100 questoes improbidade admin

8/7/2019 100 Questoes Improbidade Admin

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Cem Perguntas e Respostassobre Improbidade Administrativa

Incidncia e aplicao da Lei n. 8.429/1992


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Repblica Federativa do Brasil

Ministrio Pblico da Unio

Procurador-Geral da Repblica

Antonio FernAndo BArrose silvAde souzA

Diretor-Geral da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio

rodrigo JAnot Monteirode BArros

Cmara Editorial Geral

odiM BrAndo FerreirA Coordenador (MPF)FrAncisco rezek (MPF)

cristiAno otvio PAixoArAJo Pinto (MPT)

Jos eyMArd logurcio (MPT)

AlexAndre concesi (MPM)

Jos cArlos coutode cArvAlho (MPM)

PAulo Jos leite FAriAs (MPDFT)

Mrcio nunes iorio ArAnhA oliveirA (MPDFT)


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Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio

CoordenadoraMrcia Noll Barboza

Braslia DF2008

Cem Perguntas e Respostassobre Improbidade Administrativa

Incidncia e aplicao da Lei n. 8.429/1992


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ESCOLA SUPERIOR DO MINISTRIO PBLICO DA UNIO (ESMPU)SGAS Av. L2-Sul, Quadra 604, Lote 23, 2o andar

70200-901 Braslia-DFTel.: (61) 3313-5114 Fax: (61) 3313-5185

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Diviso de Apoio Didtico

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Ncleo de EditoraoCecilia Fujita

Setor de RevisoLizandra Nunes Marinho da Costa Barbosa CheaDaniel Mergulho de Carvalho Preparao de originaisRenata Filgueira Costa Reviso de provasThaise dos Santos Leandro Reviso de provasLara Litvin Villas Bas Reviso de provas

Ncleo de Programao VisualAna Manrinato Cavalcante

Eduardo Franco Dias

Jansen Lira Rojas

Projeto grfco e capaCarolina Woortmann

Clara Dantas Farias

Eduardo Franco Dias

As opinies expressas nos textos so de exclusiva responsabilidade dos autores.

Biblioteca da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio

C394 Cem perguntas e respostas sobre improbidade administrativa: incidncia eaplicao da lei n. 8429/1992 / Coordenadora: Mrcia Noll Barboza;colaboradores: Antonio do Passo Cabral ... [et al.] Braslia: ESMPU, 2008133 p.

ISBN 978-85-88652-21-7

1. Improbidade administrativa. 2. Administrao pblica. 3. Leso aoerrio. 4. Enriquecimento ilcito. I. Barboza, Mrcia Noll, coord.

CDD 341.337


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APRESENTAO

O ato de ter trabalhado durante anos consultando a Lei n. 8.429/1992,denominada Lei de Improbidade Administrativa (LIA), e depois terassumido a coordenao da 5a Cmara de Coordenao e Reviso doMinistrio Pblico Federal, cujas matrias so a deesa do patrimniopblico e social e a probidade administrativa, levou-me a idealizar ummanual dirigido aos cidados, com respostas a 100 perguntas sobre o

que seja improbidade administrativa e como a lei regente da matria aplicada.

Como tornar interessante a aprendizagem de uma lei para os que no atm como instrumento de trabalho?

O contedo dessa lei relevante para os cidados, porque dispe sobreas sanes e contm a descrio das condutas dos agentes pblicos queenriqueceram, que causaram danos ao patrimnio pblico e que violaram

os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade paracom o Estado.

Era necessrio torn-la conhecida do pblico e de cil compreensopara que os cidados pudessem discernir e scalizar os atos dos ges-tores pblicos e cobrar-lhes zelo e honestidade no trato com o errioe a coisa pblica.

Assim, oi elaborado um plano de trabalho pela 5a Cmara e entregue Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio (ESMPU), que o aprovoue arcou com as despesas nanceiras do projeto. A coordenao da exe-cuo desse plano oi entregue colega Mrcia Noll Barboza, de desta-cada atuao na matria. Houve um voluntariado admirvel de outroscolegas especialistas, a saber, Antonio do Passo Cabral, Denise Vinci Tu-lio, Jos Roberto Pimenta Oliveira, Mnica Nicida Garcia, Mrcio Torres,Marlon Weichert, Srgio Medeiros, Walter Claudius Rothenburg, Welling-

ton Saraiva, que tambm operam ou operaram com a lei. Foi realizado,ento, um sonho de todos!


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Tornar essa lei de cil compreenso aos cidados oi um desao paraesses membros que se empenharam na tarea com rigor e satisao.

O manual um incentivo do MPF aos cidados para a vivncia da ci-dadania, pois contribui para a ormao de uma sociedade civil maisconsciente e mais engajada em cobrar do administrador, do agente p-blico e dos polticos uma tima gerncia do dinheiro arrecadado pelosimpostos, dos bens adquiridos pelo Estado, dos bens pblicos em gerale da imensa riqueza do Pas.

tambm um incentivo ao MPF para que no deixe sem reparo, seja a-tuando extrajudicialmente, seja atuando judicialmente, os que insultam,atacam e assaltam os bens que pertencem ao povo brasileiro.

Com esta obra, vamos juntos cidados e Ministrio Pblico Federal azer dessa tarea algo mais instigante.

Gilda Pereira de Carvalho

Subprocuradora-Geral da RepblicaEx-Coordenadora da Cmara do Patrimnio Pblico e Social 5a CCRProcuradora Federal dos Direitos do Cidado

Apresentao


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COLABORADORES

Antonio do Passo CabralProcurador da Repblica (Procuradoria da Repblica em So Joo de Meriti/RJ),ex-Juiz Federal e mestre em Direito Pblico pela UERJ.

Denise Vinci TulioProcuradora Regional da Repblica (Procuradoria Regional da Repblica da1a Regio).

Jos Roberto Pimenta OliveiraProcurador da Repblica (Procuradoria da Repblica em So Paulo), mestre edoutorando em Direito Administrativo pela PUC/SP.

Mnica Nicida GarciaProcuradora Regional da Repblica (Procuradoria Regional da Repblica da3a Regio) e mestre em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade deSo Paulo.

Mrcia Noll BarbozaProcuradora da Repblica (Procuradoria da Repblica no Rio Grande do Sul),mestre em Direito pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos e doutoranda em

Direito Constitucional pela Universidade de Valladolid Espanha.Mrcio Andrade TorresProcurador da Repblica (Procuradoria da Repblica no Cear) e mestrando emDireito pela Universidade Federal do Cear.

Marlon Alberto WeichertProcurador Regional da Repblica (Procuradoria Regional da Repblica da3a Regio), mestre em Direito Constitucional pela PUC/SP e especialista emDireito Sanitrio pela Universidade de Braslia.

Srgio Monteiro MedeirosProcurador Regional da Repblica (Procuradoria Regional da Repblica da3a Regio) e mestre em Cincias Jurdicas pela Universidade Federal da Paraba.

Walter Claudius RothenburgProcurador Regional da Repblica (Procuradoria Regional da Repblica da3a Regio) e doutor em Direito pela Universidade Federal do Paran.

Wellington Cabral SaraivaProcurador Regional da Repblica (Procuradoria Regional da Repblica da5a Regio), mestre em Direito pela Universidade de Braslia e proessor de

cursos de ps-graduao em Direito.


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SUMRIO

Defnio de improbidade administrativaMrcia Noll Barboza..................................................................................................13

Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativaDenise Vinci Tulio.......................................................................................................21

Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativaJos Roberto Pimenta Oliveira ..................................................................................31

Improbidade administrativa por enriquecimento ilcitoWellington Cabral Saraiva..........................................................................................39

Improbidade administrativa por leso ao errioMnica Nicida Garcia................................................................................................47

Improbidade administrativa por violao aos princpios daadministrao pblicaWalter Claudius Rothenburg......................................................................................59

Apurao dos atos de improbidade administrativaSrgio Monteiro Medeiros.........................................................................................69

Ao judicial para responsabilizao por improbidadeadministrativa

Antonio do Passo Cabral...........................................................................................83

Medidas cautelares na responsabilizao por improbidadeadministrativaSrgio Monteiro Medeiros.........................................................................................91

Sanes aplicveis aos atos de improbidade administrativaMarlon Alberto Weichert..........................................................................................101

Prescrio em relao aos atos de improbidade administrativaMrcio Andrade Torres.............................................................................................115

Reerncias..........................................................................................................119

AnexoLei n. 8.429, de 2 de junho de 1992....................................................................121


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O que improbidade administrativa? 1

Improbidade administrativa a caracterizao atribuda pela Lein. 8.429/1992, conhecida como LIA (Lei de Improbidade Administrati-va), a determinadas condutas praticadas por agentes pblicos e tambmpor particulares que nelas tomem parte. A denio de tais condutas dada pelos artigos 9o, 10 e 11 da reerida lei: o artigo 9o dene os atosde enriquecimento ilcito; o artigo 10, os atos que acarretam leso aoerrio; e o artigo 11, os atos que violam os princpios da administraopblica. Portanto, a noo de improbidade administrativa derivada daLei n. 8.429/1992 bastante abrangente, modicando qualquer ree-rncia legal ou terica que, anteriormente edio dessa lei, vinculasseo termo improbidade idia de desonestidade. A partir da LIA, devemosentender a improbidade administrativa como aquela conduta consideradainadequada por desonestidade, descaso ou outro comportamento impr-

prio ao exerccio da uno pblica, merecedora das sanes previstasno reerido texto legal. A LIA adveio como concretizao do mandamentoinserido no artigo 37, 4o, da Constituio Federal, que assim dispe: osatos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos

polticos, a perda da uno pblica, a indisponibilidade dos bens e o res

sarcimento ao errio, na orma e gradao previstas em lei[...].

A improbidade administrativa encontra-se pre-vista apenas na Lei n. 8.429/1992? 2

certo, por um lado, que a Lei n. 8.429/1992 (LIA) constitui o textolegal regente da gura jurdica da improbidade administrativa. Por outrolado, tambm verdadeiro que tal gura extravasa esse texto legal,

aparecendo, por exemplo, na Constituio Federal, no seu artigo 85,inciso V, que indica como crime de responsabilidade do Presidente da


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14 Denio de improbidade administrativa

Repblica a prtica de ato que viole a probidade administrativa. A Lein. 1.079/1950, que dene os crimes de responsabilidade do Presidenteda Repblica e de outras autoridades, caracteriza como crime de respon-sabilidade os atos que atentem contra a probidade na administrao.Em outros textos legais, como, por exemplo, no Cdigo Civil, emprega-seo termo probidade como sinnimo de honestidade e lealdade (veja-seo artigo 422 do Cdigo Civil, que diz que a concluso e a execuo doscontratos esto sujeitas aos princpios de probidade e boa-).

3Existe, quer na Lei n. 8.429/1992, quer em ou-tro texto legal, ou ainda na literatura jurdica,um critrio geral defnidor da improbidade ad-ministrativa?

No h, de modo expresso, na Lei n. 8.429/1992 nem em qualquer outro

texto legal, um critrio geral ou conceito geral de improbidade adminis-trativa que permita balizar, com maior segurana, a aplicao dos artigos9o, 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa, at porque as leisno costumam ornecer conceitos jurdicos. Ocorre que tampouco h nalegislao elementos seguros para a literatura jurdica, qual competea construo de conceitos jurdicos, ormular um critrio geral ou con-ceito geral de improbidade administrativa, que teria de ser abrangentepara abarcar as condutas previstas nos artigos 9o, 10 e 11 e, ao mesmotempo, excludente daquelas condutas de menor gravidade.

O que est claro que tanto o constituinte, ao inserir o artigo 37, 4o, naConstituio, quanto o legislador, ao elaborar a Lei n. 8.429/1992, comoconcretizao do mencionado dispositivo constitucional, expressaramuma vontade poltica da sociedade voltada a um adequado gerenciamentoda coisa pblica. Nessa linha de raciocnio, deve-se entender que a LIA

est direcionada no apenas aos atos de desonestidade, mas tambmaos de descaso do agente pblico para com o interesse pblico, ou,


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Denio de improbidade administrativa 15

ainda, a outros comportamentos igualmente considerados antiticos.Assim, podemos adotar como norte, com vistas na avaliao, casoa caso, se determinada conduta enquadra-se nas hipteses da Lein. 8.429/1992 (artigos 9o, 10 e 11), o padro de comportamento ticoque se espera do agente pblico em nosso Pas, considerando, para isso,o atual grau de desenvolvimento de nossa cultura poltica, bem como, porm, a relao de proporcionalidade com as sanes previstas na LIA.

Que relao tem a improbidade administrativacom o princpio da moralidade administrativa? 4

O princpio da moralidade administrativa uma norma jurdica tipoprincpio, que se dierencia da norma jurdica tipo regra por noprever uma hiptese concreta e uma conseqncia para essa hip-tese. J as normas caracterizadoras da improbidade administrativa

(artigos 9o

, 10 e 11 da LIA) so normas tipo regra; elas descrevematos (atos mprobos) aos quais o artigo 12 atribui conseqncias(sanes). Feita essa distino, cabe dizer que a LIA encontra-seinteiramente orientada pela idia de moralidade administrativa, im-posta como exigncia jurdica na orma do princpio da moralidadeadministrativa. Pode-se mesmo dizer que o critrio geral deinidorda improbidade administrativa pauta-se pelo princpio da moralida-de administrativa, que impe ao agente pblico a observncia de

um comportamento tico, o qual vai sendo deinido a partir da ticapblica em construo e tal parece justiicar, inclusive, a impre-ciso dos contornos da improbidade administrativa. Alm disso, oartigo 11 da LIA diz que ato de improbidade administrativa queatenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao

ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, le

galidade e lealdade s instituies [...]. Em concluso, cabe airmar

que a improbidade administrativa viola direta ou indiretamente oprincpio da moralidade administrativa.


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1 Denio de improbidade administrativa

5 Improbidade administrativa corrupo?

A idia comum de corrupo corresponde a um conceito no-jurdico, ouseja, que no deriva de normas jurdicas nem se reere a uma gura ju-rdica. No sistema jurdico brasileiro, existem apenas as guras jurdicasda corrupo passiva e da corrupo ativa (artigos 317 e 333 do CdigoPenal) e, ainda, a da corrupo de menores (artigo 218 do Cdigo Penal).Contudo, a idia comum de corrupo, utilizada pelas pessoas em geral e

pelos meios de comunicao, mais ampla, advm de um conceito cons-trudo a partir de diversas disciplinas, como a Cincia Poltica, a Socio-logia etc. Esse conceito mais amplo corresponde hiptese de mau usoda uno pblica com vistas na obteno de uma vantagem particular.Tendo por base tal conceito, conclui-se que alguns dos comportamentosprevistos na LIA so atos de corrupo, especialmente os do artigo 9o.

Improbidade administrativa crime?

Improbidade administrativa no crime. Encontra-se hoje pacicada essaquesto, embora ela j tenha sido objeto de discusso. A LIA considera-da uma lei de natureza cvel em sentido amplo; as condutas e as sanesque ela estabelece no tm natureza penal, no cando sujeitas, portan-

to, s normas gerais do Direito Penal. Isso no quer dizer que uma condutaconcreta enquadrvel na Lei n. 8.429/1992 no seja, ao mesmo tempo,crime sancionvel pelo Cdigo Penal ou outra norma de natureza penal.

7 Improbidade administrativa alta disciplinar?

No, improbidade administrativa no o mesmo que alta disciplinar.Isso no quer dizer, como no caso anterior, que a conduta concreta en-


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Denio de improbidade administrativa 17

quadrvel na LIA no congure, ao mesmo tempo, alta disciplinar. O queh entre a sano da Lei n. 8.429/1992, do Direito Penal e dos regimesdisciplinares uma independncia, conhecida no sistema jurdico comoindependncia entre instncias.

Considerando o regime jurdico da LIA, no ha-veria um exacerbado risco de responsabilizaopara o agente pblico, especialmente no caso

de dvida em relao legislao ou desprepa-ro para a uno?

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No, pelo simples ato de que todo agente pblico deve estar ciente donus implicado na assuno de uma uno pblica. Dele espera-se que,havendo dvida ou despreparo, busque a inormao adequada. O com-portamento tico exigido do agente pblico no compatvel quer com

a desonestidade quer com o descaso e o desinteresse. Pelas mesmasrazes, espera-se igual cuidado por parte do particular que manuseierecursos pblicos.


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Sujeitos passivos dos atos de

improbidade administrativa

Denise Vinci Tulio


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A Lei de Improbidade Administrativa indica

quem pode ser sujeito passivo, isto , vtimade atos de improbidade administrativa? 9

Sim. O artigo 1o da Lei de Improbidade Administrativa (LIA) relaciona aspessoas jurdicas (pblicas e privadas) que podem ser sujeitos passivos(vtimas) de atos de improbidade administrativa e, assim, podem deendera moralidade pblica por meio da ao de improbidade administrativa. So

elas: Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios e Territrios.

Esses entes executam suas atividades por intermdio de rgos pr-prios, que compem o que se chama de administrao direta, e tam-bm criam outras pessoas jurdicas (ex.: empresas pblicas, sociedadesde economia mista, undaes) que compem a administrao indiretaadiante indicada.

Sempre que o ato de improbidade or praticado em prejuzo de um Minis-trio (rgo da Unio), o sujeito passivo ser a Unio; se houver ato deimprobidade contra uma Secretaria de Estado (rgo do Estado), a vti-ma ser o Estado; se o ato mprobo or praticado contra uma SecretariaMunicipal (rgo do Municpio), o Municpio ser o sujeito passivo.

Os entes que integram a administrao indireta da Unio, dos Estados,do Distrito Federal e dos Municpios (atualmente no existem territrios)

so: autarquias (ex.: Instituto Nacional do Seguro Social INSS, FundoNacional de Desenvolvimento da Educao FNDE); empresas pblicas(ex.: Empresa Brasileira de Correios e Telgraos EBCT, Caixa EconmicaFederal CEF); sociedades de economia mista (ex.: Banco do Brasil);undaes (ex.: Fundao Nacional do ndio Funai); e servios sociaisautnomos (ex.: Servio Social da Indstria SeSi, Servio Social doComrcio SeSc).

Nesses exemplos, a vtima do ato de improbidade a prpria pessoajurdica (autarquia, undao etc.).


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22 Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa

Tambm pode ser vitimada pela prtica da improbidade a empresa incor-porada ao patrimnio pblico, alm da entidade cujo patrimnio, receitaanual ou custeio provenha, em mais da metade (mais de cinqenta porcento), do governo.

10A entidade que tenha menos da metade do seupatrimnio, ou da sua receita anual, constitudade dinheiro ou bens do governo pode ser vtima

de ato de improbidade?

Pode. A previso consta no artigo 1o, pargrao nico, da LIA, mas,enquanto as pessoas jurdicas listadas na resposta anterior podem servtimas de qualquer tipo de ato de improbidade administrativa (isto ,aqueles denidos nos artigos 9o, 10 e 11 da LIA), essas entidades podemser vtimas apenas de atos que atentem contra o seu patrimnio, ouseja, aqueles relacionados no artigo 10 da LIA.

Na mesma situao esto as entidades que tenham recebido subveno (isto, transerncias de verbas do governo destinadas a cobrir suas despesasde custeio), benecio ou incentivo scal ou creditcio de rgo pblico.Estas, igualmente, podem ser vtimas dos atos de improbidade pratica-dos contra o seu patrimnio, previstos no artigo 10 da LIA.

11 Os atos de improbidade podem atingir tambmos rgos judiciais e legislativos?

Sim. A lei diz que os atos de improbidade podem atingir quaisquer dosPoderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e dosTerritrios. No apenas as entidades que integram o Poder Executivopodem sorer atos de improbidade administrativa. Um rgo judicial

uma parcela da Unio ou do Estado. Um rgo legislativo uma parcelada Unio, do Estado ou do Municpio.


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Sujeitos passivos dos atos de improbidade administrativa 23

A lei pune atos de improbidade sempre que o Poder Pblico contribuaregular ou esporadicamente para a manuteno do ente lesado com aprtica mproba. O Poder Judicirio e o Poder Legislativo, tanto quantoo Poder Executivo, so mantidos com dinheiro pblico. O mesmo ocorrecom o Ministrio Pblico, que tambm custeado com verbas pblicas epor isso pode ser vtima de atos de improbidade administrativa.

As empresas privadas ou particulares nunca po-

dem ser vtimas de atos de improbidade? 12Podem. As empresas ou entidades que tenham recebido auxlio do PoderPblico, qualquer que seja o montante, podem sorer atos de improbida-de administrativa que atentem contra o seu patrimnio.

Nos exemplos a seguir, as empresas podem ser vtimas de atos de im-

probidade:a empresa particular que recebeu terreno em doao da preeitura,para nele instalar seu parque industrial;

a empresa que, para instalar-se em determinado municpio, ca deso-brigada de pagar impostos municipais por determinado prazo.

As empresas privadas que tenham sido avore-cidas com iseno fscal, isto , exoneradas dopagamento de imposto ederal, estadual ou mu-nicipal, de carter genrico ou amplo, podemser vtimas de improbidade administrativa?

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No. Para caracterizar ato de improbidade administrativa, o avor doPoder Pblico em orma de benecio, incentivo ou subveno no pode


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ter sido concedido em carter genrico, mas a uma empresa em parti-cular e para um m especco.

14 Partidos polticos podem sorer atos de impro-bidade administrativa?

Sim. Alm de receber recursos de origem privada, os partidos recebemrecursos provenientes do Fundo Especial de Assistncia Financeira aosPartidos Polticos, conhecido como Fundo Partidrio. Esse Fundo composto, em grande parte, de recursos de origem pblica (artigo 38 daLei n. 9.096/1995).

Ao receber recursos do Fundo Partidrio, os partidos polticos recebemverbas pblicas. A aplicao suspeita ou irregular deve ser investigada.Comprovada a improbidade, os responsveis sujeitam-se s penas da lei.

15 A entidade benefcente pode ser sujeito pas-sivo de atos de improbidade administrativa?

Sim. A entidade pode ser vtima sempre que parte de seu patrimnioou de sua receita seja proveniente do Poder Pblico. A entidade tem

acesso a recursos pblicos tambm quando se benecia de incentivosou de isenes scais (isto , isenes de impostos), ou recebe aux-lios ou subvenes.

Dessa orma, se o governo contribuir com mais de 50% para seu pa-trimnio ou receita anual, a entidade benecente pode ser atingida pelaprtica de qualquer ato de improbidade, entre aqueles listados nos artigos9o, 10 e 11. J se a contribuio do governo or inerior a 50% ou se

a entidade receber benecios, incentivos scais ou creditcios ou sub-venes, somente poder apresentar-se como sujeito passivo de atos


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de improbidade administrativa que aetem seu patrimnio (previstos noartigo 10 da LIA).

O mesmo aplica-se:

s organizaes sociais (Lei n. 9.637/1998) cujas atividades so di-rigidas ao ensino, pesquisa cientca, ao desenvolvimento tecno-lgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade;

s organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Lei n. 9.790/

1999) que se destinam promoo da assistncia social; promooda cultura, deesa e conservao do patrimnio histrico e artstico;

promoo gratuita da educao; promoo gratuita da sade, entreoutras nalidades descritas no artigo 3o da lei indicada.

As entidades benecentes, que normalmente possuem certicado deutilidade pblica, compem, juntamente com as organizaes sociaise as organizaes da sociedade civil de interesse pblico, o que se con-

vencionou chamar de Terceiro Setor, denominado tambm setor no-lu-crativo ou setor de utilidade pblica. Esse setor rene todas as organi-zaes da sociedade civil, sem ns lucrativos, que prestam servios deutilidade pblica.

Sindicato pode ser vtima de ato de improbida-

de administrativa? 1Sim. Sindicatos no recebem verbas do Poder Pblico diretamente. Suareceita provm da contribuio dos integrantes da categoria prossionalque representam. Na viso de Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves(2004, p. 217), so tambm pblicos os recursos que determinados setores da populao, por ora de preceitos legais e independentemente de

qualquer contraprestao direta e imediata, esto obrigados a repassar acertas entidades.


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o caso do sindicato. O pagamento da contribuio sindical no

voluntrio, mas obrigatrio, pois decorre de lei (artigos 548, a, 578 e

seguintes da Consolidao das Leis do Trabalho, artigo 217, inciso I,

do Cdigo Tributrio Nacional). Os valores da contribuio sindical so

captados do pblico, isto , da parte que integra a categoria pros-

sional, de orma compulsria. A pessoa que pertence a uma categoria

prossional est obrigada a contribuir, de maneira semelhante ao que

ocorre com os impostos, que so tambm obrigatrios e captados da

populao, do pblico em geral.

17Conselhos de Fiscalizao do Exerccio Profs-sional podem ser vtimas de ato de improbi-dade administrativa?

Sim. Esses Conselhos destinam-se a controlar e scalizar o exerc-cio de determinadas prosses regulamentadas em lei. O objetivo

preservar o interesse pblico ao adequado desempenho da ativida-

de prossional. Alguns exemplos: Conselho Regional de Engenharia

e Arquitetura (crea), Conselho Regional de Medicina (CRM), Conselho

Federal de Odontologia (CFO). Os integrantes da categoria prossio-

nal so obrigados por lei ao pagamento da contribuio em avor do

respectivo Conselho. Ocorre aqui situao semelhante quela que sepassa com os sindicatos.

Nas palavras de Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves,

tais contribuies, na medida em que esto previstas em lei e so

de imperativo recolhimento, devem ser eetivamente considera-

das como recursos pblicos, ainda que o numerrio no seja si-

camente retirado do errio, isto , no provenha imediatamentedo governo (2004, p. 219).


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dicil encontrar ao judicial de improbidade que tenha sido ajui-zada por Conselho de Fiscalizao do Exerccio Prossional. O TribunalRegional Federal da 1a Regio, ao analisar o Agravo de Instrumento2003.01.00.029533-3/GO, admitiu a ao de improbidade, que ora pro-posta pelo Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura/GO, emborano tivesse havido discusso especca sobre a legitimidade do Conse-lho para, na condio de prejudicado com o ato de improbidade, ajuizara ao correspondente.

A pessoa sica nunca poder ser sujeito passivode ato de improbidade? 18

No. O sujeito passivo da improbidade sempre pessoa jurdica, comoindicado no artigo 1o, pargrao nico, da Lei n. 8.429/1992 (LIA), an-tes examinado. Isso decorre da prpria nalidade da lei, de proteger a

moralidade administrativa.

A pessoa sica pode, eventualmente, ser prejudicada por um ato de im-probidade, mas a situao que congurar improbidade sempre envolveruma pessoa jurdica tambm lesada com a conduta mproba.

Veja-se o seguinte exemplo. Preeito municipal despreza a ordemde chamada de candidatos aprovados em concurso pblico que est

prestes a perder a validade e chama um candidato que est no nalda lista para ocupar determinado cargo pblico. Esse avorecimentorepresenta ato de improbidade que lesa a moralidade pblica e preju-dica os candidatos que, mais bem classicados, tinham preerncia naordem de convocao.

Ainda que prejudicada por ato de improbidade, a pessoa sica no temdireito de promover a respectiva ao. O particular prejudicado pode, em

tese, requerer indenizao e at mesmo promover ao popular, mas nopode propor ao de improbidade.


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Sujeitos ativos dos atos de


Jos Roberto Pimenta Oliveira


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Qual a vinculao existente entre os sujeitos

passivos, protegidos pela Lei n. 8.429/1992,e os sujeitos ativos dos atos de improbidadeadministrativa?

19

A Lei n. 8.429/1992 usa da seguinte tcnica legislativa: em primeiro

plano, sublinha as pessoas jurdicas de direito pblico e privado prote-

gidas pelo regime sancionatrio disciplinado na lei e a medida dessa

proteo para, em um segundo plano, indicar as pessoas sicas e

jurdicas passveis de responsabilizao e a respectiva condio , na

esera autnoma dos atos de improbidade administrativa, na orma do

artigo 37, 4o, da Constituio Federal. Portanto, a anlise de qualquer

conduta implica, preliminarmente, a vericao rigorosa do ente oen-

dido pelo ato, com o to de integr-lo ao rol prescrito no artigo 1 o,

pargrao nico, da Lei n. 8.429/1992.

Existem limitaes na aplicao da Lei n. 8.429/1992 a determinado agente, considerando a na-tureza ou durao do vnculo mantido com umadas pessoas protegidas e elencadas no artigo 1o?

20

O artigo 2o da Lei n. 8.429/1992 considera agente pblico, para os eeitos

da lei,

todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem

remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao

ou qualquer outra orma de investidura ou vnculo, mandato,

cargo, emprego ou uno nas entidades mencionadas no arti-go anterior.


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32 Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa

Cumpre observar que o legislador adotou conceito amplo de agente p-

blico, de sorte que quaisquer de suas espcies ou categorias oram aga-salhadas pelo comando legal. No interere na responsabilizao por

improbidade o carter estatutrio ou contratual da uno, a determina-o ou a indeterminao temporal do seu exerccio, a integrao ormal

do seu exerccio em rgo ou entidade da administrao pblica diretaou indireta; nem mesmo a natureza administrativa ou no (legislativa

ou jurisdicional) critrio dierenciador sob tal aspecto. Importa ape-nas que o sujeito, ao cometer a improbidade, esteja no desempenho de

atividade pblica.

21

A defnio dos sujeitos ativos dos atos de im-probidade no deveria estar restrita ao mbi-to da administrao pblica, enquanto unoestatal, j que o undamento constitucionaldas sanes est no artigo 37 da ConstituioFederal?

No haveria undamento jurdico suciente para retirar da incidnciado regime sancionatrio autnomo, derivado da prtica de atos deimprobidade, certo agente pblico to-somente por se vericar que

o ato oi praticado no exerccio da uno legislativa (ex.: venda devoto), jurisdicional (ex.: venda de sentena), ministerial ou de con-

trole de regularidade de contas. Somente a Constituio poderia azertal distino, e no o ez. A situao uncional de qualquer agente

pblico coloca no centro da sua atribuio o dever de moralidade,revelando-se sem qualquer undamento admitir zonas de iseno no

regime da Lei n. 8.429/1992, em desprestgio cabal plena e mxima

eetividade do princpio constitucional da moralidade estampado noartigo 37, caput.


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Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa 33

A sujeio de certo agente pblico s normas

que tipifcam os crimes de responsabilidadeacarreta a imediata excluso desse agente doregime da improbidade administrativa, insti-tudo na Lei n. 8.429/1992?

22

preciso visualizar a sano por improbidade administrativa como

esera autnoma de responsabilizao de qualquer agente pblico,

ou seja, uma nova esera que se soma, de orma independente, s

eseras tradicionais de responsabilizao (civil, criminal e adminis-

trativa). Da que est plenamente em consonncia com a Constitui-

o Federal negar validade extenso de qualquer oro por prerro-

gativa de uno, de ndole criminal, em matria de improbidade

administrativa.

A aplicao da Lei n. 8.429/1992 abrange to-dos os entes da administrao pblica indiretados entes ederativos?

23

Sim, esto sujeitos Lei n. 8.429/1992 atos de improbidade oen-

sivos administrao direta, indireta ou undacional de quaisquerdos Poderes, de modo que irrelevante, na aplicao da lei, saber

o tipo de atividade a que se dedica certo ente da administrao

indireta (autarquia, undao pblica, consrcio pblico, empresa

pblica e sociedade de economia mista). Cumpre sublinhar que a ex-

presso administrao undacional oi destacada na lei para aastar

qualquer cogitao de excluso das chamadas undaes de direito

privado, criadas ou mantidas pela administrao pblica do regimesancionatrio.


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24

Sujeitos privados podem ser autores de ato

de improbidade administrativa, sobre eles in-cidindo todas as penalidades previstas na Lein.8.429/1992?

Cumpre observar que, ora do mbito da administrao direta e indire-ta, oram protegidas pela lei: a) entidade para cuja criao ou custeioo errio haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimnio

ou da receita anual, b) entidade que receba subveno, benecio ouincentivo, scal ou creditcio, de rgo pblico e c) entidade para cujacriao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com menos de50% do patrimnio ou receita anual. Logo, seus agentes oram equipa-rados a agentes pblicos e, nesta qualidade, uma vez tipicado o atocomo improbidade administrativa, respondero na orma do conjunto desanes legalmente previstas, com a ressalva de que, nos casos b e c, limita-

se a sano patrimonial repercusso do ilcito sobre a contribuio doscores pblicos. importante destacar que, no artigo 17, a lei coneriu pessoa jurdica interessada a capacidade postulatria para a propositurada ao de improbidade administrativa.

25

Administradores e empregados de organizaessociais e organizaes da sociedade civil de in-teresse pblico podem ser responsabilizados naorma da Lei n. 8.429/1992?

Considerando as obrigaes constantes dos respectivos ajustes de omento(contrato de gesto e termo de parceria), no h a menor dvida de que osadministradores, se comprovada a prtica de ato tipicado nos artigos 9o,

10 e 11, podero sorer as penalidades da Lei n. 8.429/1992, atentando-se apenas para as limitaes xadas no artigo 1o e seu pargrao nico.


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Sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa 35

O undamento est em que qualquer espcie de omento pblico no mera liberalidade, seno instrumento de realizao do interesse pblico.Portanto, se, no decorrer da execuo de suas obrigaes, houververicao de ato tipicado como improbidade administrativa, o sujeito considerado agente pblico e, nessa condio, responde na orma daLei n. 8.429/1992.

Entes privados que celebrem convnios com a

administrao pblica tambm respondem naorma da Lei n. 8.429/1992? 2

O raciocnio o mesmo. Ainda que no se comprove participao de agentepblico, detectada a prtica de improbidade administrativa por sujeitosdo ente particular convenente, impe-se a responsabilizao na ormada Lei n. 8.429/1992, atentando-se apenas para as limitaes xadas

no artigo 1o e seu pargrao nico. Assim, qualquer desvio de recursos sersancionado pela Lei n. 8.429/1992.

Cabe aplicar a Lei de Improbidade Adminis-trativa a quem no nela qualifcado comoagente pblico?

27

A prpria Lei n. 8.429/1992 prescreve, por equiparao, que

as disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele

que, mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a

prtica do ato de improbidade ou dele se benecie sob qualquer

orma direta ou indireta.

Desse modo, comprovado o liame objetivo e subjetivo que vincula certapessoa sica ou jurdica prtica de improbidade, todos respondero


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solidariamente pela imoralidade que ser sancionada na orma da Lein. 8.429/1992. A expresso no que couber az-se necessria porqueh sanes incompatveis com a situao de terceiros (ex.: perda dauno pblica).

28Em qualquer hiptese, deve o benefcirio deum ato de improbidade administrativa respon-der na orma da Lei n. 8.429/1992?

No. A lei qualica a responsabilidade pelo benecio direto ou indire-to, o que pressupe eetivamente o conhecimento da imoralidade quecontamina a validade do ato que gerou o benecio imoral. Sem prova derecebimento voluntrio e consciente derivado de atividade mproba, noh como responsabilizar na orma da Lei n. 8.429/1992.


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Improbidade administrativa por

enriquecimento ilcito

Wellington Cabral Saraiva


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O que enriquecimento ilcito? 29

A Lei de Improbidade Administrativa (LIA) considera enriquecimentoilcito o ato de um agente pblico obter qualquer aumento indevidode seu patrimnio em virtude do exerccio de uno pblica (artigo 9oda LIA). Os aumentos normais do patrimnio do agente pblico, comoa compra de bens com sua remunerao, no caracterizam o enrique-cimento ilcito.

Se o agente pblico receber um presente, estarcaracterizado enriquecimento ilcito? 30

Nem sempre. Existem algumas normas que procuram regulamentar o rece-bimento de presentes por parte de agentes pblicos. No caso dos rgosdo Poder Executivo Federal, por exemplo, aplica-se o Cdigo de Condutada Alta Administrao Federal, criado pela Comisso de tica Pblicada Presidncia da Repblica, que probe o recebimento de presentes devalor superior a R$100,00, com algumas excees. Se o Ministrio Pbli-co, a Polcia, o Tribunal de Contas ou outro rgo tomar conhecimentode algum caso, ele ser examinado individualmente. possvel, porm,o recebimento de presente de parente ou amigo, desde que no tenha

relao com o exerccio da uno pblica.

Enriquecimento ilcito o mesmo que corrupo? 31

No Direito brasileiro, corrupo um termo que corresponde a dierentes

atos, at de carter sexual, como no caso da corrupo de menores (arti-go 218 do Cdigo Penal). Em relao aos rgos pblicos, o Cdigo Penal


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40 Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito

considera corrupo passiva o ato do agente pblico que solicita, recebeou aceita a promessa de receber alguma vantagem indevida, em decor-rncia do exerccio de suas unes (artigo 317, com pena de reclusode um a oito anos, mais multa). Caso o agente pblico receba algumavantagem indevida, sua conduta ser, ao mesmo tempo, crime e ato deimprobidade administrativa. A depender das circunstncias, se o agentepblico apenas solicitar ou aceitar a promessa da vantagem indevida,praticar o crime de corrupo passiva, mas no o ato de improbidade.

32 Enriquecimento ilcito o mesmo que peculato?

O Cdigo Penal trata o peculato como crime praticado por uncion-rio pblico contra a administrao pblica. Ele consiste em o uncionrioapropriar-se de qualquer bem mvel que esteja em seu poder em razodo cargo ou desvi-lo em seu proveito ou no de outra pessoa. Tambm

ocorre o peculato quando o uncionrio subtrai ou auxilia a subtraodo bem, mesmo que no tenha a posse dele, aproveitando a acilidadeoerecida por seu cargo. Em qualquer desses casos, a pena de reclusode dois a doze anos, mais multa (artigo 312). Por estar no Cdigo Penal,o peculato punido como crime, aps o Ministrio Pblico propor aopenal. A conduta do peculato tambm caracteriza ato de improbidadeadministrativa, de orma que o Ministrio Pblico dever ainda propor

ao baseada na LIA, para que o agente pblico seja punido tambm nostermos dessa lei (veja a pergunta 38 adiante).

33 O pagamento de comisso, percentagem ou grati-fcao caracteriza improbidade administrativa?

A LIA expressamente probe o recebimento de comisso, percentagemou graticao pelo ato de o agente pblico praticar ato ligado sua


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Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito 41

uno (artigo 9o, inciso I). Isso considerado enriquecimento ilcito e,portanto, ato de improbidade.

Seria correto uma autoridade utilizar mquinas,equipamentos ou pessoal de rgo pblico emseu prprio benecio? Seria correto alegar queo uso da mquina ou equipamento no os retirado patrimnio do rgo pblico?

34

Os bens da administrao pblica so adquiridos com o dinheiro dapopulao, sob a orma de impostos, e destinam-se exclusivamente aatender s necessidades da sociedade. O mesmo se aplica ao pessoal dosrgos pblicos, inclusive os contratados e terceirizados, que so pagoscom dinheiro pblico. No podem ser usados em benecio de particula-res (a no ser em casos excepcionais, autorizados por lei) nem dos agen-

tes pblicos. O uso de mquinas e equipamentos causa desgaste nessesbens, gera custos de manuteno e reduz o valor deles (o que se chamadepreciao), alm de erir o princpio constitucional da moralidade ad-ministrativa. Por isso, a LIA considera enriquecimento ilcito o uso demquinas, equipamentos ou pessoal de rgo pblico em benecio deautoridade (artigo 9o, inciso IV).

Se o agente pblico receber alguma vantagempara deixar de cumprir seu dever, estar carac-terizado ato de improbidade administrativa?

35

A LIA pune no s o recebimento de vantagem indevida pela prtica decertos atos, como tambm o ato de o agente pblico se omitir, isto , deixar

de praticar atos aos quais estava obrigado. A lei reere-se expressamente,por exemplo, ao recebimento de vantagem para que o agente pblico


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42 Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito

tolere a explorao de jogos de azar, de lenocnio (ou seja, a exploraodo sexo), de narcotrco, de contrabando, de usura (o emprstimo ilegal

de dinheiro a juros), ou de qualquer outra atividade ilcita (artigo 9o,inciso V). Alm disso, nesses casos, o agente pblico poder tambm serprocessado pelo crime de prevaricao, previsto no Cdigo Penal e punidocom deteno de trs meses a um ano, mais multa (artigo 319).

3

Como se explica o ato de alguns agentes pbli-cos aumentarem enormemente seu patrimniodurante o exerccio da uno pblica? Trata-sede ato de improbidade?

O agente pblico pode aumentar seu patrimnio ao longo do tempode maneira legal. Alm de sua remunerao, existe a possibilidade deoutras ontes legais de renda, como certas acumulaes de cargos ou em-pregos, o recebimento de heranas, o retorno de investimentos nanceiros,

a aplicao em mercados como o de aes etc. Em qualquer caso, porm,esse aumento de patrimnio deve ser declarado Receita Federal e aorgo pblico para o qual o cidado trabalha, e o agente pblico deveguardar comprovantes para demonstrar que a origem oi legal. Sem essacomprovao, o agente pblico poder ser processado por ato de impro-bidade administrativa, pois a lei assim considera o ato de ele adquirir,para si ou para outra pessoa, no exerccio da uno pblica, quaisquerbens cujo valor seja incompatvel com a evoluo normal de seu patri-

mnio ou com sua renda (artigo 9o, inciso VII).

37Um agente pblico pode trabalhar ou prestar al-gum tipo de servio para uma empresa que tenhainteresses aetados pela uno pblica?

As leis brasileiras impem diversas restries ao trabalho dos agentespblicos. Para os servidores ederais, a Lei n. 8.112/1990 probe que o


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Improbidade administrativa por enriquecimento ilcito 43

servidor utilize o cargo para obter vantagem pessoal, com prejuzo dig-nidade da uno pblica, que aceite qualquer vantagem decorrente desuas unes e que exera qualquer atividade incompatvel com seu ho-rrio de trabalho e com a uno que desempenhe (artigo 117, incisosIX, XII e XVIII). Isso j bastaria para impedir que um agente pblicoaceitasse prestar servio a empresa com interesse atingido por sua un-o. Tambm proibida a participao na gerncia ou na administraode qualquer empresa privada, salvo aquelas em que a Unio possuir par-ticipao (artigo 117, inciso X). Alm dessas normas, a LIA tambm probe

aceitar emprego ou comisso ou exercer atividade de consultoria ou as-sessoramento para pessoa sica ou jurdica com interesse atingido pelasunes do agente pblico (artigo 9o, inciso VIII). Em alguns casos, asleis tambm probem a aceitao de emprego ou uno em empresasprivadas mesmo depois de o agente pblico haver deixado a uno. achamada quarentena, como ocorre com certas autoridades de especialimportncia, a exemplo do presidente do Banco Central, do Advogado-Geral da Unio e dos diretores das agncias reguladoras, entre outros.

Como a LIA pune o enriquecimento ilcito? 38

A LIA estabelece a possibilidade de o indivduo ser punido de dierentesmaneiras se praticar ato de improbidade administrativa. No caso do en-

riquecimento ilcito, as punies previstas so as seguintes: perda dosvalores que o agente pblico tenha obtido ilicitamente, indenizao dodano que o patrimnio pblico tenha sorido, perda da uno pbli-ca, suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos, pagamento demulta de at trs vezes o valor recebido indevidamente e proibio decontratar com os rgos pblicos ou receber benecios scais, direta ouindiretamente, pelo prazo de dez anos.


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Improbidade administrativa

por leso ao errio

Mnica Nicida Garcia


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Leso ao errio ou leso ao patrimnio pblico? 39

Errio o conjunto de bens e interesses de natureza econmico-nan-ceira pertencentes aos entes da administrao pblica: Unio, Estados,Distrito Federal, Municpios, undaes pblicas e autarquias.

Patrimnio pblico tem um conceito mais amplo, j que, alm dos bens einteresses de natureza econmico-nanceira, abrange os bens e interesses

de natureza moral, econmica, esttica, artstica, histrica, ambiental eturstica que pertencem aos entes da administrao pblica (artigo 1o, 1o, da Lei n. 4.717/1965).

Apesar de o artigo 10 da Lei de Improbidade azer reerncia aos atosque causam leso ao errio, na verdade, aplica-se aos atos que cau-sam leso ao patrimnio pblico (Garcia; alveS, 2002), tendo, assim, umalcance maior.

O rol de atos de improbidade previsto nos incisosdo artigo 10 da Lei n. 8.429/1992 taxativo? 40

O conceito de ato de improbidade que causa leso ao errio encontra-se no caputdo artigo 10 e o seguinte: qualquer ao ou omisso,

dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao,malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades daadministrao direta, indireta ou undacional de qualquer dos Poderesda Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio,de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cujacriao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra com mais decinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual.

Trata-se de uma descrio ampla e genrica, dentro da qual podem ser en-caixadas inmeras condutas especcas, algumas das quais esto arrola-


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48 Improbidade administrativa por leso ao errio

das nos quinze incisos do artigo 10. Contudo, esse rol exemplicativoe possvel que condutas que no estejam especicamente descritasnesses incisos tambm caracterizem atos de improbidade, nos termos docaputdo artigo 10.

Portanto, o rol de atos de improbidade do artigo 10 da Lei n. 8.429/1992no taxativo.

41A leso ao errio s pode ser causada por umaao para que possa ser punida?

A leso ao errio a que se reere o artigo 10 da Lei de Improbidade podeser causada tanto por ao como por omisso.

A maior parte dos atos de improbidade causada por aes concretas doagente, quando, por exemplo, ele desvia ou se apropria de valor de que

tem a posse, dispensa licitao quando esta era necessria, doa bensou valores pertencentes administrao pblica sem a observncia dasnormas legais, concede um benecio scal indevidamente, permite ouacilita a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por preo supe-rior ao de mercado ou realiza operao nanceira sem observncia dasnormas legais e regulamentares.

A leso pode ser causada, tambm, por omisso, que se verica

quando o agente no age quando deveria ter agido. o que ocorre,por exemplo, quando um scal age negligentemente na arrecadaode tributo ou renda, quando um servidor nada az para evitar a de-teriorao de um bem pblico, que deveria ser conservado, quandodeixa de tomar providncias ao vericar que esto sendo utilizados,em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos oumaterial de qualquer natureza, de propriedade das entidades pbli-cas, ou ca inerte diante da utilizao, por particulares, do trabalho

de servidor pblico, empregados ou terceiros contratados pelas en-tidades pblicas.


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Improbidade administrativa por leso ao errio 49

Se a leso ao errio or causada mesmo sem que

tenha havido inteno do agente de caus-la,pode haver a responsabilizao do agente? 42O artigo 10 da Lei n. 8.429/1992 prev, expressamente, que o ato deimprobidade que acarreta leso ao errio pode ser causado por doloou por culpa. O ato de improbidade doloso quando o agente quis oresultado ou assumiu o risco de produzi-lo. O ato de improbidade culposo quando o agente deu causa a ele por imprudncia, neglignciaou impercia. Por exemplo: o agente pblico encarregado da guarda dopatrimnio de uma biblioteca pblica que se apropria de uma obra rarado acervo, causando, assim, dano ao patrimnio pblico, pratica um atodoloso de improbidade. Se esse mesmo agente, apesar de no querersubtrair qualquer obra da biblioteca, permite que outra pessoa o aa,por no ter tomado todas as medidas necessrias no sentido de garantira inviolabilidade do acervo, agindo, portanto, de maneira negligente,pratica tambm um ato de improbidade, na modalidade culposa.

Esta espcie de ato de improbidade (artigo 10) a nica em que a LIAexpressamente admite a orma culposa.

A caracterizao do ato de improbidade quecausa leso ao patrimnio depende da compro-vao de obteno de vantagem indevida por

parte do agente?

43

A Lei n. 8.429/1992 prev trs tipos de atos de improbidade: os queimportam enriquecimento ilcito (artigo 9o), os que causam prejuzo aoerrio (artigo 10) e os que atentam contra os princpios da administra-o pblica (artigo 11).

A prova da obteno indevida de vantagem pelo agente pblico s indis-

pensvel para a caracterizao de ato de improbidade que importa enrique-cimento ilcito (artigo 9o). Nos outros casos, essa prova desnecessria.


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Portanto, a caracterizao da prtica de ato de improbidade que causaprejuzo ao errio no depende da comprovao de que o agente pblicotenha obtido qualquer espcie de vantagem indevida.

44 preciso demonstrar o eetivo prejuzo ao pa-trimnio e quantifc-lo?

H muitas situaes em que o dano ao patrimnio pblico presumido

pela lei, vale dizer, no precisa nem mesmo ser demonstrado para que sed por caracterizado. o que ocorre nas situaes descritas no artigo 4oda Lei da Ao Popular (Lei n. 4.717/1965). Nesses casos, a lei prevque o ato deve ser anulado, independentemente de ser comprovado ouno o prejuzo, que, repita-se, presumido.

O artigo 10 da Lei de Improbidade, porm, ao denir o ato de impro-bidade que causa prejuzo ao errio, exige que esse ato enseje perda

patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dosbens ou haveres das entidades pblicas.

, assim, indispensvel que o prejuzo que demonstrado, at mesmo paraque se possa obter o integral ressarcimento do dano, que uma das con-seqncias da responsabilizao do agente pblico pela prtica de ato deimprobidade administrativa, como expressamente prevem o artigo 37 daConstituio Federal e os artigos 12, inciso II, e 5o, da Lei n. 8.429/1992.

Segundo este ltimo artigo, ocorrendo leso ao patrimnio pblico porao ou omisso, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se- ointegral ressarcimento do dano. Nesse sentido, o entendimento de Emer-son Garcia e Rogrio Pacheco Alves (2002, p. 203-204); em sentido diver-so, entende Wallace Paiva Martins Jnior (2001, p. 206) que a

perda patrimonial para caracterizar a improbidade administrativa h

de ser medida pela existncia de um prejuzo patrimonial eetivo

(salvo nas hipteses descritas no inciso do art. 10, em que o prejuzo presumido), derivada de uma conduta ilcita ou imoral do agente.


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Quais so as sanes previstas para o ato de

improbidade que causa leso ao errio? 45O artigo 37, 4o, da Constituio Federal diz que

os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso

dos direitos polticos, a perda da uno pblica, a indisponibi-

lidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na orma e gradao

previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.

A lei a que se reere a Constituio a Lei n. 8.429/1992 (LIA), que,em seu artigo 12, estabelece que, independentemente das sanespenais, civis e administrativas, previstas na legislao especca, oresponsvel pelo ato de improbidade est sujeito, na hiptese do arti-go 10, s seguintes sanes: ressarcimento integral do dano; perda dosbens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorreressa circunstncia; perda da uno pblica; suspenso dos direitos

polticos de cinco a oito anos; pagamento de multa civil de at duasvezes o valor do dano; e proibio de contratar com o Poder Pblicoou receber benecio ou incentivos scais ou creditcios, direta ou in-diretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual sejascio majoritrio, pelo prazo de cinco anos.

Em que casos concretos possvel reconhecer-se a prtica de ato de improbidade que causaprejuzo ao errio?

4

Enquadram-se na descrio de atos de improbidade que causam prejuzoao errio, exemplicativamente, as seguintes condutas:

permitir que particular utilize veculo ocial ou outros bens pblicos,

como imveis, equipamentos, mquinas ou outro material qualquerpara ns tambm particulares;


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permitir a venda ou a doao de um imvel integrante do patrimnio

pblico sem autorizao legislativa;

permitir a venda de um imvel integrante do patrimnio pblico

por preo inerior ao de mercado, ou seja, subavaliado, ainda que

mediante autorizao legislativa;

adquirir bens por preo superior ao de mercado, beneciando, assim,

o vendedor;

permitir que a administrao pblica pague aluguel de imvel emvalor superior ao de mercado, beneciando, assim, o locador;

aceitar garantia insuciente ou inidnea na realizao de um acordo

para recebimento de crdito de um particular;

emprestar dinheiro pblico sem base em qualquer lei e sem apoio na

lei oramentria;

conceder benecio scal (iseno, imunidade, anistia etc.) a algumsem que estejam preenchidos os requisitos legais previstos para essa

concesso (por exemplo, sem a prova de que tenha sido beneciado

anteriormente, quando essa prova necessria; sem a prova de que

entidade declarada de utilidade pblica, quando isto exigido;

entidade beneciada cujas condies de uncionamento so insatis-

atrias ou que no tenha prestado contas etc.);

dispensar a licitao em hipteses em que a lei no admite essa dis-

pensa, com inobservncia das disposies da Lei n. 8.666/1993;

ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas pela

lei ou pelo regulamento, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei

Complementar n. 101/2000);

lavrar auto de inrao calculando o tributo, multa e juros em va-lores ineriores aos eetivamente devidos, seja diminuindo a base


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de clculo, seja aplicando a alquota errada, ou por qualquer outro

expediente que se preste a reduzir o valor devido;

liberar verba pblica sem a observncia de todas as normas legais,

como, por exemplo, pagando por mercadoria ainda no recebida, por

obra ainda no entregue, pagando despesa sem prvio empenho, pa-

gando dbito constante de precatrio ora da ordem cronolgica de

sua apresentao;

aplicar irregularmente verba pblica, como, por exemplo, empregan-do recursos legalmente vinculados a um determinado m, na lei ora-

mentria anual, em nalidade diversa, utilizando dinheiro pblico em

programas, projetos ou obras no includos na lei oramentria;

permitir, acilitar ou concorrer para que terceiro enriquea s custas

do errio.

Existem medidas para garantir o ressarcimentodo dano causado pelo agente mprobo? 47

A m de garantir o ressarcimento do dano, possvel determinar-se

a indisponibilidade ou o seqestro dos bens do agente acusado da

prtica de ato de improbidade (artigos 7o e 16 da Lei n. 8.429/1992).

Trata-se de medidas cautelares, que visam assegurar o ressarcimento,

podendo ser determinadas pelo juiz, a pedido do Ministrio Pblico

ou do autor da ao, no incio ou no curso do processo. Ao nal, a

sentena que julgar procedente a ao de improbidade pode decretar a

perda dos bens havidos ilicitamente e determinar a reverso dos bens

em avor da pessoa jurdica prejudicada pelo ato e/ou o pagamento do

valor correspondente ao ressarcimento do dano causado (artigo 18 daLei n. 8.429/1992).


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Caracterizada a prtica de ato de improbidade

administrativa que causa prejuzo ao errio, podeo agente sorer outras sanes alm daquelasprevistas no artigo 12 da Lei n. 8.429/1992?

Uma mesma conduta do agente pblico pode caracterizar, alm de ato deimprobidade administrativa previsto no artigo 10 da Lei n. 8.429/1992,crime e/ou ilcito administrativo. Nesse caso, o agente dever responder

em todas as eseras de responsabilidade, ou seja, pelo ato de impro-bidade, sujeitando-se s sanes do artigo 12 da Lei n. 8.429/1992,pelo crime, sujeitando-se s penas privativas de liberdade, pecuniria ourestritiva de direitos, estabelecidas no Cdigo Penal ou em outras leispenais, e tambm, nalmente, pelo ilcito administrativo, sujeitando-ses sanes administrativas respectivas.

Por exemplo, um agente pblico que, ao invs de aplicar uma deter-minada verba pblica integralmente em sua destinao prpria (cons-truo de uma obra ou implementao de um programa), desvia partedela em avor de um particular, empreiteiro ou prestador de servio,beneciando-o, pratica no s o ato de improbidade que causa lesoao errio, previsto no artigo 10, inciso I, da Lei n. 8.429/1992, comotambm o crime de peculato (artigo 312 do Cdigo Penal), para o quala lei prev pena de recluso, de dois a doze anos e multa. Pratica, ain-

da, alta administrativa disciplinar (artigo 117 da Lei n. 8.112/1990),sujeitando-se, assim, s penalidades previstas no Estatuto do ServidorPblico (advertncia, suspenso, demisso, cassao de aposentadoriaou disponibilidade, destituio de cargo em comisso ou destituio deuno comissionada). Se esse agente pblico or preeito municipal,pratica crime de responsabilidade (artigo 1o, inciso I, do Decreto-Lein. 201/1967), que punido com pena de recluso de dois a doze anos e

multa, bem como a perda do cargo e a inabilitao, pelo prazo de cincoanos, para o exerccio de cargo ou uno pblica.


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Diz-se, assim, que o agente pblico est sujeito a diversas eserasde responsabilidade, que so independentes, cabendo a aplicao dassanes previstas em cada uma delas, mesmo que uma s conduta te-nha sido praticada.


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Improbidade administrativa

por violao aos princpios daadministrao pblica

Walter Claudius Rothenburg


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Por que a legislao reere atos de improbidade

administrativa que atentam contra os princ-pios da administrao pblica? 49A Lei n. 8.429/1992 classica os atos de improbidade administrativa emordem de importncia: os mais graves so aqueles pelos quais algumenriquece ilicitamente, previstos no artigo 9o; depois vm os que causamprejuzo ao patrimnio pblico, previstos no artigo 10; nalmente, a leipreocupou-se com atos que, mesmo no tendo proporcionado enriqueci-mento ilcito nem provocado prejuzo (ou, de ato, naquelas situaes emque no se consegue provar isso no processo), ainda assim so contrriosaos princpios que regem a administrao pblica. A lei buscou ser com-pleta e no deixar escapar nenhum ato de improbidade administrativa.

Quais so os princpios da administrao p-

blica cujo desrespeito caracteriza improbidadeadministrativa? 50Antes de tudo, so aqueles estabelecidos na Constituio, tanto no artigo37 que mencionava, originalmente, a legalidade, a impessoalidade, amoralidade e a publicidade (repetidos no artigo 4o da Lei n. 8.429/1992),e passou, a partir da Emenda Constitucional n. 19/1998, a contar tambmcom a ecincia quanto em outros dispositivos: participao dos usuriosdos servios pblicos e transparncia (artigo 37, 3o), dever do agentepblico de dar satisao de seus atos e prestar contas (artigo 58, 2o,inciso V, e artigo 70), continuidade das polticas pblicas (artigos 165 e166, 1o e 2o), dentre outros. Assim, por exemplo, um administradorpblico que deixa, sistematicamente, de prestar esclarecimentos populao a propsito de sua atuao, da justicativa para a eleiodas prioridades e dos modos de implementao de polticas pblicas

comete improbidade administrativa. O desrespeito a tais princpiosacontece quando orem violados, para ilustrar, os deveres de honestidade,


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0 Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica

imparcialidade e lealdade s instituies, reeridos exemplicativamenteno artigo 11 da Lei n. 8.429/1992. Em suma, os princpios da administraopblica uncionam como guias jurdicos de orientao da administra-o para a realizao das fnalidades estatais e para o bom atendimentoda populao, como esclarece Mrcia Noll Barboza (2002, p. 119).

51

Somente os agentes pblicos de qualquer n-vel ou hierarquia, como diz o artigo 4o da Lein. 8.429/1992, podem praticar atos de impro-bidade administrativa que atentam contra osprincpios da administrao pblica?

No. A prpria lei estende o conceito de agente pblico para abrangertodos aqueles que, no estando situados em nenhum nvel ou hierarquia,mesmo assim exeram, ainda que transitoriamente ou sem remunerao,

por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra orma de

investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou uno nas entidadesmencionadas (artigo 2o); o caso, por exemplo, do mesrio nas eleies,do mdico credenciado ao SUS, do serventurio de cartrio extrajudicial.Indo alm, a lei alcana inclusive os particulares, ou seja, pessoas (atmesmo jurdicas) que, mesmo sem vnculo orgnico com a administraopblica, induzam ou concorram para a prtica do ato de improbidade oudele se benecie[m] sob qualquer orma direta ou indireta (artigo 3o); o caso, por exemplo, daquele que divulga questes de concurso pblico de

que tomou conhecimento antes de sua realizao (artigo 11, inciso V).

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Exige-se compreenso do carter da conduta(conhecimento) e condies de determinar-sede acordo com essa compreenso (vontade), ouseja, dolo, do sujeito que pratica ato de im-

probidade administrativa que atenta contra osprincpios da administrao pblica?


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Improbidade administrativa por violao aos princpios da administrao pblica 1

Para boa parte dos analistas, sim, pois a culpa seria suciente apenas nashipteses de leso ao patrimnio pblico (segundo o artigo 5o), reeridasno artigo 10 (Garcia; alveS, 2002, p. 214-217); essa parece ser a tendn-cia da jurisprudncia (ex.: STJ, REsp. 658.415/RS, 2a Turma, rel. min.Eliana Calmon, julgado em 27.6.2006; STJ, REsp. 604.151/RS, 1a Turma,rel. min. Jos Delgado, julgado em 25.4.2006). No concordo: consideroque o artigo 5o, inserido na parte geral da Lei n. 8.429/1992, vale paratodas as espcies de atos de improbidade administrativa, e a reernciaa patrimnio pblico (dierente de errio, contido no artigo 10) deve

ser entendida amplamente. Assim, seria suciente a culpa, pelo menosuma culpa grave (MartinS Jnior, 2001, p. 230), como, por exemplo, quan-do o sujeito, por alta de cuidado, permite que chegue ao conhecimentode terceiro, antes da respectiva divulgao ofcial, teor de medida poltica

ou econmica capaz de aetar o preo de mercadoria, bem ou servio (ar-tigo 11, inciso VII). De qualquer modo, cabe acusao bem demonstrara participao subjetiva do acusado de improbidade administrativa.

Qualquer ato de improbidade administrativa noatenta necessariamente contra os princpios daadministrao pblica?

53

Sim. Por isso o enquadramento no artigo 11 deve car para as condutas queno importem enriquecimento ilcito (artigo 9o) nem causem prejuzo ao

patrimnio pblico (artigo 10). O artigo 11 tem, assim, uma importanteuno residual: permite capturar atos de improbidade que tenhampassado pelas malhas dos artigos 9o e 10 (quando, por exemplo, hdiculdade de provar o enriquecimento ilcito ou o prejuzo). Assim, notem sentido classicar determinado ato de improbidade, j caracterizadocomo provocador de enriquecimento ilcito e/ou de prejuzo ao patrimniopblico, como violador de algum princpio da administrao pblica:

essa subsuno plrima, por necessria e automtica, superetatriae insignicante (rothenburG, 2002, p. 477-478).


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O que signifca o princpio da moralidade adminis-

trativa? E o dever de lealdade s instituies?A moralidade administrativa dene-se por padres de honestidade, trans-parncia, participao, sintonia com as expectativas ticas da populaoe empenho. Praticar nepotismo, assumir compromissos pblicos e depoisignor-los, acomodar-se e deixar de envidar esoros para a soluo dosproblemas surgidos no mbito uncional exemplicam atentado mo-ralidade administrativa, do qual a improbidade (gnero da corrupo)

uma das mais candentes maniestaes. A lealdade s instituies uma aceta da moralidade e tem a ver com a assuno da misso insti-tucional e com uma boa representao dos interesses do rgo pblico.Por exemplo, ao saber da disponibilidade de material apreendido pelascalizao azendria, a ser distribudo aos diversos rgos pblicos,o servidor deve empenhar-se em obter o mais adequado sua reparti-o. No pode, por outro lado, ao perceber um desalque nos quadros

de seu rgo, deixar de promover a realizao de concurso pblico oua apresentao de projeto de lei para a criao de novos cargos, poucose importando ou, mesmo, querendo a indigncia do rgo a que estvinculado. Outro exemplo: aps assumir a direo de conselho pros-sional, o sujeito adota um discurso niilista, contrrio a qualquer ormade controle (ora, com essa opinio, o sujeito no deve, honestamente,candidatar-se e assumir um cargo de direo). Embora no seja possveltraar uma separao absoluta, a moralidade administrativa no deve

conundir-se com a moral comum nem a lealdade s instituies, comum programa poltico-partidrio ou uma concepo corporativista.

55

Pequenas irregularidades caracterizam improbi-dade administrativa por violao dos princpiosda administrao pblica? Isso no tende a tor-nar insuportvel a gesto pblica, com a bana-lizao da aplicao da Lei n. 8.429/1992?


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preciso moderao para no desestimular os administradores p-

blicos zelosos e preocupados e atingir apenas os mal-intencionados.

Qualquer ato de improbidade administrativa tem de possuir certa rele-

vncia, especialmente aquele que no provoque enriquecimento ilcito

e/ou prejuzo ao patrimnio pblico, seno h insignicncia que no

justica o intuito de responsabilizao judicial (mas pode justicar

uma responsabilizao no mbito administrativo). Essa prudente ava-

liao pode ser eita na ase de investigao, antes da propositura de

ao judicial, e recomendar o arquivamento do respectivo procedimen-

to administrativo (inqurito civil); e por ocasio dos pronunciamentos

judiciais da acusao, em parecer ou em alegaes nais, por exemplo.

O que a lei no permite a transao, acordo ou conciliao nas res-

pectivas aes judiciais (artigo 17, 1o). Contudo, ante a corrupo

e o descaso crnicos na administrao pblica brasileira, no bem

moderao o que est altando.

Quais as sanes para os atos de improbidadeadministrativa que atentam contra os princ-pios da administrao pblica?

5

Elas esto previstas no artigo 12, inciso III:

ressarcimento integral do dano, se houver, perda da uno p-blica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos, pa-

gamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao

percebida pelo agente e proibio de contratar com o Poder P-

blico ou receber benecios ou incentivos scais ou creditcios,

direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa ju-

rdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos.

Todas essas sanes j esto previstas, com mais intensidade, para osatos de improbidade que importem enriquecimento ilcito (artigo 12,


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inciso I) ou causem prejuzo ao patrimnio pblico (artigo 12, incisoII), do que se conclui que o artigo 11 tem uma uno residual. A pre -viso de eventual ressarcimento integral do dano parece descabida,pois, se houvesse prejuzo ao patrimnio pblico, o enquadramentodeveria se dar no artigo 10, mas possvel aventar pelo menos duasjusticativas: 1 a) para eventual dano moral diuso (embora eu entendaser essa espcie de dano uma causa de prejuzo ao patrimnio pblicoem sentido amplo); 2a) para permitir o ressarcimento de particularprejudicado, se houver (Weichert, 2006, p. 64).

57

H improbidade administrativa quando o sujeito deixar de prestar contas quando estejaobrigado a az-lo (artigo 11, inciso VI, daLei n. 8.429/1992), mas o Tribunal de Contasainda assim as aprovar, ou, mesmo que no, orespectivo Poder Legislativo as aprovar?

Sim. O artigo 21, inciso II, dispe que a aplicao das sanes por im-probidade administrativa independe da aprovao ou rejeio das contaspelo rgo de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.Verica-se, assim, uma pluralidade de rgos e poderes com competnciapara, autonomamente, avaliar a conduta do sujeito. A avaliao do Tribu-nal de Contas no vinculante nem em relao ao Legislativo (ex.: artigo

31, 2o, da Constituio Federal), nem ao Judicirio, e nem a avaliao eminentemente poltica do Legislativo vinculante em relao ao Ju-dicirio. Mas claro que uma aprovao das contas aumenta o nus daprova da improbidade administrativa a cargo do acusador.

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possvel reerir aes propostas pelo MinistrioPblico em razo de atos de improbidade por vio-

lao aos princpios da administrao pblica?


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Dentre hoje muitas, destaco as seguintes: a) no-atendimento derecomendao do Ministrio Pblico: cobrana indevida de tributo

considerado inconstitucional pelo STF (artigo 11, caput); b) declaraoindevida de preveno na distribuio de processos judiciais (artigo11, caput); c) tortura praticada por agentes da Polcia Federal(artigo 11, inciso I ao promovida por Daniel Sarmento); d) assdiosexual (artigo 11, inciso I); e) emprstimo de recursos pblicos semexigncia de prvio Estudo de Impacto Ambiental (EIA) (artigo 11, incisoI); ) denominao, dada a prdio pblico, de pessoa viva (artigo 11,inciso I); g) irregularidades no processo eleitoral de conselho prossional

(artigo 11, incisos I e II); h) inrcia de rgo pblico encarregado descalizar empresas de vigilncia, em implantar medidas voltadas aosdecientes sicos (artigo 11, inciso II); i) inrcia de rgo pblicoambiental em relao a obras para evitar atropelamento de animaissilvestres em rodovia (artigo 11, inciso II); j) quebra de sigilo uncionale prtica de ato de ocio em desconormidade com as regras do servio(artigo 11, incisos I, II, III e VI).


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Apurao dos atos de


Srgio Monteiro Medeiros


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Em que consiste a apurao do ato de improbi-

dade administrativa? 59A apurao a investigao, a averiguao, a coleta de inormaes(provas) que iro determinar as circunstncias concretas (reais) em que,eventualmente, aconteceu o ato de improbidade administrativa.

No se pode, de incio, no limiar de um procedimento apuratrio, armar

com certeza a ocorrncia do ato de improbidade, pois a apurao pode,

pereitamente, atestar justamente o contrrio, isto , a inocorrncia de

qualquer irregularidade, ou a ocorrncia de mera irregularidade ormal,

sem maior signicado, de sorte a no se enquadrar como ato de improbi-

dade administrativa, que mais grave do que a simples irregularidade.

a apurao que, procedendo ao levantamento das provas acerca da ee-

tiva ocorrncia e da dinmica (modo como se desenvolveram os atos)

do ato de improbidade administrativa e apontando (individualizando)quem sejam seus autores, isto , os agentes pblicos e, se or o caso, os

terceiros benecirios (particulares, pessoas no pertencentes aos qua-

dros dos entes pblicos, que obtiveram proveito com a prtica do ato de

improbidade), ornecer os elementos indispensveis (atos vericados,

autoria e respectivas provas) propositura da ao civil de responsabi-

lizao por ato de improbidade administrativa.

Quem detm poderes para apurar a prtica deato de improbidade administrativa? 0

Um dos legitimados (ou seja, quem tem poderes legais) apurao oprprio ente pblico que soreu o dano decorrente da prtica do ato de

improbidade administrativa. A Lei de Improbidade Administrativa (Lein. 8.429/1992) expressa bem isso em seu artigo 14, caput.


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70 Apurao dos atos de improbidade administrativa

Se, por exemplo, o Ministrio dos Esportes celebra um convnio com de-terminado municpio para a construo de uma quadra poliesportiva queno vem a ser construda, o projeto no executado conorme previsto(az-se a quadra, mas no coberta; eita a arquibancada apenas de umlado; no poliesportiva, mas de utebol de salo apenas, porque nooram adquiridos os equipamentos para outras prticas desportivas) ouas verbas repassadas no so integralmente empregadas nessa nalidade(hiptese de desvio), dever do Ministrio dos Esportes apurar os atosem toda a sua extenso, pois, diante de tais irregularidades, h indcios

(sinais, com razovel grau de probabilidade de uma ocorrncia) da pr-tica de ato de improbidade administrativa.

Entretanto, no h exclusividade na apurao por parte do ente da ad-ministrao pblica que soreu o dano. A LIA no exprimiu essa exclu-sividade. Alis, se o tivesse eito estaria em choque com a ConstituioFederal, ou, em outras palavras, essa vedao seria inconstitucional,pois a lei no pode contrariar a Constituio, e de seu prprio texto (da

Constituio) decorre a legitimao (atribuio de poder legal) de ou-tros rgos, como os Tribunais de Contas, o Ministrio Pblico, a PolciaJudiciria e o Poder Legislativo. Esse o entendimento majoritrio dadoutrina (FiGueiredo, 2004, p. 295 e 325-326, passim; Garcia; alveS, 2002,p. 441-513, passim; MartinS Jnior, 2001, p. 151; MedeiroS, 2003, p. 221-241, passim; SarMento, 2002, p. 150-154, passim) e da jurisprudncia(STJ, REsp. 154128, 1a Turma, rel. p/ acrdo min. Milton Luiz Pereira,

julgado em 11.5.1998; STJ, Agravo Regimental no Agravo de Instrumen-to 344207, 1a Turma, rel. min. Humberto Gomes de Barros, julgado em3.6.2003; STF, HC 71.039/RJ, Tribunal Pleno, rel. min. Paulo Brossard,julgado em 7.4.1994).

O Ministrio Pblico pode optar por um entre dois instrumentos paraproceder a apuraes de atos de improbidade administrativa: inquritocivil pblico ou procedimento administrativo. Ambos acham-se contem-

plados na Constituio Federal, no artigo 129, incisos III e VI, respec-tivamente. Na legislao inraconstitucional esto regulados na Lei da


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Apurao dos atos de improbidade administrativa 71

Ao Civil Pblica (Lei n. 7.347/1985), na Lei Orgnica dos MinistriosPblicos dos Estados (Lei n. 8.625/1993) e no Estatuto do MinistrioPblico da Unio (Lei Complementar n. 75/1993).

Quem pode requerer a apurao de ato de im-probidade administrativa? 1

A Lei n. 8.429/1992 (LIA), em seu artigo 14, expressa que qualquerpessoa poder representar autoridade administrativa competente para

que seja instaurada investigao destinada a apurar a prtica de ato de

improbidade.

Esse direito de representao de que trata a LIA uma conseqncia dodireito constitucional de petio, garantido no artigo 5o, inciso XXXIV,a, da Constituio Federal, razo pela qual seu exerccio no pode jamaisser condicionado ao pagamento de taxas, a qualquer ttulo ou nalidade,

mesmo que de interesse pblico.

A representao, ainda que no o diga a LIA, em ace das atribuiesconstitucionais e legais de que se acham imbudos, pode tambm serdirigida a outros rgos dotados de poderes investigatrios, como oMinistrio Pblico, conorme esclarecem Figueiredo (2004, p. 165) eMedeiros (2003, p. 142 e ss.).

Por qualquer pessoa, entenda-se qualquer brasileiro ou estrangeiroresidente no Brasil, bem como qualquer pessoa jurdica (associaes,sindicatos, empresas etc.). o que, corretamente, deende Sarmento(2002, p. 146-147, passim).

A Lei n. 8.429/1992 (artigo 14, 1o) exige que o pedido seja ormali-zado (encaminhado, protocolado) por meio de representao (petio,documento em que os atos conhecidos e tidos como mprobos so rela-

tados, com todos os elementos disponveis, requerendo-se a adoo dasprovidncias cabveis) escrita ou reduzida a termo e assinada, contendo


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a qualicao do representante (pessoa sica ou jurdica, nome, endere-o, nmero de inscrio no CPF ou no CNPJ, prosso e estado civil, emse tratando de pessoa sica), as inormaes sobre o ato e sua autoria,alm da indicao das provas de que tenha conhecimento.

Se no puder ou no souber como reportar os atos por escrito, o repre-sentante, a pessoa que conhece e deseja ver os atos apurados, compa-rece repartio pblica competente (ente pblico prejudicado, Minis-trio Pblico, Tribunal de Contas, entre outros), explica verbalmente o

motivo de seu comparecimento, e um uncionrio da repartio reduza termo (escreve) as suas declaraes, aps qualic-la, colhendo asua assinatura, ou a sua impresso digital, caso no seja alabetizada,certicando essa circunstncia e dando do ato.

2

A representao vincula, obriga a administra-o pblica a proceder apurao do suposto

ato de improbidade administrativa noticiado?

No. Nem o ente pblico lesado nem qualquer dos demais rgos dotadosde poderes investigatrios cam obrigados a proceder a uma apuraoto-somente em razo do recebimento de uma representao noticiandoa prtica de ato de improbidade administrativa.

A autoridade administrativa rejeitar a representao, em despacho undamentado, se esta no contiver as ormalidades estabelecidas no 1o

deste artigo. A rejeio no impede a representao ao Ministrio Pblico,

nos termos do art. 22 desta lei. Este o exato teor do artigo 14, 2o,da LIA.

Entrementes, no deve prevalecer excessivo rigorismo na interpretaoda norma, pois essas compreenses desprestigiam a deesa do patrim-

nio pblico e da moralidade administrativa, interesses e valores que sesobrelevam a ormalidades legais.


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Assim, a autoridade administrativa no s pode como deve acatar arepresentao, ainda que no observados, pereitamente, os prealadosrequisitos do artigo 14, 1o, da LIA, sempre que haja possibilidade ourazes para assim proceder, podendo at mesmo instaurar procedimentoapuratrio de ocio (por sua prpria iniciativa), com base nas inor-maes que lhe chegaram, caso entenda que se revestem de mnimaverossimilhana (aparncia de veracidade, procedncia, plausibilidade).Essa compreenso respalda-se nos esclios de Medeiros (2003, p. 142) eSarmento (2002, p. 147).

Tambm roborando esse entendimento, de modo que dilucide o precisoalcance da previso legal em comento, o egrgio Superior Tribunal deJustia j maniestou que

o direito de representao por improbidade administrativa, pre-

visto no art. 14 da Lei n. 8.429/1992, no compreende o de ver

necessariamente instaurado o processo de investigao, caso no

haja incio de prova considerada razovel para tanto (STJ, Re-curso Ordinrio em Mandado de Segurana 16424, 1a Turma, rel.

min. Teori Albino Zavascki, julgado em 5.4.2005).

Portanto, conclui-se que, existindo um mnimo de solidez, de indciosque conram certa idoneidade (credibilidade) representao, os atosdevem ser apurados.

A polcia judiciria pode investigar atos de im-probidade administrativa em qualquer situao? 3

A legitimidade da polcia judiciria (Polcia Federal e Polcias Civis dosEstados) para proceder a investigaes de ato de improbidade adminis-

trativa encontra respaldo na prpria LIA, que, em seu artigo 22, nopreviu qualquer exceo, in verbis: Para apurar qualquer ilcito previsto


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nesta lei, o Ministrio Pblico [...] poder requisitar a instaurao deinqurito policial [...].

Contudo, a lei deve ser interpretada inteligentemente e, especialmente,em conormidade com a Lei Maior (Constituio Federal), pois que estao undamento de validade de todo o ordenamento jurdico. Desse modo, imperioso reconhecer que a polcia judiciria somente poder apurarato de improbidade administrativa, o que az por intermdio de inqu-rito policial, quando conduta mproba a ser apurada corresponder umcrime, ou seja, quando o comportamento contrrio probidade admi-nistrativa estiver tambm descrito como ilcito em uma lei de naturezapenal (Cdigo Penal ou lei especial).

Esse pensamento, seguramente alicerado na doutrina especializada emimprobidade administrativa (MedeiroS, 2003, p. 222; PazzaGlini Filho, 2002,p. 189; SarMento, 2002, p. 151), defui de exegese da LIA, em harmoniacom o estatudo na Carta da Repblica, a teor de seu artigo 144, quedemarcou os limites precisos de atuao da polcia judiciria (PolciaFederal e Polcias Civis dos Estados).

4O Ministrio Pblico est adstrito s conclusesda apurao da administrao pblica ou da po-lcia judiciria?

A Constituio Cidad, a vigente Constituio Federal de 1988, elevouo Ministrio Pblico condio de instituio essencial uno ju-risdicional do Estado, incumbindo-lhe a deesa da ordem jurdica, doregime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis(artigo 127, caput).

Outrossim, para que os membros do Ministrio Pblico (procuradores

da Repblica, promotores de Justia, entre outros) possam bem sedesincumbir dessa herclea tarea, o legislador constituinte cuidou


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de assegurar aos integrantes da magistratura do Ministrio Pblicoigualdade jurdica (tratamento paritrio nas eseras constitucionale inraconstitucional relativamente a direitos e garantias nsitas aoexerccio das unes, guardadas as peculiaridades, naturalmente) com osmembros da magistratura do Poder Judicirio (juzes, desembargadores,ministros das Cortes Superiores etc.).

Assim, por ora do artigo 127, 1o, da Lei Fundamental, os membros doMinistrio Pblico gozam de independncia uncional, entenda-se, so

inteiramente livres para atuar, respeitadas a Constituio e as leis noevidentemente inconstitucionais, de acordo com seus convencimentosjurdicos, sem atrelamentos ou subordinaes, conquanto sempre unda-mentadamente, dando a conhecer os undamentos ticos e jurdicos deseus posicionamentos.

Da decorre que as concluses das apuraes realizadas pela admi-nistrao pblica ou pela polcia judiciria, tanto no concernente

materialidade (provas da ocorrncia) quanto no que se reere autoria,no condicionam o atuar do Ministrio Pblico, que dar aos atosapurados e registrados nos autos (caderno em que so colecionados,na ordem cronolgica em que vo sendo produzidos, os

100 questoes improbidade admin

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