptese concreta e uma conseqncia para essa hip-tese. J as normas caracterizadoras da improbidade administrativa

(artigos 9o, 10 e 11 da LIA) so normas tipo regra; elas descrevemfatos (atos mprobos) aos quais o artigo 12 atribui conseqncias(sanes). Feita essa distino, cabe dizer que a LIA encontra-seinteiramente orientada pela idia de moralidade administrativa, im-posta como exigncia jurdica na forma do princpio da moralidadeadministrativa. Pode-se mesmo dizer que o critrio geral definidorda improbidade administrativa pauta-se pelo princpio da moralida-de administrativa, que impe ao agente pblico a observncia deum comportamento tico, o qual vai sendo definido a partir da ticapblica em construo e tal parece justificar, inclusive, a impre-ciso dos contornos da improbidade administrativa. Alm disso, oartigo 11 da LIA diz que ato de improbidade administrativa queatenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao

ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, le-

galidade e lealdade s instituies [...]. Em concluso, cabe afirmar

que a improbidade administrativa viola direta ou indiretamente oprincpio da moralidade administrativa.


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16 Definio de improbidade administrativa

5Improbidade administrativa corrupo?

A idia comum de corrupo corresponde a um conceito no-jurdico, ouseja, que no deriva de normas jurdicas nem se refere a uma figura ju-rdica. No sistema jurdico brasileiro, existem apenas as figuras jurdicasda corrupo passiva e da corrupo ativa (artigos 317 e 333 do CdigoPenal) e, ainda, a da corrupo de menores (artigo 218 do Cdigo Penal).Contudo, a idia comum de corrupo, utilizada pelas pessoas em geral e

pelos meios de comunicao, mais ampla, advm de um conceito cons-trudo a partir de diversas disciplinas, como a Cincia Poltica, a Socio-logia etc. Esse conceito mais amplo corresponde hiptese de mau usoda funo pblica com vistas na obteno de uma vantagem particular.Tendo por base tal conceito, conclui-se que alguns dos comportamentosprevistos na LIA so atos de corrupo, especialmente os do artigo 9o.

6 Improbidade administrativa crime?

Improbidade administrativa no crime. Encontra-se hoje pacificada essaquesto, embora ela j tenha sido objeto de discusso. A LIA considera-da uma lei de natureza cvel em sentido amplo; as condutas e as sanesque ela estabelece no tm natureza penal, no ficando sujeitas, portan-

to, s normas gerais do Direito Penal. Isso no quer dizer que uma condutaconcreta enquadrvel na Lei n. 8.429/1992 no seja, ao mesmo tempo,crime sancionvel pelo Cdigo Penal ou outra norma de natureza penal.

7 Improbidade administrativa falta disciplinar?

No, improbidade administrativa no o mesmo que falta disciplinar.Isso no quer dizer, como no caso anterior, que a conduta concreta en-


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Definio de improbidade administrativa 17

quadrvel na LIA no configure, ao mesmo tempo, falta disciplinar. O queh entre a sano da Lei n. 8.429/1992, do Direito Penal e dos regimesdisciplinares uma independncia, conhecida no sistema jurdico comoindependncia entre instncias.

Considerando o regime jurdico da LIA, no ha-veria um exacerbado risco de responsabilizaopara o agente pblico, especialmente no caso

de dvida em relao legislao ou desprepa-ro para a funo?

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No, pelo simples fato de que todo agente pblico deve estar ciente donus implicado na assuno de uma funo pblica. Dele espera-se que,havendo dvida ou despreparo, busque a informao adequada. O com-portamento tico exigido do agente pblico no compatvel quer com

a desonestidade quer com o descaso e o desinteresse. Pelas mesmasrazes, espera-se igual cuidado por parte do particular que manuseierecursos pblicos.


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Sujeitos passivos dos atos de

improbidade administrativa

Denise Vinci Tulio


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A Lei de Improbidade Administrativa indica

quem pode ser sujeito passivo, isto , vtimade atos de improbidade administrativa? 9

Sim. O artigo 1oda Lei de Improbidade Administrativa (LIA) relaciona aspessoas jurdicas (pblicas e privadas) que podem ser sujeitos passivos(vtimas) de atos de improbidade administrativa e, assim, podem defendera moralidade pblica por meio da ao de improbidade administrativa. So

elas: Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios e Territrios.

Esses entes executam suas atividades por intermdio de rgos pr-prios, que compem o que se chama de administrao direta, e tam-bm criam outras pessoas jurdicas (ex.: empresas pblicas, sociedadesde economia mista, fundaes) que compem a administrao indiretaadiante indicada.

Sempre que o ato de improbidade for praticado em prejuzo de um Minis-trio (rgo da Unio), o sujeito passivo ser a Unio; se houver ato deimprobidade contra uma Secretaria de Estado (rgo do Estado), a vti-ma ser o Estado; se o ato mprobo for praticado contra uma SecretariaMunicipal (rgo do Municpio), o Municpio ser o sujeito passivo.

Os entes que integram a administrao indireta da Unio, dos Estados,do Distrito Federal e dos Municpios (atualmente no existem territrios)

so: autarquias (ex.: Instituto Nacional do Seguro Social INSS, FundoNacional de Desenvolvimento da Educao FNDE); empresas pblicas(ex.: Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos EBCT, Caixa EconmicaFederal CEF); sociedades de economia mista (ex.: Banco do Brasil);fundaes (ex.: Fundao Nacional do ndio FUNAI); e servios sociaisautnomos (ex.: Servio Social da Indstria SESI, Servio Social doComrcio SESC).

Nesses exemplos, a vtima do ato de improbidade a prpria pessoajurdica (autarquia, fundao etc.).


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22 Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa

Tambm pode ser vitimada pela prtica da improbidade a empresa incor-porada ao patrimnio pblico, alm da entidade cujo patrimnio, receitaanual ou custeio provenha, em mais da metade (mais de cinqenta porcento), do governo.

10A entidade que tenha menos da metade do seupatrimnio, ou da sua receita anual, constitudade dinheiro ou bens do governo pode ser vtima

de ato de improbidade?

Pode. A previso consta no artigo 1o, pargrafo nico, da LIA, mas,enquanto as pessoas jurdicas listadas na resposta anterior podem servtimas de qualquer tipo de ato de improbidade administrativa (isto ,aqueles definidos nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA), essas entidades podemser vtimas apenas de atos que atentem contra o seu patrimnio, ou

seja, aqueles relacionados no artigo 10 da LIA.Na mesma situao esto as entidades que tenham recebido subveno (isto, transferncias de verbas do governo destinadas a cobrir suas despesasde custeio), benefcio ou incentivo fiscal ou creditcio de rgo pblico.Estas, igualmente, podem ser vtimas dos atos de improbidade pratica-dos contra o seu patrimnio, previstos no artigo 10 da LIA.

11 Os atos de improbidade podem atingir tambmos rgos judiciais e legislativos?

Sim. A lei diz que os atos de improbidade podem atingir quaisquer dosPoderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e dosTerritrios. No apenas as entidades que integram o Poder Executivopodem sofrer atos de improbidade administrativa. Um rgo judicial

uma parcela da Unio ou do Estado. Um rgo legislativo uma parcelada Unio, do Estado ou do Municpio.


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Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa 23

A lei pune atos de improbidade sempre que o Poder Pblico contribuaregular ou esporadicamente para a manuteno do ente lesado com aprtica mproba. O Poder Judicirio e o Poder Legislativo, tanto quantoo Poder Executivo, so mantidos com dinheiro pblico. O mesmo ocorrecom o Ministrio Pblico, que tambm custeado com verbas pblicas epor isso pode ser vtima de atos de improbidade administrativa.

As empresas privadas ou particulares nunca po-

dem ser vtimas de atos de improbidade? 12Podem. As empresas ou entidades que tenham recebido auxlio do PoderPblico, qualquer que seja o montante, podem sofrer atos de improbida-de administrativa que atentem contra o seu patrimnio.

Nos exemplos a seguir, as empresas podem ser vtimas de atos de im-

probidade:a empresa particular que recebeu terreno em doao da prefeitura,para nele instalar seu parque industrial;

a empresa que, para instalar-se em determinado municpio, fica deso-brigada de pagar impostos municipais por determinado prazo.

As empresas privadas que tenham sido favore-cidas com iseno fiscal, isto , exoneradas dopagamento de imposto federal, estadual ou mu-nicipal, de carter genrico ou amplo, podemser vtimas de improbidade administrativa?

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No. Para caracterizar ato de improbidade administrativa, o favor doPoder Pblico em forma de benefcio, incentivo ou subveno no pode


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ter sido concedido em carter genrico, mas a uma empresa em parti-cular e para um fim especfico.

14 Partidos polticos podem sofrer atos de impro-bidade administrativa?

Sim. Alm de receber recursos de origem privada, os partidos recebemrecursos provenientes do Fundo Especial de Assistncia Financeira aosPartidos Polticos, conhecido como Fundo Partidrio. Esse Fundo composto, em grande parte, de recursos de origem pblica (artigo 38 daLei n. 9.096/1995).

Ao receber recursos do Fundo Partidrio, os partidos polticos recebemverbas pblicas. A aplicao suspeita ou irregular deve ser investigada.Comprovada a improbidade, os responsveis sujeitam-se s penas da lei.

15 A entidade beneficente pode ser sujeito pas-sivo de atos de improbidade administrativa?

Sim. A entidade pode ser vtima sempre que parte de seu patrimnioou de sua receita seja proveniente do Poder Pblico. A entidade tem

acesso a recursos pblicos tambm quando se beneficia de incentivosou de isenes fiscais (isto , isenes de impostos), ou recebe aux-lios ou subvenes.

Dessa forma, se o governo contribuir com mais de 50% para seu pa-trimnio ou receita anual, a entidade beneficente pode ser atingida pelaprtica de qualquer ato de improbidade, entre aqueles listados nos artigos9o, 10 e 11. J se a contribuio do governo for inferior a 50% ou se

a entidade receber benefcios, incentivos fiscais ou creditcios ou sub-venes, somente poder apresentar-se como sujeito passivo de atos


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de improbidade administrativa que afetem seu patrimnio (previstos noartigo 10 da LIA).

O mesmo aplica-se:

s organizaes sociais (Lei n. 9.637/1998) cujas atividades so di-rigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecno-lgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade;

s organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Lei n. 9.790/

1999) que se destinam promoo da assistncia social; promooda cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico;

promoo gratuita da educao; promoo gratuita da sade, entreoutras finalidades descritas no artigo 3oda lei indicada.

As entidades beneficentes, que normalmente possuem certificado deutilidade pblica, compem, juntamente com as organizaes sociaise as organizaes da sociedade civil de interesse pblico, o que se con-vencionou chamar de Terceiro Setor, denominado tambm setor no-lu-crativo ou setor de utilidade pblica. Esse setor rene todas as organi-zaes da sociedade civil, sem fins lucrativos, que prestam servios deutilidade pblica.

Sindicato pode ser vtima de ato de improbida-

de administrativa? 16Sim. Sindicatos no recebem verbas do Poder Pblico diretamente. Suareceita provm da contribuio dos integrantes da categoria profissionalque representam. Na viso de Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves(2004, p. 217), so tambm pblicos os recursos que determinados seto-res da populao, por fora de preceitos legais e independentemente de

qualquer contraprestao direta e imediata, esto obrigados a repassar acertas entidades.


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o caso do sindicato. O pagamento da contribuio sindical no

voluntrio, mas obrigatrio, pois decorre de lei (artigos 548, a, 578 e

seguintes da Consolidao das Leis do Trabalho, artigo 217, inciso I,

do Cdigo Tributrio Nacional). Os valores da contribuio sindical so

captados do pblico, isto , da parte que integra a categoria profis-

sional, de forma compulsria. A pessoa que pertence a uma categoria

profissional est obrigada a contribuir, de maneira semelhante ao que

ocorre com os impostos, que so tambm obrigatrios e captados da

populao, do pblico em geral.

17Conselhos de Fiscalizao do Exerccio Profis-sional podem ser vtimas de ato de improbi-dade administrativa?

Sim. Esses Conselhos destinam-se a controlar e fiscalizar o exerc-cio de determinadas profisses regulamentadas em lei. O objetivo

preservar o interesse pblico ao adequado desempenho da ativida-

de profissional. Alguns exemplos: Conselho Regional de Engenharia

e Arquitetura (CREA), Conselho Regional de Medicina (CRM), Conselho

Federal de Odontologia (CFO). Os integrantes da categoria profissio-

nal so obrigados por lei ao pagamento da contribuio em favor do

respectivo Conselho. Ocorre aqui situao semelhante quela que sepassa com os sindicatos.

Nas palavras de Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves,

tais contribuies, na medida em que esto previstas em lei e so

de imperativo recolhimento, devem ser efetivamente considera-

das como recursos pblicos, ainda que o numerrio no seja fisi-

camente retirado do errio, isto , no provenha imediatamentedo governo (2004, p. 219).


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difcil encontrar ao judicial de improbidade que tenha sido ajui-zada por Conselho de Fiscalizao do Exerccio Profissional. O TribunalRegional Federal da 1a Regio, ao analisar o Agravo de Instrumento2003.01.00.029533-3/GO, admitiu a ao de improbidade, que fora pro-posta pelo Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura/GO, emborano tivesse havido discusso especfica sobre a legitimidade do Conse-lho para, na condio de prejudicado com o ato de improbidade, ajuizara ao correspondente.

A pessoa fsica nunca poder ser sujeito passivode ato de improbidade? 18

No. O sujeito passivo da improbidade sempre pessoa jurdica, comoindicado no artigo 1o, pargrafo nico, da Lei n. 8.429/1992 (LIA), an-tes examinado. Isso decorre da prpria finalidade da lei, de proteger a

moralidade administrativa.

A pessoa fsica pode, eventualmente, ser prejudicada por um ato de im-probidade, mas a situao que configurar improbidade sempre envolveruma pessoa jurdica tambm lesada com a conduta mproba.

Veja-se o seguinte exemplo. Prefeito municipal despreza a ordemde chamada de candidatos aprovados em concurso pblico que est

prestes a perder a validade e chama um candidato que est no finalda lista para ocupar determinado cargo pblico. Esse favorecimentorepresenta ato de improbidade que lesa a moralidade pblica e preju-dica os candidatos que, mais bem classificados, tinham preferncia naordem de convocao.

Ainda que prejudicada por ato de improbidade, a pessoa fsica no temdireito de promover a respectiva ao. O particular prejudicado pode, em

tese, requerer indenizao e at mesmo promover ao popular, mas nopode propor ao de improbidade.


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Sujeitos ativos dos atos de


Jos Roberto Pimenta Oliveira


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Qual a vinculao existente entre os sujeitos

passivos, protegidos pela Lei n. 8.429/1992,e os sujeitos ativos dos atos de improbidadeadministrativa?

19

A Lei n. 8.429/1992 usa da seguinte tcnica legislativa: em primeiro

plano, sublinha as pessoas jurdicas de direito pblico e privado prote-

gidas pelo regime sancionatrio disciplinado na lei e a medida dessa

proteo para, em um segundo plano, indicar as pessoas fsicas e

jurdicas passveis de responsabilizao e a respectiva condio , na

esfera autnoma dos atos de improbidade administrativa, na forma do

artigo 37, 4o, da Constituio Federal. Portanto, a anlise de qualquer

conduta implica, preliminarmente, a verificao rigorosa do ente ofen-

dido pelo ato, com o fito de integr-lo ao rol prescrito no artigo 1 o,

pargrafo nico, da Lei n. 8.429/1992.

Existem limitaes na aplicao da Lei n. 8.429/1992 a determinado agente, considerando a na-tureza ou durao do vnculo mantido com umadas pessoas protegidas e elencadas no artigo 1o?

20

O artigo 2oda Lei n. 8.429/1992 considera agente pblico, para os efeitos

da lei,

todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem

remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao

ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato,

cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no arti-go anterior.


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32 Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa

Cumpre observar que o legislador adotou conceito amplo de agente p-

blico, de sorte que quaisquer de suas espcies ou categorias foram aga-salhadas pelo comando legal. No interfere na responsabilizao por

improbidade o carter estatutrio ou contratual da funo, a determina-o ou a indeterminao temporal do seu exerccio, a integrao formal

do seu exerccio em rgo ou entidade da administrao pblica diretaou indireta; nem mesmo a natureza administrativa ou no (legislativa

ou jurisdicional) critrio diferenciador sob tal aspecto. Importa ape-nas que o sujeito, ao cometer a improbidade, esteja no desempenho de

atividade pblica.

21

A definio dos sujeitos ativos dos atos de im-probidade no deveria estar restrita ao mbi-to da administrao pblica, enquanto funoestatal, j que o fundamento constitucionaldas sanes est no artigo 37 da ConstituioFederal?

No haveria fundamento jurdico suficiente para retirar da incidnciado regime sancionatrio autnomo, derivado da prtica de atos deimprobidade, certo agente pblico to-somente por se verificar que

o ato foi praticado no exerccio da funo legislativa (ex.: venda devoto), jurisdicional (ex.: venda de sentena), ministerial ou de con-

trole de regularidade de contas. Somente a Constituio poderia fazertal distino, e no o fez. A situao funcional de qualquer agente

pblico coloca no centro da sua atribuio o dever de moralidade,revelando-se sem qualquer fundamento admitir zonas de iseno no

regime da Lei n. 8.429/1992, em desprestgio cabal plena e mxima

efetividade do princpio constitucional da moralidade estampado noartigo 37, caput.


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Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa 33

A sujeio de certo agente pblico s normas

que tipificam os crimes de responsabilidadeacarreta a imediata excluso desse agente doregime da improbidade administrativa, insti-tudo na Lei n. 8.429/1992?

22

preciso visualizar a sano por improbidade administrativa como

esfera autnoma de responsabilizao de qualquer agente pblico,

ou seja, uma nova esfera que se soma, de forma independente, s

esferas tradicionais de responsabilizao (civil, criminal e adminis-

trativa). Da que est plenamente em consonncia com a Constitui-

o Federal negar validade extenso de qualquer foro por prerro-

gativa de funo, de ndole criminal, em matria de improbidade

administrativa.

A aplicao da Lei n. 8.429/1992 abrange to-dos os entes da administrao pblica indiretados entes federativos?

23

Sim, esto sujeitos Lei n. 8.429/1992 atos de improbidade ofen-

sivos administrao direta, indireta ou fundacional de quaisquerdos Poderes, de modo que irrelevante, na aplicao da lei, saber

o tipo de atividade a que se dedica certo ente da administrao

indireta (autarquia, fundao pblica, consrcio pblico, empresa

pblica e sociedade de economia mista). Cumpre sublinhar que a ex-

presso administrao fundacional foi destacada na lei para afastar

qualquer cogitao de excluso das chamadas fundaes de direito

privado, criadas ou mantidas pela administrao pblica do regimesancionatrio.


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24

Sujeitos privados podem ser autores de ato

de improbidade administrativa, sobre eles in-cidindo todas as penalidades previstas na Lein.8.429/1992?

Cumpre observar que, fora do mbito da administrao direta e indire-ta, foram protegidas pela lei: a) entidade para cuja criao ou custeioo errio haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimnio

ou da receita anual, b) entidade que receba subveno, benefcio ouincentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico e c) entidade para cujacriao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos de50% do patrimnio ou receita anual. Logo, seus agentes foram equipa-rados a agentes pblicos e, nesta qualidade, uma vez tipificado o atocomo improbidade administrativa, respondero na forma do conjunto desanes legalmente previstas, com a ressalva de que, nos casos be c, limita-

se a sano patrimonial repercusso do ilcito sobre a contribuio doscofres pblicos. importante destacar que, no artigo 17, a lei conferiu pessoa jurdica interessada a capacidade postulatria para a propositurada ao de improbidade administrativa.

25

Administradores e empregados de organizaes

sociais e organizaes da sociedade civil de in-teresse pblico podem ser responsabilizados naforma da Lei n. 8.429/1992?

Considerando as obrigaes constantes dos respectivos ajustes de fomento(contrato de gesto e termo de parceria), no h a menor dvida de que osadministradores, se comprovada a prtica de ato tipificado nos artigos 9o,

10 e 11, podero sofrer as penalidades da Lei n. 8.429/1992, atentando-se apenas para as limitaes fixadas no artigo 1oe seu pargrafo nico.


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Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa 35

O fundamento est em que qualquer espcie de fomento pblico no mera liberalidade, seno instrumento de realizao do interesse pblico.Portanto, se, no decorrer da execuo de suas obrigaes, houververificao de ato tipificado como improbidade administrativa, o sujeito considerado agente pblico e, nessa condio, responde na forma daLei n. 8.429/1992.

Entes privados que celebrem convnios com a

administrao pblica tambm respondem naforma da Lei n. 8.429/1992? 26

O raciocnio o mesmo. Ainda que no se comprove participao de agentepblico, detectada a prtica de improbidade administrativa por sujeitosdo ente particular convenente, impe-se a responsabilizao na formada Lei n. 8.429/1992, atentando-se apenas para as limitaes fixadas

no artigo 1oe seu pargrafo nico. Assim, qualquer desvio de recursos sersancionado pela Lei n. 8.429/1992.

Cabe aplicar a Lei de Improbidade Adminis-trativa a quem no nela qualificado comoagente pblico?

27

A prpria Lei n. 8.429/1992 prescreve, por equiparao, que

as disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele

que, mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a

prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer

forma direta ou indireta.

Desse modo, comprovado o liame objetivo e subjetivo que vincula certapessoa fsica ou jurdica prtica de improbidade, todos respondero


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solidariamente pela imoralidade que ser sancionada na forma da Lein. 8.429/1992. A expresso no que couber faz-se necessria porqueh sanes incompatveis com a situao de terceiros (ex.: perda dafuno pblica).

28Em qualquer hiptese, deve o beneficirio deum ato de improbidade administrativa respon-der na forma da Lei n. 8.429/1992?

No. A lei qualifica a responsabilidade pelo benefcio direto ou indire-to, o que pressupe efetivamente o conhecimento da imoralidade quecontamina a validade do ato que gerou o benefcio imoral. Sem prova derecebimento voluntrio e consciente derivado de atividade mproba, noh como responsabilizar na forma da Lei n. 8.429/1992.


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Improbidade administrativa por

enriquecimento ilcito

Wellington Cabral Saraiva


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O que enriquecimento ilcito?

29A Lei de Improbidade Administrativa (LIA) considera enriquecimentoilcito o fato de um agente pblico obter qualquer aumento indevidode seu patrimnio em virtude do exerccio de funo pblica (artigo 9oda LIA). Os aumentos normais do patrimnio do agente pblico, comoa compra de bens com sua remunerao, no caracterizam o enrique-cimento ilcito.

Se o agente pblico receber um presente, estarcaracterizado enriquecimento ilcito? 30

Nem sempre. Existem algumas normas que procuram regulamentar o rece-

bimento de presentes por parte de agentes pblicos. No caso dos rgosdo Poder Executivo Federal, por exemplo, aplica-se o Cdigo de Condutada Alta Administrao Federal, criado pela Comisso de tica Pblicada Presidncia da Repblica, que probe o recebimento de presentes devalor superior a R$100,00, com algumas excees. Se o Ministrio Pbli-co, a Polcia, o Tribunal de Contas ou outro rgo tomar conhecimentode algum caso, ele ser examinado individualmente. possvel, porm,o recebimento de presente de parente ou amigo, desde que no tenha

relao com o exerccio da funo pblica.

Enriquecimento ilcito o mesmo que corrupo? 31

No Direito brasileiro, corrupo um termo que corresponde a diferentes

atos, at de carter sexual, como no caso da corrupo de menores (arti-go 218 do Cdigo Penal). Em relao aos rgos pblicos, o Cdigo Penal


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40 Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito

considera corrupo passiva o ato do agente pblico que solicita, recebeou aceita a promessa de receber alguma vantagem indevida, em decor-rncia do exerccio de suas funes (artigo 317, com pena de reclusode um a oito anos, mais multa). Caso o agente pblico receba algumavantagem indevida, sua conduta ser, ao mesmo tempo, crime e ato deimprobidade administrativa. A depender das circunstncias, se o agentepblico apenas solicitar ou aceitar a promessa da vantagem indevida,praticar o crime de corrupo passiva, mas no o ato de improbidade.

32 Enriquecimento ilcito o mesmo que peculato?

O Cdigo Penal trata o peculato como crime praticado por funcion-rio pblico contra a administrao pblica. Ele consiste em o funcionrioapropriar-se de qualquer bem mvel que esteja em seu poder em razodo cargo ou desvi-lo em seu proveito ou no de outra pessoa. Tambmocorre o peculato quando o funcionrio subtrai ou auxilia a subtraodo bem, mesmo que no tenha a posse dele, aproveitando a facilidadeoferecida por seu cargo. Em qualquer desses casos, a pena de reclusode dois a doze anos, mais multa (artigo 312). Por estar no Cdigo Penal,o peculato punido como crime, aps o Ministrio Pblico propor aopenal. A conduta do peculato tambm caracteriza ato de improbidadeadministrativa, de forma que o Ministrio Pblico dever ainda propor

ao baseada na LIA, para que o agente pblico seja punido tambm nostermos dessa lei (veja a pergunta 38 adiante).

33 O pagamento de comisso, percentagem ou grati-ficao caracteriza improbidade administrativa?

A LIA expressamente probe o recebimento de comisso, percentagemou gratificao pelo fato de o agente pblico praticar ato ligado sua


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Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito 41

funo (artigo 9o, inciso I). Isso considerado enriquecimento ilcito e,portanto, ato de improbidade.

Seria correto uma autoridade utilizar mquinas,equipamentos ou pessoal de rgo pblico emseu prprio benefcio? Seria correto alegar queo uso da mquina ou equipamento no os retirado patrimnio do rgo pblico?

34

Os bens da administrao pblica so adquiridos com o dinheiro dapopulao, sob a forma de impostos, e destinam-se exclusivamente aatender s necessidades da sociedade. O mesmo se aplica ao pessoal dosrgos pblicos, inclusive os contratados e terceirizados, que so pagoscom dinheiro pblico. No podem ser usados em benefcio de particula-res (a no ser em casos excepcionais, autorizados por lei) nem dos agen-

tes pblicos. O uso de mquinas e equipamentos causa desgaste nessesbens, gera custos de manuteno e reduz o valor deles (o que se chamadepreciao), alm de ferir o princpio constitucional da moralidade ad-ministrativa. Por isso, a LIA considera enriquecimento ilcito o uso demquinas, equipamentos ou pessoal de rgo pblico em benefcio deautoridade (artigo 9o, inciso IV).

Se o agente pblico receber alguma vantagempara deixar de cumprir seu dever, estar carac-terizado ato de improbidade administrativa?

35

A LIA pune no s o recebimento de vantagem indevida pela prtica decertos atos, como tambm o fato de o agente pblico se omitir, isto , deixar

de praticar atos aos quais estava obrigado. A lei refere-se expressamente,por exemplo, ao recebimento de vantagem para que o agente pblico


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42 Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito

tolere a explorao de jogos de azar, de lenocnio (ou seja, a exploraodo sexo), de narcotrfico, de contrabando, de usura (o emprstimo ilegalde dinheiro a juros), ou de qualquer outra atividade ilcita (artigo 9o,inciso V). Alm disso, nesses casos, o agente pblico poder tambm serprocessado pelo crime de prevaricao, previsto no Cdigo Penal e punidocom deteno de trs meses a um ano, mais multa (artigo 319).

36

Como se explica o fato de alguns agentes pbli-cos aumentarem enormemente seu patrimniodurante o exerccio da funo pblica? Trata-sede ato de improbidade?

O agente pblico pode aumentar seu patrimnio ao longo do tempode maneira legal. Alm de sua remunerao, existe a possibilidade deoutras fontes legais de renda, como certas acumulaes de cargos ou em-pregos, o recebimento de heranas, o retorno de investimentos financeiros,

a aplicao em mercados como o de aes etc. Em qualquer caso, porm,esse aumento de patrimnio deve ser declarado Receita Federal e aorgo pblico para o qual o cidado trabalha, e o agente pblico deveguardar comprovantes para demonstrar que a origem foi legal. Sem essacomprovao, o agente pblico poder ser processado por ato de impro-bidade administrativa, pois a lei assim considera o fato de ele adquirir,para si ou para outra pessoa, no exerccio da funo pblica, quaisquerbens cujo valor seja incompatvel com a evoluo normal de seu patri-mnio ou com sua renda (artigo 9o, inciso VII).

37Um agente pblico pode trabalhar ou prestar al-gum tipo de servio para uma empresa que tenhainteresses afetados pela funo pblica?

As leis brasileiras impem diversas restries ao trabalho dos agentespblicos. Para os servidores federais, a Lei n. 8.112/1990 probe que o


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Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito 43

servidor utilize o cargo para obter vantagem pessoal, com prejuzo dig-nidade da funo pblica, que aceite qualquer vantagem decorrente desuas funes e que exera qualquer atividade incompatvel com seu ho-rrio de trabalho e com a funo que desempenhe (artigo 117, incisosIX, XII e XVIII). Isso j bastaria para impedir que um agente pblicoaceitasse prestar servio a empresa com interesse atingido por sua fun-o. Tambm proibida a participao na gerncia ou na administraode qualquer empresa privada, salvo aquelas em que a Unio possuir par-ticipao (artigo 117, inciso X). Alm dessas normas, a LIA tambm probe

aceitar emprego ou comisso ou exercer atividade de consultoria ou as-sessoramento para pessoa fsica ou jurdica com interesse atingido pelasfunes do agente pblico (artigo 9o, inciso VIII). Em alguns casos, asleis tambm probem a aceitao de emprego ou funo em empresasprivadas mesmo depois de o agente pblico haver deixado a funo. achamada quarentena, como ocorre com certas autoridades de especialimportncia, a exemplo do presidente do Banco Central, do Advogado-Geral da Unio e dos diretores das agncias reguladoras, entre outros.

Como a LIA pune o enriquecimento ilcito? 38

A LIA estabelece a possibilidade de o indivduo ser punido de diferentesmaneiras se praticar ato de improbidade administrativa. No caso do en-

riquecimento ilcito, as punies previstas so as seguintes: perda dosvalores que o agente pblico tenha obtido ilicitamente, indenizao dodano que o patrimnio pblico tenha sofrido, perda da funo pbli-ca, suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos, pagamento demulta de at trs vezes o valor recebido indevidamente e proibio decontratar com os rgos pblicos ou receber benefcios fiscais, direta ouindiretamente, pelo prazo de dez anos.


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Improbidade administrativa

por leso ao errio

Mnica Nicida Garcia


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Leso ao errio ou leso ao patrimnio pblico?

39Errio o conjunto de bens e interesses de natureza econmico-finan-ceira pertencentes aos entes da administrao pblica: Unio, Estados,Distrito Federal, Municpios, fundaes pblicas e autarquias.

Patrimnio pblico tem um conceito mais amplo, j que, alm dos bens einteresses de natureza econmico-financeira, abrange os bens e interesses

de natureza moral, econmica, esttica, artstica, histrica, ambiental eturstica que pertencem aos entes da administrao pblica (artigo 1o, 1o, da Lei n. 4.717/1965).

Apesar de o artigo 10 da Lei de Improbidade fazer referncia aos atosque causam leso ao errio, na verdade, aplica-se aos atos que cau-sam leso ao patrimnio pblico (GARCIA; ALVES,2002), tendo, assim, umalcance maior.

O rol de atos de improbidade previsto nos incisosdo artigo 10 da Lei n. 8.429/1992 taxativo? 40

O conceito de ato de improbidade que causa leso ao errio encontra-se no caputdo artigo 10 e o seguinte: qualquer ao ou omisso,

dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao,malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades daadministrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderesda Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio,de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cujacriao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais decinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual.

Trata-se de uma descrio ampla e genrica, dentro da qual podem ser en-caixadas inmeras condutas especficas, algumas das quais esto arrola-


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48 Improbidade administrativa por leso ao errio

das nos quinze incisos do artigo 10. Contudo, esse rol exemplificativoe possvel que condutas que no estejam especificamente descritasnesses incisos tambm caracterizem atos de improbidade, nos termos docaputdo artigo 10.

Portanto, o rol de atos de improbidade do artigo 10 da Lei n. 8.429/1992no taxativo.

41A leso ao errio s pode ser causada por umaao para que possa ser punida?

A leso ao errio a que se refere o artigo 10 da Lei de Improbidade podeser causada tanto por ao como por omisso.

A maior parte dos atos de improbidade causada por aes concretas doagente, quando, por exemplo, ele desvia ou se apropria de valor de que

tem a posse, dispensa licitao quando esta era necessria, doa bensou valores pertencentes administrao pblica sem a observncia dasnormas legais, concede um benefcio fiscal indevidamente, permite oufacilita a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por preo supe-rior ao de mercado ou realiza operao financeira sem observncia dasnormas legais e regulamentares.

A leso pode ser causada, tambm, por omisso, que se verifica

quando o agente no age quando deveria ter agido. o que ocorre,por exemplo, quando um fiscal age negligentemente na arrecadaode tributo ou renda, quando um servidor nada faz para evitar a de-teriorao de um bem pblico, que deveria ser conservado, quandodeixa de tomar providncias ao verificar que esto sendo utilizados,em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos oumaterial de qualquer natureza, de propriedade das entidades pbli-cas, ou fica inerte diante da utilizao, por particulares, do trabalho

de servidor pblico, empregados ou terceiros contratados pelas en-tidades pblicas.


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Improbidade administrativa por leso ao errio 49

Se a leso ao errio for causada mesmo sem que

tenha havido inteno do agente de caus-la,pode haver a responsabilizao do agente? 42O artigo 10 da Lei n. 8.429/1992 prev, expressamente, que o ato deimprobidade que acarreta leso ao errio pode ser causado por doloou por culpa. O ato de improbidade doloso quando o agente quis oresultado ou assumiu o risco de produzi-lo. O ato de improbidade culposo quando o agente deu causa a ele por imprudncia, neglignciaou impercia. Por exemplo: o agente pblico encarregado da guarda dopatrimnio de uma biblioteca pblica que se apropria de uma obra rarado acervo, causando, assim, dano ao patrimnio pblico, pratica um atodoloso de improbidade. Se esse mesmo agente, apesar de no querersubtrair qualquer obra da biblioteca, permite que outra pessoa o faa,por no ter tomado todas as medidas necessrias no sentido de garantira inviolabilidade do acervo, agindo, portanto, de maneira negligente,pratica tambm um ato de improbidade, na modalidade culposa.

Esta espcie de ato de improbidade (artigo 10) a nica em que a LIAexpressamente admite a forma culposa.

A caracterizao do ato de improbidade quecausa leso ao patrimnio depende da compro-vao de obteno de vantagem indevida por

parte do agente?

43

A Lei n. 8.429/1992 prev trs tipos de atos de improbidade: os queimportam enriquecimento ilcito (artigo 9o), os que causam prejuzo aoerrio (artigo 10) e os que atentam contra os princpios da administra-o pblica (artigo 11).

A prova da obteno indevida de vantagem pelo agente pblico s indis-

pensvel para a caracterizao de ato de improbidade que importa enrique-cimento ilcito (artigo 9o). Nos outros casos, essa prova desnecessria.


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Portanto, a caracterizao da prtica de ato de improbidade que causaprejuzo ao errio no depende da comprovao de que o agente pblicotenha obtido qualquer espcie de vantagem indevida.

44 preciso demonstrar o efetivo prejuzo ao pa-trimnio e quantific-lo?

H muitas situaes em que o dano ao patrimnio pblico presumido

pela lei, vale dizer, no precisa nem mesmo ser demonstrado para que sed por caracterizado. o que ocorre nas situaes descritas no artigo 4oda Lei da Ao Popular (Lei n. 4.717/1965). Nesses casos, a lei prevque o ato deve ser anulado, independentemente de ser comprovado ouno o prejuzo, que, repita-se, presumido.

O artigo 10 da Lei de Improbidade, porm, ao definir o ato de impro-bidade que causa prejuzo ao errio, exige que esse ato enseje perda

patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dosbens ou haveres das entidades pblicas.

, assim, indispensvel que o prejuzo fique demonstrado, at mesmo paraque se possa obter o integral ressarcimento do dano, que uma das con-seqncias da responsabilizao do agente pblico pela prtica de ato deimprobidade administrativa, como expressamente prevem o artigo 37 daConstituio Federal e os artigos 12, inciso II, e 5o, da Lei n. 8.429/1992.

Segundo este ltimo artigo, ocorrendo leso ao patrimnio pblico porao ou omisso, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se- ointegral ressarcimento do dano. Nesse sentido, o entendimento de Emer-son Garcia e Rogrio Pacheco Alves (2002, p. 203-204); em sentido diver-so, entende Wallace Paiva Martins Jnior (2001, p. 206) que a

perda patrimonial para caracterizar a improbidade administrativa h

de ser medida pela existncia de um prejuzo patrimonial efetivo

(salvo nas hipteses descritas no inciso do art. 10, em que o prejuzo presumido), derivada de uma conduta ilcita ou imoral do agente.


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Quais so as sanes previstas para o ato de

improbidade que causa leso ao errio? 45O artigo 37, 4o, da Constituio Federal diz que

os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso

dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibi-

lidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao

previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.

A lei a que se refere a Constituio a Lei n. 8.429/1992 (LIA), que,em seu artigo 12, estabelece que, independentemente das sanespenais, civis e administrativas, previstas na legislao especfica, oresponsvel pelo ato de improbidade est sujeito, na hiptese do arti-go 10, s seguintes sanes: ressarcimento integral do dano; perda dosbens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorreressa circunstncia; perda da funo pblica; suspenso dos direitos

polticos de cinco a oito anos; pagamento de multa civil de at duasvezes o valor do dano; e proibio de contratar com o Poder Pblicoou receber benefcio ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou in-diretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual sejascio majoritrio, pelo prazo de cinco anos.

Em que casos concretos possvel reconhecer-se a prtica de ato de improbidade que causaprejuzo ao errio?

46

Enquadram-se na descrio de atos de improbidade que causam prejuzoao errio, exemplificativamente, as seguintes condutas:

permitir que particular utilize veculo oficial ou outros bens pblicos,

como imveis, equipamentos, mquinas ou outro material qualquerpara fins tambm particulares;


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permitir a venda ou a doao de um imvel integrante do patrimnio

pblico sem autorizao legislativa;

permitir a venda de um imvel integrante do patrimnio pblico

por preo inferior ao de mercado, ou seja, subavaliado, ainda que

mediante autorizao legislativa;

adquirir bens por preo superior ao de mercado, beneficiando, assim,

o vendedor;

permitir que a administrao pblica pague aluguel de imvel emvalor superior ao de mercado, beneficiando, assim, o locador;

aceitar garantia insuficiente ou inidnea na realizao de um acordo

para recebimento de crdito de um particular;

emprestar dinheiro pblico sem base em qualquer lei e sem apoio na

lei oramentria;

conceder benefcio fiscal (iseno, imunidade, anistia etc.) a algumsem que estejam preenchidos os requisitos legais previstos para essa

concesso (por exemplo, sem a prova de que tenha sido beneficiado

anteriormente, quando essa prova necessria; sem a prova de que

entidade declarada de utilidade pblica, quando isto exigido;

entidade beneficiada cujas condies de funcionamento so insatis-

fatrias ou que no tenha prestado contas etc.);

dispensar a licitao em hipteses em que a lei no admite essa dis-

pensa, com inobservncia das disposies da Lei n. 8.666/1993;

ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas pela

lei ou pelo regulamento, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei

Complementar n. 101/2000);

lavrar auto de infrao calculando o tributo, multa e juros em va-lores inferiores aos efetivamente devidos, seja diminuindo a base


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de clculo, seja aplicando a alquota errada, ou por qualquer outro

expediente que se preste a reduzir o valor devido;

liberar verba pblica sem a observncia de todas as normas legais,

como, por exemplo, pagando por mercadoria ainda no recebida, por

obra ainda no entregue, pagando despesa sem prvio empenho, pa-

gando dbito constante de precatrio fora da ordem cronolgica de

sua apresentao;

aplicar irregularmente verba pblica, como, por exemplo, empregan-do recursos legalmente vinculados a um determinado fim, na lei ora-

mentria anual, em finalidade diversa, utilizando dinheiro pblico em

programas, projetos ou obras no includos na lei oramentria;

permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro enriquea s custas

do errio.

Existem medidas para garantir o ressarcimentodo dano causado pelo agente mprobo? 47

A fim de garantir o ressarcimento do dano, possvel determinar-se

a indisponibilidade ou o seqestro dos bens do agente acusado da

prtica de ato de improbidade (artigos 7o

e 16 da Lei n. 8.429/1992).Trata-se de medidas cautelares, que visam assegurar o ressarcimento,

podendo ser determinadas pelo juiz, a pedido do Ministrio Pblico

ou do autor da ao, no incio ou no curso do processo. Ao final, a

sentena que julgar procedente a ao de improbidade pode decretar a

perda dos bens havidos ilicitamente e determinar a reverso dos bens

em favor da pessoa jurdica prejudicada pelo ato e/ou o pagamento do

valor correspondente ao ressarcimento do dano causado (artigo 18 daLei n. 8.429/1992).


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Caracterizada a prtica de ato de improbidade

administrativa que causa prejuzo ao errio, podeo agente sofrer outras sanes alm daquelasprevistas no artigo 12 da Lei n. 8.429/1992?

Uma mesma conduta do agente pblico pode caracterizar, alm de ato deimprobidade administrativa previsto no artigo 10 da Lei n. 8.429/1992,crime e/ou ilcito administrativo. Nesse caso, o agente dever responder

em todas as esferas de responsabilidade, ou seja, pelo ato de impro-bidade, sujeitando-se s sanes do artigo 12 da Lei n. 8.429/1992,pelo crime, sujeitando-se s penas privativas de liberdade, pecuniria ourestritiva de direitos, estabelecidas no Cdigo Penal ou em outras leispenais, e tambm, finalmente, pelo ilcito administrativo, sujeitando-ses sanes administrativas respectivas.

Por exemplo, um agente pblico que, ao invs de aplicar uma deter-minada verba pblica integralmente em sua destinao prpria (cons-truo de uma obra ou implementao de um programa), desvia partedela em favor de um particular, empreiteiro ou prestador de servio,beneficiando-o, pratica no s o ato de improbidade que causa lesoao errio, previsto no artigo 10, inciso I, da Lei n. 8.429/1992, comotambm o crime de peculato (artigo 312 do Cdigo Penal), para o quala lei prev pena de recluso, de dois a doze anos e multa. Pratica, ain-

da, falta administrativa disciplinar (artigo 117 da Lei n. 8.112/1990),sujeitando-se, assim, s penalidades previstas no Estatuto do ServidorPblico (advertncia, suspenso, demisso, cassao de aposentadoriaou disponibilidade, destituio de cargo em comisso ou destituio defuno comissionada). Se esse agente pblico for prefeito municipal,pratica crime de responsabilidade (artigo 1o, inciso I, do Decreto-Lein. 201/1967), que punido com pena de recluso de dois a doze anos e

multa, bem como a perda do cargo e a inabilitao, pelo prazo de cincoanos, para o exerccio de cargo ou funo pblica.


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Diz-se, assim, que o agente pblico est sujeito a diversas esferasde responsabilidade, que so independentes, cabendo a aplicao dassanes previstas em cada uma delas, mesmo que uma s conduta te-nha sido praticada.


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Improbidade administrativa

por violao aos princpios daadministrao pblica

Walter Claudius Rothenburg


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Por que a legislao refere atos de improbidade

administrativa que atentam contra os princ-pios da administrao pblica? 49A Lei n. 8.429/1992 classifica os atos de improbidade administrativa emordem de importncia: os mais graves so aqueles pelos quais algumenriquece ilicitamente, previstos no artigo 9o; depois vm os que causamprejuzo ao patrimnio pblico, previstos no artigo 10; finalmente, a lei

preocupou-se com atos que, mesmo no tendo proporcionado enriqueci-mento ilcito nem provocado prejuzo (ou, de fato, naquelas situaes emque no se consegue provar isso no processo), ainda assim so contrriosaos princpios que regem a administrao pblica. A lei buscou ser com-pleta e no deixar escapar nenhum ato de improbidade administrativa.

Quais so os princpios da administrao p-

blica cujo desrespeito caracteriza improbidadeadministrativa? 50Antes de tudo, so aqueles estabelecidos na Constituio, tanto no artigo37 que mencionava, originalmente, a legalidade, a impessoalidade, amoralidade e a publicidade (repetidos no artigo 4oda Lei n. 8.429/1992),e passou, a partir da Emenda Constitucional n. 19/1998, a contar tambm

com a eficincia quanto em outros dispositivos: participao dos usuriosdos servios pblicos e transparncia (artigo 37, 3o), dever do agentepblico de dar satisfao de seus atos e prestar contas (artigo 58, 2o,inciso V, e artigo 70), continuidade das polticas pblicas (artigos 165 e166, 1oe 2o), dentre outros. Assim, por exemplo, um administradorpblico que deixa, sistematicamente, de prestar esclarecimentos populao a propsito de sua atuao, da justificativa para a eleiodas prioridades e dos modos de implementao de polticas pblicas

comete improbidade administrativa. O desrespeito a tais princpiosacontece quando forem violados, para ilustrar, os deveres de honestidade,


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60 Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica

imparcialidade e lealdade s instituies, referidos exemplificativamenteno artigo 11 da Lei n. 8.429/1992. Em suma, os princpios da administraopblica funcionam como guias jurdicos de orientao da administra-o para a realizao das finalidades estatais e para o bom atendimentoda populao,como esclarece Mrcia Noll Barboza (2002, p. 119).

51

Somente os agentes pblicos de qualquer n-vel ou hierarquia, como diz o artigo 4oda Lein. 8.429/1992, podem praticar atos de impro-bidade administrativa que atentam contra osprincpios da administrao pblica?

No. A prpria lei estende o conceito de agente pblico para abrangertodos aqueles que, no estando situados em nenhum nvel ou hierarquia,mesmo assim exeram, ainda que transitoriamente ou sem remunerao,

por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de

investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidadesmencionadas(artigo 2o); o caso, por exemplo, do mesrio nas eleies,do mdico credenciado ao SUS, do serventurio de cartrio extrajudicial.Indo alm, a lei alcana inclusive os particulares, ou seja, pessoas (atmesmo jurdicas) que, mesmo sem vnculo orgnico com a administraopblica, induzam ou concorram para a prtica do ato de improbidade oudele se beneficie[m] sob qualquer forma direta ou indireta (artigo 3o); o caso, por exemplo, daquele que divulga questes de concurso pblico deque tomou conhecimento antes de sua realizao (artigo 11, inciso V).

52

Exige-se compreenso do carter da conduta(conhecimento) e condies de determinar-sede acordo com essa compreenso (vontade), ouseja, dolo, do sujeito que pratica ato de im-

probidade administrativa que atenta contra osprincpios da administrao pblica?


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Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica 61

Para boa parte dos analistas, sim, pois a culpa seria suficiente apenas nashipteses de leso ao patrimnio pblico (segundo o artigo 5o), referidasno artigo 10 (GARCIA; ALVES, 2002, p. 214-217); essa parece ser a tendn-cia da jurisprudncia (ex.: STJ, REsp. 658.415/RS, 2a Turma, rel. min.Eliana Calmon, julgado em 27.6.2006; STJ, REsp. 604.151/RS, 1aTurma,rel. min. Jos Delgado, julgado em 25.4.2006). No concordo: consideroque o artigo 5o, inserido na parte geral da Lei n. 8.429/1992, vale paratodas as espcies de atos de improbidade administrativa, e a refernciaa patrimnio pblico (diferente de errio, contido no artigo 10) deve

ser entendida amplamente. Assim, seria suficiente a culpa, pelo menosuma culpa grave (MARTINSJNIOR, 2001, p. 230), como, por exemplo, quan-do o sujeito, por falta de cuidado, permite quechegue ao conhecimentode terceiro, antes da respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica

ou econmica capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio(ar-tigo 11, inciso VII). De qualquer modo, cabe acusao bem demonstrara participao subjetiva do acusado de improbidade administrativa.

Qualquer ato de improbidade administrativa noatenta necessariamente contra os princpios daadministrao pblica?

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Sim. Por isso o enquadramento no artigo 11 deve ficar para as condutas queno importem enriquecimento ilcito (artigo 9o) nem causem prejuzo ao

patrimnio pblico (artigo 10). O artigo 11 tem, assim, uma importantefuno residual: permite capturar atos de improbidade que tenhampassado pelas malhas dos artigos 9oe 10 (quando, por exemplo, hdificuldade de provar o enriquecimento ilcito ou o prejuzo). Assim, notem sentido classificar determinado ato de improbidade, j caracterizadocomo provocador de enriquecimento ilcito e/ou de prejuzo ao patrimniopblico, como violador de algum princpio da administrao pblica:

essa subsuno plrima, por necessria e automtica, superfetatriae insignificante (ROTHENBURG, 2002, p. 477-478).


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O que significa o princpio da moralidade adminis-

trativa? E o dever de lealdade s instituies?

A moralidade administrativa define-se por padres de honestidade, trans-parncia, participao, sintonia com as expectativas ticas da populaoe empenho. Praticar nepotismo, assumir compromissos pblicos e depoisignor-los, acomodar-se e deixar de envidar esforos para a soluo dosproblemas surgidos no mbito funcional exemplificam atentado mo-ralidade administrativa, do qual a improbidade (gnero da corrupo)

uma das mais candentes manifestaes. A lealdade s instituies uma faceta da moralidade e tem a ver com a assuno da misso insti-tucional e com uma boa representao dos interesses do rgo pblico.Por exemplo, ao saber da disponibilidade de material apreendido pelafiscalizao fazendria, a ser distribudo aos diversos rgos pblicos,o servidor deve empenhar-se em obter o mais adequado sua reparti-o. No pode, por outro lado, ao perceber um desfalque nos quadros

de seu rgo, deixar de promover a realizao de concurso pblico oua apresentao de projeto de lei para a criao de novos cargos, poucose importando ou, mesmo, querendo a indigncia do rgo a que estvinculado. Outro exemplo: aps assumir a direo de conselho profis-sional, o sujeito adota um discurso niilista, contrrio a qualquer formade controle (ora, com essa opinio, o sujeito no deve, honestamente,candidatar-se e assumir um cargo de direo). Embora no seja possveltraar uma separao absoluta, a moralidade administrativa no deve

confundir-se com a moral comum nem a lealdade s instituies, comum programa poltico-partidrio ou uma concepo corporativista.

55

Pequenas irregularidades caracterizam improbi-dade administrativa por violao dos princpiosda administrao pblica? Isso no tende a tor-

nar insuportvel a gesto pblica, com a bana-lizao da aplicao da Lei n. 8.429/1992?


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preciso moderao para no desestimular os administradores p-

blicos zelosos e preocupados e atingir apenas os mal-intencionados.

Qualquer ato de improbidade administrativa tem de possuir certa rele-

vncia, especialmente aquele que no provoque enriquecimento ilcito

e/ou prejuzo ao patrimnio pblico, seno h insignificncia que no

justifica o intuito de responsabilizao judicial (mas pode justificar

uma responsabilizao no mbito administrativo). Essa prudente ava-

liao pode ser feita na fase de investigao, antes da propositura de

ao judicial, e recomendar o arquivamento do respectivo procedimen-

to administrativo (inqurito civil); e por ocasio dos pronunciamentos

judiciais da acusao, em parecer ou em alegaes finais, por exemplo.

O que a lei no permite a transao, acordo ou conciliao nas res-

pectivas aes judiciais (artigo 17, 1o). Contudo, ante a corrupo

e o descaso crnicos na administrao pblica brasileira, no bem

moderao o que est faltando.

Quais as sanes para os atos de improbidadeadministrativa que atentam contra os princ-pios da administrao pblica?

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Elas esto previstas no artigo 12, inciso III:

ressarcimento integral do dano, se houver, perda da funo p-blica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos, pa-

gamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao

percebida pelo agente e proibio de contratar com o Poder P-

blico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios,

direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa ju-

rdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos.

Todas essas sanes j esto previstas, com mais intensidade, para osatos de improbidade que importem enriquecimento ilcito (artigo 12,


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inciso I) ou causem prejuzo ao patrimnio pblico (artigo 12, incisoII), do que se conclui que o artigo 11 tem uma funo residual. A pre -viso de eventual ressarcimento integral do dano parece descabida,pois, se houvesse prejuzo ao patrimnio pblico, o enquadramentodeveria se dar no artigo 10, mas possvel aventar pelo menos duasjustificativas: 1a) para eventual dano moral difuso (embora eu entendaser essa espcie de dano uma causa de prejuzo ao patrimnio pblicoem sentido amplo); 2a) para permitir o ressarcimento de particularprejudicado, se houver (WEICHERT,2006, p. 64).

57

H improbidade administrativa quando o su-jeito deixar de prestar contas quando estejaobrigado a faz-lo (artigo 11, inciso VI, daLei n. 8.429/1992), mas o Tribunal de Contasainda assim as aprovar, ou, mesmo que no, o

respectivo Poder Legislativo as aprovar?Sim. O artigo 21, inciso II, dispe que a aplicao das sanes por im-probidade administrativa independe da aprovao ou rejeio das contaspelo rgo de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.Verifica-se, assim, uma pluralidade de rgos e poderes com competnciapara, autonomamente, avaliar a conduta do sujeito. A avaliao do Tribu-nal de Contas no vinculante nem em relao ao Legislativo (ex.: artigo

31, 2o, da Constituio Federal), nem ao Judicirio, e nem a avaliao eminentemente poltica do Legislativo vinculante em relao ao Ju-dicirio. Mas claro que uma aprovao das contas aumenta o nus daprova da improbidade administrativa a cargo do acusador.

58

possvel referir aes propostas pelo MinistrioPblico em razo de atos de improbidade por vio-lao aos princpios da administrao pblica?


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Dentre hoje muitas, destaco as seguintes: a) no-atendimento derecomendao do Ministrio Pblico: cobrana indevida de tributoconsiderado inconstitucional pelo STF (artigo 11, caput); b) declaraoindevida de preveno na distribuio de processos judiciais (artigo11, caput); c) tortura praticada por agentes da Polcia Federal(artigo 11, inciso I ao promovida por Daniel Sarmento); d) assdiosexual (artigo 11, inciso I); e) emprstimo de recursos pblicos semexigncia de prvio Estudo de Impacto Ambiental (EIA) (artigo 11, incisoI); f) denominao, dada a prdio pblico, de pessoa viva (artigo 11,inciso I); g) irregularidades no processo eleitoral de conselho profissional

(artigo 11, incisos I e II); h) inrcia de rgo pblico encarregado defiscalizar empresas de vigilncia, em implantar medidas voltadas aosdeficientes fsicos (artigo 11, inciso II); i) inrcia de rgo pblicoambiental em relao a obras para evitar atropelamento de animaissilvestres em rodovia (artigo 11, inciso II); j) quebra de sigilo funcionale prtica de ato de ofcio em desconformidade com as regras do servio(artigo 11, incisos I, II, III e VI).


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Apurao dos atos de


Srgio Monteiro Medeiros


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Em que consiste a apurao do ato de improbi-

dade administrativa? 59A apurao a investigao, a averiguao, a coleta de informaes(provas) que iro determinar as circunstncias concretas (reais) em que,eventualmente, aconteceu o ato de improbidade administrativa.

No se pode, de incio, no limiar de um procedimento apuratrio, afirmar

com certeza a ocorrncia do ato de improbidade, pois a apurao pode,

perfeitamente, atestar justamente o contrrio, isto , a inocorrncia de

qualquer irregularidade, ou a ocorrncia de mera irregularidade formal,

sem maior significado, de sorte a no se enquadrar como ato de improbi-

dade administrativa, que mais grave do que a simples irregularidade.

a apurao que, procedendo ao levantamento das provas acerca da efe-

tiva ocorrncia e da dinmica (modo como se desenvolveram os fatos)

do ato de improbidade administrativa e apontando (individualizando)quem sejam seus autores, isto , os agentes pblicos e, se for o caso, os

terceiros beneficirios (particulares, pessoas no pertencentes aos qua-

dros dos entes pblicos, que obtiveram proveito com a prtica do ato de

improbidade), fornecer os elementos indispensveis (fatos verificados,

autoria e respectivas provas) propositura da ao civil de responsabi-

lizao por ato de improbidade administrativa.

Quem detm poderes para apurar a prtica deato de improbidade administrativa? 60

Um dos legitimados (ou seja, quem tem poderes legais) apurao oprprio ente pblico que sofreu o dano decorrente da prtica do ato de

improbidade administrativa. A Lei de Improbidade Administrativa (Lein. 8.429/1992) expressa bem isso em seu artigo 14, caput.


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70 Apurao dos atos de improbidade administrativa

Se, por exemplo, o Ministrio dos Esportes celebra um convnio com de-terminado municpio para a construo de uma quadra poliesportiva queno vem a ser construda, o projeto no executado conforme previsto(faz-se a quadra, mas no coberta; feita a arquibancada apenas de umlado; no poliesportiva, mas de futebol de salo apenas, porque noforam adquiridos os equipamentos para outras prticas desportivas) ouas verbas repassadas no so integralmente empregadas nessa finalidade(hiptese de desvio), dever do Ministrio dos Esportes apurar os fatosem toda a sua extenso, pois, diante de tais irregularidades, h indcios

(sinais, com razovel grau de probabilidade de uma ocorrncia) da pr-tica de ato de improbidade administrativa.

Entretanto, no h exclusividade na apurao por parte do ente da ad-ministrao pblica que sofreu o dano. A LIA no exprimiu essa exclu-sividade. Alis, se o tivesse feito estaria em choque com a ConstituioFederal, ou, em outras palavras, essa vedao seria inconstitucional,pois a lei no pode contrariar a Constituio, e de seu prprio texto (da

Constituio) decorre a legitimao (atribuio de poder legal) de ou-tros rgos, como os Tribunais de Contas, o Ministrio Pblico, a PolciaJudiciria e o Poder Legislativo. Esse o entendimento majoritrio dadoutrina (FIGUEIREDO, 2004, p. 295 e 325-326, passim; GARCIA; ALVES, 2002,p. 441-513, passim; MARTINSJNIOR, 2001, p. 151; MEDEIROS, 2003, p. 221-241, passim; SARMENTO, 2002, p. 150-154, passim) e da jurisprudncia(STJ, REsp. 154128, 1aTurma, rel. p/ acrdo min. Milton Luiz Pereira,

julgado em 11.5.1998; STJ, Agravo Regimental no Agravo de Instrumen-to 344207, 1aTurma, rel. min. Humberto Gomes de Barros, julgado em3.6.2003; STF, HC 71.039/RJ, Tribunal Pleno, rel. min. Paulo Brossard,julgado em 7.4.1994).

O Ministrio Pblico pode optar por um entre dois instrumentos paraproceder a apuraes de atos de improbidade administrativa: inquritocivil pblico ou procedimento administrativo. Ambos acham-se contem-

plados na Constituio Federal, no artigo 129, incisos III e VI, respec-tivamente. Na legislao infraconstitucional esto regulados na Lei da


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Apurao dos atos de improbidade administrativa 71

Ao Civil Pblica (Lei n. 7.347/1985), na Lei Orgnica dos MinistriosPblicos dos Estados (Lei n. 8.625/1993) e no Estatuto do MinistrioPblico da Unio (Lei Complementar n. 75/1993).

Quem pode requerer a apurao de ato de im-probidade administrativa? 61

A Lei n. 8.429/1992 (LIA), em seu artigo 14, expressa que qualquerpessoa poder representar autoridade administrativa competente para

que seja instaurada investigao destinada a apurar a prtica de ato de

improbidade.

Esse direito de representao de que trata a LIA uma conseqncia dodireito constitucional de petio, garantido no artigo 5o, inciso XXXIV,a,da Constituio Federal, razo pela qual seu exerccio no pode jamaisser condicionado ao pagamento de taxas, a qualquer ttulo ou finalidade,

mesmo que de interesse pblico.

A representao, ainda que no o diga a LIA, em face das atribuiesconstitucionais e legais de que se acham imbudos, pode tambm serdirigida a outros rgos dotados de poderes investigatrios, como oMinistrio Pblico, conforme esclarecem Figueiredo (2004, p. 165) eMedeiros (2003, p. 142 e ss.).

Por qualquer pessoa, entenda-se qualquer brasileiro ou estrangeiroresidente no Brasil, bem como qualquer pessoa jurdica (associaes,sindicatos, empresas etc.). o que, corretamente, defende Sarmento(2002, p. 146-147, passim).

A Lei n. 8.429/1992 (artigo 14, 1o) exige que o pedido seja formali-zado (encaminhado, protocolado) por meio de representao (petio,documento em que os fatos conhecidos e tidos como mprobos so rela-

tados, com todos os elementos disponveis, requerendo-se a adoo dasprovidncias cabveis) escrita ou reduzida a termo e assinada, contendo


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72 Apurao dos atos de improbidade administrativa

a qualificao do representante (pessoa fsica ou jurdica, nome, endere-o, nmero de inscrio no CPF ou no CNPJ, profisso e estado civil, emse tratando de pessoa fsica), as informaes sobre o fato e sua autoria,alm da indicao das provas de que tenha conhecimento.

Se no puder ou no souber como reportar os fatos por escrito, o repre-sentante, a pessoa que conhece e deseja ver os fatos apurados, compa-rece repartio pblica competente (ente pblico prejudicado, Minis-trio Pblico, Tribunal de Contas, entre outros), explica verbalmente o

motivo de seu comparecimento, e um funcionrio da repartio reduza termo (escreve) as suas declaraes, aps qualific-la, colhendo asua assinatura, ou a sua impresso digital, caso no seja alfabetizada,certificando essa circunstncia e dando f do ato.

62

A representao vincula, obriga a administra-o pblica a proceder apurao do supostoato de improbidade administrativa noticiado?

No. Nem o ente pblico lesado nem qualquer dos demais rgos dotadosde poderes investigatrios ficam obrigados a proceder a uma apuraoto-somente em razo do recebimento de uma representao noticiandoa prtica de ato de improbidade administrativa.

A autoridade administrativa rejeitar a representao, em despacho fun-damentado, se esta no contiver as formalidades estabelecidas no 1o

deste artigo. A rejeio no impede a representao ao Ministrio Pblico,

nos termos do art. 22 desta lei. Este o exato teor do artigo 14, 2o,da LIA.

Entrementes, no deve prevalecer excessivo rigorismo na interpretaoda norma, pois essas compreenses desprestigiam a defesa do patrim-

nio pblico e da moralidade administrativa, interesses e valores que sesobrelevam a formalidades legais.


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Apurao dos atos de improbidade administrativa 73

Assim, a autoridade administrativa no s pode como deve acatar arepresentao, ainda que no observados, perfeitamente, os prefaladosrequisitos do artigo 14, 1o, da LIA, sempre que haja possibilidade ourazes para assim proceder, podendo at mesmo instaurar procedimentoapuratrio de ofcio (por sua prpria iniciativa), com base nas infor-maes que lhe chegaram, caso entenda que se revestem de mnimaverossimilhana (aparncia de veracidade, procedncia, plausibilidade).Essa compreenso respalda-se nos esclios de Medeiros (2003, p. 142) eSarmento (2002, p. 147).

Tambm roborando esse entendimento, de modo que dilucide o precisoalcance da previso legal em comento, o egrgio Superior Tribunal deJustia j manifestou que

o direito de representao por improbidade administrativa, pre-

visto no art. 14 da Lei n. 8.429/1992, no compreende o de ver

necessariamente instaurado o processo de investigao, caso no

haja incio de prova considerada razovel para tanto (STJ, Re-curso Ordinrio em Mandado de Segurana 16424, 1aTurma, rel.

min. Teori Albino Zavascki, julgado em 5.4.2005).

Portanto, conclui-se que, existindo um mnimo de solidez, de indciosque confiram certa idoneidade (credibilidade) representao, os fatosdevem ser apurados.

A polcia judiciria pode investigar atos de im-probidade administrativa em qualquer situao? 63

A legitimidade da polcia judiciria (Polcia Federal e Polcias Civis dosEstados) para proceder a investigaes de ato de improbidade adminis-

trativa encontra respaldo na prpria LIA, que, em seu artigo 22, nopreviu qualquer exceo, in verbis:Para apurar qualquer ilcito previsto

1100100 perguntas e respostas sobre improbidade administrativa

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