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UNIVERSIDADE FEDERAL DO AMAZONAS INSTITUTO DE CINCIAS, HUMANAS E LETRAS PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SERVIO SOCIAL E SUSTENTABILIDADE NA AMAZNIA

EFETIVIDADE DO SISTEMA DE INFORMAO, MONITORAMENTO E AVALIAO DA ASSISTNCIA SOCIAL: Limites, Potencialidades e Desafios.

DAYANA CURY ROLIM

MANAUS-AM 2009

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO AMAZONAS INSTITUTO DE CINCIAS, HUMANAS E LETRAS PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SERVIO SOCIAL E SUSTENTABILIDADE NA AMAZNIA

DAYANA CURY ROLIM

EFETIVIDADE DO SISTEMA DE INFORMAO, MONITORAMENTO E AVALIAO DA ASSISTNCIA SOCIAL: Limites, Potencialidades e Desafios.

Dissertao elaborada para apresentao ao Programa de Ps-Graduao em Servio Social e Sustentabilidade na Amaznia da Universidade Federal do Amazonas, como uma das exigncias para obteno do Ttulo de Mestre em Servio Social.

Orientadora: Profa. Dra. Mrcia Perales Mendes Silva

MANAUS 2009

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Ficha Catalogrfica (Catalogao realizada pela Biblioteca Central da UFAM)Rolim, Dayana Cury R748e Efetividade do sistema de informao, monitoramento e avaliao da assistncia social: Limites, Potencialidades e Desafios / Dayana Cury Rolim. - Manaus: UFAM, 2009. 166 f.; il. color. Dissertao (Mestrado em Servio Social) Universidade Federal do Amazonas, 2009. Orientadora: Prof. Dra. Mrcia Perales Mendes Silva 1. Assistncia social 2. Sistema de Informao 3. Manaus (AM) Condies sociais I. Silva, Mrcia Perales Mendes II. Universidade Federal do Amazonas III. Ttulo CDU 364:007(043.3)

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EFETIVIDADE DO SISTEMA DE INFORMAO, MONITORAMENTO E AVALIAO DA ASSISTNCIA SOCIAL: Limites, Potencialidades e Desafios.

DAYANA CURY ROLIM

Defesa da Dissertao ocorrida em: 28 /09 /2009

Banca examinadora:

.......................................................................... Prof. Dra. Mrcia Perales Mendes Silva - Presidente

............................................................................................. Prof Dra. Amlia Regina Batista Nogueira - Membro

............................................................................................ Prof. Dra. Maria do Perptuo Socorro R. Chaves - Membro

MANAUS-AM 2009

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DEDICATRIA

minha Famlia Que me apoiou e me Conduziu ao caminho da Vitria.

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Agradecimentos Primeiramente, agradeo a Deus e a Nosso Senhor Jesus Cristo pelo infinito amor e por tudo e muito que tem realizado em minha vida. Foram muitos os obstculos, mas nenhum foi maior que meu Deus que me guiou ao longo da minha caminhada. Tudo do pai, toda honra e toda glria, dele a vitria alcanada em minha vida... Aos meus pais, Otlio e Irene, que me incentivaram e acreditaram em mim durante toda a minha vida acadmica, alm de me proporcionarem apoio necessrio para a superao de todos os desafios, principalmente deste, de obter o grau de Mestre. s minhas irms e sobrinhos, que tanto me apoiaram e me ajudaram nos momentos mais difceis. A professora e orientadora Dra. Mrcia Perales, a quem tive o prazer de conviver os dois anos de orientao do Mestrado. A cada orientao fui me identificando com esta renomada professora que admiro muito. Por seu carinho, pacincia e dedicao ao ensinar-me novos conhecimentos, permitindo, assim, o meu amadurecimento intelectual. A Professora Dra. Yoshiko Sassaki, que foi sempre presente em minha vida no s acadmica, mas tambm pessoal, me proporcionou vrias oportunidades principalmente a do conhecimento, ser minha eterna mestra. Sempre serei grata por sua dedicao, preocupao e carinho, uma grande e verdadeira amiga. estimada professora Dra. Marinez Gil Nogueira, que foi minha primeira orientadora de PIBIC e me ensinou os primeiros passos a serem trilhados no mundo cientfico e hoje ainda contribui muito para a minha formao, no Exame de Qualificao do Mestrado trouxe preciosas contribuies. Por seu carinho, incentivo e dedicao sempre presentes.

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A professora Dra. Socorro Chaves, a qual, com sua paixo notvel pela docncia e pesquisa, me faz ter mais vontade e prazer em me tornar professora pesquisadora. Admiro muito sua postura como profissional, professora e pesquisadora, sempre disciplinada, organizada, dedicada, esforada, determinada, corajosa e que me passou segurana desde a graduao at o mestrado. Professora Dra. Amlia Nogueira que foi minha professora do mestrado no segundo semestre e que aceitou em participar da minha banca de Defesa da Dissertao contribuindo, assim, com a passagem de mais essa fase em minha vida. As amigas Lcia Saraiva, Renata Andrade, Creusa Prata, e em especial Francilcia Tlles (in memorian), que ao sair o resultado da minha aprovao no Mestrado, tais comemoraram muito comigo. A amiga Francilcia sempre deixou claro sua torcida e admirao por mim, e sei que ficaria muito feliz ao saber da minha aprovao no concurso para professor na UFAM, que Deus esteja contigo. A equipe do antigo Setor de Acompanhamento, Informao e Avaliao da

Assistncia Social e do atual Departamento de Monitoramento e Informao da SEAS, que me receberam em seus lcus de trabalho e me concederam entrevista.

As mestrandas do Programa de Ps-Graduao em Servio Social e Sustentabilidade na Amaznia.

As professoras do Programa de Ps-Graduao em Servio Social e Sustentabilidade

na Amaznia. A FAPEAM que disponibilizou bolsa para a realizao desta pesquisa. A Universidade Federal do Amazonas que me deu oportunidades desde a graduao. AGRADEO!

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RESUMO

Com o advento da Constituio Federal de 1988, a assistncia social se fortaleceu como poltica de Seguridade Social e, portanto, como um direito do cidado. A promulgao da Lei Orgnica de Assistncia Social LOAS, juntamente com a discusso sobre a formulao e implementao de um sistema pblico descentralizado culminou na Poltica Nacional de Assistncia Social com sua gesto por meio do Sistema nico de Assistncia Social SUAS. Assim, o SUAS, fundamentado na Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS/2004, tem como um de seus eixos estruturantes de gesto a informao, o monitoramento, a avaliao e a sistematizao de resultados, o que exige a implementao de um Sistema de Informao, monitoramento e avaliao como providncia urgente e ferramenta essencial a serem utilizadas para a consolidao da PNAS e do SUAS, por meio de uma construo coletiva e participativa, envolvendo os trs entes federativos. Desse modo, a presente dissertao visou analisar a efetividade do Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da Assistncia Social da SEAS, apoiada na perspectiva do SUAS, com o intuito de identificar, a partir de anlise crtico-comparativo, os limites, as potencialidades e os desafios que envolvem os processos de Informao, Monitoramento e Avaliao da Assistncia Social no Amazonas. Os procedimentos metodolgicos adotados na pesquisa respaldaram-se na utilizao da abordagem qualiquantitativo, com aplicao de formulrio com questes semi-aberta Gerente do extinto Setor, Chefa do Departamento, Gerente e Subgerente do Sistema de Informao do Departamento de Monitoramento e Informao, tambm foi realizado entrevista Semi-estruturada junto s tcnicas do antigo Setor e do Departamento. Cumpre ressaltar que todos os sujeitos potenciais da pesquisa, 19 sujeitos, participaram efetivamente do processo investigativo. Os resultados obtidos apontam que as aes do Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da SEAS esto avanando de forma vigorosa apesar das aes de monitoramento e a avaliao estarem sendo reduzidas s atividades tcnico-burocrtica para o controle das aes sob o vis operacional, privilegiando o quantitativo. Contudo, diante das informaes coletas e anlise crtico-comparativo, observou-se a SEAS vem trabalhando na perspectiva da efetividade das aes no mbito do Sistema nico de Assistncia Social.

Palavras chaves:

Monitoramento

Avaliao

Informao

SUAS

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ABSTRACT

With the advent of the Federal Constitution of 1988, welfare policy is strengthened as Social Security and, therefore, as a citizen's right. The promulgation of the Organic Law of Social - LOAS, along with discussion on the formulation and implementation of a decentralized public system culminated in the National Social Assistance with management through the Unique Social Welfare - SUAS. Thus, the SUAS, based in the National Social Assistance - PNAS/2004, has as one of its main structuring of management information, monitoring, evaluation and systematization of results, which requires the implementation of an information system, monitoring and evaluation as an urgent measure and essential tool to be used for the consolidation of PNAS and the SUAS, through a collective and participatory, involving three federal entities. Thus, this thesis aims to analyze the effectiveness of Information System, Monitoring and Evaluation of Social Services of SEAS, based on the perspective of SUAS in order to identify, from critical and comparative analysis, the limits, capabilities and challenges involving the processes of Information, Monitoring and Evaluation of Social Services in the Amazon. The methodological procedures have supported research on the use of qualitative-quantitative approach, applying the questionaire semi-open to the manager of the defunct Industry, the Chief of Department, the Manager and Deputy Manager of Information System Department's Monitoring and Information was also conducted semistructured interview with the techniques of the old and Industry Department. It should be noted that all potential research subjects, 19 subjects participated effectively in the investigative process. These results indicate that the actions of the Information, Monitoring and Evaluation of SEAS are advancing vigorously despite all of the monitoring and evaluation are being reduced to activities for technical and bureaucratic control of the shares under the operating bias, favoring the quantitative . However, in view of the information collection and critical-comparative analysis, we observed the SEAS has been working in view of the effectiveness of actions in the Unified Social Assistance.

Key words:

Monitoring

Assessment

Information

SUAS

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LISTA DE GRFICOS

GRFICO 01: Adequao dos equipamentos, materiais e instrumentais.............109 GRFICO 02: Recursos Financeiros e segurana no transporte..........................112 GRFICO 03: Critrio de Monitoramento e Avaliao...........................................115 GRFICO 04: Formas utilizadas de Monitoramento e Avaliao..........................117 GRFICO 05: Devoluo das Informaes...........................................................122 GRFICO 06: Resultados alcanados com Monitoramento e Avaliao..............124

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LISTA DE QUADROS

QUADRO 01: Classificao dos direitos segundo as geraes..............................31 QUADRO 02: A evoluo dos direitos segundo as constituies............................34 QUADRO 03: Reforma da Proteo social segundo os ciclos................................49 QUADRO 04: Comparaes entre Monitoramento e Avaliao..............................80 QUADRO 05: Complementariedade entre Monitoramento e Avaliao..................81 QUADRO 06: Monitoramento, Avaliao formativa e avaliao somativa..............85 QUADRO 07: Composio da equipe tcnica.......................................................110 QUADRO 08: Equipamentos do Departamento....................................................111 QUADRO 09: Visitas realizadas pelo Depart. de Monitoramento e Informao....126 QUADRO 10: Planejamento de atividades para 2009 do Departamento..............127 QUADRO 11: Dificuldades, Limites e Potencialidades..........................................130 QUADRO 12: Avanos e Desafios.........................................................................132

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SUMRIO

INTRODUO CAPTULO 1: A Assistncia Social no Brasil: rumo afirmao de direitos...............................22 1.1 - Assistencialismo x Assistncia: um desafio a ser vencido pela Poltica de Assistncia Social...................................................................................................23 1.2 - A construo dos Direitos Sociais: Avanos e fragilidades............................29 1.2.1 - A assistncia como direito social a partir da Constituio Federal Brasileira de 1988: um marco de conquistas e avanos.........................................................38 1.2.2 O Sistema de Proteo Social brasileiro na dcada de 1990: uma breve reflexo...................................................................................................................48 CAPTULO 2: GESTO DO SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL: o Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao em foco........................................................................52 2.1 Sistema nico de Assistncia Social: Um breve Histrico e algumas notas conceituais..............................................................................................................53 2.2 A base de Organizao do SUAS..................................................................58 2.2.1 - Matricialidade Scio-Familiar.......................................................................59 2.2.2 - Descentralizao poltico-administrativa e territorializao.........................61 2.2.3 Novas bases para relao entre Estado e Sociedade Civil........................62 2.2.4 Financiamento.............................................................................................64 2.2.5 Controle Social e a participao popular nos Conselhos de Assistncia Social......................................................................................................................66 2.2.6 Poltica de Recursos Humanos...................................................................69 2.2.7 - A Informao, o Monitoramento e a Avaliao............................................70 2.3 - Gesto do Sistema de Informao no SUAS: Finalidade e Perspectiva.............................................................................................................72 2.4 Abordagens terico-metodolgicas sobre Monitoramento e Avaliao.................................................................................................................79 CAPTULO 3: O Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da Assistncia Social do Amazonas....................................................................................................................................96 . 3.1 O Lcus da Pesquisa.....................................................................................96

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3.2 O desafio da produo de conhecimento: Limites, possibilidades e perspectivas do Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da Secretaria Estadual de Assistncia Social do Amazonas........................................................99 3.2.1 Objetivos, Metas, Metodologias e composio da equipe do antigo setor de acompanhamento,informao e avaliao e do atual Departamento de Monitoramento e Informao..................................................................................99 3.2.2 Condies de Trabalho da Equipe............................................................109 3.2.3 A gesto do trabalho do antigo setor e do Departamento........................114 3.2.4 Resultados das aes de Monitoramento e Avaliao da SEAS.....................................................................................................................124 3.2.5 Limites, Potencialidades, Avanos e Desafios..........................................129 3.2.6 Sistema de Informao da Assistncia Social na SEAS...........................135

CONCLUSO............................................................................................................................144 REFERNCIAS.........................................................................................................................147 APNDICE ANEXO

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INTRODUO

O novo modelo brasileiro de gesto da assistncia social, pautado nos dispositivos constitucionais, na Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) e no Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), tornou-se fundamental para efetivao da Assistncia Social como poltica pblica, conforme prescreve a Constituio Federal de 1988.

Nesse sentido, a partir da nova Constituio da Repblica e da aprovao da LOAS, vrias iniciativas buscaram tornar realidade os princpios da assistncia social inscritos na legislao vigente. A Constituio de 1988 inaugurou novas perspectivas no mbito da assistncia social, como: a sua descentralizao ao nvel nacional, seu reconhecimento como dever do Estado no campo da seguridade social, seu carter de direito de cidadania, princpios da descentralizao e da participao, rompimento da centralidade federal e da ausncia da democratizao da sua gesto sob o mbito do Governo Federal (Norma Operacional Bsica _ NOB, 2005).

A Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) de 2004 reafirmou os dispositivos da Constituio Federal e da LOAS, contribuindo para implementao do Sistema nico de Assistncia Social. A Construo do SUAS configura-se como um esforo de romper com o modelo assistencialista, da caridade e da benesse.

Identifica-se na LOAS uma forma de incorporao dos benefcios de maneira pontual e segmentada, assim como programas de carter centralizado, com pouca responsabilidade do Estado, operados por subvenes sociais. Desse modo, o SUAS atua na recuperao da primazia da responsabilidade do Estado na oferta dos servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais, corroborando a viso de que s o Estado capaz de garantir os direitos e o acesso universal aos que necessitam da assistncia social.

Nesse sentido, o novo modelo de gesto da Assistncia Social reconhece como formas de proteo social devidas pelo Estado: a Proteo Social Bsica e a

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Proteo Social Especial (de alta e mdia complexidade). O SUAS tambm inova ao organizar os municpios por nveis de gesto: inicial, bsica e plena, e por ter em sua base de organizao e gesto a matricialidade scio-familiar, a descentralizao poltico-administrativa e a territorializao, a relao entre o Estado e Sociedade Civil, a Poltica de Recursos Humanos e a Informao, Monitoramento e Avaliao.

A gesto da Informao, atravs da integrao entre ferramentas tecnolgicas e operao de direitos sociais, torna-se um necessrio componente para a definio do contedo das polticas sociais, monitoramento e a avaliao da oferta e demanda dos servios pblicos, principalmente no que tange assistncia social. Este instrumento de gesto de suma relevncia uma das iniciativas da Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) e integra a agenda estratgica do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) que visa proporcionar melhores condies para o atendimento das Metas da PNAS de 2004.

A gesto da Informao um dos instrumentos imprescindveis para construir e consolidar um sistema descentralizado e participativo nos moldes de um sistema nico e unificador dessa poltica em todo o territrio nacional. Nesse sentido, a gesto da informao opera com dados e fluxos de informao do SUAS com uma clara definio de estratgias referentes produo, armazenamento e organizao, classificao e disseminao dos dados, obedecendo a um padro nacional e eletrnico definido no mbito da assistncia social (TAPAJS, 2007). Dentre as finalidades do Sistema Nacional de Informao do SUAS Rede SUAS pode-se citar o suporte: operao, gesto, ao financiamento e ao controle social do SUAS; e ao monitoramento e avaliao de programas, servios, projetos e benefcios contemplando os diversos integrantes da poltica pblica de assistncia social (gestores, tcnicos, usurios, entidades, conselhos e sociedade) (TAPAJS, 2007).

O Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao um dos eixos estruturantes fundamentado na Poltica Nacional de Assistncia Social, devendo ser uma construo coletiva e envolver os trs entes federados. A PNAS (2004, p.61) ressalta que a formulao e a implantao de um sistema de monitoramento e

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avaliao e um sistema de informao em assistncia social so providncias urgentes e ferramentas essenciais a serem desencadeadas para a consolidao da Poltica Nacional de Assistncia Social e para a implementao do Sistema nico de Assistncia Social.

A estruturao de um sistema de informao, monitoramento e avaliao tornouse, a partir da PNAS/2004, um elemento obrigatrio, pois por meio deste que se pode fazer um acompanhamento, avaliando-se e se aperfeioando os projetos existentes. dessa forma que o monitoramento e avaliao devem ser apreendidos, como exerccio pedaggico permanente, comprometido com as repercusses da Poltica de Assistncia Social (PNAS, 2004).

Nesse sentido, o cerne deste estudo justifica-se pela relevncia da gesto da informao, monitoramento e avaliao, importante instrumento de gesto do SUAS e um dos responsveis pelo avano da assistncia social. Tambm se justifica pelo fato da pesquisadora ter tido experincia profissional no antigo setor de Acompanhamento, Informao e Avaliao da Secretaria de Estado da Assistncia Social e Cidadania.

De acordo com a Poltica de Assistncia Social, a Secretaria de Estado de Assistncia Social e Cidadania SEAS a instituio responsvel pela gesto estadual da Assistncia Social no Amazonas. Nesse sentido, tambm de sua responsabilidade a implementao e execuo do sistema de informao, monitoramento e avaliao da assistncia social a nvel estadual, o que exige um conjunto de investimentos envolvendo, principalmente, equipamentos e recursos humanos qualificado.

Nesse sentido, torna-se relevante saber sobre a efetividade do Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da Secretaria de Estado da Assistncia Social e Cidadania - SEAS, apoiada na perspectiva do SUAS. Para tanto, questionou-se quais so os objetivos, metodologia, estrutura, organizao e composio da equipe que trabalha com o sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao? Quais as formas utilizadas de informao, monitoramento e avaliao dos programas, servios, projetos e benefcios de assistncia social? Qual a

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efetividade das aes do sistema de informao, monitoramento e avaliao da SEAS? E quais so os limites, as potencialidades, os avanos e os desafios enfrentados pela equipe que trabalham com o sistema de informao,

monitoramento e avaliao da SEAS?

Para tanto, este estudo teve como objetivo geral analisar a efetividade do Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da Assistncia Social da SEAS, apoiada na perspectiva do SUAS, com o intuito de identificar, a partir de anlise crtico-comparativo, os limites, as potencialidades e os desafios que envolvem os processos de Informao, Monitoramento e Avaliao da Assistncia Social no Amazonas.

Quanto aos objetivos especficos, foram estruturados os seguintes: Conhecer os objetivos, metas, metodologia, estrutura, organizao, recursos humanos e composio da equipe (formao, perfil, atributos, qualificao, preparao etc.) do atual Departamento de Monitoramento e Informao da SEAS e do antigo Setor de Acompanhamento, informao e Avaliao; Identificar as formas utilizadas de monitoramento dos programas, servios, projetos e benefcios de assistncia social do atual Departamento de Monitoramento e Informao e do antigo Setor de Acompanhamento, Informao e Avaliao. Analisar a efetividade das aes do atual Departamento de Monitoramento e Informao, tendo por base as alteraes realizadas com a extino do antigo Setor de Acompanhamento, Informao e Avaliao; Investigar os limites, as potencialidades, os avanos e os desafios enfrentados pela equipe do Departamento de Monitoramento e Informao em comparao ao antigo Setor de Acompanhamento, Informao e Avaliao.

Diante de tais objetivos, no se pode relegar a atualidade e relevncia dessa temtica, uma vez que o sistema de informao, monitoramento e avaliao possibilita a mensurao da eficincia, eficcia e efetividade das aes previstas nos Planos de Assistncia Social, acompanhamento e avaliao do sistema, a fim de contribuir com o avano da Poltica de Assistncia Social.

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A presente dissertao est delineada em trs captulos, conforme detalhamento a seguir: O primeiro captulo intitula-se A Assistncia Social no Brasil: rumo afirmao de direitos e tem como subitens: 1.1 - Assistencialismo x Assistncia: Um desafio a ser vencido pela Poltica de Assistncia Social; 1.2 A construo dos Direitos Sociais: Avanos e Fragilidades; 1.2.1 - A assistncia como direito social a partir da Constituio Federal Brasileira de 1988: um marco de conquistas e avanos. 1.2.2 O Sistema de Proteo Social brasileiro na dcada de 1990: uma breve reflexo. O segundo captulo relata A gesto do Sistema nico de Assistncia Social: O Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao em foco, sendo composto dos seguintes subitens: 2.1 Sistema nico de Assistncia Social: Um breve Histrico. 2.2 A base de organizao do SUAS. 2.3 Gesto do Sistema de Informao no SUAS: Finalidade e Perspectiva. 2.4 Abordagens terico-metodolgicas sobre Monitoramento e Avaliao. O Terceiro captulo O Sistema de Informao, Monitoramento e Avaliao da Secretaria Estadual da Assistncia Social do Amazonas delineia os resultados da pesquisa.

Quanto aos procedimentos metodolgicos a pesquisa caracterizou-se pelas abordagens qualiquantitativa, pois, segundo Minayo (1994), o conjunto de dados quantitativos e qualitativos se complementa na medida em que a realidade abrangida por eles interage dinamicamente, excluindo qualquer dicotomia. Neste sentido, a pesquisa qualitativa permite o aprofundamento das anlises dos dados levantados na pesquisa quantitativa.

Os sujeitos da pesquisa foram os profissionais que trabalham na SEAS, no Departamento de Monitoramento e Informao, e os que trabalharam no Setor de Acompanhamento, Informao e Avaliao, conforme a categoria/funo profissional que ocupam: tcnico (assistentes sociais e psiclogos), gerente, subgerente e chefe.

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A coleta de dados, que tem por objetivo reunir os dados pertinentes ao problema a ser investigado, foi dividida em dois momentos de pesquisa, a saber:

No primeiro momento realizou a pesquisa bibliogrfica e documental, com elaborao de fichamentos de textos e livros sobre a temtica estudada e discusso do material selecionado que deram sustentao construo dos procedimentos terico-metodolgicos e embasamento para que fosse realizada a pesquisa emprica, com base no conhecimento terico das categorias centrais desse estudo.

Portanto, o aporte terico-metodolgico que embasou o estudo ancorou-se em autores que estudam a Assistncia Social, o Sistema de Informao, o Monitoramento, a Avaliao e a Gesto, as Polticas Pblicas, dentre outros. Dessa forma, de acordo com o aporte terico adotado, este estudo teve as seguintes categorias de anlise: Assistncia Social, Gesto da Informao, Monitoramento e Avaliao, Direito e Cidadania, as quais foram de fundamental importncia no desenvolvimento da fundamentao terica e da base tericametodolgica; as mesmas esto relacionadas entre si, uma vez que a Assistncia Social um direito constitucional no contributivo, sendo um direito do Cidado e dever do Estado e que necessita de uma efetiva gesto. Desse modo, o Monitoramento e a Avaliao representam um novo tratamento de dados e informaes que garantem a transparncia na utilizao de recursos, a participao, o controle social e a gesto otimizada da poltica, contribuindo, assim, para a consolidao da Poltica de Assistncia Social.

Aps a anlise das categorias do estudo e do aprofundamento do referencial terico e metodolgico, realizou-se a pesquisa de campo que correspondeu ao segundo momento da investigao cientfica, com aplicao de formulrios e realizao de entrevistas. O Universo da Pesquisa

Todos os sujeitos potenciais da pesquisa, 19 sujeitos, participaram efetivamente do processo investigativo:

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1. No Departamento de Monitoramento e Informao: O Universo da Pesquisa atingiu 100% dos profissionais: 01 chefe do departamento, 01 gerente e 01 subgerente do Sistema de Informao e 08 tcnicos, sendo, assistentes sociais e psiclogos.

2. No antigo Setor da Gerncia de Acompanhamento, Informao e Avaliao: O Universo da Pesquisa atingiu 100% dos profissionais: 01 gerente e 07 tcnicos, sendo 04 assistentes sociais e 03 psiclogos.

No

momento

da

pesquisa

os

sujeitos

da

antiga

Gerncia

de

Acompanhamento, Informao e Avaliao, tambm denominada Setor, continuam trabalhando no mbito da SEAS, porm em outros departamentos, em cargos de coordenao ou gerncia, o que facilitou o contato para a realizao da pesquisa. Tcnicas de Pesquisa:

Quanto s tcnicas de pesquisa, foram aplicadas as seguintes: 1) Anlise documental referente ao atual Departamento de Monitoramento e

Informao e ao antigo setor da Gerncia de Acompanhamento, Informao e Avaliao;

2) Aplicao de Formulrio com questes Semi-Abertas, junto Chefe do Departamento de Monitoramento e Informao; Gerente da Antiga Gerncia de Acompanhamento, Informao e Avaliao (APNDICE A); Gerente e Subgerente do Sistema de Informao (APNDICE B);

3) Realizao de Entrevista Semi-Estruturada (APNDICE C),

junto equipe

tcnica do atual Departamento de Monitoramento e Informao e do antigo Setor da Gerncia de Acompanhamento, Informao e Avaliao. Segundo Pdua, nesse tipo de entrevista o pesquisador organiza um conjunto de questes sobre o tema que est sendo estudado, mas permite, e s vezes at incentiva, que o entrevistado fale livremente sobre o assunto que vo surgindo como desdobramentos do tema principal (idem, p.67).

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4) Observao Indireta no momento da realizao da pesquisa documental e emprica com aplicao dos instrumentais. Ressalta-se que observar no um simples olhar, mas poder destacar de um conjunto aquilo que especfico, prestando ateno em suas caractersticas, abstrair do contexto dimenses singulares. (PRATES, p.132, 2004).

5) Elaborao de um dirio de campo, onde foram anotados as observaes e reflexes sobre a pesquisa e o andamento da dissertao, desde a fase dos estudos preparatrios.

Atravs das tcnicas e dos instrumentais de pesquisa, foi possvel obter informaes, depoimentos e opinies, mediante contato e dilogo com os informantes. Coerente com os objetivos da pesquisa, o presente estudo apresentou uma estrutura metodolgica constituda de trs fases, configuradas como momentos distintos e interligados, mas no estanques, a saber: 1 Fase: Constituiu-se na execuo de procedimentos preliminares, bem como na construo do referencial terico-metodolgico e na primeira aproximao do objeto de estudo. 2 Fase: configurou-se na pesquisa emprica. Nesse momento, realizou-se a entrevista com os sujeitos da pesquisa e a continuao da construo do aporte terico. 3 Fase: resultou na construo do objeto de estudo, na pesquisa e apresentao dos resultados da pesquisa.

Acredita-se que a produo terica e os resultados da pesquisa ora proposta podero trazer contribuies importantes para o Estado do Amazonas, para as Secretarias de Assistncia Social, para as universidades e para a categoria de profissionais que trabalham na perspectiva do SUAS ou realizam estudos no mbito do mesmo e, principalmente, para os usurios do sistema e para o aprimoramento e a consolidao de uma importantssima poltica pblica.

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CAPTULO I

ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL: Rumo afirmao de direitos.

Considerando-se que ainda h razovel desconhecimento acerca da Poltica de Assistncia Social no Brasil, bem como que o conceito de uma assistncia associada benevolncia com prtica paliativa, faz-se necessrio que a poltica de assistncia ganhe visibilidade no que tange ao seu significado e extenso. Este captulo tem como objetivo apresentar uma retrospectiva histrica acerca da trajetria da Assistncia Social no Brasil, enfatizando sua perspectiva mais recente em direo afirmao de direitos.

Realiza-se primeiramente uma discusso sobre a questo do assistencialismo, tendo em vista sua inerncia trajetria histrica da Assistncia Social, principalmente do Brasil, o que denota um dos grandes desafios para a Poltica de Assistncia Social - romper com a cristalizao do assistencialismo.

Em seguida, contextualiza-se a Assistncia Social como direito social, a partir da Constituio Federal de 1988, a qual reconhece e trata a Assistncia Social como uma poltica pblica articulada ao conjunto da poltica social e que requer do Estado brasileiro maior seriedade e efetividade. Ancorada em tal enfoque discute-se sobre os direitos sociais, ratificando a assistncia como direito social e como uma das condies para o exerccio da cidadania no cenrio brasileiro.

Por fim, aborda-se o sistema de proteo social brasileiro na dcada de 90, identificando alguns avanos, fragilidades e respostas governamentais apresentadas s demandas da populao.

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1.1 ASSISTENCIALISMO X ASSISTNCIA: um desafio a ser vencido pela Poltica de Assistncia Social.

A prtica assistencialista antiga na humanidade. Na Idade Mdia j existiam as instituies de caridade criadas pelas companhias religiosas e pela caridade leiga. Em seguida a civilizao judaico-crist e as sociedades capitalistas do continuidade a essa prtica.

O panorama histrico do Brasil nos mostra, de maneira bem concreta, que h muito tempo as elites utilizam-se do assistencialismo para manter sua posio de dominao e, principalmente, para alienar a maioria do povo dos seus verdadeiros direitos. Por meio das prticas assistencialistas, os detentores do poder sempre procuravam iludir a populao com uma imagem bondosa e caridosa que ocultava uma prtica que, no fundo, tinha como objetivo anestesiar os oprimidos e perpetuar a mentalidade de explorao presente no pas desde sua fundao.

Soares (2006) afirma que no Brasil Colnia e no Imprio medidas redistributivas davam-se de duas formas: 1) mediante programas assistenciais, tambm conhecidos como amparo social, por meio de concesso de penses a rfos e a vivas honestas e a ajuda manuteno das casas de misericrdia; 2) por meio de concesses de mercs e monoplios para a explorao de certas atividades econmicas. Desse modo, o amparo social era assistencialista porque se baseava na troca de favores e no em poltica pblica e direito do cidado, cujo objetivo seria proteger, de fato, os que mais necessitavam. A ao assistencialista no visava o bem comum nem o progresso econmico.

Nessa tica, entende-se que o assistencialismo uma deformao na prestao da "Assistncia Social", envolvendo aes clientelistas, de subservincia, de dependncia, de troca de favores, por meio de aes obscuras, mas com objetivos muito claros por parte dos realizadores, quanto forma de seleo dos beneficirios. Para Sposati (2003, p.68) o assistencialismo uma das atividades sociais que historicamente as classes dominantes implementaram para reduzir a misria que geravam e para perpetuar o sistema de explorao do trabalhador.

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Neste sentido, o assistencialismo revela-se como um campo de benesse pblica ao necessitado e se faz presente em grande parte das polticas sociais brasileiras. O cidado que est em situao de vulnerabilidade scio-econmica pode encontrar nas aes assistencialistas algumas respostas para suas necessidades e, desse modo, incorpora tais aes de forma positiva, tornando-as um fetiche, pois no percebe que no geram direitos e os mantm em condio de subalternidade.

A esse respeito Sposati (2003, p.53) afirma que:Superar a leitura fetichizada do assistencial no Servio Social movimento que vai alm da questo profissional. Implica, de um lado, apreender o assistencial como mecanismo histrico presente nas polticas brasileiras de corte social. De outro, criar estratgias para reverter essas polticas na conjuntura da crise da sociedade brasileira para os interesses populares.

Sob essa tica, a prtica do assistencialismo ancora-se no pressuposto de que sempre haver na humanidade pessoas carentes que precisaro de ajuda e que em funo de seu enfraquecimento no conseguiro reverter a condio na qual se encontram. Desse modo, o homem torna-se um ser dependente, um cliente das aes daquele que detm o poder. A necessidade determinante nessa relao de prestao do favor, cimentando uma cultura avessa cidadania, por reduzir a um mero favor os direitos sociais.

No Brasil, pas onde se registra uma das maiores taxas de desigualdade social (SPOSATI, 2003), h um grande nmero de pessoas que esto na dependncia social. Consequentemente, h grande demanda pelos programas sociais sob a responsabilidade do Estado, marcadamente conservador. Para Sposati (idem) o carter assistencial uma das caractersticas presentes nas aes do Estado brasileiro, por meio de suas polticas governamentais de corte social. Tal perfil imprime o carter de emergncia s polticas sociais.

Entende-se que a forma assistencial citada agrava a excluso, pois, ao imprimir o carter de emergncia s polticas sociais, mantm o beneficirio na condio de assistido ou favorecido pelo Estado, no sendo considerado e tratado como usurio de um servio a que tem direito. Da verifica-se a ambigidade da Assistncia Social,

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pois na medida em que exclui, tambm inclui como forma de atendimento s necessidades sociais emergenciais. Sposati (2003, p.37) ainda relata que o assistencial uma forma de caracterizar a excluso com face de incluso, pela benevolncia do Estado frente carncia dos indivduos. Atravs do mecanismo assistencial o Estado seleciona o grau de carncia da demanda para inclu-la ou exclu-la dos servios ou bens ofertados pelos programas sociais. Assim, o grau de carncia torna-se um critrio institucional e uma forma de ingresso, ficando claro, desse modo, que o assistencial presente nas polticas sociais revela-se, concomitantemente, como mecanismo de excluso e incluso ao acesso de bens e servios sociais prestados pelo Estado.

notrio que a assistncia como campo de ao governamental enquadra-se como servios ofertados a alguns segmentos da populao caracterizados como necessitados sociais. E ainda que de forma precria, a assistncia o mecanismo principal atravs do qual os necessitados tm acesso aos servios sociais.

Em princpio, a Assistncia Social se destina aos trabalhadores pouco visveis para o capital, cabendo cuidar daqueles que esto desempregados e no tm vnculo formal de trabalho, ou seja, os que aparentemente esto margem do processo produtivo capitalista. Desse modo, o trabalho e a assistncia vivem uma contraditria relao de tenso e atrao, pois quem no consegue trabalho necessita tornar-se usurio da Assistncia Social:Tenso porque aqueles que tm o dever de trabalhar, mesmo quando no conseguem trabalho, precisam de assistncia, mas no tm direito a ela. O trabalho, assim, obsta a Assistncia Social. E atrao porque a ausncia de um deles impele o indivduo para o outro, mesmo que no possa, no deva, ou no tenha direito. (BOSCHETTI, 2003, p.47).

A assistncia um direito legalmente garantido desde a Constituio de 1988, na qual explicita que a mesma ser prestada a quem dela necessitar, assegurando que um direito de todos os desamparados ou de quem tiver necessidade. Porm, v-se que a assistncia se torna limitada e restritiva a partir do momento que o texto constitucional estabelece uma distino na aplicao do direito entre aqueles que so ou no capazes de trabalhar; a proteo, o amparo e a garantia se destinam

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aqueles cuja situao no lhes permite trabalhar. A assistncia, assim, toma como critrio a inaptido ao trabalho.

Os direitos assistenciais no Brasil vivenciam um desafio por conviverem com o lcus tensionado do novo e do conservador, pois ainda que no campo jurdico princpios e diretrizes inditos tenham sido assegurados em lei, essas inovaes convivem com princpios seculares que retardam a recomposio do campo assistencial sob a lgica do direito. Nesse sentido, ratifica-se que desmistificar a identificao da Assistncia Social com o assistencialismo e com a filantropia um aspecto importante dentre os desafios a serem enfrentados.

Defende-se que as mudanas no mbito da Assistncia Social no Brasil necessitam ser compreendidas, assimiladas e incorporadas, uma vez que, se por um lado, as aes assistenciais transformadas em direitos sociais somam um conjunto de esforos criados em leis, por outro, essas leis por si s no transformam, sendo preciso uma conscincia poltica inovadora de sujeitos envolvidos nesse processo de transformao. um momento de transio desafiador e que requer unio de foras de todos os nveis da federao e de uma prtica coletiva que vise Assistncia Social como poltica pblica, ou seja, como um direito legtimo.

neste sentido que se torna-se um desafio para a poltica de Assistncia Social desmistificar o fetiche sobre o assistencialismo, um vez que historicamente a Assistncia Social brasileira se estruturou acoplada ao conjunto de iniciativas benemerentes e filantrpicas da sociedade civil. Yazbek (2004, p.17) elucida que:

a Assistncia Social brasileira se desenvolveu mediada por entidades do setor filantrpico, bem como acompanhada dessas formas filantrpicas, caritativas e benemerentes de socorrer os pobres, que se constituram em mediaes fundamentais para o exerccio da Assistncia Social (no apenas no Brasil). Essas mediaes tm sua raiz na relao simbitica que a emergente Assistncia Social brasileira vai estabelecer com a filantropia e com a benemerncia. Assim, as entidades de filantropia, caridade e benemerncia tornaram-se mediaes para a Assistncia Social e so certificadas como tal pelo CNAS em suas atribuies definidas na LOAS.

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nesse contexto de iniciativas solidrias na sociedade brasileira que se expandem na dcada de 90 as entidades conhecidas como filantrpicas. Nesse momento se tornam evidentes as inspiraes neoliberais das aes do Estado em face s necessidades sociais da populao.

A Constituio Federal de 1988 alterou o conceito de entidade filantrpica para entidade beneficente de Assistncia Social, contudo ainda h diversidades de nomeclaturas atribudas s entidades privadas. Tais entidades esto dispensadas do recolhimento ao INSS, uma vez que obtm o Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social, concedida pelo Conselho Nacional de Assistncia Social - CNAS.

Entende-se por entidade beneficente de Assistncia Social aquela quePromove gratuitamente e em carter exclusivo a Assistncia Social beneficente a pessoas carentes, em especial a crianas, adolescentes, idosos e portadores de deficincia; entende por Assistncia Social beneficente a prestao gratuita de benefcios e servios a quem dela necessitar. No obstante tal definio, para atender as entidades de sade procede-se inclusive a um arranjo desnecessrio, j que poderia ter sido dada uma redao mais adequadas, sem distorcer o conceito de Assistncia Social, acrescentando: considera-se tambm de Assistncia Social beneficente [...] a oferta e a efetiva prestao de servios de pelo menos sessenta por cento ao SUS [...]. (idem, 1999, p.100).

As entidades beneficentes de Assistncia Social integram o terceiro setor que formado por um conjunto de atividades sociais privadas, situadas na sociedade civil, mas que o Estado reconhece ser de interesse pblico. Assim, as entidades e organizaes compreendidas como No Governamentais so privadas, com fins pblicos e sem fins lucrativos e tem a finalidade de melhorar e fortalecer a prpria sociedade civil. As entidades beneficentes de Assistncia Social se diferenciam das entidades civis e organizaes que atendem a interesses estritamente privados de seus associados, como os sindicatos e as cooperativas.

A prtica social da maioria dessas entidades ainda orientada pela lgica da filantropia e da benemerncia, com uma funo protetora, o que se torna um entrave para uma consolidao efetiva da Assistncia Social como uma poltica pblica de direito.

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A prtica assistencial implementada pelas organizaes no-governamentais e em grande parte, tambm pelas governamentais, no se pautava por uma direo terica e poltica que a concebesse como poltica pblica e estatal. Tambm se orientava pelo voluntarismo, sem exigncia de planejamento que indicasse claramente suas funes, os benefcios e beneficirios, o oramento e seus critrios de aplicao e distribuio, bem como sua forma de gesto. evidente que apenas o reconhecimento legal da assistncia como direito no provoca automaticamente uma inverso dessas prticas, fortemente enraizadas na cultura brasileira (BOSCHETTI, 2003, p.136).

O que se observa que a Assistncia Social como poltica pblica ainda guarda traos das primeiras medidas filantrpicas, o que ajuda a explicar a insistente permanncia de confuso entre assistencialismo e Assistncia Social como poltica pblica. Essa confuso existe no apenas nas entidades beneficentes, mas predomina tambm nos programas e projetos de enfrentamento pobreza desenvolvidos pelo Estado, o qual, por sua vez, direciona suas aes sob o vis da seletividade que um fator que dificulta a atuao da Assistncia Social como uma poltica universal.

Para Boschetti (2003) o critrio da inaptido para o trabalho por onde ocorre o fator primeiro da seletividade. Desse modo, pode-se afirmar que no basta apenas ser pobre ou indigente para ter acesso Assistncia Social. Por muito tempo, ou at mesmo desde sua gnese, a assistncia dirigiu-se apenas aos pobres que, comprovadamente, demonstrassem sua incapacidade para o trabalho.

A lgica do discurso humanitrio e da filantropia moldou a Assistncia Social brasileira na esfera pblica estatal por meio da consolidao de um perfil focalizado, despolitizado, privatizado e refilantropizado. Nesse sentido, o que se enfrenta hoje o desafio de fortalecer a esfera pblica, pois, sendo pblico, tem a universalidade como perspectiva; envolvendo interesses coletivos, tem uma visibilidade pblica e envolve o controle social, a participao e a democratizao (YAZBEK, 2004).

evidente que apenas o reconhecimento legal da assistncia como poltica pblica no provoca automaticamente uma inverso dessas prticas filantrpicas, benemerentes e assistencialistas que esto fortemente enraizadas na cultura brasileira. preciso reafirmar a poltica de Assistncia Social implementando-a conforme inscrito na Constituio Federal de 1988 e consolidado na Lei Orgnica

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de Assistncia Social (1993), atribuindo a forma de direito s aes que a concretizam. Desse modo, converte-se esse direito legal em um direito legtimo para que se possa superar essa leitura fetichizada do assistencialismo e consolidar a Assistncia Social na perspectiva da efetivao dos direitos.

1.2 - A CONSTRUO DOS DIREITOS SOCIAIS: Avanos e fragilidades.

O Direito Social um produto histrico, fruto de um cenrio de lutas, conquistas, avanos e fragilidades decorrentes da reivindicao da classe trabalhadora. Contudo, a constituio dos direitos teve incio com um movimento das sociedades europia e norte-americana, precursoras para o reconhecimento dos direitos civis, polticos e sociais.

Tratar sobre os direitos remete discutir a cidadania, pois na trajetria dos direitos, sobretudo a partir do Estado Moderno, os sditos se tornaram cidados e lhes foram concedidos alguns direitos fundamentais por ocasio da proclamao dos Direitos do Homem e do Cidado, no final do sculo XVIII, o que formulou as bases da instituio da cidadania e expressou o incio de um novo perodo na histria da civilizao ocidental e da Declarao Universal dos Direitos Humanos, no sculo XX (SHONS, 1999).

Nesse sentido, com o surgimento dos direitos do cidado na formao do Estado Moderno, ocorreram mudanas na relao entre o Estado e o Cidado, por se tratar de uma relao que passa a ser vista sob a tica dos direitos dos cidados e no mais dos sditos. Destaca-se que a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, elaborado pela Assemblia Constituinte Francesa, em 1789, e a Declarao Universal dos Direitos do Homem, formulado pela ONU, em 1948, so referenciais para a garantia legal do campo dos direitos.

Ao vincular a presena dos direitos na sociedade questo da cidadania, Marshall (1967) concebeu a cidadania como um modo de viver inerente a cada indivduo e no como algo imposto a ele de fora. A cidadania se desenvolveu pelo florescimento do conjunto de direitos que eram capazes de gozar. Assim, ela exige

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compreender a lealdade de homens livres, imbudos de direitos e protegidos por uma lei comum. Desse modo, o autor aceitava a desigualdade quantitativa ou econmica, porm condenava a desigualdade qualitativa de um homem que tivesse um padro de vida civilizado em relao ao indivduo que no o tivesse, pois todos deveriam participar da herana social e levar a vida de um ser civilizado, de acordo com os padres que regem a sociedade.

Marshall ainda sinaliza que nos velhos tempos os trs direitos da cidadania eram confundidos porque estavam fundidos num s. A evoluo da cidadania resultou na separao dos trs elementos, podendo-se dizer que em cada sculo foi desenvolvido um tipo de cidadania: no sculo XVIII foram efetivados os direitos civis; no sculo XIX os direitos polticos; e no sculo XX os direitos sociais.

Na concepo de Bobbio (apud SCHONS,1999, p.57) fica claro que:Os direitos nascem quando devem ou podem nascer. Nascem quando o aumento do poder do homem sobre o homem [...] ou cria novas ameaas liberdade do indivduo, ou permite novos remdios para as suas indigncias: ameaas que so enfrentadas atravs de demandas de limitaes de poder; remdios que so providenciados atravs da exigncia de que o mesmo poder intervenha de modo protetor.

Como exemplo e justificativa de que os direitos surgem quando podem e devem nascer e quando novas exigncias pem a necessidade de atend-los, Bobbio apresenta uma classificao de direitos por gerao. Assim, os direitos civis e polticos, garantidos no sculo XVIII e XIX, so considerados de 1 gerao. Os direitos sociais, que ganharam evidncia no sculo XX, so considerados direitos de segunda gerao. J os direitos de terceira gerao so entendidos como fruto das relaes entre os povos e por isso so fundados na idia de solidariedade.

No quadro 01, pode-se visualizar a classificao dos direitos, segundo a respectiva gerao, de acordo com Couto (2004):

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CLASSIFICAO

NATUREZA

FUNDAMENTO

RELAO /ESTADO

TITULARIDADE

1 Gerao: Direitos Civis e Polticos 2 Gerao: Direitos Sociais

Individual

Liberdade

Cunho Negativo resistncia ou oposio

O indivduo

Individual/coletivo

Igualdade

Cunho Positivo Direitos por intermdio do Estado

O indivduo

3 Gerao: Coletivos/Difusos Solidariedade Contra a ingerncia do Direito ao Estado e particulares desenvolvimento da paz, do meio ambiente e da autodetermina o dos povos. Quadro 01: Classificao dos direitos segundo as geraes Fonte: COUTO, 2004. Elaborao da Pesquisadora.

Famlias, povos, nao, coletividades regionais ou tnicas, humanidade.

Os direitos de primeira gerao emergiram sob a hegemonia do liberalismo e consistiram, inicialmente, na conquista das liberdades polticas com a Revoluo Francesa, cujo objetivo era afirmar os direitos individuais. Por opor-se ao absolutismo, e em proteo ao direito vida, liberdade, propriedade privada, entre outros, essa primeira fase configura-se como conquistas de liberdades pblicas negativas, por ser contra a presena reguladora do Estado.

J os direitos de segunda gerao, denominados direitos sociais, ocorreram em procedncia das lutas dos trabalhadores no cenrio de desenvolvimento e expanso do capitalismo industrial, so direitos fundamentados pela idia de igualdade e de natureza coletiva, mas de titularidade individual; e sua concretizao depende da interveno do Estado. Os direitos de terceira gerao so de carter coletivo e difuso, com o ideal da fraternidade e da solidariedade social.

Para os liberais clssicos os direitos s poderiam ser exercidos apenas pelos cidados livres e autnomos, ou seja, pelos proprietrios de terras e donos de produo; os que viviam de sua fora de trabalho no poderiam requerer direitos.

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Couto (2004, p. 45-46) relata que na tradio liberal,Os direitos so proclamados a partir da liberdade e da autonomia, sem nenhuma forma de coao ou interveno do Estado, critrios estes que foram se alterando com a evoluo da sociedade, principalmente depois do ingresso da classe operria no cenrio de disputas sociais e econmicas. Se foi possvel verificar as idias clssicas liberais na conquista dos direitos civis e polticos dos sculos XVIII e XIX, j no sculo XX, com a introduo dos direitos sociais, comearam a ser identificadas as alteraes no campo econmico e social.

Os direitos civis e polticos, proclamados a partir da liberdade e da autonomia, foram exercidos de maneira particular, referindo-se a um tipo de homem e no a toda humanidade. Contra esse princpio formam-se os primeiros movimentos da classe operria para universalizar os direitos.

Para Marshall (1967), o direito civil corresponde liberdade individual, por meio da qual os cidados tm direito justia, igualdade, propriedade e liberdade de ir e vir, de imprensa, pensamento e f. Para que o sculo XVIII abrangesse o perodo formativo dos direitos civis era preciso incluir um Habeas Corpus, o Toleration Act, a abolio da censura da imprensa e a revogao do Combination Act. No setor econmico, o direito civil bsico o direito a trabalhar.

No sculo XVIII os direitos polticos eram deficientes pelos padres da cidadania democrtica; os eleitores eram minoria na populao. O direito de voto era um monoplio de grupo e os direitos polticos no estavam includos nos direitos da cidadania. J os direitos sociais no faziam parte do conceito de cidadania e sua finalidade era diminuir a pobreza sem alterar a desigualdade da qual a pobreza era a conseqncia mais desagradvel.

Marshall ainda acentua que aceitar a assistncia abdicar dos direitos civis e polticos, pois os indigentes abriam mo, na prtica, do direito civil da liberdade pessoal e eram obrigados por lei abrir mo de qualquer direitos polticos que possussem (1969, p72). Foi desse modo que por um longo tempo a negao dos direitos sociais foi feita em nome dos direitos de liberdade. Assim, cria-se o Estado Social para responder

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s necessidades das classes trabalhadoras, surgindo as bases concretas para a formulao dos direitos sociais. Em relao aos direitos sociais, Couto (2004, p.63) relata que foi atravs das manifestaes dos trabalhadores organizados que ganharam fora no sculo XIX, que os direitos sociais comearam a criar condies objetivas de serem constitudos, reafirmando a insuficincia dos direitos civis e polticos.

Assim, a concepo dos direitos sociais efetivou-se pela instituio do Estado de Bem-Estar Social, tambm conhecido como Welfare State, como uma resposta s populaes que exigiam seus direitos e a expanso de polticas pblicas. Com a grave crise de desemprego devido grande depresso de 1929 e o ps-guerra, o mundo estava fragilizado, sendo necessria uma resposta populao. Ento, para responder a essa questo emerge o Estado de Bem-Estar, propondo pleno emprego, sade, educao, dentre outros.

Esping-Andersen (1991) relata que o Welfare State teve suas origens no sculo XIX, no marco da chamada questo social, e seu desenvolvimento se deu no sculo XX. O seu apogeu ocorreu no perodo compreendido entre 1945 e 1975, conhecido tambm como os 30 anos gloriosos. Nesse perodo o Estado passou a regular a economia e a sociedade e financiou o bem-estar social.

Destaca-se que a constituio do Estado de Bem-Estar Social foi de fundamental importncia para a busca de garantia de bem-estar para os cidados, como direito social. De acordo com os seus princpios, o Estado deve regular a economia de mercado de modo a assegurar o pleno emprego. Portanto, pleno emprego, servios sociais universais e Assistncia Social definem o Estado de Bem-Estar Social.

Couto (2004, p.67), em consonncia com Sping-Andersen, explicita que:Se o Estado de Bem-Estar Social teve sua imagem vinculada ao sucesso do perodo de acumulao capitalista do ps-guerra, foi tambm esse mesmo projeto acusado de ser o responsvel pela crise enfrentada pelo capitalismo na dcada de 1970, a qual presenciou duas crises do petrleo (1973 e 1979), grande presses inflacionrias e crise de consumo, tendo sido ainda marcada por grandes

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mobilizaes dos trabalhadores em busca da ampliao do Estado no atendimento de suas demandas.

Sob essa tica, analisa-se que o Estado de Bem-Estar Social tentou responder s demandas da populao, que reivindicava melhores condies de vida, bem como buscou garantir a reproduo da mo-de-obra, criando-se uma sociedade de consumo. Desse modo, contribua-se para a acumulao de capital e, medida que incentivava o setor econmico, fortalecia tambm o setor social. Todavia, a crise do padro de acumulao capitalista, na dcada de 70, apontada como um produto do Estado de Bem-Estar e, com isso, as polticas sociais retomam seu carter liberal residual, ficando os direitos sociais pautados na caridade da sociedade e na ao focalizada do Estado.

O quadro a seguir detalha a sntese evolutiva da construo dos direitos sociais no Brasil, a partir das Constituies Federais:

DIREITOS SOCIAISConstituio de 1891 -livre exerccio de qualquer profisso moral, intelectual e industrial. Constituio de 1934 -Legislao trabalhista; -proibio de diferena de salrio para o mesmo trabalho; -salrio mnimo; jornada diria de 8 horas de trabalho; -proibio do trabalho de menores de 14 anos; do trabalho noturno para menores de 16 anos, do trabalho insalubre para menores de 18 anos e mulheres; -repouso remunerado; -frias anuais remuneradas; -indenizao por dispensa do trabalho sem justa causa; regulamentao especial para o trabalho agrcola; -amparo dos desvalidos; -amparo a maternidade e a Constituio de 1937 -Ensino prvocacional e educacional destinados as classes menos favorecidas; -amparo a infncia e a juventude; -ensino primrio obrigatrio e gratuito; -legislao trabalhista; - proibio de diferena de salrio para o mesmo trabalho; -salrio mnimo; -jornada diria de 8 horas de trabalho; proibio do trabalho de menores de 14 anos; do trabalho noturno para menores de 16 anos, do trabalho insalubre para menores de 18 anos e mulheres; -repouso remunerado; -frias anuais remuneradas; Constituio de 1946 -Direito ao trabalho; -uso da propriedade condicionado ao bem-estar social; salrio mnimo; jornada diria de 8 horas de trabalho; -proibio de salrio desigual para o mesmo trabalho; -salrio de trabalho noturno superior ao do diurno; -participao dos trabalhadores no lucro da empresa; -higiene e segurana no trabalho; -proibio de trabalho de menores de 14 anos e de mulheres e de menores de 18 anos em indstrias insalubres; -direito da gestante antes e depois do parto; -estabilidade no emprego e indenizao na dispensa do trabalhador; -conveno coletiva de trabalho; Constituio de 1967 -Direito ao trabalho; -valorizao do trabalho como condio de dignidade humana; -funo social da propriedade; - proibio de greve em servio pblico e servios assistenciais; salrio mnimo; - proibio de salrio desigual para o mesmo trabalho; -salrio de trabalho noturno superior ao do diurno; -participao dos trabalhadores no lucro da empresa; -jornada de trabalho de 8 horas; -repouso remunerado; -frias anuais remuneradas; -higiene e segurana do Constituio de 1969 -Direito ao trabalho; -salrio do trabalho noturno superior ao do diurno; -participao dos trabalhadores nos lucros das empresas; -jornada diria de 8 horas; -repouso semanal remunerado; -frias anuais remuneradas; higiene e segurana do trabalho, -proibio do trabalho aos menores de 12 anos, de trabalho noturno aos menores de 18 anos e trabalho insalubre para mulheres e menores de 18 anos; -descanso remunerado a gestante antes e Constituio de 1988 -Reduo da jornada semanal de trabalho de 48 horas para 44 horas; -frias anuais remuneradas com mais um tero de trabalho; -extenso do FGTS a todos os trabalhadores; -licenapaternidade; -direitos iguais aos trabalhadores urbanos, rurais e domsticos; -vinculao da aposentadoria ao salrio mnimo; -extenso aos aposentados dos benefcios concedidos aos trabalhadores ativos; -ampliao de 90 para 120 dias do perodo de licenagestante, reconhecimento do direito de greve e de autonomia e de

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infncia; -atendimento as famlias com prole numerosas; direito a educao primria integral e gratuita.

-indenizao por dispensa do trabalho sem justa causa; -necessidade de reconhecimento do sindicato pelo Estado; -greve considerada anti-social e nociva.

-assistncia aos desempregados; -previdncia com contribuio dos trabalhadores; -seguro para acidente do trabalho; -reconhecimento do direito de greve; -educao primria gratuita e obrigatria; -repouso semanal remunerado; -frias anuais remuneradas; -indenizao por dispensa do trabalho sem justa causa; -assistncia maternidade, infncia e adolescncia.

trabalho; -proibio do trabalho aos menores de 12 anos, de trabalho noturno aos menores de 18 anos; -descanso remunerado a gestante antes e aps o parto; -Previdncia Social; -assistncia sanitria, hospitalar e mdica preventiva aos trabalhadores; assistncia a maternidade, infncia e adolescncia e sobre a educao de excepcionais; direito a educao primria.

aps o parto; -salrio-famlia; -aposentadoria para mulheres com 30 anos de trabalho; -proibio de greve em servios pblicos e atividades essenciais; -assistncia a maternidade, infncia e a adolescncia e educao de excepcionais; necessidade de apontar fonte de custeio para benefcios assistenciais.

liberdade sindical; -incluso do segurodesemprego como direito dos trabalhadores urbanos e rurais; universalizao do ensino fundamental; -gratuidade do ensino pblico em todos os nveis; -transformao da creche em um servio educacional; -uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios; -irredutibilidade do valor dos benefcios; -diversidade de sua base de financiamento; -gesto administrativa descentralizada e com controle social; - acesso a todo servio de sade, com os princpios da universalidade e da equidade; reconhecimento da Assistncia Social como componente da seguridade social; - salrio mnimo para idosos de deficincia que no puderem se manter.

Quadro 02: A evoluo dos direitos segundo as constituies. Fonte: Couto, 2004. Elaborao da Pesquisadora.

Observa-se no quadro exposto que foi a partir da Constituio de 1934, no governo de Getlio Vargas, que houve o incio da definio do campo dos direitos relacionados ao trabalho ao povo brasileiro. Desse modo, os direitos enunciados na Constituio de 1937, institudo no Estado Novo, ainda no governo de Getlio Vargas, diferem dos de 1934 em relao possibilidade de interveno direta do Estado, embora tenha-se mantido a maioria dos direitos da constituio anterior. J a grande novidade da Constituio de 1946 refere-se liberdade de associao sindical e o direito greve. Na Constituio de 1967, o campo dos direitos sociais trabalhistas permaneceu preservado. O retorno proibio da greve se deu na

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Constituio de 1969, instaurando-se uma poltica de controle perante s polticas sociais para manter a populao sob a guarda do aparelho do governo.

Destaca-se que na Constituio de 1988 a introduo da Seguridade Social como sistema de proteo social, englobando a Previdncia Social, a Sade e a Assistncia Social, um marco no avano do campo dos direitos sociais no Brasil. Em seu artigo 6 est estabelecido que so direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados, na forma desta Constituio. A amplitude dos temas inscritos no art. 6 da Constituio deixa claro que os direitos sociais no so somente os que esto enunciados nos artigos 7, 8, 9, 10 e 11. Eles podem ser localizados, principalmente, no Ttulo VIII - Da Ordem Social, artigos 193 e seguintes.

Os direitos sociais relativos aos trabalhadores na Constituio dividem-se em duas modalidades: 1- Direitos relativos aos trabalhadores em suas relaes individuais de trabalho, (art. 7 CRFB); 2- Direitos coletivos dos trabalhadores (9 a 11 CRFB).

Os direitos relativos Sade, Previdncia e Assistncia Social, esto no ttulo da Ordem Social, artigos 193 e seguintes. Os direitos sociais relativos educao e cultura embasam-se em diversos dispositivos da Constituio, artigos 5, IX, 23, III a V, 24 VII a IX, 30, IX, 205 a 217.

J os direitos sociais relativos famlia, criana, adolescente e idoso podero ser encontrados em captulos da Ordem Social: art. 201, II, art. 203, I, II, arts. 226 e 227, art. 230. Nos direitos sociais relativos ao meio-ambiente, o art. 225 dispe que todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.

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A Assistncia Social, como campo do direito social, foi uma grande conquista da populao brasileira e a partir dessa possibilidade de conquistas que a mesma se insere no texto da Constituio Federal de 1998, como parte integrante da Seguridade Social, conforme sinalizado nos artigos 203 e 204, a seguir:Art. 203. A Assistncia Social ser prestada a quem dela necessitar, independente de contribuio a seguridade social, e tem por objetivos: I) a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice; II) o amparo s crianas e adolescentes carentes, III) a promoo da integrao ao mercado de trabalho, IV) a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo de sua integrao vida comunitria, V) a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoas portadora de deficincia e ao idoso que comprovarem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provido por sua famlia conforme dispuser a lei. Art. 204. As aes governamentais na rea da Assistncia Social sero realizadas com recursos do oramento da seguridade social, revistos nos artigos 195, alm de outras fontes, e organizadas com bases nas seguintes diretrizes: I) descentralizao polticoadministrativa cabendo a coordenao e a execuo dois respectivos programas s esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de Assistncia Social; II) participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis.

Este um marco legal e poltico crucial para que a Assistncia Social passasse a ser uma poltica social de cunho pblico e no-contributiva, atendendo populao sob a tica dos direitos. Ressalta-se que a mesma foi a ltima rea da Seguridade Social a ser regulada, conforme avalia Couto (2004, p.171):Essa regulao tardia pode ser avaliada, no mnimo, sob dois prismas. O primeiro, [...] o preconceito com a rea, a falta de densidade poltica e de debate conceitual que alimentassem as decises sobre as mesmas (Pereira, 1996; Yasbek, 2001). O segundo pode ser creditado rearticulao das foras conservadoras no pas, aps 1989, que apontavam a crise fiscal como fator preponderante para a atuao do Estado e imprimiram muitos bices a tudo que gerasse gastos, inclusive o social.

Devido ao seu percurso histrico, marcadamente clientelista, a Assistncia Social ainda enfrenta dificuldades para ser apropriada e efetivada como poltica social. Alm disso, notria a confuso da mesma como poltica filantropia, benemerncia, assistencialismo e paternalista.

Mas h de se reconhecer que a originalidade da assistncia est em sua instituio legal. Embora, para Boschetti (2003), paute-se em um vis

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conservadorista por manter princpios seculares, sendo retardada a sua afirmao na lgica do direito, o qual beneficiaria populao o acesso a bens e servios para o atendimento de suas necessidades bsicas e melhoria de suas condies de vida

As mudanas no mbito da Assistncia Social no Brasil necessitam ser visibilizadas e compreendidas a partir de transformao da Assistncia Social em direitos sociais, materializados pela Lei Orgnica de Assiatncia Social - LOAS e pela Poltica Nacional de Assistncia Social - PNAS, as quais somam um conjunto que envolve esforos da sociedade e garantias legais.

Nesse sentido, o prximo subitem explanar a Assistncia Social como direito social, a partir da Constituio Federal Brasileira de 1988, buscando mostrar as conquistas, os retrocessos, os desafios e os avanos em conjunturas das dcadas de 80 e 90 e do ano 2000.

1.2.1 - A ASSISTNCIA COMO DIREITO SOCIAL A PARTIR DA CONSTITUIO FEDERAL BRASILEIRA DE 1988: um marco de conquistas e avanos.

Na dcada de 80 verificou-se um novo patamar na relao Estado e sociedade com o processo de redemocratizao do Estado brasileiro. Foi um momento marcado pela transio dos governos militares constituio da democracia. Revelou-se, assim, uma nova configurao para o cenrio econmico, poltico e social brasileiro.

Nesse momento, mais precisamente em 1985, ocorreu a primeira eleio para presidente da repblica com candidatos civis e de oposio aos militares. Pode-se dizer que esse momento s foi possvel devido movimentao da sociedade que promoveu diversos protestos, reivindicaes e manifestaes pblicas. Verificou-se uma significativa organizao dos sujeitos polticos coletivos, como sindicatos, partidos e movimentos sociais, permeados por contedos democrticos (COUTO, 2004).

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Desde 1985 observa-se que na conjuntura brasileira os governos passaram a ser

permeados de propostas democrticas com o intuito de romper com o clientelismo do Estado, incentivando mudanas no mbito do sistema poltico, econmico e civil, visando o crescimento e o desenvolvimento do pas. Todavia, as elaboraes de planos econmicos e legislaes sociais mostraram-se insuficientes para melhoria das condies e qualidade de vida da populao, uma vez que a demanda por polticas sociais havia aumentado, resultante dos governos militares que agravaram a m distribuio de renda do pas.

Couto (2004, p. 144) explicita que:O governo Sarney ficou conhecido como de transio democrtica, que teve como resultante a Constituio de 1988, e por outro lado pelo processo de articulao das foras conservadoras, que tornaram, pela sua presso, inacabada a reforma prevista pela Constituio, indicando o percurso do Brasil que teve como agenda econmica, poltica e social as orientaes de recorte terico neoliberal.

Nessa perspectiva, pode-se apreender que em pleno nascimento da Constituio de 1988 o governo brasileiro firmou acordos com organismos financeiros e internacionais1 que tinham orientaes neoliberais com indicao para a desestruturao dos sistemas de proteo social ligados ao Estado, pois o objetivo era que os mesmos fossem gestados pela iniciativa privada. Ou seja, so orientaes que minimizaram o Estado, contrapondo-se aos direitos garantidos inscritos na Constituio.

De acordo com Couto (2004, p.145),As novas orientaes econmicas, aliadas ao forte processo de recesso e a inmeros escndalos sobre corrupo, deram base para a eleio do poltico, at ento inexpressivo em nvel nacional Fernando Collor de Mello, que, com uma plataforma indicando moralizao na poltica com a caa aos Marajs e somando aos receios do crescimento do potencial eleitoral do sindicalista Luiz Incio da Silva representante das esquerdas do Brasil -, teve o apoio dos diferentes partidos de direita e de centro, bem como da grande mdia nacional.

O governo de Fernando Collor de Mello (1990 a 1992) foi marcado por corrupo, abertura do mercado brasileiro, forte clientelismo e assistencialismo, alm de1

Fundo Monetrio Internacional (FMI), Consenso de Washington, dentre outros.

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iniciativas voltadas ao projeto neoliberal. No campo social rejeitou-se o padro de seguridade social, desmontando o sistema de proteo social.

De certa forma os governos de Jos Sarney, que se inicia em 1985 com o Programa do Leite, de Collor de Mello, com incio em 1990 com a Participao Comunitria, e de Fernando Henrique, em 1995 com o Programa Comunidade Solidria, responderam s demandas da populao com tais programas

assistencialistas e com forte apelo popular. Assim, o campo da Assistncia Social era tratado com aes polticas residuais, vinculadas a critrios clientelistas.

Os Governos de Fernando Collor de Mello e o de Fernando Henrique Cardoso resistiram a alguns princpios constitucionais, como o da descentralizao2, que, de certo modo, teve fortes rebatimentos na rea da Assistncia Social. Nesse sentido, Stein (2000, p.73) assevera que O recente processo de redemocratizao vivenciado no Brasil revela um redenho de seu sistema federativo cujo vetor aponta para a descentralizao e para o fortalecimento da capacidade decisria das instncias de governo subnacionais, caracterizadas pelo federalismo cooperativo. Torna-se relevante a viso de que a descentralizao importante para cada ente federado e que no implica reduo da importncia da instncia nacional, mas direciona para novas aes, redefine novos papis para os Estados e Municpios, tendo em vista a expanso de responsabilidades. Fica claro tambm que a relao entre Estado e Sociedade tem como principal vetor o processo de descentralizao que passou a ser efetivado na Constituio Federal de 1988.

Quanto descentralizao na rea da Assistncia Social, Stein (2000, p.78) assevera que:

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O termo descentralizado tem sido utilizado para nomear processos distintos, tais como: realocao de funes e recursos correspondentes para instncias subnacionais; consolidao, quando recursos centralizados so utilizados para financiar funes descentralizadas, constituindo uma relao muito comum no federalismo centralizado, em especial na rea das polticas sociais; devoluo, quando as funes e recursos descontinuados, o que pode implicar reduo da atividade das esferas de governo com a transferncia de responsabilidades para rea privada (Almeida, 1996, p.15/6). (STEIN, 2000, p.73).

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Na rea da Assistncia Social, o processo de descentralizao marcado por um lento reordenamento institucional, no qual as aes implementadas pelo rgo federal, bem como o seu acervo patrimonial, foram repassados aos estados, distrito federal, Municpios e Instituies. Seu pessoal foi redistribudo para diversos rgos da Administrao Pblica. A Legislao pertinente prev um sistema descentralizado e participativo (criao de conselhos, fundos e planos de Assistncia Social) nas diferentes esferas de governo. O processo disciplinado pela Norma Operacional Bsica, que estabelece nveis de Gesto considerando as especificidades de cada unidade da federao.

Assim, pode-se considerar que a descentralizao uma conquista dos sujeitos coletivos, torna mais democrtico o processo de gesto dos entes federados e amplia a garantia dos direitos sociais e polticos cristalizados na Constituio de 1988.

luz desse enfoque de conquistas dos sujeitos coletivos e garantia de direitos sociais, um dos avanos da Constituio Federal de 1988 foi a insero de um sistema de seguridade social definida como um conjunto integrado de aes de iniciativas dos poderes pblicos e da sociedade, destinado a assegurar o direito relativo sade, previdncia e Assistncia Social (art. 194, cap. II, tt. VIII), momento a partir do qual a concepo de proteo social passou a ser vista como um seguro social.

A adoo do conceito de seguridade social englobando o trip previdncia social, sade e assistncia social foi o maior avano da Constituio de 1988, uma vez que anteriormente a Assistncia Social era tratada separadamente. Nestes termos, Behring (2000, p.16) considera que ainda que o conceito de seguridade social da Constituio seja restrito, foi importante assegur-lo num pas onde no houve um padro de proteo social como o Welfare State europeu.

Assim, a seguridade social constitui o ncleo central dos sistemas de proteo social. Para Oliveira e Beltro (1990, p.189):A Constituio introduziu substanciais inovaes, estabeleceu como princpios bsicos a universalizao, a equivalncia de benefcios urbanos e rurais, a seletividade na concesso, a irredutibilidade do valor das prestaes, a equanimidade no custeio, a diversificao na base de financiamento, descentralizao e participao de trabalhadores na gesto, avanando no sentido de conceituar a seguridade social como um contrato coletivo integrante do prprio direito de

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cidadania, em que benefcios seriam concedidos conforme a necessidade, enquanto o custeio seria feito segundo a capacidade de cada um.

Sob esse prisma, pode-se sinalizar que a Constituio de 1988 instituiu a ampliao da seguridade social com a universalizao dos servios sociais pblicos e uma maior participao dos usurios na gesto do sistema.

Yazbek (2004, p.12-13) elucida que a Constituio Federal de 1988 edifica uma nova concepo para a Assistncia Social brasileira. Includa no mbito da Seguridade Social e regulamentada em dezembro de 1993, como poltica social pblica, a Assistncia Social inicia seu trnsito para um campo novo: o campo dos direitos, da universalizao dos acessos e da responsabilidade estatal. Sustenta, ainda, que:Como lei, inova ao afirmar para a Assistncia Social seu carter de direito no contributivo (...), inova tambm ao propor a participao da populao e o exerccio do controle da sociedade na gesto e execuo das polticas de Assistncia Social. Desmonta o antigo CNSS (Conselho Nacional de Servio Social 1938-1993), rgo clientelista e cartorial, objeto de escndalos nacionais (processo de corrupo e subvenes a entidades fantasmas). Cria os Conselhos Municipais, Estaduais e Nacional de Assistncia Social, rgos paritrios, com representao do governo e da sociedade civil (idem).

Apesar dos avanos que a assistncia obteve desde a sua insero na Constituio com mudanas organizacionais e promulgao de leis, a sua concepo como poltica pblica e como direito legal enfrentou diversas dificuldades para chegar ao campo de garantia de direitos sociais e interveno do Estado, no sentido de efetiv-la dentro dos parmetros legais que a define. Isso no quer dizer que se deve restringir o universo da Assistncia Social a uma interveno exclusiva do Estado, mas de ampliar a esfera estatal com a participao da sociedade civil no que tange formulao e gesto da poltica de assistncia. Segundo Sposati (2004, p.34) o processo de construo do campo da Assistncia Social, como poltica social, tem sido historicamente relegado ou, no mnimo, retardado por exigncia da necessria ruptura com o conservadorismo, que sempre demarcou o mbito e o modo da gesto da Assistncia Social no caso brasileiro. A autora ainda afirma que:

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H uma relutncia em afirm-la no campo de conquistas de direitos. Primeiro, porque nela esto presentes foras conservadoras que a mantm sob o jugo do clientelismo. Segundo, pelas teses crticas sociedade de mercado, onde afirmar a Assistncia Social como poltica significaria mascarando contradies e conflitos de classe da sociedade brasileira sob uma estratgia de consenso e subalternizao favorecer a acumulao do capital. Tratar-se-ia ento de ingenuidade ou politicismo pens-la como poltica e esquecer as determinaes econmicas do modo de produo capitalista (Idem).

Nesses termos importante enfatizar que, a partir do novo marco legal consagrado na Constituio, a Assistncia Social diferencia-se das iniciativas morais de ajuda que no produzem direitos, devendo ser pensada como um dever do Estado e no como uma mera compensao do mercado. No campo da negao de conquistas, o vis neoliberal que chegou ao Brasil logo depois da Constituio de 1988, pelas mos do presidente Collor, gerou impedimentos para o avano das conquistas sociais. Em 1990, ele impediu que a LOAS fosse promulgada e vetou seu nascimento (SPOSATI, 2005, p.10). Apenas em 7 de dezembro de 1993 a Lei Orgnica da Assistncia Social se torna lei, sob o nmero 8.742, no governo de Itamar Franco. Em seguida foi regulamentado o Conselho Nacional de Assistncia Social e aprovada a Poltica Nacional do Idoso, em 1994, e nove anos depois o Estatuto do Idoso, de 2003. J em 1995, sob o governo de Fernando Henrique Cardoso, foi convocado a 1 Conferncia Nacional de Assistncia Social (SPOSATI, 2005).

Estas foram as primeiras conquistas a partir da promulgao da Lei Orgnica da Assistncia Social, envolvendo tambm vrias mudanas no ambiente

organizacional da Poltica de Assistncia Social, visando atender descentralizao e participao, de acordo com princpios fixados pela Constituio. Desse modo, Lima (2003, p.26-27) explicita algumas medidas tomadas para o reordenamento institucional:

Foi previsto nas disposies gerais e transitrias da LOAS (art.32) que, num prazo de 60 dias, o Executivo federal deveria criar uma comisso, com a participao de rgos e entidades governamentais e da sociedade civil, para elaborar um projeto de municipalizao, prevendo a extino e o reordenamento institucional dos rgos da

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Assistncia Social, e, em 120 dias, extinguir o Conselho Nacional de Servio Social CNSS e criar o Conselho Nacional de Assistncia Social - CNAS.

De fato foi somente no incio de 1995 que o Governo Fernando Henrique Cardoso adotou iniciativas que afetaram a rea da Assistncia Social, atravs da Medida Provisria n813, de 1de janeiro de 1995, que visou reordenar os rgos federais, conforme sinaliza Boschetti (2003, p.127):O incio da reestruturao institucional deu-se, de fato, em janeiro de 1995, aps a posse do presidente Fernando Henrique Cardoso que por medida provisria, fez-se a primeira reforma governamental de sua gesto. No campo da Assistncia Social, extinguiu o Ministrio de Bem-Estar Social e criou, no mbito do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, uma Secretaria de Assistncia Social (SAS), transformada em 1998 em Secretaria de Estado de Assistncia Social (Seas). As aes ento desenvolvidas pela LBA e pelo CBIA foram fragmentadas em vrios ministrios. As da LBA foram assumidas pela SAS, e as do CBIA e Corde divididas entre a SAS e o Ministrio da Justia. A medida provisria criou, ainda, o Programa Comunidade Solidria, presidido pela primeira dama, ligado Casa Civil, cujo objetivo seria de coordenar as aes governamentais destinadas ao combate fome e pobreza. Esta pulverizao parece seguir a lgica de alojar as aes tradicionais de prestao de servios no MPAS e as aes tidas como de defesa de direitos humanos e cidadania no Ministrio da Justia.

Nesse sentido, percebe-se que as iniciativas adotadas pelo governo FHC demonstram, logo de incio, seu embate com a recm sancionada LOAS em um de seus princpios bsicos, a descentralizao. O desconhecimento ou

desconsiderao com relao a LOAS foram se acumulando ao longo do governo.

Lima (2003) afirma que desde 1993, quando se Instituiu a LOAS, at 1996, um ano aps o incio da reestruturao institucional, pouco se encaminhou em termos de regulamentao das regras de operao da descentralizao da Assistncia Social. Embora a LOAS definisse que os municpios fossem os gestores dos convnios e executores das aes com recursos federais, na realidade o que operou foi a estratgia de repasse dos recursos federais para os governos estaduais que no tinham mais a competncia de execuo. Assim, os Estados tinham que repassar os recursos para as prefeituras municipais e instituies sociais conveniadas. Esse processo ficou conhecido como estadualizao e vigorou at 1997, ano marcado pela aprovao da Norma Operacional Bsica N1 (NOB) e pelo incio da municipalizao.

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De acordo com a nova ordem de princpios estabelecidos na LOAS, os municpio devem repensar as velhas prticas e fundamentar novas relaes para melhoria dos atendimentos a populao. A partir de um sistema descentralizado e participativo, tornam-se prioritrios para a efetivao desse sistema: a construo da Poltica Municipal de Assistncia Social, a implementao dos Conselhos Municipais de Assistncia Social e Fundos, e a realizao das Conferncias de Assistncia Social.

Contudo, devido ao desconhecimento ou mesmo desconsiderao com a LOAS, conforme assinalado anteriormente, no foi percebido pelo governo da poca que a promulgao da LOAS constituiu-se numa mudana na relao entre Estado e sociedade no que concerne a novas formas de enfrentamento da pobreza e da excluso social, produzidas com base na contradio estrutural do capitalismo brasileiro. A LOAS tambm inova ao afirmar a descentralizao poltico-

administrativa entre os entes federados, a participao da populao na formulao das polticas e controle das aes e na primazia da responsabilidade do Estado na conduo da Poltica de Assistncia Social.

Ao tomar por base a discusso dos autores entende-se que a gesto do Governo de Fernando Henrique Cardoso foi na rea da Assistncia Social uma mistura de conservadorismo e modernidade neoliberal, o que impediu por muito tempo o desenvolvimento das polticas sociais, especialmente a da Assistncia Social.

Como exemplo do impedimento da operacionalizao da Assistncia Social conforme a legislao, Sposati (2005) relata que houve o impedimento da realizao da III Conferncia Nacional, em 1999, por ordem presidencial e s foi reprogramada em dezembro de 2001. Nesse momento tambm se rompeu com a medida provisria que alterava a periodicidade das Conferncias Nacionais de Assistncia Social para quatro anos, ignorando a LOAS que define sua convocao a cada dois anos.

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Foi na II Conferncia Nacional de Assistncia Social, em 1997, que foram apresentadas e discutidas o primeiro texto da Poltica Nacional de Assistncia Social e a Norma Operacional Bsica-2, aprovados pela Conselho Nacional de Assistncia Social em 1998 e publicadas em 1999, ano em que ocorreria a III Conferncia, mas que s viria a se realizar em 2001 (BOSCHETTI, 2003).

Estes documentos instrumentalizaram gestores e tcnicos da rea da Assistncia Social com procedimentos e aes que seriam adotadas em todo pas. O contedo desses documentos indica a necessidade de uma reviso do papel dos estados e dos municpios, alm da busca do fortalecimento das unidades da federao para implementao dessa poltica.

Todo esse processo de difuso e construo da poltica de Assistncia Social, como direito do cidado e dever do Estado, resultou. em dezembro de 2003, na IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, nominada LOAS-10, em comemorao aos 10 anos de LOAS, e apontou como a principal deliberao a Construo e implementao do Sistema nico da Assistncia Social SUAS, requisito essencial da LOAS para dar efetividade Assistncia Social como poltica pblica (PNAS, 2004).

, portanto, na PNAS/2004 que so definidas as bases para o novo modelo de gesto da poltica pblica da Assistncia Social, ou seja, o SUAS. So novos desafios que se apresentam a uma realidade que est caminhando rumo efetividade da gesto em todo o territrio Nacional. Assim, o Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS resolve, por meio da Resoluo n145, de 15 de outubro de 2004 (DOU 28/10/2004), art. 1, aprovar, por unanimidade, em reunio do Colegiado, de 22 de setembro de 2004, a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS, 2004).

Ressalta-se que em Janeiro de 2004 foi constitudo o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS, e, nesse mbito, a Secretaria Nacional de Assistncia Social. O MDS composto por cinco secretarias que atendem escopos especficos.

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J em 2005 foi debatida e aprovada a Norma Operacional Bsica do SUAS, apresentada pelo Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome, por intermdio da Secretaria Nacional de Assistncia Social em cumprimento Resoluo n27, de 24 de fevereiro de 2005, do Conselho Nacional de Assistncia Social (NOB, 2005). A NOB/SUAS um instrumento de normatizao que disciplina a gesto da Poltica de Assistncia Social no territrio brasileiro, sendo fundada em um pacto entre os entes federativos.

Em 2006 o Conselho Nacional de Assistncia Social, atravs da Resoluo n269, de 13 de Dezembro de 2006 (DOU 26/12/06), art. 1, aprova a Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do Sistema nico de Assistncia Social NOB-RH/SUAS (NOB-RH, 2006).

Diante de tudo que foi discorrido neste item, afirma-se que a sociedade chega ao ano de 2006 com a Poltica Pblica de Assistncia Social reconhecida como responsabilidade estatal e efetivada como direito social, pautada em um modelo de gesto voltada para superar o campo do assistencialismo e passa a direcionar suas aes a uma poltica pblica de Estado.

Ao pensar nos entraves e no campo de negao de conquistas sofridas pela Assistncia Social em seu contexto histrico, observa-se que a mesma avanou muito diante da perseguio, e essas conquistas e avanos so resultados de um debate coletivo, da profcua contribuio dos Entes federados, dos Fruns, Colegiados, Conselhos, dos representantes das entidades governamentais e nogovernamentais, dos profissionais, das universidades, enfim, de todos que vm lutando, mesmo antes da Constituio, reafirmando direitos e a fundamental relevncia de um processo participativo.

Ao falar sobre a Assistncia Social como parte de um conjunto de direitos sociais luz da Constituio, no se pode esquecer a discusso em torno do sistema de proteo social brasileiro. Desse modo, o item a seguir far uma breve reflexo sobre o delineamento desse sistema no cenrio brasileiro.

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1.2.2 - O Sistema de Proteo Social brasileiro na dcada de 1990: uma breve reflexo.

No Brasil, no se constituiu o Estado de Bem-Estar Social. Implantou-se aqui um sistema de proteo social subordinado s instituies polticas e econmicas nacionais, denotando as polticas sociais brasileiras, de modo geral, elementos perifricos no sistema de represso aos movimentos sociais e de controle social que a burguesia nacional logrou empreender ao longo da histria nacional.

A Constituio Federal de 1988 inaugurou os novos princpios de reestru