xxvi encontro nacional do conpedi brasÍlia –...
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XXVI ENCONTRO NACIONAL DO CONPEDI BRASÍLIA – DF
DIREITO URBANÍSTICO, CIDADE E ALTERIDADE
FLAVIA PIVA ALMEIDA LEITE
ROSÂNGELA LUNARDELLI CAVALLAZZI
VALTER MOURA DO CARMO
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D597Direito urbanístico, cidade e alteridade [Recurso eletrônico on-line] organização CONPEDI
Coordenadores: Flavia Piva Almeida Leite; Rosângela Lunardelli Cavallazzi; Valter Moura do Carmo - Florianópolis: CONPEDI, 2017.
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-5505-439-6Modo de acesso: www.conpedi.org.br em publicações
Tema: Desigualdade e Desenvolvimento: O papel do Direito nas Políticas Públicas
CDU: 34
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Conselho Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Direito
Florianópolis – Santa Catarina – Brasilwww.conpedi.org.br
Comunicação – Prof. Dr. Matheus Felipe de Castro – UNOESC
1.Direito – Estudo e ensino (Pós-graduação) – Encontros Nacionais. 2. Cidade. 3. Propriedade Urbana.
4. Função social. XXVI EncontroNacional do CONPEDI (26. : 2017 : Brasília, DF).
XXVI ENCONTRO NACIONAL DO CONPEDI BRASÍLIA – DF
DIREITO URBANÍSTICO, CIDADE E ALTERIDADE
Apresentação
Apraz-nos apresentar os vinte e um trabalhos selecionados para publicação que foram
apresentados no Grupo de Trabalho Direito Urbanístico, Cidade e Alteridade apresentado no
XXVI Encontro Nacional do CONPEDI - Conselho Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação
em Direito realizado em Brasília, entre os dias 19 a 21 de julho de 2017. O Grupo propiciou
excelente oportunidade para debater o grande número de instrumentos jurídico-urbanísticos
previstos no Estatuto da Cidade e a visão do tratamento da propriedade urbana e da função
social no ordenamento brasileiro. De forma resumida, os trabalhos apresentados por este
Grupo com a indicação de seus autores.
Esta obra inicia-se com o trabalho de Flavia Sousa Garcia Sanz, intitulado “A
APROPRIAÇÃO DO TERMO SUSTENTABILIDADE POR INTERESSES
CAPITALISTAS NAS CIDADES E O PAPEL DOS MOVIMENTOS SOCIAIS URBANOS
E DA CULTURA POPULAR NO SEU ENFRENTAMENTO”, em que a autora analisa a
influência de interesses econômicos sobre aspectos sociais e ambientais na construção da
cidade e o antagonismo destas duas forças: as do capital e as dos movimentos sociais urbanos
na construção das cidades sustentáveis.
No artigo “A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE URBANA – DA EVOLUÇÃO
HISTÓRICA À APLICAÇÃO NA SOCIEDADE CONTEMPORÂNEA”, Ana Carolina
Bueno Ferrer e Rafael Rodrigues de Andrade discutem o instituto da função social da
propriedade urbana e sua aplicação atual a partir da evolução do conceito de propriedade.
Na sequência, Thiago Ribeiro de Carvalho discute as questões relativas à demora na
prestação judicial e à busca pela agilidade na prestação jurisdicional no trabalho “A
IMPORTÂNCIA DA TUTELA PREVENTIVA NA PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO
HISTÓRICO E CULTURAL”.
A seguir, Luiza Gaspar Feio e Lise Tupiassu apresentam o trabalho “A IMPORTÂNCIA DO
PODER LOCAL PARA CONCRETIZAÇÃO DOS DIREITOS HUMANOS A PARTIR DA
ANÁLISE DO INSTRUMENTO ‘ICMS ECOLÓGICO’” em que ressaltam o papel do Poder
Local para efetivação dos Direitos Humanos com a finalidade de expor as transformações
que ocorreram no federalismo brasileiro.
À Luz do advento do Estatuto da Metrópole, Jean Alves e José Carlos de Oliveira debatem
em “A NECESSIDADE DA GOVERNANÇA INTERFEDERATIVA DOS SERVIÇOS
PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO NAS REGIÕES METROPOLITANAS”. A
gestão associada no âmbito das regiões metropolitanas viabiliza a universalização e a
equidade, uma vez que os municípios menos favorecidos são compensados com os aportes
dos municípios maiores (subsídios cruzados).
No artigo “A OCUPAÇÃO DA ZONA RURAL COM FINS URBANOS, O
ORDENAMENTO TERRITORIAL PELO MUNICÍPIO E A CIDADE SUSTENTÁVEL”,
Marcos Prado de Albuquerque e Patrícia Cavalcanti Albuquerque debatem sobre a ocupação
da zona rural com fins urbanos e o ordenamento territorial pelo município a partir das
funções socioambientais da propriedade e da cidade, e do direito à cidade sustentável,
conforme diretrizes do Estatuto da Cidade.
Já em “A PARTICIPAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO NA PROTEÇÃO URBANÍSTICA”,
Ariel Augusto Pinheiro dos Santos e Júlio César de Souza abordam o Poder Judiciário como
um ator na proteção ambiental e urbanística, impedindo assim que o particular pratique
determinadas atividades lesivas. Da mesma forma, tratam do papel do Judiciário em evitar
que haja uma regressão normativa em suas dimensões.
A participação da sociedade civil no processo de elaboração e implementação do Plano
Diretor é apreciada no texto “ASPECTOS DA PARTICIPAÇÃO NO PROCESSO DE
ELABORAÇÃO DO PLANO DIRETOR MUNICIPAL”. A autora Ana Cláudia Milani e
Silva, para garantir a aplicação do princípio da Gestão Democrática, identifica as limitações
do modelo participativo e a relevância do Plano Diretor. Destaca a necessária gestão
democrática da cidade sem, contudo, deixar de afirmar que, a contrário senso, na prática, não
garante a democracia do processo, logo a importância do papel do Executivo municipal, da
Câmara de vereadores. Em conclusão, ressalta que o Plano Diretor municipal deve estar em
consonância com os ideais de uma cidade sustentável e igualitária.
O tema do direito à moradia é analisado por Elizabeth Maria Campbell Neto Machado
Peralta e Paulo Lage Barboza de Oliveira com o título “ACESSO à MORADIA EM CABO
FRIO: INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS E SUA EFETIVIDADE”. Estudam a
implantação de programas de habitação de interesse social na cidade de Cabo Frio
privilegiando o Plano Diretor. A função social da propriedade pública e privada também é
objeto de estudo visando à efetividade dos instrumentos jurídico-urbanísticos. Ressaltam que
o Plano Diretor de Cabo Frio já conta com quase 11 anos de idade e propõem que a imediata
regulamentação dos instrumentos de política urbana oferecidos no Estatuto da Cidade pode
permitir ao Poder Público uma maior capacidade de intervir no sentido do cumprimento da
função social da cidade e da propriedade.
“DIREITO À CIDADE E POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A SEMART CITY”, da autoria
de Daniel Machado Gomes e Nicolas Arena Paliologo, constitui o tema que aborda o
conceito de cidade inteligente e a relevância da tecnologia. Propõe conceituar a cidade
inteligente e apontar os requisitos para a sua implementação prática em face do Direito à
Cidade. O estudo também considera a relevância do acesso amplo à tecnologia digital
mediante políticas públicas. Conclui que as cidades inteligentes não estão reduzidas a uma
tendência tecnológica e, finalmente, afirmam que a cidade inteligente é o resultado da
combinação entre a tendência tecnológica e as necessidades políticas, econômicas e sociais.
Émilien Vilas Boas Reis e Edson Roberto Siqueira Jr, no contexto histórico de migração e
formação de cidades, indagam sobre a viabilidade da sustentabilidade no caso das cidades
brasileiras. Assim, com o título “DIREITOS HUMANOS, MIGRAÇÃO E
SUTENTABILIDADE DAS CIDADES BRASILEIRAS” realizam a investigação, segundo
uma abordagem interdisciplinar, considerando o meio ambiente como direito fundamental.
Analisam também o conceito de ideologia para abordarem a questão da efetividade dos
Direitos Humanos. Consideram essencial a efetividade dos direitos fundamentais na
perspectiva da equidade social. Concluem no sentido da necessária ação do Estado Brasileiro,
por meio de políticas públicas para a promoção dos direitos humanos fundamentais.
“O ESTUDO DE CASO DE PROTEÇÃO AO PATRIMÔNIO CULTURAL NO
MUNICÍPIO DE CONTAGEM MG - PATRIMÔNIO INDUSTRIAL E EXPANSÃO
IMOBILIÁRIA” realizado por Jesmar César da Silva enfrenta o conflito inerente entre a
sociedade de mercado e proteção ao Patrimônio Cultural. Adota a concepção de Patrimônio
como essencial à vida, construído e vinculado à história dos grupos sociais. Denuncia o
equívoco de considerar a população regida pela lógica do mercado e, por consequência, o
Patrimônio Cultural como mero produto para de consumo.
Analisa o caso do Empreendimento Oasis localizado no município de Contagem MG e
constata, de forma coerente, a violação do texto constitucional.
Com o título “GOVERNANÇA INTERFEDERATIVA NAS ENTIDADES
METROPOLITANAS FEDERATIVAS”, Edson Ricardo Salene e Renata Soares Bonavides
analisam as possibilidades no campo do Direito Urbanístico com a criação de entidades
supramunicipais, especialmente as regiões metropolitanas reconhecidas como governança
interfederativa. O estudo destaca Zoneamento Ecológico-Econômico e também inclui o caso
da AGEM – Baixada Santista à luz do Estatuto da Metrópole.
Ressalta, por fim, o grande desafio da aprovação do PDUI (Plano de Desenvolvimento
Integrado da Região) em lei estadual.
A aplicabilidade de instrumentos jurídico-urbanísticos prevista no Estatuto da Cidade é
analisada por Felipe Jardim da Silva e Luciana Grassano de Gouvêa Melo no ensaio IPTU
PROGRESSIVO NO TE: APLICABILIDADE NO NORDESTE DO BRASIL. Qualificado
como uma sanção prevista na Constituição Federal da República de 1988 e no Estatuto da
Cidade indutora do cumprimento da função social da propriedade. Os autores concentram o
estudo empírico nas capitais do Nordeste do Brasil e concluem que, apesar dos avanços
legislativos, o IPTU, o instrumento não é aplicado na prática nas cidades objeto de estudo,
resultando, portanto, urgente a revisão/regulamentação deste e dos seus códigos
complementares.
Na sequência, Nadja Karin Pellejero e José Ricardo Caetano Costano, no artigo intitulado
“MORADIA PARA QUEM? UMA REFLEXÃO SOBRE POLÍTICAS PÚBLICAS
DIRECIONADAS À QUESTÃO DA MORADIA DE RIO GRANDE/RS", fizeram uma
análise sobre os impactos das políticas públicas direcionadas à habitação implementadas nos
últimos anos no município de Rio Grande-RS.
No artigo "MULTIDIMENSIONALIDADE DO DIREITO À CIDADE NO ESTATUTO DA
CIDADE”, Jussara Romero Sanches e Miguel Etinger De Araújo Júnior analisam o
desenvolvimento urbano contemporâneo tendo como base, no âmbito internacional, bem
como no âmbito interno, o Direito à Cidade. Para tanto, apresentam uma reflexão sobre os
contornos que o Direito à Cidade possui, para compreender sua complexidade e sua
multidimensionalidade.
A seguir, Irene Celina Brandão Félix, por meio do trabalho “O ESTATUTO DA CIDADE E
A GARANTIA AO DIREITO À MORADIA ADEQUADA”, faz uma análise das normas
procedimentais e a possibilidade de criação de políticas públicas introduzidas pelo Estatuto
da Cidade, para efetivar o direito social à moradia adequada.
Em sua apresentação do trabalho intitulado “O ESTATUTO DAS CIDADES, A
PARTICIPAÇÃO POPULAR E A GESTÃO URBANA DEMOCRÁTICA", Glauce Suely
Jácome da Silva aborda a participação como forma de controle social, sobretudo através dos
Conselhos, visando o desenvolvimento das cidades.
Por sua vez, André Luiz Costa e Rossana Marina De Seta Fisciletti apresentam no artigo “O
VALOR DA FUNÇÃO SOCIAL EM TEMPOS INCERTOS: PANACEIA OU UTOPIA”
uma análise sucinta da questão da especulação imobiliária e sua relação com o poder público,
observando a função social sob a perspectiva do proprietário, bem como a dos menos
favorecidos, que, em razão dos “avanços” das leis, os excluem da possibilidade de aquisição
da propriedade.
No artigo “OPERAÇÕES URBANAS CONSORCIADAS: UM INSTRUMENTO PARA
CONCRETIZAÇÃO DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DAS CIDADES”, os autores Carolina
Souza Castro e Carlos Henrique Carvalho Amaral demonstram que as Operações Urbanas
Consorciadas constituem um importante instrumento no planejamento urbano, vez que
permitem a flexibilização da legislação urbanística vigente em prol de uma melhor
adequação com a realidade local.
Finalmente, com o intuito de finalizar as discussões acerca desse novel diploma normativo,
Ana Luiza Novais Cabral e Samuel Fernandes Dos Santos apresentam o trabalho intitulado
“PRIMAZIA DA PARTICIPAÇÃO POPULAR NA REALIZAÇÃO DE AUDIÊNCIAS
PÚBLICAS EM ALTERAÇÃO E REFORMA DO PLANO DIRETOR MUNICIPAL”, no
qual fazem uma análise da participação popular nas audiências públicas para alterações
legislativas e reformas do plano diretor municipal por meio da gestão democrática descrita
expressamente na Constituição Federal e no Estatuto da Cidade.
Por fim, os organizadores e coordenadores do Grupo de Trabalho DIREITO
URBANÍSTICO, CIDADE E ALTERIDADE parabenizam e agradecem aos autores dos
trabalhos que compõem esta obra pela valiosa contribuição científica de cada um, o que por
certo será uma leitura interessante e útil à comunidade acadêmica. Reiteramos a satisfação
em participar da apresentação desta obra e do CONPEDI, que se constitui, atualmente, no
mais importante fórum de discussão e socialização da pesquisa em Direito.
Profª. Drª. Flávia Piva Almeida Leite (FMU)
Profª. Drª. Rosângela Lunardelli Cavallazzi (UFRJ)
Prof. Dr. Valter Moura do Carmo - Unimar
1 Mestrando em Direito pela Universidade Veiga de Almeida. Procurador Geral do Município de Cabo Frio. Advogado.
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ACESSO À MORADIA EM CABO FRIO: INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS E SUA EFETIVIDADE
ACCESS TO HOUSING IN CABO FRIO: URBANISTIC INSTRUMENTS AND YOUR EFFECTIVENESS
Elizabeth Maria Campbell Neto Machado PeraltaPaulo Lage Barboza de Oliveira 1
Resumo
O trabalho analisa o acesso à terra na cidade de Cabo Frio e a implementação de programas
de habitação de interesse social. Em razão do gigantesco crescimento urbano e que este
crescimento contempla o assentamento residencial da população, por meio de uma pesquisa
bibliográfica e documental com métodos dedutivo e comparativo, necessário analisar o plano
diretor vigente, a ausência de normas urbanísticas contemporâneas e seus instrumentos, já
que tal lacuna impossibilita a criação de um estoque de terras para a execução de programas
habitacionais de interesse social, bem como o cumprimento da função social da cidade e da
propriedade.
Palavras-chave: Estatuto da cidade, Plano diretor, Área especial de interesse social, Programas habitacionais, Efetivação dos instrumentos urbanísticos, Revisão bibliográfica
Abstract/Resumen/Résumé
The work analyzes the access to land in the city of Cabo Frio and the implementation of
programmes of social interest housing. Due to the huge urban growth and that this growth
includes the residential settlement of the population, through a bibliographical and
documental search with deductive and comparative methods, it’s necessary to analyze the
current master plan, the lack of urban contemporary standards and their instruments, makes it
impossible to create a stock of land for the implementation of programmes of social interest
housing as well as the fulfilment of the social function of the city and the property.
Keywords/Palabras-claves/Mots-clés: The city statute. master plan, Special area of social interest, Housing programs, Effectuation of the urbanistic instruments, Bibliographical review
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INTRODUÇÃO
A estruturação urbana de Cabo Frio é um problema que vem de longa data na cidade
e que impede a correta aplicação das políticas habitacionais e, com isso, o acesso à moradia.
Mesmo com a implementação do Plano Diretor, em 2006, diplomas acessórios do
Direito Urbanístico, dentre elas a importante Lei de Zoneamento Urbano não acompanharam
a novidade normativa, impedindo a execução de programas habitacionais de interesse social,
bem como o cumprimento da função social da cidade e da propriedade.
O artigo pretende abordar a problemática habitacional no município de Cabo Frio.
Para isto, num primeiro momento, discutiremos o problema da terra no país para, em seguida,
contextualizar a realidade do município, passando pelo processo de urbanização e finalmente
enfrentar os desafios que estão colocados para o plano de habitação de interesse social e o
acesso à terra e à moradia.
Em vista do enorme crescimento urbano e o fato de que este contempla o
assentamento residencial desta população, mesmo sem responder satisfatoriamente a todas as
necessidades de trabalho, abastecimento, transporte, saúde, energia elétrica, água etc.,
entende-se que a análise do plano diretor confeccionado, da ausência de normas urbanísticas
contemporâneas e dos possíveis instrumentos existentes, em contraposição à realidade
habitacional de Cabo Frio, é essencial para a implementação do acesso à moradia.
Ao se verificar a possibilidade de utilização da legislação hoje existente ou mesmo a
necessidade de sua atualização, quer-se com isso movimentar o Município para um novo
estágio evolutivo de sua urbanização, permitindo-se o melhor aproveitamento do solo e o
cumprimento da função social da propriedade.
Do ponto de vista das classes menos abastadas, a implementação de políticas urbanas
e habitacionais tende a evitar seu afastamento dos centros urbanos e possibilitar que obtenham
as tão sonhadas moradias dignas, daí a necessidade de se buscar soluções normativas e
factuais para o problema.
Os autores, enquanto servidores do Município de Cabo Frio, iniciaram, em conjunto
com diversos outros colegas e órgãos da Prefeitura, a discussão da implantação de um novo
Plano Diretor, embora ainda numa fase muito embrionária, o que impede, inclusive, a
apresentação de dados mais concretos para o presente estudo.
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A metodologia empregada, além da aplicação dos métodos dedutivo e comparativo,
utiliza a realização de pesquisa bibliográfica e documental. O trabalho foi desenvolvido à luz
do estudo do plano diretor confeccionado e a comparação das realidades e das dificuldades
apresentadas no município, procedendo-se, ainda, uma análise histórica da urbanização da
cidade.
Foi realizado detido exame do ordenamento jurídico vigente, com a finalidade de
focar nas omissões legislativas que emperram a evolução urbana da cidade, erros estes que,
espera-se, não sejam cometidos pela atual gestão do município, em especial com a confecção
do novo plano diretor.
1. O PROBLEMA DA TERRA NO BRASIL
A história da propriedade urbana no Brasil apresenta um marco importante com a
promulgação da Lei de Terras, em 1850. Até então a terra não era negociada como
mercadoria, mas sim concedida pela Coroa, as chamadas sesmarias.
Este ordenamento jurídico do território foi, antes de tudo, uma transposição da norma
reguladora do processo de distribuição de terras em Portugal para os solos coloniais. Sob este
ponto, é preciso ressaltar que o interesse primordial do processo de colonização portuguesa
estava aliado à extensiva exploração do território.
Os municípios tinham o rocio, terras sem custo onde se implantavam casas e áreas de
produção, mas embora sem custo apenas poucos tinham o privilégio de sua concessão. No
sistema de sesmarias a condição essencial para estabelecer o domínio era a ocupação efetiva.
Em 1822, com a Independência, foi extinto o regime de sesmarias, iniciando-se um sistema de
amplo apossamento de terras, ocupação que passou a ser regra até 1850 (ROLNIK, 1997, p.
22).
O surgimento dos grandes latifúndios brasileiros certamente se consolidou com a
promulgação da Lei de Terras. Os já privilegiados através da doação de sesmarias pela Coroa
Portuguesa, ou mesmo os que pudessem apresentar provas de ocupação pacífica e sem
contestação, puderam “legalizar” suas terras com o advento da lei, bem como a própria Coroa,
que na qualidade de proprietária de todo o território não ocupado, pode passar a promover
leilões para a venda de terras, momento a partir do qual nasceu a propriedade privada no país.
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A expulsão dos pequenos posseiros por grandes proprietários rurais já vinha
consolidando o latifúndio brasileiro e a demora na tramitação do projeto de lei que definiria as
regras para a comercialização e propriedade da terra se devia ao medo dos latifundiários em
não ver suas terras confirmadas.
Promoveu-se então uma demarcação da propriedade fundiária nas mãos dos grandes
latifundiários, que nesse processo conseguiram inclusive se apropriar de muitas terras do
Estado. E os imigrantes, em vez de colonos de pequenas plantações, serviram como mão-de-
obra nos latifúndios, substituindo a mão-de-obra escrava.
Se no primeiro momento era o rei que decidia a quem doar as propriedades, agora era
a junta do Imperador que decidia a quem conceder uma propriedade, a quem vender as outras
e a que preço.
Com a proibição do tráfico negreiro em 1831 e, consequentemente, tornando os
escravos mais caros para os produtores agrícolas, a imigração de mão-de-obra se apresentou
como a melhor solução.
Assim, foi estruturado um sistema de endividamento – as “parcerias” – pelo qual os
trabalhadores recém-chegados abriam crédito com seus patrões para a compra dos bens que
necessitavam, chegando a um ponto em que a quitação do crédito era impossível. Tal prática
instituiu um sistema de trabalho análogo à escravidão.
A Lei das Terras mudou o conceito de “riqueza” dos grandes proprietários
latifundiários, que antes era medida pelo número de escravos, talvez até mesmo em razão da
dificuldade encontrada para a ocupação das terras e a condição de torná-las produtivas
imposta para sua concessão.
A substituição do escravo negro pelo imigrante livre foi embasada em discurso que
defendia o fato de que os trabalhadores europeus trariam sua cultura para desenvolver a
nação. Defendia-se, ainda, o fato de o escravo, uma vez livre, não prestar serviço a ninguém e
por representar uma raça antropologicamente inferior.
Como conseqüência direta ocorreu a divisão da sociedade em duas classes bem
distintas: os proprietários fundiários de um lado, e do outro, sem nenhuma possibilidade de
comprar terras, os escravos e os imigrantes.
É importante ressaltar que a Lei de Terras influenciou em muito a apropriação das
terras urbanas, definindo o público e o privado, regulamentando o acesso à terra urbana,
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definindo o uso e ocupação do solo urbano, porém sempre visando garantir o privilégio das
classes dominantes.
Assim, é equivocada a idéia de que havia, na época, predominância do meio rural
sobre o urbano, uma vez que se a produção se dava no campo, era nas cidades onde acontecia
o controle da comercialização.
2. A REALIDADE URBANA DO MUNICÍPIO DE CABO FRIO
Cabo Frio localiza-se a sudeste da zona costeira do Estado do Rio de Janeiro, na
Mesorregião da Baixada Litorânea (Microrregião da Costa do Sol) sendo a sétima cidade mais
antiga do Brasil e a principal da Microregião dos Lagos.
Faz divisa, com o Oceano Atlântico, a Leste, com os municípios limítrofes de
Casimiro de Abreu, ao norte; Arraial do Cabo, ao sul; Araruama e São Pedro da Aldeia, a
oeste. Possui área territorial igual a 410.693 Km², sendo 27% da área total do município
(110,9 Km²) correspondente à área urbana do Distrito Sede e 73% da área total do município
correspondente a Tamoios, Segundo distrito (299,7 Km²).
O nome Cabo Frio se originou quando as primeiras expedições portuguesas
observaram o fenômeno causado pela ressurgência que aflora diante da Ilha de Cabo Frio e
provoca, em plena zona tropical, sensações térmicas de baixa temperatura.
A região apresenta diversidade climática, variando do regime tropical ao semi-árido,
seco, muito semelhante ao clima nordestino do semi-árido (Tropical Litorâneo). O clima da
baixada litorânea se deve ao vento nordeste-leste e, conseqüentemente, ao fenômeno da
ressurgência marítima que ocorre nas costas de Cabo Frio e Arraial do Cabo, gerando águas
geladas e baixo índice pluviométrico.
A Microregião dos Lagos apresenta um relevo bastante diversificado, e, embora
apresente montanhas cujas altitudes médias variam de 500 a mais 1.000 metros, seu relevo é
dominado por colinas, baixadas e restingas. Uma vegetação nativa de árvores e arbustos com
grande quantidade de cactos é marcante na região, cobrindo morros litorâneos e ilhas,
classificada oficialmente de “savana estépica”.
As principais bacias hidrográficas da região são as do Rio São João, do Rio Una e
Cabo de Búzios e a da Lagoa de Araruama.
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A região que engloba Cabo Frio e Armação de Búzios é considerada sui generis,
apresentando peculiaridades ecológicas, climatológicas e geológicas similares às de outras
regiões semi-áridas do Brasil, em especial às da estepe nordestina. A vegetação que recobre
os maciços costeiros próximos a Cabo Frio se comporta como um enclave regional de
caatinga, que se estende por grandes extensões de restingas e pontas de maciços costeiros.
Existem, na região, mais de 600 espécies de árvores e arbustos nativos e mais de
3.000 espécies de palmeiras, cipós, trepadeiras, bromélias, cactus, orquídeas, dentre outras,
além de uma infinidade de ervas e de espécies de algas, liquens musgos e samambaias, área
considerada como um dos centros de diversidade de plantas mais importantes da América do
Sul, de acordo com o Departamento de Botânica do Instituto Smithsonian, de Washington.
3. O PROCESSO DE URBANIZAÇÃO
A cidade de Cabo Frio é uma das mais antigas do Brasil, datando de 1503 sua
descoberta pelos portugueses. Uma das naus de expedição naval portuguesa que se dirigia a
Porto Seguro se chocou contra um banco de recifes e naufragou, em Fernando de Noronha,
ocasionando a dispersão de dois navios, sob o comando de Américo Vespúcio, que vieram
costeando o litoral brasileiro, e chegaram a Cabo Frio. A expedição permaneceu em Cabo
Frio por cinco meses, implantando uma fortaleza feitoria com o objetivo de explorar pau-
brasil.
A exploração do pau-brasil atraiu não só os portugueses. Em Cabo Frio os franceses
chegaram a construir a chamada Casa de Pedra, situada no Morro do Arpoador, servindo de
depósito para o pau-brasil retirado.
A feitoria fundada por Américo Vespúcio foi arrendada a um “consórcio” privado
com o objetivo de explorar pau-brasil e escravizar índios, mantendo-se ativa até 1511, então
destruída pelos tupinambás. Posteriormente, em 1575, uma expedição chefiada por Antônio
Salema expulsou os franceses e praticamente exterminou a nação indígena tamoia, sendo essa
batalha conhecida como a “Guerra de Cabo Frio”.
Apesar do massacre de 1575 não houve por parte dos portugueses um processo
imediato de colonização de Cabo Frio, estabelecendo-se, contudo, um bloqueio naval
eficiente com base no Rio de Janeiro. Com a perda da independência de Portugal para
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Espanha porém, o porto voltou a ser visitado por embarcações francesas, holandesas e
inglesas em busca de pau-brasil.
Na tentativa de resolver o problema da pirataria, Felipe II ordenou a criação de uma
colônia portuguesa em Cabo Frio, sob o comando de Constantino Menelau. Uma expedição
de portugueses e índios aliados destruiu o forte holandês e a Casa de Pedra dos franceses,
levantando a Fortaleza de Santo Inácio e fundando a Cidade de Santa Helena do Cabo Frio, a
sétima mais antiga do Brasil (13/11/1615).
As primeiras ocupações urbanas, de acordo com pesquisas realizadas, localizavam-se
à margem direita do Canal do Itajuru, no porto e a partir de 1616, data da instalação do
município, a cidade passou a se chamar Nossa Senhora da Assunção de Cabo Frio, tendo sido
ponto importante para o desenvolvimento e conquista da parte norte do território fluminense.
Em 1797 as ruas não tinham alinhamento e a cidade era repartida em bairros
irregulares. Possuía 349 casas, sendo 3 de sobrado e 12 térreas, de pedra e cal, sendo as
demais de pau a pique (SAINT- HILAIRE., 1822, apud BERANGER, 2003, p. 46).
À entrada da cidade do lado do convento, há uma pequena praça que forma um triângulo cuja ponta fica em direção ao monastério e à base da qual começam três ruas mais ou menos paralelas ao rio Itajuru (Lagoa). Essas três ruas atravessadas por outras muito estreitas, vão dar a uma outra praça, triangular como a primeira, mas muito maior na qual fica a igreja paroquial e termina por uma rua única muito larga (Av. Assunção). Assemelha-se Cabo Frio a uma lançadeira, A rua da Praia formada por uma fila de casas à margem do lago.
Conforme se pode observar na “Planta da Barra e Cidade de Cabo Frio”, elaborada
em 1788, e arquivada em 1871, na Mapoteca do Serviço Geográfico do Exército, quase um
século após o deslocamento para o novo centro urbano, um grande número de edificações,
além das anteriormente construídas, surgiu indo desde o Morro da Guia, margeando o canal,
até o atual bairro de São Bento.
Por ocasião da independência do Brasil em 1822, chegou à cidade o Major
Engenheiro Bellegard, enviado pelo governo imperial, que dentre outras obras como a
construção de um farol na ilha do Cabo Frio, projetou e rasgou as primeiras ruas do
município, promovendo assim seu primeiro plano de urbanização.
O núcleo urbano prosperou lentamente até fins do século XIX, baseando-se a
economia na agricultura com mão-de-obra escrava, realizada em grandes latifúndios. A
abolição da escravatura ocasionou o colapso econômico de que Cabo Frio só se restabeleceria
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bem mais tarde, com o desenvolvimento da indústria do sal, da pesca e do turismo, e,
sobretudo a implantação da rodovia e da estrada de ferro. A ferrovia Niterói-Cabo Frio, as
melhorias no porto de Arraial do Cabo e a posterior inauguração da Rodovia Amaral Peixoto
contribuíram para o aumento da produção do sal e para o transporte eficiente até o Rio de
Janeiro e outros importantes centros consumidores.
Em 1943, foi instituído pelo governo do Estado do Rio de Janeiro o Plano de
Urbanização das Cidades Fluminenses, elaborado pelo escritório Coimbra Bueno. Cidades
com potencial turístico, como Cabo Frio, Petrópolis e Campos, foram contempladas no
programa. Essa importante safra de planos contou com a consultoria decisiva do urbanista
francês Alfred Agache, contratado pelo Coimbra Bueno.
Neste mesmo ano Getúlio Vargas fundou a Companhia Nacional de Álcalis, no
antigo Distrito de Arraial do Cabo, que abriu salinas e passou a extrair conchas na lagoa para
produção de barrilhas. Com isso a cidade recebeu novos trabalhadores, originando a criação
do bairro de São Cristóvão.
Porém, observa-se que até a década de 50 o ritmo de crescimento da cidade ainda
não representava preocupações com relação à desfiguração de seu patrimônio paisagístico e
arquitetônico, apesar de já existir uma procura de lazer nas praias da cidade por turistas
principalmente do Rio de Janeiro.
Datam desta época, anos 50 e 60, alguns dos loteamentos aprovados na cidade, que
se tornaram pontos turísticos, com a construção de residências de veraneios, hotéis, clubes
náuticos etc., tendo, na década de 60, o auge do desenvolvimento setorial, com a instalação de
grandes usinas de beneficiamento de sal.
Em 1965, por ocasião da instrução do processo de tombamento do conjunto
paisagístico de Cabo Frio, iniciado por solicitação de Aloysio de Paula e Coimbra Bueno, os
arquitetos que analisaram o pedido opinaram no sentido de que “o desenvolvimento urbano
de Cabo Frio foi feito com o sacrifício cênico paisagístico o que, a nosso ver, impede o
tombamento da cidade em conjunto.” Porém elementos topográficos, monumentos
arquitetônicos e seus entornos foram tombados.
Em 1974, com a inauguração da Ponte Rio-Niterói, houve expressivo incremento ao
turismo. Diferentemente do que até então ocorria, sendo Cabo Frio frequentada por turistas
ricos do Rio de Janeiro, artistas e intelectuais, a cidade passou a ser palco de um avassalador
turismo de massa e, consequentemente, a sofrer os problemas dele advindos.
152
O lado positivo deste turismo é representado pelo desenvolvimento das atividades
terciárias e significativa oferta de empregos temporários e definitivos. O negativo é
exemplificado com a ocupação irregular do solo, depredação do patrimônio ambiental,
pressão imobiliária para ocupação de zonas de preservação, favelização das áreas de
preservação ambiental e de risco etc.
Muitos loteamentos no município são desta época, anos 70 e 80, e muitos sem contar
com abastecimento de água, em face das dificuldades encontradas pela CEDAE para prover o
atendimento e falta de investimentos do Estado no setor. Posteriormente, em 1998, quando da
privatização do serviço para a Prolagos, novos investimentos foram realizados e uma área
maior da cidade foi coberta.
A partir da década de 90, com os recursos provenientes do recebimento dos royalties
do petróleo, o Município teve seu desenvolvimento impulsionado, com a urbanização de
diversas áreas e requalificação de vários pontos de interesse turístico, o que gerou forte fluxo
migratório para a cidade, em especial do Rio de Janeiro e da Baixada Fluminense, como
também do Nordeste.
Apesar de todos os esforços despendidos pela Administração, torna-se quase
impossível controlar este problema, pois a vinda desse contingente de pessoas sem
acomodação definida na cidade, assim como a necessidade de casa própria de grande parte da
população da cidade, faz com que exista um enorme déficit de moradias, criando-se um
ambiente propício para o surgimento de loteamentos irregulares ou clandestinos e invasões,
quase sempre em áreas sem saneamento básico e muitas vezes em locais de fragilidade
ambiental.
Os investimentos em infraestrutura urbana não acompanharam o ritmo acelerado do
crescimento da população e o trânsito já representa um problema de difícil solução, visto que
o desenvolvimento urbano da cidade ficou comprimido entre o oceano e o canal, onde ruas
estreitas e sem previsão para futuros alargamentos, assim como o próprio adensamento
populacional, não conseguem proporcionar mobilidade urbana satisfatória. Em épocas de
temporada turística, em especial no Ano Novo e no Carnaval, a questão torna-se caótica, com
gigantescos engarrafamentos nas vias de acesso às praias e outros pontos turísticos.
4. PLANO DIRETOR MUNICIPAL PARTICIPATIVO
153
O Município aprovou em 2006 seu Plano Diretor Participativo, em função,
principalmente, da obrigatoriedade de elaboração e revisão até 10 de outubro de 2006, o que,
se não fosse feito, levaria o Prefeito a responder por ação de improbidade administrativa.
Assim, após amplo processo participativo, com reuniões setoriais, oficinas temáticas
e audiências públicas, Cabo Frio teve, em dezembro de 2006, seu Plano Diretor aprovado pela
Câmara Municipal de Vereadores.
As leis complementares (zoneamento e uso do solo, parcelamento, código de obras e
perímetro urbano), porém, não foram até hoje aprovadas, o que representa um incômodo
descompasso entre o Plano Diretor e as leis complementares que estão vigorando: estas
últimas são de 1979, numa realidade urbana totalmente diversa da de 2006 e, obviamente, da
de hoje.
Impende ressaltar que a questão referente à habitação de interesse social não mereceu
muito destaque no Plano Diretor acima mencionado.
Do ponto de vista prático dos setores da Prefeitura, a precariedade de dados é grande.
Por ocasião da elaboração do Plano Diretor, porém, foram mapeadas as áreas de ocupação
irregular, caracterizando-as em: i) ocupações em áreas alagáveis; ii) cone aéreo de
aproximação (em razão da proximidade do aeroporto da cidade); iii) entorno imediato de
lixões e/ou depósitos de lixo; iv) áreas próximas às extrações minerais; v) entorno imediato de
patrimônio histórico; vi) ecossitemas ambientais vulneráveis; vii) unidades de conservação; e
viii) áreas pela possibilidade de deslizamentos de encostas e processos erosivos.
Ainda no aludido diploma foram localizadas em mapas as áreas já ocupadas pelas
populações de baixa renda, bem como levantada a evolução da ocupação desde o ano de
2000, fazendo-se projeção desta população para 2020. Infelizmente a Administração do
Município não continuou atualizando tais dados.
Além disso, os dados populacionais das comunidades de baixa renda foram
estimados, deixando um intervalo expressivo entre os números mínimos e máximos de
habitantes por comunidade (ex: de 500 a 2.500 hab.), não havendo dados sobre necessidades
habitacionais, irregularidades encontradas etc. Através de dados recentes de famílias inscritas
no CadÚnico1 foi apurado o alarmante número de 20.000 famílias inscritas.
Conforme dados constantes do estudo: “Capacidades Administrativas, Deficit e
Efetividade na Política Habitacional” elaborado pelo CEM/Cebrap/SNH/MCidades, 2007, 1 CadÚnico – cadastro do governo federal de famílias carentes, que desejam se habilitar a receber o Programa
154
quanto a sua capacidade administrativa o Município insere-se no grupo 4, que é definido pela
existência de um órgão responsável pela política habitacional e por cadastro de famílias
interessadas em programas habitacionais, embora seja ressalvado que na maioria das vezes
esse cadastro seja utilizado para selecionar famílias beneficiárias de programas assistenciais,
podendo estar implícita a hipótese de também precisarem se beneficiar de programas
habitacionais. Ainda segundo o estudo citado, esses municípios provavelmente não dispõem
de instrumentos próprios para a política habitacional, situação em que se insere Cabo Frio.
O Plano Diretor Participativo de Cabo Frio, aprovado em dezembro de 2006, com
todas as vênias, deveria ter trazido para a área de habitação de interesse social novas
possibilidades para ações futuras mais eficazes. Com a inclusão em seu conteúdo de diversos
instrumentos jurídico-urbanísticos contidos no Estatuto das Cidades, o município estaria apto
a adquirir maiores possibilidades de formar um estoque de áreas para desenvolvimento de
programas sociais, especialmente na área de habitação de interesse social, desde que
estivessem devidamente regulamentados para permitir sua aplicação.
No Capítulo II da referida norma, que trata dos princípios do Plano, bastante ênfase
foi dada à questão social, estando explicitada em todos os seus oito incisos. Já no capítulo que
aborda “As Diretrizes Regionais de Desenvolvimento”, o seu art. 17, inciso VI, reza que para
a promoção do desenvolvimento regional deve ser observado que o município atue de forma
solidária com as cidades vizinhas, de forma a consolidar uma política regional de habitação.
Critica-se pontualmente o inciso I, porém, já que, embora mencione os instrumentos legais
regidos pelo Estatuto das Cidades, não faz qualquer alusão à aplicação de tais mecanismos
para programas de habitação de interesse social.
Referidas ferramentas urbanísticas, se implementadas, podem contribuir
efetivamente para que o governo municipal induza processos de ocupação e uso do solo de
forma a reduzir sobremaneira as desigualdades e a segregação social.
Assim, o instrumento parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; bem
como o IPTU progressivo no tempo, devem ser aplicados em situações de terrenos vazios ou
subutilizados, que se localizam em áreas cuja urbanização e ocupação seja prioritária, e que
devem ser adequadamente ocupados.
Para induzir a ocupação desses terrenos, existe a possibilidade de urbanização ou
edificação compulsória – mecanismo criado pelo Estatuto para impedir que as áreas vazias da
cidade continuem ociosas. Por meio do parcelamento ou da edificação compulsória, pode-se
155
estabelecer um prazo para o loteamento ou construção das áreas vazias ou subutilizadas. O
proprietário que não cumprir esse prazo será penalizado pela aplicação progressiva do IPTU,
que deverá ser aplicado por um período de 5 (cinco) anos que, se ultrapassado, permanecer a
área incompatível com os usos e densidades previstas, poderá ser desapropriada, com
pagamentos em títulos da dívida pública.
Até a presente data não houve qualquer movimentação no sentido de se aplicar o
instrumento, embora existam áreas ociosas importantes para a implantação de programas
habitacionais devidamente enquadradas nas situações acima descritas Cumpre assinalar,
ademais, que é necessária Lei complementar para definir os locais onde o instrumento deva
ser prioritariamente, aplicado, visando o cumprimento da função social da propriedade.
O mesmo ocorre com o IPTU progressivo no tempo – aplicado após o não
cumprimento do parcelamento ou edificação compulsórios – já que necessária lei específica
que estabeleça as áreas prioritárias (art. 44, do Plano Diretor).
Já o art. 71 considera como instrumentos de regularização fundiária aqueles
destinados a legalizar a permanência de ocupações populacionais em desconformidade com a
lei, sendo eles a designação e demarcação de Áreas Especiais de Interesse Social; o usucapião
especial, coletivo e individual; e a concessão de direito real de uso para fins de moradia.
Sobre a regularização fundiária, diz Alfonsin (1997, p. 268):
(...) o processo de intervenção pública, sob os aspectos jurídico, físico e social, que objetiva legalizar a permanência de populações moradoras de áreas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitação, implicando melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da população beneficiária.
Com relação às Áreas Especiais de Interesse Social – AEIS, o Plano Diretor as
define como áreas urbanas onde é permitido, por meio da elaboração de um Plano Urbanístico
próprio, o estabelecimento de padrões de uso e ocupação diferenciados da legislação em
vigor.
Prossegue ainda estabelecendo que a instituição de AEIS dentro do Perímetro
Urbano de Cabo Frio será permitida apenas nos casos de cumprimento dos objetivos
dispostos nesta Lei e desde que obedecidos os critérios estabelecidos em lei municipal
específica.
156
Finaliza definindo seis comunidades já consolidadas como AEIS, a saber: Rainha da
Sucata; Jacaré; Morubá; Copacabana; Manoel Correia e Cajueiro, considerando os polígonos
determinados na Lei de Zoneamento.
No entanto, algumas comunidades também já consolidadas curiosamente não foram
gravadas como AEIS na Lei, causando estranheza especialmente com relação às comunidades
do Lido e do Buraco do Boi.
Observa-se uma lacuna com relação à definição de possíveis AEIS em Tamoios,
embora existam diversas ocupações que poderiam assim ser estabelecidas, bem como áreas
vazias poderiam ser gravadas com a mesma finalidade, a despeito de não haver previsão para
a designação de AEIS vazias, visando à implantação de futuros projetos de habitação de
interesse social nos dois distritos de Cabo Frio.
Também como instrumentos de regularização fundiária, o Plano inclui a usucapião
especial, coletiva ou individual.
De acordo com o Estatuto da Cidade, como se sabe, o reconhecimento da Usucapião
Urbana é possível se a área ou a edificação de até 250m² for ocupada exclusivamente para
fins de moradia, pelo prazo ininterrupto, e sem oposição, de 5 anos. Como já estava
estabelecido na Constituição Federal, o direito será reconhecido ao homem ou mulher, ou a
ambos, independentemente de seu estado civil, para aquele(a) que não for proprietário de
outro imóvel urbano ou rural.
Quanto à usucapião urbana coletiva, o Estatuto da Cidade determina que as áreas
urbanas com mais de duzentos e cinqüenta metros quadrados, ocupadas por população de
baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for
possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, são susceptíveis de serem
usucapidas coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel
urbano ou rural.
Ainda sobre as ações de regularização que estão ou serão desenvolvidas no
Município, está em curso elaboração de projeto de regularização urbanístico- fundiária da
comunidade do Morubá. O estudo deste projeto teve como referencial dados e informações
processados no CadÚnico e nos processos de pedido de regularização fundiária junto à
Secretaria de Ordem Pública – Superintendência Municipal de Fiscalização Fundiária.
A comunidade, está localizada entre os bairros Braga e Vila Nova, ocupando uma
área de 11.000m² dividida em três ruelas e uma rua de intenso movimento, contendo 99
157
(noventa e nove) domicílios construídos irregularmente em área pública, cercada de imóveis
de classe média e comércios de médio porte, ficando a menos de 1km da principal praia do
município que recebe em torno de 1 milhão de visitantes na alta temporada.
Aprovado pelo PAC 2, consta recurso para elaboração de projeto de urbanização no
distrito de Tamoios, na localidade do Gargoá, em 585.000 m2 de área, prevendo estudos e
projetos de execução de obras de infraestrutura integrada (abastecimento de água, iluminação,
esgoto, instalação de filtro/fossa, drenagem pluvial, terraplanagem, compactação, remoção de
famílias da área de proteção ambiental do Parque do Mico Leão Dourado, construção de uma
praça e da sede do Parque, e também regularização fundiária e projeto social), ainda não
iniciado.
O direito de preempção, outro instrumento do Estatuto da Cidade e presente no Plano
Diretor, possibilita ao Poder Público Municipal a preferência para a aquisição de imóvel
urbano objeto de alienação onerosa entre particulares, no caso da municipalidade necessitar
de áreas para realização de programas e projetos municipais, devendo ser exercido nos termos
das disposições contidas nos arts. 25, 26 e 27 da Lei Federal n.º 10.257/2001 – Estatuto da
Cidade.
Ainda determina que a Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Urbano,
ouvido o Conselho do Plano Diretor, proponha, através do Poder Executivo, a criação de lei
municipal específica, com base nas diretrizes do Plano Diretor, que delimitará as áreas em que
incidirá o direito de preempção, definindo procedimentos e fixando prazos de vigência.
Também não houve ainda lei que regulamente a matéria, o que impede a aplicação
do instrumento para a criação de um estoque de áreas para a implementação de
políticas públicas, especialmente na AEIS.
A transferência do direito de construir é definida no Plano como o instrumento de
política urbana por meio do qual se permite como forma de compensação, ao proprietário de
imóvel sobre o qual incide um interesse público de preservação de bens de interesse sócio-
ambiental, a transferência, para outro local, do potencial construtivo que foi impedido de
utilizar.
Conforme relatado nos instrumentos já citados, para que a aplicação da transferência
do direito de construir seja possível, carecerá de enquadramento dos imóveis aonde se poderá
utilizar o instrumento, a ser definido pela Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento
158
Urbano, no prazo, já há muito expirado, de 90 (noventa) dias e aprovado ou referendado pelo
Conselho Municipal do Plano Diretor.
Concluindo, observa-se que boa parte dos instrumentos previstos no Estatuto da
Cidade e incluídos no Plano Diretor não está sendo implementada, à exceção da regularização
fundiária, que vem sendo realizada em algumas áreas do município.
Assim, pouca ajuda o Plano Diretor trouxe para o enfrentamento da questão
habitacional no município: a grande maioria dos instrumentos jurídico-urbanísticos não é
autoaplicável, não tendo sido tais ferramentas regulamentadas por leis complementares; não
foram criados novos parâmetros urbanísticos e edilícios para as AEIS; as AEIS criadas
designaram apenas as ocupações já consolidadas, não prevendo outras áreas onde se pudesse
desenvolver implantação de habitações de interesse social (HIS), dentre outras omissões.
Já foram iniciadas as discussões, inclusive com a designação de audiências públicas
para o estabelecimento de constantes encontros com a sociedade civil organizada e os mais
diversos órgãos da Prefeitura para redigir o novo plano diretor da cidade.
A intenção é, a todo custo, a de evitar que se repitam os mesmos erros ocorridos,
tanto na elaboração do Plano Diretor de 2006, como na década seguinte, onde não foi
complementado o ordenamento jurídico urbanístico com as normas auxiliares àquele primeiro
instrumento.
Os autores do estudo em apreço, na condição de servidores do município, têm todo o
interesse de que isso ocorra, vale dizer, que o novo Plano Diretor seja aprovado com ganho de
força dos instrumentos urbanísticos e habitacionais, bem como que sejam editadas, em
seguida, as normas acessórias do referido diploma, dentre elas, e especialmente, a Lei de
Zoneamento Urbano.
Com isso, o Poder Público poderia se valer de tais instrumentos, inclusive
implantando as habitações de interesse social, como antes se relatou, possibilitando o tão
sonhado acesso à moradia.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O plano diretor é um importante instrumento urbanístico de implementação de
políticas habitacionais e, como se sabe, está sujeito a um regime jurídico próprio, haja vista
que cada município tem características únicas, inviabilizando a ordenação territorial –
159
regulação do uso2, do parcelamento3 e da ocupação4 do solo urbano – de determinada
localidade com normas genéricas e abstratas.
Deste modo, o plano diretor não deve ser visto simplesmente como uma Lei, mas
como um projeto de cidade, entendendo alguns autores (PINTO, 2001, p. 420-422) que a
despeito de se tratar de uma lei em sentido formal, não é lei em sentido material, em vista da
inexistência de generalidade e abstração, atributos inerentes ao texto normativo.
Quanto a isso, outro ponto de interessante reflexão é que nos termos da Lei de
Introdução às normas do Direito Brasileiro5, a lei posterior revoga a anterior quando seja com
ela incompatível, sendo certo que uma lei urbanística posterior que estiver em sentido
contrário ao plano diretor não o revoga. Ao contrário, é nula naquilo que não estiver em
consonância com o plano diretor.
Forçoso destacar, inclusive, que o âmbito de atuação da Câmara de Vereadores se
restringe tão somente à aprovação ou rejeição do plano diretor, não podendo alterá-lo por
meio de emendas parlamentares, sob pena de violação ao disposto nos artigos 7º; 231, caput e
§ 1º; 234, caput e inciso III; 236 e 343, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro e artigos
2º; e 182, caput e § 1º, da CRFB.
Como visto, a maioria dos instrumentos de indução do desenvolvimento urbano e
tributários aprovados no Estatuto da Cidade tenta estabelecer, no cenário brasileiro, uma
perspectiva de uma nova presença do Estado na regulamentação, indução e controle dos
processos de produção da cidade. Tais instrumentos visam, em essência, refrear o processo
especulativo e regular o preço da terra, ao forçar o exercício da função social da propriedade
urbana, punindo o “mau proprietário”. Buscam também permitir um maior controle do Estado
sobre usos e ocupações do solo urbano, em especial em áreas que demandem uma maior
democratização, tendo como exemplo a AEIS.
O relatório do Observatório das Metrópoles sobre Avaliação dos Planos Diretores
Participativos (OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2010), no capítulo referente a
“Aspectos gerais dos planos diretores fluminenses”, aponta que no que se refere à promoção
do acesso à terra urbanizada, da gestão democrática da cidade e da implementação do direito à
cidade, que os planos diretores não enfatizam a promoção do acesso à moradia.
2 Lei 10.257/2001 (art. 2º, VI). 3 Lei 6.766/1979 (art. 1º). 4 Lei 10.257/2001 (art. 2º, XIV). 5 Decreto-Lei nº 4.657/1942 (art. 2º, § 1º).
160
A partir do mesmo relatório, pode-se obseravar que não há vinculação entre os
instrumentos orçamentários municipais e o Plano Diretor e que os grandes investimentos
estão além da influência do Plano Diretor.
Em síntese, realmente a questão habitacional não foi uma prioridade no Plano
Diretor, e mesmo entre as questões ligadas à geração de emprego e renda, passados mais de
uma década da aprovação do Plano, muito poucas foram as implementadas, o que gera um
sentimento de descrédito na população que freqüentou as audiências públicas, oficinas e
reuniões do Plano.
Desnecessário enfatizar que a questão da terra tem que ser tratada como tema central
para a construção de uma política habitacional, o que vai representar uma quebra de
paradigma na tentativa de reverter a questão da valorização fundiária e imobiliária nos rumos
atualmente definidos pelo mercado imobiliário, quase sempre associado às Administrações
Públicas, determinando quem tem direito à cidade formal, ou como bem definido por
MARICATO (2008, p. 94), quem é relegado ao exílio urbano na “não-cidade”.
Não se trata, porém, de creditar à participação a solução dos problemas, mas sim de
entender que a participação possibilita a construção de uma nova política, através do exercício
coletivo da cidadania, com novos caminhos e alternativas.
O Plano Local de Habitação de Interesse Social pode se constituir em uma
oportunidade para se pensar a cidade a partir de um problema central para tantos cabofrienses:
a moradia digna. Construir o plano não é suficiente. Somente com pressão as ações e
programas resultantes poderão de fato ser implementados.
Assim, para reverter esse quadro de eterna exclusão das classes mais pobres, que não
lhes faculta o direito à cidade, necessário incentivar, por todos os meios, a participação da
sociedade civil durante o processo de elaboração do PLHIS, articulando o planejamento da
política habitacional com a política urbana.
A participação dos conselhos atuantes na cidade são de extrema importância para o
sucesso do processo, assim como é fundamental estabelecer fóruns de debate entre os
diferentes conselhos. Além destes, deverão ainda participar representantes da Câmara dos
Vereadores, do Ministério Público, do Judiciário, do mercado imobiliário, da construção civil,
além de entidades de classe, universidades locais, dentre outros, o que pode possibilitar a
mobilização de todos os segmentos da população no processo de elaboração do plano e de
discussão das políticas para o município de Cabo Frio.
161
Muito se aprendeu com o processo de elaboração do Plano Diretor e não se pretende
repetir agora os erros antes verificados. Um dos momentos mais importantes da 1º audiência
pública do PLHIS foi a constituição de um fórum de acompanhamento do plano, com ampla
participação de movimentos populares, exatamente para a garantia de que permaneça como
um documento “vivo”, cujo cumprimento seja permanentemente monitorado e cobrado pela
população.
Caberá aos técnicos municipais criar condições para que a população participe
ativamente do processo de construção do PLHIS, pois um plano participativo constitui
oportunidade de democratizar a atividade de planejamento, nivelando informações a
funcionários públicos, políticos, profissionais e empresários, para a melhor compreensão da
cidade.
A regulamentação dos instrumentos de política urbana oferecidos no Estatuto da
Cidade pode permitir ao Poder Público uma maior capacidade de intervir, além de normatizar
e fiscalizar, o uso, a ocupação e a rentabilidade das terras urbanas, realizando o cumprimento
da função social da cidade e da propriedade.
Uma vez que o Plano Diretor de Cabo Frio já conta com quase 11 anos de idade, é
sempre importante destacar que o Estatuto da Cidade determinou em seu art. 40, § 3º, que “a
lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos”, o que
demonstra a necessidade de já ser atualizado aquele instrumento, sendo imprescindível, no
entanto, a observação do mesmo procedimento, com planejamento participativo de política
urbana, promovendo-se audiências públicas e debates com o chamamento da população e de
associações representativas dos mais variados segmentos da comunidade, o que já vem sendo
realizado desde o mês de abril de 2017 e que esperamos consiga abarcar as omissões
ocorridas anteriormente.
Impende asseverar, por fim, que de algumas décadas para cá, uma nova doutrina vem
sendo construída no urbanismo contemporâneo. Nesse particular, ela leva em consideração
três aspectos: a crescente conscientização sobre as vantagens da preservação e da defesa do
patrimônio natural ou cultural; o fortalecimento político da cidadania e o reconhecimento das
grandes dificuldades que resultam do alheamento dos cidadãos em relação à sua cidade; e o
fortalecimento do desejo coletivo de que a cidade seja socialmente integrada: “a cidade para
todos” (MAGALHÃES, 2007, p. 89).
162
REFERÊNCIAS
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163
BRASIL. Ministério das Cidades. Programa Nacional de Capacitação de Cidades. Financiamento das Cidades: instrumentos fiscais e de política urbana. Disponível em http://www.cidades.gov.br/capacitacao-1/publicacoes/Anais_FinanciamentodasCidades BRASIL. Ministério das Cidades. Secretaria Nacional de Programas Urbanos. O Estatuto da Cidade Comentado. São Paulo: Ministério das Cidades: Aliança das Cidades, 2010. MAGALHÃES, Sérgio. A Cidade na Incerteza: Ruptura e Contigüidade em Urbanismo. Rio de Janeiro:Viana & Mosley: Ed. Prourb, 2007 MARICATO, Ermínia. Brasil, cidades alternativas para a crise urbana. Petrópolis, RJ: Vozes, 2008. OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES. Rede de Avaliação dos Planos Diretores Participativos. Disponível em http://web.observatoriodasmetropoles.net/ planosdiretores/ PINTO, Victor Carvalho. In FREITAS, José Carlos de (Coordenador). Regime jurídico do plano diretor. Temas de Direito Urbanístico 3. São Paulo: Ministério Público/Imprensa Oficial, 2001, p. 420-422. PREFEITURA MUNICIPAL DE CABO FRIO. Lei Orgânica. Cabo Frio, RJ, 1990. PREFEITURA MUNICIPAL DE CABO FRIO. Plano Diretor Sustentado. Cabo Frio, RJ, 2006. ROLNIK, Raquel. A Cidade e a Lei: Legislação, Política Urbana e Território na Cidade de São Paulo. São Paulo: Studio Nobel, 1997.
164