Governo do Estado de So Paulo

Secretaria de Gesto Pblica

Udemo Unidade de Desenvolvimento e Melhoria das Organizaes

Identificao

Categoria: Melhoria do Gasto Pblico

Ttulo da iniciativa: Sistema de Agenciamento Sistematizado de Viagens Corporativas Ata de Registro de Preos de Passagens Areas ARP/SGP 2013

Instituio: Secretaria de Gesto Publica Unidade de Desenvolvimento e Melhoria das Organizaes - Udemo

Nome do responsvel: Daniel G Arajo

Nomes dos membros da equipe: Daniel G Arajo, Jorge Orlando e Luiz Gustavo de Castro Oliveira

Resumo

A contratao de passagens areas, pelo SRP da SGP, at 2011, dava autonomia s agncias para emitirem os bilhetes. Nesse modelo elas apresentavam trs preos aos contratantes que optavam pelo menor. Essa formalidade era insuficiente para garantir boa compra. As prestadoras eram remuneradas por taxa de corretagem que incentivava a elevao de preos, no havia ferramentas para rastrear a veracidade as informaes. A mudana ocorreu com a instituio de um grupo tcnico que aprofundou os estudos do mercado de viagens e a interlocuo com os rgos contratantes. Essa coordenao resultou na reduo processos e custos, aplicao de tecnologia e melhoria no controle e transparncia do gasto.

Problema Enfrentado

A compra pulverizada de passagens areas pelos rgos do Estado de So Paulo at 2007/2008 motivou a edio do decreto n 53.546 que atribuiu a SGP a competncia para gerir a poltica de viagem no Estado. O decreto, por si, no foi suficiente para melhorar o desempenho dessa atribuio. No havia a responsabilidade pela superviso e coordenao da poltica, havia ainda o desconhecimento das particularidades desse mercado e das peculiaridades dos rgos contratantes.

Sem clara responsabilidade pela superviso e coordenao, o processo que implementou a previso legal foi marcado por equvocos que limitaram, num momento inicial, a eficincia e a efetividade da poltica. O entendimento inadequado do mercado de passagens areas resultou em contrataes menos vantajosas, por conta da definio inadequada do objeto, assim como dos critrios de seleo, remunerao e atribuies do fornecedor na execuo do contrato e suas consequncias para a qualidade e eficincia da prestao do servio. Em consequncia, o SRP da SGP perdia a adeso dos rgos do Estado que haviam aderido em 2009 e desmotivava outros a aderirem.

Oportunidade percebida

J existia um arcabouo legal que atribua SGP a gesto da compra de passagens areas e a adoo do Sistema de Registro de Preos SRP que permitia a adeso dos rgos do Estado, a oportunidade percebida foi agregar a esse arcabouo a boas prticas do setor privado para melhorar o modelo. As manifestaes juninas de 2013 recolocam em pauta a melhoria do gasto pblico e o governador promulga o decreto 59.327, que impe como medida de reduo de despesas a adeso de todos os rgos do Estado ARP de Passagens Areas da SGP.

Soluo adotada

Criao de grupo tcnico de gesto de aquisio, adoo do agenciamento sistematizado de passagens areas e de uma poltica de viagens, com mudanas no critrio de remunerao do fornecedor. Nesse modelo, a agncia vencedora do certame disponibiliza um sistema self-booking (autoagendamento), interligado a todas as empresas areas, onde o servidor do rgo contratante tem acesso aos preos de todas as empresas areas, vinte e quatro horas por dia, sete dias por semana. O sistema customizado de acordo com a poltica de viagens do Estado.

Caractersticas da iniciativa

Inovao - O objeto da ARP SGP 2013 inova ao adotar o modelo de prestao de servios de Agenciamento Sistematizado de Viagens Corporativas, define uma poltica de viagens customizada no sistema de auto-agendamento, com mecanismos de compliance, ou seja, mecanismos que reforam a obedincia poltica de viagem baseada na Resoluo SGP N 10 de Abril de 2013. Essa poltica estimula o planejamento das viagens e a melhoria do gasto.

Replicabilidade O modelo de passagens areas da SGP pode ser replicada, primeiro, pela prpria adoo Sistema de Registro de Preos (SRP) que permite a adeso de muitos rgos, e, como experincia ele pode inspirar outras iniciativas que facilitem a aquisio de outros produtos e servios. Segundo, a ARP/SGP pode ser replicada pela adoo de ferramentas de tecnologias da informao que ajudem a monitorar e avaliar o gasto.

Relevncia. O governo do Estado de So Paulo encomendou duas pesquisas sobre o gasto com passagens areas a consultorias, uma em 2007, cuja vencedora foi a FIA e outra em 2012, quando a contratada foi a E-Estrategia Pblica. Em 2008, foi editado o Decreto 53.546 que atribuiu a Gesto a poltica de compra de passagens areas. Em 2012, seria promulgado o Decreto n 57.829, de 2 de maro desse ano, que Institui, no mbito da Administrao direta, autrquica e fundacional, o Programa de Melhoria do Gasto Pblico - Desperdcio Zero. Logo, em 2013, Geraldo Alckmim edita o Decreto 59.327, do mesmo Programa, que exige de todos os rgos a adeso a ARP da SGP. O que demonstra a relevncia desse item de despesa para o Governo.

Combate ao Desperdcio - A ARP de passagens areas 2013 reduziu a taxa de corretagem. Os critrios de remunerao dos modelos anteriores eram bastante nebulosos. A vencedora do certame vencia pelo maior desconto que oferecesse pelo preo global do bilhete. No entanto, sua remunerao era a taxa de comissionamento recebido da empresa area, cerca de 10% sobre o valor do bilhete. Essa taxa pode ter diversas denominaes conforme a empresa area: RAV Remunerao da Agencia de Viagem, ADE (Adicional de Emisso), ADEDU (Adicional de Emisso-DU), DU, FEE, RAT (Repasse a Terceiros), SDU (Servio DU), TASF (Travel Agent Service Fee), TRAV (Taxa de Remunerao da Agncia/Agente de Viagens). A agencia que recebia essas remuneraes podia ofertar, no prego, mais do que 10% de desconto sobre o valor do bilhete, deixando a dvida a respeito da origem das receitas de sua remunerao. A remunerao no poderia vir de outra fonte seno de sobrepreos, pois no havia como verificar os preos reais, o processo no era transparente.

Hoje paga-se uma taxa fixa de transao que, no prego de 2013, ficou em R$ 6,17 (Seis reais e dezessete centavos). O fato da remunerao ser fixa e exigir-se um sistema busca via web, elimina o incentivo a majorao de preos, j que no h vantagem em vender por um preo maior ou menor.

A economia mais significativa, no entanto, e mais visvel se deu pela adoo do sistema de self-booking. No modelo anterior, pedia-se a cotao de trs preos para a agencia contratada, hoje o servidor tem acesso a dezenas de cotaes de diversas empresas. Alm disso, a compra da passagem est sujeita poltica de viagens do Estado, incorporada ao sistema. A poltica de viagem, aprovada na Resoluo SGP n 10 de 2013, de compra com antecedncia mnima de cinco dias e pela melhor tarifa, pelo menor preo. A menor tarifa nem sempre reflete a melhor compra, pois o sistema permite que se leve em conta os gastos adicionais para realizar a viagem, saindo, por exemplo, de um aeroporto mais prximo do usurio.

Qualquer desvio dessa poltica deve ser fundamentado no prprio sistema, que gera relatrios disponibilizados em planilhas. Esse o chamado mecanismo de compliance que inibe abusos e permite monitorar o gasto atravs de relatrios gerados no sistema. Atualmente j no possvel escolher a companhia area, sem justificativa, visando o acmulo de milhas, uma prtica generalizada no modelo anterior. Os mecanismos de compliance j esto bastante disseminados no setor privado e trazem economias significativas.

Economicidade do Gasto Como foi mencionado anteriormente, a ARP SGP 2013 de passagens areas diminuiu taxas de corretagem e trouxe mais transparncia na forma de cotar os preos das passagens atravs do sistema de autoagendamento e da Poltica de Viagens da Resoluo SGP n 10 de 2013.

Eficincia do Gasto - Ao final desse documento mostramos uma amostra dos trechos mais voados no primeiro semestre de 2013, no modelo da ARP anterior, quando no havia o sistema de autoagendamento, comparativamente ao segundo semestre de 2013, no modelo novo, com o sistema de autoagendamento. Nessa anlise foi possvel apurar uma economia significativa de recursos, apesar dos aumentos ocorridos nos preos dos bilhetes. Essa economia foi 26,09%, o que demonstra a eficincia do modelo.

O sistema de autoagendamento possibilitou a aplicao da politica de viagens estabelecida na Resoluo SGP N 10 de 2013, que entre outras regras, estabeleceu a compra com antecedncia mnima de cinco dias, a aquisio pela melhor tarifa e menor preo, inexistncia de preferencia por companhia area. Esses fatores foram determinantes para reduzir o volume de recursos aplicados nessa despesa. Existe o potencial de uma reduo ainda maior, pois esto previstos acordos com as empresas areas considerando o perfil de viagens verificado nos relatrios gerenciais. Nesse novo modelo, a agncia de viagem contratada no apenas uma simples emissora de bilhetes, e sim uma consultora que auxilia o Estado a identificar oportunidades para reduzir os custos.

Eficcia do Gasto Pela primeira vez, os parmetros estabelecidos na Resoluo SGP n 10, de abril de 2013, foram observados. Essa uma poltica de compliance, que regra o modo de utilizao dos recursos.

Artigo 5 - A poltica de viagem seguir os seguintes parmetros:

I Aquisio de passagens areas pela melhor tarifa, segundo o critrio do menor preo;

II - Antecedncia mnima de cinco dias para emisso de passagens areas;

III - Antecedncia mnima de dois dias para reemisso e cancelamento de passagens areas;

IV - Inexistncia de preferncia por companhia area.

O Sistema self-booking (de autoagendamento) permite o acompanhamento das violaes, com base nessas regras do Artigo 5 da Resoluo SGP n 10, gera relatrios de economia e de desperdcio informando os rgos em como melhorar o seu desempenho.

Reviso e Melhoria dos Processos Organizacionais - O Sistema de Registro de Preos (SRP) traz grande racionalizao de processos na medida em que centraliza a licitao num nico rgo. No caso da ARP de passagens areas, 115 processos licitatrios foram eliminados. Considerando que cada licitao dura em mdia 170 dias, depois de realizado o prego e homologado o vencedor do certame, pode-se contratar com o mesmo em cinco dias (5). Outra vantagem a capacidade do rgo centralizador de sistematizar informaes sobre o produto ou servio contratado, realizar uma boa pesquisa de mercado e oferecer assistncia tcnica aos rgos que fizeram a adeso.

Transparncia do Gasto Pblico - A ARP SGP de Passagens Areas contribui para a transparncia do gasto pblico por que a contratao de um sistema de auto-agendamento/self-booking disponibiliza ao servidor os preos de todas as empresas areas disponveis no momento do acesso. A politica de viagens est customizada na ferramenta, todas as operaes so registradas e podem ser acessadas pelo sistema em planilhas, as quais podem ser enviadas periodicamente para o site de transparncia do Estado. A sociedade pode agora acompanhar o gasto com passagens areas, por passageiro, bilhete, preo, trecho, horrio. Pode saber quanto foi economizado ou quanto deixou de ser economizado.

Sustentabilidade. A sustentabilidade pode ser pensada a partir de trs dimenses: ambiental, social e econmica. Nesse modelo de contratao, podemos observar a dimenso econmica e a socioambiental. A primeira demonstrada nos relatrios que apresentam os valores economizados. Quanto a dimenso socioambiental, o modelo reduz processos, eleva a transparncia pblica, aumenta a rastreabilidade, estimula o planejamento do recurso.

Alm desses aspectos, a Resoluo SGP n 10, em seu Art. 3, resolve que Os deslocamentos areos devem restringir-se s situaes em que sejam inviveis outras formas de comunicao, tais como: telefone, internet, vdeo conferncia e outros que possam substituir, sem prejuzos, o deslocamento. Nesse sentido, incentiva os servidores a evitarem viagens desnecessrias, contribuindo para a diminuio de gasto com combustveis e emisses de gs estufa emitido pelos avies.

Histrico da Poltica

Segundo o modelo analtico proposto pelo cientista social John Kingdom, o processo de construo de uma poltica de sucesso depende de trs variveis independentes que se conjugam. So elas os problemas, as solues e a poltica. O problema uma situao percebida como crtica que demanda uma resposta; as solues so possveis alternativas que atendem, de alguma forma, a situao crtica a ser resolvida. A poltica, por sua vez, a deciso que vincula uma das possveis alternativas ao problema detectado. Com base nesse modelo analtico, pretende-se apresentar a evoluo do processo de implantao do Sistema de Registro de Preos (SRP) na Secretaria de Gesto Publica do Estado de So Paulo (SGP) para a aquisio de passagens areas no Estado, destacando esses trs fatores. Seguindo o esquema proposto, iremos, primeiramente, abordar o problema.

I. O Problema das Compras de Passagens Areas

Para Kingdom, uma determinada situao crtica elevada a condio de problema quando passa a ser reconhecida como tal e a partir desse momento entra na agenda governamental, ou seja, no rol de questes que devero ser resolvidas. Os motivos que levam o agente pblico mudana de comportamento diante das situaes antes encaradas como normais decorrem, segundo o autor, de trs possveis ocorrncias: 1) indicadores que apontam e mensuram a magnitude de uma situao; 2) a ocorrncia de eventos, crises, desastres ou uma experincia pessoal; e 3) o feedback oriundo do monitoramento sobre oramento, custos e gastos.

A elevao do gasto com passagens areas foi o motivo da mudana de comportamento do governo que desde 2007 passou a encar-lo como problema a ser enfrentado. Nesse ano, uma consultoria encomendada junto a FIA (Fundao Instituto de Administrao) tratando a matria revelou um quadro de descontrole e caos. Em 2012, nova pesquisa, realizada pela consultoria E-estratgia Pblica, no mbito do Programa de Melhoria do Gasto, reforou os diagnsticos apresentados no trabalho anterior.

O resultado das pesquisas das consultorias contratadas apresentou diagnstico semelhante sobre o modelo de suprimento de Passagens areas que, poderia ser sintetizados nas seguintes tpicos:

(1) A gesto da contratao realizada de modo descentralizado, mesmo existindo uma ARP na SGP.

(2) A administrao destes contratos resume-se, muitas vezes, apenas ao processo de pagamento.

(3) No h clara designao de responsabilidade pela superviso ativa ou coordenao do mesmo no mbito do Governo.

(4) Apesar de algumas Secretarias terem desenvolvido uma sistemtica de gesto, o uso de indicadores referenciais de consumo no uma pratica comum.

(5) No h o estabelecimento, de modo diretivo, de poltica ou regulamento para o uso deste recurso.

(6) Atualmente existem mais de 230 fornecedores de passagens areas no Estado, mesmo com uma Ata de Registro de Preo na SGP visando reduzir o custo de transao para adquirir a passagem junto agncia.

(7) A administrao estadual no usufrui do seu poder de compra para obteno de reduo do valor das passagens.

O diagnstico feito a partir de levantamento de dados do SIAFEM apresentava o conjunto de causas que tornavam a contratao do servio de aquisio de Passagens Areas um problema a ser solucionado. Mas apesar das evidncias apontadas, os relatrios apresentados no foram conclusivos quanto a proposio de alternativas para superar as dificuldades levantadas. Por falta de uma estratgia de ao clara para eliminar as dificuldades e, tambm, pela obrigatoriedade de realizar o processo licitatrio todos os anos, a SGP, desde ento vem promovendo ajuste gradual no modelo de contratao, principalmente aps a implantao do Sistema de Registro de Preos SRP em 2009.

As dificuldades apontadas nos relatrios das consultorias como a falta de gesto do contrato e de indicadores, ausncia de poltica de uso e coordenao entre os rgos foram sendo assimiladas aos poucos. Mas apesar dos avanos obtidos persistia, da parte da Administrao Pblica, muito desconhecimento sobre o funcionamento do mercado de viagens. Isso porque esse segmento econmico passou por mudanas que alteraram a forma de prestao do servio nas ltimas dcadas.

O nmero excessivo de fornecedores identificados (230) ilustrava o amadorismo dos rgos contratantes. Pela nova configurao do mercado as agncias de viagens perderam a condio de intermedirias obrigatrias nas transaes de compra e venda de bilhetes.

As Cias areas preocupadas em reduzir custos operacionais iniciaram um processo de relacionamento direto com seus clientes, lanando mo de recursos de tecnologia da informao aplicados venda de passagens areas. Os canais de contato direto tornaram-se muito conhecidos nos ltimos anos. Esse fato criou um novo ambiente de negcio que por conseqncia alterou a atuao dos agentes intermedirios na cadeia de viagens.

Mesmo com o incremento das vendas diretas ao consumidor e os avanos observados no relacionamento entre as empresas areas e seus clientes finais, o setor pblico continuou pagando pela mediao das agncias de viagem em suas contrataes. Alm da agencia intermediar a busca dos preos, ela vencia a licitao ofertando o maior desconto sobre o preo do bilhete. Mas esse desconto tinha o efeito inverso. Elevava o preo do servio.

Para conceder descontos aos rgos contratantes, as agncias tinham incentivos para aumentar os preos dos bilhetes, pois recebiam comisso pela intermediao. O preo pelo trabalho vinha expresso no prprio bilhete e oneravam o produto em at 10%, segundo a tabela oficial estabelecida pela Agncia Nacional da Aviao Civil. Essa sociedade sem risco tornou-se objeto de uma disputa judicial.

A chamada Remunerao da Agencia de Viagem (RAV) ou DU (repasse a terceiros), transformou-se em litgio entre agentes e empresas areas.

De um lado, as Cias areas insistindo na estratgia de cortar custos operacionais e reduzir preos, de outro, os agentes de viagem relutando em perder receitas vinculadas condio de atravessadores na relao entre os efetivos prestadores do servio e seus clientes finais.

A simples preocupao de cumprir a formalidade de fazer uma ARP no dava conta de solucionar os problemas. A compra continuava pulverizada e os processos de compra de bilhetes sem padronizao.

Outra concluso dos relatrios da E-Estratgia Pblica foi de que o Estado dificilmente conseguiria atrair bons fornecedores por que o Sistema atual de pagamento de passagens no Estado de 30 dias aps faturamento. As cobranas das companhias areas para as agncias variam de 6 a 10 dias aps a emisso dos bilhetes. Esta situao gera uma necessidade de fluxo de caixa que normalmente uma agncia no consegue suportar sem financiamento, levando-a a embutir custos financeiros. A oferta de uma alternativa para contornar esse problema esbarrou na forma rgida com que o Estado paga seus fornecedores. Pensar sadas que atendessem aos desafios apontados foi um dos mritos do novo modelo proposto

II. As Solues / Alternativas

Dentro do modelo de Kingdom, o segundo fluxo o das alternativas. Nesse fluxo, um conjunto de idias e propostas disputam a aceitao nas redes de polticas na agenda governamental, como solues para resolver o problema apresentado. Nem todas alternativas so aceitas, pois necessrio analisar sua convenincia e oportunidade. Essas alternativas, quando aceitas, do origem s polticas pblicas.

A primeira soluo para racionalizar a compra de passagens areas foi adotar o Sistema de Registro de Preos (SRP). O SRP um instrumento de gesto de compras e contrataes previsto na Lei de Licitaes e Contratos, a 8666/93, que, em seu Artigo 15, recomenda:

Art. 15. As compras, sempre que possvel, devero:

II - ser processadas atravs de sistema de registro de preos;

III - submeter-se s condies de aquisio e pagamento semelhantes s do setor privado.

Para o jurista Maral Justen Filho, o sistema de registro de preos uma das mais teis e interessantes alternativas de gesto de contrataes colocadas disposio da Administrao () (JUSTEN FILHO: 2010:191). Nesse sistema, um rgo gerenciador convida outros rgos a aderirem licitao, centraliza a pesquisa de mercado, a confeco do edital, promove o certame. Essa licitao, concretizada normalmente por meio de um Prego Eletrnico, registrada numa Ata de Registro de Preos (ARP).

Realizou-se a partir de 2009 a primeira ARP com a adeso de 49 rgos. Mas havia equvocos no modelo de contratao. O objeto da primeira ARP era a contratao de empresa de agenciamento da compra de passagens areas. Esse modelo era correto, mas pouco compreendido na poca. O contrato no previa a disponibilizao de um sistema self-booking para a contratante, era a prpria agencia que fazia a busca dos preos e apresentava trs oramentos, o rgo no tinha como saber se os preos eram as melhores opes para o contratante. A forma de remunerao tambm desfavorvel ao Estado, pois optou-se pelo pagamento de uma taxa de transao de R$ 7,00 (sete reais) pago para cada transao, e, embora, o valor da taxa estivesse abaixo do valor de mercado, no se exigia da agncia a devoluo da taxa de remunerao que recebia da empresa area. Portanto, ela recebia os sete reais mais os 10% de cada bilhete emitido.

Objeto da ARP/SGP 2009 1 A presente Licitao tem por objeto a contratao de empresa especializada na prestao de servios de agenciamento para fornecimento de passagens areas nacionais e internacionais, na forma de execuo contnua e em regime de empreitada por preo unitrio, para atender aos rgos/Entidades do Poder Executivo Estadual.

A ARP de 2011, com 67 rgos participantes, deixou de utilizar o pagamento por transao (TransactionFee). Passou-se a remunerar a agencia contratada com base num desconto percentual sobre o valor total do bilhete. Abandonou tambm o conceito de agenciamento e a contratao passou a ser de servios de emisso. Em certo sentido, houve um retrocesso, inclusive, vrios rgos no aderiram ao SRP de 2011.

Objeto da ARP/SGP 2011 1 - o objeto do presente registro a prestao de servios de emisso de bilhetes de passagens areas destinadas a viagens nacionais e internacionais, compreendendo a reserva, emisso, marcao, remarcao, endosso e entrega fsica ou eletrnica das passagens, bem como fornecimento de relatrios gerenciais, por via eletrnica, conforme Projeto Bsico que integra o Anexo I do Edital n 008/2011, documento que integra esta ARP.

A terceira alternativa, adotada na ARP 2013, foi a contratao das chamadas TMCs (Travel Management Companies Companhias de Gerenciamento de Viagem).

Entre as 230 agencias que serviam o Estado, conforme mencionado acima, a grande maioria delas no tinha a expertise para atender grandes organizaes. Grande parte era de agncias viagens de turismo voltadas, portanto, para atender pessoas fsicas. Apesar de terem objetivos parecidos, as agencias de viagem tm pblicos-alvo diferentes. O segmento voltado a viagens de lazer, por exemplo, difere daquele voltado a viagens de negcios. Enquanto o primeiro eventual, tem maior durao, finalidades subjetivas e oramentos mais flexveis, o segundo frequente, tem menor durao, finalidades objetivas e oramentos rgidos.

Atualmente existem empresas especializadas em atender as necessidades das grandes corporaes, que so as TMCs, conhecidas como agencias de viagem corporativa. Fato que era relegado a plano secundrio pelos rgos do Estado.

Por falta de um trabalho coordenado os rgos agiam isoladamente para suprir suas demandas e elaboravam editais sem considerar as mudanasocorridas no mercado de passagens areas. A competio nos processos licitatrios dava-se entre pequenos fornecedores que tiravam proveito da incapacidade que o setor pblico tinha de demandar uma prestao de servios compatveis com o volume de recursos destinados despesa.

Enquanto o Estado ensaiava seus primeiros passos, na direo de um Sistema de Registro de Preos (SRP), para contratar agencias de viagem, j estava se consolidando no mercado brasileiro, o conceito da viagem corporativa, operadas pelas chamadas TMC (Travel Management Companies). Essas empresas ganharam espao no mercado gerindo recursos aplicados cadeia de viagens de negcios, estimulando o planejamento e a criao de polticas internas de compliance, para suas contratadas.

As TMCs oferecem servios s contratantes por meio de sistemas informatizadoscom os links das principais Companhias areas, locadoras de veculos, rede hoteleira etc, criando um site de busca para seus clientes conhecidos comosistema self-booking ou de auto agendamento.As TMCs so remuneradas pelo servio efetivamente prestado aos clientes, a taxa de transao. Assim, para cada emisso ou remarcao, paga-se um valor fixo. Por esse modelo, a contratante determina como devem ser gastos seus recursos com passagens areas, dirias, deslocamento; elaborando uma poltica de viagem. Pela poltica possvel contemplar o conjunto de fatores que impactam nos preos dos servios contratados, tais como a antecedncia da compra, inexistncia de preferncia por Cia area, padro de qualidade, horrios preferenciais etc.

Com base nos relatrios extrados dos sistemas informatizados, programados de acordo com a poltica da contratante, as corporaes reduziram custos, elevaram a transparncia, melhoraram resultados. A partir da definio de um perfil de uso da organizao foi possvel negociar acordos de tarifa diretamente com as empresas donas do servio. Foi esse sistema que comps o edital/ARP de 2013.

Objeto da ARP/SGP 2013A presente licitao tem por objeto a CONSTITUIO DE SISTEMA DE REGISTRO DE PREO, para prestao de servios de agenciamento sistematizado de viagens corporativas, em observncia poltica de viagens fixada na Resoluo SGP10,de 02-4-2013 (Anexo XII), de acordo com o determinado no Decreto estadual n 53.546, de 13-10-2008, conforme especificaes constantes do Memorial Descritivo que integra este edital como Anexo I.

III. A Politica

Basicamente, os fluxos dos problemas e o das solues se articulam por causa de um terceiro fluxo, que fluxo poltico. De acordo com Kingdom, esse fluxo influenciado pelo o clima nacional/estadual, pelas foras polticas organizadas e pelas mudanas no governo. O clima nacional (ou estadual) se configura num ambiente favorvel para a formao da agenda poltica, por isso chamado tambm de humor. As foras polticas organizadas referem-se s presses exercidas por grupos, levando a consensos ou conflitos na arena poltica. OMPL Movimento Passe Livre, por exemplo, com as manifestaes de 2013, conseguiu pautar aes dos trs nveis de governo, no mbito nacional e influenciar o humor e a agenda nacional, principalmente quanto ao problema do transporte pblico. Por fim, as mudanas no governo influenciam a agenda tanto de pessoas em posies estratgicas como na composio do legislativo. Chama-se especial ateno para o incio de governos, considerado o momento mais propcio entrada de demandas que permaneceram por um longo tempo sem resposta (Kingdom, 2003).

O ano de 2007 marcaria o inicio do Governo de Jos Serra, de perfil mais gerencialista. A SGP foi criada por Jos Serra no mesmo ano de sua posse. Em 2008, ele edita o Decreto 53.546, que atribuiu SGP a gesto da compra de passagens areas para todo o Estado. Foi Jos Serra que tambm encomendou estudos sobre alguns itens de custeio, entre eles, o de passagens areas. O decreto 53.546 foi, inclusive, resultado de estudos da Fundao Instituto de Administrao FIA. Com base nesse decreto, foi feito o primeiro Sistema de Registro de Preos de Passagens Areas SRP/SGP em 2009, seguido pelo de 2011, conforme mencionado anteriormente.

Em 2012, o Governo Alckmin estabelece o Programa de Melhoria do Gasto Pblico - Desperdcio Zero atravs do Decreto n 57.829.

Durante a preparao da ARP de 2013, foi promulgada a resoluo SGP n 10, de abril de 2013, que estabelece os parmetros da Poltica de Viagens no Estado de So Paulo e cria o GAPA Grupo Tcnico de Gesto de Aquisio de Passagens Areas.

Outro fato poltico que teve grande influencia no clima nacional foi as manifestaes juninas de 2013. Elas foram lideradas pelo Movimento Passe Livre (MPL), contra o aumento das passagens de nibus, mas essa iniciativa tambm se estendeu a uma srie de reivindicaes em torno da melhoria dos servios pblicos e do gasto.

Sintonizado com essas reivindicaes, o Governo Alckmin promulgou o Decreto 59.327 de 28 de junho de 2013, que dispe sobre medidas de reduo de despesas de custeio e de reorganizao no mbito da Administrao Direta e Indireta, e d providncias correlatas. Esse decreto recomenda, em seu Artigo 1 , que Os rgos e entidades da Administrao direta, autrquica e fundacional devero adotar, observadas as formalidades legais, as seguintes medidas de reduo de despesas de custeio:

(.)

III - passagem area: adeso ao servio de gerenciamento sistematizado de viagens corporativas, da Secretaria de Gesto Pblica ().

Concluses

A poltica de passagens areas foi atribuda a SGP desde de 2008, mas at pouco tempo, ainda no havia designao clara de superviso e coordenao dessa poltica. O problema desse gasto e o mercado de passagens areas ainda no eram bem compreendidos. Por exemplo, pode-se perceber que desde a primeira ARP, em 2009, havia o conceito de agenciamento sistematizado de passagens areas, de pagamento por taxa de transao, mas foi somente em 2013 que esses dois conceitos foram entendidos e aplicados poltica. Tambm foi em 2013 que se editou a Resoluo SGP n 10 de 2013 que deu maior clareza, responsabilizao e coordenao da poltica de viagens para o Estado de So Paulo, criou o Grupo Tcnico de Gesto de Aquisio de Passagens ereas -GAPA. Esses acertos que levaram essa poltica a ser reforada pelo Decreto 59.327 de junho de 2013. Ou seja, os fluxos de problemas, solues, alternativas e poltica podem no confluir perfeitamente, mas quando encontram empreendedores pblicos e janelas de oportunidade, geram acertos na poltica pblica.

Com a ARP de 2013/Novo Modelo, pode-se afirmar que:

A nova ARP eliminou a assimetria de informao entre o Estado e a Agencia de Viagem;

Permitiu o acesso direto aos preos praticados pelas Cias Areas;

O sistema mostra o funcionamento dinmico do mercado de passagens areas;

Tornou efetiva a aplicao de uma poltica de viagens, com regras que impactam no custo do produto final;

O uso reiterado da ferramenta gera conhecimento sobre a dinmica do mercado de viagens tornando-se cada vez mais amigvel ao operador. Algo que ficava restrito aos intermedirios nos modelos anteriores;

A customizao da poltica de viagem adotada pelo Estado no sistema facilita a auditoria interna e externa, a transparncia, analises comparativas, tomadas de deciso.

A taxa de corretagem que compunha o valor final do produto caiu significativamente. Anteriormente, pagava-se, no mnimo R$40,00 por bilhete emitido e 10% para bilhetes acima de R$400,00 (quatrocentos reais). No novo modelo, paga-se um valor fixo de R$ 6,17 (seis reais e dezessete centavos), independente do valor da passagem.

A agncia de viagem tornou-se uma consultora na medida em que identifica oportunidades para reduzir custos. Aps um perodo de utilizao do sistema de self-booking, tornou-se possvel definir o perfil do gasto do Estado: as rotas mais utilizadas/trechos mais voados, os horrios, as Cias Areas, os prazos de antecedncia, os perodos de maior utilizao. Com essas informaes possvel estabelecer acordos tarifrios com as empresas (tour codes), reduzindo ainda mais os custos.

Embora a gesto no seja totalmente centralizada, ela passou a ter um Grupo Tcnico de Acompanhamento da Gesto de Aquisio que faz a mediao entre os rgos contratantes e o fornecedor, monitorando, promovendo treinamentos e ajustes no modelo. Essa sistemtica ajudou a melhorar a administrao dos contratos, mantendo conversas regulares com o fornecedor e tambm com os rgos para avaliar necessidades de ajustes a serem realizados no modelo, esclarecer dvidas.

Veja os resultados comparativos de uma amostra de cinco rgos: Polcia Militar, Secretaria do Estado da Cultura, Secretaria de Gesto Pblica (SGP), Secretaria de Segurana Pblica e o Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (IPT). Esses rgos aderiram a Ata de Registro de Preos - ARP da SGP de 2011, cujos contratos foram finalizados no primeiro semestre de 2013. Logo aps, ingressaram na ARP de 2013, no segundo semestre. O valor dos gastos desses rgos representa, na ARP/2011 37,37% dos recursos despendidos com passagens areas. O nmero de viagens, por sua vez, representa 47,44% de todas as passagens emitidas, nessa ARP. Foram escolhidos os trechos mais voados. Esses dados foram comparados com os mesmos rgos na ARP de 2013, iniciada no segundo semestre desse ano.

Pela anlise, pode-se perceber o preo mdio pago por rgos, para os mesmos trechos. Pode-se perceber tambm que o preo mdio gasto com passagem pelo antigo modelo foi de R$850,00, sem o sistema de autoagendamento, e de R$628,00 pelo novo modelo, com o sistema self-booking, seguindo a Resoluo SGP N 10 de Abril de 2013, gerando uma economia de 26,09%.

Veja tabelas a seguir

Tabela I Amostra Totais gastos na ARP de 2011, no Modelo Anterior

ORGO

Total Gasto em 2013 Referente ARP 2011, Modelo Anterior

Participao sobre o Total (%)

PM ESTADO

R$ 1.228.510,21

31,48%

CULTURA

R$ 81.446,78

2,09%

SEGURANA PBLICA

R$ 73.049,59

1,87%

GESTO PBLICA

R$ 62.160,88

1,59%

IPT

R$ 13.188,48

0,34%

Gasto Total (rgos aderentes ARP da SGP)

R$ 3.902.365,74

37,37%

Tabela II Total de bilhetes emitidos em 2013, Referentes ARP 2011

Rota Completa/Cidades

Total de Bilhetes em 2013 ARP de 2011, Modelo Anterior

Participao sobre o Total (%)

S P /BRASLIA/SP

371

10,51%

BRASLIA/SO PAULO

336

9,52%

SO PAULO/BRASLIA

290

8,22%

SP/RIO DE JANEIRO/SP

165

4,68%

RIO DE JANEIRO/SO PAULO

78

2,21%

SALVADOR/SO PAULO

66

1,87%

SP/SO JOS DO R.PRETO/SP

62

1,76%

SO PAULO/SALVADOR

52

1,47%

SO PAULO/SALVADOR/SO PAULO

41

1,16%

SO PAULO/PRESIDENTE PRUDENTE

37

1,05%

SP/PRESIDENTE PRUDENTE/SP

37

1,05%

BRASLIA/SO PAULO/BRASLIA

35

0,99%

SO JOS DO R.PRETO/SP/S J DO R.PRETO

30

0,85%

PRESIDENTE PRUDENTE/SP

26

0,74%

SO JOS DO R.PRETO/SO PAULO

19

0,54%

SO PAULO/SO JOS DO R.PRETO

15

0,43%

PR PRUDENTE/SP/PR PRUDENTE

14

0,40%

Total de Passagens (rgos aderentes ARP da SGP)

3529

47,44%

Tabela III Modelo Anterior dados relativos a Janeiro de 2013 a Junho de 2013

Cliente

Rota Completa/Cidades

Gasto mdio por trecho

CULTURA

BRASLIA/SO PAULO

R$ 691,98

RIO DE JANEIRO/SO PAULO

R$ 602,97

SALVADOR/SO PAULO

R$ 358,00

SO PAULO/BRASLIA

R$ 498,63

SO PAULO/BRASLIA/SO PAULO

R$ 1.279,60

SO PAULO/PRESIDENTE PRUDENTE/SO PAULO

R$ 1.150,19

SO PAULO/RIO DE JANEIRO

R$ 501,28

SO PAULO/RIO DE JANEIRO/SO PAULO

R$ 1.022,97

SO PAULO/SALVADOR

R$ 462,00

SO PAULO/SALVADOR/SO PAULO

R$ 1.957,98

SO PAULO/SO JOS DO R.PRETO/SO PAULO

R$ 749,13

Gasto Mdio em todos os trechos Sec Cultura

R$ 903,49

GESTO PBLICA

BRASLIA/SO PAULO

R$ 537,90

PRESIDENTE PRUDENTE/SO PAULO

R$ 611,00

SALVADOR/SO PAULO

R$ 717,50

SO JOS DO R.PRETO/SO PAULO

R$ 20,00

SO PAULO/BRASLIA

R$ 379,20

SO PAULO/BRASLIA/SO PAULO

R$ 765,46

SO PAULO/PRESIDENTE PRUDENTE

R$ 565,17

SO PAULO/PRESIDENTE PRUDENTE/SO PAULO

R$ 1.071,80

SO PAULO/SALVADOR

R$ 1.150,95

SO PAULO/SO JOS DO R.PRETO

R$ 288,00

SO PAULO/SO JOS DO R.PRETO/SO PAULO

R$ 1.200,33

Gasto Mdio em todos os trechos GESTO PBLICA

R$ 597,78

IPT

BRASLIA/SO PAULO

R$ 510,00

RIO DE JANEIRO/SO PAULO

R$ 1.067,33

SO PAULO/BRASLIA

R$ 221,00

SO PAULO/RIO DE JANEIRO

R$ 687,00

Gasto Mdio em todos os trechos IPT

R$ 608,20

PM (POL.MILITAR)

BRASLIA/SO PAULO

R$ 589,01

RIO DE JANEIRO/SO PAULO

R$ 1.030,97

RIO DE JANEIRO/SO PAULO/RIO DE JANEIRO

R$ 1.955,90

SALVADOR/SO PAULO

R$ 696,48

SO PAULO/BRASLIA

R$ 691,53

SO PAULO/BRASLIA/SO PAULO

R$ 1.725,83

SO PAULO/RIO DE JANEIRO

R$ 786,54

SO PAULO/RIO DE JANEIRO/SO PAULO

R$ 980,12

SO PAULO/SALVADOR

R$ 762,92

SO PAULO/SALVADOR/SO PAULO

R$ 1.448,64

SO PAULO/SO JOS DO R.PRETO/SO PAULO

R$ 1.400,00

PM (POL.MILITAR)

Gasto Mdio em todos os trechos

R$ 922,48

SEGURANA PBLICA

RIO DE JANEIRO/SO PAULO

R$ 999,00

SO PAULO/BRASLIA

R$ 55,50

SO PAULO/BRASLIA/SO PAULO

R$ 1.042,47

SO PAULO/RIO DE JANEIRO

R$ 668,00

SO PAULO/RIO DE JANEIRO/SO PAULO

R$ 545,97

SEGURANA PBLICA Total

R$ 700,27

Gasto Mdio Geral

R$ 850,18

Tabela IV Modelo novo com Self booking, julho de 2013 a Fevereiro de 2014.

Grupo

Rota

Total

41878 - IPT

BSB CGH

R$ 456,62

BSB GRU

R$ 271,42

CGH BSB

R$ 554,29

CGH BSB / BSB CGH

R$ 1.039,98

CGH GIG

R$ 414,34

CGH GIG / GIG CGH

R$ 954,08

CGH PPB / PPB CGH

R$ 800,80

CGH SDU

R$ 631,87

CGH SDU / SDU CGH

R$ 909,64

CGH SSA

R$ 603,00

GIG CGH

R$ 363,98

GIG CGH / CGH GIG

R$ 1.220,40

GIG GRU

R$ 239,50

GRU BSB

R$ 377,53

GRU GIG

R$ 596,90

GRU SDU

R$ 420,48

GRU SDU / SDU GRU

R$ 693,24

GRU SSA

R$ 676,45

GRU SSA / SSA GRU

R$ 597,60

SDU CGH

R$ 620,89

SDU CGH / CGH SDU

R$ 1.525,68

SDU GRU

R$ 560,40

SSA GRU

R$ 476,17

41878 - IPT Gasto mdio por trecho

R$ 673,63

41996 - PM

BSB CGH

R$ 689,81

BSB CGH / CGH BSB

R$ 1.019,80

BSB GRU

R$ 434,71

CGH BSB

R$ 623,38

CGH BSB / BSB CGH

R$ 1.199,50

CGH GIG

R$ 408,90

CGH SDU

R$ 630,00

GIG CGH

R$ 420,90

GIG GRU

R$ 287,75

GRU BSB

R$ 480,21

GRU BSB / BSB GRU

R$ 1.081,11

GRU GIG

R$ 351,60

GRU SDU

R$ 334,38

GRU SDU / SDU GRU

R$ 1.075,80

GRU SSA

R$ 441,37

SDU CGH

R$ 524,77

SDU CGH / CGH SDU

R$ 1.221,78

SDU GRU

R$ 314,07

SSA GRU

R$ 477,90

41996 - PM Gasto mdio por trecho

R$ 558,76

42005 - SEC GESTAO PUBLICA

BSB CGH

R$ 448,13

CGH BSB / BSB CGH

R$ 760,24

CGH PPB / PPB CGH

R$ 1.011,13

CGH SDU

R$ 209,00

CGH SDU / SDU CGH

R$ 820,00

CGH SJP

R$ 428,00

CGH SJP / SJP GRU

R$ 1.050,00

GRU BSB

R$ 360,70

PPB CGH

R$ 555,90

SDU CGH

R$ 368,90

SJP CGH

R$ 1.070,00

42005 - SEC GESTAO PUBLICA Gasto mdio por trecho

R$ 612,02

42678 - SEC DO ESTADO DA CULTURA

BSB GRU

R$ 483,90

CGH BSB

R$ 590,90

CGH BSB / BSB CGH

R$ 998,80

CGH PPB / PPB CGH

R$ 772,70

CGH SDU

R$ 483,65

CGH SDU / SDU CGH

R$ 1.051,00

CGH SJP / SJP CGH

R$ 1.190,00

CGH SJP / SJP GRU

R$ 1.255,50

SDU CGH

R$ 803,90

42678 - SEC DO ESTADO DA CULTURA Gasto mdio por trecho

R$ 889,75

43932 - SEC SEGURANCA PUBLICA

BSB CGH

R$ 1.043,13

CGH BSB

R$ 530,69

CGH BSB / BSB CGH

R$ 1.812,20

CGH SDU / SDU CGH

R$ 1.081,50

43932 - SEC SEGURANCA PUBLICA Gasto mdio por trecho

R$ 1.079,96

Total geral Preo Mdio da Passagem Area

R$ 628,37

-26,09%

Economia Alcanada Segundo Semestre 2013 Jan e Fev 2014

26,09%

Referencia:

JUSTEN FILHO, Maral (2010) Comentrios a Lei de Licitaes e Contratos -14 Edio. Dialtica. So Paulo, 2010.

KINGDON, John W (2002) -Agendas, Alternatives, and Public Policies-Longman Classics Edition- (2002).

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