005 - a administraÇÃo pÚblica e o gerenciamento de projetos
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO
ESCOLA POLITÉCNICA
DCC/SEGRAC
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O GERENCIAMENTO DE PROJETOS
Catarina Luiza de Araújo
2005
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O GERENCIAMENTO DE PROJETOS
Catarina Luiza de Araújo
Monografia apresentada ao Curso de Pós-Graduação em Gerenciamento de Projetos, da Escola Politécnica, da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Orientadores: Eduardo Qualharini
Antônio José Martins
Rio de Janeiro Setembro de 2005
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A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O GERENCIAMENTO DE PROJET OS
Catarina Luiza de Araújo
Orientadores:
Eduardo Qualharini e Antônio José Martins
Monografia submetida ao Curso de Pós-Graduação em Gerenciamento de Projetos, da Escola Politécnica, da Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ, como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de Especialista em Gerenciamento de Projetos.
Aprovada por:
__________________________________ Prof. Eduardo Qualharini. Orientador __________________________________ Prof. Peter José Schweizer.
__________________________________ Eng. Antônio José Martins.
Orientador
Rio de Janeiro Setembro de 2005
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ARAÚJO, Catarina Luiza de.
A Administração Pública e o Gerenciamento de Projetos / Catarina Luiza de Araújo - Rio de Janeiro: UFRJ/ EP, 2005.
vii, 40f; il. 29,7cm. Orientadores: Eduardo Qualharini e Antônio José
Martins Monografia (especialização) – UFRJ / Escola
Politécnica/Curso de Especialização em Gerenciamento de Projetos, 2005.
Referências Bibliográficas: f. 38-40 1. Administração Pública. 2. Planejamento
Estratégico. 3. Gerenciamento de Projetos. I. QUALHARINI; E. L., MARTINS, A. J. II. Universidade Federal do Rio de Janeiro, Escola Politécnica, Pós-Graduação. III. Especialista.
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RESUMO
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O GERENCIAMENTO DE PROJETOS
Catarina Luiza de Araújo
Resumo da monografia submetida ao curso de Pós-Graduação em
Gerenciamento de Projetos, da Escola Politécnica, da Universidade Federal do
Rio de Janeiro - UFRJ, como parte dos requisitos necessários à obtenção do
título de Especialista em Gerencia de Projetos.
A administração pública, para dar suporte a aplicação dos princípios
estabelecidos pela Constituição Federal de 1988, em seu art. 37, no que se
refere à eficiência, deve prestar serviços que atendam às necessidades e
anseios dos cidadãos. Assim, essa pesquisa vêm preencher uma lacuna na
moderna administração pública, da melhoria da eficiência que, em seu sentido
amplo, significa também eficácia. Listar as dificuldades na aplicação do
gerenciamento de projetos nos órgãos públicos prestadores de serviços, com o
intuito de disseminar a prática de gerenciamento de projetos na administração
pública, é o que se pretende nesta monografia.
Palavras-chave: Administração Pública. Planejamento Estratégico.
Gerenciamento de Projetos.
Rio de Janeiro Setembro de 2005
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Agradecimentos
Ao Angelo Valle, que me proporcionou o primeiro contato com o Gerenciamento de Projetos;
Ao Lélio e Lilia Varella, pela oportunidade de participar do curso de Gerenciamento de Projetos, ampliando o meu conhecimento;
Ao Marcus Possi, que possibilitou o meu aprendizado através do curso de Capacitação em Gerenciamento de Projetos;
Aos professores do curso de Capacitação em Gerenciamento de Projetos e da pós-graduação em Gerenciamento de Projetos;
Ao Ricardo Rovo, que incentivou a aplicação dos conceitos de gerenciamento de projetos na Gerência de Fiscalização do Crea-RJ;
Aos amigos, que ajudam direta ou indiretamente a enriquecer meu conhecimento;
Aos meus pais, por tudo que quero aprender; Ao meu querido Antônio, companheiro e cúmplice
deste trabalho; Aos meus filhos, Ana e Igor, a quem espero repassar todo o
meu conhecimento e assim continuar a minha existência através deles
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SUMÁRIO
1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: PRINCÍPIOS, NATUREZA, FINS.. ................ 1
1.1. Conceito de Organização..................................................................... 1
1.2. Principais Influências nas Organizações.............................................. 1
1.3. Conceito de Administração .................................................................. 3
1.4. Natureza e Fins da Administração ....................................................... 3
1.5. Entidades Políticas e Administrativas .................................................. 4
2. EFICIÊNCIA E EFICÁCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .. ..................... 6
3. PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO........................ ....................................... 8
3.1. O que é um Plano Estratégico? ........................................................... 8
3.2. Objetivos do Plano Estratégico .......................................................... 10
3.3. Ambientes e Cenários nas Organizações .......................................... 11
3.3.1. O Ambiente nas Organizações Privadas .................................... 12
3.3.2. O Ambiente nas Organizações Públicas..................................... 14
3.4. Planejamento Estratégico nas Organizações Públicas...................... 15
3.5. Plano Estratégicos de Projetos .......................................................... 17
4. GERENCIAMENTO DE PROJETOS ....................... .................................... 19
4.1. Evolução de uma Idéia....................................................................... 19
4.2. O que é um Projeto?.......................................................................... 19
4.3. O que é Gerenciamento de Projetos?................................................ 21
4.4. Componentes Importantes do Gerenciamento de Projetos ............... 22
4.4.1. As Fases e o Ciclo de Vida de um Projeto.................................. 22
4.4.2. Características do Ciclo de Vida do Projeto................................ 23
4.4.3. Áreas de Conhecimento ............................................................. 24
4.4.4. Os Interessados no Projeto........................................................ 26
4.5. Plano Sumário do Projeto (Project Charter)....................................... 28
5. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O GERENCIAMENTO DE PRO JETOS 30
5.1. O “Estado da Arte” do Gerenciamento de Projetos na Administração
Pública .......................................................................................................... 30
5.2. A Busca da Cultura do Gerenciamento de Projetos.......................... 32
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................ ............................................. 36
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS......................... ....................................... 38
REFERÊNCIAS ELETRÔNICAS............................ ..........................................39
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LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Principais influências em uma organização ..................................... 02
Figura 2 - Estrutura Básica de um Plano Estratégico....................................... 18
Figura 3 - Inter-relação entre as fases de um projeto....................................... 22
Figura 4 - Ciclo de Vida do Projeto................................................................... 24
Figura 5 – Representação esquemática das nove áreas de conhecimento ..... 26
Figura 6 - Os principais Interessados (Stakeholders) .......................................... 27
LISTA DE TABELAS
Tabela 1A - Diferenças significativas entre os setores público e privado......... 16
Tabela 1B - Diferenças significativas entre os setores público e privado......... 17
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Benefícios do Gerenciamento de Projetos em Empreendimentos . 34
1. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: PRINCÍPIOS, NATUREZA, FIN S
1.1. Conceito de Organização
Uma organização é a coordenação de um conjunto de ações, de
natureza social, legal e operacional, voltadas para a realização do interesse
público. Esse conceito utiliza a noção tradicional de divisão de trabalho ao se
referir às diferentes atividades e à coordenação existente na organização e aos
recursos humanos como participantes ativos dos destinos dessa organização.
As contribuições de cada participante da organização variam em
função das diferenças individuais e também em função das oportunidades de
participação oferecidas por ela. As organizações são tomadas como sistemas
orgânicos, em que ocorre uma conscientização coletiva dos participantes pelos
seus destinos e pela orientação necessária para melhor atingi-los. Assim,
desenvolve-se uma nova conscientização social dos participantes na vida
organizacional, e não somente deles em relação interna à organização, mas
também, e principalmente, no papel que a organização deve ter em relação ao
ambiente em que se encontra.
As organizações são sistemas abertos a campos de forças, competem
para absorver mais energia ou valor do ambiente externo, onde processam
insumos e geram produtos, administram pressões e apoios, dependem da
credibilidade que vão construindo, exigindo delas enorme capacidade de
adaptação e grande flexibilidade.
Assim, as organizações estão inseridas na Teoria dos Sistemas Abertos e se
não souberem interagir com o ambiente podem desaparecer, e, mesmo sem
sabê-lo, administram uma complexa equação de interesses. Se não
conseguirem dar conta do desafio e preservar suas finalidades ou sua razão de
ser tendem a definhar e até soçobrar.
1.2. Principais Influências nas Organizações
Algumas organizações desenvolvem cultura e estilo único que refletem
suas diretrizes de valor, suas normas internas, crenças e expectativas que são
refletidas no seu conjunto de políticas, de relação com o poder, de relação
hierárquica e outros fatores.
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As relações que estruturam as organizações são relações coletivas que
abrangem e conectam atividades. Formam assim um espaço em que agentes
sociais, munidos de instrumentos de trabalho, processam matérias-primas e as
transformam em produtos finais.
Em termos econômicos, as relações de haver (ou de produção)
articulam uma espécie de praça em que se produzem e intercambiam bens e
serviços. Em termos políticos, as relações de poder articulam uma espécie de
arena em que se defrontam diferentes forças sociais.
Os objetivos das organizações, sejam públicas ou privadas, são
múltiplos e as organizações devem se entendidas como "entidades políticas" e
"entidades altamente complexas”.
As influências políticas, econômicas e sociais devem ser tomadas
dentro de uma ÉTICA prevalecente na sociedade em geral e na organização
em particular, de acordo com seu objeto de interesse e suas práticas
organizacionais.
Figura 1 - Principais influências em uma organização Fonte: Amoedo, 1997
Identificando as demandas e pressões exercidas sobre o sistema
organizacional compreende-se não apenas as questões éticas mas verdadeiros
dilemas, por vezes de difícil compreensão. A opção ética passa tanto pelos
fatores organizacionais quanto pelos individuais.
Influências Políticas
Influências Legais
Influências Éticas
Influências Econômicas
Práticas Organizacionais
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1.3. Conceito de Administração
Administrar é gerir interesses, segundo a lei, a moral e a finalidade dos
bens entregues à guarda e conservação alheias. Se os bens e interesses
geridos são individuais, realiza-se administração particular; se forem da
coletividade, realiza-se administração pública.
Administração pública, portanto, é a gestão de bens e interesses
qualificados da comunidade, seja no âmbito federal, no estadual ou no
municipal, segundo os preceitos do Direito e Moral, visando ao bem comum.
O conceito de Administração Pública, segundo MEIRELLES (1998) é:
"Em sentido formal, a Administração Pública, é o conjunto
de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do
Governo; em sentido material, é o conjunto das funções
necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção
operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal
e técnico, dos serviços do próprio Estado ou por ele
assumidos em benefício da coletividade. Numa visão
global, a Administração Pública é, pois, todo o
aparelhamento do Estado preordenado à realização de
seus serviços, visando à satisfação das necessidades
coletivas”.
1.4. Natureza e Fins da Administração
A natureza da administração pública é a de um “múnus” público para
quem a exerce, isto é, a de um encargo de defesa, conservação e
aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade. Os fins da
administração pública reunem-se num único objetivo: o bem comum da
coletividade administrada. Como tal impõe-se ao administrador público a
obrigação de cumprir fielmente os preceitos do Direito e da moral administrativa
que regem a sua atuação. Ao ser investido em função ou cargo público, todo
agente do poder assume para com a coletividade o compromisso de bem servi-
la porque outro não é o desejo do povo, como legítimos destinatários dos bens,
serviços e interesses administrados pelo estado. Na administração particular o
administrador recebe do proprietário as ordens e instruções de como
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administrar as coisas que lhe são confiadas; na administração pública essas
ordens e instruções estão concretizadas nas leis, regulamentos e atos
especiais.
1.5. Entidades Políticas e Administrativas
Entidade é pessoa jurídica, pública ou privada; órgão é elemento
despersonalizado incumbido da realização das atividades da entidade a que
pertence, através de seus agentes.
Na organização política e administrativa brasileira as entidades
classificam-se em estatais, autárquicas, fundacionais e paraestatais. Em
sentido formal, a Administração Pública, é o conjunto de órgãos instituídos para
consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das
funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional,
é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços do próprio
Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global,
a Administração Pública é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado
à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades
coletivas.
A Administração Pública, ainda, pode ser classificada como: direta e
indireta. A Direta é aquela exercida pela administração por meio dos seus
órgãos internos (presidência e ministros). A Indireta é a atividade estatal
entregue a outra pessoa jurídica que são as autarquias, empresa pública,
sociedade de economia mista, fundações, que foram surgindo através do
aumento da atuação do Estado. Essas funções do Estado são delegadas,
concedidas ou autorizadas e, mesmo quando realizada por agente privado não
perde seu caráter de serviço público.
São assim definidas:
Administração Direta. É o conjunto de órgão e serviços integrados na
chefia do Poder Executivo (federal, estadual ou municipal) e de seus órgãos
auxiliares (ministérios, secretarias ou equivalentes).
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Administração Indireta. É o conjunto de órgãos dotados de
personalidade jurídica própria, criados pelo Poder Público para desempenhar
funções ou atividades especificas de competência do Estado.
Autarquia. Órgão especializado autônomo, criado em lei, com
personalidade jurídica, patrimônio e receitas próprios, para exercer funções ou
atividades típicas da administração pública.
Empresa Pública . Entidade de natureza econômica, com
personalidade jurídica e patrimônio próprios e capital exclusivo do Poder
Público (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios).
Fundação Pública . Instituição criada pelo Poder Público com
personalidade jurídica própria e um patrimônio doado pelo instituidor, para
atingir objetivos da utilidade pública, ou executar tarefas que beneficiam a
coletividade.
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2. EFICIÊNCIA E EFICÁCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A obrigação básica da administração pública é que os seus serviços
sejam entendidos como uma missão, isto é, envolve uma espécie de “depósito
de confiança” por parte do público. Deve refletir, em seus valores e em suas
regras, a necessidade primária de honrar essa confiança, o que está implícito
nos princípios (ou valores fundamentais) da administração pública afirmados na
Constituição Federal de 1988. O valor da legalidade, do respeito às leis, da
impessoalidade que está mais diretamente associado ao caráter público do
serviço público, da moralidade - definindo que a conduta dos servidores
públicos não pode ir de encontro ao padrão ético mais geral da sociedade, da
publicidade, que associa a idéia de transparência e a da necessidade de
prestar contas diante do público.
A partir da Emenda Constitucional nº. 09/1992, que incluiu no artigo 37
da CF, entre os princípios aos quais se subordina a gestão pública, o princípio
da eficiência, a administração pública brasileira entrou, efetivamente, na era da
modernidade.
Esta Emenda Constitucional veio suprir uma lacuna da administração
moderna ao impregnar aos atos dos gestores públicos o compromisso com a
eficiência administrativa que, em seu sentido amplo, significa também a busca
da eficácia, o que significa que o serviço bem prestado não deve acarretar
desperdícios, danos morais e materiais aos usuários e por conseqüência, ser
sustentável.
A Administração Pública deve procurar atender as demandas
reprimidas dos usuários/cidadãos, pois, limitar-se a uma política de oferta, isto
é, de simples melhoria dos serviços prestados, é uma opção conservadora que
pode significar a perda de oportunidades. Por outro lado, uma política de
demanda com foco na eficácia, permite a correção dos rumos estratégicos da
organização, isto é, atuar em sintonia com os anseios e necessidades da
sociedade.
O administrador público ético deve levar sempre em conta que o
Serviço Público não tem “concorrência”, o que torna a relação desfavorável ao
usuário que, como o próprio Código de Defesa do Consumidor dispõe, é a
parte vulnerável nas relações de consumo.
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Decorre, ainda, do princípio da Eficiência na Administração Pública, a
busca da qualidade dos serviços prestados. Mas qualidade com foco no social,
que implica na participação dos usuários, conforme estabelece o parágrafo 3º
do art. 37 da CF:
Parágrafo 3. º do art. 37: “A Lei disciplinará as formas de
participação do usuário na administração pública direta e
indireta, regulando especialmente:
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços
públicos em geral, asseguradas a manutenção de
serviços de atendimento ao usuário e a avaliação
periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços“.
A administração pública que tem como imperativo Ético a procura da
excelência na prestação dos serviços públicos, cabe dar o bom exemplo, pelo
comprometimento com os valores da cidadania, pois, como citado acima,
sendo esses serviços monopólio do Estado os usuários, cidadãos e
contribuintes, não têm a quem recorrer, a não ser ao próprio Estado, quando se
sentem insatisfeitos ou indignados.
Portanto, a eficiência na administração pública se traduz por oferecer
serviços à sociedade com qualidade, com segurança, prestando contas não
apenas ao que se refere aos dinheiros públicos, à gestão financeira, mas a
todos os atos de gestão da administração.
Assim, a Administração Pública, em todas as suas instâncias, deve
enfrentar o desafio de mudar a herança autoritária do Estado, buscando os
instrumentos adequados à melhoria da qualidade dos serviços públicos,
procurando identificar as causas dos problemas - e não apenas atacar os seus
efeitos. Esse enfoque contribui para a mudança da postura da gestão pública
que, tradicionalmente, se contenta em “apagar incêndios”, sem apresentar
soluções amplas e duradouras dos problemas. Todos saem ganhando com a
redução da burocracia, dos desperdícios, associados ao re-trabalho e aos
processos desconexos entre si, à omissão e à demora do processo decisório, à
insensibilidade com o público, às exigências excessivas, ao abuso de
autoridade e à degradação do ambiente.
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3. PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO
O planejamento em uma empresa começa no momento de sua criação,
e nele está embutido a preocupação pelo futuro da organização. Dele decorre o
plano estratégico, documento norteador da administração e instrumento de
gerenciamento.
Dependendo da atividade da empresa, as características destes planos
podem ser as mais diversas possíveis, exigindo conhecimentos específicos da
atividade como mercado, processo de fabricação, fornecedores, clientes,
tecnologia de operação e manutenção, em fim de todos os envolvidos
(stakeholders). Em todo esse universo é necessário o planejamento específico.
3.1. O que é um Plano Estratégico?
É o processo gerencial de desenvolver e manter um ajuste viável entre
objetivos, habilidades e recursos de uma organização e as oportunidades de
um mercado em contínua mudança. O objetivo de um planejamento estratégico
é dar forma aos negócios e produtos de uma empresa, de modo que possibilite
lucros e crescimento almejado. Resumindo, os planos que se aplicam à
organização inteira, que estabelecem os objetivos globais e que buscam
posicioná-la em termos de seu ambiente, são chamados Planos Estratégicos.
Desde os anos 60, praticamente todas as grandes corporações
realizaram em algum momento um Planejamento Estratégico. Na era da
globalização, esse instrumento ganhou novamente importância, por ser
especificamente apto a lidar com mudanças de forma flexível.
Planejamento Estratégico trata-se de um instrumento de
gerenciamento que, como qualquer outro, tem um único propósito: tornar o
trabalho de uma organização mais eficiente. Isso pode significar que aquilo que
se está fazendo atualmente, deve ser feito diferente e melhor, ou que o
trabalho deve ser feito de outra maneira. Em todo caso, mudança faz parte do
enfoque metodológico, seja porque mudanças ocorrem no ambiente e obrigam
a organização a adaptar-se a elas, seja porque a própria organização quer
provocar tais mudanças.
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Parte-se do pressuposto que mudanças ocorrem permanentemente
seja dentro da organização, no seu entorno imediato, nas relações sociais
dentro da organização, ou nas relações econômicas fora dela, em nível político
nacional ou internacional. Todas essas mudanças afetam de uma forma ou
outra as organizações, sejam elas privadas ou públicas. E as mudanças
ocorrem independentes da vontade da organização, se ela não age ou reage.
O Planejamento Estratégico tem dois propósitos: por um lado, pretende
concentrar e direcionar as forças existentes dentro de uma organização, de tal
maneira que todos os seus membros trabalhem na mesma direção; por outro
lado, procura analisar o entorno da organização, e adaptá-la a ele, para que
seja capaz de reagir adequadamente às mudanças e aos desafios que tiver. A
intenção é que a organização conduza o processo de desenvolvimento para
não ser conduzida por fatores externos e não controláveis.
Isso não significa supor que o futuro seja controlável, mas apenas, que
a análise das mudanças e das possibilidades de adaptação aumenta à margem
de manobra de uma organização para lidar melhor com eventuais conflitos ou
crises que poderão surgir. Ele pode apenas contribuir para melhorar o
desempenho de uma organização.
É fácil entender que essa concepção tem as suas raízes no setor
privado, no qual as empresas se encontram permanentemente numa
competição para sobreviver economicamente num ambiente mais ou menos
hostil. Foi a partir dessa visão que as grandes corporações multinacionais
começaram a traçar as suas estratégias de expansão a partir dos anos 60,
utilizando o Planejamento Estratégico. À medida que os ciclos de produção se
reduzem, os quadros gerais econômicos se mostram cada vez mais oscilantes,
e as mudanças ganham um caráter global.
O Planejamento Estratégico é aplicado por todo o tipo de empresas e
também pelo setor público e pelas organizações sem fins lucrativos.
No entanto, para entender melhor o método do Planejamento
Estratégico é importante não vê-lo apenas como uma técnica, senão como uma
perspectiva e um enfoque para lidar com situações complexas e processos de
transformações dinâmicos. Trata-se, portanto, de uma concepção que
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pressupõe um pensamento estratégico e que visa a implementação de ações
concretas.
O Planejamento Estratégico deve ser entendido como um processo
permanente no qual o ambiente da organização é observado e analisado,
ações são planejadas, executadas e os seus impactos são avaliados - antes do
ciclo começar outra vez.
3.2. Objetivos do Plano Estratégico
No ambiente das organizações, a necessidade de introduzir estratégias
surgiu porque os outros mecanismos até então utilizados, como orçamentos
anuais, gestão por objetivos, orçamentos de base zero, mecanismos de
controle e planejamentos plurianuais, mostraram-se insuficientes para se lidar
com a complexidade das variações inesperadas do ambiente, mudanças de
orientação político-econômica, mudanças nas relações de comércio
internacional, desafios tecnológicos impostos ao país e às organizações,
controle de preços, processos recessivos e outras surpresas para as quais era
também necessário se criar novas formas de gestão.
À medida que uma empresa cresce em tamanho e complexidade,
cresce também o leque de decisões e ações, forçosamente tomadas ou
executadas diariamente, que têm relevância estratégica e de longo prazo. A
partir de determinado ponto, somente um plano estratégico pode permitir
analisar e avaliar corretamente estas decisões e ações. Neste sentido, talvez a
maior utilidade, enquanto plano, esteja em inspirar as pessoas, modificando as
suas atitudes diante dos problemas e guiando-as através de caminhos nem
sempre convergentes.
O exercício sistemático do planejamento tende a reduzir a incerteza
envolvida no processo decisório e, conseqüentemente, provocar o aumento da
probabilidade de alcance dos objetivos e desafios estabelecidos para a
empresa. O fato de o planejamento ser um processo de estabelecimento de um
estado futuro desejado e um delineamento dos meios efetivos de torná-lo
realidade justifica que ele anteceda à decisão e à ação.
Outro aspecto inerente ao processo decisório é o grande número de
condicionantes organizacionais que afetam sua operacionalização, com a
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interveniência de inúmeras restrições de ordem prática, contribuindo para
reforçar a idéia de complexidade que lhe é característica.
O planejamento estratégico procura vencer vícios e estabelecer o
sentido de direção socialmente relevante e oportuno, através não só do
máximo conhecimento sobre os fatores controláveis, mas também do máximo
conhecimento sobre os fatores externos não controláveis. Isto possibilita à
organização diminuir o processualismo - montando uma estrutura por objetivos
e para resultados - enfrentar o futuro e diminuir a incerteza e o risco, criando,
dessa forma, uma organização sensível à ambiência externa.
3.3. Ambientes e Cenários nas Organizações
A técnica de cenários consiste na construção de futuros alternativos
hipotéticos que retratam as mútuas influências de fatores econômicos, sociais,
políticos, culturais e tecnológicos do ambiente externo, relevante para a
atuação de uma organização. A utilização de cenários é tida como fundamental
para o planejamento estratégico. No caso do Brasil, ainda faltam dados
estatísticos que caracterizem as variáveis para definição dos cenários para as
previsões sobre o futuro, e neste caso são imprescindíveis os conhecimentos
humanos e intuições.
Através da análise de cenários alternativos, identificam-se
transformações das condicionantes ambientais e suas implicações para a
empresa, bem como as premissas de seu planejamento. Todos estes fatores
contribuem para formar uma visão crítica consistente do futuro necessário e
desejável para a organização.
Os cenários servem de base para:
- Formulação e avaliação da missão, objetivos e diretrizes da
empresa;
- Orientar o processo de alocação de recursos da organização;
- Definir as estratégias de ação orientadas para as
necessidades da sociedade em geral.
Cada organização escolhe a técnica mais adequada para desenvolver
cenários para incluir no seu sistema de planejamento. Em geral, essas técnicas
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usam análise de causa e efeito, brainstorming, ou modelos matemáticos. Nos
cenários especula-se a possibilidade de surpresas, que são eventos
caracterizados por seu ineditismo, impacto e rapidez de desenvolvimentos.
Enquanto os cenários são, em geral, projeções futuristas sobre
influências externas e internas que tendem a afetar a organização, o ambiente
é a dimensão real na qual a empresa está contextualizada.
A análise do ambiente é um componente-chave em qualquer sistema
de planejamento. A análise do ambiente externo e interno da organização deve
ser orientada a partir da definição de seu negócio e missão. Essa análise
permite o seu posicionamento face às oportunidades e ameaças ambientais.
Pode mostrar também a inadequação de seu negócio ou missão, da maneira
em que estão expressos.
3.3.1. O Ambiente nas Organizações Privadas
A empresa privada possui qualitativamente menor número de
proprietários. Em geral são sócios quotistas, acionistas, que podem ser muitas
vezes seus próprios diretores e, em alguns casos, seus próprios empregados.
O poder decisório depende da forma em que a empresa conjuga a participação
dos sócios capitalistas, a investidura e a vontade dos diretores.
Os processos decisórios tendem a ser mais simplificados e rápidos.
Quase sempre são submetidos apenas ao corpo diretivo e, em alguns casos,
aos níveis administrativo e operacional da empresa. A maior ou menor
facilidade que possui na obtenção e geração de recursos depende de muitos
fatores, tais como o setor em que atua, destacando-se o nível de seu
crescimento, de sua liquidez, de sua competitividade e a freqüência com que
ocorrem inovações, a estratégia de marketing utilizada, a disponibilidade de
recursos próprios, o custo do dinheiro e a alavancagem financeira.
Com a intensificação da competição em conseqüência da
internacionalização dos negócios, da escassez de recursos e da aceleração do
processo de inovação dos produtos, mudaram a visão do ambiente nas
empresas privadas.
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A atenção às pressões externas passou a ser tema central à medida
que as organizações começaram a ser vistas como sistemas dinâmicos de
resolução de problemas, aprimorando-se os conceitos referentes a como elas
mudam e como essas mudanças podem ser influenciadas e administradas,
sendo o ambiente distinguido em:
a- Elementos que são explicitamente relevantes para
organização e estão em contato com ela (ambiente específico);
b- Elementos do ambiente que são potencialmente relevantes
para a organização e estão indiretamente em contato com ela
(ambiente geral);
c- Elementos que são efetivamente residuais – que são
extremos a organização.
Para as condições:
Tecnológicas;
Legais;
Políticas;
Econômicas;
Demográficas;
Ecológicas, e;
Culturais.
O ambiente externo das empresas é formado pelos fornecedores,
concorrentes, órgãos governamentais, sindicatos e associações, comunidade
local, imprensa e público em geral. No que tange a análise do ambiente
externo, as variáveis trabalhadas são ameaças e oportunidades.
Com relação ao ambiente interno das empresas, as informações
internas visam determinar até que ponto a empresa tem condições de
aproveitar as oportunidades ou enfrentar as barreiras, assim como identificar os
pontos que devem ser fortalecidos para tal confronto, cujos fatores estão
agrupados da seguinte forma:
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a- Fatores administrativos e organizacionais: dizem respeito à
capacidade gerencial e aos recursos humanos da empresa;
b- Fatores operacionais: dizem respeito à capacidade produtiva da
empresa;
c- Fatores de marketing: são fatores relacionados com o mercado;
d- Fatores financeiros: enfocam-se na análise financeira da empresa.
3.3.2. O Ambiente nas Organizações Públicas
A empresa pública é ao mesmo tempo instrumento e parte de um
processo político, que legitima suas metas. Caracteriza-se ainda por uma forte
dependência na obtenção de recursos. Além disso, há vários aspectos que
interferem na geração de seus próprios recursos: a definição de suas linhas de
atuação, de seus segmentos de mercado ou ainda, da função dos preços dos
produtos que vende ou dos serviços que presta. Nem sempre investe por
decisão própria. Quando investe, na maior parte das vezes emprega recursos
oriundos ou autorizados pelo governo. Está geralmente sujeita a inúmeros
controles, muitos deles decorrentes da vontade de seus proprietários e outros
resultantes da obtenção e aplicação de recursos financeiros.
A organização privada desfruta uma imagem diferente, de maior
competência e eficácia que a organização pública, esteja sujeita a um conjunto
de forças ambientais semelhantes à organização pública. Às exceções no nível
de governo incluem-se algumas companhias mistas que são submetidas aos
mesmos critérios de gestão da empresa privada.
No caso do ambiente externo das empresas públicas, normalmente os
órgãos governamentais são os envolvidos (stakeholders) de maior peso,
exercendo forte influência e limitação especialmente sobre a coalizão
dominante da organização. Estes órgãos representam os papéis de
desenvolvimentistas, reguladores e fiscalizadores de governo. Abrangem
desde as agências de desenvolvimento até os órgãos normatizadores e
fiscalizadores, tais como Secretarias, Ministérios, ONGs (Organizações Não-
Governamentais), entre outros. Compõem ainda o ambiente externo das
empresas públicas: a comunidade com a qual ela interage, a imprensa, os
15
consumidores dos serviços por ela prestados, os eventuais concorrentes,
associações e sindicatos e acionistas.
Com relação ao ambiente interno, no caso de empresas públicas
envolve todos os recursos humanos, materiais e financeiros, a estrutura
organizacional, as práticas gerenciais e as demais condições, métodos e
processos que interferem no funcionamento da empresa.
3.4. Planejamento Estratégico nas Organizações Púb licas
No Planejamento Estratégico parte-se do pressuposto que existe uma
organização que deseja esse processo, considerado útil e importante por sua
direção, e que os passos e as medidas necessárias serão organizados e
implementados através de planos estratégicos.
No entanto, no setor público, isso tudo pode ser relativamente
complicado: primeiro, porque não existe uma só direção; segundo, mesmo
quando há hierarquias definidas, existe uma série de mecanismos de poderes
paralelos que evitam orientações e ações claras e coerentes. Ademais, as
questões da importância e da utilidade muitas vezes são avaliadas a partir de
perspectivas diferentes, o que pode provocar um longo processo de decisões
até alcançar uma posição clara. Quando uma posição é definida, pode
significar que ela não tenha validade por muito tempo. As ingerências dos
responsáveis pelas políticas públicas na administração específica, na medida
que orientem equivocadamente tais ações para interesses pessoais em
detrimento do interesse coletivo estabelecidos em lei.
No setor público existe uma tendência em confundir administração com
política. A conseqüência disso muitas vezes é a inércia dos executivos e a
insegurança em relação à tomada de decisões, o que leva a processos de
decisão demorados e inconseqüentes.
É importante reconhecer que a questão da participação no
Planejamento Estratégico é bem mais complexa do que numa empresa
privada. Para que possa ser aplicado no setor público com tanto êxito como
em empresas privadas, deve haver algumas condições prévias favoráveis:
além da óbvia condição da vontade política para iniciar um processo de
transformação nas organizações, é importante que o processo disponha de
16
uma liderança competente, de preferência, composta por representantes de
organizações públicas e privada. Também são necessários recursos mínimos,
sensibilidade social e um forte sentido comum.
Pré-condições como vontade, liderança, recursos etc., também são
necessários para realizar um Planejamento Estratégico numa empresa privada,
mas nela geralmente as estruturas hierárquicas e a missão são mais
claramente definidas, o que facilita o cumprimento das condições.
O Planejamento Estratégico pode não só contribuir para que uma
organização se torne tecnicamente mais competente, mas também para
estimular um processo de reflexão sobre as questões básicas que qualquer
organização deveria se questionar de vez em quando: O que estamos
fazendo? Quão bem estamos fazendo? Por que fazemos o que estamos
fazendo?
As tabelas 1A e 1B ajudam a entender melhor por que um instrumento
de gerenciamento que tem tido tanto êxito durante décadas no setor privado
não pode ser simplesmente transferido para o setor público.
Tabela 1A - Diferenças significativas entre os setores público e privado
Empresa Privada Administração Pública
Missão
Limitada (a determinados produtos e/ou serviços)
Definida pela direção ou pelos proprietários
Ampla e não específica (muitas vezes implicitamente subentendida e não explicitamente definida)
Obrigatória na base de um mandato
Visão
Baseada na missão e na análise do ambiente
Coerente com as próprias
possibilidades
Determinada pela política
Ampla e não específica
Muitas vezes incoerente com os recursos disponíveis
Organização Funcional
Linhas claras de decisão relativamente simples
Parcialmente funcional
Superposição de funções e política complexa
Clientela
Limitada ao campo de operação da empresa
Relação definida através de compra ou contrato
Ampla e diversificada
Relações mal definidas
“Cliente” não visto como tal
Fonte: Vargas, 2005
17
Tabela 1B - Diferenças significativas entre os setores público e privado Propósito de
Atuação Realizar lucro
Cumprir missão
Servir ao púbico
Servir à política informalmente
Forma de
Atuação Tem de ser eficiente
dinâmica
Não precisa ser eficiente
Geralmente lenta e burocrática
Fonte: Vargas, 2005
A caracterização de cada setor é genérica e mostra apenas a sua
tendência. Cabe aqui, também, lembrar que o setor público no Brasil já se
encontra num processo de transformação, e muitas iniciativas mostram que a
situação está mudando.
3.5. Plano Estratégicos de Projetos
O ponto fraco da maioria dos Planos Estratégicos é a insuficiente
implementação daquilo que foi apreendido e concluído durante o processo.
Muitas vezes, os planejadores se limitam ao consenso sobre a visão e alguns
objetivos desejáveis, mas deixam de continuar o processo até a avaliação da
viabilidade e a implementação. Porém, esse passo é fundamental para que a
coerência entre o viável e o desejável seja alcançada.
A tendência de planejar sem levar em consideração as condições reais
é infinitamente maior no setor público do que no privado. Há inúmeros
exemplos de planos que simplesmente não se preocupam se os objetivos são
realmente alcançáveis.
A seriedade do planejamento pode ser averiguada no empenho com o
qual uma organização procura soluções viáveis para os problemas existentes.
Por isso, é imprescindível o vínculo entre o Planejamento Estratégico e o
Planejamento de Projetos.
Os objetivos do Plano Estratégico são conectados com os objetivos de
cada projeto, de tal forma que se cria um sistema de gerenciamento coerente e
que permite conduzir o processo com critérios unificados.
18
Figura 2 - Estrutura Básica de um Plano Estratégico Fonte: Amoedo, 1997
Para isso é necessário que se defina também para cada projeto,
individualmente, objetivos, resultados e indicadores para o acompanhamento e
a avaliação, e que se analise e avalie os riscos e os recursos necessários.
O termo projeto é também amplamente utilizado no setor público, mas
a capacidade de gerenciamento de projetos geralmente é muito baixa. O
problema muitas vezes começa na análise da situação inicial, o que leva a
dificuldades para um planejamento coerente. Por isso, a maioria dos projetos
elaborados nas administrações públicas nunca chega à implementação.
Portanto, para uma aplicação adequada, é imprescindível que toda a área de
gerenciamento de projetos seja considerada e fortalecida.
Objetivo Global - Visão
Estratégias
Objetivos
Projetos
19
4. GERENCIAMENTO DE PROJETOS
4.1. Evolução de uma Idéia
As pessoas têm planejado e gerenciado projetos desde o início dos
tempos. Toda vez que uma civilização criou suas raízes houve projetos a
serem gerenciados: prédios a construir, estradas a pavimentar e leis a serem
escritas, e mesmo sem as ferramentas, técnicas e metodologias avançadas de
que se dispõe hoje, as pessoas criaram linhas de tempo, alocaram materiais e
recursos e avaliar os riscos envolvidos em seus projetos.
Com o passar do tempo, as pessoas perceberam que as técnicas para
controle de custo, desenvolvimento da programação, procura e compra de
recurso e gerenciamento de riscos poderia ser aplicado a uma variedade de
projetos, seja erguendo pontes, realizando colheitas sazonais ou decidindo
como se governar. Estas idéias foram às precursoras do estabelecimento de
técnicas de gerenciamento que hoje conhecemos como “Gerenciamento de
Projetos”.
As organizações modernas estão descobrindo que a utilização do
Gerenciamento de Projetos traz muitas vantagens. Clientes esclarecidos
exigem cada vez mais produtos melhores e serviços mais rápidos. As pressões
para acompanhar a velocidade do mercado demandam maior eficiência.
Gerenciar projetos de forma profissional encontrou seu lugar na arena
empresarial competitiva e global de hoje.
4.2. O que é um Projeto?
Um Projeto é um esforço temporário empreendido para alcançar um
objetivo específico. Eles são semelhantes aos processos em função de ser
executado por pessoas, geralmente terem limitações de recursos e serem
planejados, executados e controlados.
Os processos e projetos diferem entre si principalmente porque os
processos têm um caráter contínuo e repetitivo, ao passo que os projetos têm
um caráter temporário e único. Temporário significa que todo projeto tem um
início e um término definidos. Único significa que o produto ou serviço é de
algum modo, diferente de todos os produtos e serviços semelhantes.
20
Projetos são criados em todos os níveis da organização. Podem
envolver uma pessoa ou milhares delas. Podem exigir menos de 100 ou mais
de 10.000.000 de horas para serem concluídos. Os projetos podem ser
desenvolvidos em um único departamento da organização ou transpor suas
fronteiras, como nas joint ventures e parcerias. Freqüentemente, os projetos
representam componentes críticos da estratégia de negócio das empresas.
São moldados segundo o ambiente sociocultural, tecnológico e
regulatório em que são desenvolvidos, e as empresas trabalham diversos
projetos ao mesmo tempo. Os projetos estão cada vez mais inseridos em
contextos onde a tecnologia avança mais velozmente, os cenários políticos
mais diversificados e a estabilidade econômica mais frágil.
A economia mundial está em constante mudança alavancada pelo
avanço dos meios de comunicação, transportes e políticas internacionais de
comercialização. Este cenário de competição globalizada requer que projetos
sejam tratados mais formalidade.
A complexidade dos empreendimentos está diretamente ligada também
aos avanços tecnológicos, cada vez mais ousados e a obsolescência
programada dos produtos, cada vez mais fabricados com concepção,
prototipagem, desenvolvimento estratégia de marketing, manufatura e logística
de distribuição em uma escala de tempo extremamente reduzida e enfrentando
concorrência acirrada em menor tempo, lançamento.
Assim, o Gerenciamento de Projetos pode ser aplicado a projetos
independentemente de suas dimensões, prazos e orçamentos e alguns
exemplos de projetos incluem:
- Desenvolver um novo produto ou serviço;
- Efetuar mudança na estrutura, ou no estilo de uma
organização;
- Conceber um novo equipamento industrial;
- Construir uma edificação ou uma instalação;
- Conduzir uma campanha de marketing;
Implantar um novo procedimento de negócio.
21
4.3. O que é Gerenciamento de Projetos?
De acordo com o “A Guide to the Project Management Body of
Knowledge” - 2000 Edition, [Project Management Institute (PMI®) December
2000], Gerenciamento de Projetos é a aplicação de conhecimentos,
habilidades, ferramentas e técnicas nas atividades do projeto a fim de atender
os requisitos do projeto. Este pode ser melhor explicado através dos processos
que o compõem, que podem ser reunidos em cinco grupos de processos -
Iniciação, Planejamento, Execução, Controle e Encerramento – e em nove
Áreas de Conhecimento - Gerenciamento da Integração do Projeto,
Gerenciamento do Escopo do Projeto, Gerenciamento do Tempo do Projeto,
Gerenciamento dos Custos do Projeto, Gerenciamento da Qualidade do
Projeto, Gerenciamento dos Recursos Humanos do Projetos, Gerenciamento
da Comunicação do Projeto, Gerenciamento dos Riscos do Projeto e
Gerenciamento dos Fornecimentos de Bens e Serviços do Projeto.
Portanto, a equipe do projeto gerencia os trabalhos envolvidos nele,
que geralmente envolvem:
- Balanceamento de demandas conflitantes do escopo, tempo,
custo, risco e qualidade do projeto;
- Satisfação de diferentes interessados (stakeholders) com
diferentes necessidades e expectativas;
Também, a aplicação dos princípios de Gerenciamento de
Projetos permite que:
a)Estabeleçam medidas do sucesso;
b)Mantenham o foco no cliente;
c)Quantifique o valor agregado correspondente aos custos;
d)Aperfeiçoem o uso dos recursos da organização;
e)Incorporem princípios de qualidade;
f)Coloquem planos estratégicos em marcha;
g)Assegurar a atualização da empresa às demandas do
mercado
22
4.4. Componentes Importantes do Gerenciamento de P rojetos
Gerenciar um projeto consiste simplesmente em conduzir um projeto
desde seus primeiros estágios até um final bem-sucedido, usando os
processos e os sistemas de forma coordenada para orientar e incentivar as
pessoas a realizarem o trabalho com sucesso.
4.4.1. As Fases e o Ciclo de Vida de um Projeto
Um projeto se divide em fases, de acordo com PMI (1996), sendo cada
uma delas caracterizada pela entrega ou finalização de produtos, trabalhos ou
resultados, que devem ser tangíveis e de fácil identificação.
Cada fase de um projeto é marcada pela conclusão de um ou mais
resultados principais. Tais fases, também, são conhecidas por “grupos de
processos”, e podem ser vistas num processo interativo e cíclico, conforme
mais bem visualizado através da figura 3.
Figura 3 - Inter-relação entre as fases de um projeto Fonte: Vargas, 2000
As saídas do Gerenciamento de Projetos são o resultado de um
trabalho, também, tangível e verificável, podendo cada fase gerar uma ou mais
saídas do gerenciamento de projetos que, encadeados, compõem uma
seqüência lógica que assegura a definição adequada do produto resultante do
projeto.
Iniciação
Planejamento
Execução
Controle
Encerra-mento
23
4.4.2. Características do Ciclo de Vida do Projeto
O Ciclo de Vida do Projeto define os limites de início e término de um
projeto. É o conjunto das fases seqüenciais do mesmo, cujos nomes são
determinados pela organização e geralmente incluem passos principais
englobados pela conceituação, planejamento, desenho, desenvolvimento,
implementação e operação dos subprodutos relacionados à performance
técnica do projeto.
A seguir, estão as cinco fases características, segundo o PMBoK:
1-Fase de definição: fase inicial de um projeto em que ocorre a
identificação da necessidade a ser resolvida pelo mesmo e sua conseqüente
estruturação em termos de um problema a ser atendido por ele. Neste
momento define-se a missão e os objetivos do projeto;
2-Fase de planejamento: responsável por identificar e selecionar as
melhores estratégias para que um projeto seja abordado adequadamente.
Neste momento são definidas as etapas e atividades específicas de um projeto
bem como suas inter-relações e sua distribuição ao longo do tempo (os
cronogramas), além de serem definidos os recursos, os custos, os produtos de
cada etapa bem como demais parâmetros que permitam uma execução com
um mínimo de dificuldades e imprevistos;
3-Fase de execução: é a fase que implementa o que foi planejado na
fase anterior, demandando grande parte do esforço e do orçamento do projeto;
4-Fase de controle: paralelamente às fases de planejamento e
execução do projeto, objetiva o acompanhamento e controle das tarefas
previstas e executadas, de forma a permitir ações corretivas e preventivas,
almejando a minimização dos impactos a serem causados por anormalidades
eventuais, e muitas vezes não previstos;
5-Fase de finalização: é o encerramento do projeto, onde ocorre a
avaliação dos trabalhos realizados bem como discussões sobre aspectos
positivos e negativos encontrados no decorrer do mesmo.
24
Figura 4 - Ciclo de Vida do Projeto Fonte: Possi, 2005
4.4.3. Áreas de Conhecimento
De acordo com PMI cada uma das áreas de conhecimento está
definida em termos de processos, e cada um de seus processos insere-se em
cada uma das fases (ou grupos de processos) conforme apropriado.
A seguir, as áreas de conhecimento gerencial de cada projeto:
Gerência de integração: inclui os processos necessários para a
coordenação dos diversos elementos de um projeto.
Aplica-se ao desenvolvimento do Plano de Ação como à
execução e controle de alterações do projeto;
Gerência de escopo: considera os processos necessários para
assegurar que o projeto inclui todo o trabalho necessário
e somente ele, de forma a permitir sua execução e
conclusão com sucesso. Refere-se tanto à definição do
escopo quanto de seu controle ao longo da execução do
projeto;
Gerência do tempo: incorpora os processos necessários para a
garantia de planejamento e execução do projeto dentro
dos prazos previstos. Considera o levantamento das
atividades, o agendamento das mesmas ao longo do
tempo e de seu controle;
Entrada
Fases
Saídas
Entrega Produto
I N T ERMED I ÁR I A I N I C I A L
Termo de Abertura Declaração
de Escopo
Plano
Linha de Base Progresso
Aprovação
Aceitação
Entrega
Idéia
Equipe
F I NAL
25
Gerência de custos: estabelece os processos necessários para
assegurar que o projeto seja desenvolvido dentro dos
orçamentos estipulados originalmente. Considera o
planejamento de recursos, as suas respectivas
estimativas de custos, a confecção do orçamento do
projeto e o controle de seus custos;
Gerência da qualidade: inclui os processos necessários para
assegurar que os produtos e serviços do projeto atinjam
os padrões de qualidade segundo os quais o projeto foi
concebido. Envolve tanto o planejamento quanto a
garantia e controle da qualidade;
Gerência de recursos humanos: considera os processos
necessários para assegurar o melhor emprego do pessoal
envolvido no projeto. Engloba o planejamento
organizacional, a formação e o desenvolvimento da
equipe do projeto;
Gerência de comunicações: incorpora os processos
necessários para assegurar o adequado planejamento,
geração, armazenamento e disseminação de informações
do projeto;
Gerência de riscos: estabelece os processos relacionados com
a identificação, quantificação e análise de riscos do
projeto, bem como o estabelecimento das contramedidas
a serem tomadas quando da ocorrência de cada um dos
fatores de risco levantados;
Gerência de suprimentos e contratação: envolve os processos
necessários para a aquisição de bens e serviços de fora
da organização, no que tange a parceiros e fornecedores
de insumos para o projeto. Considera o plano de compras
(tanto de bens como de serviços), o levantamento de
potenciais fornecedores, a licitação, contratação e gestão
e fechamento de contratos.
26
Figura 5 - Representação esquemática das nove áreas de conhecimento Fonte: Nogueira, 2003
4.4.4. Os Interessados no Projeto
Segundo o PMBoK 2004:
“As partes envolvidas – interessados – (stakeholders) são
os indivíduos e as organizações ativamente envolvidas no
projeto ou cujos interesses posam ser positivamente ou
negativamente afetados pela execução do projeto ou pela
sua conclusão: eles também podem exercer influência
sobre o projeto e seus resultados.”
O termo inglês stakeholder compreende todas as pessoas, grupos ou
organizações que fazem parte (stake) dos temas tratados, seja como
participantes ativos no processo, seja como afetados das medidas a serem
tomadas. O termo participante sugere um papel ativo, o que nem sempre é o
caso. Por isso utiliza-se o termo em inglês. Por outro lado, deve ser evitada a
suposição de que todos os stakeholders tenham a mesma importância. É
preciso diferenciar entre os stakeholders responsáveis, ou seja, aquelas
pessoas ou organizações que têm responsabilidade direta pelo planejamento e
a sua implementação, dos demais stakeholders, cujo papel e importância pode
variar, dependendo da situação.
É imprescindível que seja feito um trabalho de identificação das partes
envolvidas pelo gerente de projeto e sua equipe e que as expectativas de cada
um seja claramente conhecida e validada, pos só assim podem ser
gerenciadas.
QUALIDADE ESCOPO
TEMPO
RISCOS
CUSTO INTEGRAÇÃOINTEGRAÇÃOINTEGRAÇÃOINTEGRAÇÃO
COMUNICAÇÃO AQUISIÇÕES
INTEGRAÇÃO
RECURSOS HUMANOS
27
Figura 6 - Os principais Interessados (Stakeholders) Fonte: Possi, 2005
O gerenciamento de expectativas não é tarefa meramente técnica e
requer habilidade de comunicação. As expectativas dos interessados podem
estar implícitas e em alguns casos ser ambígua.
Sabendo-se que a comunicação é, basicamente, um processo que
envolve transmissão e recepção, além de várias codificações e decodificações
no meio do caminho, descreve-se uma espécie de “ciclo de deterioração da
informação”, que funciona da seguinte forma; o cliente comunica à entidade
executora do Projeto o que ele deseja, esta informação é passada para o
Gerente do Projeto, depois para a equipe, e assim por diante, na fig. 6.
Para evitar que a informação chegue de forma correta a todos os
interessados, estes devem ser envolvidos no planejamento e gerenciamento
dos projetos de forma mais profunda e, em caso de divergência de interesses,
é recomendável a busca de solução mais favorável ao cliente.
Os principais interessados são definidos por:
Gerente do projeto – responsável por todas as atividades de
gerenciamento do projeto, devendo ser identificado e
formalmente designado o mais cedo possível, exercendo
autoridade de autonomia adequada ao projeto.
Cliente – pode ou não ser o solicitante do projeto, mas será
aquele que fará uso do produto final resultante do projeto.
Patrocinador do Projeto
Projeto
Gerente de
Projeto
Equipe de Gerenciamento de
Projeto Equipe de
Projeto Partes Interessadas
no Projeto
28
Organização Executora – aquela cujos funcionários estão
diretamente envolvidos no desenvolvimento, execução e
implantação do projeto, e em alguns projetos encontra-se
mais de uma organização executora.
Membros da Equipe de Projetos – executam os trabalhos
necessários à realização do projeto.
Patrocinador (Sponsor) – aquele que defende a idéia da
realização do projeto e é responsável pela provisão de
recursos financeiros ao projeto. Internamente as
empresas podem estabelecer por política outras
atribuições ao patrocinador. É comum que os
patrocinadores estejam junto ao cliente no momento de
uma aceitação formal dos resultados de uma fase de
projeto.
Influenciadores – indivíduos ou grupos não diretamente ligados
ao produto resultado do projeto, mas que pela sua
posição na organização exerce poder de influência.
4.5. Plano Sumário do Projeto ( Project Charter)
Também conhecido como Termo de Referência ou Temo de abertura
do Projeto, o Plano Sumário do Projeto (Project Charter) é um dos resultados
principais do processo de iniciação. Este documento é a confirmação e o
reconhecimento oficial da existência do projeto junto a organização. Este
documento autoriza formalmente o projeto, podendo ser o primeiro documento
oficial do projeto após a autorização para seu início. Nos casos de projeto
contratado, o próprio contrato pode ser utilizado como termo de referência do
projeto. Este documento deve ser emitido oficialmente pela gerência sênior da
organização e deve conceder ao gerente do projeto autoridade para atribuir os
recursos organizacionais ao esforço do projeto.
29
Ele deve conter, seja diretamente ou através de referência a outros
documentos:
a)Título do projeto;
b)A descrição do produto;
c)As necessidades de negócio que o projeto está incumbido de
tratar, metas e objetivos;
d)Resultados práticos do projeto e a descrição do produto;
e)Os papéis e responsabilidades preliminares do gerente do
projeto, do patrocinador e da diretoria executiva, com
relação ao projeto;
f)Estimativas iniciais de recursos e custos e um estudo de
viabilidade previamente preparado;
g)Informações quanto às premissas e restrições do projeto;
h)Explicitar o gerente do projeto;
i)Assinatura do responsável pela divulgação do projeto à
organização.
Este documento pode resolver antecipadamente muitos pequenos problemas
que comumente acontecem com os projetos. A divulgação deste documento
junto a organização não configura aspecto definitivo a este documento, e como
o plano sumário do projeto muda, na medida que outros detalhes são
revelados, ou seja, os documentos do projeto mudam na medida que o projeto
é revisto.
30
5. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O GERENCIAMENTO DE
PROJETOS
5.1. O “Estado da Arte” do Gerenciamento de Projet os na
Administração Pública
No setor privado, o gerenciamento de projeto é estimulado seja por
exigências de padrões de qualidade quando há necessidade de atualização
tecnológica, seja devido às pressões econômicas, quando há redução nos
lucros. Esses fatores se combinam para que as empresas passem a planejar
todo o trabalho, para “fazer mais com menos”, rompendo sempre os limites pré-
estabelecidos. Enfim, o gerenciamento de projetos passa a ser um dos fatores
de concorrência. Na Administração Pública, as pressões sobre os gestores
públicos, decorrem, em última análise, não da busca de recursos, mas por um
imperativo ético, uma vez que o usuário manifesta suas necessidade e anseios
por via política.
Assim, os Órgãos da Administração Pública sofrem pressões para sua
modernização administrativa, ocorrendo, de forma diferenciada, o envolvimento
de cada órgão com as técnicas do Gerenciamento de Projetos conforme sua
natureza. As empresas públicas com atividade econômica e que disputam o
mercado para a colocação de seus produtos, aplicam a mais tempo essas
técnicas. Já as instituições prestadoras de serviços, sejam da administração
direta ou indireta como as Autarquias, mesmo dotadas de autonomia
administrativa, e, em muitos casos, apoiadas em novos recursos da tecnologia
da informação, ainda fazem uso incipiente dessas técnicas para a
modernização dos processos administrativos.
Nos estágios atuais, muitas dessas organizações públicas prestadoras
de serviços, encontram-se sensibilizadas para o Planejamento Estratégico,
porém, nem sempre levado a termo na forma de projetos desenvolvidos e
executados. Faltam a elas as condições iniciais para isso, tais como a
existência de quadros profissionalizados e capacitados, a “cultura” para o
planejamento que inclui o gerenciamento de pessoas, a capacidade de
enfrentar obstáculos e correr riscos, a experiência do trabalho em equipe, além
de uma comunicação interna eficiente.
31
Atualmente, em determinados tipos de empresas ou órgãos públicos,
incluindo-se aí as organizações militares, acontece uma situação pouco usual
para as empresas privadas, que é uma rotatividade elevada entre os membros
da direção, comando ou chefia. Isto porque os cargos são preenchidos por
indicações políticas ou são comissionados por tempo pré-determinado. A
cúpula é transitória, dependendo de eleições e freqüentemente com
sucessores antagônicos. As eleições criam conflitos e deixam seqüelas que se
refletem no abandono de projetos e lançamentos de novos, nem sempre
vantajosos e sem garantia de continuidade. Quando são traçados objetivos de
longo prazo, não se tem como garantir a sua continuidade.
Hoje, predomina na administração pública o tipo de organização
funcional, sendo exceção a orientação de esforços para objetivos, resultando
na ausência de controle dos projetos, a despeito do domínio pelo corpo
funcional dos conhecimentos específicos inerentes às atividades fim da
instituição.
A baixa eficiência e eficácia dos serviços prestados à população,
resultado da desorganização na área dos gastos públicos, da parcela
substantiva dos recursos desperdiçados em estruturas e quadros mal
dimensionados; de instalações e equipamentos mal dimensionados e
deficientes; de métodos de trabalho e processos ultrapassados; dos custos
elevados e superfaturados; dos sistemas de controle ineficazes; pequenos, dos
médios e grandes feudos administrativos, são fatores que colocam na ordem
do dia a necessidade de uma formulação clara dos objetivos estratégicos da
administração, visando ao interesse da coletividade e não apenas do governo
ou do órgão administrativo específico.
Paradoxalmente, continua sendo mais fácil realizar um projeto mal
formulado ou mal escolhido do que identificar os projetos mais relevantes ou
com maior probabilidade de sucesso.
Como, então, desenvolver projetos neste ambiente, onde, por exemplo,
de dois em dois anos uma nova pessoa assume a direção, trazendo toda uma
bagagem de conhecimentos, mas também com interesses próprios, que nem
sempre são coincidentes com o que já havia sido traçado pelo seu antecessor?
32
5.2. A Busca da Cultura do Gerenciamento de Projet os
Embora, na Administração Direta tenham sido crescentes as iniciativas
voltadas para a elaboração do Planejamento Estratégico, os projetos derivados
desse planejamento podem sofrer solução de continuidade ou mesmo não
saiam do papel.
Um projeto necessita de uma melhor organização, que defina toda a
sua conceituação, dos contratos a serem administrados, do financiamento e
análise do retorno dos investimentos (projetos internos) ou dos custos e fluxos
de caixa (projetos externos), bem como da sua aplicabilidade na organização
pública.
A partir das conclusões de Vargas (2005), para a implantação de uma
metodologia de gerenciamento de projetos, a “cultura” da administração pública
tem que superar as seguintes situações, que são limitadores de seu
desempenho:
-Baixo grau de consciência quanto à realidade da competição
-Presença marcante da burocracia
-Conceito de qualidade incipiente
-Limites legais: só faz o que a lei permite
-Salários inadequados
-Dificuldade na obtenção de pessoal qualificado
-Difícil implantar política de incentivo
-Maior distorção entre o poder formal e o informal
-Maior incidência de pessoas e segmentos da organização em
desacordo com os objetivos
-A cobrança da sociedade é de caráter mais subjetivo e geral
-Maior risco quanto à quebra da continuidade administrativa
-Freqüentemente ocorrem paralisações de programas e
projetos por falta de recursos
-Maior dispersão quanto à tomada de decisão
33
-Pouca tradição no uso das ferramentas de planejamento e
controle.
A idéia de obtenção de sucesso no projeto, tanto no aspecto técnico –
conclusão dentro do tempo e do orçamento previsto, utilização eficiente dos
recursos e obtenção da qualidade e da performance desejadas -, quanto no
organizacional – conclusão com o mínimo possível de alterações em seu
escopo, aceitação sem restrições pelo contratante ou cliente, execução sem
interrupção ou prejuízo nas atividades normais da organização, sem agressão
à cultura da organização podem ser obtidos utilizando-se as boas práticas da
metodologia de gerenciamento de projetos, conforme o PMBoK (2000).
Dentre os principais benefícios do gerenciamento de projetos podem,
ainda, ser destacados:
1-Evitar não conformidades durante a execução dos trabalhos
2-Permitir desenvolver diferenciais competitivos.
3-Antecipar as situações desfavoráveis que poderão ser
encontradas, antes que essas situações se consolidem
em problemas.
4-Adaptar os trabalhos ao mercado consumidor e ao
cliente/usuários
5-Disponibilizar os orçamentos antes do início dos gastos já
que as informações estão estruturadas e disponibilizadas.
6-Aumentar o controle gerencial de todas as fases a serem
implementadas
7-Facilitar e orientar as revisões da estrutura do projeto que
forem decorrentes de modificações
8-Otimizar a alocação de pessoal, equipamentos e materiais
necessários.
9-Documentar e facilitar as estimativas para futuros projetos.
Ainda, existe pouca maturidade quanto à implementação efetiva de
técnicas de gerenciamento mais modernas na área pública, segundo
34
PFEIFFER (2000), embora os benefícios dessa implementação sejam bastante
oportunos para uma gestão eficaz e transparente, conforme revela o gráfico 1.
Benefícios do Gerenciamento de Projetos em Empreendimentos
M elhor gerenciamento de
pro jeotos28%
M ais contro le ativo do projeto
22%
M elhor comunicação
13%
M ais empreendimento
7%Transparência
elevada30%
Gráfico 1 - Benefícios do Gerenciamento de Projetos em Empreendimentos Fonte: Vargas, 2005
Com uma série de desafios que se impõem ao administrador público, o
gerenciamento de projetos surge como uma ferramenta que permite otimizar a
aplicação de recursos de toda a ordem e melhorar cada vez mais a
operacionalidade dos serviços fim, cumprindo de maneira eficiente, eficaz e
efetiva a missão constitucional que cabe a administração pública.
Cabe, aqui, lembrar Beltrão (1993):
“Existe entre nós uma curiosa inclinação para raciocinar,
legislar e administrar tendo em vista um país imaginário,
que não é o nosso; um país dominado pelo exercício
fascinante do planejamento abstrato, pela ilusão de ótica
das decisões centralizadas e das concepções
macroeconômicas, pelo deslumbramento ante as
soluções importadas, sofisticadas e onerosas,
incompatíveis com a nossa realidade e com os modestos
padrões de renda de nosso povo. A miragem desse país
imaginário tem atrasado o reencontro com a nossa
verdadeira identidade e obstruído a redescoberta do
35
Brasil real, constituído predominantemente de gente
simples, que permanece à espera de soluções igualmente
simples e compreensíveis para os problemas que
constituem o drama de seu quotidiano.”
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6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O uso da ferramenta do gerenciamento de projetos na administração
pública, ainda é muito incipiente. Em que pese a adoção mais ou menos
generalizada do Planejamento Estratégico na gestão pública, o que se verifica,
regra geral, é a gestão de projetos como empreendimentos individuais, e não
como resultado de uma política de gestão.
Excetuando as grandes empresas estatais, publicas e de economia
mista, constata-se que na administração pública direta e indireta, em especial
nas autarquias e órgãos prestadores de serviços, ainda existe pouca
maturidade quanto à implementação efetiva de técnicas de gerenciamento
mais modernas.
Quando praticado, o gerenciamento de projetos na administração
pública é realizado de maneira não sistêmica, com uma base de informação
precária e desenvolvimento limitado. Regra geral, quando definido um projeto,
este tem o seu título confundido com o próprio escopo do projeto. O prazo é
sempre determinante e para cumpri-lo e ignora-se a planilha de custos. Nem
sempre o conjunto da organização está comprometida com o projeto e estes
são realizados sem controle e indicadores. Praticamente, não existe um Plano
Sumário de Projeto e as lições aprendidas não são sistematizadas. Se o
gerente de projetos não é o gerente funcional menor ainda é a chance de
sucesso do projeto.
Há que se considerar como condicionantes dessa situação os limites
dados pela natureza jurídica da organização pública, bem como a baixa
profissionalização e capacitação de seus quadros técnicos e gerenciais,
herança do velho/novo serviço público, que têm rotatividade elevada. Quase
sempre, cargos preenchidos por indicações políticas ou comissionados por
tempo pré-determinado, o que acarreta a descontinuidade dos projetos.
A administração moderna, porém, que tem como base o Planejamento
Estratégico como instrumento de gestão, para garantir a implementação dos
seus objetivos estratégicos precisa que o planejamento seja transformado num
conjunto de objetivos ligado entre si e em planos de ação e projetos. Portanto,
para o sucesso da implementação do Planejamento Estratégico, nas
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organizações públicas, e, claro, também nas organizações privadas, uma
satisfatória gestão por projetos é fundamental.
A solução passa por mudanças na cultura da organização, bem como
pela busca de uma metodologia de gerenciamento de projetos que propicie
uma visualização perfeita do que é o projeto; que facilite a comunicação entre
os envolvidos diretamente no trabalho realizado; que busque de um
comprometimento do grupo em torno do objetivo final.
Finalmente, não menos importante é a postura dos gestores públicos
no zelo pelos preceitos éticos estabelecidos no art. 37 da Constituição Federal,
em especial a busca da eficiência e da eficácia, que significa que o
administrador público deve estar receptivo às demandas dos cidadãos,
usuários e contribuintes por serviços de qualidade que atendam aos seus
anseios e necessidades.
O gerenciamento de projetos vem, pois, preencher uma lacuna na
gestão pública contribuindo decisivamente para o sucesso da administração.
No entanto, o limite deste trabalho aponta para a necessidade de se
desenvolver pesquisas e estudos para as alternativas de “como fazer” o
gerenciamento de projetos no âmbito das organizações públicas.
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