ZONA FRANCA DE MANAUS: REFLETINDO A SUSTENTABILIDADE DO

MODELO

Aline Maria Alves Damasceno1

Resumo: O desenvolvimento econômico da Amazônia Ocidental foi confiado desde a década

de 50 a um modelo conhecido como Zona Franca de Manaus. A contento, muitas indústrias se

instalaram e propiciaram empregos, aumento do produto interno bruto, e arrecadação de

tributos. O que se questiona, em pleno momento de reflexões ambientais e de

sustentabilidade, é se o modelo atual da Zona Franca de Manaus apresenta alguma

possibilidade de benefício ao desenvolvimento sustentável da região. A solução para esta

indagação decorrerá da análise da evolução de sua finalidade política, econômica e social

desde sua criação até o momento atual, pela breve exposição cronológica dos fatos e

legislações relevantes. Para isso na primeira seção faremos um retorno ao contexto histórico

global e nacional comparando o modelo regional aos modelos de zonas francas do mundo,

também identificando a perspectiva econômica, política e social ao longo das fases da Zona

Franca de Manaus. Na segunda seção faremos um breve descritivo da implantação da política

industrial no Brasil, através do Processo Produtivo Básico, o papel dos incentivos fiscais

federais e estaduais, e identificaremos quais dispositivos legais fiscais estão disponíveis e que

podem ser orientados para o desenvolvimento sustentável da região do Amazonas, ressaltando

entre eles a interiorização do desenvolvimento presente na Política Estadual de Incentivos

Fiscais e Extrafiscais do Estado do Amazonas. Todo o percurso da pesquisa permitirá concluir

a existência de dispositivos legais fiscais aptos ao desenvolvimento e investimento na região,

mas também concluirá o entrave de sua implantação no interior do estado. A metodologia

utilizada foi a pesquisa qualitativa, com ênfase na doutrina a respeito do assunto e nos

instrumentos legais disponíveis.

Palavras-chave: Zona Franca de Manaus; política fiscal; política industrial; desenvolvimento

sustentável.

1 Introdução

Diante da Era da Globalização, a região Amazônica precisou reforçar seus

mecanismos legais de forma a tornar sua economia e política compatível com as demais

regiões do Brasil, para haver a equalização do seu mercado e inserção em uma competição

mais justa entre regiões. O Brasil também foi beneficiado com tais mecanismos, na

competição econômica entre os Estados, na proteção ao Meio Ambiente e soberania, e no

desenvolvimento tecnológico resultante de tais alterações.

1 Advogada, Mestranda do Programa em Direito Ambiental da Universidade do Estado do Amazonas,

Especialista em Direito Tributário e Legislação de Impostos pelo Centro Universitário de Ensino Superior no

Amazonas, Bacharel em Direito pela Universidade Paulista e Bacharel em Engenharia de Produção pelo Instituto

de Tecnologia da Amazônia – UTAM.

A criação da Zona Franca de Manaus, na década de 50, culminou no ponto

comum de interesses divergentes da época, e inseriu a região Amazônica em relações

comerciais com países estrangeiros, que armazenavam seus bens destinados ao consumo

interno da região. Deste momento em diante, a ZFM vem desenvolvendo e sendo foco de

vantajosos investimentos estrangeiros, devido aos seus incentivos fiscais.

O que questionamos e nos chama a reflexão é se o desenvolvimento

percebido até o momento trouxe alguma perspectiva economicamente sustentável à região, ou

se foi apenas um instrumento executado aos moldes da ordem internacional econômica.

Pelas considerações acima, o artigo se propõe a apresentar o histórico da

criação da Zona Franca, considerando o contexto econômico internacional, nacional e

regional, e pontuar, ainda que brevemente os benefícios e entraves do modelo.

A relevância do assunto está na expectativa de desenvolvimento econômico

da Amazônia Ocidental, e da expectativa global de desenvolvimento sustentável, a qual

engloba o equilíbrio entre o direito ao desenvolvimento e o direito ao meio ambiente

ecologicamente sustentável.

O artigo foi divido em duas seções: na primeira explicamos o contexto

histórico de criação da Zona Franca de Manaus fazendo um paralelo às necessidades

econômicas globais, nacionais e regionais da época, e no segundo explicamos como foi

implantado o Processo Produtivo Básico na ZFM, e quais os benefícios e entraves desta

implantação à região amazônica.

2 O Contexto histórico da criação e relocalização espacial da produção da Zona Franca

de Manaus.

Sintetiza-se que a história da criação da Zona Franca de Manaus pode ser

resumida em três fases. A primeira fase corresponde à conquista do território amazônico pelos

portugueses e a regência imperial, a fase do Estado Unitário. A segunda fase corresponde aos

dois períodos republicanos, a fase do Estado Federal. E a terceira fase, a atual, sobre a égide

da Constituição Federal de 1988. O início da primeira fase caracteriza-se pela expansão

marítima portuguesa, no inicio do século XV, resultando no domínio de quase toda totalidade

da extensão territorial Amazônica pela Espanha, e de um quinto do que hoje dispomos à

Coroa Portuguesa. Porém os conhecidos contornos do Brasil só foram delimitados com o

Tratado de Madri, em 1750. As primeiras medidas para alavanca econômica da região foram

ditadas pelo Marquês de Pombal, através de reformas política, econômica e administrativa. A

era de Pombal foi marcada pela irreversibilidade da configuração territorial da Amazônia

efetividade através dos Tratados de Madri (1750) e de Santo Idelfonso (1777). Já na época da

Revolução Industrial, na segunda metade do séc. XVIII, a Amazônia investiu na manufatura

do látex e na produção naval para a construção da frota portuguesa no Grão-Pará e Rio Negro.

(FURLAN, 2008, p.18)

O Estado Unitário sob a égide da Constituição Política do Império do Brasil

de 1824, foi marcado pela isonomia formal de um território de grande dimensão e não

promoveu efetivamente o desenvolvimento econômico da região amazônica. O período da

Belle Époque, ou ciclo da borracha, limitou a atividade econômica da região ao extrativismo

vegetal, conforme apresenta Valéria Furlan (2008):

A par disso, como não dispusesse de ouro e minerais preciosos em suas terras, seus

habitantes praticavam o extrativismo vegetal e, assim, a economia amazônica

oscilava ao sabor dos interesses do mercado pelos recursos naturais da região,

destacando-se nesta seara o conhecido ciclo da borracha que caracterizou a Belle

Époque. A propósito, Rui Barbosa tentara, em vão, uma política de industrialização

na fase do Governo Provisório. (FURLAN, 2008, p.21)

A segunda fase, com a introdução da Constituição Republicana de 1891, a

descentralização administrativa e política contribuiu para que os Estados se beneficiassem

com as receitas que a exportação lhes proporcionava. Benjamin Alvino de Mesquita (2011)

explica a acumulação de capital e o pouco desenvolvimento econômico da Amazônia na

extração da borracha neste período:

Mas é no último quartel do século XIX, com o ciclo da borracha, que se efetiva na

Amazônia a mais importante alienação e apropriação de áreas públicas com aval

do Estado, transformando a Amazônia durante sessenta anos em dos principais

núcleos de acumulação de capital do país.

[...] A inserção desses trabalhadores via endividamento contínuo (sistema de

aviamento) a priori os exclui do acesso principal e vital meio de produção, a terra,

e, portanto, de qualquer melhoria de vida no futuro. [...] Enquanto perdurou essa

euforia da economia (borracha), que entra em crise no início do século XIX (1912),

a Amazônia foi a região brasileira que mais cresceu.

Contraditoriamente, um pouco desse excedente foi internalizado na economia

regional, mas a parcela significativa foi apropriada externamente por facções

diversas do capital. Quer dizer, quase meio século de crescimento econômico pouco

alterou o perfil socioeconômico da população ali residente e/ou articulada à

produção. (MESQUITA, 2011, p.47)

Após esse período ficou claro a importância do desenvolvimento de um

parque industrial no Brasil. O governo Vargas, após a Revolução de 1930 passou a intervir na

economia do Estado, ao introduzir um título de ordem econômica e social na Constituição da

República dos Estados Unidos do Brasil de 1934. Com a outorga da Constituição de 1937,

Vargas legitimou o Estado a intervir no domínio econômico através de corporações sob

assistência e proteção do Estado. A Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 18 de

setembro de 1946 admitiu expressamente a intervenção estatal na esfera econômica, e pela

primeira vez foi descrito em texto constitucional um plano de valoração da região amazônica.

Em 06.01.1953, Getúlio Vargas sancionou a lei 1.806 que instituiu a Superintendência do

Plano de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA) para executar o Plano de

Valorização Econômica da Amazônia (PVEA). (FURLAN, 2008, p. 27, 28)

Destaca-se que na década de 60 implantou-se na Amazônia o modelo

desenvolvimentista vinculado ao capital estrangeiro, com concessão dos governos militares,

Maria Izabel de Medeiros Valle (2013) explica como se caracterizou e desenvolveu a

indústria no Brasil nesta época:

Delineado na década de 1950, em pleno período de aceleração do desenvolvimento

industrial brasileiro, o projeto ZFM ganhou concretude na década seguinte sob o

impulso do “Brasil Grande” projetado pelos governos militares. No entanto, a sua

viabilidade econômica, assim como a dos demais projetos destinados à região,

exigiu investimentos não só do poder público, mas, sobretudo, do capital privado de

origem estrangeira. E o cenário internacional foi propício ao deslocamento de

capital da Europa, Ásia e Estados Unidos em direção a países menos

industrializados no contexto de erosão do Estado fordista-keynesiano nas

economias avançadas, da emergência de uma ordem internacional baseada em

padrões tecnológicos e comunicacionais que permitiram o estabelecimento de uma

nova divisão do trabalho em escala global baseada na produção de conhecimento,

tecnologia e inovação pelos países centrais e na reespacialização da produção de

manufaturados por todo o globo. As fábricas transferiram-se para a periferia do

capitalismo inaugurando, assim, uma nova fase no processo de acumulação de

capital em escala global. (VALLE, 2013, p.77)

Entende-se que a política de Kubitschek impediu o crescimento da indústria

nacional de bens de produção e não impediu a produção de bens de capital às organizações

multinacionais. Por este motivo, as organizações multinacionais ditavam a economia nacional,

e lucravam com o capital investido. Em 1957, Kubitschek sancionou a Lei n° 3.173 que criava

em Manaus a zona franca de armazenamento de bens estrangeiros destinados ao consumo

interno da Amazônia e dos países interessados, limítrofes do Brasil ou banhados pelo rio

Amazonas. Em seguida, sumariza-se a colaboração do Presidente Castelo Branco para a

criação da Zona Franca de Manaus. Em 1966, sancionou a lei n° 5.173, que redefinia a região

amazônica e criava a SUDAM – Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia. E em

1967, com o Decreto-Lei n° 288, alterou a natureza e ampliou finalidades da Zona Franca de

Manaus – ZFM, para um polo de desenvolvimento econômico, ou como se define até os dias

atuais: “uma área de livre comércio de importação e exportação e de incentivos fiscais, criada

com o intuito de ser um polo de desenvolvimento para o interior do Amazonas”. (FURLAN,

2008, p.30-32)

Afirma-se que a justificativa para a criação da Zona Franca de Manaus dada

pela ditadura militar foi, segundo José Seráfico e Marcelo Seráfico (2005), a “necessidade de

se ocupar uma região despovoada. [...] dotar a região de “condições de meios de vida” e infra-

estrutura que atraíssem para ela a força de trabalho e o capital, nacional e estrangeiro,[...].”

Recorda-se, que no momento de criação da ZFM, havia uma política de

incentivo à implantação das Zonas de Processamento de Exportação (ZPEs) da Organização

das Nações Unidas para o Desenvolvimento industrial (Onudi). As principais características

deste modelo eram à exportação de bens industrializados e o incentivo inicial, com prazo

determinados, de isenção ou redução de taxas e impostos. Lembra-se também o contexto

histórico desta década: o alinhamento do governo brasileiro aos Estados Unidos da América

durante a Guerra Fria, a descentralização industrial que consistiu na migração de fábricas dos

países desenvolvidos para os países subdesenvolvidos, em busca de novos mercados

consumidores, e mão de obra barata. (BRIANEZI, 2013, p.49)

Thaís Brianezi (2013) explica o que realmente significou a migração de

empresas dos países desenvolvidos para regiões subdesenvolvidas:

Nesse processo usualmente denominado de globalização, a relação entre técnica e

espaço estabeleceu-se justamente pela propagação desigual da técnica. Ou seja: a

migração das plantas de finalização dos produtos de empresas estrangeiras para

países periféricos não significou, via de regra, o adensamento da cadeia produtiva

nem a transferência de tecnologia, conforme anunciava a propaganda do modelo de

substituição de importações. (BRIANEZI, 2013, p.49 apud DESPRES, 1991)

Ainda no contexto de descentralização industrial, ressalta-se que a criação

da Zona Franca de Manaus concretizou uma combinação de diferentes interesses, nacionais,

internacionais e locais. Mundialmente, durante a Guerra Fria, havia o interesse dos grandes

países desenvolvidos em avançar nos mercados consumidores, encontrar soluções para

redução de custo e expansão do capitalismo. Nacionalmente, havia o interesse militar em

desenvolver o país, abrindo concessões ao capital estrangeiro para apropriação e uso das

forças produtivas do país. E regionalmente, havia o interesse de dar fim à estagnação

econômica resultante do fim do ciclo da borracha. Neste sentido, José Seráfico e Marcelo

Seráfico (2005), destacam:

O que aparentemente é um problema – a cooperação entre o militarismo, a

economia mundial e o nacionalismo – faz parte de um momento definido da ordem

internacional. Essa concatenação de interesses determina a escolha do lugar de

experimentação de uma das primeiras zonas francas do mundo; determina também

os modos de compatibilizar a “ordem nacional” com a “ordem mundial”; e,

finalmente, determina a contrapartida que os países “periféricos”, “dependentes”,

podem obter por constituírem-se em área de expansão da acumulação capitalista. O

que importa é reforçar que a concepção e a decisão de implantação da Zona

Franca de Manaus são oriundas de processos e relações mais amplas que efetivam

um movimento de descentralização da produção capitalista fora das suas zonas

originárias. (SERÁFICO, 2005, p.102)

Correlaciona-se o modelo da Zona Franca de Manaus ao modelo dos processos

de implantação de zonas francas no mundo disseminado pela Onudi. José Seráfico e Marcelo

Seráfico (2005) apontam esta correlação devido a similaridade das recomendações da Onudi

às medidas de implantação da Zona Franca de Manaus. Fontenele (2014), contudo, afirma que

somente do ponto de vista de Classificação aduaneira a Zona Franca de Manaus é comparada

a uma zona de processamento de exportação, como o autor destaca abaixo:

Do ponto de vista do direito aduaneiro, a ZPE é classificada como Regime

Aduaneiro Aplicado em Área Especial. Outros regimes têm a mesma classificação,

como a Zona Franca de Manaus e Áreas de Livre Comércio, mas as ZPEs

apresentam características disntintas. Segundo o Regulamento Aduaneiro, a Zona

Franca de Manaus, voltada para o desenvolvimento da região amazônica, é uma

área de livre comércio de importação e de exportação e de incentivos fiscais

especiais, com sua produção basicamente destinada ao mercado doméstico. As

empresas instaladas em ZPE contam com incentivos tributários, administrativos e

cambiais para promover a maior competitividade de suas exportações. Além dos

incentivos [...], o regime se destaca, principalmente, pela sua maior segurança

jurídica ao investimento realizado. [...]O tratamento tributário aplicado às

empresas instaladas em ZPE visa desonerar a produção exportável pela suspensão

de impostos e contribuições federais para bens de capital (máquinas, aparelhos,

instrumentos e equipamentos) e para insumos (matérias-primas, produtos

intermediários e materiais de embalagem) que sejam adquiridos no mercado interno

ou no exterior. (FONTENELE,2014,p.71)

No mesmo sentido, Adilson Rodrigues Pires (2008), reforça o

enquadramento da ZFM aos regimes aduaneiros especiais, e sua capacidade de exportação,

embora reduzida:

Soma-se a isto o tratamento dispensado pela Lei nº. 10.865/04, que, como se disse,

confere aos produtos importados pela Zona Franca de Manaus o mesmo tratamento

tributário dispensado aos regimes aduaneiros especiais. Neste caso, é concedida a

suspensão dos impostos na entrada do produto na zona franca, que se converte em

isenção ao ser empregado em uma das finalidades visadas pelo Decreto-Lei nº

288/67. Basicamente, a produção da Zona Franca de Manaus é direcionada a

atender a demanda interna, nada impedindo, porém, que os bens produzidos sejam

exportados, o que não representa volume considerável, contudo.(PIRES, 2008,

p.501)

Caracteriza-se, portanto, que as Zonas Francas, as Zonas de Processamento

de Exportações e as Lojas Francas são espécies de um título genérico chamado de Áreas ou

Zonas de Livre Comércio. Este título, mais genérico consiste em portos ou áreas do território

de uma nação, nos quais sobre as mercadorias importadas, industrializadas e comercializadas

não incidem tributos normalmente exigidos. (PIRES, 2008, p.487)

A terceira fase da história de criação da ZFM é marcada pela globalização,

pelo neoliberalismo econômico e por transformações advindas da Revolução Tecnológica. A

Era da Globalização é apresentada por FURLAN (2008), como “[...] a uma intensa circulação

de bens, capitais e tecnologia através das fronteiras nacionais, com a consequente criação de

um mercado mundial.” Neste novo enfoque de globalização, é possível observar a ideologia

de criação de barreiras às iniciativas nacionais, como forma natural de competição entre os

Estados. Infere-se que a Zona Franca está fundamentada nos ideais de preservação da

soberania nacional e de federação, que em consequência, supõe a concepção de um

instrumento de proteção e desenvolvimento econômico da região amazônica. Citam-se os

princípios constitucionais expressos no artigo 170, como o da soberania nacional, da defesa

do meio ambiente e o da redução das desigualdades regionais e sociais. Ademais, a

Constituição determina a manutenção da Zona Franca de Manaus até 2073 conforme Emenda

Constitucional nº83/2014. Também deixa claro, a necessidade dos incentivos fiscais para a

promoção do equilíbrio socioeconômico entre as regiões do Brasil. (FURLAN, 2008, p.35-41)

No contexto de promoção do equilíbrio socioeconômico entre as regiões do

Brasil, destacam-se os artigos 43 e 151, inciso I, da Constituição Federal de 1988:

Art. 43. Para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em um

mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à

redução das desigualdades regionais.

Art. 151. É vedado à União:

I – instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que

implique distinção ou preferência em relação ao Estado, ao Distrito Federal ou a

Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos fiscais

destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as

diferentes regiões do País.

3 A implantação do modelo PPB: benefícios e entraves

Com base no contexto de processo produtivo básico, sintetiza-se o histórico

de sua criação, acompanhando as fases da zona franca de Manaus, sob uma perspectiva

econômica. Na primeira fase, compreendida no período de 1967 a 1975, não havia limites na

importação dos insumos, exceto àqueles bens não essenciais, como armas e munições, fumos,

bebidas alcoólicas, automóveis de passageiro e perfumes. Este período foi marcado pela

predominância da atividade comercial e início da atividade industrial, com o lançamento do

distrito industrial em 30 de setembro de 1968. (SUFRAMA, 2016)

A segunda fase, compreendida entre 1975 e 1990, destaca-se pelo

estabelecimento dos índices mínimos de nacionalização para produtos industrializados na

ZFM e nos demais estados do território nacional, com os decretos-leis n° 1435/75 e 1455/76.

Foram estabelecidos também limites máximos globais de importação. Caracteriza-se nesta

fase, o foco no incentivo da indústria nacional de insumos, justificando a criação de índices

mínimos de nacionalização e limites máximos de importação. (SUFRAMA, 2016)

A terceira fase, compreendida no período de 1991 a 1996, foi marcada pela

adequação da ZFM à nova política industrial e de comércio exterior. A abertura da economia

brasileira ditou regras que mudaram profundamente o modelo da ZFM, com a lei n° 8.387 de

1991. Nesta fase, o comércio perdeu relevância, com a eliminação dos limites máximos de

importação pelo Decreto n°205/91. A lei n° 8.387 de 1991 estabeleceu o Processo Produtivo

Básico - PPB, reduziu em 88% o imposto de importação para a ZFM, e estabeleceu que as

indústrias de produção de bens e serviços de informática deveriam investir 5% do seu

faturamento bruto em pesquisa e desenvolvimento na Amazônia. Revela-se importante

ressaltar que, o planejamento coorporativo orientativo e a gestão dos processos produtivos

básicos foram adotados pela Suframa. (SUFRAMA, 2016)

A definição básica de PPB, de acordo com o art.7º, §8º, alínea b, da lei

8.387 de 1991, é “o conjunto mínimo de operações, no estabelecimento fabril, que caracteriza

a efetiva industrialização de determinado produto”.

A lei n° 8.387 de 1991 atualizou a redação do art.7° do decreto-lei 288 de

1967. O PPB é citado como condicionante para redução da incidência do imposto de

importação sobre produtos industrializados, relativo às matérias-primas, bens intermediários,

materiais de embalagem e outros de origem estrangeira. Esta redução ocorrerá através do

cálculo de coeficiente de redução do imposto de importação. Assim dispõe o art.7° do

decreto-lei 288 de 1967:

Art. 7°. Os produtos na Zona Franca de Manaus, salvo os bens de informática e os

veículos automóveis, tratores e outros veículos terrestres, suas partes e peças,

excluídos os das posições 8711 e 8714 da Tarifa Aduaneira do Brasil (TAB), e

respectivas partes e peças, quando dela saírem para qualquer parte do território

nacional, estarão sujeitos à exigibilidade do Imposto sobre Importação relativo à

matérias-primas, produtos intermediários, matérias secundários e de embalagem,

componentes e outros insumos de origem estrangeira neles empregados, calculado

o tributo mediante coeficiente de redução de sua alíquota ad valorem, na

conformidade do §1° deste artigo, desde que atendam nível de industrialização local

compatível com o processo produtivo básico para os produtos compreendidos na

mesma posição e subposição da Tarifa Aduaneira do Brasil (TAB).

A nova lei foi estabelecida com base na adaptação necessária do

crescimento econômico da época, década de 90, e estabeleceu condições para as empresas

receberem incentivos de importação e para produzirem na Zona Franca de Manaus. Adilson

Rodrigues Pires (2008) enumera essas condições:

a) nível de industrialização local compatível com o processo produtivo básico para

produtos compreendidos na mesma posição e subposição da Tarifa Aduaneira do

Brasil (hoje, Nomenclatura Comum do Mercosul, NCM);

b) – A industrialização de produto na Zona Franca de Manaus, com o emprego de

insumos estrangeiros, deve ser o objeto de projeto de fabricação aprovado pelo

Conselho de Administração da Suframa;

c) – Os insumos estrangeiros empregados no processo de industrialização de

produtos na Zona Franca de Manaus (matérias-primas, produtos intermediários,

materiais secundários e de embalagem) devem ater-se aos limites anuais de

importação constantes da respectiva resolução aprobatória do projeto e respectivas

alterações. (PIRES, 2008, p.503)

Com a abertura da economia brasileira no governo de Itamar Franco,

ocorreram as primeiras publicações sobre PPB. Desde a década de 90, o governo federal tem

utilizado o PPB como meio para concessão de incentivos fiscais na ZFM e pela legislação de

incentivo a indústria de bens de informática, telecomunicações e automação. Atualmente,

contabiliza-se que as empresas com projetos aprovados pelo Conselho de Administração da

Suframa, são um total de 512, em diferentes setores, conforme dados da Suframa:

Figura 1: Projetos Aprovados pela Suframa.

Fonte: CGPRI, COCAD/CGMER e COISE/CGPRO.

A lei n° 8.387 1991 definiu o PPB, e regulamentou a competência para fixá-

lo, que é do Poder Executivo fundamentado de proposta dos órgãos competentes, no prazo de

120 (cento e vinte) dias, contados a partir da data de sua vigência. Porém a efetivação do

Processo Produtivo Básico só ocorreu com o Decreto n°783/93 que fixou o PPB para os

produtos industrializados na ZFM. Complementando o disposto no caput e nos parágrafos 1°

e 6° do art.7°, no art.9° do Decreto-lei n°288/67. O decreto n°783/93 está dividido em 9

artigos e 15 anexos, que consistem no conjunto de operações dos produtos industrializados.

Cada anexo constitui uma categoria de produto e trata das operações básicas para obtenção da

industrialização do mesmo.

Em julho de 1996, as matérias primas destinadas à industrialização de bens

finais, inclusos em PPBs definidos, foram dispensadas de elaboração de PPB pela Portaria

Interministerial n° 251, desde que produzidos na ZFM, destinados a consumo interno, venda e

consumo interno nas áreas de livre comércio e estocagem para comercialização no mercado

externo. Em 1998, o Decreto n° 2.891, foi regulamentado devido aos questionamentos da base

legal do Decreto n° 251. O Decreto n° 2.891 cancelou os projetos de PPB que não atendiam

ao decreto n°783/93, vedou da apreciação do CAS projetos de produtos industrializados que

não atendessem ao PPB definido e reconheceu somente os processos produtivos básicos

aprovados ou em andamento de aprovação pelo Conselho Administrativo da Suframa – CAS.

(SOUZA, 2003, p.34).

A lei n° 10.176/2001 estabeleceu que os Ministros de Estado do

Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior e da Ciência e Tecnologia estabeleceriam os

PPBs a partir da solicitação da empresa interessada, num prazo de cento e vinte dias contados

da data da solicitação, e este PPB após análise e aprovação seria indicado em portaria. O PPB

foi incorporado na lei de informática, somado a obrigatoriedade já existente de aplicação de

recursos financeiros em pesquisa e desenvolvimento.

Recorda-se que em abril de 2001, o Grupo Técnico Interministerial de

Análise de Processo Produtivo Básico foi criado pelo Decreto 3.800. O grupo é composto por

representantes do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior e do

Ministério da Ciência e Tecnologia, com a finalidade de propor a fixação, a alteração e a

suspensão dos processos produtivos básicos. O Decreto n° 4.401 de 2002, definiu os

percentuais a serem investidos, criou a atividade de P&D, delimitou quais entidades podem

receber recursos de convênio, a forma comprobatória das obrigações, criou o Comitê das

Atividades de Pesquisa e Desenvolvimento da Amazônia (CPDA). (SOUZA 2003, p.35)

Em junho de 2002, a Resolução n° 192 da Suframa, estabeleceu para os

casos de dispensa de PPB, as normas para apresentação das atividades de P&D. Estabeleceu

também a alternativa de exportação de mercadorias para empresas que não aplicaram o

percentual em P&D. Na mesma data, a resolução n° 193 da Suframa dispõe sobre as regras

que as empresas deverão seguir, no caso de exportação, e determina a fixação de percentual

mínimo sobre o faturamento bruto da empresa sobre os produtos incentivados pelo CAS. O

parâmetro será o desempenho das exportações (nacional, regional e estadual), não inferior a

média de exportações de 3 meses das empresas do mesmo segmento industrial, do produto

especificado. Definiu também as documentações que as empresas devem apresentar, caso

assumissem o compromisso de exportação.

A redação do Decreto n° 6.008 de dezembro de 2006, regulamenta o

benefício fiscal concedido às empresas que produzam bens de informática na ZFM e também

invistam em pesquisa e desenvolvimento. Dispõe também sobre a tributação do IPI e do II

para os bens de informática, somente daqueles produzidos conforme processo produtivo

básico – PPB, e sobre a alteração PPB, ou suspensão de etapa dele, sempre fatores técnicos ou

econômicos assim o indicarem.

Atualmente a ZFM passa pelo aprofundamento da política industrial

tecnológica e de comércio exterior através da Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP),

que visa aumento das exportações brasileiras, aumento da formação bruta de capital fixo,

aumento no investimento do setor privado em pesquisa e desenvolvimento. Identifica-se

também esta fase pela valorização dos insumos regionais, com a implementação estratégica

do Processo Produtivo Básico dos biocosméticos, por meio da portaria interministerial n°

842/2007. (SUFRAMA, 2016)

Acredita-se que o incentivo à industrialização de produtos na ZFM trouxe

grandes benefícios para o Amazonas e também para o Brasil, pois a venda dos produtos

industrializados para o restante do país é bastante significativa, além da geração de mão-de-

obra, aumento do produto interno bruto, e aumento de arrecadação de tributos, o faturamento

bruto das empresas do distrito industrial de Manaus aumentou em 20% em 2006, em relação

ao ano anterior, segundo dados da Suframa. (PIRES, 2008, p.494, 499)

Os benefícios continuam sendo contabilizados se observada a relação entre

aquisição de insumos e o faturamento das indústrias do Polo Industrial de Manaus que

aumentou de 48,90% para 50,95% de 2010 a 2011. De um lado a aquisição de insumos que

aumentou em 17,06% e do outro o faturamento com expansão de 12,34%, no mesmo período

de 2010 a 2011, conforme dados da Revista PIM, n°17. A seguir a participação dos subsetores

de atividades no faturamento do Polo Industrial de Manaus.

Fígura 2 - participação dos subsetores de atividades no faturamento do pim

Fonte: revista PIM, n°17

Contudo, em detrimento dos benefícios expostos, explanam-se as propensões da ZFM,

a partir da reestruturação econômica sofrida pelo Polo Industrial de Manaus na década de

1990. Ocorre que o modelo anterior tinha como base o mercado interno, e após a

reestruturação orientou-se para o mercado externo. Em consequência desta reestruturação,

houve mudança na origem dos investimentos, agora liderados pelo capital japonês, norte-

americano e sul coreano. A estratégia adotada nesta década pela ZFM, foi nas palavras de

Sylvio Ferreira “a diversificação com re-especialização dos setores privilegiando a

interligação de processos produtivos (Integração Competitiva), provocando mudanças nas

plantas industriais com a incorporação intensiva de capital fixo e a redução de capital

humano.” Atribui-se a essa diversificação com re-especialização voltada para o exterior, a

criação de obstáculos à autonomização do Polo Industrial de Manaus. Isso porque a

importação de componentes de outras localidades geram oportunidades de emprego em

lugares diversos que não na região Amazônica, impedindo que a mesma progredisse em

pesquisa e desenvolvimento, no polo tecnológico e biotecnológico. (FERREIRA, p.23-24)

Menciona-se também que a pior crise pela qual já passou a economia do PIM,

coincidiu com a fase da Nova Política Industrial e de Comércio Exterior do governo Collor.

Esta fase se caracterizou pela liberação das importações em todo o território nacional,

Admilton Pinheiro Salazar (2006) explica o que representou esta fase para a região:

O início desta última fase coincidiu com a pior crise pela qual já passou a economia

do PIM com a liberação das importações em todo o território nacional, a chamada

abertura comercial do país. Essa política, chamada por alguns de “choque de

modernidade”, efetuada sem o mínimo planejamento, na improvisação e no

afogadilho, consistiu simplesmente em um “choque de irresponsabilidade”, abrindo

as fronteiras do país à concorrência internacional, isto é, fechando os postos de

trabalho nacionais conquistados ao longo de trinta anos e favorecendo a criação de

empregos na Ásia e em outras partes do mundo.

Com base nas informações apresentadas acima, pode-se concluir que a ZFM possui

um modelo precário de desenvolvimento, no quesito de autonomização. Em relação ao

objetivo da Zona Franca de desenvolver o interior amazônico, observou-se que a implantação

de incentivos fiscais, cuja finalidade era atrair investimentos para desenrolar projetos

regionais que provessem seu próprio capital, tecnologia e processos de fabricação, acabou por

incentivar somente a produção. Pontua-se que os entraves ao modelo aplicado foram a não

consideração de mecanismos para a retenção do capital na região, ou seja, de reinvestimento

na própria região dos lucros obtidos, e também a falta de investimentos governamentais em

infraestrutura que viabilizasse a criação de um corredor de exportação para os países

fronteiriços e áreas do Caribe e das Américas, possibilitando assim a integração econômica

com os países amazônicos. (SALAZAR, 2006, p.304)

Admilton Pinheiro Salazar (2006) enumera quais seriam as medidas para consolidar o

êxito do projeto industrial amazonense:

A recuperação dessa rodovia, hoje totalmente segmentada, a construção de

armazéns alfandegados e de um porto de cargas internacionais, com instalações

retroportuárias e um terminal de containers nas proximidades do distrito

industrial, a eletrificação rural nas áreas ocupadas do distrito agropecuário e a

criação de um cinturão verde de hortigranjeiros, mediante o assentamento de

pequenos produtores rurais em projetos agropecuários abandonados [...]

(SALAZAR, 2006, p.306)

Mesmo a despeito dos acontecimentos políticos econômicos expostos é possível

encontrar dentro da legislação estadual mecanismos incentivadores desta autonomização.

Observa Ernesto dos Santos Chaves da Rocha (2008) que os modelos de concessão de

incentivos fiscais do ICMS no Amazonas tem características que permanecem imutáveis,

quais sejam: a redução do valor do ICMS a pagar, proporcional à prioridade do produto

analisado em conjunto com os demais produtos da ZFM e a exigência de contribuições pelas

empresas beneficiadas com programas de incentivo fiscais em fundos governamentais.

Do ponto de vista à preservação ambiental, no quesito desenvolvimento, e pela vasta

significação da palavra incluindo a de desenvolvimento sustentável, pode-se verificar no art.4º

a Lei 2.826 de 2003 a disposição de concessão de incentivos fiscais somente para produtos

resultantes de atividades de “fundamental interesse para o desenvolvimento do Estado”, e

logo em seguida em seu §1º são listadas condições para as atividades de empresas que

desejam receber os incentivos.

Dentre os incisos de I a XI do artigo, é possível visualizar aqueles que fomentem a

autonomização do Estado como um todo, a exemplo do VI que dispõe sobre a promoção da

interiorização de desenvolvimento econômico e social do Estado, e do IV sobre a promoção

de investimento em pesquisa e desenvolvimento de tecnologia de processo e/ou produto.

Contudo, observa-se que a justificativa de implantação da ZFM de Manaus pelos

militares, hoje toma outra roupagem e representa o próprio óbice de desenvolvimento do

interior da região do Amazonas, como bem comenta Ernesto dos Santos Chaves da Rocha

(2008):

O problema maior parece ser a precariedade de infra-estrutura básica, como

ausência de estrutura porturária, já que a via natural do transporte amazônico é

fluvial, falhas no abastecimento de energia elétrica, ausência de mão-de-obra

qualificada e ausência de equipamentos urbanos que dessem atratividade ao

investidor (ROCHA, 2008, p.35)

4 Conclusão

Visualizamos que o processo de implantação da Zona Franca de Manaus representou a

reunião de interesses internacionais, nacional e regional quando nos remetemos ao interesse

global de expansão do capitalismo, da descentralização industrial, o interesse militar em

desenvolver o país a qualquer custo e por fim a necessidade de alavancar a economia da

região amazônica, estagnada após o fim da borracha.

Recordarmos que à época de criação da Zona Franca de Manaus, em âmbito

internacional, os países desenvolvidos implantaram em alguns países subdesenvolvidos as

zonas de processamento de exportação, em busca de reduzir custos e expandir a acumulação

de capital. Contudo, observamos que a descentralização industrial resultou numa transferência

desigual da técnica, quando aos países periféricos foram transferidas somente as plantas de

finalização dos produtos, não contribuindo para o adensamento da cadeia produtiva.

Verificamos o desenrolar econômico das fases da Zona Franca de Manaus até a

implantação do processo produtivo básico em substituição dos limites de importação. Tal

modelo apresentou benefícios, como a venda dos produtos industrializados para o restante do

país, geração de empregos, aumento do produto interno bruto, aumento de arrecadação de

tributos e o faturamento bruto das empresas do distrito industrial de Manaus.

Porém, no quesito autonomização o modelo apresenta-se precário por não considerar

mecanismos de reinvestimento a projetos que desenvolvam o interior da região amazônica.

Sabemos que a autonomização é uma questão relevante quando se refere ao desenvolvimento

sustentável de uma região, ou até mesmo de modelo econômico.

Por fim, apresentamos que o caminho para um desenvolvimento sustentável da região

pode estar na superação da diversificação com re-especialização voltada para o exterior, para

o fomento de mão de obra regional, e o incentivo ao progresso em pesquisa e

desenvolvimento no pólo tecnológico e biotecnológico. Além da priorização de investimentos

em infra-estrutura para a viabilização de um corredor de exportação que integrasse

economicamente a região amazônica aos países amazônicos.

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