Modelos Teóricos de Administração Pública • Três modelos básicos: patrimonialista, burocrático e gerencial.

Estas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada.

• Patrimonialismo: res publica não é diferenciada da res principis; o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano; os cargos são considerados favores pessoais.

• Burocracia: surgiu para combater o patrimonialismo, por meio do controle rígido (a priori) dos processos, da impessoalidade, da legalidade e da profissionalização. Na prática, possui inúmeras disfunções.

• Gerencialismo (Nova Administração Publica): busca combater as disfunções burocráticas (ineficiência); tem foco nos resultados (controle a posteriori), redução de custos, descentralização da autoridade e aumento da qualidade dos serviços ofertados aos cidadãos.

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Modelo Patrimonialista • ­Primeiro modelo de administração dos Estados Nacionais modernos.

‒ Estado era uma extensão do poder do soberano ­ não havia diferenciação entre os bens do governante (res principis) e os bens públicos (res publica);

‒ Captura da Administração Pública por entes privados: propriedade e o exercício do poder são parte do patrimônio pessoal do governante.

‒ Administração é tratada como assunto pessoal do senhor: falta de regras universais – predominância de situações casuísticas e personalistas.

• Max Weber: ‒ Estado Patrimonialista: governos servem ou favorecem os interesses de uma rede

de amigos, familiares, apadrinhados e afiliados políticos que demonstram lealdade aos donos do poder.

‒ Estado Não Patrimonialista: defende os interesses da sociedade como um todo de forma impessoal; as instituições e cargos públicos existem para servir a nação e não podem ser usados para ganhos privados.

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Modelo Patrimonialista • Dominação legitimada pela tradição (Dominação Tradicional ­

Weber) tende ao Patrimonialismo. ‒Tem respaldo nos costumes, nas tradições. ‒Não se obedece a estatutos, mas a pessoas indicadas pela tradição. ‒Não se obedece ao líder devido ao seu carisma ou “poder divino”. ‒Há quadro administrativo, mas não possui elementos como:

o competência fixa segundo regras objetivas; o hierarquia racional fixa; o nomeação e promoção regulada por contrato; o formação profissional; o salário fixo ­ as fontes de sustento dos "servidores" são a

apropriação privada de bens e a degeneração do direito a taxas.

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Modelo Patrimonialista

Consequências:

oNepotismo oPrebendas e sinecuras oClientelismo oCorrupção oFisiologismo

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CESPE 2011 PREVIC O modelo patrimonialista é caracterizado pela confusão entre o interesse público e o interesse privado, em que prevalece a noção de que o Estado é uma extensão da família real. CESPE 2011 TRE O gestor público que se pauta pelo modelo patrimonialista age de acordo com o princípio que preconiza ser o Estado aparelho que funciona em prol da sociedade. CESPE 2014 SUFRAMA No Estado patrimonial, a estrutura pública é tida como extensão do poder do soberano, de modo que seus servidores possuem status de nobreza. CESPE 2011 PREVIC O clientelismo, o fisiologismo e a corrupção são exemplos de consequências advindas do modelo burocrático de administração pública.

Modelo Burocrático

• Forma de combate ao patrimonialismo: ‒Busca proporcionar maior controle e eficiência da coisa pública,

justiça e tratamento igualitário para servidores e para cidadãos.

• Ganha força devido às mudanças ocorridas nas sociedades modernas (séc. XVIII): ‒Distinção entre mercado, sociedade e Estado; Liberalismo;

Democratização; Revolução industrial; Emergência de novas classes sociais; Economia monetária; Iluminismo; Protestantismo; Crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas, etc.

É uma forma de organização humana que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos objetivos, a fim de garantir a máxima eficiência (Weber).

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O que é burocracia? • Diversas visões:

‒Sociológica – Max Weber – tipo puro, tipo ideal. ‒Popular – disfunções. ‒Classe social.

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Burocracia

• Remonta à época da Antiguidade, quando o ser humano elaborou e registrou suas primeiras normas estatais e sociais.

• Uso da expressão Burocracia: século XVII ­ Vincent de Gournay ‒Poder exercido pelos funcionários da administração estatal sob a

monarquia absolutista francesa. Bureau = escritório + Krátos = poder, força

‒“Temos uma doença que faz muitos estragos; essa doença se chama buromania”.

‒Gounay considerava a burocracia uma quarta forma de governo (junto com monarquia, aristocracia e democracia).

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Max Weber – Teoria da Burocracia

• 1864 – 1920 • Professor, Sociólogo, Filósofo, Jurista, Economista, Cientista Político...

• Era Administrador de empresas?

• Inventou a burocracia?

• Defendia a Burocracia?

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Max Weber – Teoria da Burocracia

• Weber não se preocupou em definir a burocracia: ele relacionou suas características ao estudar a modernização na sociedade alemã no século XIX. ‒Modernização = mudanças nas sociedades capitalistas: liberalismo,

democratização, iluminismo, reforma protestante, revolução industrial, emergência de novas classes, etc.

• Queria entender a forma pela qual uma comunidade social aparentemente amorfa chegava a transformar­se em sociedade dotada de racionalidade.

• Entendia que a peculiaridade histórica do Estado moderno estava exatamente em ser uma empresa similar a uma fábrica.

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Max Weber – Teoria da Burocracia 11

Max Weber – Teoria da Burocracia

“A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo” • Por que algumas sociedades ocidentais desenvolveram o

capitalismo, enquanto outras sociedades não? ‒Por convicções religiosas!

• Catolicismo: lucro = pecado, culpa. • Ética Protestante: normas sociais e morais que pregam o

trabalho árduo, a poupança e o ascetismo (desapego aos prazeres mundanos). ‒Reaplicação dos excedentes no próprio negócio, em vez do consumo

em símbolos improdutivos de vaidade e de prestígio.

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Max Weber – Teoria da Burocracia

“A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo” • O capitalismo, a organização burocrática e a ciência moderna são

três formas de racionalidade que surgiram a partir das mudanças religiosas ocorridas inicialmente em países protestantes ­ Inglaterra e Holanda – e não em países católicos. ‒Capitalismo = empresas cujo objetivo é o maior lucro possível e

cujo meio é a organização racional do trabalho/produção. • Papel da Burocracia = racionaliza a evolução do capitalismo,

organizando as pessoas e o crescimento econômico, político e social.

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Max Weber – Teoria da Burocracia

“Economia e Sociedade” • Originalmente: parte da coletânea Grundriss der Sozialökonomik ­

Elementos de economia social. • Obra póstuma:

‒4 primeiros capítulos (conceitos sociológicos básicos) ­ escritos em 1919­1920 e entregues para publicação pelo próprio Weber.

‒Outros segmentos – manuscritos (entre 1909 e 1914) organizados pela viúva (Marianne Weber).

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“Economia e Sociedade” • Estudos sobre Poder: probabilidade de impor a própria vontade em

uma relação social. • Tipos de poder:

‒Disciplina ­ obediência pronta, automática ‒Dominação ­ “probabilidade de encontrar obediência a uma

ordem de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis” o Fundamento: crença na legitimidade.

Max Weber – Teoria da Burocracia

Max Weber – Teoria da Burocracia

• Três tipos puros de dominação: ‒Carismática: baseada na veneração ­ características pessoais

especiais, extracotidianas, poderes sobrenaturais, etc. o “O Líder” e “os adeptos”: psicologicamente, esse “reconhecimento”

é uma entrega crente e inteiramente pessoal, nascida do entusiasmo ou da miséria e esperança.

‒Tradicional: baseada em costumes, tradições – típica do Estado Absolutista – patrimonialismo.

‒Racional-legal: baseada nas regras, nos estatutos, no direito de mando das autoridades legais

Max Weber – Teoria da Burocracia

• “Tipo puro” ou “Tipo ideal”: mostra como se desenrolaria uma ação humana se estivesse orientada para o fim de maneira estritamente racional, pura, sem perturbações ou desvios irracionais. ‒Conceito abstrato ­ não encontrado na vida real. ‒ “A sociologia constrói conceitos de tipos e procura regras gerais dos

acontecimentos”

• Ação real: influenciada por irracionalidades

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• “A forma de legitimidade mais corrente na sociedade é moderna é a crença na legalidade, a submissão a estatutos e a procedimentos formalmente corretos.” ‒Estado Moderno = conjunto de normas e regras, de origem

impessoal e pré­determinada ‒Vantagem da administração burocrática: é a forma mais racional

do ponto de vista técnico e formal ‒É inevitável para a administração de massas ‒É uma forma de profissionalização ‒É a dominação baseada no saber/conhecimento

Max Weber – Teoria da Burocracia

Burocracia Weberiana ­ características Chiavenato:

‒Caráter legal das normas e regulamentos ‒Caráter formal das comunicações ‒Racionalidade e divisão do trabalho ‒ Impessoalidade nas relações ‒Hierarquia de autoridade ‒Rotinas e procedimentos padronizados ‒Competência técnica e meritocracia ‒Especialização da administração ‒Profissionalização dos participantes

Burocracia Weberiana ­ vantagens

• Vantagens = avanço da burocracia sobre as outras formas de associação ‒Racionalidade e precisão ‒Rapidez nas decisões ‒Univocidade de interpretação ‒Uniformidade de rotinas e procedimentos ‒Continuidade da organização e constância ‒Redução do atrito entre as pessoas ‒Confiabilidade – previsibilidade ‒Benefícios para as pessoas ­ hierarquia formalizada, trabalho

ordenado, treinamento, carreira e meritocracia.

Resumo ­ Burocracia Weberiana • Palavras­chave: formal, legal, racional, impessoal,

eficiente, profissional, mérito, especialização, controle a priori (processo). • Coisas que os autores dizem:

‒Conjunto de regulamentos, leis e normas que os funcionários devem cumprir, sempre supervisionados e respeitando a hierarquia.

‒É um sistema que busca organizar, de forma estável e duradoura, a cooperação de um grande número de pessoas, cada qual detendo uma função especializada.

‒Separa­se a esfera privada e familiar da esfera do trabalho, esta vista como a esfera pública do indivíduo.

‒Permite adequar os meios da melhor forma possível para o alcance dos fins, ou, em outras palavras, alcançar a máxima eficiência da organização.

Disfunções da Burocracia

• Disfunções = problemas da burocracia na prática

• Para os autores que criticam a burocracia: ‒Há uma discrepância entre o modelo burocrático oficial e a vida real,

na qual as práticas informais, sentimentos e demais ações humanas gerariam uma série de disfunções.

Disfunções da Burocracia • Weber era um crítico à burocratização:

‒“É horrível pensar que o mundo possa vir a ser um dia dominado por homenzinhos colados a pequenos cargos, lutando por maiores.”

• Weber foi reinterpretado de forma equivocada: o ponto central de sua obra era poder e dominação. ‒As críticas à burocracia “tipo puro” de Weber são oriundas desse

erro. ‒Ele não queria tornar a burocracia um modelo administrativo

para as organizações modernas. ‒Ele apenas descreveu suas características “puras”.

Disfunções da Burocracia • Merton: burocracia é um sistema social desumano e mecanicista.

‒ Internalização das normas. ‒Excesso de formalismo e papelório. ‒Resistência a mudanças. ‒Despersonalização do relacionamento. ‒Categorização do processo decisório ­ excesso de hierarquia. ‒Superconformidade às rotinas e procedimentos ­ maior

importância ao modo de fazer do que ao resultado. ‒Exibição de sinais de autoridade. ‒Dificuldades com clientes.

Disfunções da Burocracia • Crozier: a fragmentação e a subordinação impostas pelo modelo

burocrático paralisam as comunicações e a inovação; ‒As regras moldam as relações entre os grupos, reforçando a

impessoalidade na organização; ‒A centralização do poder, a estratificação dos indivíduos em grupos

homogêneos e fechados induziriam comportamentos que reforçariam ainda mais essas mesmas regras e estruturas, em um círculo vicioso;

‒É impossível conceber nas organizações burocráticas uma política de mudança gradual e permanente – a mudança de burocracias é causada por crises; o Crise é o meio para chegar a operar os reajustes necessários.

‒Ritmo de uma organização burocrática: a alternância de longos períodos de estabilidade e curtos espaços de crise e mudança.

Disfunções da Burocracia

• Autores estruturalistas: ‒O caminho moderno consiste em utilizar o modelo burocrático de

Weber como ponto de partida, mas reconhecendo as suas limitações e consequências disfuncionais. o É adequada para atividades rotineiras e repetitivas; não é para

organizações flexíveis.

• Graus de burocracia: um continuum, que vai desde o excesso de

burocratização (em um extremo) até a ausência de burocracia (no extremo oposto)

Burocracia como classe social

• Burocratas: ‒Tendência a se unir como um segmento social diferenciado da

população em geral, buscando privilégios e poder. • Administração da coletividade: burocratismo • China, Rússia, etc. – classe de funcionários que detinha o Estado como

sua propriedade. • A sociedade moderna é uma sociedade de organizações burocráticas

submetida a uma grande organização burocrática: o Estado. • Burocracia é poder, controle e alienação.

Burocracia ­ resumo

(CESPE ­ 2013 ­ TCE ­ Oficial de Controle Externo) O capitalismo, a organização burocrática e a ciência moderna constituem formas de racionalidade que se conformam com os ideais da reforma protestante. (CESPE ­ 2013 ­ TRT­10 ­ Técnico) A burocracia nos moldes weberianos é definida como o tipo ideal de organização que aplica, em sua forma mais pura, a autoridade racional­legal. (CESPE ­ 2008 ­ TCU ­ Analista de Controle Interno) A busca por maior eficiência e produtividade nas organizações é uma tônica em diversas teorias da administração. Nesse sentido, uma das vantagens destacadas por Max Weber na abordagem burocrática é a rapidez nas decisões. (CESPE ­ 2012 ­ Câmara dos Deputados – Analista) Para Max Weber, no modelo burocrático ideal, a escolha ou a promoção do profissional devem ser fundamentadas exclusivamente no mérito.

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CESPE 2013 TCE O controle dos abusos contra o patrimônio público é uma das características almejadas pela administração pública burocrática. CESPE 2014 TRE Comparativamente a outros modelos, as desvantagens do modelo burocrático incluem a sua rigidez, que pode levar à ineficiência do aparelho administrativo. CESPE 2013 CNJ A administração pública burocrática é orientada para a racionalidade absoluta e prevê o controle rígido dos processos e procedimentos como o meio mais seguro para evitar o nepotismo e a corrupção. CESPE 2013 UNIPAMPA De acordo com a abordagem burocrática, proposta por Max Weber, as principais características do tipo ideal de burocracia são a formalidade, a impessoalidade e o profissionalismo. CESPE 2012 MPE­PI Em seu sentido original, burocracia representa um sistema de execução da administração pública caracterizada pelo excesso de papéis e de regulamentos e pela demora dos atendimentos