Políticas públicas de atenção à infância e à juventude e a lei municipal

Márcio Rogério de Oliveira1 I – Introdução

Desde o Período Colonial e até a promulgação da Lei Federal n. 8069/90 –

Estatuto da Criança e do Adolescente, o Brasil pautou-se por uma visão intervencionista,

assistencialista e excludente em relação às ações direcionadas a crianças e adolescentes em

situação de vulnerabilidade social, baseada no pressuposto de que as ações do Estado e da

Sociedade se justificavam, basicamente, em situações de “abandono” e “delinqüência”.

No Brasil Colônia, as instituições de assistência em geral eram ligadas à Igreja.

Data de 1551 a fundação, pelos Jesuítas, da primeira casa de recolhimento de crianças, com o

objetivo de isolar crianças índias e negras da “má influência” dos pais. No Século XVIII, o

abandono de crianças já era prática comum nas portas de igrejas, conventos, residências e nas

ruas (principalmente crianças ilegítimas e filhos de escravos), datando dessa época a primeira

ação pública do Estado no campo da assistência social, consistente na criação da primeira “casa

dos expostos”, em 1726, na Bahia. Tratava-se de uma instituição assistencial onde havia uma

espécie de roleta, onde as crianças – pobres, “ilegítimas” ou indesejadas - eram deixadas sem

que se pudesse identificar quem as abandonava.

Na passagem do Século XIX para o Século XX, o crescimento demográfico -

associado ao contingente de ex-escravos que não conseguia se incluir no mercado de trabalho -

gerou um grande número de crianças abandonadas pelas ruas das cidades, sem qualquer tipo de

assistência pública. A população brasileira deu um salto de 10 para 30 milhões de habitantes,

51% dos quais na faixa etária abaixo dos 19 anos de idade. No plano internacional, cada vez

mais se firmava na Europa o pensamento dos educadores que defendiam o investimento na

infância como fator de transformação social, gerando um contexto em que o País não mais

1 Promotor de Justiça junto à Vara Infracional da Infância e Juventude de Belo Horizonte e com atuação junto ao Centro de Apoio Operacional às Promotorias de Justiça da Infância e Juventude do Ministério Público de Minas Gerais

poderia ignorar a necessidade de uma política pública de atenção à infância, inclusive com o

surgimento de movimentos populares liderados por médicos higienistas e juristas que cobravam

do Estado uma assistência pública para as crianças abandonadas e delinqüentes. Nascia, desta

forma, o discurso de que “era preciso salvar a infância para salvar o País”, mas a estratégia

adotada para alcançar este desiderato, baseada numa visão de ordem e higiene, tinha como eixo

central a segregação da infância pobre em instituições. Em 1906, acentuou-se a visão repressiva

em relação aos “menores delinqüentes”, com a abertura de novas casas de recolhimento: escolas

de prevenção (para menores em abandono), escolas de reforma e colônias correcionais (para

menores em conflito com a lei).

Entre 1910 e 1930, movimentos internacionais e discussões internas levaram à

construção de uma Doutrina do Direito do Menor, fundada no binômio carência/delinqüência.

Em 1927, foi aprovado o primeiro Código de Menores do Brasil, conhecido como Código Mello

Matos. Com medidas assistenciais e preventivas, permitia que o Juiz de Menores exercesse toda

a sua autoridade centralizadora, controladora e protecionista sobre a infância. Havia uma

consciência geral de que o Estado tinha o dever de “proteger” os menores, ainda que suprimindo

suas garantias. Era a fase da criminalização da infância pobre. Delineava-se a Doutrina da

Situação Irregular.

Com a Constituição de 1937, sensível às lutas pelos direitos humanos, buscou-

se ampliar o horizonte social da infância e da juventude, bem como dos setores mais carentes da

população. Em 1941, com a boa intenção de promover uma política de “bem-estar”, surgiu o

SAM - Serviço de Assistência ao Menor, instituído pelo Decreto-Lei n. 3.799, com o objetivo de

sempre: atender menores delinqüentes e desvalidos.

O SAM caracterizou-se pelo acirramento da cultura da internação com quebra

dos vínculos familiares. A preocupação era correcional e não afetiva. Logo surgiram problemas

de superlotação, desvios de verbas, ensino precário, maus tratos e abusos de toda ordem contra os

internos, a ponto de o serviço ficar conhecido como “sucursal do inferno”. Severas críticas

levaram à sua extinção em 1964, pela Lei n. 4.513, que criou a FUNABEM – Fundação Nacional

do Bem-Estar do Menor, encarregada da execução da chamada Política Nacional do Bem-Estar

do Menor (PNBEM), cujos braços estaduais eram as FEBEM’s.

Contudo, a FUNABEM e as FEBEM’S, sob a batuta do Governo Militar,

seguiram o mesmo modelo de gestão centralizadora e verticalizada que caracterizou o SAM.

Mantiveram a mesma cultura segregadora e preconceituosa. “Menores” abandonados e infratores

de todo gênero continuaram recebendo o mesmo tratamento: internação.

Na década de 70, novos debates exigiam a reforma ou criação de uma nova

legislação menorista, culminando com a publicação da Lei Federal n. 6.695, de 10 de outubro de

1979, instituindo o Novo Código de Menores, que trouxe alguns avanços, mas na essência

acabou mantendo as linhas básicas da PNBEM (inclusive recepcionando a FUNABEM) e ainda

reconheceu expressamente a “doutrina da situação irregular”.

Felício Pontes Júnior assinala que essa política, desenvolvida com base na

diretriz centralizadora da ditadura militar, realizou um verdadeiro controle social de crianças

e adolescentes que não tinham seus direitos respeitados. Como exemplo desse controle social

tem-se a cassação do pátrio poder e a imposição de medida privativa de liberdade a crianças e

adolescentes em risco pessoal e social, sem tempo e condições determinados; limitação da

participação sobre o tema da infância e da juventude à autoridade policial, administrativa e

judicial; etc. 2 .

A rigor, o Código de 1979 simplesmente não conseguiu romper com os

paradigmas que nortearam toda a legislação menorista que o precedeu. Conferia poderes quase

ilimitados ao Juiz de Menores e manteve o intervencionismo arbitrário, a cultura de internação e

o desprezo à convivência familiar. Crianças e adolescentes pobres – abandonados, negligenciados

e/ou infratores - continuaram sendo vistos como um “perigo à sociedade” e institucionalizados

indiscriminadamente. A pretexto de “proteção”, a infância pobre continuou sendo tratada com

2 JÚNIOR, Felício Pontes. Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente, Série Direitos da Criança n. 3., Malheiros Editores, São Paulo, 1983

autoritarismo e oficialmente negligenciada em relação a muitos direitos humanos básicos e

universais. Crianças e adolescentes eram meros objetos da intervenção estatal, pessoas às quais

não se reconhecia a condição de sujeitos de direitos.

II – A Constituição de 1988 e o Estatuto da Criança e do Adolescente:

novos paradigmas

Na década de 80, uma conjugação de diversos fatores políticos e sociais ensejou

o surgimento de um grande movimento nacional pela redemocratização e pela implantação de

políticas públicas capazes de solucionar a grave crise econômica então vigente, bem como as

mazelas sociais decorrentes da má distribuição de renda no Brasil. As crianças e adolescentes

eram as mais frágeis vítimas de tal realidade, à mercê de uma legislação menorista equivocada.

Com o processo de abertura política iniciado na segunda metade da década de

70, veio a recuperação da força dos partidos políticos e a intensificação das manifestações

populares, culminando, em dezembro de 1983, com o fim do regime militar que vigorava desde

o Golpe de 1964 e que tantas ofensas causou às liberdades públicas no Brasil.

Dentre os acontecimentos que precederam a convocação da Assembléia

Nacional Constituinte, através da qual esperavam os brasileiros uma completa reformulação do

ordenamento jurídico e das instituições nacionais, causou especial impacto a divulgação de

chacinas e assassinatos de crianças e adolescentes - que vinham se tornando rotina nas grandes

cidades, não raro pelas mãos de policiais -, gerando indignação internacional em face de tais

atrocidades e dando início a um grande debate nacional, que se expandiu consideravelmente a

partir da repercussão do I Encontro Nacional de Meninos e Meninas de Rua, promovido pelo

Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua, em 1986.

O Brasil percebeu que era o momento de reparar uma omissão histórica, pois

jamais uma Constituição Brasileira havia se preocupado em estabelecer os princípios do Direito

do Menor, até então restrito aos limites do Direito de Família ou tratado, esparsamente, em leis

especiais, de cunho infraconstitucional..

Conforme nos lembra Antônio Chaves3, tal negligência foi registrada pelo então

Deputado Federal Nelson Aguiar, em discurso publicado no Diário do Congresso Nacional de

05.09.1987, observando que o direito da criança está incorporado ao Direito da Família de tal

forma que só possa ser exercido através do pai e da mãe, o que significa dizer que a criança sem

família neste País não tinha direito.

Do mencionado discurso, foi transcrito por Antônio Chaves, em seu

Comentários ao Estatuto da Criança e do Adolescente, o seguinte trecho, que bem representa o

sentimento que moveu a todos que se empenharam na luta pela reformulação da legislação

menorista e pela adoção da Doutrina da Proteção Integral:

"... o menor abandonado pode ser conceituado como aquele para quem a

família não existe mais, a sociedade o marginaliza e o Estado não assume a sua situação. Por

que não faz? Porque não dispomos neste País de nenhum instrumento jurídico-constitucional que

diga que a criança é sujeito de direito e que o Estado deva responder pela garantia desse

direito.

Hoje, aquele menorzinho que está abandonado pelas ruas das pequenas e

grandes cidades deste País não é de ninguém; ninguém é responsável por ele; só depois que ele

pratica algum delito é que a sociedade, encontrando-se incomodada por ele, aciona os seus

mecanismos de controle social, isto é, a Polícia, o Juizado de Menores, as Delegacias de

Menores, as instituições oficiais e particulares, e tira esse menor do seio da sociedade. Com este

ato, a sociedade resolve o seu problema, tirando do seu meio o menor incômodo, mas não

resolve o problema do menor; antes, pelo contrário, agrava-o.

Queremos, pois, que o Estado, de uma vez por todas, afaste-se da solução

desse problema. A solução desse problema tem que ser da sociedade, e o Estado tem que

3 CHAVES, Antônio. Comentários ao Estatuto da Criança e do Adolescente, 2ª edição, LTR, São Paulo, 1997.

funcionar como um instrumento para o apoio da sociedade, porque a criança não é do Estado: a

criança é da sociedade; a criança, enfim, ela própria, é a sociedade."

Enquanto o Brasil se mobilizava em torno da Assembléia Nacional Constituinte

e da questão do menor, desenvolviam-se, no cenário internacional, significativos avanços no

campo normativo, na esteira da Declaração Universal dos Direitos da Criança (1959). Assim foi

que, na década de 80, estavam sendo discutidos e vieram a ser aprovados os seguintes

documentos: Regras Mínimas das Nações Unidas para a Administração da Justiça da Infância e

Juventude (Regras de Beijing, 1985), Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da

Criança (1989), Regras Mínimas das Nações Unidas para a Proteção dos Jovens Privados de

Liberdade (1990) e Diretrizes das Nações Unidas para a Prevenção da Delinqüência Juvenil

(Diretrizes de Riad, 1990).

Era necessário que a nova Constituição criasse mecanismos eficazes, aptos a

responsabilizar o Estado e a Sociedade pela garantia do direito da criança, independentemente do

pai e da mãe. Seguindo os ditames da normativa internacional, a Sociedade Civil Brasileira,

mobilizada através de suas organizações representativas, encaminhou à Assembléia Nacional

Constituinte a emenda popular "CRIANÇA, PRIORIDADE NACIONAL", que preconizava a

doutrina da proteção integral e foi endossada pelos Constituintes, restando materializada nos

artigos 227, 228 e 229 da Constituição de 1988.

Com efeito, a redação final do caput artigo 227, condensando em seu corpo os

preceitos fundamentais da Declaração Universal dos Direitos da Criança, praticamente resumiu

tudo o que precisava ser dito, a nível de Constituição:

"É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao

adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao

lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência

familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência,

discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão."

Depois de promulgada a Constituição e sob a bandeira da prioridade absoluta, a

Sociedade Civil manteve seus esforços junto ao Congresso Nacional, visando obter a rápida

regulamentação dos dispositivos constitucionais, através de uma lei específica, que alterasse ou

substituísse o Código de Menores herdado da ditadura. Antônio Chaves assinala que tal esforço

ganhou adesões de peso, sendo formado a nível nacional um grande lóbi, que resultou na

aprovação do ESTATUTO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE, Lei n. 8.069, de 13.07.1990,

cujo artigo 1º já anuncia: esta lei dispõe sobre a proteção integral à criança e ao adolescente.

Estabeleceu-se, desta forma, uma nova ordem jurídica para a infância e a

juventude brasileiras, onde a Constituição Federal define os direitos fundamentais e o ECA,

além de detalhar e especificar esses direitos, inclusive definindo os parâmetros da prioridade

absoluta (Livro I - Parte Geral), cria e regulamenta novos mecanismos políticos, jurídicos e

sociais necessários à sua efetivação, estabelecendo um sistema garantista que compreende, por

exemplo, as diretrizes para elaboração da política de atendimento, a definição das medidas de

proteção e medidas socioeducativas, a delimitação dos papéis do Poder Judiciário, Ministério

Público e advogados e a tipificação de ilícitos penais e administrativos, além de regular

procedimentos diversos afetos à Justiça da Infância e Juventude (Livro II - Parte Especial).

Com a adoção da doutrina da proteção integral e do princípio da prioridade

absoluta, crianças e adolescentes passaram a ser reconhecidos como sujeitos de direitos

exigíveis com base na lei e que devem ser assegurados, com absoluta prioridade, pela família,

pela sociedade e pelo estado. Mais que isso, passaram a ser reconhecidos também como pessoas

em condição peculiar de desenvolvimento, detentoras de direitos especiais, além dos direitos que

têm os adultos e que sejam aplicáveis à sua idade.

Outro importante diferencial do Estatuto em relação à política “menorista” é a

preocupação com o respeito ao direito à convivência familiar e comunitária, expresso em

diversos dispositivos. Por exemplo, determina que a falta ou a carência de recursos materiais

(pobreza) não constitui motivo suficiente para a perda ou a suspensão do poder familiar, que

somente poderão ser decretadas judicialmente, em procedimento contraditório (arts. 23 e 24).

Não existindo motivo grave que por si só autorize tais medidas, a criança ou adolescente deverá

ser mantido em sua família de origem, a qual deverá obrigatoriamente ser incluída em programas

oficiais de auxílio (parágrafo único do art. 23). E, na aplicação das medidas de proteção, deve-se

levar em conta as necessidades pedagógicas, preferindo-se aquelas que visem ao fortalecimento

dos vínculos familiares e comunitários (art. 100).

O Estatuto também concebeu dois eixos distintos de atendimento para os casos

de ofensa ou ameaça a direitos e de conflito com a lei penal, rompendo com o tratamento

uniforme antes previsto na legislação “menorista” para “carentes”e “delinqüentes”. Isto

significou uma importante mudança de método, conforme percebeu Antônio Carlos Gomes da

Costa4: para os casos de ofensa ou ameaça a direitos, devem ser aplicadas as medidas de

proteção previstas nos artigos 101 e 129; para os casos de ato infracional, são cabíveis as medidas

socioeducativas previstas no artigo 112, eventualmente associadas às medidas de proteção.

III – Democracia participativa, descentralização político-administrativa e

municipalização do atendimento: o fim das políticas verticais e do paternalismo

assistencialista

A Constituição Cidadã de 1988 representa um novo marco jurídico para a

sociedade brasileira, preconizando um modelo mais universalista e igualitário de organização da

proteção social no País. Os equívocos e dificuldades da arraigada tradição centralizadora das

políticas sociais, tais como a escassez ou inexistência de recursos, a desarticulação de programas

e ações e o desvio de recursos, entre outras mazelas, estavam a exigir um modelo que guardasse

mais coerência com um regime que se pretendia democrático.

Sensível a estes anseios, o legislador constituinte estabeleceu como diretriz das

ações governamentais, na área de assistência social, a participação da população, por meio de

organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os

níveis (art. 204, inc. II da Carta de 1988), sendo que esta diretriz, por força do mandamento

4

expresso no art. 227, § 7º CF, deve ser aplicada no atendimento aos direitos da criança e do

adolescente.

Desta forma, inaugurou-se um modelo de democracia participativa - e não

meramente representativa - , onde o exercício da cidadania, indo além dos direitos políticos de

votar e ser votado, passou a abranger o poder de influenciar e controlar as decisões

governamentais.

A descentralização político-administrativa também é reconhecida como

diretriz constitucional das ações governamentais na área da assistência social, prevista no inciso I

do mesmo artigo 204 da CF, que propõe uma divisão de responsabilidades entre os diversos entes

federados e as entidades beneficentes e de assistência social: à esfera federal compete a

coordenação e as normas gerais das ações; às esferas estadual e municipal, bem como às

entidades sociais, compete a coordenação e a execução dos respectivos programas.

O Poder Público, a família e a sociedade agora são co-responsáveis pela

garantia, com absoluta prioridade, dos direitos das crianças e adolescentes. Esta idéia de co-

responsabilidade, balizada pelos artigos 204 e 227 da Carta Magna, é reforçada pelo Estatuto em

seu artigo 86, que define a política de atendimento dos direitos da criança e do adolescente como

um conjunto articulado de ações governamentais e não governamentais, da União, dos

estados, do Distrito Federal e dos municípios.

Para orientar esse novo sistema o Estatuto estabeleceu, no art. 88, as seguintes

diretrizes da política de atendimento:

I - municipalização do atendimento;

II - a criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da

criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis,

assegurada a participação popular paritária por meio de organizações representativas da

sociedade, segundos leis federal, estaduais e municipais;

III -.....

IV - manutenção de fundos nacional, estaduais e municipais vinculados aos

respectivos conselhos dos direitos da criança e do adolescente;

V - ....

VI - mobilização da opinião pública no sentido da indispensável participação

dos diversos segmentos da Sociedade.

A municipalização é a primeira diretriz da política de atendimento preconizada

pelo ECA.

Municipalizar é permitir, por força da descentralização político-administrativa,

que determinadas decisões políticas e determinados serviços públicos sejam encaminhados e

resolvidos no âmbito do Município, sem excluir a participação e cooperação de outros entes da

Federação (União e Estados) e da sociedade civil organizada.

O município é o ente político-administrativo mais próximo das pessoas e,

justamente por isso, conhece melhor os problemas da comunidade e pode atuar mais

eficientemente para resolvê-los. Assim, ao Governo Federal não é dado executar diretamente

programas de atendimento à criança e ao adolescente e o Governo Estadual executa diretamente

apenas os atendimentos que extrapolam a capacidade do município, suplementando o trabalho

realizado pelo Poder Público Municipal, comunidades e organizações não-governamentais.

Esta proposta de co-responsabilidade e solidariedade entre a Sociedade Civil e

as diversas esferas do Poder Público tornou-se concreta através da criação de espaços

institucionais de participação da sociedade na formulação e controle das políticas de atendimento.

Estes espaços são garantidos, basicamente, através de três importantes mecanismos criados pelo

Estatuto: os conselhos dos direitos da criança e do adolescente e os fundos a eles vinculados, de

existência obrigatória nas esferas federal, estadual e municipal; e os conselhos tutelares, restritos

à esfera municipal.

Os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente, previstos no inciso II

do artigo 88 do ECA, constituem os mecanismos através dos quais se torna possível à sociedade -

em condições de paridade com o Poder Público – participar da formulação e controle das ações

em todos os níveis. A diretriz da municipalização do atendimento atribui especial importância

ao papel dos Conselhos Municipais dos Direitos, como instâncias de deliberação e controle mais

próximas da população.

Também é função dos Conselhos dos Direitos, nas três esferas de governo, gerir

os fundos especiais a eles vinculados, conforme previsão expressa no inciso IV do artigo 88 do

ECA. Os chamados fundos de defesa dos direitos da criança e do adolescente ou fundos da

infância e juventude (FIA) são uma fonte democrática e complementar de financiamento dos

serviços e programas de atendimento destinados a crianças e adolescentes. Estes fundos são

democráticos porque, de um lado, permitem que pessoas físicas e jurídicas destinem recursos

através de doações, com a garantia de que serão aplicados em benefício da infância e juventude;

e, por outro lado, a própria sociedade, através de seus representantes nos Conselhos dos Direitos,

participa das decisões sobre quais serviços e programas serão beneficiados, definindo prioridades

e fiscalizando a correta aplicação dos recursos. Estes fundos têm natureza complementar porque

não substituem a obrigação dos entes federados de destinar recursos orçamentários específicos e

privilegiados para as ações relacionadas com a proteção à infância e à juventude, sem prejuízo da

previsão de recursos dos orçamentos públicos para a composição dos próprios FIA’s.

Mas, na sistemática estabelecida pelo ECA, o envolvimento da sociedade na

proteção integral dos direitos de crianças e adolescentes não se limitou aos Conselhos dos

Direitos. Havia ainda a preocupação com a amplitude dos poderes que a legislação anterior

conferia à autoridade judiciária. O distanciamento dos magistrados em relação à comunidade e a

concentração da autoridade numa única pessoa ainda poderiam ser fatores de equívocos e

distorções indesejáveis, fazendo com que o legislador retirasse uma parcela das atribuições do

juiz e as transferisse para um novo órgão, de natureza colegiada e integrado por cinco cidadãos,

residentes no município e escolhidos pela própria comunidade. Assim foi que, nos artigos 131 e

seguintes, o Estatuto concebeu o Conselho Tutelar, definido como órgão permanente e

autônomo, não jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos

da criança e do adolescente.

IV – Conselhos e Fundos Municipais dos Direitos da Criança e do

Adolescente e Conselhos Tutelares: uma prática em construção

O ECA, ao conceber os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente

como espaços privilegiados de participação da sociedade na formulação e controle das políticas

de atenção, determinando a obrigatoriedade da criação desses órgãos em todos os níveis da

federação, introduziu uma novidade que iria enfrentar algumas dificuldades para ser assimilada.

É que, historicamente acostumada a um Estado centralizador, autoritário e

paternalista, a sociedade brasileira, de um momento para outro, recebeu a responsabilidade de

dividir com o Poder Público a responsabilidade pela formulação e condução das políticas de

assistência social, significando, ao mesmo tempo, um pesado ônus e um grande privilégio.

Com relação às políticas para a infância e a juventude, os Conselhos dos

Direitos, legalmente, constituem-se nas instâncias legítimas de deliberação e controle nos

diversos níveis. O chefe do Poder Executivo e as instâncias político-partidárias em geral passam

a dividir o poder com as entidades representativas da sociedade que ganham assento nos

Conselhos. A partir do ECA, as políticas definidas unilateralmente pelas esferas tradicionais de

exercício do poder – o prefeito, o governador de estado e o presidente da república – tornam-se

ilegítimas.

Para que estes mecanismos funcionem e cumpram seu papel, é imprescindível

que sejam bem compreendidos pela sociedade e pela classe política em especial. Mas, pelo que

representavam de novidade, era de se esperar que a prática dos conselhos demandasse todo um

processo de construção e amadurecimento, a partir dos requisitos básicos de constituição e

funcionamento definidos no próprio ECA.

A partir de alguns princípios e características fundamentais definidas no ECA,

caberia à União, aos estados e aos municípios, através de leis específicas, a criação e

manutenção de seus respectivos Conselhos dos Direitos. Aos municípios, cabia ainda a obrigação

de criar e fazer funcionar o Conselho Tutelar.

Assim foi que, no início da década de 90, a partir de algumas propostas

pioneiras de leis municipais concebidas à revelia de uma vivência prática anterior, foram

implantados os primeiros Conselhos. Os estados e municípios tinham pressa, pois o parágrafo

único do artigo 261 do Estatuto determinava o seguinte: “a União fica autorizada a repassar aos

estados e municípios, e os estados aos municípios, os recursos referentes aos programas e

atividades previstos nesta Lei, tão logo estejam criados os conselhos dos direitos da criança e do

adolescente nos seus respectivos níveis”. A criação dos Conselhos dos Direitos como condição

para o recebimento de repasses financeiros da União e dos estados levou muitos municípios a

aprovarem leis às pressas, copiando as legislações uns dos outros e sem um processo de

discussão prévia, ampla e democrática. Este açodamento, conjugado com a inexperiência geral,

contribuiu para o surgimento de uma série de dificuldades e questões polêmicas em torno da

criação e funcionamento desses órgãos.

Dez anos foram necessários para que o Conselho Nacional dos Direitos da

Criança e do Adolescente-CONANDA emitisse a Resolução n. 75, de 22/10/2001, propondo

alguns parâmetros para a criação e funcionamento dos Conselhos Tutelares. Tais parâmetros

foram o produto de uma década de práticas controvertidas e distorções promovidas por

legislações municipais desviadas dos ditames do ECA e que feriam o princípio básico da

hierarquia das leis. Posteriormente, em julho e novembro de 2005, o CONANDA emitiria as

Resoluções n. 105 e 106, estabelecendo os parâmetros de criação e funcionamento dos Conselhos

dos Direitos.

Estas resoluções do CONANDA, embora não tenham força de lei, estabelecem

alguns consensos e afastam certas controvérsias que vinham se tornando cada vez mais

recorrentes no dia-a-dia dos Conselhos. São recomendações que, passados 16 anos de vigência do

ECA, podem e devem servir de base para uma reformulação das legislações municipais,

tornando-as mais eficientes enquanto normas estruturadoras das respectivas políticas de

atendimento e fonte de criação e funcionamento dos Conselhos dos Direitos e Tutelares, além dos

fundos municipais.

A partir deste ponto, podemos analisar mais detidamente os requisitos de

constituição e funcionamento dos Conselhos, á luz do disposto no ECA e nas resoluções do

CONANDA, pontuando os aspectos fundamentais que devem ser contemplados – ou evitados -

pelos municípios na elaboração ou revisão das leis que dispõem sobre as respectivas políticas de

atendimento aos direitos de crianças e adolescentes.

V – A lei municipal que dispõe sobre a política de atendimento dos direitos

da criança e do adolescente

V.1 – Das disposições gerais

As diretrizes da descentralização e da municipalização do atendimento exigiram

que os municípios estabelecessem suas próprias redes de atenção aos direitos da criança e do

adolescente, respeitando as disposições da Constituição e do ECA. Era obrigatório criar e fazer

funcionar o Conselho dos Direitos, o Conselho Tutelar e o Fundo Municipal, enquanto pilares

básicos da política municipal, mas também era imperativo implantar os programas e serviços

necessários à efetivação da doutrina da proteção integral, bem como reordenar os programas e

serviços que já existiam, inclusive por força do disposto no parágrafo único do artigo 259 do

ECA: Compete aos estados e municípios promoverem a adaptação de seus órgãos e programas às

diretrizes e princípios estabelecidos nesta Lei.

Via de regra, em suas disposições iniciais ou gerais (geralmente o capítulo I),

as leis municipais reproduzem as linhas de ação propostas pelo artigo 87 do ECA, explicitando

como se dará o atendimento aos direitos de crianças e adolescentes.

Estas linhas de ação são as seguintes:

I - políticas sociais básicas;

II - políticas e programas de assistência social, em caráter supletivo, para aqueles que deles necessitem;

III - serviços especiais de prevenção e atendimento médico e psicossocial às vítimas de negligência, maus-tratos, exploração, abuso, crueldade e opressão;

IV - serviço de identificação e localização de pais, responsável, crianças e adolescentes desaparecidos;

V - proteção jurídico-social por entidades de defesa dos direitos da criança e do adolescente.

Estes programas e serviços de atendimento devem ser adequados para atender

às medidas de proteção previstas no artigo 101, às medidas aplicáveis aos pais ou responsáveis

(art. 129) e às medidas socioeducativas (art. 112). Desse modo, as linhas de ação previstas nos

incisos III, IV e V podem ser resumidas na lei municipal como serviços e programas especiais,

nos termos desta lei, que ficaria sendo o inciso III.

Mais adiante, deve haver um artigo específico para pontuar os serviços e

programas que devem existir no município.

É importante que a lei municipal defina os serviços/programas de atendimento,

classificando-os como de proteção ou socioeducativos (Res. 105/CONANDA, artigo 2º).

Muitas leis municipais nada mencionam a respeito dos programas de

atendimento socioeducativo em meio aberto - prestação de serviços à comunidade e liberdade

assistida -, destinados a adolescentes autores de ato infracional. No entanto, cada vez mais se

firma a tendência de se atribuir aos municípios a responsabilidade de instituir e manter estes

programas, ao passo que a esfera estadual deve desincumbir-se das medidas socioeducativas

restritivas de liberdade – internação e semiliberdade.

O ECA não atribui estas responsabilidades a qualquer dos entes federados em

particular, valendo a regra geral do artigo 85, ou seja, todas as esferas do Poder Público devem

articular-se entre si e com a sociedade para a implementação da política de atendimento.

Contudo, esta indefinição acaba sendo prejudicial, pois ao invés de articulação o que acaba

ocorrendo é um jogo de empurra, onde cada ente federado atribui ao outro as responsabilidades

que não julga conveniente assumir.

Visando por fim a impasses desta natureza é que vem se firmando o discurso de

que os municípios devem cuidar das medidas de meio aberto e os estados das medidas restritivas

de liberdade, o que, em princípio, parece ser uma divisão justa do atendimento socioeducativo. À

União, caberia o papel de participar do financiamento e estabelecer normas gerais.

É recomendável, portanto, que a lei municipal classifique os programas e/ou

serviços de atendimento como de proteção ou socioeducativos, especificando-os da seguinte

forma, sem prejuízo de outras, conforme a realidade e necessidades de cada município:

a) orientação e apoio sócio-familiar;

b) serviços especiais de prevenção e atendimento médico e psicossocial às

vítimas de negligência, maus-tratos, exploração, abuso, crueldade e opressão;

c) identificação e localização de pais ou responsável, crianças e adolescentes

desaparecidos;

d) proteção jurídico-social;

e) colocação familiar;

f) abrigo;

g) prevenção e tratamento especializado a crianças e adolescentes, pais e

responsáveis usuários de substâncias psicoativas.

h) atendimento sócio-educativo em meio aberto, nas modalidades de liberdade

assistida e prestação de serviços à comunidade.

Geralmente, as leis municipais apresentam um dispositivo específico definindo,

como órgãos da política de atendimento, o Conselho Municipal dos Direitos, o Conselho Tutelar

e o Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente.

Finalizando esta parte introdutória, deve constar dispositivo atribuindo ao

Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente – enquanto responsável por

deliberar sobre a política de atendimento - o poder de expedir as normas gerais para a

organização, bem como para a criação dos programas e serviços acima mencionados.

V.2 – Do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente

O Conselho dos Direitos precede o Conselho Tutelar e o Fundo Municipal.

Grande parte das legislações municipais limitam-se a:

• Um artigo criando e conceituando o Conselho dos Direitos;

• Um artigo definindo a composição do órgão;

• Um artigo definindo as funções (atribuições) do órgão.

Quanto a estes aspectos básicos, é imprescindível:

• Respeitar o conceito estabelecido no artigo 88, inciso II do ECA;

• Ao definir a composição, respeitar o princípio da paridade, no sentido

de que o número de conselheiros que representam o Poder Público deve

ser igual ao número de conselheiros que representam as entidades da

sociedade civil;

• Dizer expressamente que a função não pode ser remunerada e é

considerada de interesse público relevante (artigo 89 do ECA);

• Ao definir as atribuições, devem constar da lei municipal – além de

outras funções relacionadas ao papel de articulação, deliberação e

controle da política de atendimento - as funções preestabelecidas no

ECA, a saber:

� Inscrição e registro dos programas de atendimento mantidos

pelas entidades governamentais e não-governamentais, bem

como de suas alterações, na forma do parágrafo único do artigo

90;

� Registro das entidades não-governamentais, na forma do artigo

91;

� Coordenação e condução do processo de escolha dos membros

do Conselho Tutelar, na forma do artigo 139;

� Gerir o fundo municipal, fixando os critérios de utilização, através de

planos de aplicação das doações subsidiadas e demais receitas, aplicando

necessariamente percentual para incentivo ao acolhimento, sob a forma de

guarda, de criança ou adolescente, órfão ou abandonado, na forma do disposto

no art. 227, § 3º, VI, da Constituição Federal.

Equívocos e omissões comuns (e graves) em muitas leis municipais, no que se

refere à composição do Conselho dos Direitos:

• Não especificação das secretarias ou departamentos municipais que

irão compor o órgão;

• Indicação expressa e indevida das entidades não-governamentais

que irão compor o órgão, subtraindo o direito de livre escolha das

entidades representativas da sociedade;

• Não indicação da forma em que deve se dar o processo de escolha

(ou indicação) das entidades representativas da sociedade.

Aspectos considerados importantes nos parâmetros definidos pelo

CONANDA (Res. 105 e 106) e não contemplados em muitas leis municipais:

Quanto à estrutura de funcionamento do Conselho dos Direitos

• Dispositivo reconhecendo que as decisões tomadas pelo Conselho

dos Direitos da Criança e do Adolescente, no âmbito de suas

atribuições e competências, vinculam as ações governamentais e da

sociedade civil organizada em respeito aos princípios

constitucionais da participação popular e da prioridade absoluta à

criança e ao adolescente;

• Dispositivo prevendo o custeio ou reembolso das despesas

decorrentes de transporte, alimentação e hospedagem dos membros

do Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente, titulares ou

suplentes, para que se façam presentes às reuniões ordinárias e

extraordinárias, bem como a eventos e solenidades nos quais

representarem oficialmente o Conselho, para o que haverá dotação

orçamentária específica;

• Dispositivo prevendo o fornecimento, pela administração

municipal, dos recursos humanos e estrutura técnica, administrativa

e institucional necessários ao adequado e ininterrupto

funcionamento do Conselho dos Direitos da Criança e do

Adolescente, devendo para tanto instituir dotação orçamentária

específica sem ônus para o Fundo dos Direitos da Criança e do

Adolescente (inclusive contemplando os recursos necessários ao

custeio das atividades desempenhadas pelo Conselho dos Direitos

da Criança e do Adolescente e das despesas com capacitação dos

conselheiros);

• Dispositivo prevendo o fornecimento de espaço físico adequado

para o funcionamento do Conselho dos Direitos, dotado de todos os

recursos necessários ao seu regular funcionamento.

Quanto à publicidade dos atos deliberativos

• Dispositivo determinando a publicação dos atos deliberativos dos

Conselhos dos Direitos nos órgãos oficiais e/ou na imprensa local,

seguindo as mesmas regras para publicação dos demais atos do

Executivo.

Quanto à composição e mandato dos representantes do governo

• Dispositivo indicando que a ala governamental será composta de

representantes das secretarias de saúde, educação, assistência

social, finanças e planejamento, com prioridade (um representante

para cada área);

• Dispositivo prevendo que para cada titular haverá um suplente, que

substituirá aquele em caso de ausência ou impedimento, de acordo

com o que dispuser o regimento interno do Conselho dos Direitos;

• Dispositivo obrigando o chefe do Poder Executivo a indicar os

representantes do governo no prazo máximo de 30 (trinta) dias após

a sua posse, através de ato administrativo designatório formal;

• Dispositivo obrigando o chefe do Poder Executivo a indicar novo

representante, no prazo máximo da assembléia ordinária

subseqüente ao afastamento do conselheiro anterior.

Quanto à composição e mandato dos representantes da sociedade

civil

• Dispositivo limitando a participação no processo de escolha às

organizações da sociedade civil constituídas há pelo menos dois

anos com atuação no âmbito territorial do município;

• Dispositivo estabelecendo a forma do processo de escolha dos

representantes da sociedade civil junto ao Conselho dos Direitos,

nos seguintes termos:

a) convocação do processo de escolha pelo conselho em até 60

dias antes de término do mandato;

b) Designação de uma comissão eleitoral composta por

conselheiros representantes da sociedade civil para organizar

e realizar o processo eleitoral;

c) O processo de escolha dar-se-á exclusivamente através de

assembléia especifica.

d) O Ministério Público deverá ser solicitado para acompanhar

e fiscalizar o processo eleitoral dos representantes das

organizações da sociedade civil.

• Dispositivo prevendo que o mandato pertence à organização da

sociedade civil eleita (e não à pessoa que irá representá-la), que

indicará um de seus membros para atuar como seu representante;

• Dispositivo proibindo a indicação de nomes ou qualquer outra

forma de ingerência do Poder Publico sobre o processo de escolha

dos representantes da sociedade civil;

• Dispositivo estabelecendo que o mandato dos representantes da

sociedade civil junto aos Conselhos dos Direitos da Criança e do

Adolescente deve ser de 02 (dois) anos.

• Dispositivo estabelecendo os critérios de reeleição da organização

da sociedade civil à sua função, devendo em qualquer caso

submeter-se a nova eleição, vedada a prorrogação de mandatos ou a

recondução automática.

Quanto às hipóteses de impedimentos, cassação e perda do mandato

A função de conselheiro municipal dos direitos da criança e do adolescente,

embora não seja remunerada, é considerada pelo artigo 89 do ECA como serviço público

relevante e pressupõe alguns requisitos para que se já exercida.

De acordo com os parâmetros do CONANDA, o conselheiro deve ter

compromisso com os seguintes princípios éticos:

� reconhecimento da liberdade, igualdade e dignidade humana como

valores supremos de uma sociedade pluralista, justa, democrática e

solidária;

� defesa intransigente dos direitos humanos como universais,

indivisíveis e interdependentes, e recusa do arbítrio e do

autoritarismo;

� reconhecimento da democracia enquanto socialização da

participação política e da riqueza socialmente produzida;

� empenho na eliminação de todas as formas de preconceito e

discriminação, incentivando a promoção do respeito à diversidade;

� compromisso com o constante processo de formação dos membros

do Conselho;

� ter disponibilidade tanto pessoal quanto institucional para o

exercício dessa função de relevância pública e estar em exercício de

função ou cargo que disponha de condições legais para tomada de

decisão, bem como ter acesso a informações referentes aos órgãos

públicos ou organizações da sociedade civil que representa.

A responsabilidade no exercício da função de natureza pública deve ser

exigida dos conselheiros municipais, mas as legislações da maioria dos municípios não prevêem

hipóteses e mecanismos que possibilitem a suspensão ou perda do mandato de conselheiros que

não se mostram à altura da função ou têm conduta incompatível com seu exercício. Em função

desta lacuna, é comum a desarticulação e inoperância dos Conselhos dos Direitos, cujos

integrantes deixam de comparecer às reuniões ordinárias e não se sujeitam a qualquer

conseqüência.

Outra situação bastante comum é a indicação de pessoas que exercem outras

funções públicas como representantes da Sociedade Civil, desequilibrando em alguma medida o

princípio da paridade ou comprometendo, de qualquer modo, o livre desempenho da função de

conselheiro.

No intuito de prevenir estas situações, o CONANDA recomenda que não

devem compor os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente (Res. 105 e 106):

I- Os integrantes dos Conselhos de políticas públicas (saúde, educação e assistência social);

II- Representantes de órgão de outras esferas governamentais (por ex: vereadores);

III- Ocupantes de cargo de confiança e/ou função comissionada do poder publico na qualidade de representante de organização da sociedade civil;

IV- Conselheiros Tutelares no exercício da função.

Também devem ser impedidos de compor os Conselhos dos Direitos da

Criança e do Adolescente a autoridade judiciária, legislativa e o representante do Ministério

Publico e da Defensoria Pública com atuação na área da criança e do adolescente ou em exercício

na comarca.

A lei municipal ainda deve dispor sobre as situações em que os

representantes do governo e das organizações da sociedade civil terão seus mandatos suspensos

ou cassados, principalmente quando:

I - for constatada a reiteração de faltas injustificadas às sessões

deliberativas do Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente;

II - for determinado, em procedimento para apuração de irregularidade em

entidade de atendimento, conforme artigos 191 a 193, da Lei nº 8.069/90; a suspensão cautelar

dos dirigentes da entidade, conforme art.191, parágrafo único, da Lei nº 8.069/90; ou aplicada

alguma das sanções previstas no art. 97, do mesmo Diploma Legal;

III - for constatada a prática de ato incompatível com a função ou com os

princípios que regem a administração pública, estabelecidas pelo art.4º, da Lei nº 8.429/92.

O CONANDA ressalva que a cassação do mandato dos representantes do

governo e das organizações da sociedade civil junto aos Conselhos dos Direitos da Criança e do

Adolescente, em qualquer hipótese, demandará;

a) instauração de procedimento administrativo específico, no qual se

garanta o contraditório e a ampla defesa

b) a decisão deve ser tomada por maioria absoluta dos votos dos

componentes do conselho.

Estas são formalidades que devem necessariamente constar da lei

municipal, de modo a deixar bem definido o caminho a ser adotado para a suspensão ou perda de

mandato dos conselheiros.

Quanto ao funcionamento do Conselho dos Direitos: o regimento

interno

As funções de deliberar e controlar as ações destinadas ao atendimento e

garantia dos direitos de crianças e adolescentes pressupõe uma série de atividades complexas, que

demandam certo grau organização para que possam ser realizadas. Para deliberarem sobre as

políticas prioritárias, os conselheiros precisam conhecer a realidade local em todas as suas

peculiaridades, e isto implica conhecer uma variedade de questões e informações: indicadores

sócio-econômicos do município, programas e serviços existentes, carências que afetam mais

gravemente a população infanto-juvenil e o que tem sido feito para solucioná-las, nas áreas de

saúde, educação, assistência social, segurança, cultura, esporte e lazer. A formalização das

políticas propostas deve constar de um plano de ação, a ser elaborado a partir do diagnóstico

local. Por outro lado, a função de controlar as ações envolve participação na elaboração das leis

orçamentárias e o monitoramento da execução dos orçamentos. É preciso cuidar para que as

deliberações do Conselho sejam acatadas pelo Poder Executivo e incorporadas no orçamento, de

forma privilegiada, conforme determina o artigo 4º do ECA. Depois, há de se exigir a execução

do orçamento, de modo que os programas e serviços previstos sejam efetivamente implementados

e não fiquem apenas no papel.

Assim é que, enquanto colegiado, o Conselho dos Direitos deve manter uma

organização interna que contemple uma diretoria-executiva e mecanismos que possibilitem a

divisão de tarefas entre os conselheiros, além de uma sistematização eficiente quanto à

periodicidade e dinâmica das reuniões e processos decisórios do órgão.

O trabalho dos Conselhos dos Direitos estrutura-se em comissões temáticas

paritárias, encarregadas de preparar e analisar as matérias que serão apreciadas na plenária. Face

à sua natureza apenas auxiliar, não substituem as reuniões plenárias, que é o foro onde deverão

ser tomadas todas as decisões. Estas comissões temáticas podem ter caráter permanente ou

temporário e devem tratar de temas como políticas básicas, proteção especial, orçamento e fundo,

comunicação, articulação e mobilização etc., devendo ser compostas por no mínimo 04 (quatro)

conselheiros, observada a paridade entre representantes do governo e da sociedade civil.

Esta organização interna deve estar bem definida no regimento interno do

Conselho, documento que bitolará o funcionamento do órgão e que, portanto, deve ser muito

bem elaborado. Cabe ao próprio Conselho dos Direitos, em sua primeira composição, elaborar e

aprovar o seu regimento, respeitando as disposições da lei municipal e do ECA. A Res. 105 do

CONANDA recomenda que o regimento interno deve contemplar os seguintes aspectos

principais:

a) a estrutura funcional mínima composta por plenário, presidência,

comissões e secretaria, definindo suas respectivas atribuições;

b) a forma de escolha dos membros da presidência do Conselho dos

Direitos da Criança e do Adolescente, assegurando a alternância entre

representantes do governo e da sociedade civil organizada;

c) a forma de substituição dos membros da presidência na falta ou

impedimento dos mesmos;

d) a forma de convocação das reuniões ordinárias e extraordinárias dos

Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente, com comunicação

aos integrantes do órgão, titulares e suplentes, de modo que se garanta a

presença de todos os seus membros e permita a participação da

população em geral;

e) a forma de inclusão das matérias em pauta de discussão e deliberações

com a obrigatoriedade de sua prévia comunicação aos conselheiros;

f) a possibilidade de discussão de temas que não tenham sido previamente

incluídos em pauta;

g) o quorum mínimo necessário à instalação das sessões ordinárias e

extraordinárias do Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente;

h) as situações em que serão exigidas o quorum qualificado, discriminando

o referido quorum para tomadas de decisões;

i) a criação de comissões e grupos de trabalho que deverão ser compostas

de forma paritária;

j) a forma como ocorrerá a discussão das matérias colocadas em pauta;

k) a forma como se dará à participação dos presentes à assembléia

ordinária (incluindo representantes de entidades não integrantes do

CMDCA, bem como dos cidadãos em geral presentes à reunião);

l) a garantia de publicidade das assembléias ordinárias, salvo os casos

expressos de sigilo (as reuniões possuem caráter público e devem

permitir o acesso de qualquer pessoa interessada, ressalvados os casos

específicos em que haja necessidade de sigilo para proteção do interesse

superior da criança e do adolescente);

m) a forma como serão efetuadas as deliberações e votações das matérias

com a previsão de solução em caso de empate;

n) a forma como será deflagrado e conduzido o procedimento

administrativo com vista à exclusão da organização da sociedade civil

ou de seu representante quando da reiteração de faltas injustificadas e/ou

prática de ato incompatível com a função, nos moldes da legislação

específica;

o) a forma como será deflagrada a substituição do representante do órgão

público quando se fizer necessário.

Além dos aspectos acima mencionados, também será salutar que a lei

municipal indique os seguintes pontos adicionais:

p) as hipóteses de impedimentos para participação das entidades e/ou dos

conselheiros comissões e deliberações do Órgão;

q) a forma como serão analisados os pedidos de cadastro dos programas de

atendimento a crianças, adolescentes e suas respectivas famílias em

execução no município, bem como as entidades não governamentais que

pretendam atuar na área, tudo ex vi do disposto nos arts.90, parágrafo

único e 91, ambos da Lei nº 8.069/90.

r) comissões temáticas em caráter permanente ou temporário, para análise

prévia de temas específicos, como políticas básicas, proteção especial,

orçamento e fundo, comunicação, articulação e mobilização etc., que

deverão ser compostas de no mínimo 04 (quatro) conselheiros, observada

a paridade entre representantes do governo e da sociedade civil.

As disposições do artigo 14 da Resolução nº 105/2005 do CONANDA e

demais pontos acima sugeridos visam garantir o funcionamento democrático dos Conselhos, os

princípios da colegialidade e da representatividade, evitando o arbítrio. Portanto, é recomendável

que a lei municipal que cria o Conselho dos Direitos contenha uma seção ou capítulo dispondo

sobre os aspectos básicos que deverão constar do regimento interno do órgão, conforme acima

indicados.

Quanto ao registro das entidades e programas de atendimento

Na forma do disposto nos artigos 90, parágrafo único e 91, da Lei nº

8.069/90, cabe ao Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente efetuar:

a) o registro das organizações da sociedade civil sediadas em sua base

territorial que prestem atendimento a crianças, adolescentes e suas

respectivas famílias, executando os programas a que se refere o art.90,

caput e no que couber as medidas previstas nos artigos 101, 112 e 129,

todos da Lei nº 8.069/90;

b) a inscrição dos programas de atendimento a crianças, adolescentes e

suas respectivas famílias, em execução na sua base territorial por

entidades governamentais e das organizações da sociedade civil.

O cadastro de programas e entidades é fundamental não apenas para o

conhecimento da rede de atendimento local, mas também para o exercício eficiente das funções

de deliberação e controle das políticas, facilitando o seu reordenamento. Ao analisar cada pedido

de registro, o Conselho dos direitos deve verificar a conformação da entidade ou programa aos

princípios e regras previstos no ECA. Com efeito, o parágrafo único do artigo 91 do Estatuto

determina o seguinte:

Será negado o registro à entidade que:

a) não ofereça instalações físicas em condições adequadas de

habitabilidade, higiene, salubridade e segurança;

b) não apresente plano de trabalho compatível com os princípios desta

Lei;

c) esteja irregularmente constituída;

d) tenha em seus quadros pessoas inidôneas.

É importante que a lei municipal disponha sobre os requisitos e

procedimentos básicos para o registro de programas e entidades, bem como assegure a

atualização periódica do cadastro. Para tanto, de acordo com a Res. 105/CONANDA, a lei

municipal deve conter:

• Dispositivo prevendo o recadastramento periódico das entidades e

dos programas em execução, no máximo a cada 02 (dois) anos,

certificando-se de sua contínua adequação à política de promoção

dos direitos da criança e do adolescente traçada pelo Conselho dos

direitos;

• Dispositivo prevendo a emissão de resolução pelo Conselho dos

Direitos, indicando a relação de documentos a serem fornecidos pela

entidade para fins de registro, considerando o disposto no art. 91 da

lei 8.069/90;

• Dispositivo esclarecendo que os documentos a serem exigidos

visarão exclusivamente comprovar a capacidade da entidade em

garantir a política de atendimento compatível com os princípios do

Estatuto da Criança e do Adolescente;

• Dispositivo prevendo que será negado registro à entidade nas

hipóteses relacionadas pelo art.91, parágrafo único, da Lei nº

8.069/90 e em outras situações definidas pela mencionada resolução

do Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente;

• Dispositivo prevendo que será negado registro e inscrição do

programa que não respeite os princípios estabelecidos pela Lei nº

8.069/90 e/ou seja incompatível com a política de promoção dos

direitos da criança e do adolescente traçada pelos Conselhos

Municipal e Distrital dos Direitos da Criança e do Adolescente;

• Dispositivo prevendo que o Conselho dos Direitos da Criança e do

Adolescente não concederá registro para funcionamento de

entidades ou inscrição de programas que desenvolvam, apenas,

atendimento em modalidades educacionais formais de educação

infantil, ensino fundamental e médio.

• Dispositivo prevendo que, verificada a ocorrência de alguma das

hipóteses previstas nos itens anteriores, poderá ser a qualquer

momento cassado o registro originalmente concedido a entidade ou

programa, comunicando-se o fato à autoridade judiciária, ao

Ministério Público e Conselho Tutelar.

• Dispositivo estabelecendo que, em sendo constatado que alguma

entidade ou programa esteja atendendo crianças ou adolescentes sem

o devido registro no Conselho dos Direitos da Criança e do

Adolescente, deverá o fato ser levado ao conhecimento da

autoridade judiciária, do Ministério Público e do Conselho Tutelar,

para a tomada das medidas cabíveis, na forma do disposto nos

artigos 95, 97 e 191 a 193, todos da Lei nº 8.069/90.

• Dispositivo prevendo que o Conselho dos Direitos deverá expedir

ato próprio dando publicidade ao registro das entidades e programas

que preencherem os requisitos exigidos, sem prejuízo de sua

imediata comunicação ao Juízo da Infância e Juventude e Conselho

Tutelar, conforme previsto nos artigos 90, parágrafo único e 91,

caput, da Lei nº 8.069/90.

A lei municipal, caso opte por indicar os documentos ou requisitos para o

deferimento do registro de programa ou entidade de atendimento, poderá exigir o seguinte, por

exemplo:

a) estatutos e demais documentos comprobatórios da regular constituição

como pessoa jurídica, com indicação do CNPJ;

b) cópia da ata de eleição e posse da atual diretoria;

c) relação nominal e documentos comprobatórios da identidade e

idoneidade de seus dirigentes e funcionários;

d) documentos comprobatórios da habilitação profissional de seus dirigentes

e funcionários;

e) atestados, fornecidos pelo Corpo de Bombeiros, Vigilância Sanitária ou

órgãos públicos equivalentes, relativos às condições de segurança,

higiene e salubridade;

f) descrição detalhada da proposta de atendimento e do programa que se

pretende executar, com sua fundamentação técnica, metodologia e forma

de articulação com outros programas e serviços já em execução;

g) relatório das atividades desenvolvidas no período anterior ao

recadastramento, com a respectiva documentação comprobatória;

h) prestação de contas dos recursos recebidos nos 02 (dois) anos anteriores

ou desde o último recadastramento, com a indicação da fonte de receita e

forma de despesa.

Além dos aspectos acima mencionados, deverá a lei municipal indicar o

órgão ou secretaria municipal à qual o Conselho dos Direitos ficará vinculado, geralmente

gabinete do prefeito, a secretaria de planejamento, fazenda ou finanças ou a secretaria de ação

social. Esta indicação pode ser inserida como parágrafo junto ao artigo que cria o Conselho dos

Direitos ou nas disposições finais da lei.

Outro aspecto importante é a obrigação de, a cada ano, o Conselho dos

Direitos encaminhar ao Poder Executivo um plano de ação, propondo as ações que considerar

prioritárias para execução no exercício seguinte e que, portanto, deverão ser incluídas no

orçamento municipal.

A respeito do plano de ação, vale transcrever o que diz o anexo à Res.

106/CONANDA: até junho de cada ano deve-se implementar a elaboração do plano de ação

anual contendo as estratégias, ações de governo e programas de atendimento a serem

implementados, mantidos e/ou suprimidos pelo ente federado ao qual o Conselho estiver

vinculado administrativamente, que deverá ser encaminhado para inclusão, no momento

oportuno, nas propostas do PPA (Plano Plurianual), LDO (Lei de Diretrizes Orçamentária) e

LOA (Lei Orçamentária Anual) elaborados pelo Executivo e aprovados pelo Poder Legislativo.

Cabe ainda à administração pública local, por intermédio do órgão de planejamento e sob

estrito acompanhamento dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente, incorporar as

metas definidas no plano de ação anual e na previsão orçamentária dos diversos órgãos e

setores responsáveis por sua posterior execução, que deverão ser incluídas na Proposta de Lei

Orçamentária Anual, observado o caráter prioritário e preferencial, conforme o que dispõe o

art. 227, caput, da Constituição Federal combinado com o art. 4º, parágrafo único, alíneas “c” e

“d”, do Estatuto da Criança e do Adolescente.

O dispositivo determinando a apresentação anual do plano de ação, até o

mês de junho, poderá constar das disposições finais da lei municipal.

V.3 – Do Conselho Tutelar

Em seu artigo 131 e seguintes, O ECA conceitua o Conselho Tutelar e

estabelece algumas regras básicas para o exercício da função e o funcionamento do órgão.

Ao Conselho Tutelar foi destinada a missão de atuar como uma espécie de

"anjo da guarda" das crianças e adolescentes, agindo concretamente toda vez que tiver notícia de

violação ou ameaça de violação aos seus direitos, sem prejuízo de ações de caráter geral e

preventivo.

Esse "agir concretamente" significa lidar diretamente com as crianças,

adolescentes e suas famílias, fazer averiguações, comparecer ao local dos fatos, aplicar as

medidas de proteção e requisitar atendimento em serviços públicos, enfim, tomar providências

concretas para fazer cessar a violação ou ameaça de violação de direitos.

No caso de inexistência ou funcionamento deficiente do Conselho Tutelar,

é inevitável que muitos casos venham aportar no Judiciário, onde o Juiz não dispõe de tempo e

tampouco estrutura para atender diretamente à demanda que deveria ser absorvida por um órgão

natural, isso sem falar na odiosa dificuldade de acesso à Justiça em nosso País. Pior que isso, a

inexistência ou deficiência da instância local encarregada de receber denúncias e assegurar

proteção limita a capacidade de detecção de muitos de violação ou ameaça a direitos de crianças

e adolescentes, mantendo-as em desamparo.

Poder contar com os serviços e proteção do Conselho Tutelar é um direito

de toda criança e adolescente. E, para que o órgão seja estruturado para funcionar à altura de suas

graves atribuições, é imprescindível que a lei municipal que o cria observe o regramento contido

no ECA e nas recomendações da Res. 075/CONANDA e respectivo anexo.

Conceito, atributos fundamentais e aspectos básicos do regramento do

Conselho Tutelar na lei municipal

Nas leis municipais em geral, o primeiro artigo da seção ou capítulo

destinado ao Conselho Tutelar refere-se à criação e definição do órgão, devendo respeitar

integralmente a definição contida no artigo 131 do ECA: o Conselho Tutelar é órgão permanente

e autônomo, não jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos

direitos da criança e do adolescente, definidos nesta Lei. Esta definição se completa com o artigo

132, estabelecendo que o Conselho Tutelar deve ser composto de cinco membros, escolhidos pela

comunidade local para mandato de três anos, permitida uma recondução.

Com relação a estes aspectos iniciais, são comuns nas legislações

municipais algumas distorções e omissões, por exemplo:

• Criação de Conselho Tutelar composto de apenas 03 (três) membros,

ferindo a determinação da Lei Federal, que é de 05 (cinco) membros,

nem mais e nem menos (consta do anexo à Res. 075/CONANDA: o

Conselho Tutelar é um órgão colegiado e somente como tal pode

funcionar. O número legal de Conselheiros Tutelares estabelecido

pelo art.132 da Lei nº 8.069/90, é de 05 (cinco), não havendo que se

falar em “máximo” ou “mínimo” a permitir o funcionamento do

Órgão. Caso algum dos Conselheiros Tutelares se afaste ou seja

afastado de suas atribuições, seja qual for a razão, deverão os

suplentes assumir de imediato, de modo que seja mantida a

composição legal do Órgão).

• Delegação de poderes ao Prefeito Municipal, ao Conselho dos

Direitos ou outros órgãos/entidades para indicarem os membros do

Conselho Tutelar, afrontando a regra que determina o processo de

livre escolha através da comunidade local, mediante voto direto,

secreto e facultativo de todos os cidadãos maiores de dezesseis anos

do município, em processo regulamentado e conduzido pelo

Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, que

também ficará encarregado de dar-lhe a mais ampla publicidade,

sendo fiscalizado, desde sua deflagração, pelo Ministério Público.

(artigo 9º da Res. 075/CONANDA);

• Previsão do processo de escolha por via indireta, através de um

colegiado composto de delegados indicados pelas entidades

representativas da sociedade;

• Falta de esclarecimento ou previsão incorreta quanto ao direito de

recondução, que deve consistir no direito do Conselheiro Tutelar de

concorrer ao mandato subseqüente, em igualdade de condições com

os demais pretendentes, submetendo-se ao mesmo processo de

escolha pela sociedade, vedada qualquer outra forma de recondução

(não pode haver possibilidade de recondução automática por ato do

prefeito municipal, do Poder Legislativo ou do Conselho dos

Direitos).

• Não indicação do local, dia e horário de funcionamento do Conselho

Tutelar (estas informações devem ser expressamente definidas na lei

municipal, conforme manda o artigo 134 do EC); o CONANDA

entende que o funcionamento do Conselho Tutelar deve respeitar o

horário comercial durante a semana, assegurando-se um mínimo de

8 horas diárias para todo o colegiado e rodízio para o plantão, por

telefone móvel ou outra forma de localização do Conselheiro

responsável, durante a noite e final de semana;

• Não previsão do regime de plantão a ser cumprido durante a noite,

finais de semana e feriados, mediante rodízio entre os conselheiros

na própria sede do Conselho Tutelar, por telefone móvel ou outra

forma de localização do conselheiro responsável;

• Falta de previsão da forma de convocação dos suplentes, em caso de

renúncia, abandono, perda de mandato ou afastamento temporário de

conselheiro titular;

• Não previsão de remuneração (subsídios) para os membros titulares

do Conselho Tutelar ou previsão de remuneração facultativa na lei

municipal (embora o art. 134 do Eca disponha que a remuneração

será eventual, ou seja, facultativa, certo é que, na prática, o Conselho

Tutelar não remunerado não tem condições de cumprir

satisfatoriamente as suas funções, uma vez que seus membros não

poderão se dedicar exclusivamente à função; é recomendável,

portanto, que a lei municipal contemple remuneração digna para os

membros do Conselho Tutelar – compatível com função de cargo

efetivo ou em comissão equivalente do quadro de servidores

municipais -, possibilitando a dedicação exclusiva dos mesmos,

conforme ocorre na quase totalidade dos municípios brasileiros

(artigo 4º da Res. 075);

• Não indicação da ressalva expressa de que o exercício da função de

conselheiro tutelar não gera relação de emprego – vínculo

empregatício – com o município;

• Não indicação ou indicação insuficiente da estrutura administrativa e

institucional necessária ao adequado funcionamento do Conselho

Tutelar (sede adequada contendo espaços reservados para

atendimento, recepção e sala para o serviço administrativo, arquivo,

sanitários, etc., mobiliário, telefone/fax, computadores, transporte e

pessoal administrativo);

• Falta de expressa previsão mandando que a lei orçamentária

contemple a previsão dos recursos necessários ao funcionamento do

Conselho Tutelar, conforme manda o parágrafo único do artigo 134

do ECA (custeio das atividades desempenhadas pelo Conselho

Tutelar, inclusive para as despesas com subsídios e capacitação dos

Conselheiros, aquisição e manutenção de bens móveis e imóveis,

pagamento de serviços de terceiros e encargos, diárias, material de

consumo, passagens e outras despesas);

• Previsão indevida do custeio das atividades do Conselho Tutelar – e

mesmo do Conselho dos Direitos – com recursos do fundo municipal

dos direitos da criança e do adolescente e não do orçamento

municipal;

• Atribuição indevida da organização e condução do processo de

escolha dos conselheiros tutelares ao juiz eleitoral ou outra

autoridade ou órgão que não o Conselho Municipal dos Direitos da

Criança e do Adolescente, ao qual compete esta atribuição, na forma

do artigo 139 do ECA;

• Falta de expressa indicação do órgão ou secretaria municipal à qual

o Conselho dos Direitos ficará administrativamente vinculado,

podendo ser o gabinete do prefeito ou a secretaria de ação social, por

exemplo (consta do anexo à Res. 075/CONANDA: não existe

subordinação funcional do Conselho Tutelar a qualquer órgão ou

instância. Entretanto, a atividade do Conselho Tutelar está

vinculada a uma estrutura orgânica do Poder Executivo Municipal.

Para maior dinamismo do trabalho a ser efetuado pelo Conselho

Tutelar, o CONANDA recomenda que ele esteja institucionalmente -

para fins meramente administrativo-burocráticos - vinculado a

estrutura geral do Poder Executivo, a exemplo dos demais órgãos

do município);

• Falta de referência expressa à competência para atuação nos limites

do território do município e com respeito às regras do artigo 147 do

ECA;

• Falta de referência expressa ao aspecto colegiado das decisões do

Conselho Tutelar, sob pena de nulidade dos atos praticados

individualmente ou em dupla pelos conselheiros, ressalvados os

casos de medidas urgentes e provisórias, que devem ser ratificadas

posteriormente pelo colegiado (conforme anexo à Res.

075/CONANDA: o Conselho Tutelar é um órgão colegiado,

devendo suas deliberações ser tomadas pela maioria de votos de

seus integrantes, em sessões deliberativas próprias, realizadas da

forma como dispuser o Regimento Interno, sem prejuízo do horário

de funcionamento previsto na legislação municipal específica.

Quando um Conselheiro se encontrar sozinho em um plantão, e

havendo urgência, ele poderá tomar decisões monocráticas,

submetendo-as a posterior aprovação do colegiado, o mais breve

possível. Todos os casos atendidos, aos quais seja necessária a

aplicação de uma ou mais das medidas previstas nos arts. 101 e 129

do Estatuto da Criança e do Adolescente, e mesmo as

representações oferecidas por infração às normas de proteção à

criança e ao adolescente, deverão passar pela deliberação e

aprovação do colegiado, sob pena de nulidade dos atos praticados

isoladamente por apenas um ou mais Conselheiros, sem respeito ao

quorum mínimo de instalação da sessão deliberativa).

• Falta de regramento quanto aos procedimentos para tomada das

decisões;

• Falta de referência expressa à possibilidade de revisão das decisões

do Conselho Tutelar apenas pela autoridade judiciária e a pedido de

quem tenha legítimo interesse, conforme artigo 137 do ECA;

• Falta de referência expressa às hipóteses de impedimentos para o

exercício da função, previstas no artigo 140 do ECA: são impedidos

de servir no mesmo Conselho marido e mulher, ascendentes e

descendentes, sogro e genro ou nora, irmãos, cunhados, durante o

cunhadio, tio e sobrinho, padrasto ou madrasta e enteado. Estende-se

o impedimento do conselheiro, na forma deste artigo, em relação à

autoridade judiciária e ao representante do Ministério Público com

atuação na Justiça da Infância e da Juventude, em exercício na

comarca, foro regional ou distrital.

Além dos aspectos acima mencionados, existem outros que merecem um

disciplinamento adequado na lei municipal e que passamos a analisar em seguida.

Quanto ao número de Conselhos Tutelares

O artigo 132 do ECA determina que em cada município deva existir no

mínimo um Conselho Tutelar, deixando aberta a possibilidade dos municípios criarem mais de

um Conselho.

O CONANDA recomenda a criação de um Conselho Tutelar a cada 200 mil

habitantes, ou em densidade populacional menor quando o município for organizado por Regiões

Administrativas, ou tenha extensão territorial que justifique a criação de mais de um Conselho

Tutelar por região, devendo prevalecer sempre o critério da menor proporcionalidade.

Além das possibilidades acima, ressalta-se que outras realidades devem ser

consideradas para a criação de mais Conselhos Tutelares, prevalecendo, de qualquer forma, o

princípio constitucional da prioridade absoluta, notadamente no que tange à destinação

privilegiada de recursos para o atendimento e defesa dos direitos da criança e do adolescente.

Quanto às atribuições do Conselho Tutelar

No que se refere às atribuições dos conselheiros tutelares, a lei municipal

deve ater-se ao previsto no artigo 136 do ECA, podendo simplesmente inserir um dispositivo

referindo-se ao artigo 136 ou trasncrevê-lo, sem qualquer inovação ou omissão.

Art. 136. São atribuições do Conselho Tutelar:

I - atender as crianças e adolescentes nas hipóteses previstas nos arts. 98 e

105, aplicando as medidas previstas no art. 101, I a VII;

II - atender e aconselhar os pais ou responsável, aplicando as medidas

previstas no art. 129, I a VII;

III - promover a execução de suas decisões, podendo para tanto:

a) requisitar serviços públicos nas áreas de saúde, educação, serviço social,

previdência, trabalho e segurança;

b) representar junto à autoridade judiciária nos casos de descumprimento

injustificado de suas deliberações.

IV - encaminhar ao Ministério Público notícia de fato que constitua infração

administrativa ou penal contra os direitos da criança ou adolescente;

V - encaminhar à autoridade judiciária os casos de sua competência;

VI - providenciar a medida estabelecida pela autoridade judiciária, dentre as

previstas no art. 101, de I a VI, para o adolescente autor de ato infracional;

VII - expedir notificações;

VIII - requisitar certidões de nascimento e de óbito de criança ou adolescente

quando necessário;

IX - assessorar o Poder Executivo local na elaboração da proposta

orçamentária para planos e programas de atendimento dos direitos da criança e do adolescente;

X - representar, em nome da pessoa e da família, contra a violação dos

direitos previstos no art. 220, § 3º, inciso II, da Constituição Federal;

XI - representar ao Ministério Público, para efeito das ações de perda ou

suspensão do pátrio poder.

Quanto aos requisitos para o exercício da função5

De acordo com o artigo 133 do Eca, para a candidatura a membro do

Conselho Tutelar são exigidos os seguintes requisitos:

I - reconhecida idoneidade moral;

II - idade superior a vinte e um anos;

III - residir no município.

5 Res. 075/CONANDA:

Art. 11º- Para a candidatura a membro do Conselho Tutelar devem ser exigidas de seus postulantes a comprovação de reconhecida idoneidade moral, maioridade civil e residência fixa no município, além de outros requisitos que podem estar estabelecidos na lei municipal e em consonância com os direitos individuais estabelecidos na Constituição Federal.

Estes são os requisitos mínimos e imprescindíveis, dos quais não pode a lei

municipal se desviar. Não obstante, diante da competência legislativa suplementar em matéria de

direito da infância e juventude, admite-se que os municípios estabeleçam outros requisitos, desde

que compatíveis com o exercício da função e coerentes com a realidade local.

Alguns requisitos têm sido usuais nas legislações de muitos municípios brasileiros,

como por exemplo:

• Exigência de tempo mínimo de residência no município. Geralmente são

exigidos pelo menos 02 (dois) anos;

• Exigência de escolaridade mínima;

• Aprovação em prova de conhecimentos do ECA;

• Comprovação de experiência anterior na área da infância e juventude;

• Exigência de avaliação psicológica, visando constatar a aptidão do candidato

para o trabalho de conselheiro tutelar;

• Freqüência prévia (e eventual aprovação) em curso de capacitação.

O importante é que tais condições e requisitos para a candidatura sejam

expressamente previstos na lei municipal e estejam em consonância com os direitos individuais

estabelecidos na Constituição Federal, não se admitindo a estipulação de quaisquer restrições por meio de

simples deliberação do Conselho dos Direitos.

Portanto, a lei municipal não pode conter qualquer dispositivo que delegue ao

Conselho dos Direitos, direta ou indiretamente, a possibilidade de dispor sobre tais requisitos ou estipular

outros.

Em relação aos exemplos mencionados acima ou levando-se em conta outras

eventuais restrições – conforme as peculiaridades de cada município – é preciso estar atento para que não

seja excessivamente limitado o número de pessoas participantes do processo. A definição dos parâmetros

para as candidaturas não pode incorrer no risco de perda de bons candidatos – mediante imposição de

condições muito seletivas - e, pior do que isso, de suprimir o próprio alcance do processo democrático de

escolha. O CONANDA adverte para o risco de “elitização” do Conselho Tutelar6.

Quanto ao processo de escolha dos conselheiros

De acordo com o art. 139 do ECA, o processo para a escolha dos membros do

Conselho Tutelar será estabelecido em lei municipal e realizado sob a responsabilidade do

Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, e a fiscalização do Ministério

Público.

Esta norma deve ser reiterada na lei municipal, complementada ou seguida

de determinação referente à escolha mediante voto direto, secreto e facultativo de todos os

cidadãos maiores de dezesseis anos do município.

A lei municipal deve dispor, ainda, sobre as etapas e prazos do processo de

escolha, bem como sobre as regras para a divulgação das candidaturas, evitando abusos que possa

comprometer a igualdade da disputa entre os candidatos.

A partir deste ponto, passamos a pontuar mais detidamente as diversas

etapas e peculiaridades que devem ser tratadas na lei municipal, na parte em que tratar do

processo de escolha do Conselho Tutelar:

• Determinação no sentido de que as candidaturas sejam individuais,

vedada a inscrição por chapas;

6 Há municípios pequenos onde a simples estipulação do nível médio de escolaridade contribui para a limitação do número de candidatos, comprometendo o processo de escolha. Não deverão ser exigidos requisitos desnecessários ao exercício da função de membro do Conselho Tutelar, tais como habilitação para conduzir veículo, cursos de datilografia/digitação e computação etc., cabendo ao Poder Público o fornecimento da estrutura administrativa necessária ao adequado funcionamento do Órgão, conforme disposto no art.134, par. único, da Lei nº 8.069/90).

• Previsão de uso do sistema de votação eletrônica ou adoção de

outros meios de controle da votação, como a utilização das listas de

eleitores a serem solicitadas ao Juiz Eleitoral com jurisdição no

município;

• Determinação no sentido de que a Comissão Organizadora do

processo de escolha, a ser nomeada pelo Conselho dos Direitos, seja

paritária;

• Determinação ao Conselho dos Direitos para que desencadeie o

processo de escolha no mínimo 06 (seis) meses antes do término do

mandato dos membros do Conselho Tutelar em exercício, mediante

publicação do edital de abertura, com ampla divulgação;

• Determinação ao Conselho dos Direitos (ou Comissão

Organizadora) para que dê ciência ao Ministério Público do início

do processo de escolha, em cumprimento ao artigo 139 do Estatuto

da Criança e do Adolescente, encaminhando cópia da resolução,

calendário e edital de abertura, notificando pessoalmente seu

representante de todas as etapas do certame e seus incidentes;

• Previsão sobre o voto dos eleitores, se poderão votar em apenas 01

(um) candidato ou em 05 (cinco) candidatos.

Aspectos relativo à inscrição e impugnação de candidaturas

• Previsão do prazo mínimo para as inscrições (pelo menos 20 dias);

• Previsão de divulgação da lista de candidatos inscritos, com abertura

de prazo para o oferecimento de eventuais impugnações (este prazo

pode ser entre 5 e 10 dias);

• Definição dos procedimentos de impugnação de candidaturas, a

serem oferecidas por escrito e instruídas com provas, observando-se

o seguinte:

� notificação obrigatória dos candidatos impugnados e abertura de

prazo para que apresentem defesa (em torno de 05 dias);

� julgamento das impugnações pela Comissão Organizadora,

deferindo os registros dos candidatos que preencham os requisitos de

lei e indeferindo os que não preencham ou apresentem

documentação incompleta;

� publicação da lista dos candidatos que tiveram suas inscrições

deferidas, com possibilidade de recurso para o plenário do Conselho

dos Direitos, no prazo que a lei definir (03 dias é suficiente);

� fixação do mesmo prazo para que Conselho dos Direitos julgue os

recursos, em caráter definitivo;

� publicação da relação definitiva dos candidatos habilitados a

disputarem o pleito (salvo existência de outros requisitos a serem

cumpridos, tais como avaliação médica e psicológica e/ou prova de

conhecimentos do ECA, hipótese em que a lei deverá disciplinar os

respectivos procedimentos ou simplesmente delegar esse regramento

ao Conselho dos Direitos, sendo que as candidaturas somente estarão

definidas após superadas as respectivas avaliações);

Quanto à divulgação das candidaturas

A partir da publicação da relação das candidaturas definitivas tem inicio o período

das campanhas dos candidatos. O objetivo das campanhas é possibilitar que os candidatos sejam

conhecidos pelo maior número de cidadãos eleitores. Para que os eleitores conheçam cada candidato, faz-

se necessária a realização de reuniões, debates e entrevistas. Por meio de iniciativas como essas, a

comunidade terá acesso às informações dos candidatos tais como: trajetória pessoal e social, engajamento

na promoção de defesa dos direitos da criança e do adolescente e disposição e disponibilidade para o

trabalho de conselheiro tutelar.

A lei municipal precisa estabelecer regras claras que assegurem, o quanto possível,

a igualdade entre todos os candidatos, vedando-se a utilização da “máquina” político-partidária, o abuso

do poder econômico, maior espaço na mídia para uns em detrimento dos demais, etc. Deve, ainda, prever

sanções, como a cassação do registro de candidatura e/ou a perda do mandato, para aqueles que

descumprirem as regras de campanha.

Em termos gerais, a lei municipal deve conter:

• O momento em que os candidatos podem iniciar a divulgação das

candidaturas – a partir da publicação da relação dos candidatos

definitivos - e o prazo final de divulgação (em torno de 30 dias é

suficiente);

• O regramento do uso dos meios de imprensa escrita, falada e

televisada, determinando a igualdade de espaços para todos os

candidatos;

• Permissão para distribuição de impressos, faixas, pinturas em

residências particulares (desde que haja autorização do proprietário),

até o número limite fixado pela Comissão Organizadora, de modo a

evitar o abuso do poder econômico;

• A promoção de atos de divulgação do processo de escolha pela

Comissão Organizadora, tais como debates, reuniões, entrevistas e

palestras junto às escolas, associações e comunidade em geral,

proporcionando igualdade de participação a todos os candidatos;

• Previsão de imediata suspensão ou cessação, pela Comissão

Organizadora, da propaganda que violar as regras estabelecidas ou

atentar contra princípios éticos ou morais, ou contra a honra

subjetiva de qualquer candidato.

• Proibição de propaganda de qualquer espécie dentro dos locais de

votação, bem como de qualquer ato que possa caracterizar

aliciamento de eleitores durante o horário de votação (fornecimento

de transporte e alimentação, vantagens de qualquer espécie em troca

do voto, etc.);

• Vedação expressa de vinculação político-partidária das candidaturas,

seja através da indicação, no material de propaganda ou inserções na

mídia, de legendas de partidos políticos, símbolos, slogans, nomes

ou fotografias de pessoas que, direta ou indiretamente, denotem tal

vinculação.

• O membro do conselho tutelar que pretender concorrer a outro cargo

eletivo, deverá se desincompatibilizar no período de seis meses

anteriores ao pleito, evitando-se desvio ou prejuízo na atuação do

Conselho Tutelar;

• Previsão de instauração de procedimento administrativo

investigatório específico, onde será formulada a acusação e

cientificado o acusado para apresentar defesa (com prazo), m caso

de propaganda abusiva ou irregular, bem como em havendo o

transporte irregular de eleitores, no dia da votação (a ser instaurado

pela Comissão organizadora, de ofício ou a requerimento do

Ministério Público, eleitor ou candidato, com previsão de recurso

para o Conselho dos Direitos);

Quanto aos procedimentos de votação e apuração

Em caso de impossibilidade de votação pelo sistema eletrônico, a lei deve

determinar as seguintes providências, a cargo da Comissão Organizadora:

a) a confecção das cédulas de votação, conforme modelo aprovado pelo

Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente;

b) a designação, junto ao comando da Polícia Militar e/ou Guarda Municipal

local, de efetivos para garantir a ordem e segurança dos locais de votação e apuração;

c) a escolha e divulgação dos locais de votação; d) a seleção,

preferencialmente junto aos órgãos públicos municipais, dos mesários e escrutinadores, bem

como seus respectivos suplentes, que serão previamente orientados sobre como proceder no dia

da votação, na forma da resolução regulamentadora do pleito.

d) divulgação ampla do dia e horário de início e término da votação, com

previsão de distribuição de senhas aos eleitores que estiverem na fila no horário previsto para o

término da votação;

Quanto à apuração, a lei deve prever o seguinte:

a) apuração dos votos no mesmo dia e logo após o encerramento da

votação;

b) determinação à Comissão Organizadora no sentido da lavratura de ata

circunstanciada sobre a votação e apuração, mencionando os nomes dos candidatos votados, com

número de sufrágios recebidos e todos os incidentes eventualmente ocorridos, colhendo as

assinaturas dos membros da Comissão, candidatos, fiscais, representante do Ministério Público e

quaisquer cidadãos que estejam presentes e queiram assinar, afixando cópia no local de votação,

na sede do CMDCA e no hall da Prefeitura;

c) determinação de que os 05 (cinco) primeiros candidatos mais votados

serão considerados eleitos, ficando todos os seguintes ( e não apenas os 05 seguintes), pela

respectiva ordem de votação, como suplentes;

d) estabelecer os critérios de desempate entre candidatos com igual número

de votos (critério de maior idade, maior nível de escolaridade ou outros critérios que forem

razoáveis);

e) possibilidade de recurso ao Conselho dos Direitos, contra as decisões da

Comissão Organizadora nos trabalhos de apuração, desde que a impugnação tenha constado

expressamente na ata;

f) definição dos prazos para que o Conselho dos Direitos julgue os recursos

eventualmente interpostos e publique resolução homologando o resultado definitivo do processo

de escolha, enviando cópias ao Prefeito Municipal, ao representante do Ministério Público e ao

Juiz da Infância e Juventude.

Quanto à posse dos conselheiros e convocação de suplentes

A lei deve prever que a posse dos conselheiros deverá se dar no dia

seguinte ao termino do mandato de seus antecessores, prestando o compromisso de defender,

cumprir e fazer cumprir no âmbito de sua competência os direitos da criança e do adolescente

estabelecidos na legislação vigente. Os conselheiros poderão ser empossados perante o prefeito

municipal ou o Conselho dos Direitos.

Ocorrendo posterior vacância no cargo, assumirá o suplente que houver

recebido o maior número de votos, para o que será imediatamente convocado pelo Conselho dos

Direitos.

A lei municipal deve prever as seguintes hipóteses de vacância:

I - renúncia;

II - posse em outro cargo, emprego ou função pública remunerados; III – falecimento.

Nos casos de férias, licenças regulamentares, vacância ou afastamento

definitivo de qualquer dos conselheiros titulares, independente das razões, o CMDCA promoverá

a imediata convocação do suplente, para o preenchimento da vaga e a conseqüente regularização

da composição do Conselho Tutelar.

Os suplentes convocados terão direito a receber os subsídios e as demais

vantagens relativas ao período de efetivo exercício da função.

Em caso de inexistência de suplentes, em qualquer tempo, deverá o

Conselho dos Direitos deverá realizar o processo de escolha suplementar para o preenchimento

das vagas, sendo que os conselheiros tutelares eleitos em tais situações exercerão a função

somente pelo período restante do mandato original daqueles cujos afastamentos deixaram as

vagas em aberto.

Quanto ao funcionamento e regimento interno do Conselho Tutelar

Além de outros aspectos anteriormente mencionados, a lei municipal

deverá conter as seguintes disposições referentes ao funcionamento e organização interna do

Conselho Tutelar:

• Fixação de prazo para a elaboração (ou adequação) de seu regimento

interno;

• Fixação do critério de escolha do coordenador ou presidente do

Conselho Tutelar, a ser escolhido pelos seus pares, em reunião

presidida pelo conselheiro mais idoso;

• A sistemática de atendimento, dinâmica das decisões colegiadas e a

forma dos respectivos registros;

• A obrigação de manter dados estatísticos acerca das maiores

demandas de atendimento, que deverão ser levadas ao Conselho dos

Direitos bimestralmente, ou sempre que solicitado, de modo a

permitir a definição, por parte deste, de políticas e programas

específicos que permitam o encaminhamento e eficaz solução dos

casos respectivos;

Quanto ao regime jurídico e prerrogativas do cargo de Conselheiro Tutelar

A função de conselheiro tutelar é temporária e não implica vínculo

empregatício com o Município, sendo que os direitos, deveres e prerrogativas básicas decorrentes

do efetivo exercício devem ser previstos na lei municipal.

Em relação a vantagens e prerrogativas, o Estatuto define apenas que o

exercício efetivo da função de conselheiro constituirá serviço público relevante, estabelecerá

presunção de idoneidade moral e assegurará prisão especial, em caso de crime comum, até o

julgamento definitivo (art. 135).

Consta do anexo à Res. 075/CONANDA:

O Conselheiro Tutelar, por expressa definição legal, exerce uma função

considerada de relevância pública e que deve ocorrer em regime de dedicação exclusiva.

Embora não exista relação de emprego entre o Conselheiro Tutelar e a

municipalidade que gere vínculo, a ele devem ser garantidos em lei os mesmos direitos

conferidos pela legislação municipal aos servidores públicos que exercem em comissão, para

cargos de confiança, neste caso vinculado ao Regime Geral da Previdência Social.

O não reconhecimento dessa condição tem gerado situações injustas, como

é o caso de Conselheiras Tutelares gestantes não poderem se afastar do exercício de suas

atribuições antes ou depois do parto, o que acarreta prejuízos aos seus filhos, maiores

beneficiados com a licença-maternidade prevista na Constituição Federal.

De outra sorte, também devem os Conselheiros Tutelares gozar férias

anuais remuneradas, ocasião em que serão substituídos pelos suplentes legalmente escolhidos.

Nesse sentido, o CONANDA recomenda que as férias sejam gozadas pelos Conselheiros titulares

na proporção de um de cada vez, de forma a garantir a atuação majoritária dos titulares em

qualquer tempo, com o fito de evitar solução de continuidade.

Desse modo, considerando que a experiência dos primeiros 15 anos do ECA

apontou a necessidade de dedicação exclusiva ao exercício da função, em regime de trabalho em

tudo semelhante ao regime de trabalho dos servidores públicos em geral, torna-se fundamental

que os municípios reconheçam aos conselheiros tutelares os mesmos direitos sociais e demais

prerrogativas garantidas aos servidores públicos, em que pese a natureza sui generis do Conselho

Tutelar.

Tais direitos e prerrogativas devem ser os seguintes7:

• Gratificação natalina, corresponde a um duodécimo da remuneração

do conselheiro, no mês de dezembro, para cada mês do exercício da

função no respectivo ano. O conselheiro que se desvincular do

Conselho Tutelar, assim como o suplente convocado, perceberá sua

gratificação natalina proporcional aos meses de exercício, calculada

sobre a remuneração do mês do afastamento;

7 Trecho do Anexo à Res. 075: Sabendo que várias questões não poderiam ser objeto da Resolução no 75/2001, o CONANDA, respeitando o regime constitucional que assegura aos Municípios autonomia política, administrativa e financeira (arts. 1º, 18 e 30, da CF), decidiu elaborar um conjunto de recomendações, na expectativa de que se avance na efetivação dos Conselhos Tutelares, principalmente no que diz respeito à adequação das legislações municipais e à decorrente compreensão da dinâmica de suas relações.

• Licença remunerada (férias) de 30 (trinta) dias por ano de efetivo

trabalho, que poderão ser gozadas em até 03 (três) períodos de

idêntica duração (a concessão da licença remunerada não poderá ser

dada a mais de 02 (dois) conselheiros tutelares no mesmo período).

• Por ocasião da licença remunerada que trata o presente dispositivo,

adicional correspondente a um terço dos subsídios regulamentares.

• Será também concedida licença remunerada ao conselheiro tutelar

nas seguintes situações, vedado o exercício de qualquer atividade

remunerada durante o período de licença, sob pena de cassação da

licença e destituição da função:

I - para concorrer a cargo eletivo; II - em razão de maternidade; III - em razão de paternidade; IV - para tratamento de saúde; V - por acidente em serviço.

• A conselheira tutelar gestante terá direito a 120 (cento e vinte) dias

consecutivos de licença, a partir do oitavo mês de gestação;

• Licença paternidade ao conselheiro tutelar pelo nascimento do filho,

pelo prazo de 05 (cinco) dias úteis, contados do nascimento.

• Licença para tratamento de saúde e por acidente em serviço com

base em perícia médica.

• Sendo o conselheiro tutelar servidor ou empregado público

municipal, o seu tempo de serviço na função será contado para todos

os efeitos, exceto para promoção por merecimento.

• Autorização para ausentar-se do serviço sem qualquer prejuízo, por

sete dias consecutivos, em razão de:

I - casamento;

II - falecimento de parente, consangüíneo ou afim, até o segundo

grau.

• Devem ser considerados como tempo de efetivo exercício os afastamentos em virtude de:

I - férias; II - licenças regulamentares.

Quanto aos deveres e regime disciplinar

Outra falha presente em muitas leis municipais é a não definição dos

deveres e do regime disciplinar dos conselheiros tutelares8. Esta omissão sempre gera

8 Resolução 075/CONANDA:

Art. 12º- O Conselheiro Tutelar, na forma da lei municipal e a qualquer tempo, pode ter seu mandato suspenso ou cassado, no caso de descumprimento de suas atribuições, prática de atos ilícitos ou conduta incompatível com a confiança outorgada pela comunidade.

§ 1º As situações de afastamento ou cassação de mandato de Conselheiro Tutelar devem ser precedidas de sindicância e/ou processo administrativo, assegurando-se a imparcialidade dos responsáveis pela apuração, o direito ao contraditório e a ampla defesa.

§ 2º As conclusões da sindicância administrativa devem ser remetidas ao Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente que, em plenária, deliberará acerca da adoção das medidas cabíveis.

§ 3º Quando a violação cometida pelo Conselheiro Tutelar constituir ilícito penal caberá aos responsáveis pela apuração oferecer notícia de tal fato ao Ministério Público para as providências legais cabíveis.

perplexidade, em virtude da falta de orientação legal sobre como proceder com relação ao

controle do exercício da função. É fundamental que a lei defina as hipóteses de faltas

disciplinares, as respectivas sanções e os procedimentos de apuração e sancionamento.

Com relação aos deveres, a lei pode estabelecer os seguintes: I - exercer com zelo e dedicação as suas atribuições, conforme a Lei nº

8.069/90; II - observar as normas legais e regulamentares; III - atender com presteza ao público, prestando as informações requeridas,

ressalvadas as protegidas por sigilo; IV - zelar pela economia do material e conservação do patrimônio público; V - manter conduta compatível com a natureza da função que desempenha; VI - guardar, quando necessário, sigilo sobre assuntos de que tomar

conhecimento; VII - ser assíduo e pontual; VIII - tratar com urbanidade as pessoas.

Quanto às vedações, hipóteses de faltas disciplinares e respectivas

sanções, vale transcrever o seguinte trecho do anexo à Res. 075/CONANDA:

Art. 12º- O Conselheiro Tutelar, na forma da lei municipal e a qualquer tempo, pode ter seu mandato suspenso ou cassado, no caso de descumprimento de suas atribuições, prática de atos ilícitos ou conduta incompatível com a confiança outorgada pela comunidade.

§ 1º As situações de afastamento ou cassação de mandato de Conselheiro Tutelar devem ser precedidas de sindicância e/ou processo administrativo, assegurando-se a imparcialidade dos responsáveis pela apuração, o direito ao contraditório e a ampla defesa.

§ 2º As conclusões da sindicância administrativa devem ser remetidas ao Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente que, em plenária, deliberará acerca da adoção das medidas cabíveis.

§ 3º Quando a violação cometida pelo Conselheiro Tutelar constituir ilícito penal caberá aos responsáveis pela apuração oferecer notícia de tal fato ao Ministério Público para as providências legais cabíveis.

O Conselheiro Tutelar, a qualquer tempo, pode ter seu mandato

suspenso ou cassado, no caso de comprovado descumprimento de suas atribuições, prática de

atos considerados ilícitos, ou comprovada conduta incompatível com a confiança e outorga pela

comunidade.

Para efeito de interpretação, o CONANDA considera como caso de

cometimento de falta funcional grave, entre outras que possam ser aditadas pela

municipalidade9:

I- usar da função em benefício próprio;

II- romper sigilo em relação aos casos analisados pelo Conselho

Tutelar que integre;

III - manter conduta incompatível com o cargo que ocupa ou exceder-

se no exercício da função de modo a exorbitar sua atribuição, abusando da autoridade que lhe

foi conferida;

IV - recusar-se a prestar atendimento ou omitir-se a isso quanto ao

exercício de suas atribuições quando em expediente de funcionamento do Conselho Tutelar;

V - aplicar medida de proteção contrariando a decisão colegiada do

Conselho Tutelar;

VI - deixar de comparecer no plantão e no horário estabelecido;

VII - exercer outra atividade, incompatível com o exercício do cargo,

nos termos desta Lei.

9 Além destas hipóteses listadas pelo Conanda, há outras duas situações que merecem constar das legislações municipais: I - exceder no exercício da função, abusando de suas atribuições específicas; II - fazer propaganda político-partidária no exercício de suas funções

VIII - receber, em razão do cargo, honorários, gratificações, custas,

emolumentos, diligências.

Face ao princípio constitucional da legalidade, deve a lei municipal

relacionar todas as hipóteses de perda do mandato do Conselheiro Tutelar, assim como também

é conveniente a previsão de sanções administrativas outras, evitando que falhas funcionais leves

possam resultar na aplicação da sanção extrema. As situações de afastamento ou cassação de

mandato de Conselheiro Tutelar devem ser precedidas de atos administrativos perfeitos,

assegurados a imparcialidade dos sindicantes, o direito ao contraditório e a ampla defesa.

A apuração será instaurada pelo Órgão sindicante, por denúncia de

qualquer cidadão ou representação do Ministério Público. O processo de apuração é sigiloso,

devendo ser concluído em breve espaço de tempo. Depois de ouvido o indiciado deverá existir

um prazo para este apresentar sua defesa, sendo-lhe facultada consulta aos autos.

A atribuição de instaurar sindicância para apurar eventual falta grave

cometida por Conselheiro Tutelar no exercício de sua função deve ser confiada a uma Comissão

de Ética, criada por lei municipal, cuja composição assegurará a participação de membros do

Conselho Tutelar e do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente em grau de

paridade com qualquer outro órgão ou setor.

A legislação, ao prever as situações que poderão provocar a suspensão

ou perda de mandato do Conselheiro Tutelar, deve estabelecer como parâmetros às situações em

que o Conselheiro:

1 - for condenado pela prática de crime doloso, contravenção penal ou

pela prática de infrações administrativas previstas na Lei 8069/90;

2 - sofrer a penalidade administrativa de perda de mandato, conforme

sanção prevista em lei municipal;

3 – faltar, consecutivamente ou alternadamente, sem justificativa, as

sessões do Conselho Tutelar no espaço de um ano, conforme limites explícitos em lei

municipal.

4 - reiteradamente:

a) recusar-se, injustificadamente, a prestar atendimento;

b) omitir-se quanto ao exercício de suas atribuições;

c) exercer outra atividade, incompatível com o exercício do cargo;

d) receber, em razão do cargo, honorários, gratificações, custas,

emolumentos, diligências.

Quando a violação cometida pelo Conselheiro Tutelar contra o direito

da criança ou adolescente constituir delito, caberá à Comissão de Ética, concomitantemente ao

processo sindicante, oferecer notícia do ato ao Ministério Público para a as providências legais

cabíveis.

As conclusões da Comissão de Ética devem ser remetidas ao Conselho

Municipal que, em Plenária, decidirá sobre a penalidade a ser aplicada.

A penalidade aprovada em Plenária do Conselho, inclusive a perda do

mandato, deverá ser convertida em ato administrativo do Chefe do Poder Executivo Municipal,

cabendo ao Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente expedir Resolução

declarando vago o cargo quando for o caso, situação em que o Prefeito Municipal dará posse ao

primeiro suplente.

O Conanda recomenda, ainda, que:

Constatada a falta grave cometida pelo Conselheiro Tutelar, a lei

municipal poderá prever as seguintes sanções:

a - advertência;

b - suspensão não remunerada, de 01(um) a 03 (três) meses;

c - perda da função.

Aplicar-se-á a advertência nas hipóteses previstas nos incisos III, V, VI

e VIII. Aplicar-se-á a penalidade de suspensão não remunerada ocorrendo reincidência nas

hipóteses previstas nos incisos I, II, IV, VIII e na hipótese prevista nos inciso V, quando

irreparável o prejuízo decorrente da falta verificada.

Considera-se reincidência quando o Conselheiro Tutelar comete nova

falta grave, depois de já ter sido penalizado, irrecorrivelmente, por infração anterior.

Recomenda-se a aplicação da penalidade de perda da função quando,

após a aplicação de suspensão não remunerada, o Conselheiro Tutelar cometer nova falta grave.

Além disso, a lei municipal deve proibir a acumulação da função de

conselheiro tutelar com cargo, emprego ou outra função remunerados, observado o que determina

o artigo 37, incisos XVI e XVII da Constituição Federal. Se servidor municipal ocupante de

cargo em provimento efetivo for eleito para o Conselho Tutelar, poderá optar entre o valor dos

subsídios devidos aos Conselheiros ou o valor de seus vencimentos incorporados, ficando-lhe

garantidos:

I - o retorno ao cargo, emprego ou função que exercia, assim que findo o seu

mandato;

II - a contagem do tempo de serviço para todos os efeitos legais, podendo o

Município firmar convênio com os Poderes Estadual e Federal para permitir igual vantagem ao

servidor público estadual ou federal.

Quanto ao procedimento disciplinar e a Comissão de Ética

De acordo com o anexo à Res. 075/CONANDA, a lei municipal deve

dispor sobre a criação de uma Comissão de Ética, encarregada de instaurar sindicância para

apurar eventual falta grave cometida por Conselheiro Tutelar no exercício de sua função. Sua

composição deve assegurar a participação de membros do Conselho Tutelar e do Conselho

Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente em grau de paridade com qualquer outro

órgão ou setor.

Raras são as leis municipais que dispõem sobre esta comissão de ética,

cuja elaboração legislativa pode ser assim exemplificada:

Art. xxxx. A sindicância ou processo administrativo será instaurada e conduzida

por uma comissão de ética composta de:

a) dois membros do Conselho dos Direitos, sendo um representante do governo e

outro da sociedade civil organizada;

b) dois membros do Conselho Tutelar;

c) um membro de entidade não governamental, devidamente registrada no

Conselho dos Direitos, que não faça parte de sua composição atual.

§ 1º. Os representantes do Conselho dos Direitos e do Conselho Tutelar serão

escolhidos pela plenária dos respectivos Órgãos, e o representante das entidades

não governamentais será escolhido em assembléia própria, a ser convocada pelo

Conselho dos Direitos para tal finalidade.

§ 2º. O procedimento de apuração deverá ser concluído no prazo máximo de 30

(trinta) dias de sua instauração, prorrogáveis por mais 30 (trinta), devendo seguir,

o quanto possível, os trâmites previstos na legislação municipal específica, relativa

aos servidores públicos municipais, assegurado o contraditório e direito de defesa

ao acusado.

§ 3º. Cabe ao Conselho dos Direitos, com apoio do Poder Executivo, proporcionar

os meios necessários para o adequado funcionamento da comissão de ética.

§ 4º. A sindicância será instruída com cópia da representação e da ata da sessão

que decidiu pela instauração do procedimento, das quais o acusado será

pessoalmente cientificado, bem como notificado a apresentar defesa escrita e

arrolar testemunhas, em número não superior a 05 (cinco);

§ 5º. Concluídos e relatados os autos, serão enviados imediatamente ao Conselho

dos Direitos, a quem caberá apreciar e decidir sobre a imposição das penalidades

cabíveis.

Art. xxx. O julgamento do membro do Conselho Tutelar pela plenária do

Conselho dos Direitos será realizado em sessão extraordinária, a ser instaurada em

não menos que 05 (cinco) e não mais que 10 (dez) dias úteis contados do término

da procedimento apuratório, com notificação pessoal do denunciante, acusado e

representante do Ministério Público;

§ 1º. Serão fornecidas, a todos os membros do Conselho dos Direitos, cópias da

acusação e da defesa, ficando os autos da sindicância a todos disponível para

consulta;

§ 2º. Por ocasião da sessão deliberativa será facultado ao acusado, por si ou por

intermédio de procurador constituído, apresentar oralmente sua defesa, pelo prazo

de 30 (trinta) minutos, prorrogáveis por mais 10 (dez);

§ 3º. Ficam impedidos de participar do julgamento os membros do Conselho dos

Direitos que integraram a comissão de ética, que para o ato serão substituídos por

seus suplentes regulamentares;

§ 4º. A condução da sessão de julgamento e a forma da tomada dos votos

obedecerá ao disposto no regimento interno do Conselho dos Direitos;

§ 5º. A perda da função de conselheiro tutelar somente poderá ser decretada

mediante decisão de 2/3 dos membros do Conselho dos Direitos.

§ 6º. Quando a violação cometida pelo conselheiro tutelar constituir ilícito penal

caberá ao Conselho dos Direitos encaminhar cópia dos autos ao Ministério Público

para as providências legais cabíveis.

Outros pontos relevantes que merecem constar da lei municipal

• Qualquer cidadão poderá e o membro do Conselho Municipal dos

Direitos da Criança e do Adolescente que tiver ciência de

irregularidades no Conselho Tutelar deverá tomar as providências

necessárias para sua imediata apuração, representando junto àquele

Órgão para que seja instaurada sindicância ou processo

administrativo disciplinar.

• Previsão da possibilidade do Conselho dos Direitos determinar, de

acordo com a gravidade do caso, o afastamento cautelar do acusado,

sem prejuízo de sua remuneração, com a imediata convocação de seu

suplente.

• Dispositivo determinando que, na aplicação das penalidades, serão

consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos

que dela provierem para a sociedade ou serviço público, os

antecedentes no exercício da função, os agravantes e as atenuantes.

• Dispositivo estabelecendo que a destituição do conselheiro tutelar o

incompatibilizará para o exercício de qualquer cargo, emprego ou

função pública no município de pelo prazo de 03 (três) anos.

• Dispositivo determinando que o ato de imposição da penalidade

mencionará sempre o fundamento legal e a causa da sanção

disciplinar.

V.4 – Do Fundo Municipal

De acordo com o art. 71 da Lei Federal n. 4.320/64 (estatui normas gerais

de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos

Estados, dos Municípios e do Distrito Federal), constitui fundo especial o produto de receitas

especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços,

facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.

Desse modo, o Fundo da Infância e Adolescência (FIA) deve ser criado

pela União, Estados e Municípios, através de projeto de lei de iniciativa do Poder Executivo

sendo gerenciado, nos termos do ECA, pelos respectivos Conselhos dos Direitos da Criança e do

Adolescente. Na esfera municipal, é recomendável que o FIA, o Conselho dos Direitos e o

Conselho Tutelar sejam criados numa única lei.

As fontes de recursos do FIA são várias, destacando-se as dotações

orçamentárias do Executivo, doações de pessoas físicas ou jurídicas, doações de bens, multas

relativas a condenações em ações cíveis e à aplicação de penalidades administrativas previstas

no ECA, transferências das demais esferas governamentais, convênios com entidades nacionais e

internacionais, saldo positivo apurado no balanço de cada exercício findo, rendimentos de

aplicações financeiras e outras receitas. Anualmente, os gastos previstos do Fundo devem

constar do orçamento, de acordo com Plano de Aplicação aprovado pelo Conselho dos Direitos.

Está sujeito a prestação de contas nos termos da legislação.

Finalidade e aplicação dos recursos

Os recursos orçamentários destinados à criação e/ou adequação de

estruturas, implementação e/ou ampliação de programas de atendimento a crianças, adolescentes

e suas respectivas famílias devem constar, prioritariamente, de dotação própria dos órgãos da

administração pública encarregados de sua execução, não sendo necessária sua destinação ao

Fundo Especial Para a Infância e Adolescência – FIA.

Os recursos captados pelo FIA se destinam ao financiamento de ações

complementares, sendo equivocada a idéia de que todos os programas e serviços de atendimento

a crianças e adolescentes devam ser custeados com recursos do fundo especial. Assim sendo, um

programa de tratamento para drogadição, por exemplo (cf. art.101, inciso VI, do ECA e art.227,

§3., inciso VII, da CF), deve ser custeado com recursos próprios do orçamento dos órgãos

responsáveis pelo setor de saúde; um programa de apoio e promoção à família (cf. arts.90, incisos

I e II e 129, inciso I, do ECA e art.226, caput e §8., da CF), deve ser custeado com dotações

próprias da área da assistência social e assim por diante, devendo o orçamento próprio de cada

órgão da administração prever recursos privilegiados para a implementação e manutenção das

políticas públicas relacionadas com a proteção à infância e à juventude (ECA: artigo 4º, parágrafo

único, alínea d).

Portanto, os recursos do FIA devem ser aplicados em projetos

complementares de promoção, proteção e defesa dos direitos das crianças e adolescentes,

auxiliando no processo de inclusão de meninos e meninas em situação de risco social e

contribuindo para a qualificação da rede de atendimento.

Criação e regramento básico do FIA na lei municipal

O CONANDA ainda não editou resolução contendo normas para a criação e

funcionamento dos fundos especiais de defesa dos direitos da infância e juventude, mas as

melhores práticas apontam no sentido da seguinte configuração legal:

• Dispositivo inicial criando o Fundo Municipal dos Direitos da

Criança e do Adolescente, que será gerido e administrado pelo

Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente.

• Dispositivos explicitando o caráter complementar do FIA e a

destinação de seus recursos, prioritariamente, aos programas de

proteção especial à criança e ao adolescente em situação de risco

social e pessoal, cuja necessidade de atenção extrapola o âmbito de

atuação das políticas sociais básicas.

• Especificação das fontes das receitas que irão constituir o Fundo

Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, a saber:

I - dotação consignada anualmente no orçamento do Município e verbas

adicionais que a lei estabelecer no decurso de cada exercício;

II - transferências de recursos financeiros do Fundo Nacional e Estadual

dos Direitos da Criança e do Adolescente;

III - pelas doações, auxílios, contribuições e legados que lhe venham a

ser destinados;

IV - pelos valores provenientes de multas decorrentes de condenações

em ações civis ou de imposição de penalidades administrativas previstas

na Lei nº 8.069/90;

V - resultados de eventos promocionais de qualquer natureza,

promovidos pelo Conselho dos Direitos;

VI - por outros recursos que lhe forem destinados;

VII - pelas rendas eventuais, inclusive as resultantes de depósitos e

aplicações de capitais.

• Dispositivo explicitando as ações que não podem ser financiadas

com recursos do Fundo Especial para a Infância e Adolescência e

sim com dotações orçamentárias específicas, por exemplo:

a) para manutenção dos órgãos públicos encarregados da proteção e

atendimento de crianças e adolescentes, aí compreendidos o Conselho

Tutelar e o próprio Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente, o

que deverá ficar a cargo do orçamento das Secretarias e/ou

Departamentos aos quais aqueles estão administrativamente vinculados;

b) para manutenção das entidades não governamentais de atendimento a

crianças e adolescentes, por força do disposto no art.90, caput, da Lei nº

8.069/90, podendo ser destinados apenas aos programas de atendimento

por elas desenvolvidos, nos moldes desta Lei;

c) para o custeio das políticas básicas a cargo do Poder Público;

d) atividades de capacitação de conselheiros, viagens, diárias, etc.;

e) remuneração dos conselheiros tutelares

• Dispositivo estabelecendo que os representantes das entidades

integrantes do Conselho de Direitos da Criança e do Adolescente

que habilitarem projetos e programas para fins de recebimento de

recursos captados pelo Fundo Especial para a Infância e

Adolescência, deverão ser consideradas impedidos de participar do

respectivo processo de discussão e deliberação, não podendo gozar

de qualquer privilégio em relação às demais concorrentes;

• Dispositivo determinando que o Conselho dos Direitos, em

cumprimento ao disposto no art.48 e parágrafo único, da Lei

Complementar nº 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal,

apresentará relatórios mensais acerca do saldo e da movimentação de

recursos do Fundo Especial para a Infância e Adolescência, de

preferência via internet, em página própria do Conselho ou em outra

pertencente ao ente público ao qual estiver vinculado, caso

disponível.

• Dispositivo lembrando que o Conselho dos Direitos realizará

periodicamente campanhas de arrecadação de recursos para o Fundo

Especial para a Infância e Adolescência, nos moldes do previsto no

art.260, da Lei nº 8.069/90.

• Dispositivo determinando que o Conselho dos Direitos, por força

do disposto no art.260, §2º, da Lei nº 8.069/90 e art.227, §3º, inciso

VI, da Constituição Federal, estabelecerá critérios de utilização,

através de planos de aplicação das doações subsidiadas e demais

receitas captadas pelo Fundo Especial para a Infância e

Adolescência, definindo e aplicando necessariamente percentual

para incentivo ao acolhimento, sob a forma de guarda, de criança ou

adolescente, órfão ou abandonado.

• Dispositivo determinando que o Conselho dos Direitos, com a

colaboração do órgão encarregado do setor de planejamento,

elaborará anualmente um plano de aplicação para os recursos

captados pelo Fundo Especial para Infância e Adolescente

correspondente ao plano de ação por aquele previamente aprovado, a

ser obrigatoriamente incluído na proposta orçamentária anual do

Município.

• Dispositivo determinando ao Poder Executivo a abertura de conta

específica e exclusiva para o depósito e movimentação dos recursos

do FIA.

• Dispositivo determinando que o Fundo seja regulamentado por

Decreto expedido pelo Poder Executivo Municipal, no prazo de 90

dias, a contar da vigência da Lei.

Estes são, resumidamente, os aspectos mínimos a serem regulados na lei

municipal, a respeito do FIA.

V.5 – Considerações finais

As diretrizes e linhas básicas da política municipal de atendimento

dependem em grande parte de uma lei municipal bem estruturada, discutida amplamente e

coerente com a realidade local. Os órgãos basilares de existência obrigatória – Conselho dos

Direitos, Conselho Tutelar e FIA – devem ser bem disciplinados, tanto no aspecto estrutural

quanto nos aspectos de acessibilidade e exercício das respectivas funções.

As Resoluções 075, 105 e 106 do CONANDA são o resultado de vários

anos de observação de práticas equivocadas e que, bem ou mal, nos guiaram ao estágio atual de

amadurecimento destes mecanismos, embora ainda estejamos longe de uma compreensão

perfeita e irretocável do seja um padrão ideal.

O artigo 21 da Res. 105 do CONANDA estipulou o prazo de 02 (dois) anos

para que os municípios adequassem suas normas aos parâmetros por ela estabelecidos. Estas

resoluções não têm força vinculativa em relação aos entes federados, mas não podemos deixar de

reconhecer a força política de seus conteúdos e de seus editores, o que pode ser suficiente para

incentivar as pessoas de boa vontade a se articularem e buscarem o aperfeiçoamento das leis de

seus municípios.