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En Torno a las Multas Físcales: Una reflexin constitucional

Tesis

Gabriel Ortiz Gómez

www.juridicas.unam.mxEsta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

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Revista de Derecho Notarial Mexicano, núm. 74, México, 1979. DR © Asociación Nacional del Notariado Mexicano, A. C.

I N D I C E

C a p í t u l o I

DESARROLLO HISTORICO DE LA COMPETENCIA

CONSTITUCIONAL PARA IMPONER PENAS

-Constitución Política de la Monarquía Española (19 de m a n o de 1812).

-Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana (22 de OC-

tubre de 1814). - -Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano (18 de diciembre de

1822).

-Plan de la Constitución Política Mexicana (16 de mayo de 1823).

-Constitución Federal de los Estados U n i d ~ s Mexicanos (4 de octubre de 1824).

-Bases y Leyes Constitucionales de la República Mexicana (29 de diciembre de 1836).

-Proyecto de Reformas a las Leyes Constitucionales de 1836 (30 de junio de 1840).

-Primer Proyecto de Constitución (25 de agosto de 1845).




-Voto Particular de la Minoría de la Comisión Constituyente (26 de agosto de 1842).

-Segundo Proyecto de Constitución (2 de noviembre de 1842).

-Bases de Organización Política de la República Mexicana (12 de junio de 1843).

- Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana (15 de mayo de 1856).

- Constitución Politica de los Estados Unidos Mexicanos (5 de febrero de 1857).

-Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (5 de febrero de 1917).

- Debates del Congreso Constituyente. 1916-1917.

C a p i t u l o 1 1

LA EXCEPCION CONSTITUCIONAL AL PRINCIPIO DE COMPETENCIA

JUDICIAL PARA IMPONER PENAS

Reglamentos gubernativos y de policía. Opiniones de:

- Ignacio Burgoa.

- Andrés Serra Rojas.

- Gabino Fraga.

- Felipe Tena Ramírez.

- Juventino V. Castro.




C a p í t u l o 1 1 1

CONCEPCION DOCTRINAL DEL ILICITO TRIBUTARIO

POSTURA DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACION

- Tendencia Penalista.

- Tendencia Administrativista.

- Concepción Dualista.

- Otras posturas.

-Postura del Tribunal Fiscal de la Federación.

C a p í t u l o I V

- Análisis y comentarios.

- Conclusión final.

B i b l i o g r a f í a




INTRODUCCION

El objeto de esta tesis es demostrar que a la luz del artículo 21 constitucional las autoridades administrativas, sean éstas federales o locales, carecen de competencia para imponer multas a los suje- tos que incumplan o violen alguna ley impositiva federal o local.

Para tal efecto, en el capítulo primero hago una reseña histó- rica a partir de 1812 de la evolución que fue experimentando la competencia contitucional de los diversos poderes para imponer penas; en dicha reseña se incluye además de todas las disposiciones de carácter constitucional que tuvieron vigencia efectiva, los proyectos que nunca llegaron a cristalizarse.

En el capítulo segundo hago un resumen de las opiniones de los más distinguidos tratadistas mexicanos respecto de la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo, toda vez que sólo en el caso de violación de los reglamentos gubernativos y de policía le es dable a la autoridad administrativa la imposición de una multa.

En el capítulo tercero hago una síntesis de las más destacadas posturas que la doctrina ha adoptado frente a la naturaleza jurídica de la sanción tributaria; asimismo incluyo algunas tesis del Tribu- nal Fiscal de la Federación.

Finalmente, en el capítulo cuarto me concreto a analizar el contenido de los capítulos anteriores para llegar a la conclusión final.




C A P I T U L O 1




Por cuanto a la Nueva España se refiere, en su período anterior a la gestación de la Independencia, estaba regida por las leyes de Indias, creadas por Fray Bartolomé de las Casas y formadas originalmente por 42 Ordenanzas que promulgó Carlos V el 20 de noviembre de 1542. Con todas sus adiciones, se conocieron posteriormente como Recopilación de Leyes de los Reinos de Indias, sancionada por Carlos 11 el 18 de mayo de 1680.

Desde el punto de vista doctrinal, México nació a la vida constitucional cuando se dio a sí mismo una norma jurídica que organizó la comunidad, limitando y distribuyendo las competencias, situación que ocurre cuando se promulgó en Nueva Esp,aña la Constitución de Cádiz de 1812, en 'cuya elaboración tomaron parte las colonias mediante sus representantes asistiendo por la Nueva España el Di- putado Ramos Arizpe.

La Constitución Española de Cádiz, jurada en España el 19 de marzo de 1812 y en la Nueva España el 30 de septiembre del mismo año, tuvo una vigencia efímera, pues el Virrey Venegas suspendió su aplicación poco después de jurada y no fue sino hasta el año de 1813 en que Calleja la restableció en algunas de sus partes, entre ellas, en lo referente a la organización de los tribunales, órganos encargados de sustituir las audiencias. En Espafra, por decreto del 4 de mayo de 1814, Fernando VI1 restauró el sistema absolutista y sólo restableció esta Constitución hasta mamo de 1820. No obstante su corta vigencia, es de importancia como antecedente de nuestras leyes fundamentales, porque es la primera disposición constitucional en cuya formación participaron representantes de nuestra na- ción; el primer antecedente de nuestro artículo es el siguiente:




CONSTITUCION POLITICA DE LA MONARQUIA ESPAÑOLA, PROMULGADA EN CADIZ EL 19 DE M A R Z O D E 181Z1

Titulo IV

Del R e y

Capítulo 1

De la Invwhbilidad del Rey y su auto~idad

Art. 172.-Las restricciones de la autoridad del Rey son las siguientes :

Fracción X1.-No puede el Rey privar a ningún individuo de su libertad, ni imponerle por sí pena alguna. El secretario del Des- pacho que firme la orden y el juez que la ejecute, serán responsables a la Nación, y castigadosi como reos de atentado contra la libertad individual. Sólo en el caso de que el bien y seguridad del Estado exijan el arresto de alguna persona, podrá el Rey expedir órdenes al efecto; pero con la condición de que dentro de cuarenta y ocho horas deberá hacerla entregar a disposición del tribunal o juez competente.

De los Tribunales y de la Administración de Justicia en lo Civil y e n lo c r h i n a l

Capítulo 1

De Los Tribunales

Astículo 243.-Ni las Cortes ni el Rey podrán ejercer e n nin- gún m s o las funciones judiciales, avocar causas pendientes, ni mandar abrir los juicios fenecidos.

1 Tena Ramírez. Leyes Fundamentales de México, 1800-1976. México. 1976. Editorial Pornía, pp. 82 y 89.




Casi tres años después de iniciado el movimiento de independencia y debido a sus éxitos militares, José Ma. Morelos y Pavón toma las riendas de la insurgencia, convoca un congreso, mismo que se instala en la ciudad de Chilpancingo, Gro., el 14 de septiembre de 1813. En la sesión inaugural Morelos da lectura al documento co- nocido como "Sentimientos de la Nación". documento que precede a la constitución que posteriormente habría de elaborar.

El 6 de noviembre del mismo año, el Congreso hizo constar en un acta solemne la declaración de independencia, en la que a dife- rencia de las anteriores, se desconoce públicamente la autoridad de Fernando VI1 y se declara "rota para siempre y jamás disuelta la dependencia del trono español".

Pese al continuo emigrar de este Congreso de un lado a otro, debido a los constantes amagos de las tropas virreinales, se preparó una Constitución que fue sancionada en Apatzingán en 1814, bajo el nombre de Decreto Constitucional para la Libertad de la Amé- rica Mexicana.

El citado decreto careció de vigencia práctica, ya que si bien fueron designados los titulares de los tres poderes que al efecto se instituían, su desenvolvimiento nunca pudo realizarse en circunstancias normales. Al mes siguiente de ser capturado Morelos, Mier y Terán disolvió en Tehuacán los restos de los tres poderes.

El antecedente del artículo en esta obra e? el siguiente:

DECRETO CONSTITUCIONAL PARA LA LIBERTAD DE LA AMERICA MEXICANA, SANCIONADA

EN APATZZNGAN EL 22 DE OCTUBRE DE 18142

Capítulo IV

De la Ley

Artículo 23.-La ley sólo debe decretar penas muy necesarias proporcionadas a los delitos y útiles a la sociedad.

2 Obra citada página 53.




Capítulo XVI

De los Juzgados Inferiores

Artículo 206.-Estos jueces tendrán en los ramos de justicia o policía, la autoridad ordinaria que las leyes del antiguo gobierno concedían a los subdelegados. Las demarcaciones de cada partido tendrán los mismos límites mientras no se varíen con aprobación del Congreso.

Hacia el año de 1820, las actividades insurgentes estaban casi extintas, sólo Vicente Guerrero mantenía la rebeldía en el sur del país.

Por otra parte, el restablecimiento del régimen constitucional en España produjo en México reacciones contrarias a él; el partido español, al igual que el virrey Apodaca, pensaban en una emanci- pación pacífica y parcial, donde se excluyera la Constitución de Cá- diz de 1812 y se conservaran los dominios de Fernando VII; el alto clero rechazaba igualmente la constitución de 1812. Todo este descontento trajo como consecuencias las reuniones en la iglesia de la Profesa, de donde surgió el plan que lleva su nombre, plan que ue basaba fundamentalmente en que por no haber jurado el rey libremente la constitución su orden de restablecerla en México no debía ser cumplida y Apodaca debía gobernar en nombre de Fer- nando, bajo las Leyes de Indias e independientemente de las Cortes.

Iturbide, quien parece que participó en las reuniones de la Pro- fesa, fue designado por el virrey para dirigir la campaña en el sur del país hacia el mes de noviembre de 1820; se reúne con Gue- rrero en el famoso abrazo de Acatempan promulgado el 24 de febrero de 1821 el Plan de Igu,ala. Entre tanto, la capital se hallaba sitiada y Santa Ama detenido. Más tarde, desembarcó en el Puerto de Veracruz el General O'Donojú, designado Jefe Político Superior y Capitán General en sustitución de Apodaca, quien firma con Itur- bide el 24 de agosto del mismo año, los Tratados de Córdoba.

Con base en lo pactado en los acuerdos antes mencionados, es decir, los Tratados de Cór dobx se procedió a instalar el 28 de septiembre de 1821 la Junta Provisional de Gobierno, quien entre otras




cosas, debia nombrar a los miembros integrantes de la Regencia (órgano a quien correspondía el poder Ejecutivo), además de le- gislar acerca de la convocatoria al Congreso Constituyente. En la sesión del 10 de noviembre se presentaron tres proyectos, uno de ellos elaborado por los miembros de la Junta, otro por la Regencia y otro por Iturbide, formando a la postre, la misma junta, un solo proyecto tomando elementos de los tres.

En sesión del 14 de diciembre, la Junta aprobó el reglamento sobre la libertad de imprenta, en cuyo artículo lo. se señalaban las bases fundamentales para la constitución del imperio, mismas que adoptó el Congreso Constituyente en la fecha en que fue instalado (febrero 24 de 1822).

En estas bases el Congreso se declaró soberano, y para conci- liar este principio con la obligación de observar lo dicho tanto en el Plan de Iguala como en los Tratados de Córdoba, las Bases con- signaron como voluntad del Congreso los compromisos contraídos entre Iturbide y O'Donojú.

Más tarde, y ya habiendo sido proclamado emperador, Iturbide disolvió el Congreso el 21 de octubre de 1822, instalando en su lugar la Junta Nacional Instituyente, misma que aprobó en el mes de febrero del año siguiente el Reglamento Político Provisional del Im- perio.

El antecedente contenido en el Reglamento es el siguiente:

REGLAMENTO PROVISIONAL POLITICO DEL IMPERIO MEXICANO (18 DE DICIEMBRE DE 1822)3

Del Poder Ejecutivo

Capítulo VI

De2 Gobierno Supre'rno con relac2Ón a las vovincias y pueblos del imperio





Artículo 48.-Hacer lo que prohiben, o no hacer lo que ordenan las leyes es un delito. El jefe político, cuyo principal objeto es el sostén del orden social y de la tranquilidad pública, usará de todas sus facultades para prevenir el crimen y sostener la libertad, la pro- piedad y la seguridad individual.

Artículo 49.-A objeto tan importante podrá imponer penas coi-reccionales en todos los delitos que no induzcan pena infamante o aflictiva corporal, en cuyos casos entregará los reos al tribunal que designe la. ley.

Artículo 50.-Iias penas correccionales se reducen a multas, arrestos y confiscación de efectos en contraversión de la ley. Las multas en ningún caso pasarán de cien pesos, ni los arrestos de un mes.

Al restablecerse la vigencia de la Constitución de Cádiz se re- instalaron las seis diputaciones provinciales señaladas por las Cor- tes de México, fortaleciéndose entonces el empeño de las diferentes provincias para obtener cada una su correspondiente diputación. Con esta idea, los repres'entantes de América presionaron a las Cor- tes, quienes en mayo de 1821 expidieron un decreto que ordenaba la erección de diputaciones provinciales t n todas las intendencias de ultramar.

Al caer el gobierno monárquico de Iturbide, las provincias de hecho quedaron independientes del gobierno central y bajo la di- rección de sus diputaciones; rechazaban al Congreso como constituyente y sólo lo reconocían como convocante, razón por la cual el 21 de mayo se votó por convocar a un nuevo congreso para posteriormente publicar las bases de una república federativa. Una vez aprobada la convocatoria, el 28 de mayo fue presentado el Plan de la Constitución Política de la Nación Mexicana.

Aunque el proyecto no alcanzó a ser discutido, es de importancia, ya que según algunos autores, influyó en la constitución de 1824.

El antecedente de esta obra no es muy claro, pero se deduce de lo que a continuación se transcribe.




PLAN DE LA CONSTZTUCZON POLITZCA DE LA NACION MEXICANA (16 DE MAYO DE 1823)*

Base Cuarta, último renglón :

"El cuerpo ejecutivo debe.. . ceñirse a sus atribuciones y no ejercer en caso aiguno las legislativas ni judiciales7'.

Ante la presión de las provincias, y en un intento por evitar su desmembración, el 12 de junio el Congreso emitió lo que se conoce como el "Voto del Congreso" por el cual el poder legislativo, antes de ser disuelto por no ser ya constituyente sino convocante, se de- claraba por el sistema federal; se imponía en esos momentos ya una república federal.

Un nuevo Congreso se reunió el 5 de noviembre de 1823, res- pondiendo a la votación provocada por la convocatoria del anterior que fue deelarado como convocante y formuló el Plan de la Cons- titución Política de la Constitución Mexicana. Ya en su seno no se discutía la tendencia monárquica en contraposición a la república, sino que actuaban el partido centralista entre cuyos miembros se distinguía el Dr. Mier, y el partido federalista, en el cual destacaba Ramos Arizpe, quien ya había actuado en las Cortes Españolas. El 20 de noviembre de 1823 se presentó el Acta Constitucional que se aprobó el 31 de enero de 1824 con la denominación de Acta Cons- titutiva de la Federación Mexicana.

El lo. de abril se empzó a discutir el proyecto de Constitu- ción, que se aprobó el 3 de octubre de 1824 con el título de Cons- titución Federal de los Estados Unidos Mexicanos. Estuvo en vigor hasta 1835 y estableció en su texto que no podría reformarse antes de 1830. No obstante, desde 1826 se propusieron modificaciones, sin que ninguna de ellas llegara a ser votada, por lo que su texto per- maneció sin alteración hasta que fue abrogada.

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CONSTITUCION FEDERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ( 4 DE OCTUBRE DE 1824'

Del Superno Poder Ejecutivo de la Federnción

Sección Cuarta

D,e las atribuciones del P~esz'dente y Restricciones de sus Facultades

Artículo 1 1 2 . T " ~ restricciones de las facultades del presidente.

Fracción 11.-No podrá el vec idente privar a ninguno de su libertad ni imponerle pena alguna; pero cuando lo exija el bien y la seguridad de la federación, podrá arrestar, debiendo poner a las personas arrestadas en el término de cuarenta y ocho horas, a dis- posición del tribunal o juez competente.

La división tradicional en México entre partido liberal y partido conservador se origina desde la caída de Iturbide.

El partido liberal, que se llamó del Progreso en sus comienzos y de la Reforma después, propugnaba por una forma de gobierno republicana, democrática y federativa ; el partido Conservador adop- taba el centralismo y la oligarquía de las clases preparadas, incli- nándose con el tiempo por la monarquía; defendía los fueros y pri- vilegios tradicionales.

La lucha entre ambos partidos se acentuó de 1832 a 1834 la ad- ministración del Vice-presidente Gómez Farías, quien en ausencia del Presidente Santa Anna se propuso hacer reformas eclesiásticas y militares, siendo tal la reacción que el mismo Partido Progresis- ta se desmembró, llamándose al sector disidente los "m~derados" por considerar que las reformas debían ser paulatinas y por vía


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de persuación; .al grado que la unión de: 16s. moderados con los conservadores impidió que se llevaran a cabo las reformas. Santa Anna al regresar despidió a Gómez Farías, haciéndose cargo nuevamente de la presidencia.

Las dos cámaras iniciaron sus sesiones el 4 de enero de 1835 y del examen de los poderes de los representantes, resultó que la gran mayoría estaba autorizada para reformar la Constitución de 1824, con la sola taxativa de no modificar la forma de gobierno contenida en el artículo 171.

Se resolvió pues, que el Congreso en ejercicio de facultades "ex- traconstitucionales" tenía competencia para revisar la Constitución vigente, pero a pesar del triunfo de los conservadores, con la limita- ción de mantener el sistema federal.

Aceptada por el Congreso la, imposición de tal taxativa, hubo varios pronunciamientos centralistas ante la renuencia a variar sistema federal, se propuso que el Congreso instituido asumiera sólo las funciones de convocante, sin embargo, las cosas no resultaron como los conservadores querían.

En julio 16, al reunirse el Congreso en su segundo periodo de sesiones, Barragán, presidente que sustituia a Santa Anna pidió el tomar en cuenta las solicitudes para adoptar el sistema central; en tal virtud, y después de aceptar que el Congreso fuese constituyente, se confió a una comisión el proyecto de reformas, la que pocos días después presentó un proyecto de bases constitucionales, discutido y aprobado el 2 de octubre, se convirtió en ley el 23 de octubre de 1836, dando fin al sistema federal.

Esta ley se dividió en 7 . estatutos, razón por la que se le conoce como "Constitución de las Siete Leyes". La primera de ellas fue aprobada el 15 de diciembre de 1835, no así las demás que lo fueron hasta abril de 1836. El Congreso terminó la Constitución el 6 de diciembre, la que fue promulgada el 30 de diciembre de 1.836.

Los antecedentes de esta ley son:




BASES Y LEYES CONSTITUCIONALES DE L A REPUBLICA MEXICANA (29 DE DICIEMBRE DE 1836)8

Astículo 45.-No puede el Congreso General:

11.-Proscribir a ningún mexicano ni imponer pena de ninguna especie directa ni individualmente.

A la ley sólo le corresponde designar con generalidad las penas para los delitoB.

Base Cuarta

Artículo 18.-No puede el Presulente de la RepzibEZca:

11.-Privar a nadie de su libertad, ni imponerle por si pena ad guna, pero cuando lo exijan el bien o la seguridad pública, podrá arrestar a los que le fueron sospechosos debiendo ponerlos a dispo- sición del tribunal, o juez competente, a los tres días a más tardar.

Poco tiempo después de iniciada la vigencia de la Constitución de 1836, el repudio de los federalistas se hizo sentir. La adminis- tración de Anastasio Bustamante después de haber ensayado cuatro ministerios con mentalidad cada vez más federalista, estuvo a pun- to de provocar el retorno al sistema federal de la Constitución de 1824 al proponer al Consejo y a las Cámaras que este Último, de- clarándose convocante, Damara a elecciones a diputados constituyen- tes para que en seis meses más se dictara una nueva constitución. Estando así las cosas, y habiendo renunciado el ministerio, existían en ese momento histórico, cuatro criterios: el centralista que sos- tenía simplemente la Constitución de 36; los centralistas que sin variar el sistema, pedían reformas al mecanismo gubernamental es- tablecido en la constitución, los que pedian la restauración del sistema de 24 (federalistas moderados), y los federalistas radicales.

Rehabilitado Santa Anna del golpe de Texas por su victoria en Veracruz, fue designado a principios de 1839 para ocupar la presi- - -

6 Obra citada páginas 219 y 228.

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dencia en lugar de Bustamante, quien había salido a campaña. su arribo a la capital, tuvo varias juntas, en las que se acordó que el Congreso ,que estaba en funciones reformara la constitución. En eje- cución del proyecto, el 15 de junio el gabinete de Santa Anna pre- sentó una iniciativa en el sentido de que el Congreso debía hacer a la Constitución todas las reformas convenientes dejando a salvo la forma del sistema. Poco después, la iniciativa fue aprobada por las cámaras.

Como consecuencia, el Supremo Poder Conservador el de noviembre aprobó el dictámen que daba luz verde a las reformas e in- vestía el Congreso de la función constituyente.

Más tarde, Gómez Farías fue sofocado en un intento de realizar un movimiento federalista, situación que estimuló a la Cámara de Diputados para ocuparse de las reformas a la Constitución de 1836, para lo cual, se tuvo en consideración el presentado por una comisión de diputados el 30 de junio de 1840.

Si bien este proyecto no entró en vigor, en él se encuentran algxnos antecedentes :

PROYECTO DE REFORMAS A L A S LEYES CONSTITUCIONALES DE 1836 (30 DE JUNIO DE 1840)7

Titulo T e w e m

Del Poder Legislativo

Sí cción Sextn

De l as atribuciones y rest?-icciones del Congreso

Artículo 64.-No puede el Congreso Nucz'onnl:

Proscribir a ningún mexicano, ni imponerle pena de ninguna especie ni directa 12.i indirectamente.

7 Obra citada páginas 264, 271 y 282.




Titu20 Cuarto

Del Supremo Poder Ejecutivo

S,ección Tercera

D,e las atribuciones del PresZdente de la República

Artículo 94.-Toca al Presidente de la República:

X1.-Imponer las multas en los casos y hasta en la cantidad que determinen las leyes.

Titulo Sexto

Del Gobierno interior de los Estados

Sección Segunda

D,e los Gobernadores

Artículo 139.-Toca al Gobernador de cada departamento:

X1.-Imponer multas y otras penas puramente correccionales para que lo autorice la ley y sólo en las casos y hasta la cantidad que ella determine.

Más tarde, el 8 de agosto, el General Mariano Paredes proclamó en Guadalajara un plan con la idea de convocar un congreso nacional extraordinario que reformara la constitución; otro plan se- mejante fue proclamado en la Ciudadela por el General Valencia en septiembre del mismo año, plan al que se unió Santa Annn. Una vez que los tres jefes desconocían al presidente Bustamante, San- t a Anna fue reconocido como General en Jefe elaborando junto con Valencia y Paredes el 28 de septiembre, las bases de Tacubaya, que tenían el fin de elegir un presidente provisional y convocar un nuevo congreso constituyente dentro de los dos meses. Al efecto, Santa A m a fue electo presidente con la firma del convenio de la Estanzuela, terminando con él la vigencia de la constitución de las siete leyes.




Las mencionadas bases de Tacubaya sólo aplazaban para el pró- ximo constituyente las diferencias en lo que hace a la forma de gobierno existentes entre los federalistas y los centralistas. Por otra parte, y dado que el movimiento triunfante no tenía ningún plan al respecto, se dejó al congreso ampliamente facultado para constituir la nación según le conviniera, por lo que la convocatoria del 19 de diciembre de 1841 fue amplia y liberal. Las elecciones de 1842 (10 de abril) favorecieron a los liberales moderados.

Santa Anna, al ver los resultados de los comicios, ordenó que los diputados juraran la observancia de las Bases de Tacubaya. En la sesión de apertura (junio 10 de 1842) el General Santa Anna se declaró inconforme con el sistema federal. No obstante, la Comisión dio lectura el 26 de agosto al proyecto de constitución y al voto particular formulado por Espinoza de los Monteros, Mariano Otero y Octaviano Muñoz Ledo; ambos proyectos tenían en común que acep- taban como forma de gobierno el de república popular representa- tiva. La discusión del proyecto de la mayoría dio comienzo el lo. de octubre, siendo declarado sin lugar a votar el día 14.

La comisibn formuló el 3 de noviembre un nuevo proyecto de constitución, considerado como una forma de transigir entre las ideas federalistas y centralistas, iniciando sus discusiones el 14 del mismo mes. Por su parte el gobierno manifestó abiertamente su in- conformidad con el proyecto al grado de que el entonces ministro de Guerra, el General Torne1 lo consideró como un "código de anar- quia".

En apoyo al Gobierno, en Huejotzingo se levantó el 11 de diciembre un acta desconociendo al Congreso; y siguiendo esta idea otros Departamentos (Estados) se dirigieron al General Valencia pi- diendo el desconocimiento del Congreso, el nombramiento de una junta de notables para formar un estatuto provisional y el recono- cimiento de Santa Anna como presidente.

La guarnición de la capital levantó el acta el 19 de diciembre donde el entonces presidente Nicolás Bravo desconoció al Constitu- yente; en cuyo seno se discutía el proyecto de Constitución.

Si bien todo quedó en proyecto, en los dos proyectos de Cons- titución se encuentran algunos antecedentes.




PRIMER PROYECTO DE CONSTITUCION (25 DE AGOSTO 1842)8

Título 1

Articulo 70.-1X.-Las autoridades politicas pueden mandar aprehender a los, sospechosos y detenerlos por veinticuatro horas; mas al fin de ellas deben ponerlos a disposición de su propio juez con los datos para su detención. E n cuanto a Za i m p o ~ ~ n de penas, n o pueden decretar otras que las pecunhrius o de reclusión, que en su caso e s t a b l e m n las leyes.

Título 111

De Oas atribuciones y restricciones del Congrao

Artículo 81.-No puede el Clongreso General:

11.-Proscribir a ningún mexicano, imponerle pena de ninguna especie directa o indirectamente, ni suspender el goce de derechos que garantiza esta constitución a los habitantes de la república.

Título IV

Las obligaciones, atribuciones y restricciones del Presidente

Atribuciones :

Artículo 95.-Corresponde al Presidente de la República:

lX.-Imponer multas a los que desobedecieron sus órdenes o le faltaron al respeto debido, arreglándose .a lo que dispongan las leyes.

Artículo 96.-No puede el PresZdent'e:

8 Obra citada páginas 309, 322, 327 y 328.

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1V.-E jercer ninguna de las atribuciones o facultades reserva- das al Congreso, Poder Judiciul o Autoridades de los Departamentos.

VOTO PARTICULAR DE L A MZNORZA DE L A COMISION CONSTITUYENTE (26 DE AGOSTO DE 1842)e

Título 1

De los habitantes de la Rep4blica y de sus derechos indivkludes

Sección Primera

De los habitantes de la República,

Seguridad :

Artículo 5.-La constitución otorga a los derechos del hombre, las siguientes garantías :

XII1.-La aplicación de penas cs pnopia de la autoridad judicial, y la p01z'ti.cn sólo podrú imponer ert el castigo de los delitos & su resorte las pecuniarias y de reclusión para que expresamente la faciilte la ley y en los casos y modo que ella determine.

SEGUNDO PROYECTO DE CONSTZTUCZON (2 DE NOVZEMBRE DE 18/,2)1U

Título 111

Carantias Individuales

Artículo 13.-XX.-La aplicación de las pena,s es propia de la autoridad judicial, y la politien sólo podrá imponer en el castigo de la,s faltas d~ su resorte, las pecuniurias y de reclusión para que expresamente la faculte la ley, y en los casos y modo que ella determine.






Título XI

Poder Ejecutivo Genmul

Artículo ~ . - ~ o r r e s ~ o n d e al Presidente de l,a República :

VII1.-I,mponer multas a los que desobedezcan sus órdenes o le faltaren al respeto debido, arreglándose a lo que dispongan las leyes.

Cuatro días después de haber desconocido el constituyente, Bra- vo hizo la designación de ochenta notabkes que integraron .ia Junta Nacional Legislativa, órgano que debía elaborar las bases constitucionales. Designado presidente el General Valencia, la junta se instaló el 6 de enero de 1843, siendo aprobada ,por la mayoría la idea de no limitarse a formar simples bases constitucionales sino a expedir una Constitución. El 8 de abril de 1843 el proyecto comenzó a ser discutido, y sus artículos, salvo tres de ellos, fueron aprobados casi siempre por unanimidad.

Finalmente, el 12 de junio de 1843 fueron sancionadas por el General Santa Anna las bases de Organización Política de la Repú- blica Mexicana, publicadas el 14 del mismo mes y año.

En su sesión de apertura de enero de 1843 se inició en el Con- greso electo la oposición al gobierno del General Santa Anna. A fines de ese año, el presidente interino (Canalizo) disoIvió al Congreso; 4 días después el General Herrera desconoce al propio Canalizo, asume el poder y reinstala al Congreso, destituyendo de inmediato las cá- maras a Santa Anna, quien salió desterrado para gobernar en su lugar el General Herrera hasta fines de 1845.

Por esas fechas el General Paredes triunfó con el Plan de San Luis, en el que se convoca a una Asamblea Nacional revestida de toda clase de poderes.

Una vez designado presidente, Paredes expidió en enero de 1846 una convocatoria para la formación de un Congreso Nacional Extra- ordinario con funciones de constituyente; dicho congreso se reunió el 9 de junio sin llegar a realizar la tarea para la que fue convocado.




Por ese entonces el gobierno a cargo de Paredes simpatizaba con las tendencias monarquistas, actitud que trajo como consecuencia una reacción adversa, al grado que en agosto de 1846 Mariano Salas y Gómez Farías denominaban como traición a la independencia los proyectos de monarquía, solicitando al mismo tiempo la reunión de un nuevo congreso constituyente conforme a la Constitución de 1824. El levantamiento de Salas en la Ciudadela terminó con la administra- ción de Paredes y con las Bases Orgánicas.

El antecedente contenido en las bases es el siguiente:

BASES DE ORGANZZACZON POLZTICA DE LA REPUBLICA MEXICANA (1 2 DE JUNIO DE 1843)

Título V

Pode,). Ejecutivo

Artículo 87.-Corresponde al Presidente de la República:

XI-Imponer multas que no pasen de quinientos pesos a los que desobedecieran sus órdenes, o le faltaren al respeto debido, arre- glándose a lo que dispongan las leyes.

Título VI1

Gobierno de Dos Departamentos:

Artículo 142.-Son atribuciones de los gobernadores de Depar- tamento :

VI.-Ejercer respecto de los empleados del departamento la misma facultad que da al Presidente de la República la atribución VI11 del artículo 87, e imponer multas a los que le faltan al respeto, en los casos y en el modo que dispongan las leyes.

A los diez días de consumado el levantamiento del General Sa- las, desembarcó en Veracruz el General Santa Anna, quien volvía de su destierro, siendo obligado por las circunstancias a cambiar de ideas para volverse liberal, demócrata y federalista. Santa Anna de-




seaba restablecer la constitución de 24 mientras se formulaba una nueva, expidiendo al efecto un decreto el 22 de agosto.

Mientras tanto, continuaban las querellas entre moderados que representaban mayoría, seguían los puros, y finalmente los conservadores, y así en diciembre de 1846 abrió sus sesiones el Congreso cuya labor estuvo cerca de perecer debido a los acontecimientos ocu- rridos en principios de 1847 por la Ley Sobre Bienes Eclesiásticos creada por Gómez Farías con el objeto de obtener recursos para hacer frente a los americanos que invadían Veracruz.

En febrero de 1847, un grupo de treinta y ocho diputados propusieron que la Constitución de 1824 rigiera lisa y llanamente hasta en tanto no fuera reformada con arreglo a los artículos instituidos en la misma, siendo esta proposición acogida por la mayoría de la Co- misión el 5 de abril. Con el dictámen de la mayoría se acompañó el voto particular de Mariano Otero. En la sesión del 16 de abril el Con- greso rechazó el dictámen de la mayoría para discutir el de Otero, siendo jurada el Acta de Reforma el 21 y publicada el 22. (En esta acta no se encuentra antecedente alguno).

El partido moderado consolidó su situación con la designación de J. Joaquín Herrera como presidente, quien presta juramento en Querétaro el 3 de junio y traslada el gobierno a la Ciudad de México. En esta época se fortalecían en la mente de los conservadores las tendencias monarquistas.

El llamado "Ayuntamiento Monárquico" de la capital hubo de renunciar a la presión del ministro de guerra, el General Arista.

Más tarde, el propio Arista recibe el poder del General Herrera confirmándose en su gobierno el rechazo de los conservadores.

Después de los movimientos de Guadalajara (julio de 1852) y la Piedad, un tercer movimiento estalló nuevamente en Guadalajara en el mes de octubre. En esta ocasión fueron civiles quienes bajo el Plan del Hospicio y ayudados por el clero desconocían a las autoridades y pedían la convocación de un congreso constituyente, pro- poniendo igualmente que se invitara a regresar a Santa Anna. A principios de 1853 renunció Arista y ocupó su lugar el presidente




de la Suprema Corte, Juan B. Ceballos; al mes de su designación renuncia por la adhesión militar al citado Plan del Hospicio, siendo designado en su lugar el General Lombardini.

De acuerdo con los planes de Guadalajara, Santa Anna fue llamado de su destierro, invistiendosele del poder necesario para que durante un año gobernara sin constitución mientras se reunía un congreso extraordinario.

A su llegada a Veracruz, tanto los liberales, como los moderados y los conservadores se disputaron su simpatía, quedándose finalmente con los conservadores.

Vencido el plazo de un año para reunir al constituyente, y en vista de que afin no había nada, le fue prorrogado indefinidamente el ejercicio de la dictadura, facultándosele incluso para designar su- cesor. Para entonces, (diciembre de 1854) estaba a punto de triun- fa r la revolución de Ayutla. En marzo de 1854 fue proclamado el Plan de Ayutla por el General Florencio Villarreal. Diez días des- pués acepta Comonfort la invitación para encargarse de la plaza de Acapulco, surgiendo algunos cambios al plan inicial de Ayutla, los que desde luego son aceptados.

Al renunciar Santa Anna en agosto de 1855, en forma definitiva triunfó la revolución de Comonfort. Una vez en el poder, el moderado Comonfort se enfrentó a diversos problemas, tales como el que el ejército quiso adueñarse de la situación. El propio Comonfort, pese a que había aceptado el Plan de Ayutla, convoca a una Junta que nombra presidente a Martín Carrera, quien ante la decisión de aquél de que se observara estrictamente el Plan de Ayutla y su ofreci- miento de que todos tendrían cabida en el constituyente renunció el 20 de septiembre.

Por otra parte, en agosto de 1855 el conservador Haro y Ta- mariz proclamó un Plan en San Luis Potosí, quien por la junta ha- bida en Lagos el 16 de septiembre entre él, Manuel Doblado y el propio Comonfort (donde éste reiteraba a todos su participación en la obra constituyente) se somete al General Alvarez y por tanto el plan no es acatado. Sin embargo, el problema más difícil consistía en la imposibilidad convivencia pacífica entre los liberales puros y los ii- berales moderados.




En julio de 1855 Benito Juárez (único vínculo con la Revolución de Ayutla) regresó de Nueva Orleans, donde había estado desde 1853 junto con otros liberales proscritos por el santanismo, y pre- para con Alvarez el ingreso de los puros al gabinete al triunfo de la revolución del sur.

Más tarde, tanto en la junta que se integró para designar presidente como en el gabinete que lo auxiliaría hubo conflictos, aunque la primera, es decir en la Junta, estuvo formada en su mayoría por liberales, sucediendo igual cosa en el gabinete. La Junta eligió presidente a Juan Alvarez, quien renuncia al poco tiempo, siendo nom- brado presidente sustituto nuevamente el General Comonfort a fines de 1855. Su gabinete estuvo integrado básicamente por moderados, siendo dictadas en su época las leyes de reforma (Ley Juárez, Ley Lerdo y Ley de Iglesias) en uso de las facultades que le concedía el Plari de Ayutla.

Comonfort expidió el 15 de mayo de 1856 el Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana, cuya aparición suscitó oposi- ción fuerte, especialmente por parte de los puros, al grado de que el seno del Congreso pidió su desaprobación. ,

En julio de ese mismo año el Congreso nombró una comisión encargada de revisarlo, la cual no produjo su dictamen, razón por la que el estatuto sólo tuvo una vigencia teórica.

Aunque tampoco tuvo una vigencia práctica, el estatuto contiene antecedentes de importancia.

ESTATUTO ORGANICO P R O V I S I O N A L DE L A REPUBLICA M E X I C A N A (15 DE M A Y O DE 1856)11

Seccih Quinta

Garantias Individuales

Artículo 58.-A nadie puede imponerse una pena si no es por la autoridad judicial competente en virtud de ley anterior al acto





prohibido, y previas las formalidades establecidas por las mismas para todos los procesos; quedando prohibido todo juicio por comisión especial y toda ley retroactiva. L a autoridud politica sólo podrá cas- t igar las faltas de su resoyte con la suspensión de empleo, penas pe- cuniarius y demás correccionales para que sea facultada expresamente por la ley.

Sección Novena

G o b h d e los Estados y Territoqios

Artículo 1 l ' i . - S o n atribuciones de los Go bernudcres:

XX1X.-Aplicar gube?.nativamente lus penas .correccionales por las leyes de policía, exposiciones y bandos de buen gobierno.

La con-focatoria para el Congreso Constituyente fue expedida originalmente por Juan Alvarez en octubre de 1855. De conformidad con el Plan de Ayutla, la convocatoria empleada fue la del lo. de diciembre de 1841; entre las variantes introducidas se contaban las de que el congreso se reuniría en Dolores Hidalgo, dispondría de un año para elaborar la constitución y debía ocuparse tanto de la cons- titución como de sus leyes orgánicas, así como de la revisión de los actos de la administración de Santa Ama. La citada convocatoria fue modificada posteriormente por decreto de Comonfort en lo relativo a la sede del Congreso, reuniéndose éste en la ciudad de México el 17 de febrero de 1856 abriéndose las sesiones al día siguiente.

Pese a que los moderados prevalecían numéricamente tanto en la asamblea como en la comisión d,e la constitución, en aquélla los liberales obtuvieron los puestos de mayor importancia, tales como el de presidente del Congreso. Mientras la asamblea cumplía con su función de revisar los actos de la administración anterior, la comi- sión preparaba el proyecto.

El 16 de junio el Presidente de la Comisión dio lectura al Con- greso del dictamen de la constitución que comprendía tanto la parte cxpositiva como el proyecto mismo de la constitución.

El 4 de julio comenzó la discusión del dictamen en lo general; el día 8 se declaró suficientemente discutido, iniciándose el día 9 la discusión de los artículos en particular.




Es interesante hacer notar que uno de los problemas más se- rios a que se enfrentó el Congreso fue el referente a si debía expe- dirse una nueva constitución o restablecerse la de 1824.

Los moderados acogían esta última posición, y en tal virtud presentaron una serie de proyectos en ese sentido, tales como el de Marcelino Castañeda del 20 de febrero y el de Mariano Arizcorreta el 17 de julio, sesión en la cual los señores Santos Degollado y Gar- cía Granados, (liberales) cada uno por su parte presentaron ta.m- bién un proyecto siendo los tres proyectos desechados; en sesión se- creta del 25 de agosto los moderados insisten nuevamente y presentan un nuevo proyecto por conducto del diputado Días González.

Por su parte, Arriaga con el pretexto de quitar a la asamblea la iaea de que no había tiempo suficiente para discutir el proyecto de la comisión, presenta al congreso un cuadro de 47 artículos que compara la Constitución de 24 y el acta constitutiva, siendo revocado por la mayoría moderada este último proyecto.

Al tiempo Arizcorreta fue electo presidente del Congreso, quien ordena la lectura de su propio proyecto, mismo que había sido re- pudiado con anterioridad.

En virtud de la divergencia de opiniones que existían al respecto, el Diputado Guzmán propuso que hablaran tres diputados a favor y tres en contra del proyecto. Habiendo hecho uso de la palabra cinco de los oradores, cerró ,el debate el ministro de relaciones, quien señaló que el .gobierno aprobaba la idea de restablecer la constitu- ción de 1824. En tal virtud, el proyecto de Arizcorreta pasó a discusiones, sin embargo, el propio Arizcorreta reconoció que su proyecto estaba en contra de la comisión, pretendiendo crear una comisión especial.

Indignados los liberales por este hecho ya que la comisión de la constitución existía y no le había sido retirada la confianza por parte del congreso, lo atacan en tal forma que lo obligan a pasar el proyecto original a la comisión. La constitución fue jurada el 5 de febrero de 1857 y promulgada el 11 de marzo.

Debate del Congreso Constituyente de 1857 :12

12 Hilatoria del Congmso Constituyente 1856-1857. Francisco Zarco, Edi- ción acordada en Veracruz, Imprenta 1. Escalante, 1916.




CONSTITUCION DE 1857

El artículo 30 decía: "La aplicación de las penas, propiamente tales, es exclusivamente de la autoridad judicial. La política o administrativa sólo podrá imponer como corrección desde diez hasta quinientos pesos de multa, o desde ocho días hasta un mes de reclusión, en los casos y modo que expresamente determine la ley". A moción del señor Muñoz, se suprimieron las palabras desde diez y desde ocho días, y con esta enmienda fue aprobado el artículo por 78 votos contra 3.

CONSTZTUCION POLITICA DE LA REPUBLICA MEXICANA (5 DE FEBRERO DE 1857)'S

Título 1

Sección 1

De los derechos del hombre

Artículo 21.-La aplicación de las penas propiamente tales, es exclusiva de la autoridad judicial. La política o administrativa sólo podrá imponer, como corrección hasta quinientos pesos de multa, o hasta un mes de reclusión, en los casos y modo que expresamente determine la ley.

Después de casi sesenta años de promulgada la constitución de 1857, se desencadenaron una serie de sucesos que culminarían con la elaboración de la actual constitución.

El origen de la constitución vigente parte de las renuncias de Madero y Pino Suárez, quienes se vieron obligados a hacerlo a raiz del cuartelazo del General Victoriano Huerta.

En virtud de las situaciones anómalas bajo las cuales Huerta había subido a la presidencia, el entonces gobernador del estado de

13 Tena Ramfrez, obra citada página 609.




Coahuila, Don Venustiano Carranza, promulgó un decreto el 19 de enero de 1913, por el que la legislatura local desconocía al gobierno Huertista. La revolución tomó entonces el nombre de "Constitucio- nalista" ya que se proponía restaurar el orden constitucional cuya ruptura se atribuia a Huerta.

Con esta idea, el 26 de marzo de 1913 firmó Carranza el Plan de Guadalupe, en el que ya se deja sentir la necesidad de cambios en el aspecto social. El triunfo se consumó en Teoloyucan cuando se pactó la entrega de la metrópoli y la disolución del ejército federal el 13 de agosto de 1914. Pocos días antes, el 15 de julio, Huerta ha- bía renunciado, ocupando su lugar Francisco Carbajal.

Poco antes de los tratados de Teoloyucan, representantes de Villa y Carranza se reunieron en Torreón so pretexto de sanjar dificulta- des entre ambos jefes.

De esta reunión nace el Pacto de Torreón en el que a título de reformas y adiciones al Plan de Guadalupe se estipulan limitaciones al poder ejecutivo e incluyen medidas de tipo social. Una de las esti- pulaciones del Pacto de Torreón fue precursora de la Convención de Jefes Militares reunida en México el 14 de octubre y trasladada posteriormente a Aguascalientes, donde se nombra presidente provisional a Eulalio Gutiérrez, situación no aceptada por Carranza y que lo obliga a romper con Zapata y Villa. Después de su ruptura con la convención de Aguscalientes, expide el 12 de diciembre de 1914 unas adiciones al Plan de Guadalupe, donde se deja claramente entrever un deseo de reforma social.

En 1916, una vez vencida la facción villista y recluída la za- patista, se pensaba ya en restablecer el orden constitucional, abrién- Cose por tanto varias posibilidades: restablecer lisa y llanamente la Constitución de 57; la revisión o modificación de ésta por los procesos que la misma institiiida o bien la reunión de un nuevo constituyente. Carranza se inclina por ésta última.

Convocado el nuevo Congreso en septiembre de 1916, inició sus juntas preparatorias el 21 de noviembre de 1916.




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