1 modelos teóricos de administração pública · ‒estado era uma extensão do poder do soberano...
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Patrimonialista Burocrático
Gerencial
As três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada.
Modelos Teóricos de Administração Pública
Modelos teóricos de Administração Pública 2
Patrimonialista: res publica não é diferenciada da res principis; o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano; os cargos são considerados favores pessoais.
Burocrático: surgiu para combater o patrimonialismo, por meio do controle rígido (a priori) dos processos, da impessoalidade, da legalidade e da profissionalização. Na prática, possui diversas disfunções que geram ineficiência.
Gerencial (Nova Administração Pública): busca combater as disfunções burocráticas (ineficiência); tem foco nos resultados (controle a posteriori), redução de custos, descentralização da autoridade e aumento da qualidade dos serviços ofertados aos cidadãos.
Modelo Patrimonialista • Primeiro modelo de administração dos Estados Nacionais modernos.
‒ Estado era uma extensão do poder do soberano não havia diferenciação entre os bens do governante (res principis) e os bens públicos (res publica);
‒ Captura da Administração Pública por entes privados: propriedade e o exercício do poder são parte do patrimônio pessoal do governante.
‒ Administração é tratada como assunto pessoal do senhor: falta de regras universais – predominância de situações casuísticas e personalistas.
• Max Weber: ‒ Estado Patrimonialista: governos servem ou favorecem os interesses de uma rede
de amigos, familiares, apadrinhados e afiliados políticos que demonstram lealdade aos donos do poder.
‒ Estado Não Patrimonialista: defende os interesses da sociedade como um todo de forma impessoal; as instituições e cargos públicos existem para servir a nação e não podem ser usados para ganhos privados.
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• Dominação legitimada pela tradição (Dominação Tradicional Weber) tende ao Patrimonialismo. ‒Tem respaldo nos costumes, nas tradições:
oNão se obedece a estatutos, mas a pessoas indicadas pela tradição. oNão se obedece ao líder devido ao seu carisma ou “poder divino”.
‒Há quadro administrativo, mas não possui elementos como: o competência fixa segundo regras objetivas; o hierarquia racional fixa; o nomeação e promoção regulada por contrato; o formação profissional; o salário fixo as fontes de sustento dos "servidores" são a
apropriação privada de bens e a degeneração do direito a taxas.
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Modelo Patrimonialista
Modelo Patrimonialista
Consequências:
oNepotismo oPrebendas e sinecuras oClientelismo oCorrupção oFisiologismo
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FCC 2013 TRT15 Dentro de uma perspectiva históricoevolutiva, é possível distinguir diferentes modelos de Administração pública, sendo que o modelo. a) patrimonialista é uma deturpação do modelo burocrático, decorrente do excesso de estruturas com a apropriação do poder pelos burocratas. b) patrimonialista é precursor do modelo gerencial e dele se diferencia pela valorização da burocracia. c) gerencial sucede o burocrático e, entre outras diferenças, podese destacar a alteração da forma de controle, que passa a ser finalístico. d) burocrático, diversamente do modelo gerencial, privilegia o clientelismo e não valoriza a meritocracia. e) gerencial sucede o burocrático e dele se diferencia por estabelecer uma nítida separação entre propriedade e gestão pública.
CESPE 2011 TRECE O gestor público que se pauta pelo modelo patrimonialista age de acordo com o princípio que preconiza ser o Estado aparelho que funciona em prol da sociedade. CESPE 2015 TREGO O modelo burocrático foi adotado por diversos países em substituição ao modelo patrimonialista de administração pública, no qual o patrimônio público não se distinguia do privado.
CESPE 2014 SUFRAMA No Estado patrimonial, a estrutura pública é tida como extensão do poder do soberano, de modo que seus servidores possuem status de nobreza.
CESPE 2011 PREVIC O clientelismo, o fisiologismo e a corrupção são exemplos de consequências advindas do modelo burocrático de administração pública.
CESPE 2011 PREVIC O modelo patrimonialista é caracterizado pela confusão entre o interesse público e o interesse privado, em que prevalece a noção de que o Estado é uma extensão da família real.
CESPE 2008 TCU A busca por maior eficiência e produtividade nas organizações é uma tônica em diversas teorias da administração. Nesse sentido, uma das vantagens destacadas por Max Weber na abordagem burocrática é a rapidez nas decisões.
CESPE 2012 MPEPI Em seu sentido original, burocracia representa um sistema de execução da administração pública caracterizada pelo excesso de papéis e de regulamentos e pela demora dos atendimentos.
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Modelo Burocrático
• Forma de combate ao patrimonialismo: ‒Busca proporcionar maior controle e eficiência da coisa pública,
justiça e tratamento igualitário para servidores e para cidadãos.
• Ganha força devido às mudanças ocorridas nas sociedades modernas (séc. XVIII): ‒Distinção entre mercado, sociedade e Estado; Liberalismo;
Democratização; Revolução industrial; Emergência de novas classes sociais; Economia monetária; Iluminismo; Protestantismo; Crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas, etc.
É uma forma de organização humana que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos objetivos, a fim de garantir a máxima eficiência (Weber).
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Modelo Burocrático
O que é burocracia? • Diversas visões:
oSociológica – Max Weber – tipo puro, tipo ideal. oPopular – disfunções. oClasse social.
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Burocracia - resumo
Burocracia
• Remonta à época da Antiguidade, quando o ser humano elaborou e registrou suas primeiras normas estatais e sociais.
• Uso da expressão Burocracia: século XVII Vincent de Gournay oPoder exercido pelos funcionários da administração estatal sob a
monarquia absolutista francesa.
Bureau = escritório + Krátos = poder, força o“Temos uma doença que faz muitos estragos; essa doença se chama
buromania”. oGounay considerava a burocracia uma quarta forma de governo (junto
com monarquia, aristocracia e democracia).
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Max Weber – Burocracia 1864 – 1920 Professor, Sociólogo, Filósofo, Jurista, Economista, Cientista Político...
o Era Administrador de empresas? o Inventou a burocracia? o Defendia a Burocracia?
• Queria entender a forma pela qual uma comunidade aparentemente amorfa transformavase em sociedade dotada de racionalidade.
• Entendia que a peculiaridade histórica do Estado moderno estava exatamente em ser uma empresa similar a uma fábrica.
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“A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo” • Por que algumas sociedades ocidentais desenvolveram o
capitalismo, enquanto outras sociedades não? Por convicções religiosas!
• Catolicismo: lucro = pecado, culpa. • Ética Protestante: normas sociais e morais que pregam o trabalho
árduo, a poupança e o ascetismo (desapego aos prazeres mundanos). oReaplicação dos excedentes no próprio negócio, em vez do
consumo em símbolos improdutivos de vaidade e de prestígio.
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Max Weber – Burocracia
“A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo”
• O capitalismo, a organização burocrática e a ciência moderna são três formas de racionalidade que surgiram a partir das mudanças religiosas ocorridas inicialmente em países protestantes Inglaterra e Holanda – e não em países católicos.
‒Capitalismo = empresas cujo objetivo é o maior lucro possível e cujo meio é a organização racional do trabalho/produção.
• Papel da Burocracia = racionaliza a evolução do capitalismo, organizando as pessoas e o crescimento econômico, político e social.
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Max Weber – Burocracia
“Economia e Sociedade”
• Originalmente: parte da coletânea Grundriss der Sozialökonomik Elementos de economia social.
• Obra póstuma: o4 primeiros capítulos (conceitos sociológicos básicos) escritos
em 19191920 e entregues para publicação pelo próprio Weber. oOutros segmentos – manuscritos (entre 1909 e 1914)
organizados pela viúva (Marianne Weber).
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Max Weber – Burocracia
“Economia e Sociedade”
• Estudos sobre Poder: probabilidade de impor a própria vontade em uma relação social.
• Tipos de poder: oDisciplina obediência pronta, automática oDominação “probabilidade de encontrar obediência a uma
ordem de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis” oFundamento: crença na legitimidade.
Max Weber – Burocracia
• Três tipos puros de dominação:
1. Carismática: baseada na veneração características pessoais especiais, extracotidianas, poderes sobrenaturais, etc.
o“O Líder” e “os adeptos”: psicologicamente, esse “reconhecimento” é uma entrega crente e inteiramente pessoal, nascida do entusiasmo ou da miséria e esperança.
2. Tradicional: baseada em costumes, tradições – típica do Estado Absolutista – patrimonialismo.
3. Racional-legal: baseada nas regras, nos estatutos, no direito de mando das autoridades legais
Max Weber – Burocracia
“Tipo puro” ou “Tipo ideal”: mostra como se desenrolaria uma ação humana se estivesse orientada para o fim de maneira estritamente
racional, pura, sem perturbações ou desvios irracionais. ‒Conceito abstrato não encontrado na vida real. ‒ “A sociologia constrói conceitos de tipos e procura regras gerais dos
acontecimentos.”
X Ação real: influenciada por irracionalidades.
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Max Weber – Burocracia
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• “A forma de legitimidade mais corrente na sociedade é moderna é a crença na legalidade, a submissão a estatutos e a procedimentos formalmente corretos.” ‒Estado Moderno = conjunto de normas e regras, de origem
impessoal e prédeterminada ‒Vantagem da administração burocrática: é a forma mais racional
do ponto de vista técnico e formal ‒É inevitável para a administração de massas ‒É uma forma de profissionalização ‒É a dominação baseada no saber/conhecimento
Max Weber – Burocracia
Burocracia Weberiana: características
Chiavenato: ‒Caráter legal das normas e regulamentos ‒Caráter formal das comunicações ‒Racionalidade e divisão do trabalho ‒ Impessoalidade nas relações ‒Hierarquia de autoridade ‒Rotinas e procedimentos padronizados ‒Competência técnica e meritocracia ‒Especialização da administração ‒Profissionalização dos participantes
• Vantagens = avanço da burocracia sobre as outras formas de associação oRacionalidade e precisão oRapidez nas decisões oUnivocidade de interpretação oUniformidade de rotinas e procedimentos oContinuidade da organização e constância oRedução do atrito entre as pessoas oConfiabilidade – previsibilidade oBenefícios para as pessoas hierarquia formalizada, trabalho
ordenado, treinamento, carreira e meritocracia.
Burocracia Weberiana: vantagens
Resumo - Burocracia Weberiana • Palavraschave: formal, legal, racional, impessoal,
eficiente, profissional, mérito, especialização, controle a priori (processo). • Coisas que os autores dizem:
‒Conjunto de regulamentos, leis e normas que os funcionários devem cumprir, sempre supervisionados e respeitando a hierarquia.
‒É um sistema que busca organizar, de forma estável e duradoura, a cooperação de um grande número de pessoas, cada qual detendo uma função especializada.
‒Separase a esfera privada e familiar da esfera do trabalho, esta vista como a esfera pública do indivíduo.
‒Permite adequar os meios da melhor forma possível para o alcance dos fins, ou, em outras palavras, alcançar a máxima eficiência da organização.
• Disfunções = problemas da burocracia na prática
• Para os autores que criticam a burocracia: ‒Há uma discrepância entre o modelo burocrático oficial e a vida real,
na qual as práticas informais, sentimentos e demais ações humanas gerariam uma série de disfunções.
Disfunções Burocracia
• Weber era um crítico à burocratização: “É horrível pensar que o mundo possa vir a ser um dia dominado
por homenzinhos colados a pequenos cargos, lutando por maiores.”
• Weber foi reinterpretado de forma equivocada: o ponto central de sua obra era poder e dominação. oAs críticas à burocracia “tipo puro” de Weber são oriundas
desse erro. oEle não queria tornar a burocracia um modelo administrativo
para as organizações modernas. oEle apenas descreveu suas características “puras”.
Disfunções Burocracia
• Merton: burocracia é um sistema social desumano e mecanicista. oInternalização das normas. oExcesso de formalismo e papelório. oResistência a mudanças. oDespersonalização do relacionamento. oCategorização do processo decisório excesso de hierarquia. oSuperconformidade às rotinas e procedimentos maior
importância ao modo de fazer do que ao resultado. oExibição de sinais de autoridade. oDificuldades com clientes.
Disfunções Burocracia
• Crozier: a fragmentação e a subordinação impostas pelo modelo burocrático paralisam as comunicações e a inovação; oAs regras moldam as relações entre os grupos, reforçando a
impessoalidade na organização; oA centralização do poder, a estratificação dos indivíduos em grupos
homogêneos e fechados induziriam comportamentos que reforçariam ainda mais essas mesmas regras e estruturas, em um círculo vicioso;
oÉ impossível conceber nas organizações burocráticas uma política de mudança gradual e permanente – a mudança de burocracias é causada por crises; o Crise é o meio para chegar a operar os reajustes necessários. oRitmo de uma organização burocrática: a alternância de longos
períodos de estabilidade e curtos espaços de crise e mudança.
Disfunções Burocracia
• Autores estruturalistas: oO caminho moderno consiste em utilizar o modelo burocrático de
Weber como ponto de partida, mas reconhecendo as suas limitações e consequências disfuncionais. o É adequada para atividades rotineiras e repetitivas; não é para
organizações flexíveis.
• Graus de burocracia: um continuum, que vai desde o excesso
de burocratização (em um extremo) até a ausência de burocracia (no extremo oposto)
Disfunções Burocracia
Burocracia como classe social • Burocratas:
oTendência a se unir como um segmento social diferenciado da população em geral, buscando privilégios e poder.
• Administração da coletividade: burocratismo • China, Rússia, etc. – classe de funcionários que detinha o
Estado como sua propriedade. “A sociedade moderna é uma sociedade de organizações
burocráticas submetida a uma grande organização burocrática: o Estado.”
• Burocracia é poder, controle e alienação.
Burocracia - resumo
FCC 2012 TRT6 Para a consecução de fins organizacionais é preciso organizar a atividade humana de modo estável. Tratase do objetivo da a) cultura organizacional. b) produtividade. c) dependência de recursos. d) burocracia. e) relacionalidade.
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FCC 2013 TRT18 O modelo burocrático de Max Weber é um modelo organizacional disseminado nas administrações durante o século XX em todo o mundo. O modelo burocrático é atribuído a Max Weber porque o sociólogo alemão analisou e sintetizou suas principais características. NÃO corresponde a essas características o que está expresso em a) caráter racional e divisão do trabalho. b) hierarquia de autoridade. c) impessoalidade nas relações. d) relação de coesão ou de antagonismo. e) caráter formal das comunicações.
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CESPE 2012 TJAL O modelo de administração pública no Brasil que se baseia nos princípios da formalidade, da impessoalidade e do profissionalismo, é conhecido como modelo a) democrático. b) patrimonialista. c) gerencial. d) burocrático. e) neoliberal.
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CESPE 2011 TREES O paradigma burocrático da administração pública pressupõe que o aparelho do Estado funcione como uma extensão do poder do dirigente.
CESPE 2014 TREGO Comparativamente a outros modelos, as desvantagens do modelo burocrático incluem a sua rigidez, que pode levar à ineficiência do aparelho administrativo.
CESPE 2013 TRT10 A burocracia nos moldes weberianos é definida como o tipo ideal de organização que aplica, em sua forma mais pura, a autoridade racionallegal.
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CESPE 2013 TCE O capitalismo, a organização burocrática e a ciência moderna constituem formas de racionalidade que se conformam com os ideais da reforma protestante.
CESPE 2012 Câmara dos Deputados Para Max Weber, no modelo burocrático ideal, a escolha ou a promoção do profissional devem ser fundamentadas exclusivamente no mérito.
CESPE 2008 TCU A busca por maior eficiência e produtividade nas organizações é uma tônica em diversas teorias da administração. Nesse sentido, uma das vantagens destacadas por Max Weber na abordagem burocrática é a rapidez nas decisões.
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CESPE 2013 TCE O controle dos abusos contra o patrimônio público é uma das características almejadas pela administração pública burocrática.
CESPE 2013 CNJ A administração pública burocrática é orientada para a racionalidade absoluta e prevê o controle rígido dos processos e procedimentos como o meio mais seguro para evitar o nepotismo e a corrupção.
CESPE 2013 UNIPAMPA De acordo com a abordagem burocrática, proposta por Max Weber, as principais características do tipo ideal de burocracia são a formalidade, a impessoalidade e o profissionalismo.
CESPE 2012 MPEPI Em seu sentido original, burocracia representa um sistema de execução da administração pública caracterizada pelo excesso de papéis e de regulamentos e pela demora dos atendimentos.