ESTUDO

Câmara dos DeputadosPraça 3 PoderesConsultoria LegislativaAnexo III - TérreoBrasília - DF

O PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO (PAC)

César Mattos – Organizador Antonio Marcos Silva SantosAdolfo Furtado Bernardo Felipe Estellita LinsAurélio Guimarães Cruvinel e Palos Claudia DeudCassiano Crespo Negrão Eduardo Bassit Lameiro da CostaEdilberto Pontes Lima José de Sena Pereira JuniorFabiano da Silva Nunes Lucíola Calderari Silveira PalosLeonardo Costa Schuler Marcos PineschiLuiz Humberto Veiga Paulo Roberto Ossami HaraguchiMurilo Rodrigues Sandra AlmeidaRenata Baars Milward Verônica Maria Miranda BrasileiroSuely M. V. G. de Araújo Wagner Marques Tavares

ESTUDOJUNHO/2007

SUMÁRIO

PAC – Sumário Executivo.......................................................................................4I) O que é o PAC?.................................................................................................13II) Montante de Investimentos do PAC................................................................14III) Aspectos Econômicos da Concepção do PAC.................................................16IV) A consistência fiscal do pac e o pib................................................................21V) Desoneração Tributária no PAC......................................................................23VI) Descrição e Análise das Medidas do PAC.......................................................25

VI.1) PECs.........................................................................................................25VI.1.a) PECs 285/2004 e 293/2004 – Reforma Tributária..............................25

VI.2) Projetos de Lei Complementar.................................................................29VI.2.a) PLP nº 388/2007 - Cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios na Área de Meio Ambiente......................................29VI.2.b) PLP Nº 1/2007 - Limitação do Crescimento da Folha.........................40

VI.3) Medidas Provisórias.................................................................................46VI.3.a) MPV 340/2006....................................................................................46VI.3.b) MPV nº 346. Abre crédito extraordinário em favor da Presidência da República, dos Ministérios dos Transportes, da Cultura e do Planejamento, Orçamento e Gestão e de Encargos Financeiros da União............................54VI.3.c) MPV nº 347. Constitui fonte de recursos adicional para ampliação de limites operacionais da Caixa Econômica Federal - CEF ..............................54VI.3.d) MPV nº 348. Institui o Fundo de Investimento em Participações em Infra-Estrutura - FIP-IE (energia; transporte; água e saneamento básico)....56VI.3.e) MPV nº 349. Institui o Fundo de Investimento do FGTS – FI-FGTS...58VI.3.f) MPV nº 350. Altera o Programa de Arrendamento Residencial e institui o arrendamento residencial com opção de compra...........................71VI.3.g) MPV nº 351. Cria o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infra-Estrutura – REIDI (transportes, portos, energia e saneamento básico)........................................................................................72VI.3.h) MPV nº 352. Incentivos às indústrias de equipamentos para TV Digital e de componentes eletrônicos semicondutores e sobre a proteção à propriedade intelectual das topografias de circuitos integrados...................74VI.3.i) MPV nº 353 Término do processo de liquidação e extinção da RFFSA........................................................................................................................ 77

VI.4) Projetos de Lei Ordinária.........................................................................81VI.4.a) Projeto de Lei do Senado 261/2005 sobre Concessão de Benefícios Previdenciários...............................................................................................81VI.4.b) Projeto de Lei nº 1/2007 de Reajuste do Salário Mínimo...................91

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VI.4.c) Projeto de Lei do Regime de Previdência Complementar do Servidor Público Federal...............................................................................................94VI.4.d) Projeto de Lei nº 5877/2005 - Reestrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC).....................................................................94VI.4.e) Projeto de Lei nº 3.337/2004 das Agências Reguladoras...................99VI.4.f) Projeto de Lei nº 6.673/2006 sobre a Regulação do Gás Natural ....112VI.4.g) Projeto de Lei nº 7.709/2007 Altera a Lei de Licitações 8.666/93. . .119

VI.5) Resoluções do CMN................................................................................120VI.5.a) Ampliação de Limites de Crédito do Setor Público para Investimentos em Saneamento Ambiental e Habitação.......................................................120VI.5.b) Redução da TJLP de 9,75% em Dez/2006 para 6,5% em Jan/2007...121VI.5.c) Resolução 3430/2006........................................................................123

VI.6) Decretos..................................................................................................123VI.6.a) Aperfeiçoamento da Governança Corporativa nas Estatais com a Instituição da Comissão Interministerial de Governança Corporativa e de Administração de Participações Societárias da União - CGPAR..................123VI.6.b) Instituição do Fórum Nacional da Previdência Social para Discutir o Tema.............................................................................................................123VI.6.b.1) O que é o Fórum e Evolução dos Gastos com Previdência............123VI.6.b.2) Síntese das Reformas na Previdência Social................................124VI.6.b.3) Quadro comparativo da legislação previdenciária........................138VI.6.c) Decreto 6.024/2006 - Desoneração das Compras dos Perfis de Aço 161VI.6.d) Ampliação dos Limites do Valor de Venda a Varejo de Microcomputadores e Notebooks beneficiados com alíquota zero de PIS e Confins..........................................................................................................162VI.6.e) Extinção da Franave.........................................................................162

VI.7) Decisões da Diretoria do BNDES...........................................................162VI.7.a) Redução dos spreads do BNDES para projetos em Infra-estrutura, especialmente Energia, Transportes e Saneamento Ambiental...................162VI.7.b) Facilitação de Financiamentos na Modalidade Project Finance pelo BNDES em Investimentos em Geração Hídrica...........................................163

VI.8) Medidas Legislativas Já Realizadas........................................................164VI.8.a) Lei nº 11.445, de 2007 – Saneamento Básico...................................164VI.8.b) Lei Complementar Nº 126/2007 - Resseguros..................................165VI.8.c) Projeto de Lei Nº 6.272/2005............................................................170VI.8.d) Lei Complementar 124/2007- SUDAM.............................................170VI.8.e) Lei Complementar 125/2007-SUDENE.............................................174VI.8.f) Lei Complementar Nº 123/2006........................................................177VI.8.g) Lei 11.434/2006................................................................................177

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O PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO (PAC)

PAC – SUMÁRIO EXECUTIVO

O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) constitui um conjunto diversificado de 36 ações legislativas e não legislativas, já realizadas e não realizadas.

O PAC compreende medidas com efeitos diretos na desoneração dos investimentos, como a redução de tributos setoriais e investimentos em infra-estrutura de transporte e energia, e outras com efeitos mais indiretos, como a regra de contenção do reajuste do salário mínimo, que, na medida que reduz o gasto público – o salário mínimo tem sido usado como referencial para o pagamento de benefícios previdenciários -, abre espaço para o investimento privado. Há, ainda, outras medidas, como a extinção da RFFSA e da FRANAVE, que não apresentam qualquer impacto sobre o crescimento.

O PAC envolve recursos da ordem de R$ 503, 9 bilhões, destinados às áreas de logística (especialmente transportes), energia e infra-estrutura social (especialmente saneamento), distribuídos entre 2007 e 2010. O PAC representa um acréscimo de 132% no investimento global desses setores, ou uma média de 23,4% a mais por ano em relação ao quadriênio 2003/2006.

Este montante de recursos provém de diversas origens, incluindo gastos diretos do setor público, empréstimos do setor público ao setor privado, transferências entre unidades da Federação (Governo Federal para Estados) e investimentos efetuados pelo próprio setor privado, com recursos próprios. Ou seja, o PAC não envolve somente a ação direta do Estado e não movimenta exclusivamente recursos públicos, mas representa um conjunto de esforços dos quais a parcela estatal é uma variável determinada e a parcela privada representa uma expectativa. Enquanto a União entra com 13,4% dos recursos, a parcela majoritária (cerca de 87%) deverá provir de investimentos de grupos estatais como Petrobrás e Eletrobrás (44%), e do esforço de estados, municípios e setor privado (43%).

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É prevista a manutenção do superávit primário em 4,25% do PIB, mas neste percentual ficam incluídos os gastos com os Projetos Piloto de Investimento (PPI), da ordem de 0,5% do PIB anual, entre 2007 e 2010. Os PPIs são investimentos que podem não ser contabilizados como despesa no cálculo do superávit primário e têm prioridade na realização da despesa.

Medidas Legislativas Não RealizadasV.1) PECsV.1.a) PEC 285/2004 – Reforma TributáriaEsta PEC, na realidade, já tramita desde 2004,

consistindo a proposta do PAC tão somente retomar as discussões. Seu foco principal é a unificação dos tributos indiretos da federação em um Imposto sobre Valor Agregado (IVA), com um número de alíquotas mais reduzido, de cinco (5).

V.2) Projetos de Lei Complementar

V.2.a) PLP nº 388/2007 - Cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios na Área de Meio Ambiente

O projeto explicita competências a partir de uma interpretação do Texto Constitucional sobre quais matérias, no âmbito da competência comum, são de predominante interesse municipal, quais são de predominante interesse estadual e quais são de interesse nacional, no que se refere à temática do meio ambiente.

V.2.b) PLP 1/2007 para Limitação do Crescimento da Folha

A medida limita o crescimento anual da folha de salários do setor público, incluindo inativos, à variação do IPCA mais 1,5% ao ano para cada um dos poderes da União no período de 2007 a 2016.

V.3) Medidas Provisórias

V.3.a) MPV 340/2006

A Medida Provisória reajusta as faixas de valores da tabela progressiva do Imposto de Renda da Pessoa Física – IRPF e os

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limites de dedução; amplia o prazo para utilização de crédito da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido – CSLL; prorroga o prazo para as entidades que aderirem ao Programa Universidade para Todos – PROUNI comprovarem regularidade fiscal; amplia as hipóteses de alíquota zero da Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira – CPMF; altera o critério para remuneração dos agentes financeiros envolvidos no Fundo de Financiamento ao estudante do Ensino Superior – Fies; modifica algumas normas relativas ao Seguro Obrigatório de Danos Pessoais causados por veículos automotores de via terrestre, ou por sua carga, a pessoas transportadas ou não – DPVAT; prorroga o prazo para fins de apoio à transferência do domínio da malha rodoviária federal para os Estados; facilita o pagamento de débitos vencidos relativos à Taxa de Fiscalização do mercado de títulos e valores mobiliários; cria incentivo ao mercado nacional de informática; altera normas referentes ao Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI incidente sobre o fumo e derivados; e, por fim, prorroga o prazo para a não-incidência do Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante (AFRMM).

V.3.b) MPV nº 346. Abre crédito extraordinário em favor da Presidência da República, dos Ministérios dos Transportes, da Cultura e do Planejamento, Orçamento e Gestão e de Encargos Financeiros da União.

O valor do crédito é de R$ 452.183.639,00, destinado a vários órgãos. Em especial, o crédito será destinado à extinção da RFFSA, tratada na MPV 353.

V.3.c) MPV nº 347. Constitui fonte de recursos adicional para ampliação de limites operacionais da Caixa Econômica Federal - CEF

O valor atinge R$ 5,2 bilhões em condições financeiras que permitam o enquadramento da operação como instrumento híbrido de capital e dívida. A peculiaridade de tal instrumento reside no fato de que, embora seja fruto de um empréstimo tomado pela instituição, ou seja, oriundo de uma dívida, ele é recebido em condições tão favoráveis que praticamente equivale a um aporte de capital.

V.3.d) MPV nº 348. Institui o Fundo de Investimento em Participações em Infra-Estrutura - FIP-IE (energia; transporte; água e saneamento básico)

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A medida provisória autoriza a constituição de fundos que investirão na participação em sociedades de propósito específico ligadas a investimentos nos setores mencionados. A participação em fundos do gênero, desde que seja por prazo superior a cinco anos, dará isenção tributária aos rendimentos decorrentes da valorização das cotas adquiridas por pessoas físicas.

V.3.e) MPV nº 349. Institui o Fundo de Investimento do FGTS – FI-FGTS

Cria o Fundo de Investimento do FGTS – FI-FGTS, destinado a financiar investimentos nas áreas de energia, transportes e saneamento, de acordo com as diretrizes, critérios e condições estabelecidos pelo Conselho Curador do FGTS (CCFGTS). Em segundo lugar, altera dispositivos da Lei nº. 8.036, de 11 de maio de 1990, que dispõe sobre o FGTS, com os propósitos de dar competência ao CCFGTS para regulamentar o novo Fundo e de permitir que os trabalhadores possam aplicar parcela dos saldos de suas contas vinculadas em cotas do FI-FGTS.

V.3.f) MPV nº 350. Altera o Programa de Arrendamento Residencial e institui o arrendamento residencial com opção de compra

A Medida Provisória nº 350, de 2007, altera o Programa de Arrendamento Residencial - PAR, criado pela Lei nº 10.188, de 12 de fevereiro de 2001, para, em síntese, permitir a alienação antecipada dos financiamentos habitacionais - que são subsidiados - já realizados por esse programa. Dessa forma, o FAR - Fundo de Arrendamento Residencial, do qual a Caixa Econômica Federal é gestora, ficaria desobrigado da manutenção dos respectivos imóveis e, em decorrência, os recursos atualmente provisionados com esse fim seriam redirecionados ao subsídio de novas contratações. Em outras palavras, pretende-se, com a alienação antecipada dos contratos atuais, a continuidade do PAR.

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V.3.g) MPV nº 351. Cria o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infra-Estrutura – REIDI (transportes, portos, energia e saneamento básico)

A MP 351, que cria o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infra-Estrutura (REIDI), reduz para 24 meses o prazo mínimo para utilização dos créditos da Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Serviço Público (PIS/PASEP) e da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), decorrentes da aquisição de edificações, amplia o prazo para pagamento de impostos e contribuições e dá outras providências.

V.3.h) MPV nº 352. Incentivos às indústrias de equipamentos para TV Digital e de componentes eletrônicos semicondutores e sobre a proteção à propriedade intelectual das topografias de circuitos integrados

A Medida tem por objetivos instituir um programa de apoio à indústria de semicondutores, o PADIS, instituir um programa de apoio à fabricação de equipamentos para TV Digital, o PATVD, e regular a proteção de topografias de circuitos integrados. Em relação ao PADIS, são oferecidos incentivos fiscais com o objetivo de apoiar a implantação no País de um parque de fabricação de microprocessadores (os “chips”) e de displays. O PATVD oferece incentivos fiscais com o objetivo de fomentar as empresas fabricantes de transmissores de TV digital. Tais incentivos incluem a redução a zero do IPI e da Contribuição para o PIS/PASEP e para o COFINS sobre a aquisição de bens de capital e sobre a venda dos produtos, a redução a zero da alíquota da CIDE destinada ao Programa de Estímulo à Interação Universidade-Empresa (o chamado “Fundo Verde-Amarelo”) e a redução a zero do Imposto de Importação incidente sobre bens de capital. Para as empresas de semicondutores é também oferecida a redução a zero do Imposto de Renda e adicional incidentes sobre o lucro da exploração. Como contrapartida, a empresa beneficiada deverá aplicar parcela do seu faturamento em atividades de pesquisa e desenvolvimento no País, seja na própria empresa, seja em convênios com entidades de ensino, universidades e institutos de pesquisa. A MP regula, enfim, a proteção das topografias de circuitos integrados, ou seja, do conjunto de imagens que representam a disposição

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geométrica dos elementos das várias camadas do circuito. O registro confere ao criador da topografia a exclusividade do seu uso, sendo vedado a terceiros, sem seu consentimento, reproduzir a topografia, incorporá-la no todo ou em parte a outro circuito integrado, e comercializar a topografia, circuitos que a incorporem ou equipamentos que utilizem tais circuitos. A proteção é concedida por dez anos.

V.3.i) MPV nº 353 Término do processo de liquidação e extinção da RFFSA

A Medida Provisória nº 353, de 22 de janeiro de 2007, põe fim ao processo de liquidação da Rede Ferroviária Federal S.A. – RFFSA, em andamento desde dezembro de 1999. A União assume os direitos e as obrigações da companhia extinta, cujos bens operacionais são transferidos para o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT. A União promoverá a venda de imóveis não-operacionais até arrecadar o limite de R$ 1 bilhão. Tal quantia, mais R$ 300 milhões em títulos emitidos pelo Tesouro Nacional e quase R$ 2,5 bilhões em recebíveis oriundos de contratos de arrendamento ferroviário, constituirão Fundo Contingente destinado a cobrir despesas com o pagamento de participações de acionistas minoritários e despesas judiciais ou de regularização, administração e alienação dos imóveis retrocitados. Os empregados da RFFSA são transferidos para a VALEC – Engenharia, Construções e Ferrovias S.A., mediante sucessão trabalhista, de modo a preservar todos os seus direitos. A VALEC passaria a patrocinar a Fundação Rede Ferroviária de Seguridade Social – REFER e submeteria proposta de Programa de Desligamento Voluntário – PDV que o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão está, desde logo, autorizado a aprovar. Os empregados ativos ou inativos da RFFSA, assim como seus pensionistas ou sucessores, terão direito de preferência para adquirir, em condições mais vantajosas, os imóveis por eles ocupados. Iguais benefícios são assegurados aos ocupantes de baixa renda. Os imóveis poderão, ainda, ser alienados diretamente para órgãos ou entidades públicas, bem como destinados a programas de reabilitação de áreas urbanas centrais, sistemas de circulação e transporte, regularização fundiária e provisão habitacional de interesse social.

Projetos de LeiV.4.a) Projeto de Lei do Senado 261/2005

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Constituem-se medidas de melhoria na gestão da Previdência, com combate às fraudes. As principais medidas são: 1) falta de comunicação sobre óbitos sujeita titulares de cartórios a multa e ressarcimento; 2) multa para empresas que não comuniquem contratação de trabalhador; 3) limite ao auxílio-doença.

V.4.b) Projeto de Lei de Reajuste do Salário Mínimo

Reajusta o salário mínimo de R$ 350,00 para R$ 380,00 em 2007 e define reajustes, entre 2008 e 2011, iguais à variação do INPC mais o crescimento real do PIB nos dois anos anteriores.

V.4.c) Projeto de Lei do Regime de Previdência Complementar do Servidor Público Federal

Este projeto ainda não foi encaminhado ao Congresso Nacional, e tratará da regulamentação do texto constitucional que instituiu o sistema de previdência complementar para o servidor público. Estima-se que o mesmo discrimine as regras de transição decorrentes da alteração do teto de contribuição previdenciária dos servidores.

V.4.d) Projeto de Lei 5877/2005 - Reestrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC)

A mudança proposta embute profundas alterações de ordem institucional, cujo principal objetivo é a racionalização burocrática do Ssistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (o SBDC), dando-lhe maior agilidade e eficiência.

V.4.e) Projeto de Lei 3.337/2004 das Agências Reguladoras

O projeto em tela altera o arcabouço institucional de operação das agências reguladoras federais no Brasil.

V.4.f) Projeto de Lei nº 6.673/2006

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A proposição estabelece diretrizes para acesso a gasodutos e tarifas, além de regime de concessão para construção de gasodutos.

V.4.g) Projeto de Lei n º 7.709, de 2007, que muda a Lei de Licitações (8.666/93)

A proposição agiliza o processo licitatório, dando ênfase aos pregões eletrônicos, desta forma racionalizando e barateando as compras da Administração Pública. Um dos principais objetivos é a maior adequação dos processos licitatórios às novas tecnologias, conferindo-lhes agilidade e transparência.

Medidas não Legislativas

V.5) Resoluções do CMN

V.5.a) Ampliação do Limite de Crédito do Setor Público para Investimentos em Saneamento Ambiental e Habitação

A Resolução amplia em R$ 6 bilhões, nos próximos dois anos, o limite específico para contratação de operações de crédito do setor público e para novas ações de saneamento ambiental (R$ 1,5 bilhão para drenagem urbana associada a projetos de saneamento ambiental) e amplia em R$ 1 bilhão em 2007 o limite de crédito para habitação, especialmente para famílias com rendimento inferior a 3 salários mínimos.

V.5.b) Redução da TJLP de 9,75% em Dez/2006 para 6,5% em Jan/2007

O objetivo é a redução do custo final das operações financeiras de longo prazo que usualmente fundeiam os investimentos de grande porte.

V.5.c) Resolução 3430/2006

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Regulamentou linha de crédito do BNDES de R$ 300 milhões para implantação do Cadastro Sincronizado e do Sistema Público de Escrituração Digital (SPED).

V.6) Decretos

V.6.a) Aperfeiçoamento da Governança Corporativa nas Estatais, com a Instituição da Comissão Interministerial de Governança Corporativa e de Administração de Participações Societárias da União - CGPAR

V.6.b) Instituição do Fórum Nacional da Previdência Social para Discutir o Tema

V.6.c) Desoneração das Compras dos Perfis de AçoRedução do IPI dos perfis de aço de 5% para 0%.V.6.d) Ampliação dos Limites do Valor de Venda a

Varejo de Microcomputadores e Notebooks, beneficiados com alíquota zero de PIS e Confins

Os limites já previstos na Lei nº 11.196/2005 (Programa de Inclusão Digital) passam de R$ 2,5 e R$ 3 mil para R$ 4 mil , respectivamente.

V.6.e) Extinção da Franave

V.7) Decisões da Diretoria do BNDES

V.7.a) Redução dos spreads do BNDES para projetos em infra-estrutura, especialmente Energia, Transportes e Saneamento Ambiental

V.7.b) Aprovação de Realização de Financiamentos em Project Finance

V.8) Medidas Legislativas Já Realizadas

V.8.a) Lei Complementar Nº 126/2007 – Quebra do monopólio do IRB com a abertura do mercado de resseguros

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A Lei Complementar nº 126 quebra o monopólio estatal no mercado de resseguros no Brasil, e cria regras para a atuação dos resseguradores domésticos e estrangeiros no País e para a contratação de seguros no exterior. Trata ainda de questões diversas, como regulação, estipulação de penalidades, responsabilização às empresas de auditoria independente que prestarem serviços ao setor, e a estipulação de normas sobre relatórios e pareceres por eles emitidos, entre outras.

V.8.b) Lei nº 11.445/2007 - Aprovação do marco regulatório do setor de saneamento.

A Lei n° 11.445, de 5 de janeiro de 2007, estabelece diretrizes sobre padrões mínimos de qualidade e regras para o relacionamento entre titulares e prestadores de serviços públicos de saneamento básico e entre estes e seus usuários. Com isto facilitará, tanto para o setor público como para o privado, o investimento na expansão e melhoria dos serviços de saneamento básico. Mais pessoas terão acesso a serviços de melhor qualidade (universalização), além de dinamizar vários setores da economia, via aumento da demanda de insumos, equipamentos e serviços.

V.8.c) Projeto de Lei Nº 6.272/2005 criando a Super Receita, unificando as burocracias da atual SRF com a do INSS.

V.8.d) Leis Complementares nº 124/2007 e 125/2007 –SUDAM e SUDENE

V.8.e) Lei Complementar Nº 123/2006 - Lei do Super Simples para pequenas empresas.

V.8.f) Lei 11.434/2006 - Prorrogação do Prazo de Permanência da Construção civil no Regime de Cumulatividade do PIS e COFINS até 31/12/2008.

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I) O QUE É O PAC?1

O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) constitui um conjunto diversificado de 36 ações legislativas e não legislativas, já realizadas e não realizadas. Dentro das legislativas e não realizadas, há aquelas que já haviam sido enviadas antes do PAC e aquelas que foram (e ainda serão) enviadas com o PAC. O quadro abaixo sumaria o PAC conforme o tipo de medida.

Realizadas Não

Legislativas

Realizadas Legislativa

s

Não Realizadas Legislativas Antes do

PAC

Não Realizadas Legislativa

s com o PAC

Totais

PEC 1 1Projeto de

Lei Complement

ar

4 2 6

Medidas Provisórias

9 9

Projetos de Lei

2 5 3 10

Decretos 5 5Decisões da Diretoria do

BNDES

2 2

Resoluções do Conselho Monetário Nacional –

CMN

3 3

Totais 10 6 6 14 36

Há medidas com efeitos diretos na desoneração dos investimentos, como a redução de tributos setoriais e investimento em infra-estrutura de transporte e energia, e outras com efeitos mais indiretos, como a regra de contenção do reajuste do salário mínimo, que, 1 Escrito pelo Consultor Legislativo César Mattos

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na medida em que reduz o gasto público, abre espaço para o investimento privado. Há outras medidas, como a extinção da RFFSA e da Franave, que não apresentam qualquer impacto presente sobre o crescimento, apesar de positivas como um estágio obrigatório do processo de reestruturação de longo prazo do setor público brasileiro.

Foi criado o CGPAC (Comitê Gestor do Plano de Aceleração do Crescimento), composto pelos Ministérios da Fazenda, Planejamento e Casa Civil, com o objetivo de coordenar as ações do PAC junto aos ministérios setoriais responsáveis.

II) MONTANTE DE INVESTIMENTOS DO PAC2

O PAC envolve recursos da ordem de R$ 503, 9 bilhões destinados às áreas de logística (especialmente transportes), energia e infra-estrutura social (especialmente saneamento), distribuídos entre 2007 e 2010, distribuídos conforme o quadro abaixo:

Quadro I – Previsão de Investimentos em Infra-Estrutura: 2007-2010 (R$ Bilhões)Eixos 2007 2008-

2010Total

R$ Bilhão

%

Energético 55 219,8 274,8 54,5%Petróleo e Gás Natural 35,9 143,1 179 35,5%Geração de Energia Elétrica

11,5 54,4 65,9 13,1%

Combustíveis Renováveis

3,3 14,1 17,4 3,5%

Transmissão de Energia Elétrica

4,3 8,2 12,5 2,5%

Social e Urbana 43,6 127,2 170,8 33,9%Habitação 27,5 78,8 106,3 21,1%Saneamento 8,8 31,2 40 7,9%Recursos Hídricos 2,3 10,4 12,7 2,5%Luz Para Todos 4,3 4,4 8,7 1,7%Metrôs 0,7 2,4 3,1 0,6%Logística 13,4 44,9 58,3 11,6%Rodovias 8,1 25,3 33,4 6,6%

2 Escrito pelo Consultor Legislativo César Mattos. 16

Marinha Mercante 1,8 8,8 10,6 2,1%Ferrovias 1,7 6,2 7,9 1,6%Aeroportos 0,9 2,1 3 0,6%Portos 0,6 2,1 2,7 0,5%Hidrovias e Ferrovias 0,3 0,4 0,7 0,1%Total 112 391,9 503,9 100,0

%Fonte: Visão do Desenvolvimento BNDES N º 24, 12/02/2007

Mais da metade dos recursos se destinam à área energética (54,4%), chegando a R$ 274,8 bilhões em quatro anos, dirigidos especialmente à área de petróleo e gás natural com pouco mais de 1/3 do total (35,5%), seguida da geração de energia elétrica (13,1%) com R$ 65,9 bilhões. Um terço dos recursos se destinam à área social e urbana (33,9%), com a grande parte se destinando a habitação (21,1%), com R$ 106,3 bilhões e saneamento (7,9%), com R$ 40 bilhões. Os restantes R$ 58,3 bilhões (11,6% do total) se destinam para a parte de logística, especialmente rodovias (6,6% do total) com R$ 33,4 bilhões.

Tomando como base a comparação do período 2007-2010, coberto pelo PAC, com o quadriênio imediatamente anterior, 2002/2005, o BNDES elaborou um exercício interessante, reproduzido abaixo, mostrando o efeito, sobre cinco setores selecionados, do que representaria 82% dos investimentos do PAC. O PAC representa um acréscimo de 132% no investimento desses setores, uma média de 23,4% a mais por ano. Os setores que crescem relativamente mais são os de geração de energia elétrica e habitação, respectivamente, 361,7% e 215,4% na comparação entre os quadriênios. O PAC praticamente dobraria a participação desses investimentos no PIB entre os quadriênios, passando-os de 2,38% do PIB entre 2002/2005 para 4,54% do PIB, entre 2007 e 2010.

Crescimento do Investimento Previsto no PAC (Valores a Preços Constantes de 2006)

Setores Realizado PAC Crescimento2002-2005 2007-2010 Previsto (%)R$ Bilhões R$ Bilhões Total

Infraestrutura Energética Petróleo e Gás 99,2 179 80,4Energia Elétrica 20,3 78,4 287,5 Geração 14,3 65,9 361,7

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Transmissão 6 12,5 109,9Infraestrutura Social e UrbanaHabitação 33,7 106,3 215,4Saneamento 16,3 40 145,4Infraestrutura LogísticaFerrovias 7,7 7,9 2,6Total (82% do PAC) 177,1 411,6 132,4

Fonte: Visão do Desenvolvimento BNDES N º 24, 12/02/2007

Conforme informações da Consultoria de Orçamento3, estes valores incluem gastos do setor público diretamente, empréstimos do setor público ao setor privado e para as unidades da federação (Governo Federal para entes subnacionais) e investimentos do setor privado com recursos privados. Ou seja, nem tudo é ação direta do Estado e nem tudo envolve recursos públicos, mas sim o que o Estado espera que o setor privado gaste. A divisão de responsabilidades ao longo do período 2007-2010 pode ser descrita pela tabela a seguir:

Quadro III – Fontes do Financiamento do PAC por SetorTotal (R$ bilhões) %

Governo Federal 67,8 13,4Estatais 219,2 44Setor Privado, Estados e Municípios

216,9 43

Fonte: Consultoria de Orçamento da Câmara dos Deputados e Ministério do Planejamento. Elaboração do Autor

Ou seja, o governo federal propriamente dito entra com 13,4%, ficando o grosso com as Estatais, especialmente Petrobrás e Eletrobrás, com 44%, e os restantes 43% que, se espera, serão investidos pelo setor privado, Estados e Municípios. Não se dispõe de informações sobre o que já estava no orçamento e o que é realmente investimento novo gerado pelo PAC, o que compromete uma avaliação completa do efeito líquido do programa de investimentos do PAC.

3 Programa de Aceleração do Crescimento: Resumo dos Aspectos Fiscais Nota Técnica Nº 1, de 2007. José Fernando Cosentino Tavares e Márcia Rodrigues Moura. Núcleo de Assuntos Econômico-Fiscais.

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A execução do PAC dependerá da abertura de créditos adicionais para o orçamento de 2007 visando à ampliação dos recursos para PPI (0,3% do PIB) e para investimento das estatais federais, além da revisão do Plano Plurianual (PPA) em vigor e da aprovação do PPA para 2008/2011.

III) ASPECTOS ECONÔMICOS DA CONCEPÇÃO DO PAC4

Os esclarecimentos sobre a consistência fiscal do PAC são exíguos. As hipóteses sobre as metas da taxa SELIC anual média e inflação utilizadas não destoam das do mercado. A potencial ressalva em relação a este ponto é que, no contexto de um regime de metas de inflação, uma expansão fiscal tal como aquela prevista no PAC poderá ter que ser compensada por uma condução mais estrita da política monetária5. Nesse contexto, o atual processo de redução das taxas de juros pode estancar mais rápido ou mesmo reverter-se para uma trajetória ascendente das taxas, em um clássico fenômeno de “efeito deslocamento” (crowding-out). O gasto público substitui o investimento privado, processo que ocorre pela mediação de um aumento da taxa de juros gerado pelo incremento na demanda por recursos da economia.

É prevista a manutenção do superávit primário em 4,25% do PIB. No entanto, são desconsiderados neste cálculo, os gastos com os Projetos Piloto de Investimento (PPI) da ordem de 0,5% do PIB anual entre 2007 e 2010. Os PPIs são investimentos que, por suas características, podem não ser contabilizados como despesa no cálculo do superávit primário e que, igualmente, representam despesas de realização prioritária. Concretamente, isso implica que os 0,5% gastos em PPI não reduzirão o superávit primário de 4,25% para 3,75% do PIB. Conforme informações da Consultoria de Orçamento da Câmara dos Deputados, o PPI foi pela primeira vez incluído no orçamento de 2005, sendo que em 2006 foram executados R$ 2,2 bilhões, de R$ 3 bilhões autorizados, os quais, como mencionado, não foram deduzidos da meta de 4 Escrito pelo Consultor Legislativo César Mattos 5 Note-se que isso vale mesmo se mantendo o déficit nominal constante: como mostra o “multiplicador do orçamento equilibrado”, uma expansão equivalente do gasto e da receita do governo expande a demanda agregada no valor exato do valor dessa expansão. Já se a expansão do gasto for superior à da receita, o incremento da demanda é mais do que proporcional à expansão do gasto.

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superávit primário. Para 2007, a Lei de Diretrizes Orçamentárias já havia fixado um valor de PPI da ordem de 0,2% do PIB.

A questão principal é: faz sentido o procedimento de retirar as PPIs da meta de superávit primário? De um lado, investimento é, em um primeiro momento, demanda. Como a importância do superávit primário para a macroeconomia diz respeito ao efeito do setor público sobre a demanda agregada da economia, a qual, por sua vez, produz reflexos na inflação, remover um item equivaleria a tornar o indicador menos informativo sobre a real situação fiscal e seu efeito sobre a demanda do que antes.

De outro lado, os economistas cada vez mais entendem que o mais importante é mensurar a pressão do setor público sobre a demanda em um prazo mais longo, de vários anos. Nesse contexto, se um investimento do setor público possui a perspectiva de gerar retorno financeiro líquido positivo ao longo do tempo, isso implica que a contribuição do setor público na pressão sobre a demanda, neste projeto específico, não é inflacionária. Daí passaria a ser tecnicamente defensável excluir tais investimentos do cálculo do superávit primário. Como destaca o relatório sobre as PPIs feito pelo Tesouro Nacional em março de 2005:

“A escolha específica de projetos se baseou tanto quanto possível em análises de custo-benefício com forte embasamento técnico, com ênfase no retorno econômico rápido e na economia intertemporal de recursos”

É importante deixar claro, de qualquer forma, que projetos com retorno financeiro positivo não são a mesma coisa que investimentos com retorno social positivo. Se um projeto se encaixar no segundo caso, mas não no primeiro, não deveria, teoricamente, ser incluído na PPI. Caberia demandar do Poder Executivo um relatório mais recente, de forma a avaliar se os projetos-alvo de PPIs do Governo são realmente rentáveis financeiramente. Tendo em vista que o Governo tem destacado mais o caráter de “prioridade” e não o de “retorno financeiro” dos projetos da PPI, seria mais aconselhável não permitir a dedução dos 0,5% no superávit primário. Se os projetos são, de fato, prioritários, mas não se deseja abrir mão de outras despesas, então que se assuma a redução do superávit primário para 3,75%. Afinal, o efeito sobre a dívida pública é o mesmo, considerando ou não os 0,5% no superávit primário.

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De qualquer forma, a redução do superávit primário naturalmente diminui, de duas maneiras, o ritmo de redução da dívida pública como percentual do PIB em relação ao que era esperado, caso se mantivesse o superávit primário em 4,25% do PIB. De mod direto, face ao fato óbvio de que um fluxo de superávit primário menor gerará um estoque de dívida maior. De maneira indireta, ao obrigar o Banco Central a desacelerar o passo da redução das taxas de juros, abrindo mão de uma redução mais acelerada dos montantes de juros sobre a dívida pública, que inflam o déficit nominal. Tendo em vista:

- o elevado superávit em transações correntes Brasileiro, muito relacionado com o céu de brigadeiro no cenário externo, e

- o arrefecimento das pressões inflacionárias, que está permitindo uma consistente redução dos juros e, por conseguinte, diminuição do serviço da dívida pública,

diminuir o superávit primário implica perder uma oportunidade ímpar para uma redução significativa e mais rápida da relação dívida/PIB no País. E, como é sabido, a diminuição da relação dívida/PIB constitui um ponto chave de qualquer estratégia de retomada sustentada do crescimento6.

6 Para ser mais preciso nos mecanismos que estão por trás dessa relação entre dívida pública e crescimento econômico, cabe reproduzir trecho do Caderno II do Conselho de Altos Estudos e Avaliação Tecnológica de 2005 sobre a dívida pública brasileira: “Tradicionalmente, as visões que os economistas possuem sobre dívida pública estão relacionadas com as que têm acerca do papel da política fiscal na economia. De um lado, os economistas ditos keynesianos, ou de linha heterodoxa, defendem uma intervenção mais pró-ativa dos governos no sentido de estimular a demanda agregada através de aumento de gastos e/ou reduções nos impostos em períodos recessivos. De outro lado, há aqueles economistas, de linha mais clássica ou ortodoxa, que entendem que, mesmo em períodos de baixa atividade econômica, uma política fiscal mais frouxa, além de ser pouco operacional do ponto de vista da retomada dessa atividade econômica, implicaria desequilíbrios financeiros futuros do Estado. Conforme Elmendorf e Mankiw (1999), boa parte dos economistas hoje convergiriam para o que seria uma síntese dessas visões “clássica” e “keynesiana” sobre os efeitos da política fiscal e da acumulação de dívida pública sobre a economia de uma nação. No curto prazo, quando o governo amplia o déficit público, mantendo constantes os gastos e reduzindo os tributos, os indivíduos se deparam com uma renda disponível maior, o que elevaria o seu consumo, a demanda agregada da economia e, portanto, o produto, em um clássico mecanismo keynesiano de geração de emprego e renda. Mas essa aceleração da atividade no curto prazo, mesmo na análise keynesiana, é associada a ônus. O aumento do déficit, se associado apenas a

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Um dos pontos mais importantes do PAC parece ser uma estratégia, ainda que tímida, de procurar alterar o mix do ajuste fiscal brasileiro. É sabido que o ajuste fiscal do País, de 1998 a 2006, foi realizado com base em incremento da carga tributária e redução da despesa com investimento, o que tende a gerar um elevado deslocamento do investimento privado pelo gasto público. De outro lado, se a redução do gasto público passar a se concentrar em gastos correntes e não em investimento, o efeito-deslocamento se torna fenômeno de curto prazo, tendendo a haver um efeito positivo do investimento público sobre o privado no longo prazo em função da complementaridade entre esses, especialmente quando os primeiros focam na infra-estrutura, como é o objetivo do PAC.

Ou seja, mais gastos do Governo via investimentos, assim como via gastos correntes, continuam gerando uma elevação da

despesas correntes e não de capital, corresponde a um declínio dos investimentos, em virtude do fato de agora o governo disputar mais poupanças do setor privado com os investidores, pressionando para cima a taxa de juros. Esse é o chamado “efeito deslocamento” do déficit ou “efeito crowding-out”, descrito em qualquer livro-texto de macroeconomia. No entanto, o efeito que nos interessa é menos o que acontece com os “fluxos” de investimento e déficits públicos e mais o movimento resultante desses últimos em duas variáveis de “estoque”, que são o capital acumulado e a dívida pública em uma economia. Menos investimento no curto prazo representa um estoque de capital menor no longo prazo. No curto prazo, essa redução do investimento está associada com o aumento do déficit público e, no longo prazo, às conseqüentes redução do estoque de capital da economia e aumento do estoque de dívida pública. Os movimentos antagônicos destas duas variáveis serão as duas faces da mesma moeda. O menor estoque de capital, que está, portanto, refletido no maior estoque de dívida pública, implica menor produção e renda no longo prazo, quando se considera que preços e salários são mais flexíveis que no curto prazo, mecanismos mais associados com o entendimento que os economistas clássicos possuem sobre o funcionamento da economia. Ou seja, o aumento do produto no curto prazo gerado por uma política fiscal expansionista seria uma mera ilusão se o desejo for o de iniciar um ciclo virtuoso de crescimento sustentável no longo prazo. Segundo cálculos de Elmendorf e Mankiw (1999, p.1633), o PIB americano seria cerca de 4,75% maior em 1997, se não fosse a dívida pública do país.

Mais do que isso, aplicando teoria microeconômica básica, um menor estoque de capital no longo prazo implica reduzir a produtividade do trabalho e, por conseguinte, os salários reais, resultando em deterioração da distribuição de renda na economia. Tal efeito também não se restringiria à população atual. Como, hoje, uma emissão de dívida que objetive tão somente financiar despesas correntes, representa um passivo para as gerações futuras sem um ativo correspondente, haveria uma deterioração da distribuição de renda entre gerações, lucrando as atuais em prejuízo das futuras. A questão da reforma da previdência, por exemplo, está fortemente relacionada a este ponto.”

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taxa de juros no curto prazo, deprimindo o investimento privado. No entanto, no médio e longo prazos, a redução do custo-Brasil decorrente da concentração de gastos governamentais em investimentos em infra-estrutura tenderia a estimular o investimento privado e, por conseguinte, o crescimento.

Esses efeitos contraditórios do investimento do governo deram espaço a uma ampla literatura empírica sobre o tema, resenhada por Assis e Dias (2004)7. Ronci (1991) não encontra uma relação estatisticamente significativa entre os investimentos públicos e privados no Brasil. Por outro lado, Sant’Ana, Rocha e Teixeira (1994) mostram haver complementaridade entre os investimentos públicos e os privados, resultados que se invertem no estudo de Rocha e Teixeira (1996), no qual os investimentos públicos substituem os investimentos privados, na mesma linha de Melo e Júnior (1998) que encontram que os investimentos públicos deslocam, no curto prazo, cerca de um terço dos investimentos privados. A complementaridade de longo prazo entre investimentos público e privado é corroborada no estudo mais recente de Ferreira e Araújo (2006)8.

De outro lado, um programa integrado de crescimento que contemplasse a efetiva mudança no mix do ajuste fiscal brasileiro teria efeitos sobre o crescimento muito mais líquidos e certos: mais gastos públicos com investimento, menos despesas correntes, além de uma carga tributária mais suave para aumentar o retorno do capital.

No entanto, o PAC pouco se preocupou com o mix do ajuste fiscal. Muitas são as medidas de incremento do investimento público, mas poucas as medidas de redução da despesa corrente e reduções muito setorializadas na carga tributária, tão somente incrementando a disputa sobre o bolo da poupança disponível. As mais honrosas exceções dizem respeito às medidas de contenção do crescimento do salário mínimo - o que impacta, ainda que mais timidamente que o desejável, as despesas de Previdência -, e da folha de pessoal.

7 Assis, L.C. e Dias, J. (2004) Política fiscal, nível tecnológico e crescimento econômico no Brasil: teoria e evidência empírica. Anais do XXXII Encontro da ANPEC. João Pessoa.

8 On the Economic and Fiscal Effects of Infrastructure Investment in Brazil. Pedro Cavalcanti Ferreira, Carlos Hamilton Vasconcelos Araújo. Ensaios Econômicos EPGE no. 613, 03/2006.

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Assumindo que a poupança privada doméstica não vai crescer substancialmente no curto e médio prazos, dado que estamos “exportando poupança” para o resto do mundo (esse fenômeno se caracteriza pelos elevados superávits em transações correntes que o País vem realizando, os quais têm variado entre US$ 11,6 e US$ 13,6 bilhões no último triênio) e dado que o PAC não prevê incremento da poupança pública - ao contrário, propõe aumentar o gasto -, qual deve ser o mecanismo de ajuste presumido na macroeconomia brasileira? Muito provavelmente, a hipótese por trás do mecanismo de ajuste presumido no PAC parece ser tipicamente keynesiana, baseada no chamado “paradoxo da parcimônia”: o próprio incremento do investimento geraria a sua poupança. Tal mecanismo pode, de fato, operar, sem gerar inflação, enquanto se observar uma substantiva capacidade ociosa e/ou reversão significativa dos atuais superávits em transações correntes brasileiros. Como a utilização da capacidade média da indústria encontra-se em 84,9% no terceiro trimestre de 2006 e não se vislumbram quedas substanciais no superávit externo em 2007, o qual deve ficar em torno de US$ 11,5 bilhões, o alegado mecanismo de financiamento não inflacionário do PAC se torna pouco claro.

De outro lado, as novas medidas que vieram com o PAC removeram a ênfase anterior das reformas microeconômicas, definidas em Documento do Ministério da Fazenda de 20049, sobre uma agenda de mudanças no mercado de crédito, redução do custo de resolução dos conflitos, desoneração da folha de pagamentos, reforma trabalhista, dentre outros. Poder-se-ia afirmar que um dos itens importantes daquela agenda, a melhoria da qualidade de tributação, prosseguiu contemplada no PAC, dadas as várias medidas de desoneração procedidas. No entanto, como destacamos na seção a seguir, as medidas são, em geral, muito setorializadas, com movimentos pouco ambiciosos para uma desoneração mais ampla.

Essa reforma mais ampla de melhoria na qualidade do ajuste fiscal, caberia não apenas a melhoria da qualidade da tributação, mas também o seu peso no PIB, o que apresenta como condição necessária redução dos gastos totais do governo. Pires e Santos (2007)10

9 Reformas Microeconômicas e Crescimento de Longo Prazo – Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda – Dezembro de 2004. 10 Cláudio H. Dos Santos e Manoel Carlos de Castro Pires: Qual a sensibilidade dos investimentos privados a aumentos na carga tributária brasileira? Uma investigaçâo econométrica. 2007. IPEA-Brasília.

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destacam que a elasticidade do investimento privado à carga tributária seria de aproximadamente –1, um número bastante significativo, especialmente quando se tem em conta que a elasticidade que os mesmo autores calculam para o produto da economia em relação ao investimento é de cerca de 1,5.

Seguindo outra linha, Assis e Dias (2004) e Shikida e Araújo (2006)11, consideram os efeitos de complementaridade e substitubilidade dos investimentos privado e público, chegando à conclusão que, para o Brasil, haveria uma relação de U invertido entre o tamanho do governo, dado pela carga tributária, e o crescimento econômico. Mais tributos podem financiar mais investimentos públicos que complementam o investimento privado e estimulam o crescimento até um determinado ponto. A partir deste ponto, o efeito-substituição entre os dois tipos de investimento se torna relativamente mais forte e aumentos posteriores da carga tributária implicam redução do investimento privado e, por conseguinte, do crescimento econômico. Se o objetivo é maximizar este último, a carga tributária ótima encontrada para o Brasil foi de cerca de 25% para o primeiro estudo e 32% para o segundo.

IV) A CONSISTÊNCIA FISCAL DO PAC E O PIB12

Um dos aspectos cruciais da viabilidade do PAC refere-se ao cenário utilizado para o crescimento da economia brasileira. Os cálculos efetuados pelo Governo federal consideraram uma taxa de crescimento real de 4,5% para o ano de 2007, e de 5,0% para cada um dos anos seguintes até 2010, inclusive.

Contudo, a pesquisa semanal realizada pelo Banco Central do Brasil junto ao mercado financeiro quanto ao crescimento futuro do PIB evidencia expectativas bastante diversas das utilizadas na elaboração do PAC.

De fato, em 2 de março de 2007 a mediana das expectativas de mercado projetava um crescimento de 3,5% para 2007, 3,5% para 2008, 3,6% para 2009 e de 3,8% para 2010. Assim, são 11 Claudio Shikida e Ari Francisco de Araújo: “Por que o estado cresce e qual seria o tamanho ótimo do estado brasileiro?”. In “Gasto Público Eficiente: 91 Propostas para o Desenvolvimento do Brasil”. Org: Marcos Mendes. 12 Escrito pelo Consultor Legislativo Marcos Pineschi.

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expectativas que projetam taxas reais de crescimento da economia significativamente inferiores às consideradas pelo Governo federal.

Desta forma, é importante ter em mente a magnitude das implicações fiscais, caso a expansão da economia ocorra em patamares próximos aos projetados pelo mercado financeiro. Considerando que o PIB de 2006 é da ordem de R$ 2.051 bilhões, é possível apresentar, na Tabela 1, os valores esperados para o PIB real (em valores de 2006) para o período de 2007 a 2010.

Tabela 1 – Projeções de crescimento da economia brasileira

Taxa de crescimento PIB real (*) Taxa de

crescimento PIB real (*)

2007 4,50% 2.143 3,50% 2.1232008 5,00% 2.251 3,50% 2.1972009 5,00% 2.363 3,60% 2.2762010 5,00% 2.481 3,80% 2.363

(*) R$ bilhões, em valores de 2006

Expectativas do mercado financeiro

Cenário utilizado pelo governo federal

Evidentemente, essas projeções resultarão em arrecadações brutas significativamente distintas. Considerando que a carga tributária se mantenha em um patamar de 38,0% para o período entre 2007 a 2010, e que 70,2% da arrecadação se destine à União, 25,7% aos Estados e 4,1% aos Municípios, podem ser estimadas as projeções de arrecadação da forma apresentada na Tabela 2.

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Tabela 2 – Projeções de arrecadação tributária

Desta forma, caso o crescimento da economia brasileira para o período de 2007 a 2010 esteja de acordo com as expectativas do mercado financeiro, e não conforme ao cenário utilizado pelo Governo federal na elaboração do PAC, a arrecadação da União seria menor em cerca de R$ 74 bilhões e a arrecadação dos Estados e Municípios seria menor em cerca de R$ 32 bilhões.

Conforme mencionado, a carga tributária utilizada nos cálculos foi de 38,0% do PIB. Entretanto, caso fossem utilizados outros valores, os impactos nos rsultados em termos de diferenças de arrecadação (colunas E e F da Tabela 2) seriam apenas de caráter marginal. Isso ocorre porque a alteração na carga tributária seria aplicável tanto para o cenário de crescimento segundo as expectativas do mercado financeiro, como para os cenários elaborados pelo Governo federal.13

Contudo, o ponto relevante a ser destacado é o de que a possível perda de arrecadação para a União, estimada em R$ 74 bilhões, apresenta a mesma ordem de grandeza dos investimentos que a própria União pretende efetuar no PAC, que são de R$ 67,8 bilhões.

Evidentemente, o cálculo ora efetuado por meio das tabelas 1 e 2 é bastante aproximado, visto que, por exemplo, são desconsiderados aspectos referentes às diferenças de condução da 13 Por exemplo, uma carga tributária de 37,0% para os anos de 2007 a 2010 acarretaria uma queda de arrecadação para a União em torno de R$ 72 bilhões, em oposição ao R$ 74 bilhões apresentados na Tabela 2.

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política monetária caso o crescimento da economia ocorra de forma mais próxima a um ou a outro cenário.

Mesmo assim, o que deve ser destacado é a magnitude do resultado, que indica que o taxa de crescimento do PIB é uma variável crítica para a realização dos investimentos previstos pelo Governo federal no PAC sem que se altere o atual patamar de carga tributária.

Adicionalmente, caso o cenário de crescimento de 4,5% para 2007 e de 5,0% para os anos seguintes até o ano de 2010 não se verifique, mas sejam observadas taxas próximas às das expectativas correntes do mercado financeiro, serão esperadas dificuldades significativas para a manutenção simultânea da carga tributária, do superávit primário proposto e da realização dos investimentos do governo federal no PAC.

V) DESONERAÇÃO TRIBUTÁRIA NO PAC14

Há no PAC um conjunto de incentivos fiscais setorializados, com previsões de renúncia definidas no quadro abaixo:

Quadro IV - Estimativas de Desoneração Tributária Bilhões de reais 2007 2008MEDIDAS JÁ IMPLEMENTADAS

5,2 8,9

Reajuste Tabela IRPF 1,3 2,5Prorrogação da Depreciação Acelerada

0,9 0,9

Prorrogação da Cumulatividade do PIS/Cofins na Construção

0,6 0,6

Lei Geral das Pequenas e Médias Empresas

2,5 4,9

14 Escrito pelo Consultor Legislativo César Mattos28

MEDIDAS A IMPLEMENTAR EM 2007

1,4 2,6

Prazos dos Créditos de PIS e Cofins em Edificações

1,2 2,3

Desoneração de Obras de Infra-estrutura

Não Estimado Não Estimado

Desoneração dos Fundos de Investimento em Infra-estrutura

- -

Ampliação de Benefício Tributário a Microcomputadores

0,2 0,2

Programa de Incentivo a TV digital

- -

Programa de Incentivo ao Setor de Semicondutores

- -

Desoneração da Compra de Perfis de Aço

0,1 0,1

Total da Desoneração 6,6 11,5Fonte: Ministério do Planejamento

Os incentivos setorializados costumam ser fruto de pressão de lobbies organizados. Especialmente no caso de incentivos fiscais, sempre se questiona por que os incentivos não devem ser generalizados, ou seja, por que não se reduzir a alíquota do imposto para todos os setores. A proliferação desses incentivos, afinal, é um reflexo do nível excessivo da carga tributária no País, sendo a concessão de incentivos setoriais um paliativo discriminatório. Nada substitui uma reforma tributária mais ampla e profunda.

De outro lado, alguns economistas defendem que incentivos setoriais podem ser justificáveis quando há “efeitos de transbordamento” do desenvolvimento daquele setor incentivado para outros. Dessa forma, os efeitos não se limitam àquele setor específico, mas se espalham pelo resto da economia. Isso ocorre quando o setor compreende insumos para um grande leque de setores da economia e a redução do seu custo permite, por conseguinte, a diminuição de custo para tais setores. Esse é o caso, por exemplo, de semicondutores, segmento que é alvo de uma das MPs. Já no caso da TV Digital, mesmo

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considerando constituir-se um setor com alto conteúdo tecnológico, são menos claros seus efeitos em outras cadeias produtivas.

No caso específico do PAC, de qualquer forma, falta uma linha condutora clara sobre os critérios utilizados para as desonerações procedidas. Cabe lembrar que a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE), lançada pelo Governo em 2003, sinalizava o que seria a base das medidas de estímulo ao crescimento. Quatro setores foram escolhidos como prioritários: software, farmacêutico, bens de capital e semicondutores. Apesar de o PAC contemplar uma medida específica de desoneração para semicondutores e várias medidas destinadas à desoneração de bens de capital, não se esclarece como estas se inserem na PITCE, a qual, inclusive, não é sequer mencionada ao longo da apresentação do Programa.

VI) DESCRIÇÃO E ANÁLISE DAS MEDIDAS DO PAC

A seguir avaliamos, do ponto de vista econômico, as principais medidas do PAC, destacando seus efeitos potenciais sobre o crescimento. Iniciaremos pelas medidas legislativas não realizadas e depois comentaremos as não-legislativas. Não discorreremos sobre as legislativas já realizadas, apenas citando-as ao final.

Medidas Legislativas Não RealizadasVI.1) PECs

VI.1.a) PECs 285/2004 e 293/2004 – Reforma Tributária15

O Poder Executivo mencionou a Reforma Tributária como uma das iniciativas do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC. Segundo o arquivo de divulgação do PAC, o Governo promoveria a “retomada das discussões” com “ampliação das propostas”. Contudo, não está clara a forma pela qual ocorrerá essa retomada do assunto, nem tampouco há informações sobre as linhas da aventada ampliação da proposta.

As discussões sobre a Reforma Tributária, na Câmara dos Deputados, estão sendo realizadas no âmbito da PEC nº 285/2004 e 15 Escrito pelo Consultor Legislativo Murilo Rodrigues Soares.

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da PEC nº 293/2004: a primeira teve o substitutivo aprovado na Comissão Especial; a segunda ainda está pendente de aprovação pela Comissão Especial.

Basicamente, o substitutivo da PEC nº 285 trata dos seguintes pontos:

ICMS. O imposto seria cobrado integralmente no Estado de origem, mas o produto da arrecadação continuaria sendo dividido com o Estado de destino. Teria incidência uniforme, por mercadoria, bem e serviço, para todo o território nacional, com regulamentação única expedida pelo CONFAZ. O Senado definiria 5 alíquotas; o CONFAZ estabeleceria o vetor “alíquotas x produtos/serviços”; o Senado convalidaria a proposta do CONFAZ. O CONFAZ, além da edição da regulamentação única, teria competência para reduzir e restabelecer alíquotas, conceder anistia, remissão, transação, moratória, estabelecer critérios de parcelamento e fixar formas e prazos de pagamento. Além de gêneros de primeira necessidade e medicamentos, a menor alíquota seria estendida a implementos e insumos agropecuários, que poderiam ser alcançados por isenção estabelecida em lei complementar. Atividades relacionadas à cultura e assistência social e situações relativas ao comércio exterior (tratados internacionais, zonas aduaneiras especiais, regimes de bagagens, etc.) poderiam ser isentas do imposto, na forma de lei complementar. Lei complementar estabeleceria sanções aos Estados que descumprissem a legislação do imposto, prevendo-se, inclusive, intervenção e retenção de fundos constitucionais. Energia elétrica poderia ter alíquotas diferenciadas por tipo e quantidade de consumo. As prestações de serviços de televisão por assinatura ficariam imunes ao ICMS. O aproveitamento de créditos do ICMS ficaria garantido nos casos de isenção do papel destinado à impressão de jornais, livros e periódicos.

ICMS. REGRAS TRANSITÓRIAS. Lei complementar trataria da transição do ICMS, fixando prazo máximo para aproveitamento dos benefícios existentes, que não poderia exceder 11 anos. Lei estadual poderia estabelecer adicional de até 5 pontos percentuais para, no máximo, 4 mercadoria/serviços, pelo prazo de até 3 anos, reduzindo-se 1 p.p. ao ano até a sua completa extinção. Além disso, o adicional do ICMS poderia ser fixado sem restrições para 4 mercadorias/serviços em caso de perda de receita; o álcool hidratado seria enquadrado na segunda menor alíquota, submetendo-se à alíquota

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de 12% enquanto esse enquadramento não fosse definido; o estabelecimento da menor alíquota para gêneros de primeira necessidade, medicamentos, insumos agropecuários, etc. não poderia implicar renúncia de receitas superior a 10%; caso a redução de receitas com o novo ICMS superasse 2%, o CONFAZ ficaria autorizado a reenquadrar mercadorias e bens para alíquotas diversas das inicialmente estabelecidas; nos dois primeiros anos de vigência do novo ICMS, as decisões do CONFAZ teriam que ser tomadas por unanimidade de seus membros.

FNDR. O Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, de titularidade dos Estados e Distrito Federal, teria como fonte de recursos o excesso de arrecadação do IPI, ocorrido pela extinção do crédito fiscal relativo às contribuições sociais cumulativas embutidas no custo dos insumos dos produtos exportados.

FPM. O Fundo de Participação dos Municípios teria adicional de 1 p.p. da arrecadação do IR e IPI, a ser repassado em dezembro de cada ano.

Já a PEC nº 293/2004 trata dos seguintes assuntos:CARGA TRIBUTÁRIA. Impõem-se a limitação e o

controle da carga tributária.OBRAS DE ARTE. Concede-se imunidade para obras

de autores ou com motivos nacionais.ITR. Concede-se imunidade para florestas, vegetações

naturais, terras sob restrição ambiental ou imprestáveis.MUNICÍPIOS. Altera-se a forma de partilha, entre os

Municípios, dos 25% do ICMS, que passará a ser definida por lei complementar (3/4) e lei estadual (1/4).

COMÉRCIO EXTERIOR. Autoriza-se a cobrança de direitos compensatórios e outras sanções para evitar práticas danosas de comércio exterior.

IVA. Permite-se a implementação de cobrança consolidada sobre o valor agregado, englobando o IPI, ICMS, ISS, COFINS, PIS, contribuição para o Salário-Educação e para o “Sistema S”, para vigência em 2007.

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POLÍTICA INDUSTRIAL. Prevê a implementação de nova política de desenvolvimento industrial, mediante aprovação de lei complementar.

PROGRAMA DE RENDA MÍNIMA. Prevê a existência de programa da União, em convênio com Estados e Municípios.

O Substitutivo da PEC nº 285/2004 aprovado pela Comissão Especial encontra-se regimentalmente pronto para votação em Plenário, já tendo constado da Ordem do Dia diversas vezes. Assim, o Relator da matéria (Dep. Virgílio Guimarães) tem tentado construir um texto de consenso, junto a Parlamentares e representantes dos setores público e privado, no qual constariam os principais pontos das PEC nº 285 e 293.

Por outro lado, desde o final do ano passado, a imprensa tem divulgado o interesse do Governo em retomar a discussão sobre a Reforma Tributária. Entretanto, parece que essa disposição do Poder Executivo tem passado ao largo das referidas PEC nº 285 e 293. Àquela época, foi noticiado que o Governo apresentaria uma proposta mais “ousada e efetiva”. Todavia, não foi dado a público o teor dessa proposta mais avançada. Mais recentemente, foi noticiado que a União estaria estudando a possibilidade de criação de um IVA federal, a ser apresentado aos Governadores em reunião a ser realizada no início de março. No entanto, não há detalhes sobre a referida proposta. Dessa forma, os motivos da inclusão da Reforma Tributária como mecanismo do PAC ainda encontram-se obscuros, já que não há informações seguras sobre seu conteúdo.

Desnecessário lembrar que a Reforma Tributária enfrenta enorme grau de dificuldade de aprovação. A complexidade da matéria e o poder dos agentes envolvidos formam um imenso conjunto de dilemas técnicos e conflitos de interesse, sendo muito difícil a obtenção de um consenso.

Ainda sobre o assunto, deve ser registrado que, não obstante as dificuldades acima mencionadas, o Governo Federal não escapará do ônus de aprovação de pelo menos uma PEC no decorrer do ano de 2007, uma vez que os dispositivos constitucionais referentes à DRU (desvinculação de 20% das receitas da União) e à CPMF (R$ 32 bilhões) perdem a eficácia em 31 de dezembro de 2007, sendo a

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prorrogação dos referidos mecanismos absolutamente essencial para o equilíbrio das finanças públicas.

O Poder Executivo mencionou a Reforma Tributária como uma das iniciativas do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC. Segundo o arquivo de divulgação do PAC, o Governo promoveria a “retomada das discussões” com “ampliação das propostas”. Contudo, não está clara a forma pela qual ocorrerá essa retomada do assunto, nem tampouco há informações sobre as linhas da aventada ampliação da proposta.

As discussões sobre a Reforma Tributária, na Câmara dos Deputados, estão sendo realizadas no âmbito da PEC nº 285/2004 e da PEC nº 293/2004: a primeira teve o substitutivo aprovado na Comissão Especial e, portanto, é matéria que está pronta para Plenário; a segunda ainda está pendente de aprovação pela Comissão Especial.

Basicamente, o substitutivo da PEC nº 285 estabelece um novo ICMS, que teria legislação unificada, mas a competência tributária do imposto continuaria com os Estados e Distrito Federal. O tributo seria cobrado integralmente no Estado de origem, mas o produto da arrecadação continuaria, em princípio, dividido com o de destino. A guerra fiscal seria extinta, prevendo-se, inclusive, retenção de fundos estaduais mediante processo a ser gerido pelo CONFAZ. Outro assunto importante contido no substitutivo é a elevação do Fundo de Participação dos Municípios - FPM, de 22,5% para 23,5% das receitas do Imposto de Renda e do IPI. Já a PEC nº 293/2004 possibilita o estabelecimento de cobrança unificada do ICMS, IPI, PIS/COFINS, ISS, Salário-Educação e contribuições ao Sistema S, nos moldes de um tributo sobre o valor agregado (IVA).

Não obstante o propósito de resolver alguns dos principais problemas do atual ICMS (guerra fiscal, pluralidade da legislações, créditos acumulados, etc.), de modo a prepará-lo para o futuro IVA, o substitutivo da PEC nº 285 não se mostrou viável politicamente. Assim, o Relator da matéria (Dep. Virgílio Guimarães) tem tentado construir um texto de consenso, junto a Parlamentares e representantes dos setores público e privado, no qual constariam os principais pontos das PEC nº 285 e 293.

Por outro lado, desde o final do ano passado a imprensa tem divulgado o interesse do Governo em retomar a discussão sobre a

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Reforma Tributária. Entretanto, parece que essa disposição do Poder Executivo tem passado ao largo das referidas PEC nº 285 e 293. Àquela época, foi noticiado que o Governo apresentaria uma proposta mais “ousada e efetiva”. Todavia, não foi dado a público o teor dessa proposta mais avançada. Mais recentemente, foi noticiado que a União estaria estudando a possibilidade de criação de um IVA federal, a ser apresentado aos Governadores em reunião a ser realizada no início de março. No entanto, não há detalhes sobre a referida proposta. Dessa forma, os motivos da inclusão da Reforma Tributária como mecanismo do PAC ainda encontram-se obscuros, já que não há informações seguras sobre seu conteúdo.

Desnecessário lembrar que a Reforma Tributária enfrenta enorme grau de dificuldade de aprovação. A complexidade da matéria e o poder dos agentes envolvidos formam um imenso conjunto de dilemas técnicos e conflitos de interesse, sendo muito difícil a obtenção de um consenso.

Ainda sobre o assunto, deve ser registrado que, não obstante as dificuldades acima mencionadas, o Governo Federal não escapará do ônus de aprovação de pelo menos uma PEC no decorrer do ano de 2007, uma vez que os dispositivos constitucionais referentes à DRU (desvinculação de 20% das receitas da União) e à CPMF (R$ 32 bilhões) perdem a eficácia em 31 de dezembro de 2007, sendo a prorrogação dos referidos mecanismos absolutamente essencial para o equilíbrio das finanças públicas.

VI.2) Projetos de Lei Complementar

VI.2.a) PLP nº 388/2007 - Cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios na Área de Meio Ambiente16

Apresentam-se a seguir algumas considerações sobre as competências governamentais para ações administrativas no campo da política ambiental, bem como sobre o Projeto de Lei Complementar nº 388, de 2007, de autoria do Poder Executivo, que pretende regular o tema. O PLP 388/2007 é uma das iniciativas que integram o recente Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).

16 Escrito por Suely M. V. G. de Araújo.35

As competências comuns e a questão ambiental: comentários gerais

O art. 23 da Constituição Federal explicita as chamadas competências administrativas comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. O exercício dessas competências comuns deve pautar-se pela cooperação intergovernamental. Note-se que o referido dispositivo da Constituição, após enumerar as competências comuns, prevê em seu parágrafo único a edição de leis complementares para fixar "normas de cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional".

Entre as várias competências comuns presentes no art. 23 da Carta de 1988, incluem-se "proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas" (inciso VI) e "preservar as florestas, a fauna e a flora" (inciso VII). Assim, a atuação do Estado brasileiro na área ambiental, em razão de determinação expressa de nossa Carta Política, fundamenta-se em um sistema de responsabilidades compartilhadas entre os diferentes níveis de governo.

A implementação das ações governamentais em meio ambiente derivadas das competências explicitadas pela Constituição ocorre hoje com base na Lei n° 6.938, de 1981 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente), que instituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente – Sisnama, integrado por órgãos e entidades federais, estaduais e municipais com atuação na área ambiental. Há quem defenda que os dispositivos da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente que dizem respeito ao Sisnama teriam sido recepcionados com status de lei complementar, combinando o parágrafo único do art. 23 com os incisos VI e VII do mesmo dispositivo da Carta de 1988.

Ocorre que, mesmo tendo sido instituído há mais de duas décadas, na prática o Sisnama ainda não se encontra estruturado e articulado como um verdadeiro sistema nacional. São exemplos de problemas existentes:

centralização de atribuições no Ministério do Meio Ambiente – MMA e no Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama;

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sobreposição e conflito nas atuações do MMA, do Ibama e dos órgãos seccionais (estaduais); indefinição do papel dos órgãos locais (municipais); indefinição do limite do poder normativo do Conselho Nacional do Meio Ambiente – Conama; e falta de diálogo com sistemas voltados a áreas específicas da gestão ambiental, como o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos, que reúne os comitês de bacia e as agências de água.

Pelas diretrizes da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, o Ibama deveria pautar sua atuação por um caráter supletivo em relação à atuação dos órgãos estaduais e municipais, especialmente no campo da fiscalização ambiental. Essas diretrizes, todavia, não são sempre observadas. Um exemplo histórico de centralização excessiva na esfera federal está na aplicação da Lei de Proteção à Fauna (Lei nº 5.197, de 1967). As disputas e os sombreamentos institucionais mais evidentes estão nos processos de licenciamento ambiental e na aplicação do Código Florestal (Lei nº 4.771, de 1965).

Anteriormente à Emenda Constitucional nº 53, de 2006, havia dúvidas sobre se o parágrafo único do art. 23 da Constituição poderia gerar uma lei complementar única aplicável a todo o conjunto de competências comuns ou várias leis complementares específicas, direcionadas cada uma a um setor específico, como o meio ambiente. A redação atual do Texto Constitucional, ao fazer referência a “leis complementares”, sana essas dúvidas. De toda forma, entre outros motivos por não haver precedente de lei complementar referente a esse dispositivo da Constituição, a proposta de uma lei complementar voltada à delimitação de campos de atuação em política ambiental, ou melhor, explicitando competências governamentais, tem gerado algum nível de impasse e polêmica.

Machado tem posição em relação à lei complementar, que soa cautelosa ou mesmo reticente:

“As atribuições e obrigações dos Estados e Municípios só a Constituição Federal pode estabelecer. Leis infraconstitucionais não podem repartir ou atribuir competências, a não ser que a própria Constituição tenha previsto essa situação, [...].

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A cooperação há de ter duas finalidades indeclináveis – o equilíbrio do desenvolvimento e o equilíbrio do bem-estar em âmbito nacional. Portanto, é uma das tarefas da lei complementar criar instrumentos que evitem que um Estado da Federação ou um Município possa descumprir a legislação ambiental ao atrair investimentos, praticando um desenvolvimento não sustentado. [...]

A lei complementar, com base no art. 23, parágrafo único, da Constituição Federal, deve ter como fundamento a mútua ajuda dos entes federados. Dessa forma, essa lei não visa, e não pode visar, à diminuição da autonomia desses entes, despojando-os de prerrogativas e de iniciativas que constitucionalmente possuem, ainda que não as exerçam, por falta de meios ou de conscientização política. A lei complementar não pode, pois, especificar quais os tipos de licenças ambientais a serem fornecidas pelos Estados e pelos Municípios. [...]”.17

Milaré, com postura diversa, comenta a respeito:“A proteção do meio ambiente como um todo e,

em particular, dos recursos naturais, explicitamente fauna e flora, bem como o controle de poluição, foram incluídos entre as matérias de competência comum. [...] A forma como as várias instâncias de poder, tendendo ao peculiar interesse, cuidarão das matérias enumeradas deverá ser objeto de lei complementar nacional (art. 23, parágrafo único). Enquanto isso não acontecer, a responsabilidade pela proteção do meio ambiente é comum e solidária.”18

Antunes defende explicitamente uma lei complementar tratando de competências em política ambiental:

“Durante muito tempo, para ser mais exato desde a promulgação da Constituição de 1988, os estudiosos de direito constitucional e direito ambiental vêm alertando para o fato de que as competências constitucionais em matéria ambiental contempladas

17 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 7ª edição, p. 48 a 55.18 MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente, p. 242.

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nos artigos 23 e 24 de nossa Lei Fundamental necessitavam de uma regulamentação – aliás determinada pela própria Constituição. [...]

É preciso observar que o artigo 23 da Constituição trata das chamadas competências comuns, que são competências administrativas e não legislativas, estas últimas tratadas no artigo 24 e ditas concorrentes. Ambos os artigos deveriam definir as atribuições e poderes de cada um dos diferentes entes federativos. Na verdade, eles fazem exatamente o contrário: geram uma indefinição tremenda e uma grande confusão. Os nossos tribunais, com decisões contraditórias e, nem sempre coerentes, acabaram contribuindo para o verdadeiro caos que é a matéria, pois não conseguiram estabelecer um sistema interpretativo que fosse suficientemente forte para sinalizar uma orientação para a Administração Pública e para os diferentes atores presentes no palco iluminado das questões ambientais. [...]”19

A proposta de regulamentação da cooperação intergovernamental por meio de lei complementar: antecedentes

O aperfeiçoamento da cooperação entre os entes da Federação para o exercício da competência comum em termos de políticas públicas para o meio ambiente tem sido objeto de alguma atenção do Poder Executivo nos últimos anos. No final da década de 90, o Ibama começou a firmar convênios com os governos estaduais, intitulados "pactos federativos", direcionados basicamente à delimitação de campos de atuação para as esferas federal e estadual. Outra iniciativa foi a criação, pela Portaria MMA nº 189, de 25.05.2001, da Comissão Técnica Tripartite Nacional, composta por representantes do MMA, da Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente e da Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente, e voltada à discussão de temas relevantes para o fortalecimento da gestão solidária e compartilhada do meio ambiente. A agenda oficial dessa comissão inclui, entre outros temas: a regulamentação do art. 23 da Constituição Federal no que se 19 ANTUNES, Paulo de BESSA. A roupa nova do rei. Disponível em: http://arruda.rits.org.br/notitia/servlet/newstorm.ns.presentation.NavigationServlet?publicationCode=6&pageCode=94&textCode=20729.

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refere às atribuições do entes federativos para a gestão ambiental, a estratégia para articulação e qualificação do licenciamento ambiental; o desenvolvimento de um programa nacional de formação e capacitação de conselheiros e gestores estaduais e municipais, o desenvolvimento do Sistema Nacional de Informações Ambientais e a supervisão da implantação e das atividades de comissões tripartites estaduais. Os efeitos concretos dessas iniciativas do Governo federal, todavia, em princípio parecem ainda pouco significativos no sentido de assegurar uma atuação realmente integrada nas políticas públicas para o meio ambiente.

No âmbito do Poder Legislativo, os problemas existentes no Sisnama geraram demandas de revisão da base jurídica do sistema e a apresentação, pelo Deputado Sarney Filho, ex-Ministro do Meio Ambiente, do Projeto de Lei Complementar nº 12, de 2003. Essa proposição legislativa, atualmente em análise pela Comissão de Agricultura e Política Rural da Câmara dos Deputados, pretende fixar normas para a cooperação entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios no que se refere às competências administrativas comuns na área ambiental, com base no art. 23, incisos VI e VII, e parágrafo único, da Constituição Federal, aqui já mencionados. O Projeto de Lei Complementar nº 388, de 2007, encaminhado pelo Poder Executivo, na forma regimental, foi apensado pela Mesa à proposição de autoria do Deputado Sarney Filho.

A repartição de competências e o licenciamento ambiental

Os conflitos entre os diferentes níveis de Governo nas ações administrativas que integram a política ambiental não se restringem ao licenciamento ambiental. De toda forma, como esse tem sido um tema gerador de grandes polêmicas, apresentam-se a seguir comentários específicos sobre ele.

Dispõe o art. 10 da Lei 6.938/1981 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente):

“Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de

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órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.

§ 1º Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão serão publicados no jornal oficial do Estado, bem como em um periódico regional ou local de grande circulação.

§ 2º Nos casos e prazos previstos em resolução do CONAMA, o licenciamento de que trata este artigo dependerá de homologação da SEMA20.

§ 3º O órgão estadual do meio ambiente e a SEMA21, esta em caráter supletivo, poderão, se necessário e sem prejuízo das penalidades pecuniárias cabíveis, determinar a redução das atividades geradoras de poluição, para manter as emissões gasosas, os efluentes líquidos e os resíduos sólidos dentro das condições e limites estipulados no licenciamento concedido.

§ 4º Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional.”

Segundo a referida lei, então, o licenciamento ambiental deve ser efetivado, em regra, por órgão ambiental estadual. Nos casos de empreendimentos com impacto potencial de âmbito nacional ou regional, o licenciamento compete ao Ibama. Não há previsão de licenciamento ambiental efetivado por órgão ambiental municipal.

Em 1997, o Conama editou uma resolução ampla regulando o tema licenciamento ambiental, a Resolução 237, a qual, entre outros pontos: define os empreendimentos enquadrados no § 4º do art. 10 da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, ou seja, licenciados pelo Ibama, a saber: 1) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país

20 Leia-se atualmente Ibama.21 Idem nota anterior.

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limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União; 2) localizados ou desenvolvidos em dois ou mais Estados; 3) cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados; 4) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações; e 5) bases ou empreendimentos militares; define os empreendimentos licenciados pelo órgão ambiental estadual, a saber: 1) localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidade de conservação de domínio estadual; 2) localizados ou desenvolvidos em Áreas de Preservação Permanente; 3) cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios; e 4) delegados pela União aos Estados, por instrumento legal ou convênio; prevê o licenciamento na esfera municipal, para empreendimentos de impacto ambiental local.

O licenciamento ambiental municipal previsto por meio de resolução do Conama tem despertado críticas, uma vez que a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente não traz abertura nesse sentido. Mesmo sendo plenamente defensável que os Municípios tenham prerrogativas em termos de licenciamento ambiental, diante das competências comuns de que tratam os incisos VI e VII do art. 23 de nossa Carta Política e da própria autonomia dos entes da Federação, entende-se que o Conama não tem poder para efetuar ajustes no conteúdo de uma lei.

Registre-se que o Poder Legislativo tem trabalhado em aperfeiçoamentos na legislação que regula o licenciamento ambiental já há alguns anos. O PL 710/1988, de autoria do Deputado Fábio Feldman, que originalmente abordava apenas o estudo prévio de impacto ambiental, mas, no curso de sua tramitação, teve seu escopo ampliado para regular o licenciamento ambiental, encontra-se pronto para a Ordem do Dia desde 1999. Na última legislatura, devem ser mencionados principalmente o PL 3.729/2004, de autoria do Deputado Luciano Zica e outros, que “dispõe sobre o licenciamento ambiental, regulamenta o inciso IV do § 1º do art. 225 da Constituição Federal, e dá outras providências”, e o PL 3.957/2004, de autoria da Deputada Ann Pontes,

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que “dispõe sobre o licenciamento ambiental e dá outras providências”22. Essas iniciativas abordam o tema licenciamento ambiental de uma forma ampla, entre outros pontos explicitando competências governamentais.

Muitos entendem, no entanto, que a delimitação de competências em relação a licenciamento ambiental deve ser objeto da lei complementar editada com base no parágrafo único do art. 23 da Constituição. O PLP 12/2003, de autoria do Deputado Sarney Filho, e o PL 388/2007, de autoria do Poder Executivo, adotam essa postura.

Cumpre dizer que há quem defenda que legislação infraconstitucional alguma poderia explicitar ou delimitar competências. Machado adota tal postura, inclusive considerando “inconstitucionais os arts. 4º, 5º, e 6º da Resolução 237/1997 do Conselho Nacional do Meio Ambiente, que interveio em matéria totalmente estranha à sua competência”23. Os referidos artigos da resolução são exatamente os que definem os empreendimentos sujeitos, respectivamente, a licenciamento pelo Ibama, pelos órgãos ambientais estaduais e pelos órgãos ambientais municipais.

Mencione-se, por fim, que a já citada Resolução Conama 237/1997 impõe que o Estado e o Município, para exercerem suas competências licenciatórias, deverão ter implementados conselhos de meio ambiente, com caráter deliberativo e participação social e, ainda, possuir em seus quadros ou à sua disposição profissionais legalmente habilitados. Embora tal dispositivo possa ser objeto de algum questionamento do ponto de vista jurídico diante da autonomia dos entes da Federação, reflete uma intenção meritória de procurar induzir uma melhor estruturação das esferas estaduais e municipais do Sisnama. Principalmente no caso das prefeituras municipais, o quadro de recursos institucionais para fazer frente às tarefas atinentes ao licenciamento ambiental é absolutamente precário no País.

O conteúdo da proposta do Poder Executivo

O PLP 388/2007 estrutura-se em três capítulos, a saber: Das Disposições Preliminares (arts. 1º a 3º); Dos Instrumentos de Cooperação (art. 4º); e Das Ações de Cooperação (arts. 5º a 14).

22 O PL 3.729/2004 e o PL 3.957/2004 foram arquivados ao término da legislatura, nos termos do art. 105 do Regimento Interno.23 MACHADO, obra citada, p. 49.

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O primeiro capítulo da proposição, de natureza introdutória, traz essencialmente os objetivos a serem perseguidos no exercício da competência comum para o enfrentamento da questão ambiental, como a garantia do desenvolvimento ecologicamente sustentável, da harmonia entre as ações administrativas dos diferentes níveis de Governo e da unicidade da política ambiental para todo o País.

Estabelece-se que as ações administrativas decorrentes da competência comum deverão observar o critério da predominância do interesse nacional, regional e local na proteção ambiental, e que, em determinados casos, haverá uma atuação subsidiária dos entes federativos.

O critério da predominância do interesse, deve-se dizer, apenas reflete o princípio básico que, como regra, norteia a divisão de competência entre os entes da Federação. Uma questão é de interesse local quando predomina o interesse do Município no confronto com os interesses do Estado e da União. No caso, por exemplo, de um aterro sanitário que atenda vários Municípios de uma região metropolitana, o interesse estadual é predominante sobre o local. No caso, por exemplo, de uma usina nuclear, predomina o interesse nacional.

O segundo capítulo da proposição traz a lista de instrumentos a serem utilizados por União, Estados, Distrito Federal e Municípios tendo em vista o compartilhamento de atividades em termos de política ambiental, a saber: conselhos de meio ambiente, consórcios públicos, convênios e outros instrumentos de cooperação e fundos de meio ambiente. Nesse aspecto, pode-se afirmar que a proposta do Poder Executivo carece de aperfeiçoamento. A simples menção aos instrumentos passíveis de serem adotados não inova em relação à legislação hoje em vigor, nem avança no sentido de solucionar disfunções hoje existentes no Sisnama.

O terceiro capítulo da proposição é o mais importante em termos do enfrentamento dos conflitos de atribuições entre os diferentes níveis de Governo e outros problemas que marcam a política ambiental. As responsabilidades básicas da União, Estados e Municípios são enumeradas, respectivamente, nos arts. 6º, 7º e 8º.

Deve-se entender que muitas iniciativas governamentais em prol da proteção do meio ambiente, como a criação de unidades de conservação e a implementação de programas de

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educação ambiental, nunca poderão vir a ser entendidas como exclusivas de determinado ente da Federação. Os diferentes níveis de governo devem instituir suas próprias áreas protegidas, consoante as normas gerais constantes da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, e implementar ações de educação ambiental, seguindo os princípios e as diretrizes da Lei da Política Nacional de Educação Ambiental. O projeto de lei complementar não poderia criar restrições nesse sentido, e não o faz.

Há determinadas ações, todavia, sobretudo os atos governamentais de autorizar ou licenciar as atividades ou empreendimentos potencialmente causadores de impacto ambiental, que demandam sejam explicitadas claramente competências, sob pena de serem criados conflitos praticamente insanáveis.

No que se refere às ações administrativas enumeradas nos arts. 6º, 7º e 8º da proposta do Poder Executivo, como fruto de uma primeira análise, merece ser destacado que há algumas ações administrativas relevantes em relação às quais o texto se omite. O PLP 12/2003, deve-se notar, abrange um leque maior de ações administrativas do que o PLP 388/2007. Se há justificativa compreensível para que o texto da futura lei não faça referência, por exemplo, às atribuições relacionadas à gestão dos recursos hídricos, hoje já tratadas claramente pela Lei da Política Nacional dos Recursos Hídricos, há omissões que não podem permanecer no texto da futura lei complementar. Como exemplos, podem-se citar o controle ambiental da atividade pesqueira e as autorizações para acesso ao patrimônio genético e ao conhecimento tradicional associado.

A proposta do Poder Executivo tem um viés claramente descentralizador, o que sem dúvida é correto. Como já foi mencionado, o Sisnama tem-se marcado por uma centralização excessiva de atribuições nos órgãos ambientais federais. Ocorre que o PLP 388/2007, ao adotar a descentralização como norte, em alguns pontos parece ter cometido exageros e gerado choques com o próprio princípio da predominância de interesse.

A título de exemplo, cumpre citar as ações administrativas relativas à proteção da fauna silvestre. O texto do Poder Executivo simplesmente não toca no tema fauna quando trata das ações administrativas a cargo da União. No caso de espécies inseridas na lista

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nacional das ameaçadas de extinção, as autorizações para apanha de espécimes destinados a criadouros deveriam permanecer na esfera federal.

Outro bom exemplo é o dispositivo que remete ao Governo local a autorização do corte seletivo de árvores para utilização no próprio município. Mantido o texto, a autorização, por exemplo, para o corte de árvores em uma área submetida a manejo florestal no Estado do Pará, com o fim de levar a madeira para uma serraria localizada no próprio município, poderia ser entendida como atribuição do órgão ambiental local. Essa certamente não é a intenção do Poder Executivo e, por isso mesmo, tal dispositivo deveria ser suprimido.

Com relação às ações administrativas relacionados à proteção das florestas e outras formas de vegetação, deve-se chamar a atenção também para a necessidade de se explicitar que as regras propostas para a futura lei complementar não elidem a aplicação de normas específicas sobre supressão de vegetação nativa na Mata Atlântica e outros biomas considerados patrimônio nacional. Sem isso, alguns dispositivos da recente Lei nº 11.428, de 2006, aprovada após catorze anos de debate no Legislativo, podem vir a ser considerados revogados tacitamente.

Nos últimos artigos da proposta (arts. 11 a 13), trabalha-se a questão da atuação subsidiária dos entes federativos. Inexistindo órgão ambiental no Município, por exemplo, o Estado ficaria responsável por ações como o licenciamento ambiental até a criação desse órgão. Nesse aspecto, o texto também carece de aperfeiçoamento. Além do órgão ambiental, deveriam ser previstas outras exigências, como conselho de meio ambiente e técnicos devidamente habilitados e em número suficiente para suprir a demanda. Se o Município não tem condições de cumprir esse tipo de exigência isoladamente, pode lançar mão dos consórcios públicos ou convênios.

Ainda no que toca à atuação subsidiária, parece que a futura lei complementar deveria tratar com maior clareza a questão das competências para fiscalização ambiental. Se é certo que a fiscalização ambiental é atribuição essencialmente do órgão ambiental que concedeu a autorização ou licença ambiental, há situações de risco em que não se pode esperar que o órgão competente tome providências. O PLP 388/2007 faz menção a essas situações em seu art. 13.

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Hoje, pela Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, um empreendimento licenciado pelo órgão ambiental estadual pode ser objeto de fiscalização pelo Ibama. O poder de fiscalização pode ser exercido nesse caso em sua plenitude, e gerar a aplicação de multas e outras sanções administrativas pelo órgão federal. A intenção da proposta é, realmente, acabar com essa possibilidade? A resposta não fica clara.

Considerações finais

Deve-se ter em mente que a lei complementar em debate não pode ser encarada como geradora de uma nova repartição de competências entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios em relação à questão ambiental.

O que se propõe, na prática, é a explicitação de competências a partir de uma interpretação do Texto Constitucional, emanada do próprio legislador, sobre quais matérias, no âmbito da competência comum, são de predominante interesse municipal, quais são de predominante interesse estadual e quais são de interesse nacional.

Se aprovada, essa lei complementar certamente minimizará parte dos conflitos hoje existentes na implementação das ações administrativas a cargo dos órgãos do Sisnama. Entende-se que a proposta é bem-vinda e, assegurados os devidos ajustes em seu conteúdo, gerará uma lei complementar com consistência jurídica.

Deve ficar claro, no entanto, que a aprovação dessa nova lei complementar não solucionará todos os problemas hoje existentes nos processos de licenciamento ambiental e outras disfunções da política ambiental.

Inúmeros processos de licenciamento ambiental encontram-se paralisados não em virtude de uma imprecisão sobre qual é a esfera governamental responsável pela concessão da licença, mas sim porque o órgão ambiental competente não tem condições mínimas, em termos de recursos humanos e materiais, de analisar os processos que lhe são submetidos.

Há também, parece evidente, ajustes a serem feitos na legislação que regula o licenciamento ambiental que não dizem respeito a atribuições dos órgãos governamentais. A legislação atual, por exemplo, não prevê processos simplificados de licenciamento para

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empreendimentos de menor impacto. Não prevê, também, a possibilidade de a análise de impacto ambiental ser realizada tendo como objeto não um empreendimento isoladamente, mas sim um conjunto de empreendimentos a serem implantados numa mesma área. Há uma série de aperfeiçoamentos adicionais que podem ser sugeridos em relação à legislação que trata do licenciamento ambiental, grande parte deles já em debate no âmbito de proposições em trâmite nesta Casa.

Outros temas de conflito que necessitam de ajustes na legislação em vigor podem ser lembrados, como os relacionados às normas voltadas à proteção das florestas e outras formas de vegetação. Há anos, as complexas alterações no Código Florestal adotadas por meio da Medida Provisória nº 2.166, de 2001, permanecem sem solução final pelo Legislativo. Os aperfeiçoamentos referentes às atribuições para autorizar a supressão de vegetação constantes da proposta de lei complementar, certamente, não são suficientes para acabar com os problemas nesse campo.

Cabe lembrar, também, que a aprovação de uma lei complementar com conteúdo na linha do PLP 388/2007 gera a necessidade de ajustes imediatos em leis ordinárias. Como exemplo, podem ser citados o art. 10 da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, relativo ao licenciamento ambiental, e o art. 76 da Lei 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais), que trata da aplicação de multas por órgãos ambientais de diferentes esferas de Governo.

Deve ser dito, por fim, que há problemas na implementação da legislação ambiental que dizem respeito a conflitos quanto à legislação concorrente e não à competência administrativa comum. A Constituição Federal atribui competência concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal para legislar, entre outros assuntos, sobre florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição, (CF, art. 24, inciso VI) e sobre responsabilidade por dano ao meio ambiente (CF, art. 24, inciso VIII). Essa divisão de poderes apresenta muitas vantagens, mas também tem gerado inúmeros conflitos e disputas judiciais. Em dezembro próximo passado, a Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável realizou um seminário específico para a análise desses problemas.

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Em suma, a proposta de lei complementar encaminhada pelo Poder Executivo cujo tema, como já referido, já vinha sendo debatido por esta Casa no âmbito do processo do PLP 12/2003, é meritória e, assegurados aperfeiçoamentos relevantes em seu conteúdo, merece ser aprovada. Provavelmente, o caminho técnica e politicamente mais indicado é sua aprovação, conjuntamente com o PLP 12/2003, na forma de um substitutivo. De toda forma, deve ser entendido que a futura lei complementar não é um remédio para todos os males associados à política ambiental.

VI.2.b) PLP Nº 1/2007 - Limitação do Crescimento da Folha24

Trata a presente nota descritiva de elucidar as disposições contidas no Projeto de Lei Complementar n.º 1/2007 – PLP n.º 1/2007 –, que busca acrescentar o art. 71-A à Lei Complementar n.º 101/2000 – LRF para limitar o crescimento anual das despesas federais com pessoal e encargos sociais em cada um dos Três Poderes e no Ministério Público.

Inicialmente, convém esclarecer que o art. 18 da LRF assim conceitua a despesa total com pessoal:

Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

Diante disso, a expressão “despesa com pessoal e encargos sociais” mostra-se redundante nos termos da LRF, razão pela qual deveria ser substituída por “despesa total com pessoal”, conceito definido na própria lei complementar e que engloba o existente no PLP n.º 1/2007.

Passando à análise das implicações do PLP n.º 1/2007, 24 Escrito pelo Consultor Legislativo Aurélio Guimarães Cruvinel e Palos

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o mencionado art. 71-A pretende limitar, nos exercícios financeiros de 2007 a 2016, o crescimento nominal da despesa total com pessoal da União, sendo tal regra aplicada aos montantes de despesa liquidada isoladamente em cada Poder e no Ministério Público – seja esta paga ou não antes do encerramento do exercício financeiro. Nos termos do PLP n.º 1/2007, cada um desses quatro valores não poderá exceder o alcançado nos dozes meses que antecederem o mês de abril do ano anterior – ou seja, para 2007 seria considerado o período de abril de 2005 a março de 2006 – acrescido de atualização monetária segundo a variação acumulada do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA no mesmo período e de 1,5% a título de expectativa de crescimento natural das despesas com pessoal.

Percebe-se uma diferença em relação à metodologia usual de apuração de limites financeiros contida na LRF. Em regra, a base de cálculo para aplicação dos limites – de despesa com pessoal ou de endividamento, por exemplo – é a receita corrente líquida – RCL: se a RCL crescer, os limites financeiros serão expandidos; se a RCL diminuir, os limites financeiros serão reduzidos. O PLP n.º 1/2007 propõe que a base de cálculo para aplicação do limite de crescimento da despesa total com pessoal da União seja, conforme já mencionado, a despesa total com pessoal dos doze meses que antecederem o mês de abril do exercício anterior. Embora isso não represente um impropriedade formal, a inclusão de bases de cálculo diversas pode contribuir para a redução da transparência fiscal ao impor dificuldades adicionais ao controle social dos gastos públicos. A mesma análise é aplicável ao fato de o período de apuração da base de cálculo divergir do exercício financeiro ou dos doze meses anteriores ao da data de apuração do limite em questão, como comumente dispõe a LRF.

Conforme o § 1.º do art. 71-A, não será computada a despesa total com pessoal custeada com recursos federais relativa ao Distrito Federal – Poder Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública, Polícias Civil e Militar e Corpo de Bombeiros –, nos termos do art. 21, XIII e XIV, da Constituição Federal.

São deduzidas ainda as despesas com pessoal e encargos sociais decorrentes de sentenças judiciais. Vale ressaltar que o § 2.º do art. 18 da LRF dispõe que, ressalvadas as de competência de exercícios anteriores, a despesa com pessoal decorrente de sentenças judiciais será considerada para efeito da aplicação dos limites de despesa

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total com pessoal – em proporção da RCL – de cada Poder e do Ministério Público.

Segundo o § 2.º do novo art. 71-A, o limite de crescimento da despesa total com pessoal liquidada em cada Poder e no Ministério Público poderá ser excedido em decorrência de normas legais já vigentes em 31 de dezembro de 2006 que venham a provocar efeito financeiro em exercícios subseqüentes. Com isso, o excesso de despesas provocado por reajustes remuneratórios e reestruturações de carreiras ocorridas até 2006 será convalidado. Serão permitidos, ainda, os excessos de despesas com pessoal e encargos sociais decorrentes da substituição de mão-de-obra terceirizada contratada e em atividade desde, no mínimo, 31 de dezembro de 2006, por servidores concursados. Impõe-se, entretanto, a condição de que o montante acrescido à despesa total pela contratação de servidores concursados corresponda, em termos financeiros, à redução da despesa pela dispensa da mão-de-obra terceirizada. Sobre esse último ponto, o PLP n.º 1/2007 não define como poderia haver excesso de despesa total com pessoal se os gastos incorridos com a contratação de servidores concursados devem ser compensados com a redução, em montante equivalente, da despesa com pessoal relativa à mão-de-obra terceirizada.

O § 3.º reforça entendimento já consagrado de se incluir a mão-de-obra terceirizada no cômputo da base de cálculo da despesa total com pessoal a que se refere o caput do art. 71-A.

Por fim, o § 4.º impõe a aplicação das vedações contidas no parágrafo único do art. 22 da LRF para os casos de descumprimento do art. 71-A, quais sejam:

Art. 22. ...............................................................................................................

Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:

I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;

II - criação de cargo, emprego ou função;

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III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;

V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.

Cabe ressaltar que o § 4.º pode ser interpretado de duas formas distintas. Primeiramente, dado que o limite a que se refere o parágrafo único do art. 22 é calculado com base na RCL e que a base de cálculo do art. 71-A é distinta da RCL – para 2007, despesa com pessoal no período de abril de 2005 a março de 2006 –, se forem aplicadas as vedações do parágrafo único do art. 22 em face do descumprimento do art. 71-A, o reajuste da despesa total com pessoal nunca alcançará o montante atualizado pelo IPCA e acrescido de 1,5% – isso porque o limite previsto no art. 71-A, qual seja, a despesa total com pessoal, será sempre superior a 95% da despesa total com pessoal.

A título exemplificativo, tomemos os dados federais de despesa total com pessoal e relativos a março de 2006 e aos 11 meses antecedentes – os números referem-se à soma das rubricas para os Três Poderes e o Ministério Público. Sendo a despesa total com pessoal de R$ 91,23 bilhões e a variação acumulada do IPCA entre abril de 2005 e março de 2006 de 5,32%, tem-se que o limite para a despesa total com pessoal – ou seja, o máximo valor possível de ser atingido – seria de R$ 97,52 bilhões. Sendo este último valor correspondente a 100% da despesa total com pessoal, a aplicação do limite prudencial de 95% de que trata o parágrafo único do art. 22 da LRF implicaria uma despesa total máxima de R$ 92,65 bilhões – o que representa um aumento nominal de 1,55% em relação a março de 2006. Nesses termos, caso a variação acumulada do IPCA fosse equivalente a 3,71% - acrescido de 1,5% –, ter-se-ia um índice de correção nulo. Para variações do IPCA menores que 3,71%, a despesa total com pessoal ultrapassaria os 95% e seria necessário haver cortes de gastos para que o limite passasse a ser observado. Por fim, vale reforçar o fato de que em nenhuma hipótese seria possível a aplicação da variação

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acumulada integral do IPCA acrescida de 1,5% caso aprovado o § 4.º do art. 71-A proposto no PLP n.º 1/2007.

Outra possível interpretação para o disposto no § 4.º – e provavelmente, em vista dos resultados da primeira hipótese, a que exprime a intenção do proponente – é a de que as vedações contidas nos incisos do parágrafo único do art. 22 se aplicariam caso o montante da despesa total com pessoal em dado Poder ou no Ministério Público superasse o valor correspondente à correção da despesa do ano anterior acrescida de 1,5%. No exemplo apresentado – lembrando que este traz dados agregados para os Três Poderes e para o Ministério Público –, as vedações seriam impostas caso a despesa total com pessoal superasse R$ 97,52 bilhões. Caso seja esta a interpretação a ser considerada, sugere-se reproduzir as vedações do parágrafo único do art. 22 como incisos do próprio § 4.º do art. 71-A para tornar o texto mais preciso.

Foram realizadas projeções do impacto da medida relativas a cada um do Poderes da União e ao Ministério Público. Serão apresentados, a seguir, as hipóteses e a metodologia empregada nas mencionadas projeções.

A base primária de dados para as projeções foi extraída do SIAFI – embora a fonte seja o site da Secretaria do Tesouro Nacional – e é composta das despesas mensais com pessoal, entre janeiro de 2001 e dezembro de 2006, em cada Poder e no Ministério Público25. Para amenizar problemas relacionados à sazonalidade destas despesas em cada Poder, cada elemento da amostra foi somado aos onze antecessores, de forma a se obter, para cada mês a partir de dezembro de 2001, dados anualizados. Com a transformação, a amostra das despesas de pessoal em cada Poder e no Ministério Público passou a contar com 61 elementos.

A projeção do crescimento potencial para as despesas com pessoal baseou-se em quatro regressões lineares simples – método de mínimos quadrados. Em cada modelo, considerou-se a despesa com pessoal dos últimos doze meses como regressando e o tempo como

25 Embora as despesas com o Poder Judiciário do DF tenham sido excluídas, em cada mês, das despesas referentes ao Poder Judiciário, não foi possível fazer o mesmo para o Poder Executivo no caso das Polícias e Corpo de Bombeiros do DF. Estas despesas, contudo, não podem ser consideradas relevantes em face do montante de despesas com pessoal no Poder Executivo e sua inclusão não afetará significativamente, dessa forma, as projeções realizadas. Pelo mesmo motivo, não foram levadas em consideração as despesas relativas a decisões judiciais.

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regressor. Tendo cada um dos quatro modelos atingido índice de ajustamento à reta de regressão bastante elevado, foram calculadas as variações mensais esperadas para a despesa de pessoal relativa aos últimos dozes meses. A partir desses valores, projetou-se, mês a mês e para cada Poder e o Ministério Público, a despesa com pessoal relativa aos últimos doze meses de janeiro de 2007 a março de 201626.

Da mesma forma, utilizou-se a despesa com pessoal de 2006 como base de cálculo dos limites mensais, aplicando-se, mês a mês e de maneira proporcional, a atualização monetária acrescida do adicional de 1,5% ao ano previsto no PLP n.º 1/2007. Para o IPCA, adotou-se a estimativa contida no último Boletim FOCUS do Banco Central do Brasil: 4% ao ano.

Os resultados indicam que os limites impostos pelo PLP n.º 1/2007 atingem cada Poder e o Ministério Público de maneira distinta. No caso do Poder Executivo, o limite anual de crescimento, a partir de 2011, superará o crescimento potencial das despesas com pessoal – este baseado no histórico de crescimento. Para os demais Poderes e o Ministério Público, os números sugerem que esse fenômeno somente ocorrerá após 2016. Diante disso, se aplicados, em cada ano, a atualização monetária acrescida do adicional de 1,5% de maneira integral, as despesas com Pessoal do Poder Executivo seriam, em março de 2016, R$ 1 bilhão – 0,7% – superiores ao valor esperado caso mantido o nível histórico de crescimento. Para os Poderes Judiciário e Legislativo e para o Ministério Público são esperadas, respectivamente, reduções aproximadas de 11%, 15% e 12% em relação aos correspondentes montantes de despesa potencial projetada para 2016.

Em termos absolutos, o valor presente27 da economia gerada pela limitação proposta no PLP n.º 1/2007 supera os R$ 27 bilhões ao longo dos próximos 10 anos – dos quais R$ 10,6 bilhões referem-se ao Poder Executivo, R$ 10,4 bilhões ao Poder Judiciário e R$ 4,8 bilhões ao 26 Convém lembrar que o número de valores projetados em cada modelo é quase o dobro do número de elementos da respectiva amostra, e, por isso, a acurácia das projeções tende a se reduzir à medida que se distanciam do tempo presente. O ajustamento dos elementos das amostras às retas de regressão, contudo, amenizam essa limitação e conferem a adequada consistência aos resultados obtidos.27 A taxa de desconto corresponde à taxa SELIC definida pelo COPOM em 07.03.2007: 12,75%.

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Poder Legislativo.

Os quadros das projeções são abaixo apresentados.

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VI.3) Medidas Provisórias28

VI.3.a) MPV 340/200629

A iniciativa reajusta as faixas de valores da tabela progressiva do Imposto de Renda da Pessoa Física – IRPF e os limites de dedução; amplia o prazo para utilização de crédito da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido – CSLL; prorroga o prazo para as entidades que aderirem ao Programa Universidade para Todos – PROUNI comprovarem regularidade fiscal; amplia as hipóteses de alíquota zero da Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira – CPMF; altera o critério para remuneração dos agentes financeiros envolvidos no Fundo de Financiamento ao estudante do Ensino Superior – Fies; modifica algumas normas relativas ao Seguro Obrigatório de Danos Pessoais causados por veículos automotores de via terrestre, ou por sua carga, a pessoas transportadas ou não – DPVAT; prorroga o prazo para fins de apoio à transferência do domínio da malha rodoviária federal para os Estados; facilita o pagamento de débitos vencidos relativos à Taxa de Fiscalização do mercado de títulos e valores mobiliários; cria incentivo ao mercado nacional de informática; altera normas referentes ao Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI incidente sobre o fumo e derivados; e, por

28 Ver o quadro sintético em anexo acerca das implicações da desoneração fiscal do conjunto das MPs do PAC elaborado pelo consultor Murilo Rodrigues. 29 Escrito pelos Consultores Legislativos Lucíola Calderari Silveira e Palos e Fabiano da Silva Nunes.

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fim, prorroga o prazo para a não-incidência do adicional ao frete para renovação da marinha mercante.

Tabela do IRPF e Limites de Dedução

O art. 1.º reajusta, anualmente, em 4,5%, as faixas de rendimento da tabela progressiva mensal do IRPF, a partir do ano-calendário de 2007 até o ano-calendário de 2010.

Seguem, então, as novas tabelas de referência para os próximos anos-calendário.

Tabela 1Tabela Progressiva Mensal para o ano-calendário de 2007 – MP n.º 340, de 2006

Base de Cálculo (R$) Alíquota (%) Parcela a Deduzir do IR (R$)

Até 1.313,69 - -De 1.313,70 até 2.625,12 15 197,05

Acima de 2.625,13 27,5 525,19

Tabela 2Tabela Progressiva Mensal para o ano-calendário de 2008 – MP n.º 340, de 2006

Base de Cálculo (R$) Alíquota (%) Parcela a Deduzir do IR (R$)

Até 1.372,81 - -De 1.372,82 até 2.743,25 15 205,92

Acima de 2.743,25 27,5 548,82

Tabela 3Tabela Progressiva Mensal para o ano-calendário de 2009 – MP n.º 340, de 2006

Base de Cálculo (R$) Alíquota (%) Parcela a Deduzir do IR (R$)

Até 1.434,59 - -De 1.434,60 até 2.866,70 15 215,19

Acima de 2.866,70 27,5 573,52

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Tabela 4Tabela Progressiva Mensal a partir do ano-calendário de 2010 – MP n.º 340, de 2006

Base de Cálculo (R$) Alíquota (%) Parcela a Deduzir do IR (R$)

Até 1.499,15 - -De 1.499,20 até 2.995,70 15 224,87

Acima de 2.995,70 27,5 599,34

Os arts. 2.º e 3.º alteram as Leis n.º 7.713, de 1988, e n.º 9.250, de 1995, para reajustarem, nos anos-calendário de 2007 a 2010, em 4,5%, a dedução mensal referente à parcela isenta dos rendimentos provenientes de aposentadoria ou pensão, transferência para a reserva remunerada ou reforma, pagos pela Previdência Social dos entes federados, por qualquer pessoa jurídica de direito público interno, ou por entidade de previdência complementar.

O art. 3.º aplica o mesmo critério para reajuste das deduções relativas a dependentes e a despesas com educação, e do limite do desconto simplificado na Declaração de Ajuste Anual.

Na determinação da base de cálculo sujeita à incidência mensal do IRPF, o contribuinte poderá deduzir, por dependente, a quantia de R$ 132,05, R$ 137,99, R$ 144,20, R$ 150,69, nos anos-calendário de 2007, 2008, 2009 e a partir do ano-calendário de 2010, respectivamente. Já na apuração da base de cálculo do IRPF devido anualmente, essa dedução passa a ser de R$ 1.584,60, R$ 1.655,88, R$ 1.730,40 e R$ 1.808,28.

Ao apurar a base de cálculo do IRPF devido no respectivo ano-calendário, o contribuinte poderá deduzir as despesas com a sua própria instrução e com a instrução de seus dependentes até o limite anual individual de R$ 2.480,66 no ano-calendário de 2007, R$ 2.592,29 no ano-calendário de 2008, R$ 2.708,94 no ano-calendário de 2009, R$ 2.830,84 a partir do ano-calendário de 2010.

Por sua vez, o desconto simplificado na Declaração de Ajuste Anual, equivalente a uma dedução de 20% do valor dos rendimentos tributáveis recebidos no ano-calendário, também passa gradativamente a ficar limitado em R$ 11.669,70, R$ 12.194,86, R$ 12.743,63 e R$ 13.317,09.

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Ampliação do prazo para utilização de crédito da csll

O art. 4º modifica o caput do art. 1º da Lei nº 11.051, de 2004, a fim de estender o prazo para as pessoas jurídicas tributadas com base no lucro real utilizarem crédito relativo à CSLL, à razão de 25% sobre a depreciação contábil de máquinas, aparelhos, instrumentos e equipamentos, novos, destinados ao ativo imobilizado e empregados em processo industrial do adquirente. De acordo com a redação original do art. 1º da Lei nº 11.051, de 2004, o benefício fiscal aplicar-se-ia a bens do ativo imobilizado adquiridos entre 1º de outubro de 2004 e 31 de dezembro de 2005. Com a mudança introduzida pelo art. 4º da MP 340, de 2006, o benefício fiscal passa a vigorar até 31 de dezembro de 2008.

Cumpre ressaltar, no entanto, que essa prorrogação já está consta da Lei nº 11.452, de 07 de fevereiro deste ano.

Prorrogação do prazo para as entidades que aderirem ao Prouni comprovarem regularidade fiscal

O art. 5º altera o parágrafo único do art. 1º da Lei nº 11.128, de 2005, que dispõe sobre o PROUNI, com o intuito de prorrogar, de 31 de dezembro de 2006 para 31 de dezembro de 2007, o prazo para as entidades que aderirem ao PROUNI comprovarem regularidade fiscal. Trata-se da segunda dilatação de prazo: o prazo inicialmente previsto pela Lei nº 11.128, de 2005, estendia-se até 31 de dezembro de 2005; a Lei nº 11.196, de 2005, ampliou tal prazo para 31 de dezembro de 2006.

Alíquota zero para CPMF

O art. 6º modifica os arts. 8º e 16 da Lei nº 9.311, de 1996, para reduzir a zero a alíquota da CPMF:

- na liquidação antecipada, por instituição financeira, por conta e ordem do mutuário, de contrato de concessão de crédito que o mesmo mutuário tenha contratado em outra instituição financeira, para facilitar a transferência de financiamentos entre instituições financeiras pelo titular da conta, estimulando, dessa forma, a concorrência bancária;

- nos lançamentos a débito em conta-corrente de titularidade de entidade fechada de previdência complementar para pagamento, em virtude de convênio firmado, de aposentadoria e pensão devidas pelo Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS, a fim de evitar que

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aquelas entidades tenham que arcar com o ônus do pagamento de tais benefícios, uma vez que houve entendimento sobre a impossibilidade de o INSS restituir os custos decorrentes da cobrança da CPMF;

- nos lançamentos a débito em conta aberta exclusivamente para pagamento de salários, proventos, soldos, vencimentos, aposentadorias, pensões e similares, decorrente de transferência para conta-corrente de depósito de titularidade do mesmo beneficiário, com o intuito de permitir que o assalariado escolha livremente a instituição financeira para a futura movimentação dos recursos transferidos, incentivando a concorrência bancária e reduzindo as tarifas sobre serviços.

Remuneração dos agentes financeiros envolvidos no fies

O art. 7º altera o §3º do art. 2º da Lei nº 10.260, de 12 de julho de 2001, que dispõe sobre o FIES, estabelecendo que o percentual de remuneração dos agentes financeiros pela administração dos créditos concedidos e absorção do risco de crédito efetivamente caracterizado passará a ser estabelecido semestralmente em Portaria Interministerial dos Ministros de Estado da Fazenda e da Educação, a partir de 1º de julho de 2006. Até essa data a remuneração era de até 1,5% ao ano, calculado sobre o saldo devedor dos financiamentos concedidos.

Seguro Obrigatório de Danos Pessoais

O art. 8º modifica a Lei nº 6.194, de 1974, que dispõe sobre o DPVAT. A alteração no art. 3º da mencionada Lei visa a fixar os valores para as indenizações por morte, invalidez permanente e despesas de assistência médica e suplementares, por pessoa vitimada. Até a edição da MP nº 340, de 2006, tais indenizações estavam vinculadas ao salário-mínimo, a saber: no caso de morte, 40 vezes o valor do maior salário-mínimo vigente no País; no caso de invalidez permanente, até 40 vezes o valor do maior salário-mínimo vigente no País; no caso de despesas de assistência médica e suplementares devidamente comprovadas, como reembolso à vítima, até 8 vezes o valor do maior salário-mínimo vigente no País.

Já a modificação no art. 4º da Lei nº 6.194, de 1974, determina novas regras quanto à definição do destinatário do pagamento da indenização no caso de morte, consoante o disposto no art.792 novo Código Civil, transcrito abaixo:

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“Art. 792. Na falta de indicação da pessoa ou beneficiário, ou se por qualquer motivo não prevalecer a que for feita, o capital segurado será pago por metade ao cônjuge não separado judicialmente, e o restante aos herdeiros do segurado, obedecida a ordem da vocação hereditária.

Parágrafo único. Na falta das pessoas indicadas neste artigo, serão beneficiários os que provarem que a morte do segurado os privou dos meios necessários à subsistência.”Com a mudança no art. 5º da Lei nº 6.194, de 1974, a

indenização no caso de morte não será mais paga com base no valor da época da liquidação do sinistro, no prazo de 15 dias da entrega de determinados documentos, e sim com base no valor vigente na época da ocorrência do sinistro, no prazo de 30 dias da entrega dos documentos. Além do cheque nominal, passam a ser outros meios para pagamento de tal indenização o depósito ou a transferência eletrônica de dados – TED para a conta corrente ou conta poupança do beneficiário. Fica estabelecida ainda penalidade pecuniária no caso de não-cumprimento do prazo para o pagamento das indenizações.

O art. 8º da MP também altera o art. 11 da Lei nº 6.194, de 1974. De acordo com a redação original deste artigo, a sociedade seguradora que infringisse as disposições da mencionada Lei teria suspensa a autorização para operar no DPVAT. Com a redação dada pela MP, a penalidade passa a ter uma gradação conforme a gravidade da irregularidade, apurada por meio do devido processo administrativo: advertência; suspensão do exercício de determinadas atividades ou profissão pelo prazo de até 180 dias; inabilitação, pelo prazo de 2 anos a 10 anos, para o exercício de cargo ou função no serviço público e em empresas públicas, sociedades de economia mista e respectivas subsidiárias, entidades de previdência complementar, sociedades de capitalização, instituições financeiras, sociedades seguradoras e resseguradores; multa de R$ 10.000,00 a R$ 1.000.000,00; suspensão para atuação em 1 ou mais ramos de seguro ou resseguro.

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Prorrogação de prazo para fins de apoio à transferência do domínio da malha rodoviária federal para os estados

O art. 9º, ao modificar o art. 19 da Lei nº 11.314, de 2006, prorroga, de 31 de dezembro de 2006 para 31 de dezembro de 2007, o prazo para o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT utilizar recursos federais na execução de obras de conservação, recuperação, restauração, construção e sinalização das rodovias federais transferidas para os Estados, bem como na supervisão e elaboração dos estudos e projetos de engenharia que se fizerem necessários.

Cumpre ressaltar, no entanto, que a Lei nº 11.452, de 07 de fevereiro deste ano, já determina a prorrogação desse prazo para 31 de dezembro de 2008, um ano além do disposto no art. 9º da MP nº 340.

Pagamento de débitos vencidos relativos à taxa de fiscalização do mercado de títulos e valores mobiliários

O art. 10 permite que as pessoas jurídicas com débitos vencidos relativos à Taxa de Fiscalização dos mercados de títulos e valores mobiliários efetuem o pagamento de seus débitos com redução de 30% nas multas e nos juros legalmente exigíveis, bem como mediante parcelamento em até 120 prestação mensais e sucessivas.

Adicionalmente, o dispositivo define que, além do previsto no texto, o parcelamento deverá observar a regulamentação da Comissão de Valores Mobiliários – CVM aplicável ao assunto.

Incentivo ao mercado nacional de informática

Os artigos 11 e 12 alteram o art. 11 da Lei nº 8.248, de 23 de outubro de 1991, e o art. 2º da Lei nº 8.387, de 30 de dezembro de 1991, respectivamente. Ambas as normas tratam de incentivo fiscal pela redução da alíquota do IPI para o mercado de informática. Para terem direito ao benefício, as empresas devem cumprir determinadas exigências estabelecidas pela legislação. Uma dessas condições é o investimento anual do percentual mínimo de 5% do faturamento bruto interno em atividades de pesquisa e desenvolvimento em tecnologia da informação, a serem realizadas no País.

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Para as pessoas jurídicas fabricantes de microcomputadores portáteis e de unidades de processamento digitais de pequena capacidade baseadas em microprocessadores, de valor até R$ 11.000,00, essa condição foi amenizada nos dois textos normativos, reduzindo-se pela metade esse percentual, até 31 de dezembro de 2006. Com as alterações promovidas pela MP nos mencionados artigos, a vigência dessa redução fica prorrogada até 31 de dezembro de 2009, a vigência dessa redução.

Cumpre ressaltar, no entanto, que o texto dos artigos 11 e 12 da MP já está reproduzido na Lei nº 11.452, de 07 de fevereiro deste ano.

Alterações no imposto sobre produtos industrializados incidente sobre o fumo e derivados

O art. 13 altera o art. 41 da Lei nº 10.865, de 30 de abril de 2004, a fim de excluir do campo de incidência do IPI os produtos classificados na Tabela de Incidência do IPI – TIPI, nas posições 2401.10.20 (fumo em folhas secas ou fermentadas tipo capeiro); 2401.10.30 (fumo em folhas secas em secador de ar quente ("flue cured"), do tipo Virgínia); 2401.10.40 (fumo em folhas secas, com um conteúdo de óleos voláteis superior a 0,2%, em peso, do tipo turco), anteriormente tributados à alíquota de 30%.

É excluído o §2º do art. 41, que determinava a cobrança do imposto na saída do produto do estabelecimento que o industrializasse, quando a industrialização fosse realizada por encomenda, sendo o encomendante solidariamente responsável com o estabelecimento industrial pelo cumprimento da obrigação principal e acréscimos legais. Permite-se, assim, a suspensão da cobrança do IPI para a remessa da mercadoria para industrialização por encomenda.

Essas alterações visam a dar mais racionalidade na cobrança de IPI nessas operações. Além disso, evitam o acúmulo de créditos de ICMS, notadamente na Região Sul do País, em relação a produtos destinados à exportação, verificado entre estados produtores, beneficiadores e exportadores de tabaco.

Dessa forma, continua sujeito à alíquota de 30% apenas o produto classificado na posição 2401.20 (Fumo – tabaco - total ou parcialmente destalado) da TIPI. Para manter a coerência nos textos

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legais que tratam dos procedimentos relacionados ao fumo, o art. 14 da Medida Provisória altera também o art. 12 da Lei nº 11.051, de 2004.

Já a alteração no art 3º do Decreto-Lei nº 1.593, de 21 de dezembro de 1977, realizada pelo art. 15 da MP, dispensa de registro especial, mencionado no art.1º do Decreto-Lei, as empresas que exerçam operações realizadas no mercado interno de tabaco em folha, bem como exerçam atividade de beneficiamento ou acondicionamento por enfardamento desse produto. O referido art. 1º estabelece que a fabricação de cigarros classificados no código 2402.20.00 da TIPI, será exercida exclusivamente por empresas que mantiverem registro especial na Secretaria da Receita Federal.

Cumpre ressaltar, no entanto, que o texto dos artigos 13, 14 e 15 da MP também já estão reproduzidos integralmente na Lei nº 11.452, de 07 de fevereiro deste ano.

Prorrogação de prazo para a não-incidência do adicional ao frete para renovação da marinha mercante

O art. 16 prorroga o prazo previsto no art. 17 da Lei nº 9.432, de 1997, para até 8 de janeiro de 2012, referente à não-incidência do Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante – AFRMM sobre as mercadorias cuja origem ou cujo destino final seja porto localizado na Região Norte ou Nordeste do País, nas navegações de cabotagem, interior fluvial e lacustre.

Cláusula de Vigência

De acordo com o art. 17, a MP entra em vigor na data de sua publicação. Quanto aos dispositivos atinentes ao reajuste das faixas de valores da tabela progressiva do IRPF e dos limites de dedução, produz efeitos a partir de 1.º de janeiro de 2007.

Admissibilidade

Segundo a Exposição de Motivos Interministerial nº146/2006, as alterações propostas pela MP, quanto à sua relevância e urgência, são assim justificadas:- Ajustes no IRPF e na CSLL: é necessário reajustar as faixas de

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valores da Tabela Progressiva do IRPF, e é importante incentivar novos investimentos via crédito da CSLL; assim como é necessário implementar imediatamente essas medidas, devendo produzir efeitos a partir de 1º de janeiro de 2007;

- CPMF: “premente e constante necessidade de se instituir mecanismos que contribuam para a elevação da concorrência entre os agentes econômicos”;

- FIES: a vigência imediata dessas alterações é condição necessária à boa continuidade das operações de financiamento do FIES;

- seguro DPVAT: “os referidos desequilíbrios sistêmicos no seguro em questão demandam ajustes que, não sendo realizados, podem resultar na inviabilidade do oferecimento do seguro, com todas as conseqüências para a sociedade”;

- prorrogação do prazo para utilização de recursos em rodovias federais transferidas aos estados: ainda há obras a serem executadas nessas rodovias que somente serão passíveis de investimentos, com recursos federais, se for concretizada a dilação do prazo inicialmente fixado, que se encerrava em 31 de dezembro de 2006;

- prorrogação da redução de 50% no mínimo de investimento para empresas de informática: a relevância se justifica pelo incentivo à redução do mercado cinza de informática, estimulando a geração de novos postos de trabalho e de renda. A urgência se justifica para dar continuidade na fruição do benefício que, pelo texto original, extingue-se em 31 de dezembro de 2006;

- alterações na tributação do IPI sobre fumo e derivados: são urgentes e relevantes, pois modernizam e tornam mais eficiente a tributação incidente sobre o setor do fumo, possibilitando maior competitividade do referido setor no exercício de 2007;

- prorrogação da isenção do Adicional do Frete de Renovação da Marinha Mercante: visa proporcionar maior desenvolvimento às regiões Norte e Nordeste, sendo que o benefício teria vigência até 08 de janeiro de 2007.

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Impactos orçamentários e financeiros

De acordo com a Exposição de Motivos Interministerial nº 146, de 2006, as alterações propostas pela MP nº 340 gerarão uma perda de arrecadação calculada, para o ano de 2007, em R$2,13 bilhões. Desse montante R$1,23 bilhão se refere à correção da tabela do IRPF, sendo o restante, R$900 milhões, relativo à prorrogação da vigência da depreciação acelerada da CSLL.

A citada Exposição de Motivos ainda informa que a renúncia de IRPF está prevista em R$1,37 bilhão para 2008, R$1,5 bilhão para 2009 e R$1,63 bilhão para 2010.

Cabe destacar que a correção da tabela do IRPF foi fruto de debate realizado com a participação da Comissão Mista de Orçamento, sendo seus efeitos financeiros, por conseguinte, considerados na elaboração do orçamento do presente exercício.

VI.3.b) MPV nº 346. Abre crédito extraordinário em favor da Presidência da República, dos Ministérios dos Transportes, da Cultura e do Planejamento, Orçamento e Gestão e de Encargos Financeiros da União.

O valor do crédito é R$ 452.183.639,00, destinado a vários órgãos. Em especial, o crédito será destinado à extinção da RFFSA, tratada na MPV 353.

VI.3.c) MPV nº 347. Constitui fonte de recursos adicional para ampliação de limites operacionais da Caixa Econômica Federal - CEF 30

O valor atinge R$ 5,2 bilhões em condições financeiras que permitem o enquadramento da operação como instrumento híbrido de capital e dívida. A peculiaridade de tal instrumento reside no fato de que, embora seja fruto de um empréstimo tomado pela instituição, ou seja, oriundo de uma dívida, ele é recebido em condições tão favoráveis que praticamente equivale a um aporte de capital.

A motivação para a Medida Provisória consiste no fato de o capital mínimo (ou o patrimônio de referência), que a CEF deve manter para suportar os riscos derivados de sua estrutura de ativos 30 Escrito pelo Consultor Legislativo Cassiano Luiz Crespo Alves Negrão.

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conforme as regras do CMN, estar abaixo daquele necessário para a realização de operações de crédito programadas no PAC para a consecução das obras de saneamento básico. O ingresso de volume de recursos no Patrimônio de Referência da CEF poderia permitir, no limite e hipoteticamente, a concessão de financiamentos até o montante aproximado de R$ 47,27 bilhões uma vez que a Resolução n.º 2.837, de 2001, do CMN, exige, para operações de crédito em geral, a correspondência de 11% no patrimônio de referência.

É preciso assinalar, contudo, que a Medida Provisória, em seu art. 2º, parágrafo único, determina que as aplicações dos recursos decorrentes dessa ampliação de limites operacionais da CEF serão dirigidas, por financiamento, aos setores públicos e privados. No caso de oerações de crédito com o setor público, a regra geral - que demanda 11% de patrimônio de referência - é afastada por uma regra específica, estabelecida na Resolução nº 2.827, de 2001, que requer, para tais financiamentos, o suporte de 45% no patrimônio de referência. Diante da distinção entre a regência das operações de crédito destinadas a setor privado e ao setor público, o montante concreto de recursos que a "capitalização" da CEF propiciará dependerá da ponderação entre os percentuais que serão destinados a um ou a outro setor.

Outro item que merece destaque é aquele concernente à natureza das operações que poderão ser realizadas com a ampliação de limites prevista na MP em foco. É que, malgrado sua exposição de motivos indique o saneamento básico como destinação precípua dos recursos (e o inciso II, inclua, também, a habitação popular), o inciso III, ao autorizar a aplicação em "outras operações previstas no estatuto social da CEF", enseja, em tese, a possibilidade de que a Instituição Financeira canalize os recursos a qualquer uma inúmeras atividades abrangidas pelo estatuto, que vão desde crédito pessoal até operações com cartões de crédito, desvirtuando o objetivo declarado da "capitalização".

Impactos Fiscais da MP 34731

A Exposição de Motivos da MP em análise expressamente afirma que a operação não traz impacto para o superávit

31 Escrito pelo Consultor Legislativo Edilberto Pontes Lima. 68

primário, uma vez que se trata de empréstimo do Tesouro Nacional para a Caixa Econômica Federal, sendo registrada como ativo financeiro da União e passivo da Caixa Econômica Federal.

A questão é avaliar a correção de se classificar essa operação como empréstimo. A própria MP (art. 1º) afirma que se trata de instrumento híbrido de capital e dívida. Ora, parece que se está diante de uma atividade tipicamente governamental - investimentos do governo federal em áreas que ele considera prioritárias (saneamento e habitação popular) - mas sem a devida contabilização como despesa primária. Ou seja, investe-se, mas não se registra como tal. Enquadra-se perfeitamente na definição de déficit quase fiscal largamente utilizada pelo FMI:32

(Tchaideze, 2007):

“The concept of a quase-fiscal deficit (QFD) is a subject that often comes up in the policy papers of international financial institutions. Common examples include utility companies that provide services at prices below cost-recovery levels; public enterprises that purchase more resources than needed or at prices above market ones; and financial institutions that give out housing loans at rates below those prevailing in the market."

Outra questão é que, conforme o § 3º do art. 4° da Lei Complementar nº 101, de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO deve especificar eventuais riscos fiscais:

"§ 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem."

Se se considerar que o empréstimo é de retorno duvidoso, já que o art. 2º da MP indica que a CEF emprestará para saneamento e habitação popular, e se essas áreas são de elevada inadimplência, os riscos de não-pagamento à Caixa são altos, dificultando

32 Tchaidze, Robert R., "Quasi-Fiscal Deficit in Non-Financial Enterprises" (January 2007). IMF Working Paper No. 07/10 Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=959302

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o correspondente pagamento à União, o que justifica a inclusão no referido anexo. Como a MP não traz nenhum comentário a respeito, é de se aguardar o projeto de LDO a ser encaminhado ao Congresso Nacional até 15 de abril.

Independentemente do mérito de gastos nas áreas apontadas, parece, ante o exposto, que, do ponto de vista fiscal, há impactos a serem devidamente considerados, tanto quanto a eventuais passivos futuros, quanto à classificação dos gastos que serão realizados.

VI.3.d) MPV nº 348. Institui o Fundo de Investimento em Participações em Infra-Estrutura - FIP-IE (energia; transporte; água e saneamento básico)33

A medida provisória está constituída de cinco artigos.O art. 1o autoriza a constituição do fundo que

funcionará sob a forma de condomínio fechado e terá por objetivo o investimento em novos projetos de infra-estrutura no território nacional. Segundo a MP, são considerados novos, os projetos de infra-estrutura implementados a partir de 22 de janeiro de 2007, por sociedades especificamente criadas para tal fim — necessariamente organizadas como sociedades por ações, de capital aberto ou fechado —, em energia, transporte, água e saneamento básico. Os novos projetos, todavia, poderão constituir-se na expansão de projetos já existentes, implantados ou em processo de implantação, desde que os investimentos e os resultados da expansão sejam segregados mediante a constituição de sociedade de propósito específico.

Além disso, no mínimo noventa e cinco por cento do patrimônio do fundo, que terá duração mínima de oito anos e número mínimo de dez cotistas, deverá ser aplicado em ações ou bônus de subscrição de emissão das sociedades instituídas para os fins da medida provisória. Cada cotista, no entanto, não poderá deter mais de vinte por cento das cotas emitidas pelo fundo ou auferir rendimento superior a vinte por cento do total de rendimentos do fundo.

A medida provisória, ademais, prevê uma série de medidas de administração do fundo, que procuram atribuir-lhe transparência e confiabilidade. Com efeito, os condomínios criados para

33 Escrita pelo Consultor Legislativo Antonio Marcos Silva Santos.70

os fins da MP no 348, de 2007, deverão seguir, pelo menos, as seguintes práticas de governança corporativa: a) proibição de emissão de partes beneficiárias e inexistência desses títulos em circulação; b) estabelecimento de um mandato unificado de no máximo dois anos para todo o Conselho de Administração; c) disponibilização de contratos com partes relacionadas, acordos de acionistas e programas de opções de aquisição de ações ou de outros títulos ou valores mobiliários de emissão da companhia; d) concessão da faculdade do emprego da arbitragem como mecanismo de resolução dos conflitos societários; e) auditoria anual de suas demonstrações contábeis por auditores independentes registrados na Comissão de Valores Mobiliários (CVM); e f) no caso de abertura de seu capital, obrigar-se, perante o fundo, a aderir a segmento especial de bolsa de valores ou de entidade mantenedora de mercado de balcão organizado que assegure, no mínimo, níveis diferenciados de práticas de governança corporativa antes mencionadas.

A medida provisória exige, também, que o fundo deverá participar do processo decisório das sociedades investidas, com efetiva influência na definição de suas políticas estratégicas e na sua gestão, notadamente por meio da indicação de membros do Conselho de Administração. O fundo poderá, ainda, deter ações que integrem o respectivo bloco de controle, pela celebração de acordo de acionistas ou pela celebração de ajuste de natureza diversa ou adoção de procedimento que assegure a ele efetiva influência na definição de sua política estratégica e na sua gestão.

O art. 2o trata da tributação do novo fundo. Os rendimentos auferidos no resgate de cotas, inclusive quando decorrentes da liquidação do fundo, ficam sujeitos ao imposto de renda na fonte à alíquota de quinze por cento. Se transcorridos cinco anos da aquisição da cota pelo investidor, os rendimentos distribuídos à pessoa física ficam isentos do imposto de renda na fonte e na declaração de ajuste anual.

O art. 3o também trata da tributação do fundo. Segundo esse dispositivo, as perdas apuradas nas operações de resgate de cotas, quando realizadas por pessoa jurídica tributada com base no lucro real, não serão dedutíveis da base de cálculo do imposto de renda.

Em seguida, o art. 4o prevê que a CVM e a Secretaria da Receita Federal do Ministério da Fazenda (SRF) regulamentarão, dentro de suas respectivas competências, o disposto na MP.

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Por fim, o art. 5o trata da vigência da medida provisória, que já se encontra em vigor desde a data de sua publicação.

Segundo a exposição de motivos que acompanha a medida provisória, a criação do fundo constitui importante medida de fomento ao investimento privado em infra-estrutura no País, pois possibilita a captação de recursos de investidores privados para a aquisição de valores mobiliários emitidos por Sociedades de Propósito Específico (SPE), constituídas para a execução de novos projetos de infra-estrutura nas áreas já mencionadas.

O referido documenta ressalta, ainda, que a concessão da isenção do imposto de renda ao novo fundo não implica renúncia de receita. Afirma, também, que a medida provisória atende ao disposto no art. 14 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, visto que ela institui nova modalidade de aplicação financeira, não alcançando as modalidades de investimento existentes, sobre cujo resgate, mesmo que para aplicação no novo fundo, permanecem sendo aplicadas as regras de tributação vigentes.

De acordo com as disposições regimentais atinentes à matéria, o prazo para a apreciação da medida provisória na Câmara dos Deputados vai de 16 de fevereiro de 2007 a 1o de março de 2007. No Senado Federal, vai de 2 a 15 de março de 2007. Se necessário o retorno à Casa inicial, a deliberação de eventuais emendas deve ser realizada entre os dias 16 a 18 de março de 2007. A MP no 348, de 2007, sobrestará a pauta da Câmara dos Deputados a partir do dia 19 de março de 2007.

Apesar de o governo entender que não há renúncia fiscal, por tratar-se de nova modalidade de aplicação, deve-se considerar que pelo menos parte dos recursos investidos serão drenados de outras aplicações que pagam imposto, o que gera uma renúncia indireta.

VI.3.e) MPV nº 349. Institui o Fundo de Investimento do FGTS – FI-FGTS34

Descrição

34 Escrita pelo Consultor Legislativo Adolfo Furtado.72

A Medida Provisória nº 349 “Institui o Fundo de Investimento do FGTS - FI-FGTS, altera a Lei no 8.036, de 11 de maio de 1990, e dá outras providências”.

Referida Medida Provisória (MP) integra o Programa de Aceleração do Crescimento – PAC do Governo Federal e tem dois objetivos. Em primeiro lugar, cria o Fundo de Investimento do FGTS – FI-FGTS, destinado a financiar investimentos nas áreas de energia, transportes e saneamento, de acordo com as diretrizes, critérios e condições estabelecidos pelo Conselho Curador do FGTS (CCFGTS). Em segundo lugar, altera dispositivos da Lei nº. 8.036, de 11 de maio de 1990, que dispõe sobre o FGTS, com os propósitos de dar competência ao CCFGTS para regulamentar o novo Fundo e de permitir que os trabalhadores possam aplicar parcela dos saldos de suas contas vinculadas em cotas do FI-FGTS.

O caput do art. 1º da MP nº. 349/2007 cria o FI-FGTS, “caracterizado pela aplicação de recursos do FGTS, destinado a investimentos em empreendimentos dos setores de energia, rodovia, ferrovia, porto e saneamento, de acordo com as diretrizes, critérios e condições que dispuser o Conselho Curador do FGTS”. O dispositivo supramencionado tão-somente explicita o objetivo do novo Fundo, deixando ao Conselho Curador do FGTS a tarefa de definir as diretrizes, critérios e condições para a aplicação de seus recursos.

O § 1º do art. 1º estabelece que o FI-FGTS terá patrimônio próprio, segregado do patrimônio do FGTS. Além disso, determina que o FI-FGTS será disciplinado por “instrução da Comissão de Valores Mobiliários – CVM” e que não cabe à Caixa Econômica Federal - CEF, na qualidade de Agente Operador do FGTS, assumir o risco de crédito pelas operações do FI-FGTS, ao contrário do que ocorre com as aplicações atuais do FGTS.

Sobre o papel da CVM, assim se manifestam os Ministros signatários da Exposição de Motivos Interministerial nº. 002/MTE/MF/CIDADES, de 15 de janeiro de 2007, que acompanha a MP nº 349/2007:

“Ressalte-se que a estrutura de Fundo de Investimento será regulada pela Comissão de Valores Mobiliários - CVM, que exige para sua atuação no mercado elevado nível de governança corporativa, impondo ao administrador e gestor do Fundo responsabilidade objetiva e

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toda sorte de penalidades pela não observância do mandato outorgado. A administração de um fundo de investimento é, entre as formas de atuação tipicamente privadas, certamente a que se sujeita ao maior grau de fiscalização, sob o ponto de vista da transparência e do cumprimento das obrigações decorrentes das normas e regulamento.”

Em relação à assunção do risco de crédito por parte do próprio FGTS, são feitos os seguintes comentários na EMI nº 002:

“5. Possibilitar ao FGTS a assunção de risco de crédito privado a partir de operações originadas no mercado de capitais doméstico amplia sua vocação original ao tempo em que não o afasta das operações de crédito e financiamento usualmente utilizadas.

6. Cabe notar que a aplicação de parte dos recursos do FGTS no FI-FGTS não implica em risco para os trabalhadores. Por um lado, o risco do FGTS é inferior a seu Patrimônio Líquido, o qual, já considera a plena satisfação do direito individual do trabalhador, titular da conta vinculada, que possui seus valores devidamente individualizados no passivo do Fundo. Por outro lado, o saldo das contas vinculadas do trabalhador é garantido pelo Governo Federal, conforme dispõe o artigo 13 da Lei nº 8.036, de 11.05.90 - que é o normativo legal de regência do FGTS.”O § 2º determina, por sua vez, que a CEF ficará

encarregada da administração e gestão do FI-FGTS, cabendo ao Comitê de Investimento – CI, a ser criado pelo Conselho Curador, a aprovação dos investimentos.

O § 3º prevê que, na hipótese de extinção do FI-FGTS, seu patrimônio total será distribuído aos cotistas, na proporção de suas participações. Tais recursos só poderão ser movimentados nas hipóteses previstas no art. 20 da Lei nº. 8.036, de 11 de maio de 1990.

O caput do art. 2º autoriza a aplicação imediata de R$ 5 bilhões, provenientes do patrimônio líquido do FGTS, para a integralização de cotas do FI-FGTS. O parágrafo único desse artigo prevê, por sua vez, que esse valor poderá ser ampliado para até 80% do montante total do patrimônio líquido do FGTS registrado em 31/12/2006, por proposta do Agente Operador e mediante autorização do CCFGTS.

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Segundo a EMI nº 002, esse teto para a integralização de cotas do Fundo de Investimento corresponde a cerca de R$ 16,7 bilhões.

Ressaltam, ainda, os Ministros:“Por estar submetida a regime jurídico próprio, a

alocação desses recursos no FI-FGTS não será considerada para efeito da contagem do direcionamento de, no mínimo, 60% dos investimentos de habitação popular, no âmbito do programa de aplicações do FGTS, conforme definido no art. 9º, § 3º, da Lei nº. 8.036, de 11 de maio de 1990, percentual este que não restará prejudicado pela adoção da presente medida.”Ainda em relação à natureza das aplicações das cotas

do FI-FGTS, a Exposição de Motivos nº 002 esclarece que o FI-FGTS deverá investir em ativos financeiros a serem alocados ao financiamento de novos empreendimentos nas áreas de energia, rodovias, ferrovias, portos e saneamento, a partir de operações estruturadas no mercado de capitais.

Entre os ativos financeiros que comporão a carteira do FI-FGTS, a EMI nº 002 cita cotas de Sociedades de Propósito Específico – SPE35, debêntures, notas promissórias, Fundo de Investimento em Direitos Creditórios – FIDC e Certificados de Recebíveis Imobiliários – CRI, dentre outros.

O art. 3º da MP nº 349/2007 reúne as modificações feitas na Lei nº. 8.036, de 1990, para adaptá-la à criação do FI-FGTS.

Nesse contexto, introduz-se inicialmente novo inciso ao art. 5º, que trata do Conselho Curador, para atribuir-lhe novas competências relacionadas ao FI-FGTS. Caberá ao CCFGTS definir, na prática, a estrutura, a forma de funcionamento, a política de investimentos do novo Fundo e a sistemática pela qual os trabalhadores terão acesso aos rendimentos gerados pelas suas aplicações, uma vez que lhe caberão as seguintes atribuições: definir a composição e as formas de deliberação e funcionamento do Comitê de Investimento, colegiado destinado a propor a política de investimentos do FI-FGTS, além de selecionar e aprovar os

35 Vide §§ 1º a 3º do art. 1º da Medida Provisória nº 348, de 2007, que “Institui o Fundo de Investimento em Participações em Infra-Estrutura – FIP-IE, e dá outras providências”.

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empreendimentos que serão objeto de aplicação de seus recursos36; aprovar a política de investimentos do novo Fundo; decidir sobre o montante a ser reinvestido ou distribuído aos cotistas, em cada exercício; estabelecer o prazo mínimo de resgate das cotas e retorno dos recursos às contas vinculadas; autorizar a integralização voluntária de cotas do FI-FGTS pelos trabalhadores, estabelecendo previamente os limites globais e individuais, parâmetros e condições de aplicação e resgate; definir o limite máximo de participação dos recursos do FI-FGTS por investimento, bem como a exposição máxima de risco; definir a remuneração do Agente Operador.

A outra modificação é feita no art. 20 da Lei nº 8.036/90, que trata das hipóteses de movimentação da conta vinculada. Acrescenta-se a possibilidade de movimentação da conta vinculada para fins de integralização de cotas do FI-FGTS, até o limite de 10% do saldo existente na mesma.

É alterado o § 13 do art. 20 para definir que, a exemplo do que ocorreu com os Fundos Mútuos de Privatização - FGTS, as aplicações voluntariamente realizadas pelos titulares de contas vinculadas em cotas do FI-FGTS não são garantidas pelo Governo Federal. Da mesma forma, estende-se, no § 14, a isenção do Imposto de Renda aos ganhos do FI-FGTS. Finalmente, assegura-se, na nova redação dada ao § 15, que os recursos alocados pelo titular da conta vinculada ao FI-FGTS também não afetarão a base de cálculo da multa rescisória equivalente a 40% dos depósitos efetuados pelo empregador.

Novo § 19 é acrescentado ao art. 20 para determinar que a integralização voluntária das cotas do FI-FGTS será realizada por meio de Fundo de Investimento em Cotas - FIC, constituído pela Caixa Econômica Federal especificamente para essa finalidade. Para tanto, o § 20 estabelece que a integralização deverá ser precedida de entrega de prospecto ao trabalhador e de declaração, por ele firmada, de sua ciência quanto aos riscos do investimento que está realizando.

36 Segundo documento explicativo distribuído pelo Ministério do Trabalho e Emprego sobre a MP nº 349, o Comitê de Investimento “replica o CCFGTS”, indicando a intenção de que sua composição seja tripartite, com metade dos membros constituída por representantes do Governo Federal e a outra metade bipartida em representações de trabalhadores e empregadores.

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De maneira geral, a criação do FI-FGTS é justificada pelos Ministros signatários da EMI nº 002 da seguinte forma:

“10. A aplicação dos recursos, na forma prevista na MP, viabilizará a constituição de Fundo de Investimento que investirá os recursos de acordo com o mencionado inicialmente nesta Exposição de Motivos, resultando em efetiva atuação do governo no enfrentamento do grave problema do déficit de infra-estrutura que afeta o país e a sociedade.

11. Ademais, alinham-se ao projeto vários fatores para o crescimento sustentado, como a busca da redução de custos e melhora da eficiência do sistema logístico, produtivo e de distribuição do País, que ampliam investimentos privados voltados às novas demandas da exportação e do mercado interno, aumento da produtividade e competitividade dos nossos produtos e, principalmente, para a geração de novos empregos.

12. Dessa forma, interessa ao FGTS e aos trabalhadores o investimento em infra-estrutura. Quanto maior for a criação de postos de trabalho, mais se justifica o investimento, tendo em vista que o FGTS ganha duplamente: primeiro, porque a ação financiada beneficia diretamente os trabalhadores, na medida em que aumenta a possibilidade de sua colocação no mercado de trabalho; segundo, porque o incremento de novos empregos aumenta a arrecadação do FGTS que, dessa forma, poderá destinar mais recursos que gerarão mais empregos, originando e sustentando um círculo virtuoso de longo prazo.”

Análise da Medida dentro da Lógica do FGTS

ALGUNS FATOS E NÚMEROS SOBRE O FGTS

1. Como surgiu o FGTS?

O Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS foi criado em 1967 como alternativa à indenização devida pela rescisão do contrato de trabalho por prazo determinado, prevista no art. 478 da

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Consolidação das Leis do Trabalho – CLT. A indenização correspondia a um mês de salário por ano de serviço na empresa.

Com a sistemática introduzida pelo FGTS, o empregador passou a depositar mensalmente, em conta vinculada do trabalhador junto ao Fundo, o equivalente a 8% de sua remuneração. Os depósitos efetuados na conta vinculada passaram a ser atualizados monetariamente e a render juros. Ao cabo de um ano, o saldo acumulado equivaleria aproximadamente ao valor atualizado de um mês de salário. Atualmente, a remuneração das contas vinculadas do FGTS equivale à Taxa Referencial de Juros (TR), mais juros de 3% ao ano.

2. Em que hipóteses pode o trabalhador fazer o saque do FGTS?

De acordo com a legislação do FGTS, o acesso do trabalhador aos recursos da conta vinculada não é livre. Existem hipóteses predeterminadas de movimentação dos recursos, das quais as mais importantes são os saques por demissão sem justa causa, para a compra de moradia e por aposentadoria. O quadro abaixo mostra a distribuição dos saques por modalidade, em 2006.

FGTS – SAQUES POR MODALIDADE - 2006

DESCRIÇÃO QTDE Participação % VALOR (R$ mil) Participação

%

Aposentadoria 628.004 2,62% 2.485.713 8,37%

Moradia 534.204 2,23% 4.327.800 14,58%

Demissão s/Justa causa 16.303.900 68,05% 19.958.495 67,24%

Inatividade 1.252.818 5,23% 599.717 2,02%

AIDS / Neopl. Maligna 80.026 0,33% 274.616 0,93%

Outros 5.158.865 21,53% 2.037.373 6,86%

TOTAL 23.957.817 100,00% 29.683.714 100,00%

3. De onde vêm os recursos que possibilitam ao FGTS realizar investimentos?

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O FGTS é um fundo pró-cíclico. Quando o mercado de trabalho formal se comporta bem, com elevação do nível de emprego e da remuneração, há a tendência de elevação das receitas, que são dependentes da massa salarial. Por outro lado, há também a tendência de contenção dos saques, em virtude da diminuição das demissões e da rotatividade de mão-de-obra. Conseqüentemente, em um cenário benigno de crescimento econômico, a arrecadação líquida (receitas – saques) é positiva. Inversamente, em períodos recessivos, a arrecadação líquida tende a ser negativa.

A arrecadação líquida do Fundo, com a exceção do triênio 1997-1999, tem sido positiva desde 1995. No último triênio, ademais, o excesso de arrecadação sobre os saques tem sido sistematicamente superior a R$ 6 bilhões. A tabela a seguir mostra a evolução das receitas, dos saques e da arrecadação líquida, desde 2000.

Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS R$ mil

Ano Receitas de depósitos Saques Arrecadação líquida

2000 18.708.531 17.198.040 1.510.4902001 21.074.052 18.772.345 2.301.7072002 22.421.997 19.635.024 2.786.9732003 24.956.352 20.372.314 4.584.0382004 28.269.333 22.088.962 6.180.3722005 32.247.877 25.951.045 6.296.8322006 36.505.405 29.683.714 6.821.691

Em suma, a arrecadação anual correspondente a 8% da folha salarial das empresas tem geralmente sido mais do que suficiente para fazer face a todos os saques anuais realizados pelos trabalhadores em suas contas vinculadas. O dinheiro que sobra, após o pagamento dos custos administrativos do Fundo, pode ser utilizado para financiar investimentos.

Além desse desempenho positivo da arrecadação líquida, os retornos dos financiamentos37 e as receitas das contribuições sociais criadas pela Lei Complementar nº 110, de 2001, tem elevado constantemente o montante de recursos que o FGTS dispõe para investir.

37 O retorno anual dos financiamentos, em 2006, foi de R$ 9,9 bilhões.79

4. Qual é o patrimônio atual do FGTS?

Passadas quase quatro décadas de sua criação, o FGTS acumulou um invejável patrimônio de R$ 186 bilhões. Esse patrimônio, como já se disse, é resultado da acumulação das arrecadações líquidas e do retorno dos investimentos.

O patrimônio atual do FGTS é superior ao valor agregado dos saldos das 70 milhões de contas vinculadas, que corresponde a cerca de R$ 130 bilhões. Mesmo agregando-se as demais obrigações do Fundo, o patrimônio líquido do FGTS, que é a diferença entre ativo e passivo, correspondia a R$ 21,4 bilhões, em dezembro de 2006..

5. Em que setores o FGTS investe atualmente?

Os recursos do FGTS, segundo a Lei nº 8.036, de 1990, podem ser aplicados em operações de crédito nas áreas de habitação, saneamento e infra-estrutura urbana. O retorno financeiro dessas operações de financiamento deve ser capaz de remunerar as contas vinculadas e ainda cobrir os custos de administração do Fundo. Cerca de R$ 86 bilhões já foram aplicados em operações de crédito nesses setores, conforme se pode ver pelo quadro abaixo:

FGTS – Saldo de operações de crédito - 2006R$mil

PROGRAMA Quantidade de operações Valor Total

HABITAÇÃO 96.467 61.929.948SANEAMENTO 2.239 20.196.694INFRA-ESTRUTURA URBANA 474 4.205.104TOTAL 99.180 86.331.745

A lei que regula o FGTS especifica que no mínimo 60% dos investimentos do Fundo deverão ser direcionados a programas de

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habitação popular. Determina, ademais, que os projetos de saneamento básico e infra-estrutura urbana financiados pelo Fundo devem ser complementares aos programas habitacionais.

Outra determinação da lei é a de que a política de investimentos do FGTS em habitação, saneamento e infra-estrutura urbana deve “evitar distorções na aplicação entre regiões do País, considerando para tanto a demanda habitacional, a população e outros indicadores sociais”38. Essa recomendação legal é traduzida em resoluções anuais do Conselho Curador do FGTS, que estabelecem a distribuição dos recursos para financiamento entre as Unidades da Federação, com base em dados estatísticos e indicadores como o déficit habitacional, a cobertura de redes de água e esgotamento sanitário, a arrecadação do ICMS etc. A previsão orçamentária para a distribuição de recursos do FGTS em 2006 consta do Anexo I.

6. A criação do Fundo de Investimento do FGTS - FI-FGTS, a partir da transferência de R$ 5 bilhões do patrimônio líquido do FGTS, irá prejudicar os investimentos tradicionais do Fundo?

Os R$ 5 bilhões que serão inicialmente transferidos do patrimônio líquido do FGTS para o FI-FGTS correspondem a disponibilidades financeiras, que estão aplicadas em títulos da dívida pública. Por conseguinte, não correspondem a recursos que serão subtraídos das aplicações atuais do Fundo em habitação, saneamento e infra-estrutura.

Além disso, o orçamento plurianual do FGTS prevê, para 2007, que serão disponibilizados R$ 11,7 bilhões para as áreas de habitação, saneamento e infra-estrutura urbana. Nos três anos subseqüentes, as aplicações serão da ordem de R$ 10 bilhões ao ano. Não há, por conseguinte, risco de competição entre os recursos tradicionalmente alocados pelo FGTS e aqueles que integralizarão cotas do novo Fundo.

38 Lei nº 8.036/90, art. 10, III.81

O FI-FGTS e suas Relações com o FGTS

Na seção anterior, viu-se que o FGTS apresenta uma posição econômico-financeira confortável, que é função basicamente do bom momento do mercado de trabalho formal, da melhora do desempenho do retorno das aplicações e da injeção adicional de recursos resultante da cobrança das contribuições sociais criadas pela Lei Complementar nº 110, de 2001.

Na medida em que o patrimônio líquido do FGTS tem crescido sistematicamente sem prejudicar a ampliação dos financiamentos para habitação popular, saneamento e infra-estrutura urbana, e considerando que seu nível atual é bem superior ao necessário para garantir a liquidez das contas vinculadas, justifica-se a priori diversificar o portfólio de aplicações do Fundo, para reduzir os riscos decorrentes da excessiva concentração setorial dos ativos e, eventualmente, até elevar sua rentabilidade. É nesse contexto que deve ser entendida a criação do FI-FGTS.

Segundo a MP nº 349/2007, o FI-FGTS terá patrimônio próprio, segregado do patrimônio do FGTS. Inicialmente, até R$ 5 bilhões pertencentes ao patrimônio líquido do FGTS serão utilizados para a integralização de cotas do novo fundo39. Por conseguinte, infere-se que o próprio FGTS será cotista do FI-FGTS. A administração40 e a gestão41 do FI-FGTS serão da própria Caixa Econômica Federal, na qualidade de Agente Operador do FGTS.

39 Posteriormente, esse valor inicial pode ser aumentado para até cerca de R$ 17 bilhões, correspondentes a 80% do patrimônio líquido do FGTS em 31/12/2006 (MP 349, art. 2º, parágrafo único). 40 Segundo a Instrução CVM nº 409, de 18/08/2004, que regula os fundos de investimento, a administração de um fundo de investimento “compreende o conjunto de serviços relacionados direta ou indiretamente ao funcionamento e à manutenção do fundo, que podem ser prestados pelo próprio administrador ou por terceiros por ele contratados, por escrito, em nome do fundo” (Inst. CVM nº 409, art. 56, caput). Algumas das possibilidades de contratação de terceiros abrangem, por exemplo, a auditoria do fundo, a gestão dos ativos e a custódia dos ativos.41 A mesma instrução da CVM define a gestão do fundo como a atividade, “desempenhada por pessoa natural ou jurídica credenciada como administradora de valores mobiliários pela CVM”, de negociação dos títulos e valores mobiliários da carteira do fundo. Vide art. 56, § 2º.)

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Além da integralização das cotas resultante da transferência direta de recursos do patrimônio líquido do FGTS, a MP prevê a possibilidade futura de os titulares de contas vinculadas do FGTS sacarem até 10% dos seus respectivos saldos para, à semelhança do que ocorreu com os Fundos Mútuos de Privatização da Petrobrás e da Vale do Rio Doce, adquirir cotas do FI-FGTS.

No entanto, a aquisição de cotas do FI-FGTS por parte de trabalhadores, quando autorizada pelo Conselho Curador, será feita por meio de outro Fundo de Investimento em Cotas - FIC, constituído especialmente pela Caixa Econômica Federal para essa finalidade42.

O FI-FGTS, portanto, nasce com o próprio FGTS como único cotista e poderá vir a ter como novos cotistas, no futuro, os titulares de contas vinculadas que, voluntariamente, optarem por adquirir cotas do novo fundo, via FIC.

Segundo a MP 349, caberá ao Conselho Curador decidir sobre o reinvestimento ou distribuição dos resultados positivos aos cotistas do FI-FGTS, em cada exercício. Presume-se que, sempre que houver distribuição de resultados, somente a fração das cotas integralizadas via FIC será depositada nas contas vinculadas dos trabalhadores, proporcionalmente às suas aplicações. A parcela oriunda do patrimônio líquido do FGTS será, por sua vez, incorporada ao ativo desse Fundo.

Por outro lado, na hipótese de o FI-FGTS apresentar resultados negativos, os prejuízos serão absorvidos, de acordo com a MP, diretamente pelos cotistas, uma vez que seus investimentos não têm a cobertura do risco de crédito assegurada pela lei fundiária às operações de crédito para habitação, saneamento e infra-estrutura urbano. Ademais, a MP nº 349 estabelece que as aplicações voluntariamente realizadas pelos trabalhadores em cotas do FI-FGTS não terão sua remuneração garantida pelo Tesouro Nacional, a exemplo do que já havia acontecido com o FMP-FGTS.

Como se verá adiante, a inexistência de cobertura de risco de crédito em relação aos recursos transferidos pelo FGTS para o novo fundo é a principal polêmica em torno da MP. Não obstante, o fato de o FI-FGTS ser caracterizado como fundo de investimento em tese o 42 Ver redação dada pela MP 349 ao art. 20, XVII e § 19.

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impede, pela legislação vigente43, de assegurar rendimento predeterminado aos cotistas.

O FI-FGTS é destinado a investimentos em empreendimentos dos setores de energia, rodovia, ferrovia, porto e saneamento. Nesse sentido, o novo Fundo é instrumento importante para viabilizar parte dos investimentos previstos no Programa de Aceleração do Crescimento – PAC. Embora a MP nº 349 não explicite como serão realizados os investimentos, a Exposição de Motivos Interministerial nº 002/2007, que a acompanha, antecipa que o FI-FGTS irá investir em ativos financeiros alocados ao financiamento de novos empreendimentos.

Nesse contexto, poderá ser adotada a participação direta do FI-FGTS no capital desses empreendimentos, quer pela compra de ações ou de cotas de Sociedades de Propósito Específico, quer de títulos privados de dívida emitidos para viabilizá-los, tais como debêntures, notas promissórias, cotas de Fundo de Investimento em Direitos Creditórios – FIDC ou Certificados de Recebíveis Imobiliários – CRI.

Caberá ao Conselho Curador do FGTS aprovar a política de investimento44 do FI-FGTS, por proposta de um Comitê de Investimento, cuja composição e regimento serão definidos por aquele primeiro colegiado. O Comitê de Investimento também analisará e aprovará os projetos específicos de empreendimentos que serão objeto de investimentos por parte do FI-FGTS.

FI-FGTS: Pontos Polêmicos e Questões a serem Esclarecidas

A MP nº 349/2007 foi objeto de 89 emendas na Câmara dos Deputados. Da análise dessas emendas, podem-se constatar duas polêmicas relacionadas.

43 Vide Instrução Normativa CVM nº 409/2004, art. 64, IV; Resolução CMN nº 3.334, art. 6º.44 A política de investimento abrange a composição setorial da carteira, sua divisão entre “equities” (ações e cotas de SPE) e instrumentos de dívida (debêntures, notas promissórias etc.), o propósito de realizar ou não operações acima do valor do patrimônio, os critérios para a análise e seleção dos ativos etc.

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Em primeiro lugar, um grupo importante de parlamentares questiona se a criação do FI-FGTS irá comprometer a preservação do patrimônio do FGTS. Essa preocupação se reflete inicialmente em emendas que visam inviabilizar a própria criação do FI-FGTS; em outras que limitam o repasse de recursos do patrimônio líquido do FGTS para o novo fundo; ou, finalmente, proposições que determinam a assunção do risco de crédito pela CEF e a correspondente garantia de rentabilidade mínima para o FI-FGTS .

A segunda polêmica diz respeito à garantia de remuneração das contas vinculadas. Enquanto um grupo de emendas defende que se garanta a rentabilidade mínima das contas, na hipótese de as aplicações do FGTS no FI-FGTS resultarem em prejuízo, outro conjunto de proposições propugna pela garantia de remuneração mínima inclusive para as parcelas dos saldos das contas vinculadas que forem voluntariamente investidas pelos trabalhadores em cotas do FI-FGTS, por meio do FIC.

Além dessas duas questões básicas, muitas emendas procuram definir parâmetros mais precisos para a estrutura e o funcionamento do FI-FGTS, especialmente no tocante à sua composição setorial e regional, aos limites para exposição de riscos e a demais regras de governança.

De modo geral, essa desconfiança inicial em relação à instituição e ao futuro desempenho do FI-FGTS poderia ter sido minorada se o texto da MP nº 349/2007 fosse mais elucidativo em relação à administração, à gestão e à política de investimentos do novo fundo. Desse modo, parece natural que uma parcela dos parlamentares não se sinta segura em relação à aplicação de até 80% do patrimônio líquido do FGTS em um fundo ainda por ser regulamentado pelo Conselho Curador, pela CVM e pela CEF.

Nesse sentido, o esclarecimento das seguintes questões básicas acerca da estrutura e da gestão futura do FI-FGTS poderia contribuir grandemente para dissipar as dúvidas em relação ao grau de risco que será efetivamente assumido pelos cotistas:

1. Que regras serão adotadas para evitar a concentração setorial dos investimentos do FI-FGTS?

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Como se sabe, o FI-FGTS irá realizar investimentos em energia, saneamento, rodovia, ferrovia e porto. Se a distribuição setorial dos investimentos do PAC for reproduzida no FI-FGTS, mais de 70% dos recursos serão alocados no setor de energia. A concentração excessiva de cotas do fundo em apenas um setor torna sua rentabilidade média muito dependente do desempenho desse setor.

2. Qual será o percentual máximo de recursos do FI-FGTS por tipo de ativo financeiro e os respectivos critérios de análise de risco?

A mesma linha de preocupação em relação à concentração setorial dos recursos do FI-FGTS pode ser estendida à composição da sua carteira de ativos financeiros, especialmente no que se refere aos instrumentos de dívida (debêntures, notas promissórias, cotas de FIDC, CRI e outros). As regras da CVM em relação às boas práticas de gestão de fundos de investimento requerem, entre outros pontos, que “o total de títulos, ativos financeiros e modalidades operacionais de emissão ou com co-obrigação de uma mesma pessoa jurídica, de seu controlador, de sociedades por ele direta ou indiretamente controladas e de coligadas ou outras sociedades sob controle comum, bem como de um mesmo estado, município, ou pessoa física não pode exceder 10% (dez por cento) do patrimônio líquido do fundo”45. Ademais, a qualidade dos ativos deve normalmente ser atestada por empresas independentes de rating.

3. Qual será o aporte máximo de recursos do FI-FGTS por empreendimento?

Uma das melhores garantias que o mercado pode oferecer em relação a um novo empreendimento é a disposição de capitais privados participarem ativamente de seu financiamento. Esse é normalmente um sinal de que as expectativas dos agentes privados em relação à viabilidade e à rentabilidade futura do investimento são positivas. Ademais, essa participação ativa é normalmente uma blindagem contra critérios políticos de seleção de projetos. Assim, uma regra de

45 Instrução CVM nº 409, art. 87, caput.86

prudência na gestão do fundo seria limitar sua participação46 a uma proporção minoritária no custo total de cada projeto.

4. Dada a relevância das atribuições dos membros do Comitê de Investimento, qual será a composição do mesmo e o perfil de seus participantes?

Segundo a MP nº 349, o Comitê de Investimento do FI-FGTS tem as atribuições de propor a política de investimento do fundo e de aprovar os investimentos (ou seja, os projetos nos quais serão aplicados os recursos). Nesse sentido, o Comitê de Investimento mencionado na MP parece ter as características atribuídas pela CVM aos conselhos consultivos, comitês técnicos ou de investimentos, que auxiliam o administrador e o gestor a tomar as decisões estratégicas relacionadas ao fundo.

Assim, a qualidade técnica dos membros do Comitê, no que se refere ao seu conhecimento dos setores objeto das aplicações e dos mecanismos do mercado de capitais, parece ser requisito essencial para o bom desempenho do fundo. Nesse contexto, caberia avaliar até que ponto será conveniente reproduzir, no Comitê de Investimento, a estrutura e a composição tripartite do Conselho Curador, em contraposição à constituição de um grupo de especialistas do governo e do mercado.

VI.3.f) MPV nº 350. Altera o Programa de Arrendamento Residencial e institui o arrendamento residencial com opção de compra47

A Medida Provisória nº 350, de 2007, amplia a atuação do Programa de Arrendamento Residencial – PAR, permitindo que o atendimento da necessidade de moradia da população de baixa renda se viabilize não só sob a forma de arrendamento residencial com opção de compra - a única alternativa até então vigente - como também, segundo

46 Assim como a de outros recursos públicos ou quase públicos (a exemplo de empréstimos do BNDES e recursos de fundos de pensão de estatais).47 Escrito pelo Consultor Legislativo Eduardo Bassit Lameiro da Costa.

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critérios que estabelece, pela alienação dos respectivos imóveis produzidos pela atuação desse programa habitacional.

Nesse sentido, ajusta as competências tanto da Caixa Econômica Federal - CEF, que é a operadora do PAR, quanto as do Ministério das Cidades, o gestor deste programa. À CEF, entre outras, coube a incorporação das receitas pertencentes ao fundo financeiro antes instituído especificamente para dar sustentação ao PAR, provenientes do pretendido processo de desmobilização, e, ao Ministério das Cidades, o estabelecimento das respectivas diretrizes a serem observadas no caso.

Cabe observar que a Medida Provisória em questão também estabelece que os valores a serem apurados com a alienação dos imóveis relacionados com o PAR serão utilizados para amortizar os saldos devedores dos empréstimos tomados junto ao FGTS, pela CEF, com o objetivo de atender aos propósitos desse programa habitacional.

Em síntese, pretende-se que a alienação dos imóveis do PAR, que poderá ser viabilizada com o financiamento dos interessados, por exemplo, no âmbito do Sistema Financeiro da Habitação, gere recursos que permitirão a continuidade desse programa.

Na respectiva Exposição de Motivos, em síntese, foram ressaltados os seguintes aspectos: o PAR buscou na sua origem enfrentar o déficit habitacional, focalizando a camada da população de menor renda, onde se situa a concentração das carências, mediante a criação de uma alternativa ao financiamento tradicional, que viabilizasse o acesso à moradia em condições especiais e subsidiadas; nesse sentido, além da introdução da figura do arrendamento residencial no Direito brasileiro, o PAR também inovou ao congregar no mesmo esforço os recursos retornáveis do FGTS e não retornáveis (FAS, FINSOCIAL, PROTECH), bem assim na estruturação financeira voltada também à geração de margem para a complementação do subsídio necessário; o sucesso do PAR fica evidenciado no estoque de moradias disponibilizado para o arrendamento, que, em dezembro de 2006, alcançou 239.455 unidades caracterizadas pelo seu diferenciado padrão construtivo, jamais antes concebido nos empreendimentos direcionados à população de menor renda; a edição do Decreto nº 5.986, de 15 de dezembro de 2006, autorizando nova contratação de recursos junto ao FGTS e aumentando os limites a

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serem utilizados na aquisição de imóveis no âmbito do PAR, representa, potencialmente, o esgotamento da capacidade da estrutura financeira montada em gerar os subsídios necessários à continuidade do Programa; de fato, os recursos não retornáveis foram aportados em 1999 e, desde então, a estruturação financeira gerou a margem que permitiu suportar os custos do Programa, com horizonte de contratação a se encerrar neste primeiro semestre de 2007; o momento dramático do PAR é confrontar-se com seu sucesso e ver exaurir sua capacidade de subsistência. No modelo vigente, o estoque das cerca de 240 mil unidades, se de um lado produz o acesso à moradia digna, por outro, gera o ônus da manutenção e conservação, pelo prazo contratual do arrendamento residencial, que atualmente é de 15 anos, findo o qual o arrendatário exerce a opção de compra; assim, impõe-se a necessidade de alteração das diretrizes do PAR, que permitirão sua sobrevida, amenizando a necessidade de aporte imediato de novos recursos não retornáveis; a Medida Provisória nº 350, de 2007, traz como solução ao impasse a possibilidade de desimobilização do Fundo de Arrendamento Residencial - FAR por meio da alienação direta dos imóveis adquiridos, bem como por meio da antecipação da opção de compra dos imóveis arrendados, possibilitando o fortalecimento do Programa, mediante a desoneração dos recursos destinados ao custeio das despesas futuras, redirecionando esses valores para a alavancagem de novas operações, o que permitirá a continuidade do PAR e a ampliação do universo de famílias atendidas; e, adicionalmente, a Medida Provisória nº 350, de 2007, contempla eventual opção por um modelo em que o PAR venha a adquirir unidades habitacionais destinadas à venda direta, executando a mesma intermediação que hoje pratica e que tem produzido os imóveis de melhor qualidade dentro da faixa de público-alvo a ser atendido.

Foram apresentadas 37 emendas à MP nº 350, de 2007.

VI.3.g) MPV nº 351. Cria o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infra-Estrutura – REIDI (transportes, portos, energia e saneamento básico)48

A MP 351 que cria o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infra-Estrutura (REIDI), reduz para 24 meses o prazo mínimo para utilização dos créditos da Contribuição para os

48 Escrita pelo Consultor Legislativo Antonio Marcos Silva Santos.89

Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Serviço Público (PIS/PASEP) e da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), decorrentes da aquisição de edificações, amplia o prazo para pagamento de impostos e contribuições e dá outras providências.

A MP está constituída de 21 artigos, agrupados em 4 capítulos.

Os 5 primeiros artigos cuidam do Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Infra-Estrutura (REIDI). O regime especial, cujos limites e cujas condições para a habilitação serão disciplinados pelo Poder Executivo, beneficiará a pessoa jurídica que tenha projeto aprovado para implantação de obras de infra-estrutura nos setores de transportes, portos, energia e saneamento básico. Somente poderá aderir ao REIDI, a pessoa jurídica em situação regular em relação aos tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal do Ministério da Fazenda (SRF). Todavia, a ele não poderão aderir os optantes pelo Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuições das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte (Simples) ou pelo Simples Nacional, criado pela Lei Complementar n o 123, de 14 de dezembro de 2006.

O REIDI é de cunho eminentemente tributário. Ele contempla a suspensão da exigência, por cinco anos contados da data de aprovação do projeto de infra-estrutura, da contribuição para o PIS/PASEP e da COFINS, no caso de prestação de serviços no mercado interno ou de importação de serviços, bem como no caso de aquisição no mercado interno ou de importação de máquinas, aparelhos, instrumentos e equipamentos, novos, e de materiais de construção, para utilização ou incorporação em obras de infra-estrutura destinadas ao ativo imobilizado da pessoa jurídica beneficiária do regime especial. Tal suspensão converte-se em alíquota zero após a utilização ou incorporação do serviço, bem ou material de construção na obra de infra-estrutura. No entanto, a pessoa jurídica que não utilizar ou incorporar o serviço, bem ou material objeto da suspensão tributária ficará obrigada a recolher as contribuições não pagas, acrescidas de juros e multa de mora.

Em seguida, a medida provisória, nos arts. 6 a 12, cuida de prazo para aproveitamento de créditos fiscais relativos a edificações e de prazos para recolhimento de contribuições sociais. Até a

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edição da MP nº 351, de 2007, as pessoas jurídicas podiam descontar, dos valores devidos a título de contribuição para o PIS/PASEP e de COFINS, os créditos relativos a edificações adquiridas a partir de 1º agosto de 2004 em 25 anos, ou seja, 300 meses. Agora, esse desconto pode ser feito em 24 meses. Em seguida, a medida provisória dilata o prazo para recolhimento da contribuição para o PIS/PASEP, da COFINS e das contribuições previdenciárias devidas por empregadores, adquirentes de produtos agrícolas, contratantes de serviços de cessão de mão-de-obra e responsáveis tributários pela retenção de contribuições do segurado contribuinte individual. Dilata, também, o prazo para recolhimento do imposto de renda retido na fonte incidente sobre juros e comissões relativos à parcela de créditos obtidos no exterior e destinados ao financiamento de exportação, mas não aplicada nessa atividade.

Os arts. 13 a 19 da MP nº 351, de 2007, alteram a legislação relativa à aplicação da multa de lançamento de ofício de impostos e contribuições federais, corrigindo distorções. As novas disposições legais retiram a possibilidade de aplicação da multa de ofício no caso de pagamento de tributo em atraso sem o recolhimento da multa de mora e reduzem o percentual da multa de ofício, lançada isoladamente, nas hipóteses de falta de recolhimento mensal do carnê-leão e dos tributos sujeitos ao regime de estimativa. São feitas, ademais, modificações redacionais nas Leis nºs 4.502, de 30 de novembro de 1964, e 9.430, de 27 de dezembro de 1996, para adequá-las às alterações sobreditas.

Por fim, em art. 20, a medida provisória revoga o art. 69 da Lei no 4.502, de 1964, e os art.s 45 e 46 da Lei no 9.430, de 1996. O primeiro artigo cuidava da majoração de penas relativas ao imposto sobre produtos industrializados (IPI); os dois últimos artigos, da sistemática de aplicação da multa de lançamento de ofício por falta de recolhimento do IPI.

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VI.3.h) MPV nº 352. Incentivos às indústrias de equipamentos para TV Digital e de componentes eletrônicos semicondutores e sobre a proteção à propriedade intelectual das topografias de circuitos integrados49

A Medida Provisória nº 352, de 2007, cria um marco regulatório para a oferta de benefícios fiscais a indústrias de semicondutores e displays, o programa PADIS, e de transmissores para TV Digital, o programa PATVD. No primeiro caso, a iniciativa justifica-se pelo alcance que a microeletrônica tem hoje como insumo aos demais setores da economia. No segundo caso, pretende-se criar uma base tecnológica para a aquisição de competência em TV Digital.

Em relação ao Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Indústria de Semicondutores (PADIS), são criados instrumentos para a implantação de um parque de fabricação desses dispositivos, mediante a concessão de amplos incentivos fiscais.

Estes abrangem a redução a zero das alíquotas do IPI e da Contribuição para o PIS/PASEP e para o COFINS sobre a aquisição de máquinas, equipamentos e instrumentos incorporados ao ativo fixo da empresa beneficiária, sobre software e insumos, e sobre a venda dos produtos. Também fica reduzida a zero a alíquota da CIDE destinada ao Programa de Estímulo à Interação Universidade-Empresa (o chamado Fundo Verde-Amarelo). A empresa é beneficiada, enfim, com a redução a zero do imposto de renda e adicional incidentes sobre o lucro da exploração. A MP autoriza ainda o Poder Executivo a reduzir a zero a alíquota do Imposto de Importação incidente sobre bens de capital. Os benefícios serão oferecidos com prazos diversos, variando de doze a dezesseis anos.

Como contrapartida, a empresa beneficiada deverá aplicar em atividades de pesquisa e desenvolvimento 5% do seu faturamento bruto anual no mercado interno. Um quinto desse montante será aplicado em convênios com entidades de ensino, universidades e institutos de pesquisa. Esse tipo de contrapartida em P&D vem sendo adotada na indústria de informática há cerca de quinze anos, desde a entrada em vigor da Lei nº 8.248/91, com alguns resultados interessantes em formação de recursos humanos e em projetos acadêmicos, ajudando a aproximar a pesquisa local e o mercado. 49 Escrito pelo Consultor Legislativo Bernardo Estellita Lins

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O PADIS configura uma estratégia de atração de investimentos na indústria de semicondutores e displays, que oferece insumos a uma gama diversa de setores da economia, desde bens de telecomunicações e de informática (TI), sistemas de controle e indústria automotiva até aplicações em agropecuária, em transportes e em serviços de infra-estrutura. As tecnologias de TI deslocaram outras tecnologias na composição de bens de capital e de diversos bens de consumo. Houve, pois, uma mudança estrutural relevante que disseminou o uso de semicondutores e displays. Dada essa horizontalidade, é previsível que as políticas industriais busquem dotar o mercado local de uma capacidade de projetar, ensaiar e produzir esses componentes.

No entanto, essa pretensão não é desprovida de dificuldades. Trata-se de uma indústria intensiva em capital e seus principais custos relacionam-se a instalações, equipamentos e domínio da tecnologia. São, pois, fixos no curto prazo e envolvem importantes considerações de propriedade industrial e de segredo tecnológico. Além disso, os semicondutores são, em geral, bens de alto valor agregado e baixo custo unitário de transporte, em vista de suas pequenas dimensões. E poucos compradores globais de grande capacidade disputam a maior parte da produção destinada a aplicações de uso geral. Em virtude dessas características, o setor apresenta uma acentuada concentração econômica em escala mundial, com poucos grandes produtores.

O Brasil, até a adoção desta MP, não oferecia um diferencial em relação a outros países para promover a implantação de um parque industrial significativo em semicondutores. Apesar de dispor de mão-de-obra adequada e um domínio da tecnologia de projeto, ensaio e produção experimental, o País não está dotado de níveis adequados de capacitação tecnológica, disponibilidade de capital, infra-estrutura e acesso a mercados que por si só justifiquem a atração de empresas de porte. A MP procurou facilitar essa atração, mediante a oferta de benefícios que equiparem o Brasil a outros países que estejam formulando políticas para semicondutores e displays, tais como China, Índia e Rússia, nivelando o jogo.

O resultado da estratégia, porém, é incerto. Há no momento uma oferta de programas de atração dessas indústrias por vários países, em condições próximas às que a MP institui. E, para fixar e consolidar as empresas atraídas, haverá a necessidade de complementar o PADIS com instrumentos de acesso a financiamento, de oferta de linhas

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de crédito à exportação e de redução da ineficiência local em vários aspectos importantes, tais como a infra-estrutura de transportes, uma oferta estável de energia elétrica e o tratamento adequado de rejeitos tóxicos.

Quanto à implantação da TV Digital no Brasil, a MP 352/2007 institui o Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Indústria de Equipamentos para a TV Digital (PATVD).

Este oferece benefícios de redução a zero das alíquotas do IPI e das Contribuições ao PIS/PASEP e COFINS sobre a aquisição de máquinas, equipamentos e instrumentos incorporados ao ativo fixo da empresa beneficiária, sobre software e insumos, e sobre a venda dos produtos. Também assegura a redução a zero da contribuição para o Fundo Verde-Amarelo sobre remessas ao exterior a título de pagamento de royalties e autoriza o Poder Executivo a reduzir a zero o Imposto de Importação incidente sobre bens de capital. Tais benefícios ficam assegurados por dez anos.

Como contrapartida, a empresa beneficiada deverá aplicar em atividades de P&D 1% do seu faturamento bruto anual no mercado interno. Metade desse montante será aplicado em convênios com entidades de ensino, universidades e institutos de pesquisa.

O PATVD alcança empresas que exerçam atividades de desenvolvimento e fabricação de equipamentos transmissores de radiofreqüência para TV digital e que cumpram Processo Produtivo Básico (PPB) ou atender aos critérios de bens desenvolvidos no País, expedidos pelo Ministério da Ciência e Tecnologia. Trata-se de um segmento de nicho, muito específico e com pequena demanda interna.

Os equipamentos destinados à TV Digital, sem distinção das etapas da produção e distribuição de conteúdo em que se aplicam, são intensivos em software, seja em virtude dos programas incorporados aos circuitos semicondutores usados, tais como algoritmos de codificação, de compressão e de tratamento de dados, ou em virtude das aplicações construídas para o serviço, em especial no datacasting, ou seja, na oferta de serviços informativos pela televisão.

A limitação do PATVD aos transmissores digitais é, portanto, uma escolha por demais restritiva. Se o objetivo é atrair tecnologia ao País e alavancar a adoção de softwares brasileiros para TV Digital, o programa deveria abranger, ainda que com escassas chances de

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atrair competências, pelo menos os equipamentos de codificação de sinais de áudio e vídeo, de formatação de informações da programação, de multiplexação, de geração de efeitos especiais, de controle de edição e assim por diante, cobrindo as etapas básicas da produção, formatação e multiplexação do programa de televisão.

Se o mercado doméstico para esses produtos é pequeno há, em contrapartida, uma janela de oportunidade em nível global para empresas de alta tecnologia em aplicações, de modo que um programa para esse setor deve ser voltado à exportação, facilitando o domínio de todos os padrões de TV Digital disponíveis e reforçando os laços entre empresas e o meio acadêmico.

À primeira vista, portanto, além de ampliar o leque de bens que farão jus aos benefícios, seria desejável que o programa fosse mais incisivo na oferta de incentivos voltados à exportação, tais como linhas de crédito para aquisição de bens de capital e de financiamento de compra dos produtos aqui fabricados. As contrapartidas de aplicação em P&D deveriam, enfim, ser majoradas, pelo menos equiparando o programa às demais políticas praticadas em TI.

Merece ser destacado que o PATVD não alcança a fabricação de receptores destinados ao serviço de TV Digital, seja os televisores propriamente ditos, seja os set-top boxes, receptores destinados a adaptar os televisores convencionais ao serviço digital. Estes terão assegurados, por ora, os benefícios relacionados à produção de equipamentos para entretenimento apenas nos casos de indústrias instaladas na área de abrangência da Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa).

Como medida complementar ao PADIS e ao PATVD, a MP regula a proteção das topografias de circuitos integrados, ou seja, do conjunto de imagens que representam a disposição geométrica dos elementos das várias camadas do circuito. O registro confere ao criador da topografia a exclusividade do seu uso, sendo vedado a terceiros, sem seu consentimento, reproduzir a topografia, incorporá-la no todo ou em parte a outro circuito integrado, comercializar a topografia, circuitos que a incorporem ou equipamentos que utilizem tais circuitos. A proteção é concedida por dez anos. Tais disposições foram objeto do Projeto de Lei nº 1.787/96, oferecido pelo próprio Poder Executivo, que se encontra-se no Plenário da Câmara dos Deputados desde 2005, em regime de

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urgência, tendo sido retirado de pauta, de ofício, sem objeção da liderança do governo.

Entre as disposições finais merece destaque, enfim, a dispensa de licitação para fornecimento de bens e serviços produzidos localmente, que envolvam alta complexidade tecnológica e se destinem à defesa nacional.

Quanto aos aspectos constitucionais que regulam a admissibilidade da MP, objeto do art. 62 da Constituição, tanto o PADIS quando o PATVD são programas que pretendem alavancar segmentos cujo domínio são oportunos para o País, ficando justificada a relevância da matéria no contexto de uma política industrial de Estado.

No entanto, há que se ressaltar que, no momento, há disponibilidade de oferta internacional desses componentes e equipamentos, dentro das necessidades nacionais, sem qualquer imposição de restrições de compra ao Brasil. Sob esse enfoque, não se configura urgência para a edição de Medida Provisória versando sobre a matéria. Os programas, em suma, poderiam ter sido encaminhados mediante Projeto de Lei, propiciando discussão mais aprofundada de sua oportunidade, alcance e eficácia dos instrumentos escolhidos.

VI.3.i) MPV nº 353 Término do processo de liquidação e extinção da RFFSA50

A Medida Provisória indicada na epígrafe se destina a extinguir a Rede Ferroviária Federal S.A. – RFFSA. Tal sociedade de economia mista, constituída com base em autorização concedida pela Lei nº 3.115, de 16 de março de 1957, foi incluída no Programa Nacional de Desestatização – PND pelo Decreto nº 473, de 9 de março de 1992, e teve sua dissolução, liquidação e extinção determinada pelo Decreto nº 3.277, de 7 de dezembro de 1999. A despeito de tantos anos passados, o processo de sua liquidação ainda não foi concluído.

Ressalte-se, desde logo, que a matéria foi objeto da Medida Provisória nº 246, de 6 de abril de 2005, a qual foi rejeitada pelo Congresso Nacional em 21 de junho de 2005, por não atender os pressupostos constitucionais de relevância e urgência e de adequação financeira e orçamentária. A enorme semelhança entre os diplomas é demonstrada pelo quadro comparativo anexo.50 Escrito pelo Consultor Legislativo Leonardo Costa Schüler.

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A Medida Provisória encerra tanto o processo de liquidação da companhia quanto os mandados do Liquidante e dos membros do Conselho Fiscal.

A União assume os direitos e as obrigações da RFFSA, os quais serão inventariados em processo coordenado e supervisionado pelo Ministério dos Transportes. É assegurado o pagamento das participações dos acionistas minoritários, com base no valor do patrimônio líquido apurado em balanço patrimonial, o qual poderá ser feito por meio de dação em pagamento de bens não-operacionais da RFFSA. As atribuições relativas à aprovação do balanço de extinção são transferidas da assembléia geral de acionistas para o Ministro de Estado da Fazenda.

Os empregados ativos integrantes do quadro de pessoal da sociedade extinta são transferidos para a VALEC – Engenharia, Construções e Ferrovias S.A., mantida a remuneração e preservados os direitos à complementação de aposentadoria e ao desenvolvimento na carreira previsto no plano de cargos e salários da RFFSA. Os empregados que não estiverem cedidos a outros órgãos ou entidades públicas ficarão à disposição da Inventariança enquanto necessário, podendo ser cedidos à Advocacia-Geral da União, ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao Ministério dos Transportes, ao DNIT, à Agência Nacional de Transportes Terrestres, na Agência Nacional de Transportes Aquaviários e ao IPHAN.

Os empregados ficam alocados em quadro de pessoal em extinção, pois em caso de demissão, dispensa, aposentadoria ou falecimento de um empregado, o cargo por ele ocupado é extinto. Quando não mais houverem integrantes do quadro em extinção, a complementação de aposentadoria passará a ser reajustada pelos índices e na periodicidade previstos pelo Regime Geral de Previdência Social.

O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão é autorizado a aprovar proposta da VALEC para implementação de Programa de Desligamento Voluntário de tais empregados (art. 24).

O encargo de patrocinadora dos planos de benefícios administrados pela Fundação Rede Ferroviária de Seguridade Social – REFER poderá ser exercido pela União, em relação aos beneficiários assistidos pela RFFSA, e será assumido pela VALEC, em relação aos empregados a ela transferidos, cujo conjunto constituirá massa fechada,

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observada a paridade entre as contribuições da patrocinadora e de cada participante.

A VALEC assume a responsabilidade de patrocinadora dos planos de benefícios administrados pela Fundação Rede Ferroviária de Seguridade Social – REFER, em relação aos empregados a ela transferidos, cujo conjunto constituirá massa fechada, observada a paridade entre as contribuições da patrocinadora e de cada participante.

A União, por meio do Ministério dos Transportes, repassará à VALEC recursos orçamentários e financeiros para custeio das despesas com os empregados a ela transferidos.

Nas ações judiciais em que figure como autora, ré, assistente, opoente ou terceira interessada, a RFFSA será sucedida pela VALEC, em se tratando de ações trabalhistas relativas aos empregados a ela transferidos, e pela União, nas demais ações. Em ambos os casos, os atuais procuradores judiciais são incumbidos, sob pena de responderem por eventuais prejuízos, de comunicar ao juízo competente a sucessão legalmente determinada, bem como de repassar à sucessora todas as informações e documentos relativos aos respectivos processos judiciais.

Os imóveis não-operacionais da sociedade de economia mista extinta são incorporados ao patrimônio da União, enquanto os demais bens, ressalvados os móveis necessários às atividades de inventariança, são transferidos para o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT. O Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – IPHAN receberá, administrará e zelará pela guarda e manutenção dos bens de valor artístico, histórico ou cultural, assegurado o compartilhamento para uso ferroviário dos operacionais. São considerados bens operacionais aqueles vinculados aos contratos de arrendamento celebrados pela RFFSA.

É instituído o Fundo Contingente da Extinta RFFSA - FC, de natureza contábil, constituído por (1) até R$ 300 milhões, apurados com a emissão de títulos do Tesouro Nacional; (2) até R$ 1 bilhão em recursos do Tesouro Nacional, provenientes da emissão de títulos, em montante equivalente ao produto da venda de imóveis não-operacionais; (3) até R$ 2.444.800.000,00 em recebíveis, oriundos dos contratos de arrendamento de malhas ferroviárias integrantes dos ativos da RFFSA; (4) rendimentos das aplicações financeiras dos recursos do próprio Fundo; e (5) outras receitas orçamentárias. Os títulos emitidos

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pelo Tesouro Nacional serão colocados no mercado ao par, ou seja, sem deságio. Também pelo valor de face seriam resgatados, ainda que antecipadamente.

A Secretaria de Patrimônio da União indicará os imóveis não-operacionais oriundos da RFFSA a serem alienados, mediante leilão ou concorrência pública, dispensada autorização do Presidente da República. O Poder Executivo designará instituição financeira federal para atuar como agente operador do Fundo Contingente, a qual ficará incumbida de administrar, regularizar, avaliar e vender os imóveis, e ainda efetuar a cobrança administrativa, receber o produto da venda e encaminhar à Advocacia-Geral da União as informações e documentos eventualmente necessários à defesa dos interesses da União. O agente operador também representará a União na celebração dos contratos de compra e venda, na forma de instrumentos particulares com força de escritura pública.

Os imóveis alienados serão, em regra, pagos em até sessenta meses, com entrada mínima de vinte por cento do preço e garantia mediante alienação fiduciária. Os ocupantes de imóveis terão preferência para a compra dos mesmos, em condições idênticas às oferecidas pelo vencedor da licitação ou, em se tratando de cidadãos de baixa renda ou de empregados da RFFSA, ativos ou inativos, e respectivos pensionistas, em condições mais favoráveis, tais como redução do valor do sinal e parcelamento do saldo em até trezentas prestações mensais.

O produto das vendas será imediatamente recolhido à conta do Tesouro Nacional, o qual o utilizará para amortizar a dívida pública e emitirá títulos, em valor equivalente, para capitalizar o Fundo Contingente. Tendo as alienações atingido o valor de R$ 1 bilhão, os imóveis remanescentes serão destinados consoante determina a legislação patrimonial da União. Poderão, contudo, ser alienados diretamente a Estados, ao Distrito Federal a Municípios ou a entidades públicas que tenham por objeto provisão habitacional, bem como utilizados em Fundos de Investimentos Imobiliários, previstos na Lei nº 8.668, de 25 de junho de 1993, quando destinados a programas de reabilitação de áreas urbanas centrais, sistemas de circulação e transporte, regularização fundiária e provisão habitacional de interesse social. O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão poderá formalizar termos de entrega provisórios de imóveis não-operacionais a órgãos e entidades federais, estaduais ou municipais.

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Os recursos do FC serão utilizados para o pagamento (1) das participações acionárias minoritárias; (2) de condenações judiciais da VALEC ao pagamento de passivos trabalhistas a ela transferidos; (3) de despesas com o levantamento de gravames judiciais incidentes sobre bens imprescindíveis à administração pública; e (4) de despesas com a regularização, administração, avaliação e venda dos imóveis não-operacionais. Satisfeitas tais obrigações, o saldo remanescente do Fundo reverterá ao Tesouro Nacional.

São criados 157 cargos em comissão, distribuídos por ato do Poder Executivo. O destinados às atividades de inventariança serão restituídos à Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, à medida que aquelas sejam concluídas, e os demais integrarão a estrutura regimental dos órgãos aos quais forem distribuídos.

A Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001, que reestruturou os transportes aquaviário e terrestre, é aprimorada mediante adequação ou acréscimo de dispositivos, conforme exposto em seguida. A primeira alteração é para deixar claro que apenas o transporte ferroviário regular de passageiros é objeto de permissão, já que o transporte não regular é objeto de autorização. São excluídos, da receita da Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, os recursos provenientes dos contratos de arrendamento contabilizados nos ativos da Rede Ferroviária Federal S.A. – RFFSA, os quais são incorporados ao Fundo de Contingência criado pela Medida Provisória sob comento. São acrescentadas atribuições ao Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes e à ANTT. Transferem-se do Ministério dos Transportes para o do Planejamento, Orçamento e Gestão encargos relativos à aposentadoria de ferroviários. Atualiza-se a referência à entidade para a qual foram transferidos os empregados da RFFSA, indicando-se a VALEC no lugar da ANTT. O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão é autorizado a utilizar a Inventariança da RFFSA, mediante convênio, para a adoção das medidas administrativas decorrentes da transferência dos encargos relativos à aposentadoria de ferroviários.

Por fim, a Medida Provisória nº 353 revoga os seguintes dispositivos legais:

I - da Lei nº 9.491, de 9 de setembro de 1997, o § 6º do art. 2º, o qual remetia ao Conselho Nacional de Desestatização a formulação de diretrizes norteadoras da celebração, pela Secretaria de Patrimônio da

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União, de convênios ou contratos envolvendo a transferência ou outorga de direitos sobre imóveis da União;

II - da Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001, os arts. 114-A e 115, que tratam dos Quadros de Pessoal em Extinção criados para absorver empregados da RFFSA e de outros órgãos e entidades;

III - da Medida Provisória nº 2.161-35, de 23 de agosto de 2001, a parte do art. 1º que acrescentou o dispositivo a que se refere o item I acima;

IV - da Medida Provisória nº 2.217-3, de 4 de setembro de 2001, a parte do art. 1º que confere nova redação ao art. 14, IV, b, da Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001, bem como aos dispositivos, do mesmo diploma legal, citados no item II acima.

VI.4) Projetos de Lei Ordinária

VI.4.a) Projeto de Lei do Senado 261/200551

Introdução

O Governo Federal anunciou em janeiro de 2007 o Plano de Aceleração do Crescimento – PAC, que abrange um conjunto de medidas legislativas e não legislativas, todas elaboradas com o intuito de incentivar o crescimento da economia brasileira.

Entre as 36 medidas anunciadas, tem-se o Projeto de Lei nº 261, de 2005, do Senado Federal, que estabelece medidas para melhoria da gestão do Regime Geral de Previdência Social – RGPS. Conforme se sabe, a Previdência Social no Brasil vem apresentando desequilíbrios financeiros contábeis decorrentes da forma de financiamento do sistema, da conjuntura social e econômica, de fraudes e da evasão fiscal, o que compromete a prestação de um serviço público eficiente e justo.

No presente estudo, apresenta-se o histórico do Projeto de Lei nº 261, de 2005, do Senado Federal, e uma breve análise de cada uma das medidas ali propostas.

51 Escrito pela Consultora Legislativa Renata Baars.101

Histórico do Projeto de Lei

O Projeto de Lei do Senado nº 261, de 2005, de autoria do Senador Aloizio Mercadante, contempla algumas medidas constantes da Medida Provisória nº 242, de 2005, que foi rejeitada pelo Senado Federal por não atender os pressupostos de relevância e urgência.

Essa MP nº 242, de 2005, já havia sido aprovada pela Câmara dos Deputados pelo Projeto de Lei de Conversão nº 15, de 2005, de autoria do Deputado Henrique Fontana. Entretanto, percebe-se a Relatoria incluiu nesse projeto novas matérias que não constavam na Medida Provisória, a saber: penalidades aos Cartórios que não informarem os óbitos e às empresas que não informarem contratação do trabalhador. O PLS nº 261, de 2005, corresponde ao texto do PLV nº 15, de 2005.

O PLS nº 261, de 2005, em sua versão original, contém, além de propostas de melhoria da gestão no sistema previdenciário pendentes de aprovação, medidas para promover a inclusão de trabalhadores autônomos de baixa renda na Previdência Social. Entretanto, cabe esclarecer que a medida ali proposta, de redução da alíquota de 20% para 11% da contribução do contribuinte individual que recolha sobre o salário-mínimo, desde que opte pela exclusão do direito à aposentadoria por tempo de contribuição, já foi aprovada por meio da Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006.

A referida Lei teve sua origem não no Projeto de Lei sob análise, mas sim no Projeto de Lei Complementar nº 123, de 2004 da Câmara dos Deputados, destinado a regulamentar um sistema de arrecadação simplificada à micro e pequena empresa. Este, por sua vez, teve inserida a matéria da redução da contribuição previdenciária do contribuinte individual, no texto de seu Substitutivo aprovado em 13.12.2005 pela Comissão Especial do Super Simples, em decorrência do Projeto de Lei Complementar nº 210, de 2004, que tratava do Sistema Especial de Inclusão Previdenciária, apresentado pelo Poder Executivo em 8.11.2004, e a ele apensado em 30.05.2005.

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Pela data de apresentação do PLS nº 261, de 2005, ou seja, 20.07.2005, depreende-se que foi apresentado após a Proposta de Lei Complementar pelo Poder Executivo, dispondo exatamente sobre a mesma matéria e com textos praticamente coincidentes. Nesta ocasião o PLP nº 123, de 2004 estava ainda em discussão na Comissão Especial do Supersimples, que estava apreciando requerimentos para realização de audiência pública.

Considerando que parte da matéria constante do PLS nº 261, de 2005 já consta na Lei Complementar nº 123, de 2006, o Relator desse projeto, está finalizando a elaboração de um Substitutivo ao mesmo.

Ainda que não se tenha a versão final desse Projeto de Lei, o presente estudo apresenta uma breve análise das demais proposições constante da versão original, que ainda não foram aprovadas por outra Lei, quais sejam:

i. estabelecer que a falta de comunicação ou informação incorreta relativa aos óbitos sujeita os titulares de cartório à multa e à responsabilidade subsidiária pelo ressarcimento dos benefícios;

ii. determinar que empresas enviem à Previdência Social, até o dia da contratação, dados do trabalhador que pretende contratar, sujeitando-se a multa o empregador que assim não proceder em relação a empregado que sofra acidente;

iii. limitar o benefício do auxílio-doença à média dos 12 últimos salários de contribuição;

iv. excluir o direito à pensão do beneficiário condenado por prática de crime doloso que tenha resultado na morte do segurado;

v. tornar evidente que o direito de anular atos administrativos abrange também as hipóteses de fraude e aprimorar outras regras relacionadas à decadência desse direito; e

vi. obrigar o INSS a revisar de ofício os benefícios concedidos na vigência da Medida Provisória nº 242, de 2005 que foi rejeitada.

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Análise da Versão Original do Projeto de Lei

Apresenta-se, a seguir, a análise das alterações propostas pelo PLS nº 261, de 2005 à legislação previdenciária, exceto quanto às mudanças sugeridas para os arts. 21 e 45 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 19,91 e para os arts. 9º, 18, 26 e 55 da Lei 8.213, de 24 de julho de 1991, pois já foram introduzidas no ordenamento jurídico por meio da Lei Complementar nº 123, de 2006.

Obrigações dos Cartórios

Propõe-se pelo projeto de lei em análise, que o art. 68 da Lei nº 8.212, de 1991, seja alterado de forma que, a sanção atualmente existente para o titular de Cartório de Registro Civil de Pessoas Naturais, em decorrência da falta de comunicação na época própria ou envio de informações inexatas quanto ao registro dos óbitos ocorridos no mês imediatamente anterior, seja aplicada por óbito não informado ou informado com inexatidão.

Pela regra atual, a multa é aplicada em valor único, na forma do art. 92 da Lei 8.212, de 1991, a cada mês que é identificada falha no relatório de óbitos enviado pelo respectivo Cartório, independente do número de registros faltantes ou informações inexatas. A medida proposta é justa, uma vez que a penalidade não será a mesma para todos os Cartórios. Será graduada de acordo com a quantidade de omissões e erros.

Ademais, o PLS nº 261, de 2005, inova, ao estabelecer no § 5º do art. 68, a responsabilidade subsidiária do titular do Cartório juntamente com o beneficiário pelo ressarcimento dos benefícios pagos indevidamente, em decorrência das falta de informação do Cartório.

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Essas medidas não constavam da Medida Provisória nº 242, de 2005. Foram incluídas pelo Relator, Deputado Henrique Fontana, no PLV nº 15, de 2005, cujo texto foi transposto para o projeto de lei em análise.

Obrigações das Empresas

No projeto de lei em tela, é sugerida a inclusão do art. 23-A, na Lei nº 8.213, de 1991, nas disposições que tratam sobre acidente de trabalho, de forma que a a empresa estará obrigada a informar, até o dia de contratação, os seguintes dados do trabalhador: seu nome completo, número de inscrição (NIT), número da Carteira de Trabalho e Previdência Social – CTPS, número da identidade e do respectivo órgão emissor, número do Cadastro de Pessoa Física – CPF, data de nascimento e nome da mãe. A penalidade para a empresa que não informar os dados até o dia da contratação será de multa equivalente a até 48 vezes a remuneração mensal do empregado, quando ocorrer acidente com o empregado cuja contratação não tenha sido informada.

Embora o PLS nº 261, de 2005, não apresente a justificação específica para essa medida, infere-se que advém da possibilidade de ocorrência de fraudes. Sem a informação prévia, as empresas poderão incluir na Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço e Informações à Previdência Social – GFIP, um trabalhador acidentado que não seria contratado pela empresa, simplesmente para que este tenha direito aos benefícios previdenciários decorrentes de acidentes, já que, para os mesmos, não se exige período de carência.

Não obstante as razões que levam à essa proposta, entende-se que o combate à fraude deva ser realizado por outras medidas e não mediante exigências infindáveis para as empresas do País. É necessário apurar se fraudes dessa natureza ocorrem com frequência, que justifique a introdução de uma rotina diária para todas as empresas.

Conforme se sabe, já foi instituída pela Lei nº 9.528, de 10 de dezembro 1997, a obrigação das empresas prestarem informações relacionadas aos fatos geradores de contribuição previdenciária e outros

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dados de interesse do INSS – Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, por meio do envio mensal da Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço e Informações à Previdência Social – GFIP.

Entre as informações exigidas pela referida Guia de Recolhimento, há coincidência com aquelas propostas pelo PLS nº 261, de 2005, exceto quanto ao número da carteira de identidade, CPF e nome da mãe. Os dados complementares que se deseje do trabalhador devem ser exigidos em documento único, ou seja, na própria GFIP.

Ainda que se mantenha no projeto de lei em análise a obrigação da empresa informar, diariamente, todas as contratações, entende-se que a norma não deve constar juntamente com as disposições de acidente de trabalho, ainda que as sanções estejam nessa esfera. Deve ser inserida junto com outros dispositivos que relacionam as obrigações das empresas, a saber, o art. 32 da Lei nº 8.212, de 1991, que trata das obrigações das empresas perante o INSS.

Por fim, informa-se que as obrigações propostas às empresas no PLS nº 261, de 2005, não são oriundas da MP nº 242, de 2005, e sim do PLV nº 15, de 2005, que propõe sua conversão em lei.

Alterações ao Auxílio-Doença

O PLS nº 261, de 2005, propõe que o auxílio-doença seja limitado à média aritmética simples dos 12 últimos salários-de-contribuição do segurado. Tal medida visa corrigir distorções que tem ocorrido, desde a ampliação do período básico de cálculo do salário-de-benefício dos 36 últimos salários-de-contribuição para a média dos 80% maiores salários-de-contribuição apurados desde julho de 1994. A nova forma de cálculo implica que o valor do auxílio-doença possa superar o próprio salário do segurado, já que os índices de correção monetária do salário-de-contribuição têm sido superiores aos reajustes dos salários do trabalhador. Nessas circunstâncias, em muitos casos, o segurado não prioriza o retorno ao trabalho, uma vez que é mais vantajoso permanecer em gozo de benefício.

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A iniciativa de se corrigir essa distorção advém da MP nº 242, de 2005. Entretanto, esse texto legal, que perdeu sua validade em decorrência da rejeição do Senado Federal, previa regra um pouco diferente. Estabelecia que o salário-de-benefício para o auxílio-doença, bem como para o auxílio-acidente e aposentadoria por invalidez acidentária fosse calculado com base na média aritmética dos 36 últimos salários-de-contribuição. Ademais, determinava que, não obstante o resultado obtido na média, tanto o auxílio-doença quanto à aposentadoria por invalidez decorrente de acidente de trabalho não poderiam exceder o último salário do segurado.

Trata-se de uma medida necessária, em razão do ônus que a concessão de auxílio-doença tem acarretado para a Previdência Social. De 2000 a 2005, os gastos com emissão de auxílio-doença passaram de R$2,4 bilhões para R$12,5 bilhões. Como proporção dos gastos, observa-se um aumento de 3,9% para 9,44% no mesmo período.

Ademais, conforme consta na justificativa da MP nº 242, de 2005, além da questão referente à distorção no valor do benefício, outras razões de natureza administrativa legitimam a adoção de nova regra para o auxílio-doença, conforme a seguir transcrito:

“Tratando-se, no caso de auxílio-doença, de benefício temporário, não se justifica a dificuldade do segurado em comprovar um período que, ademais, não altera o direito ao benefício, visto que a carência necessária para a concessão é de doze meses.

(...) a fixação do PBC em trinta e seis meses vai facilitar para o segurado o requerimento do benefício e agilizar ainda mais a concessão dos benefícios via Internet, uma vez que o período a ser considerado no PBC estará abrangido pela GFIP e, conseqüentemente, haverá maior consistência nos dados do Cadastro Nacional de Informações Sociais - CNIS para o período e maior confiabilidade nos dados.”

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Importa ressaltar, no entanto, que o aumento dos gastos com auxílio-doença deve-se também ao aumento na quantidade desses benefícios concedidos. Dessa forma, a redução dos elevados gastos atuais com auxílio-doença dependerá, também, de medidas de gestão que impliquem na maior eficiência da perícia-médica em detectar casos em que não cabe o recebimento do benefício, bem como do INSS em detectar as demais fraudes.

Outras Matérias

Restrição ao recebimento de pensão ao beneficiário condenado por prática de crime doloso contra o segurado

O parágrafo único que se propõe ao art. 74 da Lei nº 8.213, de 1991, passa a determinar que “não fará jus à pensão o beneficiário condenado, com trânsito em julgado, por prática de crime doloso de que tenha resultado em morte do segurado.”

Sem dúvida, trata-se de uma medida mais do que justa, ao retirar o direito do recebimento à pensão daquele que provocar a morte do segurado. Ademais, sabemos que, infelizmente, existem situações em que o criminoso pratica a infração penal com a motivação de receber a pensão do segurado.

Regra eqüivalente já existe na legislação civil, em matéria de sucessões. O herdeiro não tem direito à herança quando cometer ou participar de homicídio doloso, não só contra o próprio autor da herança, mas contra alguns de seus parentes, conforme inc. I do art. 1.814 do Código Civil, in verbis:

“Art. 1.814. São excluídos da sucessão os herdeiros ou legatários:

I - que houverem sido autores, co-autores ou partícipes de homicídio doloso, ou tentativa deste, contra a

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pessoa de cuja sucessão se tratar, seu cônjuge, companheiro, ascendente ou descendente;

(...)”

No entanto, importa ressaltar que a redação do dispositivo, tal como consta, não deixa expresso que a exclusão do direito refere-se tão somente à pensão oriunda do próprio segurado a quem ele matou. Da forma como está redigido, é possível a interpretação de que qualquer condenado por prática de crime doloso que resultar na morte de algum segurado da previdência social, jamais terá direito ao recebimento de pensão.

Sabemos que a indicação do pronome “de” mais o artigo definido “o”, formando “do segurado”, é indício de que se trata de um segurado determinado e, portanto, somente poderia ser aquele do qual se originará a pensão. Não obstante, sugere-se nova redação, para eliminar dúvidas a esse respeito:

Art. 74 ....................................................................................................................

Parágrafo Único. Não fará jus à pensão, o dependente que tiver sido condenado, com trânsito em julgado, por prática de crime doloso de que tenha resultado na morte do segurado do qual é dependente e do qual a pensão seria originada. (NOVA REDAÇÃO SUGERIDA)

Anulação de Atos Administrativos

Com relação à alteração proposta ao art. 103-A da Lei nº 8.213, de 1991, o projeto de lei estabelece que o prazo decadencial de 10 anos para a administração anular seus atos administrativos deve ser contado no caso de má-fé e fraude do beneficiário a partir do conhecimento do fato pela Previdência Social. A inovação abrange tanto a introdução do termo inicial para contagem do prazo, bem como a inclusão da hipótese de fraude, uma vez que a Lei menciona apenas má-fé.

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Não obstante fraude se enquadre como caso de má-fé, a Previdência Social deseja afastar qualquer interpretação jurídica destoante da intenção do legislador. A proposta de aprimorar a redação do art. 103-A, da Lei nº 8.213, de 1991, é originária da MP nº 242, de 2005, mas sofreu algumas alterações pelo projeto de lei em tela. Pode-se observar que na MP não havia menção à contagem do prazo a partir do conhecimento do fato. A intenção da Previdência Social era que não fosse aplicado o instituto da decadência, podendo rever seus atos a qualquer momento, desde que comprovada fraude ou má-fé. Entretanto, pelo Projeto de Lei em tela, haverá decadência, mas o prazo começará a correr apenas após o conhecimento do fato pela Previdência Social.

No Projeto de Lei consta alteração ao § 2º do mesmo art. 103-A, da Lei nº 8.213, de 1991, determinando a suspensão do decurso do prazo decadencial, quando houver medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato. Pela justificativa constante na MP nº 242, de 2005, provavelmente, a suspensão nessas hipóteses já vinha sendo aplicada pela Previdência Social, mas como não havia previsão expressa em Lei, surgia alguns entendimentos jurídicos divergentes.

A proposta estabelece, ainda, o prazo de três anos para a Previdência Social decidir sobre a manutenção ou revisão do ato administrativo, a partir de sua impugnação, de acordo com a inserção do novo § 3º ao art. 103-A da Lei nº 8.213, de 1991. Entretanto, essa norma deixa dúvidas. Primeiramente, sabemos que com a impugnação suspende-se a decadência. Por outro lado, a Lei estabelece um prazo para revisão de 3 anos. Sendo assim, como deve ser a interpretação da norma? Se a Previdência não revisar nesse período, retorna-se a contagem do prazo decadencial suspenso? Ou esse prazo continua suspenso, já que o ato está impugnado? Ou, ainda, após o término dos 3 anos, não mais há que se falar em decadência?

Pelas regras civis que regem o instituto da decadência, a princípio, não existe suspensão do prazo a não ser que a lei expressamente determine a situação que enseje esta suspensão. É este o caso em tela, mas há falha na redação pois deveria haver expressamente quando o prazo retorna a correr.

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O § 3º indica o prazo de três anos para a Previdência decidir sobre a sua revisão ou manutenção. Seria, então, esse o prazo da suspensão da decadência? Se assim for, é como se o prazo para a Previdência Social anular o ato fosse de 13 anos. Ademais, não há clareza se cada medida de impugnação caracteriza um fato para suspensão do prazo. Se for permitida tal situação, a Previdência poderá perpetuar esse prazo o quanto desejar.

É necessário investigar com qual intenção propôs-se esse prazo de revisão, de forma a deixar clara a interpretação combinada do § 2º e § 3º.

A última alteração proposta ao art. 103-A, da Lei nº 8.213, de 1995, refere-se a previsão de que seja penalizado o beneficiário que cumular benefícios indevidamente, mediante inserção do § 4º ao referido artigo. Na MP havia também proposta a respeito de cumulação de benefícios, mas, ao invés de prever a penalização do beneficiário, estabelecia apenas o cancelamento do benefício.

Revisão de atos praticados na “vigência” da MP nº 242, de 2005

A última medida proposta no projeto de lei em análise é a obrigação do INSS revisar, de ofício, os benefícios concedidos e os pedidos indeferidos sob a vigência da MP nº 242, de 2005, de forma a ajustá-los ao que venha ser aprovado por meio do PLS nº 261, de 2005, conforme prevê o seu art. 3º.

A MP nº 242 foi editada em 24 de março de 2005 e perdeu eficácia em 20 de julho de 2005, data em que foi rejeitada pelo Senado Federal por não atender aos requisitos de urgência e relevância. Conforme previsão constitucional do §3º do art. 62, a perda de eficácia se dá desde a edição da MP. Assim, nenhum dos atos adotados durante sua vigência terão validade. Para disciplinar como ficarão os atos já praticados sob a égide da MP que perder eficácia, deverá o Congresso Nacional editar Decreto Legislativo.

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Cabe indagar, então, se, ao propor o ajuste dos atos praticados por meio de Projeto de Lei, não se incorre em inconstitucionalidade formal. Afinal, a Constituição estabeleceu que a via para tal medida é o Decreto Legislativo.

Conclusão

A maior parte das medidas constantes do PLS nº 261, de 2005, são importantes. Pode-se citar a graduação das penalidades do cartório, de acordo com a quantidade de omissões e erros de registros de óbito, bem como a inserção da responsabilidade subsidiária do titular do Cartório em relação ao ressarcimento do benefício recebido indevidamente.

A regra quanto à exclusão do beneficiário de pensão que for condenado por crime doloso contra o segurado e a regra para aprimorar a intepretação da norma relativa à decadência são igualmente importantes, mas propomos que a redação seja revista para não deixar margem de dúvidas quanto à real intenção do legislador.

Restam dúvidas, no entanto, quanto à eficiência e necessidade do combate à fraude nas concessões de benefícios acidentários, que se pretende obter por meio de das novas obrigações de fornecimento de informações diárias pelas empresas. Essas já estão obrigadas a informar, mensalmente, por meio da GFIP, acerca das contratações e, certamente, uma obrigação diária acarretaria ônus para as empresas. Representaria, também, ônus para o INSS que terá que processar informações duplicadas.

Por fim, as medidas que visam conter a expansão de gastos com auxílio-doença, embora importantes, são insuficientes. É necessário que sejam adotadas medidas para melhorar a gestão no sistema de perícia-médica e não somente medidas de mudança no cálculo de benefício. Aliás, o próprio projeto de lei tem sido anunciado como um projeto voltado para melhorar a gestão da previdência social, mas no caso do benefício em questão a medida não trata desse tema.

O Projeto de Lei ataca apenas poucos problemas de gestão, de uma série identificados na Previdência Social. Seria importante

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que as medidas de gestão fossem mais amplas. Espera-se que o Fórum da Previdência Social cumpra esse papel.

VI.4.b) Projeto de Lei de Reajuste do Salário Mínimo52

O Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional Projeto de Lei nº 1, de 2007, que “dispõe sobre o valor do salário mínimo a partir de 2007 e estabelece as diretrizes para a sua política de valorização de 2008 a 2023.”

A Proposição acima mencionada está incluída entre as medidas do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC e estabelece que no período de 2008 a 2011, inclusive, os reajustes do salário mínimo para a preservação do seu poder aquisitivo:

a) serão aplicados em 1º de março de 2008; 1º de fevereiro de 2009; 1º de janeiro de 2010 e 1º de janeiro de 2011;

b) terão por base a variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor – INPC calculado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, entre o mês do reajuste anterior, inclusive, e o mês imediatamente anterior ao reajuste de cada ano;

c) serão acrescidos de percentual equivalente à taxa de crescimento real do Produtor Interno Bruto – PIB, apurada pelo IBGE, respectivamente para os anos de 2006, 2007, 2008 e 2009, a título de aumento real.

Para sua apreciação, no âmbito da Câmara dos Deputados, foi instalada uma Comissão Especial, tendo sido designado como Presidente o Deputado Júlio Delgado e como Relator o Deputado Roberto Santiago.

Na Comissão Especial, a matéria foi aprovada, na forma do Substitutivo apresentado pelo Relator, na sessão do dia 17 de abril de 2007. A apreciação da matéria em Plenário dependerá do julgamento de recurso pela Comissão de Constituição e Justiça e de

52 Escrito pela Consultora Legislativa Cláudia Augusta Ferreira Deud.113

Cidadania, haja vista a apreciação em caráter conclusivo pela Comissão Especial.

O Substitutivo do Relator propõe alterações aos §§ 4º e 5º do art. 3º do Projeto de Lei nº 1, de 2007, com o especial objetivo de evitar que eventuais variações reais negativas do PIB sejam repassadas ao salário mínimo. A Complementação de Voto apresentada pelo Relator, no dia 18 de abril de 2007, dá nova redação ao art. 5º da mencionada Proposição, para determinar que a sistemática de monitoramento e avaliação da política de valorização do salário mínimo ficará a cargo de um Grupo de Trabalho composto por representantes do Governo Federal e das centrais sindicais de trabalhadores e da classe patronal.

Os reajustes aplicados ao salário mínimo têm importante repercussão no âmbito da Previdência Social, em especial na despesa previdenciária. Em dezembro de 2006, constatou-se que 67% do número de benefícios do Regime Geral de Previdência Social estão na faixa de até 1 salário mínimo, o que corresponde a 37% da despesa com benefícios deste Regime Previdenciário.

Adotada a nova política de reajuste do salário mínimo prevista no Projeto de Lei nº 1, de 2007, estima-se que a despesa com benefícios previdenciários será crescente, independentemente da trajetória ascendente ou descendente do PIB no período de 2007 a 2009, conforme pode-se verificar nas Tabelas 1 e 2, em anexo ao final do volume. Verifica-se, no entanto, que o crescimento da despesa será menor se a trajetória do PIB for decrescente.

Para efeito do cálculo das Tabelas 1 e 2, a variação percentual do INPC foi mantida constante em ambas as hipóteses, sendo fixada em 3,3% para o ano de 2006, com reflexos sobre os cálculos de 2007, e 4% para os anos seguintes. Quanto ao PIB, estimou-se um crescimento de 2,9% em 2006; 3,5% em 2007; 4% em 2008 e 4,5% em 2009, na Tabela 1 e de 2,9% em 2006, 2,5% em 2007, 2% em 2008 e 1,5% em 2009 na Tabela 2. Em relação à despesa previdenciária, o cálculo teve por base os gastos do mês de dezembro de cada ano com benefícios emitidos53, constantes do Boletim Estatístico da Previdência Social dos diversos anos. Não estão incluídas nestas projeções despesas com benefícios assistenciais.

53 Despesa previdenciária com benefícios emitidos é aquela relativa aos benefícios de prestação continuada que continuam ativos no cadastro da Previdência Social.

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Dados mais surpreendentes são obtidos se comparados os efeitos retroativos da aplicação da nova política de reajuste do salário mínimo sobre as despesas com benefícios previdenciários no período de 1999 a 2007.

A Tabela 3 apresenta uma comparação entre a despesa reajustada pelos percentuais efetivos e a despesa que teria sido obtida caso a política de ganhos reais para o salário mínimo com base no variação real do PIB defasada em dois anos já tivesse sido adotada.54

Destaque-se que, na hipótese em que o ganho real do salário mínimo corresponde à variação real do PIB, foram mantidos, adicionalmente, os percentuais de reajuste efetivamente concedidos aos benefícios com base na variação do INPC dos doze meses anteriores, inclusive para as despesas no piso.

As variações reais do PIB utilizadas no cálculo das Tabelas 3 e 4, a seguir mencionada, correspondem às variações recentemente recalculadas e divulgadas pelo IBGE, ou seja:

1997: 3,3%1998: 0,1%1999: 0,8%2000: 4,3%2001: 1,3% 2002: 2,7%2003: 1,1%2004: 5,7%2005: 2,9%Segundo a Tabela 3, haveria uma economia de

recursos nos anos de 2000, 2001, 2004, 2005, 2006 e 2007, e um gasto adicional nos anos de 1999 e 2002. De ressaltar que as diferenças

54 A Tabela 3 foi obtida utilizando-se a despesa previdenciária com benefícios emitidos em dezembro de cada ano e aplicando-se a ela os reajustes efetivos e aqueles derivados da variação do PIB Assim, os dados de 1999 referem-se aos reajustes aplicados à despesa com benefícios efetiva no mês de dezembro de 1998; já a despesa previdenciária apurada em 2000 foi obtida a partir da aplicação dos percentuais de reajuste sobre a despesa efetiva contabilizada no mês de dezembro de 1999. A despesa de dezembro não inclui o gasto com abono anual.

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apontadas na Tabela referem-se a gastos mensais. Para obter os dados anualizados é necessário levar em conta os efeitos sobre o caixa da Previdência Social da data de reajuste do salário mínimo (em geral ocorrido nos meses de abril ou maio de cada ano e, portanto, refletindo-se, respectivamente, sobre o caixa a partir dos meses de maio ou junho) e dos benefícios previdenciários (em geral ocorrido nos meses de abril, maio ou junho com implicações, respectivamente, sobre os caixas de maio, junho e julho), bem como o pagamento do abono anual aos aposentados e pensionistas, que, segundo o Boletim Estatístico da Previdência Social, não corresponde à duplicação da despesa em dezembro, mas a um acréscimo percentual de 85%, se considerada a média dos anos de 2003, 2004, 2005 e 2006.

Anualizadas as diferenças contidas na Tabela 3, verifica-se que no período de 1999 a 2007, a economia com a adoção da nova política de reajuste do salário mínimo atingiria o patamar de R$ 6.112 milhões. Pode-se verificar, ainda, que o reajuste pelo PIB só impactaria os benefícios no piso previdenciário, sendo mantidos os valores da despesa previdenciária nas faixas superiores.

Na Tabela 4, foram calculados efeitos cumulativos da adoção da nova política de ganhos reais com base no PIB defasado em dois anos. Partindo-se da despesa com benefícios previdenciários emitidos em dezembro de 1998, foram aplicados, ano a ano, os reajustes legais e aqueles que poderiam ter sido aplicados caso vigorasse a política ora sob discussão nesta Casa. Anualizando-se as diferenças mensais encontradas com base nos mesmos critérios aplicados à Tabela 3, chega-se a um valor acumulado de R$ 25.522 milhões. Este valor pode ser ainda maior se considerado que a diferença entre o valor dos benefícios concedidos e cessados no período de 1999 a 2007 tende a ser positiva e que muitos benefícios na faixa de até dois salários mínimos tendem a cair para a faixa de até um salário mínimo, percebendo, portanto, ganhos reais.

VI.4.c) Projeto de Lei do Regime de Previdência Complementar do Servidor Público Federal

O maior problema é o passivo que pode ser gerado para o Estado na transição de um regime de repartição para um de capitalização que não seja expropriatório em relação ao montante que já foi contribuído pelos servidores públicos.

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VI.4.d) Projeto de Lei 5877/2005 - Reestrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC)55

O SBDC hoje envolve o relacionamento das empresas com três “balcões” diferentes: a Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda – SEAE-MF, a Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça –SDE-MJ e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE.

A mudança proposta embute profunda alteração institucional, cujo principal objetivo é a racionalização burocrática do sistema brasileiro de defesa da concorrência (o SBDC). De fato, no sistema atual, há uma via crucis para a trajetória de análise de atos de concentração (AC) econômica e condutas potencialmente anticompetitivas como cartéis. Podem ser até quatro “balcões” diferentes, iniciando pela Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (SEAE/MF), depois Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça (SDE/MJ) e, finalmente, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE. Mas, mesmo dentro do CADE, a Procuradoria do órgão faz uma análise adicional. Por óbvio, a quadruplicação e o retrabalho acarretam ônus desnecessários à sociedade, apesar dos esforços que têm sido efetuados dentro do SBDC no sentido da maior coordenação dos órgãos envolvidos para a simplificação dos procedimentos.

Dentro do novo formato proposto, a SDE se torna uma superintendência geral e se funde com o atual CADE, que por sua vez, se transforma no Tribunal Administrativo de Defesa Econômica, para formar o que seria o novo CADE, uma renovada “agência de defesa da concorrência”. Nesse contexto, os atos de concentração não mais passam obrigatoriamente pela SEAE, apesar de tal órgão manter a prerrogativa de participação opcional ou provocada pelo CADE, reduzindo em uma instância, o difícil caminho burocrático das operações mais simples, que compreendem mais de 90% do universo total.

Apesar desses aspectos positivos, o projeto poderia e deveria avançar mais na desburocratização. O Tribunal examina os atos de concentração mesmo com parecer pela aprovação incondicional da Superintendência. O ideal seria eliminar a compulsoriedade da análise do Tribunal para estes atos, reservando o seu escrutínio aos pareceres em 55 Escrito pelo Consultor Legislativo César Mattos

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que haja recomendação de qualquer tipo de condicionalidade e para quando um número mínimo de conselheiros entender que cabe recurso à decisão da Superintendência. Nesse ponto, inclusive, entendemos que seria recomendável estender a possibilidade de recurso do Tribunal à decisão da Superintendência não apenas para os processos administrativos, mas também para os ACs e às fases iniciais do “processo administrativo” propriamente dito. Em relação a essas últimas, note-se que a proposição cria duas fases anteriores, substitutas das atuais averiguações preliminares para análise de condutas em fase inicial de análise: os inquéritos administrativos e os procedimentos preparatórios. Estender a possibilidade de recurso do Tribunal a essas fases preliminares ou “pré-processos”, evita que a Superintendência apenas avance formalmente para a fase de processo administrativo quando já tiver certeza que decidirá pela condenação, subtraindo espaço de ação do Tribunal para casos meritórios.

Caberia ainda, nessa reformulação do SBDC, reduzir a participação da Procuradoria e do Ministério Público no processo decisório da agência na qualidade de entes independentes, colocando-os mais como instâncias auxiliares atuando por provocação da Superintendência ou do Tribunal. Enquanto alguns dispositivos do projeto de lei caminham nessa direção, outros retrocedem, solapando os objetivos de desburocratização.

A SEAE, por sua vez, se mantém com prerrogativas, seja por mote próprio, seja por provocação, para a análise de atos de concentração e processos administrativos. A preservação de um papel tão importante nessas análises por órgão fora do CADE compromete, no entanto, um dos objetivos mais caros à mudança proposta, que é a unificação plena dos órgãos responsáveis pela defesa da concorrência paras a análise dos processos, minando o que deveria ser uma sinalização inequívoca de um movimento efetivo de simplificação ao mercado.

Em verdade, acreditamos que o mais adequado seria que a agência estivesse ligada ao Ministério da Fazenda e não ao Ministério da Justiça, dado que a defesa da concorrência constitui um tema mais afeito à área econômica do que à jurídica no que diz respeito à análise de mérito. A cúpula das equipes entrantes no Ministério da Justiça tende, em média, a demorar mais a entender a importância da missão do CADE em comparação às equipes econômicas, o que inclusive desprestigia o órgão dentro da estrutura ministerial.

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No entanto, a partir do momento que se decide que o CADE ficará ligado a um determinado ministério, atribuir responsabilidades residuais a outro ministério reconstrói a duplicação de energias e recursos públicos que se deseja evitar. Note-se que essa visão não desconsidera os necessários “checks and balances” que visam garantir a decisão mais correta possível. Dentro da agência, já há a divisão de trabalho entre a Superintendência, de perfil mais executivo e com maior agilidade decisória, e o Tribunal, com sete (7) visões independentes acerca dos efeitos concorrenciais de um AC ou conduta. Além das equipes de cada conselheiro, o CADE ainda contará com o novo Departamento de Estudos Econômicos, criação mais do que bem-vinda da proposição em função do crescente rigor analítico requerido nesse setor para uma apropriada implementação da política antitruste. Além disso, qualquer decisão considerada inadequada ainda poderá ser questionada no judiciário. Ou seja, não há , nessa área, falta de “checks and balances” para a análise de atos de concentração e condutas potencialmente anticompetitivas dentro do aparelho do Estado.

A grande exceção acerca do papel da SEAE no antitruste diz respeito à advocacia da concorrência dentro do setor público, o que constitui dimensão cada vez mais relevante deste tipo de ação de Estado. Isso porque a experiência da dinâmica de governo no Brasil demonstra que o “poder de convencimento” da equipe econômica sobre as outras burocracias, inclusive as de cunho regulatório, é maior do que a que seria para uma agência independente. Assim, as prerrogativas inscritas no Projeto de Lei nº 5.877, relativas à advocacia da concorrência a ser realizada pela SEAE dentro do setor público, são pertinentes. Essa pertinência, no entanto, não se estende à análise de atos de concentração e condutas potencialmente anticompetitivas, especialmente no que tange às capacidades de recorrer contra as decisões da Superintendência-Geral e de dar parecer nos processos.

Outras mudanças institucionais são relevantes. Ampliam-se os mandatos do Presidente e Conselheiros do tribunal de 2 para 4 anos, não permitindo-se recondução, o que reforça a independência do órgão. Introduz-se mandato de 2 anos para o Superintendente-geral (substituto do atual secretário da SDE), com possibilidade de recondução. Apesar do aumento na independência deste último em relação à situação atual, ela é menor do que na proposta para os membros do Tribunal.

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Institui-se quarentena após saída dos conselheiros, vedando-se ainda a utilização de informação privilegiada por estes últimos, medidas que constituem fortalecimento ético do órgão.

Também são criados os cargos de dois superintendentes-adjuntos e do economista-chefe, responsável pelo Departamento Econômico, além de mantido o cargo de Procurador-Geral, todos nomeados pelo Presidente da República. Para essas posições, no entanto, entendemos que deva haver uma relação de subordinação hierárquica em relação ao Superintendente-Geral e/ou ao Tribunal, de forma a promover a harmonia de trabalho dentro da agência. Sabe-se também da experiência que quanto mais agentes forem indicados pelo Presidente da República, menos precisas serão as relações hierárquicas dentro da agência e maior o espaço para disputas improdutivas entre os seus membros. O grau de horizontalidade das relações de poder dentro da agência, com a separação entre a Superintendência e o Tribunal, sendo este último composto por sete membros independentes, já constitui um equilíbrio muito razoável entre decisões autocráticas e colegiadas interdependentes. Estender essa horizontalidade para aqueles agentes tende a comprometer a eficácia do trabalho da agência. Os superintendentes-adjuntos devem ser técnicos da confiança do Superintendente-Geral. O Procurador-Geral e o Economista-Chefe também devem ser da confiança de ambas as instâncias, Superintendência e Tribunal. De outra forma, corre-se o risco de cada agente se tornar uma “ilha de trabalho” dentro da agência, reduzindo o sentido de trabalho em equipe. Imagine-se o Economista-Chefe fora de sintonia com o resto da agência? Poderá acabar se especializando em confeccionar ótimos papers sobre concorrência, só que desvinculados dos casos concretos da agência. Daí entendemos que a indicação pelo Presidente da República é inapropriada.

Introduz-se o exame prévio para a análise de atos de concentração, o que evita os custos associados à eventual desconstituição posterior de atos de concentração já consumados, problema, por exemplo, identificado no caso da operação Nestlé-Garoto. O problema potencial seriam os eventuais atrasos na análise de atos simples, prejudicando reestruturações muitas vezes urgentes no setor privado. Nesse caso, é sabido que mesmo os deadlines definidos na legislação podem ser “flexibilizados” através de solicitações de diligências e pedidos de informação (pertinentes ou não). Assim, poder-se-ia definir um prazo

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máximo para o CADE se manifestar em relação à permissão para prosseguimento da operação com base em avaliação preliminar sobre o ato.

De qualquer forma, acreditamos ser este um problema menor, não apenas pelo diligente trabalho das autoridades antitruste em decidir em tempo econômico, mas também pela criação de 200 cargos de gestores para exercício no CADE e SEAE, prevista na proposta. Essa constitui talvez a medida mais importante do projeto de lei no sentido de dotar a política de concorrência no Brasil de um mínimo de recursos humanos especializados na área dentro da carreira de servidor público.

Outro fator de redução do risco de atraso diz respeito ao fato de que a proposição modificou o critério de apresentação compulsória de atos de concentração. Atualmente, as operações nas quais qualquer participante tenha um faturamento superior a R$ 400 milhões ou que gerem uma concentração de mais que 20% do mercado relevante devem ser submetidas. A proposta, corretamente, retira o critério do mercado relevante. O problema é que tal conceito usualmente difere das várias significações dadas à palavra “mercado” pelos homens de negócio, devendo, portanto, tal variável ser apenas calculada pela própria autoridade antitruste e não pelas partes. O projeto também reduziu o faturamento mínimo de R$ 400 milhões para R$ 150 milhões, só que adicionando uma “segunda trava”, pela qual a outra parte (ou um segundo grupo, no caso de mais de um grupo envolvido na operação) deve ter um faturamento de pelo menos R$ 30 milhões. Conquanto a colocação da “segunda trava” nos pareça importante para reduzir o número de operações sem importância, a redução do valor de R$ 400 milhões para R$ 150 milhões se nos afigura exagerada, pois tem efeito contrário, especialmente levando em conta a inflação acumulada desde 1994, quando se promulgou a Lei 8.884/94. Dado que há um problema de fluxo excessivo de atos de concentração em relação aos que efetivamente demandam intervenção, e não o contrário, o ideal seria atualizar o valor de R$ 400 milhões em relação a um índice de inflação, colocar a segunda trava de R$ 30 milhões e prever revisões periódicas por um índice de preços qualquer para o futuro por via infralegal. Note-se ainda que o PL propôs também que o CADE tenha a prerrogativa de requerer a submissão de atos de concentração cujo faturamento não se enquadre naqueles valores. Isso implica que qualquer ato que por um acaso as partes possuam faturamento fora dos parâmetros, mas onde haja indícios

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relevantes de problemas de concorrência (o que poderia ser feito inclusive por contraposição de terceiros), poderão ser sim analisados pelo CADE.

A proposta introduz o instituto do “acordo em controle de concentrações”. Este último substitui os atuais “compromissos de desempenho”, o que constitui uma nova solução que amplia o espaço para negociação entre a agência e a requerente, ao invés de expediente unilateral da agência. Constitui avanço institucional, mais em linha com a prática internacional dos “Consent Decrees” americanos. Ademais, torna o processo de decisão mais transparente, pois, uma vez negociado o acordo, este será disponibilizado para consulta pública com determinação para que haja apreciação de todas as manifestações. A diretriz geral para como estruturar o “acordo”, determinando que as cláusulas desse último visem à “eliminação dos efeitos nocivos à ordem econômica”, é mais focada na questão concorrencial e, portanto, superior à diretriz atual, que inclui elementos estranhos ao propósito da legislação, como “alterações no nível de emprego”. De fato, esta última consideração é pertinente para outras políticas públicas, mas não para a antitruste. Enfim, a possibilidade de revisão do acordo, por descumprimento injustificado, ao invés da atual determinação de “revogação da aprovação” do ato, é mais flexível e realista.

Um ponto em que se poderia ter avançado também diz respeito à definição de infrações da ordem econômica. De fato, não se justifica manter a previsão atual de “aumento arbitrário de lucros” como infração, dado que não há definição econômica precisa do que isto significa. Da mesma forma, a conduta de “imposição de preços excessivos”, também não alterada, peca igualmente pela imprecisão e sinaliza negativamente no sentido de sugerir uma inapropriada função de “controle de preços”, à moda do CIP (Conselho Interministerial de Preços), ao CADE.

Enfim, o Projeto de Lei 5.877/2005 caminha, em geral, na direção correta em termos de desburocratização e avanço institucional da defesa da concorrência no Brasil. No entanto, a proposta ficou ainda muito aquém do desejável para se garantir a urgente e efetiva redução do “custo Brasil” nesse requerimento regulatório da área de defesa da concorrência. Apesar da “unificação parcial” procedida nas instâncias burocráticas responsáveis, os caminhos possíveis dos processos continuam não triviais, havendo amplo espaço para aprimoramentos a

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serem realizados pelo Congresso Nacional, desde que mantendo e reforçando o sentido da simplificação. Acreditamos que a maior conquista do projeto é a ampliação do quadro de pessoal do órgão dentro de uma carreira já reconhecida pelo trabalho de excelência dentro do setor público e que permitirá a agregação de um valor permanente ao funcionamento e expertise da agência.

A principal virtude do projeto é unificar estas burocracias em uma só agência, racionalizando o trabalho. Isso permitiria inclusive uma melhor aplicação da Lei, dando maior previsibilidade aos agentes econômicos.

VI.4.e) Projeto de Lei 3.337/2004 das Agências Reguladoras56

O Grupo de Trabalho (GT) que elaborou a proposição em pauta ratificou, em boa parte, as virtudes do modelo das agências, inclusive pelo forte debate que se seguiu após as primeiras manifestações contrárias ao arcabouço existente. Ademais, o GT (p.10) reconhece, explicitamente, que “a presença das agências reguladoras é indispensável para o sucesso dos investimentos privados”. De outro lado, o GT (p.26/27) ao mesmo tempo enfatiza os problemas da independência das agências. Sumariamos no quadro abaixo os problemas listados:

Críticas à Independência das Agências Regulatórias pelo GT e ComentáriosCríticas à Independência

Comentários

O distanciamento em relação ao Executivo, o que pode levar à negligência do “regulador para com outros fortes atores políticos do Executivo ou

Esse distanciamento é justamente o que gera um credible commitment do aparato regulatório, evitando uma percepção de que pode haver uma expropriação regulatória. Assim, não é claro se esse distanciamento constitui vício ou virtude. Afinal, segundo Mueller e Pereira (2002), o objetivo desse distanciamento criado na montagem do modelo de agências do governo passado era justamente sinalizar aos operadores que não haveria expropriação regulatória ex-post, o que estimularia o

56 Escrito pelo Consultor Legislativo César Mattos123

Legislativo” investimento. A agência, em sendo menor e mais focalizada que um ministério, ficaria mais vulnerável à captura.

O Ministério das Comunicações não é tão menos focado em telecomunicações do que a ANATEL. A captura pode ocorrer por vários atores, inclusive pelos usuários e pelos políticos, e não apenas pelos operadores. O Ministério, sendo diretamente vinculado às instâncias políticas, pode sofrer ainda mais captura que a ANATEL.

A agência pode se tornar tão forte que venha a se comportar como um poder quase independente dentro do Estado.

Nunes (2001) foi o primeiro autor brasileiro que trouxe para o País essa idéia do “quarto poder”, criada nos EUA na década de 30, pelo qual as agências replicariam um “estado dentro do Estado”, com funções legislativas, executivas e judiciárias. À exceção da perplexidade relacionada ao fato de não se acatar a “ferro e fogo” a divisão de poderes propugnada por Montesquieu, nem o GT nem o autor esclarecem melhor os efeitos dessa crítica. Note-se que essa mesma crítica é feita a outros órgãos como o Ministério Público (MP) e o Banco Central (se se tornar independente de direito). No caso do MP, o problema parece ser a tendência de alguns procuradores a se excederem em seu afã de buscar culpados e a se projetarem nos holofotes da mídia. Esse fenômeno, pelo menos até o momento, não parece ter ocorrido nas agências brasileiras.

Independência em excesso é incoerente com controle social.

Esse argumento é, de fato, válido. A questão é se a solução proposta, o contrato de gestão (ver item 5 na próxima seção), está adequado para corrigir esse problema.

Reguladores independentes podem, eventualmente, atrasar mudanças estruturais.

Tanto quanto os “reguladores dependentes”. Mas, a depender dos interesses afetados, reguladores independentes podem ser mais ágeis do que os Ministérios.

Coerência de políticas no conjunto do governo pode ser reduzida.

Esse argumento é válido. No entanto, há um trade-off essencial aqui. Pode-se perder coerência, mas ganha-se compromisso (commitment) com a manutenção de uma estabilidade mínima para a política regulatória, o que é crucial dado o longo prazo dos investimentos, além de sua natureza de custos afundados (sunk costs).

Procedemos a uma síntese dos principais dispositivos presentes nas propostas, tendo como referência a ANATEL, dado que a comparação com todas as agências consumiria um espaço excessivo.

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1) Transferência do Poder Concedente da ANATEL para o Poder Executivo

PL 3.337/2004 Regras Atuais

Transferir os seguintes poderes da ANATEL para o Poder Executivo (Ministério das Comunicações):I) Expedir normas quanto à outorga dos serviços de telecomunicações no regime público;II) Editar atos de outorga e de extinção de direito de exploração e celebração de contrato de concessão do serviço no regime público (concessão das atuais incumbentes TELEMAR, Brasil Telecom, Telefônica e EMBRATEL), precedendo-se de manifestação formal do Conselho Diretor da ANATEL e podendo ser delegados à ANATEL, a critério do Ministro das Comunicações; III) Estabelecer diretrizes para posterior delegação de disciplinamento e procedimentos operacionais da licitação dos serviços no regime público para a agência.

Essas prerrogativas são da ANATEL.

Essa alteração é, sem dúvida, a mais relevante de todas, sendo ainda a politicamente mais sensível. Segundo a Exposição de Motivos do PL 3.337/2004, “uma das principais distorções do papel das agências detectadas foi o exercício de competências de governo pelas agências reguladoras, como a absorção da atividade de formulação de políticas públicas e do poder de outorgar e conceder serviços públicos”. A questão da absorção da formulação das políticas públicas é abordada, de forma mais detida, no item 5 abaixo.

No caso da concessão, o essencial é que se mantenham os critérios eminentemente técnicos de escolha de concessionários, conforme definido na seção I do capítulo II do Título II do Livro III da LGT. Em especial, é fundamental que a concessão seja realizada mediante licitação, conforme prescrito no art. 88 e que os critérios para julgamento dos “lances” permaneçam sendo “isolada ou conjugadamente, os de menor tarifa, maior oferta pela outorga, melhor qualidade dos serviços e melhor atendimento da demanda, respeitado sempre o principio da objetividade”, conforme o inciso VIII do art. 89. Ou seja, o mais importante é que o critério de escolha permaneça estritamente técnico e objetivo, reduzindo ao máximo o risco de atribuir a outorga para agentes menos eficientes. Para tal, é crucial que se respeite o comando legal do “princípio da objetividade”, o qual permeou todos os leilões de venda da

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privatização da TELEBRAS e das empresas-espelho. Esses dispositivos são mantidos intactos no PL 3.337/2004, o que pode ser um sinal de que as maiores impessoalidade e objetividade do procedimento licitatório para concessões no setor de telecomunicações, previstos na LGT, serão preservadas.

Mesmo observando o esforço contido no disciplinamento legal para assegurar que o Poder Público não fará uso dos chamados “beauty contests” (concurso de beleza), com critérios subjetivos/políticos de outorgas, é sabido que nem sempre se cumpre à risca tal princípio. É possível, através de interpretações mais frouxas sobre o que é “o melhor atendimento da demanda” ou a “melhor qualidade do serviço”, conferir um maior (e indesejável) grau de discricionaridade de escolha para o Poder Público. Ademais, note-se que a utilização do dispositivo supracitado não é obrigatória, mas opcional, pois o inciso define que os fatores de julgamento “poderão” e não “deverão” ser aqueles. Dessa forma, torna-se possível utilizar os procedimentos gerais de licitação previstos na Lei 8.666/93, especialmente o critério de “melhor técnica”, previsto no inciso II do parágrafo 1º do art. 45, passível de uma maior grau de subjetividade e “direcionamento” do ganhador. Mais do que isso, é possível também ser pouco rigoroso na aplicação do disposto no art. 91 da LGT que prevê a inexigibilidade da licitação quando a disputa for considerada “inviável ou desnecessária”.

Se, de fato, como aqui presumido, a transferência da competência da outorga da agência para o Ministério implicar maior probabilidade de elevar os “concursos de beleza” como critérios, isso constituiria uma forte razão para descartar a medida. Em especial, note-se que a alteração do caput do artigo 89 da LGT, tornando prerrogativa do Ministério das Comunicações a definição de diretrizes para posterior delegação do disciplinamento das licitações à agência, pode se constituir em uma brecha substancial para o “direcionamento” do certame. De qualquer forma, entende-se que um órgão eminentemente técnico como a ANATEL, com um grau maior de insulamento político e agora acumulando maior experiência nos procedimentos licitatórios do setor, teria uma vantagem institucional inequívoca para empreender tal atividade.

Uma outra crítica a esta alteração é destacada por Marques Neto (2003), que sugere que o anteprojeto estaria misturando a competência de planejar e definir quantas, quais e em que condições são realizadas as outorgas, o que é, de fato, próprio das políticas públicas a

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serem definidas pelo Poder Executivo, a uma outra, que se refere à elaboração dos instrumentos de outorga e à promoção de licitações, mais afeita ao campo de atividades das agências. Segundo o autor, suprimindo-se tal competência, retirar-se-ia parte relevante das atribuições das agências, tornando-as meros “bedéis delegatórios”. Mais do que isso, Marques Neto entende que os procedimentos licitatórios da LGT supra-descritos não poderiam ser adotados pelo Executivo, dado que a prerrogativa de sua implementação pela LGT seria exclusiva da ANATEL. Dessa forma, o Executivo estaria restrito à Lei 8.666 e à Lei de Concessões (8.987/95), cujos procedimentos previstos são menos adequados às telecomunicações.

2) Mandatos dos Diretores/ConselheirosPL 3.337/2004 l Regras Atuais

Mandatos de 4 anos, admitida uma única recondução Mandatos se encerram entre os dias 1º de janeiro e 30 de junho do 2º ano de mandato do Presidente da República

Mandatos de 5 anos, sem recondução.

Essa proposta de mudança é certamente a que gera maior impacto sobre a independência da ANATEL57. Além de reduzir o mandato em um ano, introduz-se a possibilidade de recondução. A perspectiva de ser avaliado pelo Executivo ao final de quatro anos tende a tornar o presidente ou conselheiro naturalmente mais complacentes com as demandas do Governo. Apenas o segundo (potencial) período de mandato do presidente e conselheiros seria de real independência.

A definição do encerramento de todo os mandatos em uma data única, seja ela qual for, introduz uma sincronização indevida entre eles e com o mandato do Presidente da República, o que é diametralmente oposto à concepção original da LGT, de estabelecer mandatos do Presidente e Diretores não coincidentes e dessincronizados entre si58 e com o do Presidente da República. Corre-se o risco de perder pelo menos parte da memória da hierarquia superior do órgão, comprometendo ainda uma mínima estabilidade das políticas regulatórias. Como reconhece o próprio relatório do GP (p. 29) 57 Conforme Salgado (2003), apenas a lei da ANATEL vedou a recondução 58 Ver Artigo 24 da LGT que definia mandatos de 3,4,5, 6 e 7 anos para cada membro do Conselho visando a introduzir a dessincronização plena dos mandatos.

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“desvincular a nomeação dos dirigentes do processo eleitoral concorre para o objetivo de mitigar os riscos regulatórios, tornando a regulação estável”. Entendemos que foi justamente isso que foi feito na LGT e que o PL propõe uma revinculação, ainda que não plena, o que não é desejável59. Documento da CNI (2004, p.36) que avalia o Projeto de Lei defende que a não coincidência dos mandatos é um dos fatores que reforçariam a independência das agências.

Sendo assim, esse dispositivo tende a ter o efeito de uma colocação de “rédeas” pelo Executivo nas agências reguladoras, agravada pela possibilidade da recondução dos conselheiros ou do presidente.

59 A vinculação plena seria definir o término do mandato de Presidente e Conselheiros, conjuntamente, para o final do mandato do Presidente da República. Ainda sim, é claro que a mudança amplia o grau de vinculação.

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3) Consulta PúblicaPL 3.337/2004 Regras

AtuaisMinutas e propostas de alterações de normas legais, atos normativos e decisões da Diretoria Colegiada e Conselhos Diretores de interesse geral dos agentes econômicos, de consumidores ou usuários dos serviços prestados serão submetidos a consulta ou audiência pública. O período de consulta pública inicia-se 7 dias após a publicação de despacho motivado no Diário Oficial e terá a duração mínima de 30 dias.

Atos normativos serão submetidos a consulta pública.

O PL 3.337/2004 amplia as hipóteses de atos da ANATEL nos quais caberia submissão a consulta pública preliminar antes de sua adoção. Ademais, abre a possibilidade de que isso seja feito por audiência ao invés de consulta pública.

Tal alteração aumenta a transparência do funcionamento da agência, mas à custa de tornar o processo decisório da ANATEL mais moroso e burocrático. Note-se que o Relatório do GT (p. 57) propõe que se utilizem “consultas públicas como procedimento padrão acerca da edição de normativos”, tal como já se encontra disciplinado hoje pela LGT, não indicando extensão para decisões da Diretoria Colegiada e Conselhos Diretores. Tal extensão faria com que a sociedade e o Poder Executivo passassem a intervir no dia-a-dia das agências, o que seria um contra-senso.

Outro problema da proposta é que agentes que se sentirem prejudicados podem passar a requerer a submissão de certas matérias à consulta tão somente como instrumento protelatório de decisões. Isso certamente engessaria o funcionamento do órgão, minando alguns dos principais propósitos das agências, que são a flexibilidade e agilidade gerencial.

Dessa forma, apesar dos aprimoramentos na redação em relação à proposta anterior, que incluía até alterações de normas administrativas de interesse quase que exclusivamente interno à organização do trabalho da agência, a mudança proposta ainda pode gerar perda substantiva da agilidade gerencial das agências.

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Dentro de uma perspectiva mais geral, há um certo trade-off entre transparência total, devido processo legal e o máximo de participação democrática, de um lado, e agilidade gerencial da agência de outro. A questão principal não é escolher sempre um em detrimento do outro, mas avaliar a relação custo-benefício de cada instrumento nesse trade-off. Nesse contexto, nosso ponto é que uma ampliação excessiva das possibilidades de consultas públicas, tal como concebido no projeto de lei, tende a apresentar mais custos do que benefícios, com um constrangimento indevido do processo decisório da agência.

Há, no entanto, outros instrumentos que podem ampliar a transparência e a participação democrática com um custo mínimo em termos de perda de agilidade decisória. A previsão da obrigatoriedade de divulgação de relatório anual de atividades, reuniões públicas da diretoria como regra, dentre outros, tendem a ser propostas mais promissoras nesse trade-off.

4) Indicação de Assessores EspeciaisPL 3.337/2004 Regra

AtualAssegurar a Associações, que incluam em suas finalidades a proteção ao consumidor, à ordem econômica ou à livre concorrência, o direito de indicar até 3 experts no objeto da consulta pública para acompanhar o processo e dar assessoramento àquelas. A agência regulatória deverá arcar com as despesas decorrentes.

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Note-se que, de forma geral, a LGT define em seu art. 39 que, ressalvados os documentos e autos cuja divulgação possa violar a segurança do País, segredo protegido ou a intimidade de alguém, todos os demais permanecerão abertos à consulta do público, sem formalidades, na biblioteca. Caberia avaliar o quanto que tal direito está podendo ser, de fato, exercido pelo cidadão e por tais associações. Se não se constatarem constrangimentos de acesso ao público, o que parece ser o caso, tal dispositivo não teria nada a contribuir.

O maior problema é que não é difícil imaginar um sem número de Organizações Não-Governamentais - ONGs, até mesmo patrocinadas por empresas de telecomunicações, que passariam a ter um representante com acesso pleno ao processo, gerando transtorno à

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manipulação dos autos pela própria agência. Assim, caberia tomar grande cuidado com a implementação da medida, até para evitar o vazamento de informações confidenciais das empresas e do processo.

Enfim, não parece caber a previsão de despesas a cargo das agências para custear essa assessoria.

5) Contrato de GestãoPL 3.337/2004 Regras

AtuaisIntroduz contrato de gestão entre a Agência e o Ministério das Comunicações a ser submetido ao Conselho de Política Setorial ou ao Conselho de Governo.

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O principal objetivo do contrato de gestão é “aperfeiçoar as relações de cooperação da agência reguladora com o Poder Público, em particular no cumprimento das políticas públicas definidas em Lei”. Essa redação substitui a do anteprojeto anterior, cujos principais objetivos eram, além de “aperfeiçoar as relações de cooperação, supervisão e fiscalização com o Poder Público”, o de “compatibilizar as atividades regulatórias com as políticas públicas e os programas governamentais”.

Essa nova redação, vista de forma isolada, implicaria remover boa parte da sinalização negativa acerca do desejo do ministério setorial em “enquadrar” as agências. A nova linha de promover essa compatibilização conforme as “políticas públicas definidas em Lei” constitui alteração importante.

Argumenta-se que as diretrizes das políticas setoriais em geral, incluindo telecomunicações, devem ser definidas pelo governo eleito. Muito se tem enfatizado, no debate público, que a definição das políticas regulatórias setoriais foi transferida para as agências.

De fato, as principais diretrizes da nova política das telecomunicações brasileiras pós-reforma, inscritas no Livro I da LGT, se referem às obrigações do “Poder Público”, sem especificar se se está falando da ANATEL ou do Ministério das Comunicações.

O artigo 18 estabelece quatro prerrogativas do Poder Executivo: I) instituir ou eliminar a prestação de modalidade de serviço no regime público, concomitante ou não com sua prestação no regime privado; II) aprovar o plano geral de outorgas no serviço prestado no

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regime público; III) aprovar o plano geral de metas de universalização; IV) autorizar participação de empresa brasileira em organizações ou consórcios intergovernamentais destinados ao provimento de meios ou à prestação de serviços de telecomunicações. O conjunto dessas funções indica ainda um papel ativo do Ministério das Comunicações na política de telecomunicações.

A Exposição de Motivos (EM) do PL 3.337/2004 enfatiza que, quando houve absorção de formulação de políticas pelas agências, isso se deveu à “falta de estrutura dos ministérios setoriais responsáveis pela formulação de políticas, no exercício de suas competências legais”. Ou seja, a EM reconhece que o problema, quando houve, não se derivou da falta de competência legal dos ministérios para fazer política setorial, mas sim de sua falta de estrutura. No entanto, a EM justifica, com base nesse argumento, que o propósito do PL 3.337/2004 é “estabelecer a fronteira entre formulação de política setorial e regulação econômica”. Em síntese, a partir de um diagnóstico de que o problema não residia na área legal se chegou, curiosamente, à conclusão da necessidade de se mudar a lei!

De qualquer forma, a medida na qual a agência deve se adaptar à linha de ação de um novo governo deve passar fortemente pela mediação das mudanças da Lei ou dos contratos de concessão, quando de sua renovação, nos quais, em tese, são estabelecidas regras que devem ser mais estáveis em comparação a “políticas públicas e programas governamentais”, que não dependam de alterações na lei e nos contratos.

De fato, a transição de uma diretriz de política para outra, em um setor no qual os pilares fundamentais do arcabouço regulatório estavam bem definidos e com prazos bem estabelecidos, precisa ser feita sem descontinuidades que possam caracterizar quebras de contratos. A natureza de longo prazo e de custos afundados (sunk costs) de boa parte dos investimentos em telecomunicações requer uma adaptação lenta e que evite expropriações regulatórias dos investidores60. Ou seja, é inevitável que a agência, mesmo com a entrada de um governo com novas diretrizes, permaneça implementando, por algum tempo, as 60 O Relatório do GP (p. 10) reconhece esse fator: “pela ótica do governo, uma vez que a empresa concessionária já realizou significativo investimento fixo surge o incentivo de remunerá-lo abaixo do nível eficiente”. Mais do que isso, o Relatório também afirma (p.11) que, estima-se que “o risco regulatório é responsável por 2 a 6 pontos percentuais adicionais no custo de capital investido em infraestrutura na América Latina, implicando um aumento superior a 20%- em média- nas tarifas dos serviços de infraestrutura”.

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políticas anteriormente estabelecidas. De outra forma, a perspectiva de alteração da política regulatória a cada quatro anos geraria impacto substancialmente negativo sobre o investimento. Nesse contexto, note-se que o próprio descasamento dos mandatos dos conselheiros/diretores da ANATEL com o mandato do Presidente da República buscava preservar essa continuidade do arcabouço anterior, o que inclui, inevitavelmente, implementação das diretrizes de política setorial61.

Nesse contexto, é crucial a diferenciação enfatizada por Salgado (2003, p.32)62 entre “agências de governo (também denominadas agências executivas), que executam as diretrizes de governo, das agências de Estado, as quais comportam simultaneamente aspectos regulatórios –como a superação de falhas de mercado- e programáticos-amparados na experiência anglo-saxã, as quais aplicam a lei, na forma estabelecida pelo Legislativo”. A capacidade de adaptação da atividade da agência ao novo programa de governo, sem traumas ao investimento privado, tende a ser bem mais rápida no caso de agências executivas do que reguladoras, no qual se insere a ANATEL.

Nessa linha, o objeto de controle de um eventual contrato de gestão deveria se basear na aderência das atividades regulatórias a uma diretriz que tende a ser mais estável do que as outras, ou seja, a própria Lei. O relatório do GT (p. 52), inclusive, destaca que “a função das agências reguladoras não é cumprir a “política do setor definida pelo Poder Executivo”, mas sim as atribuições previstas nas respectivas leis setoriais”.

Assumindo que as mudanças das diretrizes das políticas de governo através das leis são (ou deveriam ser) mais lentas e graduais, de forma a respeitar os contratos de concessão e o natural processo de ajuste dos investidores em relação a alterações de diretrizes procedidas em um plano hierárquico menor - como decretos, resoluções, dentre outras -, introduzir algum mecanismo de controle pode ser interessante. Afinal de contas, é fato que os dirigentes das agências não estão plenamente isentos de perseguir suas próprias agendas, assim como os ministérios, em desacordo com as diretrizes legais da política regulatória, e a introdução de mecanismos de prestação de contas pode ser importante.

61 Essa foi outra alteração proposta, já comentada anteriormente no item 2. 62 “Agências Regulatórias na Experiência Brasileira: Um Panorama do Atual Desenho Institucional”. Março, 2003, Texto para Discussão no IPEA.

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Há alguns problemas, no entanto, a ser assinalados. Primeiro, apesar dos indicadores quantitativos mais objetivos serem sempre mais desejáveis, por serem mais mensuráveis, é difícil traduzir comandos legais em metas objetivas. Quando isso for feito, há sempre problemas de assimetria de informação do regulador da agência e do funcionário do ministério ex-ante, e choques imprevistos ex-post, independentes da ação da agência, que afetam o comportamento das variáveis objeto das metas. Como a diferença entre os valores obtidos e as metas estabelecidas está contaminada por esses fatores, usualmente pouco observáveis e/ou verificáveis ex-post, fica comprometido ainda mais o uso do instrumento do contrato de gestão como mecanismo de avaliação do desempenho da agência. A subjetividade inevitavelmente envolvida nesse exercício de segmentar choques exógenos, assimetria de informação ex-ante e esforço/competência dos dirigentes da agência tende a tornar o contrato de gestão, mesmo que baseado nos ditames da lei, em um instrumento de influência política indesejável do Executivo. Esse é um fator reconhecido pelo Relatório do GT (p. 59) que ressalta que, diferentemente das agências Executivas, “no caso das agências reguladoras é difícil mensurar a qualidade do processo regulatório”.

O segundo fator diz respeito à própria redação da proposta. O artigo 10 do PL 3.337/2004 define que o contrato de gestão incluirá “metas de desempenho administrativo e de fiscalização”, com “indicadores e os mecanismos de avaliação que permitam quantificar, de forma objetiva, o seu alcance”. Essa redação sinaliza um controle com quase nenhuma interseção com os comandos legais, focando as questões administrativas e de fiscalização.

Há também críticas de ordem mais formal. Azevedo Marques (2003) ressalta que o objetivo do contrato de gestão é o de ampliar a autonomia de entes públicos63, especialmente empresas estatais, com a contrapartida de metas quantitativas, usualmente de natureza econômico/financeira. Esse tipo de “acordo” seria inapropriado para agências, até porque o objetivo que se pretende no anteprojeto é reduzir e não ampliar sua autonomia. A essência do contrato de gestão se encontraria no “âmbito gerencial, orçamentário e financeiro” e não na “redução da independência orgânica, funcional e finalística”, como parece pretender a proposição.

63 Esse objetivo maior também é confirmado por Di Pietro (1999, p.197).134

Sendo assim, a implementação de contratos de gestão tende a mitigar a independência da agência de forma indesejável. A construção de mecanismos de prestação de contas dos dirigentes das agências para com o Executivo e Legislativo, no entanto, não deve ser descartada. Um instrumento relevante previsto na proposta é o da determinação de elaboração, pela agência, de relatório anual sobre suas atividades (Art. 8º), inclusive destacando o cumprimento das políticas públicas definidas pelo Executivo e Legislativo. De qualquer forma, a previsão de prestação de contas por via de relatório não é uma novidade na legislação atinente ao setor de telecomunicações, já que está presente nos incisos XXVIII e XXIX do artigo 19 da Lei nº 9.472, de 1997 (LGT). Reforçar esse instrumento, prevendo a apresentação do relatório, em audiência pública no Congresso, dentre outras medidas, certamente é mais interessante que o contrato de gestão.

6) Ouvidoria

PL 3.337/2004 Regras AtuaisOuvidor nomeado pelo Presidente da República para mandato de dois anos, admitida uma recondução, com acesso a todos os assuntos da agência e com a missão expressa de zelar pela qualidade dos serviços, acompanhar o processo interno de apuração de denúncias e reclamações dos usuários, seja contra a atuação da agência seja contra a atuação dos entes regulados.

Ouvidor nomeado pelo Presidente da República para mandato de dois anos, admitida uma recondução, com acesso a todos os assuntos da agência.

O objetivo da alteração é basicamente fortalecer a posição desse personagem dentro da agência e enfatizar seu papel de “representante dos usuários”.

Oliveira e Muller (2003) fazem uma leitura negativa acerca da criação da figura do ouvidor, tendo em vista que o mesmo não seria isento e nem independente em virtude de ser nomeado pelo Presidente da República. No caso da ANATEL, contrariamente às outras agências, a figura do ouvidor e a sua indicação feita pelo Presidente já existem. A diferença é que o PL 3.337/2004 reduziu o papel do ouvidor à defesa dos usuários contra a agência e as empresas reguladas, o que configura um desequilíbrio em relação ao princípio constitucional da isonomia.

7) Defesa da Concorrência135

PL 3.337/2004 Regras Atuais

SDE e SEAE retomam as prerrogativas quanto à instrução de atos de concentração e processos relativos a condutas potencialmente anticompetitivas.Papel da ANATEL é de tão somente auxiliar SDE, SEAE e CADE;CADE (Conselho Administrativo de Defesa Econômica) permanece como instância julgadora.ANATEL solicitará parecer de SDE, SEAE e CADE previamente à adoção de normas ou regulamentos que possam implicar efeitos sobre a concorrência.

ANATEL instaura o processo e instrui atos de concentração e processos relativos a condutas potencialmente anticompetitivas, em substituição à SDE e SEAE e encaminha para o CADE julgar.

A despeito de SEAE e SDE contarem com uma tradição maior do que a ANATEL no que tange ao instrumental de análise da defesa da concorrência, o que é um ponto positivo da mudança proposta, a adição de dois “centros de poder” a mais na análise de atos de concentração e condutas potencialmente anticompetitivas em substituição à ANATEL tende a aumentar em demasia a burocracia envolvida. Seria mais uma multiplicação indesejável de “balcões”, o que deve gerar um custo que pode mais do que compensar a eventual agregação de valor técnico, do ponto de vista da defesa da concorrência, à instrução do processo.

Note-se ainda que ANATEL e CADE se complementam, no sentido de que o primeiro órgão apresenta expertise específica na regulação das telecomunicações (expertise naturalmente encontrada em menor grau na SEAE e SDE) e o segundo, expertise em defesa da concorrência. SEAE e SDE são mais substitutos do que complementares em relação ao CADE, se os compararmos à ANATEL. Um outro ponto que não se pode negligenciar é que o exercício do papel de investigação pela agência pode ampliar a sensibilidade do regulador em relação ao tema. Retirando essa prerrogativa da agência poderá torná-la menos atenta às questões concorrenciais.

Mais do que isso, é fato que o SBDC64, atualmente, ainda é, institucionalmente muito ineficiente e moroso, apesar dos

64 Sistema Brasileira de Defesa da Concorrência composto por SDE, SEAE e CADE.136

avanços. Não há notícia no mundo de um país com três órgãos responsáveis pelos mesmos processos na área de defesa da concorrência65. Substituir ANATEL por SDE e SEAE, portanto, pode estender a ineficiência do SBDC dos setores não regulados para as telecomunicações66, além de tornar o processo de instrução dos processos no setor menos independente.

Uma ressalva aqui é relevante. O custo burocrático a mais apenas se reduziria de forma substancial se uma desburocratização forte do sistema fosse colocada em prática. A fusão da SEAE e SDE no processo de instrução evitaria o atual tortuoso processo que as empresas que apresentam atos de concentração precisam passar para levar adiante suas operações. Em 2004 e 2005, o Governo tem sinalizado que deve enviar proposição nesse sentido, a qual, a depender de seu conteúdo, poderá mudar as presentes conclusões.

De outro lado, a introdução da consulta pela ANATEL à SEAE acerca do eventual impacto negativo de suas normas e regulamentos sobre a concorrência no setor, apesar de constranger a ação da agência, apresenta vantagens. Primeiro, porque há uma série de normas e regulamentos da agência com forte interface com a área de defesa da concorrência, notadamente interconexão.

Segundo, uma das principais tarefas dos órgãos envolvidos com antitruste deve ser a difusão da “cultura da concorrência” tanto fora como, principalmente, dentro do setor público, o que inclui as agências regulatórias. Como destacado pelo Banco Mundial e OCDE (2003), a agência de concorrência deveria participar na regulação técnica de forma a minimizar eventuais impactos negativos dessa na concorrência. Conforme esse estudo, “o papel da agência concorrencial é não interferir em aspectos técnicos dessas definições (de padrões industriais), mas ajudar a assegurar que os padrões sejam transparentes 65 Conforme Oliveira (2001,p. 138) Concorrência: Panorama no Brasil e no Mundo, Editora Saraiva. 2001- há “uma inadequação do atual modelo de defesa da concorrência no Brasil...... com baixas economias de especialização entre as atividades de instrução e julgamento e elevados custos burocráticos de transação entre diferentes entidades da administração pública”. O autor conclui que seria desejável concentrar a ação antitruste em uma única agência, mesmo que separando-se a instrução e o julgamento dos processos dentro desse ente único, tal como na experiência da Federal Trade Commission (FTC) nos EUA. 66 Em setores como o elétrico, já se prevê hoje uma maior interação entre os órgãos de instrução do SBDC e a agência setorial, a ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica).

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e não-discriminatórios e que eles não restrinjam desnecessariamente a concorrência”.

Assim, enquanto entendemos que a transferência das competências de instrução dos processos de defesa da concorrência da ANATEL para a SEAE e SDE são medidas negativas, a previsão de consulta pela ANATEL à SEAE sobre alterações em normas e regulamentos pode se constituir em uma medida positiva.

8) Interação com Agências EstaduaisProposta da Casa Civil Regras

AtuaisDefine articulação das atividades da agência com órgãos de regulação estaduais, promovendo descentralização.

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A previsão de se incrementar a interação das agências federais com as estaduais tende a ser uma medida saudável. Quando da criação da ANATEL, ainda não haviam sido criadas as agências regulatórias estaduais, que agregam competências em várias áreas de infra-estrutura. Hoje já são cerca de 20 agências regulatórias locais operando em vários estados67.

O espaço para a sinergia regulatória entre a ANATEL e uma agência regulatória estadual reside na execução e fiscalização do cumprimento das normas definidas no plano federal, especialmente em um país de dimensões continentais como o Brasil, mas não na elaboração descentralizada do marco regulatório, o que pode dar margem a conflitos.

O PL 3.337/2004 sinaliza nessa direção de descentralização da execução/fiscalização e de não descentralização da formulação da política regulatória. Atualmente, na ausência de tal dispositivo, eventuais tentativas de descentralização da execução/fiscalização de suas políticas pela ANATEL poderiam ser juridicamente contestadas, tornando o amparo legal previsto no projeto de lei um inegável avanço.

No caso das telecomunicações especificamente, cabem alguns cuidados. O espaço para a sinergia regulatória entre a ANATEL e uma agência regulatória estadual reside na fiscalização do cumprimento das normas definidas no plano federal, mas não na elaboração descentralizada do marco regulatório propriamente dito. No caso

67 Já há, inclusive, uma associação, a ABAR- Associação Brasileira de Agências Reguladoras. Ver www.abar.org.br.

138

americano, por exemplo, se verificam constantes conflitos entre a Federal Communications Commission e as PUCs (Public Utilities Commissions), agências regulatórias locais. Isso gera um típico problema de “multiprincipal regulation”, no qual o agente regulado precisa satisfazer diretrizes diferenciadas de mais de um regulador, com claras implicações negativas do ponto de vista da ineficiência regulatória (Dixit, 1996; Martimort, 1996). O Relatório do GT (p. 61), inclusive, destaca que esse problema de regulação com múltiplos principais pode já estar ocorrendo (o que não é o caso do setor de telecomunicações, mas é o caso nas áreas de saneamento e gás) e, por isso, a articulação proposta pode “garantir a compatibilidade de incentivos à atuação da iniciativa privada em todos os níveis de governo”.

De outro lado, em um país de dimensões continentais como o Brasil, é muito apropriado pensar na descentralização da execução e fiscalização da política regulatória. Há pouco tempo foi veiculado na imprensa que o descumprimento das metas regulatórias no setor de telecomunicações havia sido fenômeno razoavelmente generalizado no País. Os dispositivos constantes da proposta da Casa Civil sinalizam nessa direção de descentralização da execução/fiscalização e não na formulação da política regulatória. Atualmente, na ausência de tal dispositivo, eventuais tentativas de descentralização da execução/fiscalização de suas políticas pela ANATEL poderiam ser juridicamente contestadas, tornando o amparo legal previsto no anteprojeto um inegável avanço.

Tendo em vista o exposto, conclui-se que uma grande parte das mudanças propostas caminha na direção do maior constrangimento da ação da ANATEL, sendo que todas, consistentemente, ou reduzem suas competências, ou enfraquecem sua independência ou aumentam sua burocracia.

VI.4.f) Projeto de Lei nº 6.673/200668

O Projeto de Lei no 6673/2006 foi apresentado à Câmara dos Deputados pelo Poder Executivo em 07/03/2006. No presente momento, encontra-se apensado ao PL no 6666/2006, de autoria do Sr. Luciano Zica, que, por sua vez, está apensado ao PL no 334/2007, de autoria do Senado Federal.

68 Escrito pelo Consultor Legislativo Wagner Marques Tavares. 139

A proposta dispõe sobre a movimentação, estocagem e comercialização de gás natural, altera e acresce dispositivos à Lei no

9.478, de 6 de agosto de 1997, e dá outras providências.A principal alteração que pretende produzir no

ordenamento das atividades relacionadas ao gás natural, estabelecido pela Lei no 9.478/97, é a introdução do regime de concessão, por meio de licitação, para as atividades de transporte desse energético.

Entretanto, segundo o projeto, estaria mantida também a possibilidade de se outorgar autorização para a atividade de transporte. A definição do regime aplicável a cada novo gasoduto caberia ao Ministério de Minas e Energia - MME.

De acordo com a proposição, as autorizações já concedidas pela Agência Nacional de Petróleo – ANP serão ratificadas, por um prazo de trinta e cinco anos, findo o qual, os bens afetos à atividade autorizada seriam revertidos ao patrimônio da União.

A proposta estipula que, antes da outorga de autorização ou da realização da licitação para a concessão que contemple a construção ou ampliação de gasodutos, deverá ser realizada chamada pública para a contratação de capacidade, com o objetivo de identificar a efetiva demanda.

Caberia também ao MME definir o período de exclusividade que teriam os carregadores para a utilização dos gasodutos. Entende-se por carregadores aqueles que contrataram a capacidade de transporte com o transportador, que seria o detentor da autorização ou concessão para transporte de gás natural por meio de dutos. Ressalte-se que está previsto na proposição que, para os empreendimentos em processo de licenciamento ambiental ou já autorizados pela ANP, esse período de carência seria de dez anos.

O projeto prevê ainda que, na licitação da concessão, o critério para a seleção da proposta vencedora será o da menor receita anual para a prestação do serviço de transporte. Já para o caso das autorizações, as tarifas serão propostas pelo transportador e aprovadas pela ANP.

A proposição assegura também o acesso de terceiros aos gasodutos de transporte, devendo ser realizada chamada pública para o acesso à capacidade não contratada.

140

Para a estocagem de gás natural, o projeto define ainda o regime de concessão em formações geológicas e o regime de autorização para as demais formas de armazenagem.

Prevê também o compartilhamento dos gasodutos de escoamento da produção dos campos de gás natural, bem como o compartilhamento das unidades de processamento ou tratamento de gás natural.

Estabelece que a comercialização de gás natural se dará mediante a celebração de contratos, que deverão ser registrados na ANP.

Também cria regras para o chamado mercado secundário de gás natural. Esse mercado consiste no conjunto de consumidores que se dispõem a adquirir, de forma interruptível, gás natural que não esteja sendo usado pelo consumidor primário, que é aquele que possui contrato firme de compra do energético.

Por fim, o projeto determina que caberá à ANP supervisionar a movimentação de gás natural na rede de transporte e coordená-la em situações de emergência ou força maior, reconhecidas pelo Presidente da República, por meio de decreto.

Em suas justificativas para a apresentação do projeto de lei, o Ministro de Minas e Energia ressalta que a Lei no 9.478/97 — que regulamentou a Emenda Constitucional no 9, de 1995, que, por sua vez, flexibilizou o monopólio do petróleo — concedeu ao gás natural tratamento semelhante ao destinado ao petróleo. Entende o Ministro de Estado que tal tratamento “tem se mostrado pouco eficiente para o desenvolvimento de todo o potencial da indústria do gás natural”.

Lembrou alguns aspectos do mercado de gás natural, que fazem com que ele requeira uma abordagem diferente da adotada para os combustíveis líquidos, entre elas:

- o mercado não atingiu ainda sua maturidade;- o transporte do gás em grandes volumes só é

viável por meio de dutos, o que o caracteriza como monopólio natural;- o gás não recebe o tratamento de commodity;- sua forma de comercialização adquire contornos

mais próximos da prestação de serviço público.141

Por tais razões, considerou necessário dissociar-se o tratamento conferido ao gás natural do aplicado aos energéticos líquidos.

Por fim, é relevante aduzir uma breve análise sobre a importação de gás natural, apresentando os empreendimentos relacionados à importação de gás natural que fazem parte do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC.

No PAC estão previstos investimentos de 179 bilhões de reais nos setores de petróleo e gás até o ano de 2010 e, após esse período, mais 138,1 bilhões de reais.

Especificamente no que se refere ao gás natural, constam do programa as metas de se elevar a oferta nacional em 55 milhões de m3 por dia, especialmente por meio do Plano de Antecipação na Produção de Gás Natural – PLANGÁS, com investimentos previstos de R$ 25 bilhões. Outro objetivo é a importação de 20 milhões de m3 por dia de gás liquefeito de petróleo (GNL) até o ano 2010, com investimentos de R$ 2,9 bilhões. Somam-se a elas o plano de se construir 4.526 Km de gasodutos, que demandariam R$ 12,5 bilhões.

Os principais empreendimentos afetos ao gás natural que constam do PAC estão discriminados na tabela seguinte:

142

Projetos de Gás Natural no PAC

Empreendimento

Prazo

Estado

R$ (milhões)

Desenvolvimento do Campo de Mexilhão

2009

SP

4.400

Desenvolvimento do Campo de Golfinho

2007

ES

2.000Unidade de Processamento de Gás em Cacimbas

2009

ES

685

Gasoduto Cacimbas-Vitória

2007

ES

170

Gasoduto Cabiúnas-Vitória

2007

RJ/ES

285

Gasoduto Cabiúnas-Reduc

2009

RJ

366

Terminal de Cabiúnas

2009

RJ

598

Terminal Duque de Caxias

2009

RJ

417

Gasoduto Caxias Japeri

2009

RJ

69

Gasoduto Caxias Caraguatatuba

2009

RJ/SP

15Unidade de Tratamento de Gás de Caraguatatuba

2009

SP

300

Gasoduto Caraguatatuba Taubaté

2009

SP

287

Gasoduto Caraguatatuba Cubatão

2009

SP

45Unidade de Processamento de Gás de Cubatão

2009

SP

ND

143

Gasoduto Urucu – Coari – Manaus

2008

AM

1.260

Gasoduto Sudeste – Nordeste (Gasene)

2010

ES/BA

4.600

Gasoduto Campinas – Rio

2009

SP/RJ

862,5Plantas de GNL - Baía da Guanabara e Pecém

2009

RJ/CE

2.900

Fase II do Campo Peroá

2007

ES

NDFonte: PetrobrásObs. ND corresponde a informação não-disponível.

Pelo quadro, observa-se que os projetos do programa que compreendem a importação de gás natural referem-se à implantação de duas estações de regaseificação de Gás Natural Liquefeito – GNL, uma em Pecém, no Ceará, com capacidade de 6 milhões m3/dia, e outra na Baía de Guanabara, Rio de Janeiro, com capacidade de 14 milhões de m3/dia. Ambas deverão se construídas pela Petrobrás.

A liquefação do gás natural, que reduz em cerca de seiscentas vezes o seu volume, é utilizada para permitir que se torne econômico o transporte de grandes quantidades de gás a longas distâncias, por meio de navios metaneiros, quando não se dispõe de gasodutos. Essa modalidade apresenta crescentes volumes negociados, aproximando o gás natural do status de commodity. A vantagem de se utilizar esse modal para atender o mercado brasileiro reside na flexibilidade do suprimento, ideal para abastecer nossas termelétricas, que não são despachadas durante todo o tempo, mas somente quando existe menor disponibilidade de energia de origem hidrelétrica.

A Petrobrás noticiou que, no dia vinte deste mês, aprovou a contratação da empresa Golar LNG Ltd para o aluguel das embarcações para os referidos terminais da Baía da Guanabara e de Pecém. São duas unidades flutuantes de regaseificação e armazenamento que podem também ser usadas no transporte de GNL. Uma das unidades terá capacidade de regaseificar até 14 milhões de metros cúbicos de gás por dia e a outra até 7 milhões de m3/dia. Segundo a empresa, ambas

144

poderão operar em qualquer um dos terminais, sendo que a primeira delas deverá entrar em operação no primeiro semestre de 2008. A segunda começará a funcionar no início de 2009 e será instalada na Baía de Guanabara.

A estatal divulgou ainda que seu diretor de Gás e Energia assinou, no dia 26 de abril deste ano, um acordo de intenções com a empresa Nigerian LNG para a compra de gás natural liqüefeito. O mesmo diretor, segundo a companhia, assinou também acordo de confiabilidade com a empresa Oman LNG para a negociação de potencial suprimento.

Além da Nigéria e Oman, são também possíveis exportadores para o Brasil países como Qatar, Trinidad e Tobago e Argélia, o mais tradicional e maior fornecedor de GNL para o Ocidente.

O quadro a seguir apresenta o volume de gás liquefeito exportado mundialmente em 2005:

145

Exportações de GNL em 2005País Exportador Volume (Bilhões de

m3)Estados Unidos 1,84Trinidad e Tobago 14,01Oman 9,22Qatar 27,10Emirados Árabes Unidos

7,14

Argélia 25,68Egito 6,93Líbia 0,87Nigéria 12,04Austrália 14,85Brunei 9,15Indonésia 31,46Malásia 28,52Total 188,8

1Fonte: British Petroleum

É de se destacar que os maiores exportadores, Indonésia e Malásia, além de Brunei e Austrália, dedicam-se essencialmente ao abastecimento do Japão, maior importador mundial do gás natural na forma líquida.

Para fins de compreensão da ordem de grandeza relacionada ao comércio internacional de GNL, cabe destacar que, no decorrer de 2005, o Brasil importou, por meio do gasoduto Brasil-Bolívia, 8,63 bilhões de metros cúbicos de gás natural.

146

Conclui-se, portanto, que a importação de gás natural prevista no PAC refere-se à aquisição pela Petrobrás de Gás Natural Liqüefeito a ser entregue em dois terminais, um na Baía de Guanabara, Rio de Janeiro, e outro em Pecém, Ceará. O investimento necessário para a implantação de ambos os projetos seria de 2,9 bilhões de reais.

Segundo a estatal, foi aprovada a contratação de duas embarcações para a regaseificação de GNL, com capacidades 7 e 14 milhões de metros cúbicos por dia.

Foram também anunciados a celebração de acordos para possível importação de GNL com duas empresas, uma da Nigéria e outra de Oman. São também potenciais fornecedores de GNL para o Brasil países como Qatar, Trinidad e Tobago e Argélia.

VI.4.g) Projeto de Lei nº 7.709/2007 (Altera a Lei de Licitações 8.666/93)69

O Projeto de Lei n° 7.709/2007, de iniciativa do Poder Executivo, integra o conjunto de ações, projetos, obras e medidas administrativas e legais do Programa de Aceleração Econômica (PAC) do Governo Federal. A proposta, que pretende modificar dispositivos da Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993 (Lei de Licitações), que regulamenta o art. 37, XXI, da Constituição Federal, foi encaminhada ao Congresso Nacional pela Mensagem Presidencial nº 39, de 22 de janeiro de 2007, com solicitação de urgência na conformidade do art. 64 § 1º da Constituição Federal.

As modificações propostas à Lei de Licitações visam, em suma, promover maior celeridade e economia ao processo licitatório e contratações governamentais. Assim, abre-se a possibilidade do uso das inovações da tecnologia da informação nas diversas modalidades de licitações, permitindo que todas as contratações possam ocorrer por meios eletrônicos. Atualmente, somente o pregão é realizado pela Internet.

O pregão, instituído, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, pela Lei Federal nº 10.520, de 17 de julho de 2002, mereceu destaque na proposta, tendo, inclusive, sido inserido no rol das modalidades de licitação. É do pregão que surgiu a inversão de

69 Escrito pelo Consultor Legislativo Paulo Roberto Ossami Haraguchi. 147

fases, possibilidade estendida, pelo Projeto de Lei, às demais modalidades de licitação, admitidas na Lei nº 8.666/93.

À seguir, enumeramos as principais alterações propostas:

1) Inclusão do pregão nas modalidades de licitação (art. 22 § 10) e obrigatoriedade da utilização dessa modalidade para aquisição de bens e serviços considerados comuns (art. 2º § 2º). Atualmente a utilização do pregão, e em especial do pregão eletrônico, é facultativa, embora muitos entes federativos já o utilizem largamente;

2) Definição dos conceitos de bens e serviços comuns e sítio eletrônico oficial da administração pública (art. 6º XVII e XVIII). O conceito de bens e serviços comuns já fora introduzido pela Lei nº 10.520/2002, Lei do Pregão. O conceito de sítio eletrônico oficial é agora introduzido pela proposta, qual seja: local, na internet, certificado digitalmente por autoridade certificadora credenciada no âmbito da Infra-Estrutura de Chaves Públicas Brasileira – ICP Brasil, onde a Administração Pública disponibiliza suas informações e serviços de governo eletrônico;

3) Instituição do Cadastro Nacional de Registros de Preços, que estará sob a responsabilidade da União, a ser disponibilizado às unidades administrativas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art. 15-A);

4) Validade a publicações eletrônicas, desde que sejam veiculadas nos sítios eletrônicos oficiais (art. 16 §§ 2º e 3º, art. 21 §§ 5º e 6º, art. 26, art. 32 §§ 7º e 8º). A proposta inova ao criar forma alternativa de publicação que vise a atender ao princípio constitucional da publicidade;

5) Possibilidade de uso de sistemas eletrônicos em todas as modalidades de licitação (art. 20 §§ 2º ao 5º). Atualmente apenas o leilão é realizado de forma eletrônica. A respeito, no âmbito do Governo Federal, o pregão eletrônico é regulamentado pelo Decreto nº 5.450, de 05 de agosto de 2005;

6) Adequação do número mínimo de propostas válidas na modalidade convite ao entendimento consolidado do Tribunal de Contas da União e à doutrina dominante (art. 22 § 7º);

148

7) Inclusão da modalidade pregão nas hipóteses de licitações internacionais visando à contratação de bens e serviços comuns (art. 23 § 3º);

8) Vedação de participar em licitações públicas pessoas físicas e/ou jurídicas que tenham praticado atos contrários à ordem pública e sejam declaradas suspensas de licitar e contratar, ainda que participantes de outra pessoa jurídica (art. 28 § único, art. 87 § 4º);

9) Disponibilização do Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores - SICAF, administrado pela União, às unidades administrativas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art. 34 § 3º);

10) Possibilidade de inversão das fases de habilitação e propostas em todas as modalidades de licitação (art. 43 § 1º), desde que o licitante apresente declaração de que reúne as condições de habilitação exigidas no edital (art. 28 VI, art. 43 § 9º). Atualmente, apenas o pregão se utiliza da inversão das fase de habilitação e propostas;

11) Redução dos prazos recursais (art. 109 I a III) e retirada do efeito suspensivo dos recursos (art. 109 § 2º). Medida que visa dar mais celeridade ao processo licitatório.

Medidas Não Legislativas

VI.5) Resoluções do CMN

VI.5.a) Ampliação de Limites de Crédito do Setor Público para Investimentos em Saneamento Ambiental e Habitação

A Resolução 3437/2007 amplia em R$ 6 bilhões, nos próximos dois anos, o limite específico para contratação de operações de crédito do setor público e para novas ações de saneamento ambiental (R$ 1,7 bilhão para drenagem urbana associada a projetos de saneamento ambiental).

A Resolução 3438/2007 amplia em R$ 1 bilhão em 2007 o limite de crédito para habitação, especialmente para famílias com rendimento inferior a 3 salários mínimos, no âmbito do Pró-Moradia.

149

VI.5.b) Redução da TJLP de 9,75% em Dez/2006 para 6,5% em Jan/200770

Definida como o custo básico dos financiamentos do BNDES, a Taxa de Juros de Longo Prazo - TJLP foi criada com a edição da Medida Provisória nº 684, de 31 de outubro de 1994.

A Taxa de Juros de Longo Prazo - TJLP tem período de vigência de um trimestre-calendário e é calculada com base nos seguintes parâmetros:

a) meta de inflação calculada pro rata para os doze meses seguintes ao primeiro mês de vigência da taxa, inclusive, baseada nas metas anuais fixadas pelo Conselho Monetário Nacional;b) o prêmio de risco, que incorpora uma taxa de juro real internacional e um componente de risco Brasil numa perspectiva de médio e longo prazo.

A TJLP é fixada pelo Conselho Monetário Nacional e divulgada até o último dia útil do trimestre imediatamente anterior ao de sua vigência, e, se pelo lado dos ativos do BNDES, constitui-se no custo dos tomadores, pelo do passivo, representa a remuneração devida por aquele banco aos contratos junto ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), Fundo de Participação PIS-PASEP, e ao Fundo de Marinha Mercante (FMM).

Uma característica das taxas de longo prazo, em ambientes de estabilidade, é serem mais elevadas do que as de curto, tendo em conta que apresentam maior risco para os aplicadores, que comprometem seus recursos por um período maior de tempo, expondo-os à possibilidade de elevação das taxas. No entanto, no Brasil, dada a expectativa de que a situação atual seja mais turbulenta do que se verificará no futuro, as taxas para operações de prazo mais longo tendem a não se comportar da maneira convencional.

Tendo em conta essa característica, é interessante verificar o comportamento da TJLP, comparando-a não à uma taxa de curto prazo, como é o caso da taxa Selic, mas a uma outra taxa de mercado para o prazo de um ano, aqui, a taxa fixa resultante das operações de swap 360 dias (swap 360), cursadas na Bolsa de Mercadorias e Futuros (BM&F), obtida da base de dados Ipeadata. Pode-70 Escrito pelo Consultor Legislativo Luiz Humberto Veiga.

150

se observar, com base no gráfico abaixo, que a diferença entre a taxa de juros de longo prazo e a swap 360 vem se reduzindo, o que demonstra um movimento coerente. A TJLP atual representa algo em torno de 54% daquela taxa, tendo chegado a um mínimo de 32% em novembro de 2002. O percentual médio da TJLP em relação à swap 360 encontra-se em 52%, demonstrando que a medida não se configura incoerente do ponto de vista do que vem sendo a fixação da TJLP desde setembro de 1999, período em que os dados relativos à swap 360 estão disponíveis na base de dados Ipeadata. Seria redundante, portanto, destacar que a redução da TJLP proporciona um ambiente mais propício ao investimento.

Por fim, igualmente em decorrência da observação do gráfico, podemos notar a “rigidez” da TJLP quando o movimento das taxas de mercado é de alta. Uma das causas dessa rigidez advém da forma de determinação da TJLP, conforme descrita acima, mais especificamente a parcela do item “b” que é pouco transparente, parecendo considerar com menor peso os movimentos adversos, ou seja, quando as taxas de juros sobem. O descompasso entre as taxas nos movimentos de subida podem causar prejuízos à política monetária, uma vez que a elevação das taxas de juros praticadas pelo Banco Central do Brasil não encontram correspondência na TJLP, demandando, às vezes, subidas mais fortes por parte do BC. Além disso, possibilitam até mesmo a arbitragem, isto é, que se tome empréstimos em TJLP e se aplique os recursos em Selic, às custas do Erário.

151

VI.5.c) Resolução 3430/2006

Regulamentou linha de crédito do BNDES no valor de R$ 300 milhões para implantação do Cadastro Sincronizado e do Sistema Público de Escrituração Digital (SPED). Este permitirá atuação integrada dos fiscos e implantação da nota fiscal eletrônica, com redução da burocracia.

VI.6) Decretos

VI.6.a) Aperfeiçoamento da Governança Corporativa nas Estatais com a Instituição da Comissão Interministerial de Governança Corporativa e de Administração de Participações Societárias da União - CGPAR

Se a medida for implementada cuidadosamente, pode aumentar a produtividade do setor público produtivo. Cabe tomar cuidado com a possibilidade de a CGPAR, na prática, acabar sendo um instrumento de ingerência excessiva nas decisões empresariais das empresas, reduzindo sua autonomia e flexibilidade.

152

VI.6.b) Instituição do Fórum Nacional da Previdência Social para Discutir o Tema

VI.6.b.1) O que é o Fórum e Evolução dos Gastos com Previdência71

O Fórum é composto por 7 representantes do Poder Executivo, 9 de centrais sindicais e 5 de entidades empresariais. Não há prazo para entrega das conclusões.

A previdência social é certamente o item de despesa que mais gera preocupação do ponto de vista das finanças públicas, mais que a folha de pagamento (a folha representou em 2006, 5,03% do PIB, ou quase 3 pontos percentuais (em relação ao PIB) abaixo do observadonas despesas com Previdência (de 7,93% do PIB), para a qual foi elaborada medida objetiva e rigorosa de contenção. O quadro acima mostra a evolução dos gastos com benefícios da Previdência como percentual do PIB. Seu crescimento foi praticamente contínuo, tendo passado de 5,4% em 1997 para 7,93% em 2006.

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional

VI.6.b.2) Síntese das Reformas na Previdência Social72

O presente texto traz uma retrospectiva das mudanças realizadas na previdência social brasileira desde a promulgação da

71 Escrito pelo Consultor Legislativo César Mattos72 Escrito pela Consultora Legislativa Sandra Cristina Filgueiras de Almeida

153

Constituição Federal de 1988 até os dias atuais. Inicia, portanto, com uma descrição dos direitos previstos pela Nova Carta Constitucional no campo da previdência social.

Na segunda parte, encontram-se as mudanças produzidas pela primeira reforma da previdência social após a promulgação da Constituição de 1988, que foi realizada através da Emenda Constitucional nº 20, de 1998. Essa reforma teve como meta a introdução do conceito de tempo de contribuição, em substituição ao de tempo de serviço, a fim de imprimir caráter contributivo aos regimes de previdência social. Buscou a aplicação de regras mais rigorosas para conter a concessão de aposentadorias, em especial as consideradas precoces para os padrões técnicos e internacionalmente adotados.

Na terceira parte, constam as modificações introduzidas pela segunda reforma constitucional da previdência social, realizada pela Emenda nº 41, de 19 de dezembro de 2003. Essa reforma perseguiu o objetivo de complementar a anterior, instituindo a cobrança de contribuição dos inativos e pensionistas e aplicando regras mais restritivas para concessão e determinação dos valores das aposentadorias, especialmente no regime dos servidores públicos. No Regime Geral de Previdência Social, as mudanças vieram no sentido de ampliar a sua natureza assistencial, prevendo-se a criação de uma Sistema Especial de Inclusão Previdenciária.

Na quarte parte, são descritas as alterações realizadas pela terceira refoma constitucional da previdência social, promovidas com a promulgação da Emenda Constitucional nº 47, de 05 de julho de 2005. Essa reforma teve como principal característica o relaxamento das regras de aposentadoria para o servidor público, bem como a previsão de aposentadoria especial para o portador de deficiência.

Paralelamente às reformas constitucionais mencionadas, ocorreram várias alterações legais que disciplinaram os seus dispositivos, bem como as complementaram, afetando as normas relacionadas aos regimes de previdência dos trabalhadores e os regimes próprios dos dos servidores civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Essas modificações infraconstitucionais encontram-se descritas na quinta e última parte desse estudo.

A Constituição de 1988154

Com a Constituição de 1988 foi instituído o conceito de “seguridade social”, baseado nos princípios de universalidade, uniformidade de tratamento entre as populações urbanas e rurais e de eqüidade na participação do custeio. As principais mudanças produzidas pela nova ordem constitucional são a seguir enumeradas. Mudanças na Previdência Social

- elevação do piso dos benefícios para um salário mínimo (anteriormente prevaleciam como limites mínimos: 95% do salário mínimo, para os benefícios urbanos, e 50% do salário mínimo, para os benefícios rurais;

- redução em 5 anos, para os homens, e em 10 anos, para as mulheres, dos limites de idade para efeito de aposentadoria dos trabalhadores rurais (que se aposentavam somente após 65 anos de idade);

- extensão aos trabalhadores rurais sob regime de economia familiar do direito à percepção dos benefícios (somente o chefe ou arrimo da unidade familiar fazia jus);

- extensão aos homens ou companheiros do direito à pensão por morte (antes só tinham direito os maridos inválidos);

- extensão às mulheres do direito à aposentadoria proporcional após 25 anos de trabalho (somente os homens poderiam recorrer ao expediente de aposentar-se proporcionalmente após 30 anos de trabalho);

- extensão às professoras do direito à aposentadoria especial após 25 anos de exercício da função de magistério (anteriormente o benefício era concedido após 30 anos de magistério, em termos proporcionais, aos homens e, integralmente, às mulheres) ;

- ampliação do período de licença à gestante de 90 para 120 dias;

- atualização monetária de todos os salários-de-contribuição envolvidos no cálculo do valor dos benefícios (anteriormente, dos 36 últimos salários tomados para efeito do cálculo da média corrigiam-se apenas os 24 primeiros);

- revisão de todos os benefícios em manutenção com base no número de salários mínimos que possuíam na data de sua concessão.

155

1.2. Mudanças nos Regimes dos Servidores Públicos

- previsão de instituição do Regime Jurídico Único para os servidores públicos civis no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (implantação na União em 1991, com a Lei nº 8.112/90);

- elevação da pensão por morte para 100% da aposentadoria ou da remuneração (antes correspondia a 50%);

- extensão da pensão por morte aos homens e companheiros;

- instituição da regra da paridade no reajustamento dos proventos e pensões.

Os direitos consagrados na Carta Constitucional de 1988 na área da seguridade social deveriam ser financiados com contribuições sociais da União, dos Estados e dos Municípios e da sociedade em geral, esta última representada pelos empregadores e trabalhadores, recorrendo-se a incidência sobre a folha de salários, o lucro e o faturamento. No entanto, a insuficiência das fontes de financiamento frente ao dinamismo e magnitude das despesas associadas aos novos direitos exigiu que a previdência pública passasse por uma revisão de seus planos de benefícios a fim de que fosse possível conter os seus gastos e contribuir para dar continuidade ao processo de estabilização monetária iniciado com o Plano Real em 1994.

Emenda Constitucional Nº 20, DE 1998

No início de 1995, o Executivo encaminhou ao Congresso Nacional a sua proposta de emenda constitucional para modificar o sistema de previdência brasileiro. Após três anos de discussão foi aprovada a Emenda Constitucional nº 20, de 1998, que optou pela manutenção dos regimes públicos de repartição, diferenciados por categorias, quais sejam: trabalhadores em geral, servidores públicos civis e os militares. A principal característica dessa reforma foi a instituição do caráter contributivo e a imposição de medidas de ajuste com efeitos restritivos à concessão de aposentadorias precoces . A seguir são

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apresentadas as mudanças mais relevantes, segundos os diferentes regimes de previdência.

2.1. Mudanças no Regime Geral de Previdência Social – RGPS

- substituição do conceito de "tempo de serviço" pelo de "tempo de contribuição";

- extinção da aposentadoria proporcional e da aposentadoria especial para professores universitários; (nas regras de transição manteve-se o direito à aposentadoria proporcional após 48 anos de idade, para as mulheres, e 53 anos, para os homens, exigindo-se um tempo de contribuição adicional de 40% aplicado ao que faltava, em dezembro de 1998, para que fizessem jus ao benefício);

- supressão, do texto constitucional, da regra de cálculo do valor dos benefícios.

2.2. Mudanças nos Regimes Próprios dos Servidores Públicos Civis

- unificação das regras de aposentadoria e pensão em nível federal, estadual e municipal;

- substituição do conceito de "tempo de serviço" pelo de "tempo de contribuição";

- fixação de limite de idade para aposentadoria integral que passou a ser concedida após 55 anos de idade e 30 de contribuição, para as mulheres, e 60 anos de idade e 35 de contribuição, para os homens (na regra de transição manteve-se o direito à aposentadoria integral após 48 anos de idade, para as mulheres, e 53 anos, para os homens, exigindo-se um tempo de contribuição adicional de 20% aplicado ao que faltava, em dezembro de 1998, para que fizessem jus ao benefício);

- extinção da aposentadoria proporcional e da aposentadoria especial para professores universitários; (na regra de transição manteve-se o direito à aposentadoria proporcional após 48 anos de idade, para as mulheres, e 53 anos, para os homens, exigindo-se um tempo de contribuição adicional de 40% aplicado ao que faltava, em dezembro de 1998, para que fizessem jus ao benefício);

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- previsão de adoção de teto para os benefícios igual ao do RGPS, desde que implantado o regime complementar.

Emenda Constitucional Nº 41, DE 2003

Mesmo após a reforma de 1998, os regimes previdenciários continuaram requerendo aportes cada vez mais significativos de recursos para fazer frente aos seus compromissos. Complementando à reforma anterior foi, então, aprovada a Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, que teve novamente como foco o regime dos servidores públicos civis, para o qual foram previstas a cobrança dos inativos e pensionistas, bem como regras mais severas para fins de direito à aposentadoria e à pensão. Para o RGPS, a reforma de 2003 significou ampliação de direitos, visto que elevou o teto de benefícios e instituiu o Sistema de Inclusão Previdenciária.

3.1. Mudanças no Regime Geral de Previdência Social – RGPS

– elevação do teto de contribuição e de cobertura de R$ 1.869,34 para R$ 2.400,00, e

– previsão do Programa Especial de Inclusão Previdenciária, garantindo aposentadoria no valor de um salário mínimo (exceto por tempo de contribuição) para trabalhadores de baixa renda.

–

3.2. Mudanças nos Regimes Próprios dos Servidores Públicos Civis para os novos servidores:

- estabelecimento de teto para proventos e pensões igual ao do RGPS, desde que implantado o Regime Complementar, que deverá ser de natureza pública e com plano de benefícios do tipo de Contribuição Definida (CD);

- determinação do valor dos proventos com base na média das remunerações sobre as quais incidiram as contribuições para os distintos regimes previdenciários (fim da integralidade);

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- reajustamento dos proventos e pensões baseado em índice de inflação (fim da paridade);

para os atuais aposentados e para os servidores com direito adquirido:

– manutenção da integralidade dos proventos e da paridade no reajustamento; para os atuais servidores sem direito adquirido:

– integralidade com paridade restrita para os que cumpram os critérios de tempo de contribuição e idade (35 anos de contribuição e 60 anos de idade, para os homens, e 30 anos de contribuição e 55 anos de idade, para as mulheres) e desde que possuam 20 anos no serviço público e 10 anos no cargo em que se dará a aposentadoria; para os servidores que vierem a se aposentar com base nas

regras transitórias da Emenda Constitucional nº 20/98:– proventos reduzidos em relação às idades de 55

anos, para as mulheres, e de 60 anos, para os homens, em: 3,5%, para os servidores que tenham atendido as exigências para se aposentar até 31 de dezembro de 2005; e 5%, para os que as atendam a partir de 1º de janeiro de 2006;

– valor das pensões correspondente a 100% dos proventos até o limite máximo do RGPS, acrescido de 70% da parcela que exceder a esse limite; Outras mudanças:

– instituição da contribuição para inativos e pensionistas – para os atuais: contribuição incidente sobre a parcela que exceder a 50% do teto do RGPS (nos Estados, Distrito Federal e Municípios) ou 60% desse teto (na União); para os novos inativos e pensionistas: contribuição incidente sobre a parcela que exceder o teto do RGPS;

– contribuição dos servidores em atividade para os regimes próprios dos Estados, DF e Municípios não poderá ser inferior à cobrada pela União;

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– fixação de teto para remunerações, proventos e pensões, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, percebidos cumulativamente ou não, e pagos pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios: na União - subsídio dos Ministros do STF, para os três poderes; nos Estados - subsídio do Governador, para o Poder Executivo; subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais, para o Poder Legislativo; e subsídio dos Desembargadores do TJ limitado a 90,25% do subsísio dos Ministros do STF, para o Poder Judiciário; nos Municípios – subsídio do Prefeito, para os três poderes.

Emenda Constitucional Nº 47, de 2005

Essa última reforma constitucional teve como característica o relaxamento da regras anteriormente estabelecidas no sentido de conter as aposentadorias precoces no serviço público, uma vez que devolveu a paridade nos reajustes e permitiu a redução dos limites de idade para a aposentadoria. No RGPS, seguindo a mesma orientação da reforma anterior, foram ampliados os direitos previdenciários dos portadores de deficiência e inseridas as donas-de-casa no Sistema Especial de Inclusão Previdenciária.

4.1. Mudanças no Regime Geral de Previdência Social – RGPS

- previsão de aposentadoria especial para os portadores de necessidades especiais;

- inserção das donas de casa no Sistema Especial de Inclusão Previdenciária, prevendo alíquotas e carências inferiores às vigentes para os atuais segurados;

4.2. Mudanças nos Regimes Próprios dos Servidores Civis

- modificação do teto de remunerações, proventos e pensões, fixado na Emenda Constitucional 41, de 2003, da seguinte forma: exclusão das vantagens pessoais de qualquer natureza; permissão para que o teto nos Estados e nos Municípios alcance, nos poderes Executivo e Legislativo, mediante lei própria, o subsídio dos Desembargadores do TJ (limitado a 90,25% do subsídio dos Ministros do

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STF); e estabelecimento de prazo para que a lei que irá fixar tetos nos Estados e Distrito Federal seja encaminhada às respectivas Assembléias Legislativas e à Câmara Legislativa do Distrito Federal;

- garantia de paridade “plena” nos reajustes aos servidores que se aposentarem com base no caput do art. 6º da Emenda Constitucional nº 41, de 2003 (60 anos de idade e 35 anos de contribuição, se homem, ou 55 anos de idade e 30 anos de contribuição, se mulher, e desde que contem com 20 anos de serviço público, 10 anos na carreira e 5 anos no cargo em que se dará a aposentadoria);

- previsão de nova opção de aposentadoria para os atuais servidores públicos, com valor interal e paridade “plena”, desde que preencham as seguintes condições: 35 anos de contribuição, se homem, ou 30 anos de contribuição, se mulher; 25 anos de serviço público, 15 anos na carreira e 5 anos no cargo em que se dará aposentadoria; e idade mínima igual a diferença entre 60 anos, para homens, e 55 anos, para mulheres, e o correspondente número de anos que execeder os tempos de contribuição exigidos;

- inclusão dos portadores de necessidades especiais no conjunto dos servidores que devem ter direito a aposentadoria especial;

- elevação do limite de isenção da contribuição dos inativos, portadores de doenças incapacitantes, para o dobro do teto do RGPS.

Mudanças na Legislação Previdenciária

Após editadas as Leis de Custeio e de Benefícios da Previdência – respectivamente, Leis nºs 8.212 e 8.213, ambas de 24 de julho de 1991, - que disciplinaram a forma de financiamento e os direitos previdenciários integrantes da Nova Carta Constitucional de 1988, várias modificações foram-lhes incorporadas, em seu próprio texto e em legislação específica, em razão das já mencionadas reformas constitucionais e também de ajustes e alterações considerados necessários. A seguir são apresentadas as mudanças legais ocorridas após a promulgação da Emenda Constitucional nº 20, de 1998.

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5.1. Mudanças no Regime Geral de Previdência Social – RGPS

- fixação da alíquota única de contribuição para os segurados autônomos em 20% (na Lei nº 8.212/91, a alíquota era de 10% até valores próximos de 3 salários mínimos e de 20% sobre os valores superiores a este até o limite máximo de contribuição) – Lei nº 9.711/98;

- instituição de contribuição para as empresas contratantes de serviços executados mediante cessão de mão-de-obra com base na alíquota de 11% sobre o valor da nota fiscal ou fatura (na Lei nº 8.212/91, a responsabilidade do recolhimento era da prestadora de serviços, que pagava como as empresas em geral, ou seja, com base na alíquota média de 22% sobre a remuneração de seus empregados) – Lei nº 9.711/98;

- estabelecimento de normas e condições de proteção ao trabalho portuário, bem como determinação de critérios para recolhimento da contribuição previdenciária correspondente - Lei nº 9.719/98;

- redefinição de entidades filantrópicas (art. 55 da Lei nº 8.212/1991) e do conceito de contribuição para benefícios acidentários, prevendo majoração nas alíquotas tradicionais em doze, nove e seis pontos percentuais, conforme a atividade preponderante das empresas permitam aposentadoria especial com 15, 20 ou 25 anos de trabalho, respectivamente - Lei nº 9.732/98;

- permissão aos Estados, Distrito Federal e Municípios para amortizarem dívidas previdenciárias (competência até março de 1997) mediante emprego de percentuais sobre o FPE e FPM, respectivamente, e ampliação do prazo de parcelamento, de 60 para até 96 meses, para débitos das empresas (parcela patronal) constituídos até março de 1997 – Lei nº 9.639/1998;

- estabelecimento de tratamento diferenciado, simplificado e favorecido às empresas optantes do SIMPLES – Lei nº 9.841/99;

- mudança de base de incidência da alíquota dos "contribuintes individuais", passando da “Escala de Salários-Base” para a remuneração – Lei nº 9.876/99;

- extensão às seguradas contribuintes individuais do direito ao salário-maternidade – Lei 9.876/99;

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- ampliação do período de apuração das contribuições envolvidas no cálculo do benefício, passando-se a tomar as maiores contribuições realizadas no período correspondente a 80% de toda a vida contributiva dos segurados (a Constituição de 1988 determinava expressamente o cômputo das 36 últimas contribuições, obrigação revogada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998); - Lei nº 9.876/99

- aplicação do "fator previdenciário" - equação aplicada à médias das contribuições que tem como variáveis o tempo de contribuição e a alíquota, bem como a expectativa de sobrevida do segurado no momento da aposentadoria – Lei nº 9.876/99;

- alteração do Código Penal para definir crime de apropriação indébita previdenciária e sonegação, bem como estabelecer penas e multas correspondentes – Lei nº 9.983/2000;

- estabelecimento de procedimentos, no âmbito da Justiça do Trabalho, para execução das contribuições devidas à previdência social – Lei nº 10.035/2000;

- permissão para que Estados fixem pisos salariais diferenciados do salário mínimo federal – Lei Complementar nº 103/2000;

- autorização para que produtores rurais formem consórcios, com a outorga a um deles de poderes para contratar trabalhadores rurais para prestarem serviços aos próprios integrantes – Lei nº 10.256/2001;

- uniformização da contribuição das agroindústrias com base no recolhimento sobre a comercialização da produção – anteriormente, essa possibilidade estava associada apenas à parcela da mão-de-obra ocupada em atividade agrícola (permaneceram, contudo, vinculadas à folha de salários as agroindústrias de piscicultura, carcinicultura, suinocultura e avicultura) - Lei nº 10.256/2001;

- permissão para pagamento de obrigações previdenciárias de instituições de nível superior mediante Certificados da Dívida Pública emitidos pelo Tesouro em favor do Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior – FIES – Lei nº 10.260/2001;

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- determinação de obrigação das instituições de ensino superior, enquadradas como de assistência social (art. 55 da Lei nº 8.212/91), de aplicar o valor correspondente a sua contribuição previdenciária em bolsas de estudo – Lei nº 10.260/2001;

- extensão às mães adotantes do direito ao salário-maternidade – de 120 dias, para crianças de ate 1 ano de idade; de 60 dias, para crianças com mais de 1 a 4 anos; e de 30 dias, para crianças de mais de 4 a 8 anos – Lei nº 10.421/2002;

- extensão aos cooperados do direito à aposentadoria especial – Lei nº 10.666/2003;

- fixação de contribuição adicional, de 9%, 7% ou 5% sobre o valor da fatura da prestação de serviço, a ser assumida pelas empresas contratantes, ou de 12%, 9% ou 6%, incidentes sobre a remuneração paga pelas cooperativas de trabalho, conforme a atividade exercida pelos cooperados assegurem direito à aposentadoria especial após 15, 20 ou 25 anos de contribuição, respectivamente - Lei nº 10.666/2003;

- fixação de contribuição adicional para as empresas tomadoras de serviços, que pagam na base de 11% do valor da nota fiscal ou fatura, para o financiamento da aposentadoria especial, na base de 4%, 3% ou 2%, conforme a atividade exercida pelos empregados contratados permita aposentadoria especial após 15, 20 ou 25 anos, respectivamente - Lei nº 10.666/2003;

- extinção do conceito de “perda da qualidade de segurado” , para efeito da concessão das aposentadorias por tempo de contribuição e especial - Lei nº 10.666/2003;

- restabelecimento do pagamento do salário-maternidade pelas empresas às seguradas empregadas e trabalhadoras avulsas – Lei nº 10.710/2003;

- permissão para parcelamento em até 180 meses de débitos previdenciários (correspondentes a até 28 de fevereiro de 2003) e redução de 50% da multa. Prazo de requerimento até julho de 2003 – Lei nº 10.684/2003;

- remissão de débitos previdenciários de agroindústrias, relativos ao período de abril/94-abril/97, em decorrência da diferença entre a contribuição cobrada com base na receita bruta da

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comercialização, conforme ditava o § 2º do art. 25 da Lei nº 8.870/94, declarado inconstitucional pelo STF, em fevereiro de 1997, e a contribuição com base na folha de salários prevista na Lei nº 8.212/91 – Lei nº 10.736/2003;

- prorrogação, para até 31 de agosto de 2003, do prazo para requerimento do parcelamento dos débitos previdenciários - Lei nº 10.743/2003;

- elevação da alíquota da COFINS de 3% para 7,6%, para as pessoas jurídicas que declaram com base no lucro real, com incidência não-cumulativa (permissão de dedução de custos de produção) – Lei nº 10.833/2003;

- ampliação do prazo de decadência – de 5 para 10 anos – para fins de anulação de atos administrativos que resultem em direitos previdenciários – Lei nº 10.839/2004;

- reestruturação da Carreira Previdenciária, instituindo a Carreira do Seguro Social – Lei nº 10.855/2004;

- instituição da cobrança do PIS/PASEP-Importação e da COFINS-Importação, com alíquotas gerais de 1,65% e 7,6%, respectivamente, ressalvadas as específicas por categoria de produtos, disciplinando o previsto nos arts. 149, § 2º, inciso II, e 195, inciso IV da Constituição, modificados pela Emenda Constitucional nº 42, de 2003 – Lei nº 10.865/2004;

- criação da Carreira de Perícia Médica da Previdência Social com a função de exercer as atividades médico-periciais inerentes ao RGPS – Lei nº 10.876/2004;

- concessão de adicional de 35% ao benefício especial assegurado às vítimas da Talidomida, desde que atendidas condições que especifica – Lei nº 10.877/2004;

- inclusão do exercente de mandato eletivo na categoria de segurado obrigatório do RGPS, desde que não filiado a regime próprio de previdência social– Lei nº 10.887/2004;

- determinação de recenseamento previdenciário a cada 5 anos – Lei nº 10.887/2004;

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- determinação do INPC como indexador dos salários-de-contribuição considerados no cálculo dos benefícios do RGPS– Lei nº 10.887/2004;

- autorização, mediante assinatura de Termo de Acordo, de revisão dos benefícios concedidos a partir de fevereiro de 1994, para incluir, no fator de correção do salário-de-benefício, o percentual de 39,67% referente ao IRSM de fevereiro de 1994 e previsão de pagamento parcelado dos valores referentes aos últimos 5 anos, com base em critérios que consideram a idade do segurado e o montante a ele devido pela previdência social – Lei nº 10.999/2004;

- permissão para desconto de crédito na apuração da CSLL, PIS/PASEP e COFINS não cumulativos e inclusão no SIMPLES de atividades de prestação de serviços que especifica – Lei nº 11.051/2004;

- estabelecimento de critérios para tributação dos planos de previdência privada aberta a fim de estimular a filiação e desincentivar o resgate de montantes com reduzido prazo de acumulação – Lei nº 11.053/2004;

- criação da Secretaria da Receita Previdenciária no âmbito do Ministério da Previdência Social – Lei nº 11.098/2005;

- reajustamento do salário mínimo, fixando-o em R$ 300,00, a partir 1º de maiode 2005 – Lei nº 11.164/2005;

- definição das funções de magistério para incluir as atividades de direção, coordenação e assessoramento pedagógico para efeito de contagem de tempo de serviço e aposentadoria (art. 201, § 8º, da Constituição) - Lei nº 11.301/2006;

- reajustamento do salário mínimo, fixando-o em R$ 350,00, a partir de 1º de abril de 2006 – Lei nº 11.321/2006;

- instituição de concurso de prognóstico específico para desenvolver a prática desportiva, devendo ser os resultados distribuídos, além do prêmio, para: Ministério do Esporte, Fundo Penitenciário, Fundo Nacional de Saúde, fundos desportivos e seguridade social; bem como permissão de parcelamento de débitos previdenciários de entidades desportivas que aderirem ao referido concurso de prognóstico – Lei nº 11.345/2006;

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- ampliação, por mais 2 anos, do prazo para que o trabalhador rural possa requerer aposentadoria por idade desde que comprove exercício de atividade rural por período idêntico ao da carência (prazo estipulado no art. 143 da Lei nº 8.213/1991 era de 15 anos e extinguiu-se em julho de 2006) – Lei nº 11.368/2006;

- criação do Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte, com redefinição das faixas de faturamento para inserção no Simples Nacional - Lei Complementar nº 123/2006;

- disciplinamento do Sistema Especial de Inclusão Previdenciária através da instituição de contribuição reduzida para pequeno empresário, na qualidade de contribuinte individual, na base de 11% sobre o salário mínimo, sendo-lhe vedado o direito à aposentadoria por tempo de contribuição – Lei Complementar nº 123/2006 (revogou a Lei nº;

- reajustamento na data-base igual a do salário mínimo e adoção do INPC como indexador dos benefícios do RGPS; além da concessão de percentual de 5,01% sobre seus valores a partir de 1º de abril de 2006 – Lei nº 11.430/2006;

- prorrogação para até dezembro de 2008 da cumulatividade do PIS e da COFINS na construção civil – Lei nº 11.434/2006;

- criação da Receita Federal do Brasil, no âmbito do Ministério da Fazenda, unificando a Secretaria da Receita Previdenciária e a Secretaria da Receita Federal – Lei nº 11.457/2007 (revogou a Lei nº 11.098/2005).

5.2. Regimes Próprios dos Servidores Públicos Civis

- organização dos regimes próprios de previdência da União, dos Estados e Municípios tendo como perspectiva limites de comprometimento das respectivas receitas líquidas com o pagamento de inativos e pensionistas (não excedente a 12%), e estabelecimento de teto para participação desses entes no financiamento dos seus regimes previdenciários (dobro da contribuição dos servidores) – Lei nº 9.717/98

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- previsão de constituição de fundos para administrar os recursos dos regimes próprios de previdência – Lei nº 9.717/98;

- determinação de limites de gastos com pessoal nos âmbitos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (50% da receita corrente líquida, para a União, e 60% das respectivas receitas correntes líquidas, para Estados e Munisípios) - Lei Complementar nº 96/1999;

- individualização do administrador e sua responsabilização pela condução das finanças públicas; definição de crime de responsabilidade fiscal; e estabelecimento de limites de comprometimento das receitas líquidas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios com despesas com pessoal ativo, inativo e pensionistas, bem como para os órgãos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário (no âmbito federal, essas despesas não poderão exceder a 50% da receita corrente líquida; para os Estados e Municípios, o limite de comprometimento é de 60%, sendo distribuídos: a) na esfera estadual - 3% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado, 6% para o Judiciário, 49% para o Executivo e 2% para o Ministério Público; e b) na esfera municipal - 6% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver e 54% para o Executivo – Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar nº 101/2000 (revogou a Lei Complementar nº 96/99);

- determinação de contribuição do servidor público civil, ativo e inativo, e dos pensionistas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na base de 11% sobre a remuneração, provento ou pensão (contribuição do inativo e pensionista teve eficácia suspensa pela ADIn MC 2.010 – DF) – Lei nº 9.783/99;

- estabelecimento de regras de compensação financeira entre o RGPS e os regimes próprios de previdência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para fins de contagem recíproca de tempo de contribuição para efeito de aposentadoria – Lei nº 9.796/99;

- permissão para manutenção da filiação ao regime próprio no caso de servidores licenciados, desde que recolhida a respectiva contribuição – Lei nº 10.667/2003;

- determinação do valor dos proventos de aposentadoria (art. 40, § 3º da Constituição e art. 2º da Emenda

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Constitucional nº 41, de 2003) com base na média aritmética simples das maiores remunerações, correspondentes a 80% do período contributivo desde 1994 – Lei nº 10.887/2004;

- determinação do valor das pensões por morte com base na totalidade dos proventos ou das remunerações até o teto do RGPS acrescido de 70% da parecela excedente a esse limite – Lei nº 10.887/2004;

- fixação da contribuição do servidor para o regime próprio: servidor em atividade – 11% sobre a remuneração; inativos e pensionistas – 11% sobre a parcela que excede a 60% do teto do RGPS – Lei nº 10.887/2004;

- determinação da contribuição da União para o regime próprio como equivalente ao dobro da contribuição do servidor – Lei nº 10.887/2004;

- alíquota de contribuição dos servidores dos Estados, Distrito Federal e Municípios não poderá ser inferior à dos servidores da União; e a alíquota dos inativos e pensionistas desses entes deverá ser equivalente a dos correspondentes na esfera federal – Lei nº 10.887/2004;

- reajustamento dos proventos e pensões na mesma data dos benefícios do RGPS – Lei nº 10.887/2004;

- definição das funções de magistério para incluir as atividades de direção, coordenação e assessoramento pedagógico para efeito de contagem de tempo de serviço e aposentadoria (art. 40, § 5º da Constituição) - Lei nº 11.301/2006.

Considerações Finais

As reformas realizadas nos últimos anos no campo da previdência social pública evidenciam diferentes orientações quanto aos objetivos perseguidos. A Carta Constitucional de 1988 inovou conceitualmente ao instituir a seguridade social, mas ampliou direitos que se traduziram em gastos de difícil cobertura e que contribuíram para o comprometimento fiscal.

A Emenda Constitucional nº 20/1998 representou um esforço no sentido de rever os excessos dos regimes previdenciários,

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buscando imprimir regras mais adequadas sob o ponto de vista da sua sustentabilidade. Conseguiu avanços no regime dos servidores públicos, mas não obteve êxito na contenção dos déficits do Regime Geral de Previdência Social.

A Emenda Constitucional nº 40/2003, por um lado, complementou a Emenda nº 20/1998 ao instituir a contribuição dos inativos e pensionistas e restringir os direitos dos servidores públicos quanto à paridade no reajuste e à integralidade dos proventos, mas, por de outro, ampliou a natureza assistencial do Regime Geral de Previdência Social.

E, finalmente, a Emenda Constitucional nº 47/2005 marcou um retrocesso no sentido em que caminhavam as reformas anteriores, especialmente no que se refere aos regimes próprios, uma vez que permitiu o direito à paridade e à integralidade, nas hipóteses que menciona, para os servidores já vinculados à Administração Pública nos âmbitos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

VI.6.b.3) Quadro comparativo da legislação previdenciária73

A legislação previdenciária vem sendo sistematicamente alterada desde a promulgação da Constituição Federal em 05 de outubro de 1988. Via de regra, as alterações buscam fixar critérios mais rígidos para a concessão de benefícios pelos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como pelo regime geral de previdência social – RGPS, tutelado pelo Instituto Nacional do Seguro Social.

Foram, ainda, introduzidas modificações significativas nas normas que dizem respeito às contribuições dos servidores públicos, inclusive inativos e pensionistas, dos segurados do RGPS e, principalmente, das empresas incidentes sobre a remuneração paga aos trabalhadores que lhes prestem serviços, o faturamento e o lucro.

Finalmente, pode-se constatar um aumento do número de normas dedicadas a regulamentar, de forma mais ampla, o regime de previdência complementar, tanto para servidores públicos como para os trabalhadores regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho.

73 Escrito pela Consultora Legislativa Cláudia Augusta Ferreira Deud.170

Buscando sintetizar as regras aplicáveis às aposentadorias, pensões e demais benefícios previdenciários, apresentamos em anexo um quadro comparativo que contém as alterações introduzidas pelas Emendas Constitucionais nº 20, de 15 de dezembro de 1998, nº 41, de 31 de dezembro de 2003, e nº 47, de 5 de julho de 2003, ao texto original dos dispositivos constitucionais relativos aos regimres de previdência contidos na Constituição Federal de 1988.

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REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL DOS SERVIDORES PÚBLICOS

CONSTITUIÇÃO DE 1988

EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20

EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 41

EMENDA CONSTITUCIONA

L Nº 47Aposentadoria por tempo de contribuição

I – Aos 35 anos de serviço, se homem, e aos 30 anos de serviço se mulher, com proventos integrais.II – Aos 30 anos de serviço, se homem, e aos 25 anos de serviço, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de serviçoIII – Aos 30 anos de efetivo exercício em funções de magistério, se professor, e vinte e cinco anos, se professora, com proventos integrais.

I – Aos 60 anos de idade e 35 anos de contribuição, se homem, e aos 55 anos de idade e 30 anos de contribuição, se mulher, desde que cumprido tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público e 5 anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, com proventos integrais.II – Aos 55 anos de idade e 30 anos de contribuição, se professor, e aos 50 anos de idade e 25 anos de contribuição, se professora, desde que cumprido tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público e

I – Aos 60 anos de idade e 35 anos de contribuição, se homem, e aos 55 anos de idade e 30 anos de contribuição, se mulher, desde que cumprido tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público e 5 anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, com proventos correspondentes à média das remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor para regimes de previdência.II – Aos 55 anos de idade e 30 anos de contribuição, se

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 41, de 2003.

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EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20

EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 41

EMENDA CONSTITUCIONA

L Nº 475 anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, com proventos integrais.

professor, e aos 50 anos de idade e 25 anos de contribuição, se professora, desde que cumprido tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público e 5 anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, com proventos correspondentes à média das remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor para regimes de previdência.

Aposentadoria por invalidez

Com proventos integrais quando decorrentes de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável,

Com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exceto nos casos de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável,

Com proventos proporcionais ao tempo de contribuição, exceto se decorrente de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 41, de 2003.

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EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 41

EMENDA CONSTITUCIONA

L Nº 47especificadas em lei, e proporcionais nos demais casos.

especificada em lei ou incurável, na forma da lei

Aposentadoria por idade

Aos 65 anos de idade, se homem, e aos 60 anos, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de serviço

Aos 65 anos de idade, se homem, e aos 60 anos de idade, se mulher, desde que cumprido tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público e 5 anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, com proventos proporcionais

Aos 65 anos de idade, se homem, e aos 60 anos de idade, se mulher, desde que cumprido tempo mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público e 5 anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, com proventos correspondentes à média das remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor para regimes de previdência integrais.

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 41, de 2003.

Aposentadoria compulsória

Aos 70 anos de idade Aos 70 anos de idade Aos 70 anos de idade Aos 70 anos de idade

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EMENDA CONSTITUCIONA

L Nº 47Aposentadoria especial

Lei complementar poderá estabelecer exceções em relação às aposentadorias por tempo de serviço integral e proporcional, no caso de exercício de atividades consideradas penosas, insalubres ou perigosas.

Veda a adoção de requisitos e critérios diferenciados para concessão de aposentadoria, ressalvados os casos de atividades exercidas exclusivamente sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidos em lei complementar.

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 20, de 1998.

Veda a adoção de requisitos e critérios diferenciados para concessão de aposentadoria, ressalvados os casos de servidores portadores de deficiência; daqueles que exerçam atividades de risco ou atividades sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidos em lei

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EMENDA CONSTITUCIONA

L Nº 47complementar

Pensão por morte

Correspondente à totalidade dos proventos do servidor falecido, até o limite estabelecido em lei

Correspondente ao valor dos proventos do servidor falecido ou ao valor dos proventos a que teria direito o servidor em atividade na data de seu falecimento

Correspondente ao valor da totalidade dos proventos do servidor falecido, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do RGPS, acrescido de 70% da parcela excedente a este limite, caso aposentado à data do óbito; ou ao valor da totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo em que se deu o falecimento, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do RGPS, acrescido de 70% da parcela excedente a este limite, caso em atividade

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 41, de 2003.

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EMENDA CONSTITUCIONA

L Nº 47na data do óbito.

Reajuste dos benefícios

Assegurada a paridade, isto é, os proventos de aposentadoria serão revistos, na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, sendo também estendidos aos inativos quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria, na forma da lei

Assegurada a paridade, isto é, os proventos de aposentadoria e pensões serão revistos, na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos servidores em atividade, sendo também estendidos aos aposentados e pensionistas quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidas aos servidores em atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria ou que serviu de referência para a concessão da pensão, na

Assegura o reajuste dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios definidos em lei.

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 41, de 2003.

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EMENDA CONSTITUCIONA

L Nº 47Esse reajuste deveria ser aplicado também às pensões, conforme determinava o art. 40, § 5º, em sua redação original.

forma da lei, desde que respeitado o teto remuneratório previsto no art. 37, XI, da Constituição.

Contribuição Aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais serão custeadas com recursos provenientes da União e das contribuições dos servidores, na forma da lei.

Aos servidores titulares de cargo efetivo da União, dos Estados, do DF e dos Municípios é assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.

Aos servidores titulares de cargo efetivo da União, dos Estados, do DF e dos Municípios é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.

Mantém as regras contidas na EC nº 41, de 2003, e acrescenta que a contribuição do portador de doença incapacitante, na forma da lei, incidirá apenas sobre as parcelas de proventos de aposentadoria e de pensão que superem o dobro

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EMENDA CONSTITUCIONA

L Nº 47Os servidores inativos e os pensionistas da União, dos Estados, do DF e dos Municípios, em gozo de benefícios em 31 de dezembro de 2003, contribuirão para o custeio do regime previdenciário com percentual igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos. A contribuição deverá incidir sobre a remuneração que exceder a 50% do limite máximo do RGPS (R$ 1200,00) para os inativos e pensionistas dos Estados, DF e Municípios, e sobre a remuneração que exceder a 60% do limite máximo do

do limite máximo do RGPS.

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EMENDA CONSTITUCIONA

L Nº 47RGPS (R$ 1440,00), para os inativos e pensionistas da União.Os servidores que venham a se aposentar após 31 de dezembro de 2003, bem como os dependentes que tenham direito à pensão a partir daquela data, contribuirão para o regime previdenciário em relação à parcela que superar o limite máximo de benefícios do RGPs (R$ 2.400,00).

Previdência complementar

A União, os Estados, o DF e os Municípios, desde que instituam regime de previdência complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, poderão fixar, para o

Mantidas as regras contidas na EC nº 20, de 1998, acrescida da seguinte:O regime de previdência complementar será instituído por lei de iniciativa do respectivo

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 41, de 2003.

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EMENDA CONSTITUCIONA

L Nº 47valor das aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de que trata este artigo, o limite máximo estabelecido para os benefícios do RGPS. O regime de previdência complementar só poderá ser aplicado ao servidor que tiver ingressado no serviço público até a data da publicação da EC nº 20, de 1998, mediante sua prévia e expressa opção.

Poder Executivo, por intermédio de entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública, que oferecerão aos respectivos participantes planos de benefícios somente na modalidade contribuição definida.

Regras de transição - IAposentadoria com proventos integrais

Ressalvado o direito de opção, assegura aos que tenham ingressado em cargo efetivo na Administração Pública, direta, autárquica e fundacional até 15 de dezembro de 1998 o direito à

Ressalvado o direito de opção, assegura aos que tenham ingressado em cargo efetivo na Administração Pública, direta, autárquica e fundacional até 15 de dezembro de 1998,

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 41, de 2003.

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EMENDA CONSTITUCIONA

L Nº 47aposentadoria voluntária, com proventos integrais, desde que tenham 5 anos de efetivo exercício no cargo em que se dará a aposentadoria, contem com 53 anos de idade, se homem, e 48 anos de idade, se mulher, e tempo de contribuição correspondente à soma de 35 anos, se homem, e 30 anos, se mulher, e um período adicional de contribuição equivalente a 20% do tempo que, na data da publicação da EC nº 20, faltaria para atingir o limite de 30 ou 35 anos.

aposentadoria voluntária, desde que tenham 5 anos de efetivo exercício no cargo em que se dará a aposentadoria, contem com 53 anos de idade, se homem, e 48 anos de idade, se mulher, e tempo de contribuição correspondente, no mínimo, à soma de 35 anos, se homem, e 30 anos, se mulher, e um período adicional de contribuição equivalente a 20% do tempo que, em 15 de dezembro de 1998, faltaria para atingir o limite de 30 ou 35 anos de contribuição.O servidor que cumprir essas exigências terá o

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EMENDA CONSTITUCIONA

L Nº 47valor de seus proventos, calculados pela média e reduzidos 3,5% para cada ano antecipado em relação aos limites de idade de 53 anos e 48 anos, caso se aposente até 31 de dezembro de 2005. Para aqueles que cumpram as exigências posteriormente, a redução será de 5% para cada ano antecipado.Os proventos serão reajustados de forma que seja preservada, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios definidos em lei.

Regras de transição -

Ressalvado o direito de opção, assegura o direito à

Revogada a aposentadoria com proventos proporcionais

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EMENDA CONSTITUCIONA

L Nº 47II Aposentadoria com proventos proporcionais

aposentadoria voluntária aos que tenham 5 anos de efetivo exercício no cargo em que se dará a aposentadoria, contem com 53 anos de idade, se homem, e 48 anos de idade, se mulher, e tempo de contribuição correspondente à soma de 30 anos, se homem, e 25 anos, se mulher, e um período adicional de contribuição equivalente a 40% do tempo que, na data da publicação desta Emenda, faltaria para atingir o limite de 30 ou 25 anos.O valor do provento será equivalente a 70% do valor

dos servidores públicos

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EMENDA CONSTITUCIONA

L Nº 47máximo do que o servidor poderia obter, acrescido de 5% por ano de contribuição que supere a soma dos tempos de contribuição.

Regras de transição – III

Ressalvado o direito de opção, assegura aos que tenham ingressado em cargo efetivo na Administração Pública, direta, autárquica e fundacional até 31 de dezembro de 2003, aposentadoria voluntária, com proventos integrais, desde que tenham 20 anos de efetivo exercício no serviço público, 10 anos de carreira e 5 anos de efetivo exercício no cargo em que se dará a aposentadoria, contem com 60 anos de

Mantidas as regras contidas na EC nº 41, de 2003, exceto em relação ao reajuste, que passa a ser a paridade integral, e não na forma da lei.

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EMENDA CONSTITUCIONA

L Nº 47idade e 35 anos de contribuição, se homem, e 55 anos de idade e 30 anos de contribuição, se mulher.Para efeito de reajuste, fica assegurada a paridade, na forma da lei, para os proventos concedidos com base nessas regras.

Regra de Transição – IV

Ressalvado o direito de opção, assegura aposentadoria com proventos integrais aos que tenham ingressado no serviço público até 1º de janeiro de 2004, aos 35 anos de contribuição, se

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EMENDA CONSTITUCIONA

L Nº 47homem, e 30 anos de contribuição, se mulher; 25 anos de efetivo exercício no serviço público, 15 anos de carreira e 5 anos no cargo em que se der a aposentadoria, e idade mínima resultante da redução relativamente aos limites de 60 anos, se homem, e 55 anos, se mulher, de um ano para cada ano de contribuição que exceder, respectivamente, 35 ou 30 anos de

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EMENDA CONSTITUCIONA

L Nº 47contribuição. Assegura a paridade integral, para efeito de reajuste.

Isenção da contribuição previdenciária/ Abono de Permanência

O servidor que tenha completado as exigências para aposentadoria integral e que opte por permanecer em atividade fará jus à isenção da contribuição previdenciária até completar 55 anos, se mulher, e 60 anos, se homem.

O servidor que opte por permanecer em atividade tendo completado as exigências para aposentadoria voluntária e que conte com, no mínimo, 25 anos de contribuição, se mulher, e 30 anos de contribuição, se homem, fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências para a aposentadoria

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 41, de 2003.

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EMENDA CONSTITUCIONA

L Nº 47compulsória (70 anos de idade).

Direito Adquirido

Assegura a concessão de aposentadoria aos servidores públicos e aos segurados do Regime Geral de Previdência Social, bem como aos seus dependentes que, até 16 de dezembro de 1998, tenham cumprido os requisitos para a obtenção destes benefícios, com base nos critérios da legislação então em vigor.

Assegura a concessão de aposentadoria aos servidores públicos e aos segurados do Regime Geral de Previdência Social, bem como aos seus dependentes que, até 16 de dezembro de 1998, tenham cumprido os requisitos para a obtenção destes benefícios, com base nos critérios da legislação então vigente.

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 41, de 2003.

REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL

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EMENDA CONSTITUCIONAL Nº

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EMENDA CONSTITUCIONAL

Nº 47Aposentadoria por tempo de contribuição

I – Aos 35 anos de serviço, se homem, e aos 30 anos de serviço se mulher.II – Aos 30 anos de serviço, se homem, e aos 25 anos de serviço, se mulher, sendo o valor do benefício proporcional ao tempo de serviçoIII – Aos 30 anos de efetivo exercício em funções de magistério, se professor, e vinte e cinco anos, se professora.

I – Aos 35 anos de contribuição, se homem, e aos 30 anos de contribuição, se mulher;II – Aos 30 anos de contribuição, se professor, e aos 25 anos de contribuição, se professora, desde que comprovado tempo exclusivo de efetivo exercício das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio.

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 20, de 1998.

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 20, de 1998.

Aposentadoria por invalidez

Planos de previdência social atenderão, nos termos da lei, a cobertura do evento invalidez

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 20, de 1998.

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 20, de 1998.

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 20, de 1998.

Aposentadoria por idade

Aos 65 anos de idade, se homem, e aos 60 anos, se mulher, reduzidos em cinco

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela Constituição Federal de

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC

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CONSTITUIÇÃO DE 1988 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20

EMENDA CONSTITUCIONAL Nº

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EMENDA CONSTITUCIONAL

Nº 47anos o limite para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, nestes incluídos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal.

1988, em sua redação original.

Constituição Federal de 1988, em sua redação original.

nº 20, de 1998.

Aposentadoria compulsória

Não há previsão legal. Não há previsão legal. Não há previsão legal. Não há previsão legal

Aposentadoria especial

Assegura aposentadoria com tempo de serviço inferior a 35 anos, se homem, ou 30 anos, se mulher, se sujeitos a trabalho sob condições especiais, que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidas em lei.

Veda a adoção de requisitos e critérios diferenciados para concessão de aposentadoria, ressalvados os casos de atividades exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, definidos em lei

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 20, de 1998.

Veda a adoção de requisitos e critérios diferenciados para concessão de aposentadoria, ressalvados os casos de atividades exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a

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CONSTITUIÇÃO DE 1988 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20

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EMENDA CONSTITUCIONAL

Nº 47complementar. integridade física e

quando se tratar de segurados portadores de deficiência, definidos em lei complementar

Pensão por morte

Planos de previdência social atenderão, nos termos da lei, a cobertura do evento morte

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela Constituição Federal de 1988, em sua redação original

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela Constituição Federal de 1988, em sua redação original

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 20, de 1998.

Inclusão Social

Não há previsão Não há previsão Lei disporá sobre sistema especial de inclusão previdenciária para trabalhadores de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefícios de valor igual a um salário mínimo, exceto aposentadoria por tempo

Mantém as normas contidas na EC nº 41, de 2003, acrescentando que o sistema especial de inclusão previdenciária abrangerá os trabalhadores de

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CONSTITUIÇÃO DE 1988 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20

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EMENDA CONSTITUCIONAL

Nº 47de contribuição. baixa renda e

aqueles sem renda própria que se dediquem exclusivamente ao trabalho doméstico no âmbito de sua residência, desde que pertencentes a famílias de baixa renda, garantindo-lhes benefícios de valor igual a um salário mínimo. O sistema terá alíquotas e carências inferiores às vigentes para os demais segurados do RGPS.

Reajuste dos É assegurado o Não há alteração em relação Não há alteração em Não há alteração em

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CONSTITUIÇÃO DE 1988 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20

EMENDA CONSTITUCIONAL Nº

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EMENDA CONSTITUCIONAL

Nº 47benefícios reajustamento dos

benefícios para preservar-lhes em caráter permanente, o valor real, conforme critérios definidos em lei.

à redação estabelecida pela Constituição Federal de 1988, em sua redação original

relação à redação estabelecida pela Constituição Federal de 1988, em sua redação original

relação à redação estabelecida pela Constituição Federal de 1988, em sua redação original

Contribuição A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do DF e dos Municípios e das seguintes contribuições sociais:I – dos empregadores, incidente sobre folha de salários, o faturamento e os lucros;II – dos trabalhadores ;III – sobre a receita dos

A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do DF e dos Municípios e das seguintes contribuições sociais:I – do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre:a) a folha de salários e demais rendimentos do

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 20, de 1998

Acrescenta, em relação às alterações contidas na EC nº 20, de 1998, que as contribuições da empresa poderão ter alíquota ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão-de-obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de

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EMENDA CONSTITUCIONAL

Nº 47concursos de prognósticos.O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais, o garimpeiro e o pescador artesanal, bem como os respectivos cônjuges, que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuirão para a seguridade mediante a aplicação de uma alíquota sobre o resultado da comercialização da produção.

trabalho, pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;b) a receita ou faturamento;c) o lucro.II – do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedida pelo RGPS;III – sobre a receita dos concursos de prognósticosIV – do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele

trabalho.

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EMENDA CONSTITUCIONAL

Nº 47equiparar(modificação introduzida pela Emenda Constitucional nº 42, 19 de dezembro de 2003)As contribuições previstas no inciso I poderão ter alíquota ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica ou da utilização intensiva de mão-de-obra.O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais e o pescador artesanal, bem como os respectivos cônjuges, que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes, contribuirão

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CONSTITUIÇÃO DE 1988 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20

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EMENDA CONSTITUCIONAL

Nº 47para a seguridade mediante a aplicação de um alíquota sobre o resultado da comercialização da produção.

Previdência complementar

A Previdência Social manterá seguro coletivo de caráter complementar e facultativo, custeado com contribuições adicionais.Veda subvenção ou auxílio do poder público às entidades de previdência privada com fins lucrativos.

O regime de previdência privada, de caráter complementar e organizado de forma autônoma em relação ao RGPS será facultativo, baseado na constituiçãode reservas que garantam o benefício contratado, e regulado por lei complementar.As contribuições do empregador, os benefícios e as condições contratuais, previstas nos

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 20, de 1998.

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 20, de 1998.

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CONSTITUIÇÃO DE 1988 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 20

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EMENDA CONSTITUCIONAL

Nº 47estatutos das entidades de previdência privada não integram o contrato de trabalho do participante, assim como, à exceção dos benefícios concedidos, não integram a remuneração dos participantes.É vedado o aporte de recursos a entidade de previdência privada pelo poder público, exceto na qualidade de patrocinador.

Regra de transição - I

Aposentadoria integral

Ressalvado o direito de opção, assegura aos que tenham se filiado ao RGPS até 15 de dezembro de 1998 o direito à aposentadoria desde que contem com 53 anos de idade, se homem,

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 20, de 1998.

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 20, de 1998.

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EMENDA CONSTITUCIONAL

Nº 47e 48 anos de idade, se mulher, e tempo de contribuição correspondente à soma de 35 anos, se homem, e 30 anos, se mulher, e um período adicional de contribuição equivalente a 20% do tempo que, na data da publicação da EC nº 20, faltaria para atingir o limite de 30 ou 35 anos.

Regra de transição – II

Aposentadoria proporcional

Ressalvado o direito de opção, assegura a aposentadoria voluntária aos que contem com 53 anos de idade, se homem, e 48 anos de idade, se mulher, e tempo de contribuição correspondente à soma de 30 anos, se homem, e 25 anos, se mulher, e um

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 20, de 1998.

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 20, de 1998.

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EMENDA CONSTITUCIONAL

Nº 47período adicional de contribuição equivalente a 40% do tempo que, na data da publicação desta Emenda, faltaria para atingir o limite de 30 ou 25 anos.O valor do provento será equivalente a 70% do valor máximo do que o servidor poderia obter, acrescido de 5% por ano de contribuição que supere a soma dos tempos de contribuição.

Isenção da contribuição previdenciária/Abono de Permanência

Não há dispositivo legal isentando do recolhimento da contribuição previdenciária os segurados que permaneçam em atividade, apesar de já terem implementado as condições para a aposentadoria.

Não há previsão legal Não há previsão legal

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EMENDA CONSTITUCIONAL

Nº 47Direito Adquirido

Assegura a concessão de aposentadoria e pensão aos segurados do Regime Geral de Previdência Social, bem como aos seus dependentes que, até 16 de dezembro de 1998, tenham cumprido os requisitos para a obtenção destes benefícios, com base nos critérios da legislação então em vigor.

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 20, de 1998.

Não há alteração em relação à redação estabelecida pela EC nº 20, de 1998.

201

VI.6.c) Decreto 6.024/2006 - Desoneração das Compras dos Perfis de Aço74

Foram reduzidas as alíquotas do IPI dos perfis de aço de 5% para 0% nos seguintes itens conforme o código TIPI:

Código TIPI7216.10.007216.21.007216.22.007216.31.007216.32.007216.33.007216.40.107216.40.907216.61.107216.61.907216.69.107216.69.907216.91.007216.99.00

A desoneração dos perfis segue o objetivo de redução dos custos na construção civil, incluindo pontes, galpões, armazéns, edifícios comerciais e industriais, navios, torres de transmissão, torres de telecomunicações e setores de infraestrutura básica , os quais representam cerca de 53% da demanda do insumo. A fabricação de máquinas também se utiliza de perfis e responde por 27% do consumo aparente do insumo.

Foram solicitadas, dentro do governo, outras reduções adicionais de alíquota do IPI de perfis como no caso do código 7301.20.00 (perfis soldados com alíquota de 10%), além da desoneração de alguns bens de capital, mas que não ocorreram.

Estima-se renúncia fiscal para 2007 da ordem de R$ 47 milhões para o Tesouro e de R$ 54 milhões para Estados e Municípios (via Fundos de Participação).

Este tipo de desoneração realizado de forma muito específica constitui um sintoma do problema maior da elevada carga tributária no país.

74 Escrito pelo Consultor Legislativo César Mattos.203

Uma característica desejável do sistema tributário é que a variância das alíquotas não seja alta. O ideal é que as alíquotas de impostos sejam o mais homogêneas possível dentro de grandes grupos de produtos, respeitando o princípio da neutralidade tributária. Assim, reduzir a zero um grupo de perfis e manter a alíquota elevada em outros perfis ou até produtos de aço em geral deve implicar indesejável distorção nos sinais de preços que balizam a alocação de recursos dentro dos setores e na economia em geral. Ademais, manter a uniformidade reduz a discricionaridade excessiva na manipulação das alíquotas, muitas vezes obtidas através da ação de interesses especiais. Uma opção seria mesmo reduzir o grau de flexibilidade dessas mudanças, agregando os produtos na TIPI, o que poderia passar por uma redução do número de dígitos (menos dígitos, menos sub-classificações, menos discricionaridade).

Sair do princípio da maior uniformidade das alíquotas, seja para cima seja para baixo, deveria requerer uma justificação pormenorizada do Poder Executivo não apenas do mérito do movimento naquela alíquota específica, mas também na motivação para não alterar a alíquota específica de outro produto correlato (como os perfis soldados, por exemplo).

VI.6.d) Ampliação dos Limites do Valor de Venda a Varejo de Microcomputadores e Notebooks beneficiados com alíquota zero de PIS e Confins

Os limites já previstos na Lei nº 11.196/2005 (Programa de Inclusão Digital) passam de R$ 2,5 e R$ 3 mil para R$ 4 mil , respectivamente. Estimam-se renúncias da ordem de R$ 200 milhões.

VI.6.e) Extinção da Franave

Trata-se de medida de racionalização da ação do Estado brasileiro.

VI.7) Decisões da Diretoria do BNDES

VI.7.a) Redução dos spreads do BNDES para projetos em Infra-

204

estrutura, especialmente Energia, Transportes e Saneamento Ambiental75

A composição de custos do BNDES inclui, além do custo financeiro e da taxa de risco de crédito, a remuneração do BNDES (para o caso das operações realizadas com a intermediação das instituições financeiras, a taxa de risco é substituída pela taxa de intermediação financeira e pela remuneração da instituição financeira credenciada). Essa remuneração do BNDES representa uma forma de compensar os custos operacionais da instituição, isolando-os do risco de crédito das operações, o que varia de acordo com o tomador dos recursos, refletindo a solidez financeira e probabilidade de repagamento da operação.

Em fevereiro de 2006, a diretoria daquele banco decidiu por distribuir os custos administrativos em função das prioridades que o BNDES atribui a cada segmento. Desse modo, setores de maior interesse recebem uma prioridade maior e, conseqüentemente, menor parcela de custo operacional, na forma de menor “remuneração do BNDES”. A tabela de prioridades classifica os setores/formas de operações em AA, A, B, C e D, cujas taxas de remuneração do BNDES são, respectivamente, 0%, 1%, 1,5%, 2% e 3%.

A medida implementada (do PAC) pelo BNDES, portanto, elevou a prioridade estabelecida em 2006, reduzindo, desta forma, o custo a ser incorrido na contratação de operações nos setores de logística, desenvolvimento urbano e energia.

A medida, portanto, reduz a capacidade de geração de receitas daquele banco nos setores mencionados. Por outro lado, ainda que cresça a exposição ao risco decorrente de um aumento nas operações de crédito, a margem cobrada pelo risco de crédito foi mantida.

75 Escrito pelo Consultor Legislativo Luiz Humberto Cavalcante205

VI.7.b) Facilitação de Financiamentos na Modalidade Project Finance pelo BNDES em Investimentos em Geração Hídrica76

Investimentos em infraestrutura ou em grandes complexos industriais enfrentam dificuldade de financiamento tendo em conta que, pelos montantes envolvidos em sua implementação, as garantias exigidas pelos financiadores configurar-se-iam tão elevadas que pouquíssimos investidores seriam capazes de prestá-las. Como forma de transpor essa barreira das garantias, o project finance surgiu como uma modalidade de financiamento no qual tanto o fluxo de caixa resultante do empreendimento, assim como todo e qualquer direito que represente valor econômico significativo (como contratos de exploração ou de fornecimento) passam a compor a operação de crédito, como forma de prover ao financiador a segurança necessária à realização do negócio.

A aceitação, por parte de uma financiadora, de participar da operação envolve, portanto, a crença de que o negócio apresentado pelos investidores irá desenvolver-se a contento, dado que a garantia de que os recursos emprestados voltarão está diretamente ligada ao desempenho do empreendimento.

A maior propensão à aprovação de financiamentos na modalidade project finance pode favorecer o investimento tendo em conta que os empreendedores enfrentarão menores requisitos de garantia, além de contarem com um certo “aval” do BNDES no que se refere à viabilidade de suas inversões.

A medida implementada pelo BNDES no âmbito do PAC diz respeito a um tratamento especial nos investimentos em geração hídrica. Esse tratamento especial consistiu em duas alterações na sistemática:

(1) O BNDES requer, para a aprovação de financiamentos, que 1,3 vezes o valor das parcelas destinadas ao pagamento do financiamento, seja segregado da receita do empreendimento, isto é, após implementado, enquanto não liquidada a operação, o empreendimento só pode despender recursos de sua receita que sobrarem após a segregação desta “reserva”. A mudança

76 Escrito pelo Consultor Legislativo Luiz Humberto Veiga.206

implementada para este setor reduz esse multiplicador para 1,2, o que faz sobrar uma parcela maior para outras despesas.

(2) Em operações de project finance convencionais, a participação do banco está limitada a 70% do valor do projeto. Este valor, para a geração hídrica, aumentou a participação do banco no financiamento de até 75%.

VI.8) Medidas Legislativas Já Realizadas

VI.8.a) Lei nº 11.445, de 2007 – Saneamento Básico77

A Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007, originou-se de projeto lei da Comissão Parlamentar Mista Especial, criada pelo Ato Conjunto nº 2, de 2006, dos Presidentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, destinada a “sistematizar os projetos sobre saneamento básico em tramitação nas duas Casas do Congresso Nacional”.

A Lei nº 11.445/07 estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico; altera as Leis nos 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.036, de 11 de maio de 1990, 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.987, de 13 de fevereiro de 1995; revoga a Lei no 6.528, de 11 de maio de 1978; e dá outras providências.

Resumidamente, a Lei n° 11.445/07:

- define saneamento básico como o conjunto de quatro serviços públicos: abastecimento de água potável; esgotamento sanitário; drenagem urbana; e manejo de resíduos sólidos urbanos (coleta e disposição final do lixo urbano);

- estabelece que o saneamento básico deve ser objeto de planejamento integrado, para cuja elaboração o titular pode receber cooperação de outros entes da Federação e mesmo de prestadores dos serviços;

- estabelece diretrizes para a prestação regionalizada de serviços de saneamento, quando uma mesma entidade presta serviço a dois ou mais municípios, contíguos ou não, a qual deve ter regulação e fiscalização unificadas;77 Escrito pelo Consultor Legislativo José de Sena Pereira Junior.

207

- estabelece regras para o relacionamento entre titulares e prestadores de serviços, sempre por meio de contratos, incluindo a reversão de serviços e de bens a eles vinculados, quando do término de contratos de delegação (concessão ou contrato-programa);

- estabelece regras para o relacionamento entre prestadores de atividades complementares do mesmo serviço – exige a formalização de contratos entre prestadores de etapas interdependentes do mesmo serviço;

- fornece diretrizes gerais para a regulação dos serviços, a qual deve ser exercida por entidades com autonomia decisória, administrativa, orçamentária e financeira; a regulação e a fiscalização dos serviços podem ser exercidas diretamente pelo titular, ou podem ser delegadas a entidade estadual, de outro município ou de consórcio de municípios;

- relaciona os direitos e obrigações mínimas de usuários e prestadores dos serviços;

- fixa as diretrizes básicas para a cobrança pela prestação dos serviços de saneamento básico, incluindo as condições e situações em que estes podem ser interrompidos.

Ao estabelecer diretrizes para a Política Federal de Saneamento Básico, a Lei nº 11.445/07 orienta a atuação dos órgãos do Poder Executivo Federal no setor, o que resultará:

- na redução do nível de incerteza e de conflitos nas relações entre entidades federais, como o Ministério das Cidades, e entidades estaduais e municipais;

- na institucionalização do Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico – SINISA – com a reunião e sistematização de dados sobre o setor de saneamento, o que facilitará a atuação de planejadores públicos e privados e de estudiosos do assunto;

- na fixação de critérios mínimos para aplicação de recursos federais em saneamento básico, levando em conta as condições de saúde pública, econômicas e sociais na eleição de prioridades.

208

VI.8.b) Lei Complementar Nº 126/2007 - Resseguros78

O Brasil é um dos raros países do mundo a ainda manter um monopólio estatal no setor de resseguros. A efetiva abertura do setor no Brasil era longamente aguardada, visto que, embora a Emenda Constitucional nº 13, de 1996, tivesse quebrado o monopólio do Instituto de Resseguros do Brasil (denominado atualmente IRB-Brasil Resseguros S.A.), houve questionamentos quanto à constitucionalidade da lei ordinária (Lei nº 9.932, de 1999) que teve como propósito a abertura desse mercado.

Assim, esta Lei Complementar visa expandir o mercado de resseguros, ampliando as possibilidades de diluição e compartilhamento de riscos na economia nacional. Espera-se que a concorrência que ora se estabelece possa reduzir custos para as seguradoras (e, por conseqüência, aos segurados) e trazer maior agilidade na introdução de novas coberturas de resseguro, gerando efeitos no mercado de seguros. Por outro lado, não está prevista a privatização do IRB, que continuará a atuar no mercado como um dos resseguradores locais.

Mais especificamente, as disposições da Lei Complementar nº 126 abrangem a política de resseguro, retrocessão e sua intermediação, as operações de co-seguro, as contratações de seguro no exterior e as operações em moeda estrangeira do setor securitário, sendo que se considera:

- cedente: a sociedade seguradora que contrata operação de resseguro ou o ressegurador que contrata operação de retrocessão;

- co-seguro: operação de seguro em que duas ou mais sociedades seguradoras, com anuência do segurado, distribuem entre si os riscos de determinada apólice, sem solidariedade entre elas;

- resseguro: operação de transferência de riscos de uma cedente para um ressegurador;

78 Escrito pelo Consultor Legislativo Marcos Pineschi. 209

- retrocessão: operação de transferência de riscos de resseguro, de resseguradores para resseguradores ou de resseguradores para sociedades seguradoras locais.

Assim, muito embora uma seguradora não possa receber cessões de riscos de outras seguradoras, ela poderá receber cessões de riscos oriundos de resseguradores (ou seja, retrocessões), propiciando o aproveitamento das “folgas de capital” porventura existentes nas seguradoras.

Em outras palavras, o eventual excesso de patrimônio de uma seguradora em relação ao patrimônio que dela é exigido pelo órgão regulador para a manutenção de sua carteira de operações poderá ser alocado em retrocessões, tornando mais eficiente o aproveitamento do capital alocado no setor.

São criadas três modalidades de resseguradores: o local, com sede no País, constituído sob a forma de sociedade anônima; o admitido, com sede no exterior, mas com escritório de representação no País; e o eventual, com sede no exterior (exceto em “paraísos fiscais” ou em países cuja legislação oponha sigilo relativo à composição societária de pessoas jurídicas ou à sua titularidade), mas sem escritório de representação no País.

A esse respeito, um dos pontos intrínsecos à Lei é o esforço para que os grandes resseguradores estrangeiros venham a instalar-se no País na forma de resseguradores locais, constituindo aqui sociedades anônimas. Esse esforço pode ser observado por meio de medidas como:

- a obrigatoriedade de um limite mínimo de contratações ou de realização de ofertas preferenciais aos resseguradores locais; ou

- a exclusividade aos resseguradores locais quanto à realização de operações de previdência complementar e de seguro de vida por sobrevivência, que são modalidades que envolvem a acumulações de recursos financeiros. Deve-se observar que a modalidade “seguro de vida por sobrevivência” refere-se basicamente a um regime de capitalização, com a futura devolução do montante acumulado aos beneficiários.

210

Desta forma, os resseguradores estrangeiros têm um incentivo para instalar-se no País, o que poderia contribuir para o ingresso de investimentos estrangeiros. Afinal, em 2006 o IRB realizou contratos de cessão de risco no valor de R$ 2,63 bilhões, porém repassou desse montante, via retrocessão ao exterior, R$ 1,33 bilhão – ou seja, cerca de 51% do valor total dos resseguros negociados.

Desta forma, caso, a médio e longo prazos, resseguradores estrangeiros venham efetivamente a se instalar no Brasil, parte dos recursos hoje destinados ao exterior pelo IRB poderiam ser mantidos no País. Por outro lado, nada impede que a remessa ao exterior venha a aumentar, sobretudo no curto prazo, em virtude de cessões de risco realizadas junto a resseguradores estrangeiros, sejam eles admitidos e eventuais, que passarão a competir ativamente no mercado.

Contudo, há outros motivos para incentivar resseguradores estrangeiros a se instalar no País. Dentre esses, pode-se destacar a viabilização da atuação prudencial dos órgãos regulador e fiscalizador de seguros, de forma a evitar a ocorrência de dificuldades financeiras ou inadimplências que possam deflagrar uma crise de confiança no setor. Tal evento, potencialmente, afetaria inclusive as seguradoras e resseguradores com margens de risco consideradas seguras, gerando uma redução indesejável do número de transações que objetivem diluição de riscos. Ou seja, o princípio aqui é muito similar ao da regulação e supervisão prudenciais exercidas pelo Banco Central sobre as instituições financeiras.

Por outro lado, os incentivos aos resseguradores locais não representam uma discriminação ao capital estrangeiro, visto que resseguradores externos podem, livremente, constituir empresas no Brasil para usufruir desses benefícios. Este é, aliás, o caso do mercado financeiro, em que bancos estrangeiros devem constituir instituições financeiras no País, mantendo um montante de capital compatível com os riscos assumidos, de acordo com as determinações do Banco Central.

Observadas as normas do órgão regulador de seguros, a cedente contratará ou ofertará, preferencialmente a resseguradores locais, pelo menos:

- 60% (sessenta por cento) de sua cessão de resseguro, nos três primeiros anos após a entrada em vigor da Lei Complementar; e

211

- 40% (quarenta por cento) de sua cessão de resseguro, após decorridos três anos da entrada em vigor da Lei Complementar.

Assim, deve-se observar que não está permitida a redução futura do percentual de 40% ora estipulado.

Por outro lado, a Lei Complementar não define o termo “oferta preferencial”. Uma interpretação seria a de que a simples oferta de uma cessão de resseguro a uma seguradora local, ainda que essa oferta não seja aceita pelo ressegurador, poderá ser considerada para efeito do cumprimento dos limites citados (desde que sejam estabelecidas as mesmas condições oferecidas pelo ressegurador estrangeiro).

Caso seja essa a interpretação que prevaleça, uma seguradora brasileira poderia contratar cessões de risco exclusivamente com resseguradores estrangeiros e ainda assim atender aos limites mínimos estabelecidos, caso os resseguradores locais não tenham condições de adotar os mesmos preços ofertados pelos resseguradores estrangeiros.

Adicionalmente, a Lei não estipula que os riscos assumidos pelos resseguradores locais através dos limites mínimos estabelecidos não possam ser objeto de retrocessão ao exterior. Esta vedação estava originalmente presente no parágrafo 6 do art. 11 da Lei Complementar, que foi vetado pelo Poder Executivo. Portanto, a menos que a regulamentação da Lei aborde o tema, um ressegurador local poderia usufruir dos benefícios decorrentes dos limites mínimos de contratação ou de recebimento de ofertas preferenciais, e depois simplesmente repassar os riscos negociados via retrocessão ao exterior.

Assim, uma etapa importante para o desenvolvimento do mercado refere-se à conclusão da regulamentação das disposições da Lei Complementar nº 126 pelo órgão regulador de seguros, que é o Conselho Nacional de Seguros Privados – CNSP 79.

Ademais, a Lei Complementar autoriza a União a oferecer aos acionistas preferenciais do IRB-Brasil Resseguros S.A. (mediante deliberação societária) a opção de retirada do capital que mantêm investido na sociedade, desde que a finalidade seja a de destinar

79 Já o órgão fiscalizador de seguros é a Superintendência de Seguros Privados – SUSEP.212

esses recursos integralmente à subscrição de ações de resseguradores sediados no País.

Atualmente, a União é detentora de 50% do capital do IRB (que é da ordem de R$ 1,8 bilhão), sendo o restante dividido entre seguradoras que atuam no País. Deve-se mencionar que não há obrigação de que o Tesouro Nacional recomponha o capital do IRB ocasionado pela eventual saída das seguradoras acionistas, o que poderá levar à redução do porte da instituição.

Deve-se ressaltar que não está prevista a privatização do IRB, que continuará a exercer suas atividades como uma entidade controlada pelo poder público, atuando como um ressegurador local. Contudo, é assegurado um prazo não inferior a 180 dias para que este se adeqüe às novas regras de negócios, operações de resseguro, renovação dos contratos de retrocessão e outros aspectos provenientes da alteração do marco regulatório da atividade.

Além das contratações de operações de resseguro e de retrocessão, o diploma legal em análise também trata, entre outros, das contratações de seguro no exterior. Basicamente, essas contratações no exterior podem ser feitas quando não houver oferta no País, quando houver acordo internacional referendado pelo Congresso Nacional, ou quando pessoas naturais ou jurídicas objetivem a cobertura de riscos no exterior (desde que, no caso das pessoas naturais, a cobertura seja referente ao período em que o indivíduo se encontrar ausente do País).

A Lei Complementar também estabelece que os prestadores de serviços de auditoria independente aos resseguradores e sociedades seguradoras responderão civil e administrativamente pelos atos praticados ou omissões incorridas no desempenho de suas atividades de auditoria, e permite, entre outros, que o órgão regulador de seguros estipule normas sobre relatórios e pareceres por eles emitidos80.

Outro aspecto a ser mencionado refere-se à possibilidade de o órgão fiscalizador de seguros solicitar à autoridade judiciária competente, uma vez instaurado inquérito administrativo, o

80 Ademais, essas disposições também se aplicam às auditorias independentes que prestem serviços às sociedades de capitalização e às entidades abertas de previdência complementar, que também são reguladas e fiscalizadas pelos mesmos órgãos que, respectivamente, regulam e fiscalizam a atividade de seguros.

213

levantamento do sigilo nas instituições financeiras de informações e documentos relativos a bens, direitos e obrigações de pessoa física ou jurídica submetida ao seu poder fiscalizador. Esta medida é importante, uma vez que, até a edição desta Lei Complementar, o órgão fiscalizador de seguros não se configurava como entidade expressamente referenciada pela Lei Complementar nº. 105/01, que permite e regulamenta a quebra de sigilo bancário.

Adicionalmente, as câmaras e os prestadores de serviços de compensação e de liquidação, bem como as instituições autorizadas à prestação de serviços de custódia pela CVM, fornecerão ao órgão fiscalizador de seguros as informações que possuam sobre as operações sobre fundos de investimento das sociedades por ele reguladas.

Quanto à questão referente a penalidades, foi estipulado, entre outros, que o órgão regulador poderá impor multas entre dez mil e um milhão de reais, e foi estabelecido que deverá ser efetuado pagamento de 30% do valor da multa para que seja conhecido o recurso administrativo previsto na legislação. Esse procedimento, inclusive, compatibiliza o procedimento com aquele estabelecido pela Lei Complementar nº 109, de 2001, que trata das entidades de previdência privada.

Deve-se também mencionar a revogação do art. 18 e do art. 20, alínea i, do Decreto-Lei nº 73, de 1966, que trata da obrigatoriedade de que instituições financeiras como o Banco do Brasil - do mencionado sistema nacional de crédito rural - que concederem financiamento agrícola tenham de promover, concomitante e automaticamente, contratos de financiamento e de seguro rural. Desta forma, a eventual indisponibilidade do seguro rural, ou sua disponibilidade com prêmios proibitivos, não se tornará um entrave à concessão dos respectivos financiamentos.

Acreditamos serem esses os principais aspectos a mencionar em uma análise sucinta da Lei Complementar nº 126, de 2007, cuja regulamentação, espera-se, deve estar em elaboração pelo Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP), o órgão regulador da atividade.

214

VI.8.c) Projeto de Lei Nº 6.272/2005

Super Receita. A criação da Receita Federal do Brasil unifica as burocracias da atual SRF com a do INSS para propósito de coleta de tributos.

VI.8.d) Lei Complementar 124/2007- SUDAM81

A Lei Complementar nº 124, de 2007, institui, na forma do art. 43 da Constituição Federal, a Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia – SUDAM; estabelece sua composição, natureza jurídica, objetivos, área de competência e instrumentos de ação; dispõe sobre o Fundo de Desenvolvimento da Amazônia – FDA; altera a Medida Provisória no 2.157-5, de 24 de agosto de 2001; revoga a Lei Complementar no 67, de 13 de junho de 1991; e dá outras providências.

A Lei Complementar que recria a Sudam foi sancionada, com vetos, após a aprovação, em 29.11.06, do PLP nº 91, de 2003, de autoria do Poder Executivo (apensado ao PLP nº 22, de 2003). Da mesma forma que a proposta que recriou a Sudene, a proposição para a nova Sudam foi encaminhada ao Congresso como fruto do compromisso político do Presidente da República de recriar as instituições de desenvolvimento regional em novas bases.

Assim como no caso da Região Nordeste, a Região Norte também deveria ter sido beneficiada com recursos oriundos de um fundo nacional de desenvolvimento regional, para serem destinados às chamadas externalidades, incluindo as ações de infra-estrutura hídrica, eletricidade, transportes e comunicações, bem como em inovações tecnológicas e capacitação de pessoal. A intenção do Governo Federal era, no início de 2003, quando do envio do PLP nº 91/2003, a criação de uma Superintendência que pudesse apoiar a produção na região amazônica, cuidando para que a nova instituição já nascesse “blindada” contra possíveis desvios e fraudes.

Os recursos necessários para tal seriam oriundos do fundo nacional de desenvolvimento regional, cuja constituição, prevista pela PEC nº 41, de 2003, transformada na Emenda Constitucional nº 42,

81 Escrito pela consultora legislativa Verônica Maria Miranda Brasileiro

215

de 2003, que altera o Sistema Tributário Nacional, a chamada “reforma tributária”, ainda não havia sido aprovada. De fato, a citada PEC previa a seguinte redação para o art. 159 da Constituição Federal:

“Art.159. ..........................................................................

.........................................................................................

I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, quarenta e nove por cento na seguinte forma:

........................................................................................

d) dois por cento, a fundo nacional de desenvolvimento regional, para aplicação em investimentos em infraestrutura nas Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e no Estado do Espírito Santo, nos termos da lei complementar;

........................................................................................

§ 3° Os Estados entregarão aos respectivos Municípios vinte e cinco por cento dos recursos que receberem nos termos do inciso II, observados os critérios estabelecidos na lei complementar a que se refere o art. 158, parágrafo único.”Durante as discussões para a aprovação da proposta de

reforma tributária, no entanto, os recursos do fundo nacional de desenvolvimento regional foram pulverizados e destinados, não para infra-estrutura das Regiões mais carentes, como era inicialmente previsto, mas para investimentos privados. E, em vez de ficarem reservados para uma aplicação planejada, voltada para os interesses regionais, passaram para a administração dos governos estaduais, individualmente, como recursos adicionais a cada um dos Estados das áreas mais pobres.

Outra fonte de recursos prevista pelo PLP encaminhado ao Congresso Nacional seria o Fundo de Desenvolvimento da Amazônia - FDA, criado junto com a Agência de Desenvolvimento da Amazônia – Ada.

216

Como, desde 2001, quando foi criado, os recursos definidos no Orçamento Geral da União para esse Fundo não foram aplicados, tentou-se “incorporá-los”, no texto aprovado no Congresso, à nova Sudam, com a finalidade de apoiar atividades produtivas e investimentos em infra-estrutura na região. Eram recursos que deixaram de ser aplicados e que seriam utilizados pela nova Superintendência.

Tal dispositivo foi vetado pelo Governo, bem como alguns outros que foram considerados inconstitucionais ou contrários ao interesse público.

Dessa forma, como a “nova Sudene”, a Sudam também renasce sem recursos e aparentemente sem sustentação política e social.

De forma resumida, a Lei Complementar nº 124, de 2007, após os vetos presidenciais:

- institui a Sudam como autarquia de natureza especial, administrativa e financeiramente autônoma, integrante do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal, vinculada ao Ministério da Integração Nacional, com sede em Belém (PA);

- define sua área de atuação abrangendo os Estados do Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Rondônia, Roraima, Tocantins, Pará e do Maranhão na sua porção a oeste do Meridiano 44°;

- define a finalidade da Sudam: promover o desenvolvimento includente e sustentável de sua área de atuação e a integração competitiva da base produtiva regional na economia nacional e internacional:

- relaciona suas competências;- define os instrumentos de ação da Sudam: planos

regionais de desenvolvimento plurianuais e anuais, articulados com os planos federais, estaduais e locais, o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte – FNO, o Fundo de Desenvolvimento da Amazônia – FDA e os programas de incentivos e benefícios fiscais e financeiros, na forma da lei e da Constituição Federal;

- define as receitas da Sudam como sendo, basicamente, as dotações orçamentárias consignadas no Orçamento-Geral da União, as transferências do Fundo de Desenvolvimento da Amazônia,

217

equivalentes a 2% (dois por cento) do valor de cada liberação de recursos e os resultados de aplicações financeiras de seus recursos;

- estabelece que a Sudam é composta por Conselho Deliberativo, Diretoria Colegiada, Procuradoria-Geral, vinculada à Advocacia-Geral da União, por uma Auditoria-Geral e uma Ouvidoria;

- trata da formação do Conselho Deliberativo e de suas competências;

- estabelece que a atuação do Conselho Deliberativo será pautada pelo objetivo de fortalecimento do pacto federativo mediante a diminuição das desigualdades econômicas e sociais entre os entes federativos;

- cria comitês, permanentes ou provisórios, para promover a gestão participativa das múltiplas dimensões da questão regional;

- determina que o Conselho Deliberativo estabelecerá a composição e as competências dos Comitês de Gestão, que serão constituídos de representantes do Governo e da sociedade e funcionarão como instrumento de formulação, supervisão e controle, por parte dos cidadãos e de suas instituições representativas, dos planos e políticas públicas para a região;

- define as competências da Diretoria Colegiada;- trata do Plano Regional de Desenvolvimento da

Amazônia, elaborado em consonância com a Política Nacional de Desenvolvimento Regional, que será um instrumento de redução das desigualdades regionais;

- estabelece que o Plano Regional de Desenvolvimento da Amazônia, com vigência de quatro anos, compreenderá programas, projetos e ações necessários para atingir os objetivos e as metas econômicas e sociais da Amazônia, com identificação das respectivas fontes de financiamento;

- estabelece que o Conselho Deliberativo aprovará, anualmente, relatório a ser encaminhado à Comissão Mista do Congresso Nacional com a avaliação do cumprimento do Plano Regional de Desenvolvimento da Amazônia;

218

- mantém dispositivos da Medida Provisória nº 2.157-5, de 2001, de forma a preservar o funcionamento do Fundo de Desenvolvimento da Amazônia - FDA, mas veta a manutenção dos recursos a ele destinados em exercícios anteriores;

- extingue a Ada – Agência de Desenvolvimento da Amazônia;

- prevê que os cargos efetivos ocupados por servidores integrantes do quadro transferido para o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em decorrência do disposto no § 4º do art. 21 da Medida Provisória nº 2.156-5, de 24 de agosto de 2001, bem como os que estão lotados na Ada, poderão integrar o quadro da Sudam, mediante redistribuição, nos termos estabelecidos pelo art. 37 da Lei n o

8.112, de 11 de dezembro de 1990.

VI.8.e) Lei Complementar 125/2007-SUDENE82

A Lei Complementar nº 125, de 2007, institui, na forma do art. 43 da Constituição Federal, a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE; estabelece sua composição, natureza jurídica, objetivos, áreas de atuação, instrumentos de ação; altera a Lei no 7.827, de 27 de setembro de 1989, e a Medida Provisória no

2.156, de 24 de agosto de 2001; revoga a Lei Complementar no 66, de 12 de junho de 1991; e dá outras providências.

O instrumento foi sancionado, com muitos vetos, no início do corrente ano, após a aprovação, em 18.11.06, do PLP nº 76, de 2003, de autoria do Poder Executivo. A proposição foi encaminhada ao Congresso como fruto do compromisso político do Presidente da República de recriar as instituições de desenvolvimento regional em novas bases. A proposta foi gerada por um grupo de trabalho interministerial que, em documento publicado pela Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional do Ministério da Integração Nacional,

82 Escrito pela consultora legislativa Verônica Maria Miranda Brasileiro

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apresentou, no início de 2003, quais seriam as bases de uma proposta para o desenvolvimento das Regiões menos desenvolvidas do País.

No caso da Região Nordeste, embora não estivesse explícito no corpo da proposição encaminhada, havia a intenção - descrita no referido documento que definiu as bases da proposta encaminhada pelo Governo - de dotar a Sudene de recursos destinados às chamadas externalidades, incluindo as ações de infra-estrutura hídrica, eletricidade, transportes e comunicações, bem como em inovações tecnológicas e capacitação de pessoal. A nova Sudene teria como prioridade o apoio à produção, buscando identificar e superar as debilidades dos arranjos e cadeias produtivas, visando agregar valores à produção e otimizar a distribuição da renda no âmbito regional. A proposição caracterizava-se, também, por prever um maior controle contra possíveis desvios e fraudes, como também para evitar a concentração de renda sob o ponto de vista inter-regional e intra-regionais.

Os recursos necessários para tal seriam oriundos do fundo nacional de desenvolvimento regional, cuja constituição, prevista pela PEC nº 41, de 2003, transformada na Emenda Constitucional nº 42, de 2003, que altera o Sistema Tributário Nacional, a chamada “reforma tributária”, ainda não havia sido aprovada. De fato, a citada PEC previa a seguinte redação para o art. 159 da Constituição Federal:

“Art.159. ..........................................................................

.........................................................................................

I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, quarenta e nove por cento na seguinte forma:

........................................................................................

d) dois por cento, a fundo nacional de desenvolvimento regional, para aplicação em investimentos em infraestrutura nas Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e no Estado do Espírito Santo, nos termos da lei complementar;

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........................................................................................

§ 3° Os Estados entregarão aos respectivos Municípios vinte e cinco por cento dos recursos que receberem nos termos do inciso II, observados os critérios estabelecidos na lei complementar a que se refere o art. 158, parágrafo único.”

Durante as discussões para a aprovação da proposta de reforma tributária, no entanto, os recursos do fundo nacional de desenvolvimento regional foram pulverizados e destinados, não para infra-estrutura das Regiões mais carentes, como era inicialmente previsto, mas para investimentos privados. E, em vez de ficarem reservados para uma aplicação planejada, voltada para os interesses regionais, passaram para a administração dos governos estaduais, individualmente, como recursos adicionais a cada um dos Estados das regiões mais pobres.

Outra fonte de recursos prevista pelo PLP encaminhado ao Congresso Nacional seria o Fundo de Desenvolvimento do Nordeste - FDNE, criado junto com a Agência de Desenvolvimento do Nordeste – Adene. Como, desde 2001, os recursos definidos no Orçamento Geral da União para esse Fundo não foram aplicados, tentou-se “incorporá-los”, no texto aprovado no Congresso, à nova SUDENE, com a finalidade de apoiar atividades produtivas e investimentos em infra-estrutura na Região. Eram recursos que deixaram de ser aplicados e que seriam utilizados pela nova Superintendência.

Tal dispositivo foi vetado pelo Governo, bem como alguns outros que foram considerados inconstitucionais ou contrários ao interesse público.

Dessa forma, a “nova Sudene” já nasce sem recursos e aparentemente sem sustentação política e social capazes de devolver a ela o antigo prestígio da Sudene idealizada por Celso Furtado.

De forma resumida, a Lei Complementar nº 125, de 2007, após muitos vetos presidenciais:

- institui a Sudene como autarquia de natureza especial, administrativa e financeiramente autônoma, integrante do

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Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal, vinculada ao Ministério da Integração Nacional, com sede em Recife (PE);

- define sua área de atuação abrangendo todo o Nordeste e os municípios de Minas Gerais e do Espírito Santo que já estavam incluídos na área de abrangência da Adene, com a inclusão de mais 38 municípios mineiros e 01 capixaba;

- define a finalidade da Sudene: promover o desenvolvimento includente e sustentável de sua área de atuação e a integração competitiva da base produtiva regional na economia nacional e internacional:

- relaciona suas competências;

- define os instrumentos de ação da Sudene: o Plano Regional de Desenvolvimento do Nordeste, o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste – FNE e o Fundo de Desenvolvimento do Nordeste – FDNE;

- define as receitas da Sudene como sendo, basicamente, as dotações orçamentárias consignadas no Orçamento-Geral da União e as transferências do Fundo de Desenvolvimento do Nordeste, equivalentes a 2% (dois por cento) do valor de cada liberação de recursos;

- estabelece que a Sudene é composta por Conselho Deliberativo, Diretoria Colegiada, Procuradoria-Geral, vinculada à Advocacia-Geral da União, por uma Auditoria-Geral e uma Ouvidoria.

- trata da formação do Conselho Deliberativo e de suas competências;

- determina que o Conselho Deliberativo estabelecerá as normas para a criação, a organização e o funcionamento do Comitê Regional das Instituições Financeiras Federais, que terá caráter consultivo;

- define as competências da Diretoria Colegiada;

- trata do Plano Regional de Desenvolvimento do Nordeste, elaborado em consonância com a Política Nacional de

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Desenvolvimento Regional, que será um instrumento de redução das desigualdades regionais.

- estabelece que o Plano Regional de Desenvolvimento do Nordeste, com vigência de quatro anos, compreenderá programas, projetos e ações necessários para atingir os objetivos e as metas econômicas e sociais do Nordeste, com identificação das respectivas fontes de financiamento;

- define que o Plano Regional de Desenvolvimento do Nordeste tem como objetivos: a diminuição das desigualdades espaciais e interpessoais de renda, a geração de emprego e renda, a redução das taxas de mortalidade materno-infantil, a redução da taxa de analfabetismo, a melhoria das condições de habitação, a universalização do saneamento básico, a universalização dos níveis de ensino infantil, fundamental e médio, o fortalecimento do processo de interiorização do ensino superior, a garantia de implantação de projetos para o desenvolvimento tecnológico e a garantia da sustentabilidade ambiental;

- estabelece que o Conselho Deliberativo aprovará, anualmente, relatório a ser encaminhado à Comissão Mista do Congresso Nacional com a avaliação dos programas e ações do Governo Federal na área de atuação da Sudene;

- altera em diversos artigos a Lei nº 7.827, de 27 de setembro de 1989, que regulamenta o art. 159, inciso I, alínea c, da Constituição Federal, institui o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte - FNO, o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste - FNE e o Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste – FCO;

- mantém dispositivos da Medida Provisória nº 2.156-5, de 2001, de forma a preservar o funcionamento do Fundo de Desenvolvimento do Nordeste – FDNE, mas veta a manutenção dos recursos a ele destinados em exercícios anteriores;

- extingue a Adene – Agência de Desenvolvimento do Nordeste;

- prevê que os cargos efetivos ocupados por servidores integrantes do quadro transferido para o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em decorrência do disposto no § 4º do

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art. 21 da Medida Provisória nº 2.156-5, de 24 de agosto de 2001, bem como os que estão lotados na Adene, poderão integrar o quadro da Sudene, mediante redistribuição, nos termos estabelecidos pelo art. 37 da Lei n o 8.112, de 11 de dezembro de 1990.

VI.8.f) Lei Complementar Nº 123/2006

Lei do Super Simples para pequenas empresas

VI.8.g) Lei 11.434/2006

Prorrogação do Prazo de Permanência da Construção civil no Regime de Cumulatividade do PIS e COFINS até 31/12/2008. Isso permite redução do ônus gerado em setor com cadeia produtiva pequena pela nova regra de não-cumulatividade desses tributos, mas que implicaram alíquota mais alta. Estima-se renúncia fiscal de R$ 600 milhões.

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ESTÁGIO ATUAL DAS MEDIDAS LEGISLATIVAS DO PAC –14/06/2007

PEC 285/2004 Reforma Tributária Matéria Não ApreciadaPEC 293/2004 Reforma Tributária Matéria Não Apreciada PLP nº 388/2007 – Cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios na Área de Meio Ambiente

Matéria Não Apreciada

PLP Nº 1/2007 – Limitação do Crescimento da Folha

Matéria Não Apreciada

MPV 340/2006 – Vários Temas Incluindo Tabela do Imposto de Renda

Aprovada em 24/04/2007 na Câmara - PLV 12/07.Transformado na Lei 11.482/2007 em 31/05/2007, com veto parcial.

MPV 346/2006 – Abre crédito extraordinário em favor da Presidência da República, dos Ministérios dos Transportes, da Cultura e do Planejamento, Orçamento e Gestão e de Encargos Financeiros da União

Aprovada em 26/03/2007 na Câmara - Transformado na Lei 11.469/2007 em 17/04/2007.

MPV nº 347/2007 Constitui fonte de recursos adicional para ampliação de limites operacionais da Caixa Econômica Federal – CEF

Aprovada em 12/04/2007 na Câmara – PLV 9/07.Transformado na Lei 11.485/2007

MPV 348/2007 Institui o Fundo de Investimento em Participações em Infra-Estrutura - FIP-IE (energia; transporte; água e saneamento básico)

Aprovada em 11/04/2007 na Câmara – PLV 8/07Transformado na Lei 11.478/2007 na Câmara

MPV nº 349/2007. Institui o Fundo de Investimento do FGTS – FI-FGTS

Aprovada em 17/04/2007 na Câmara - PLV 10/07A matéria foi ao Senado Federal.

MPV nº 350/2007 Altera o Programa de Arrendamento Residencial e institui o arrendamento residencial com opção de compra

Aprovada em 27/03/2007 na Câmara – PLV 03/2007Votação das emendas do Senado em 19/04/2007. Transformado na Lei 11474/2007.

MPV nº 351. Cria o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento da Infra-Estrutura – REIDI (transportes, portos, energia e saneamento básico)

Aprovada em 25/04/2007 na Câmara – PLV 13/2007-Votação das emendas do Senado em 22/05/2007. Remessa à Sanção em 31/05/2007

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MPV nº 352/2007 Cria Incentivos às indústrias de equipamentos para TV Digital e de componentes eletrônicos semicondutores e sobre a proteção à propriedade intelectual das topografias de circuitos integrados.

Aprovada em 18/04/2007 na Câmara – PLV 11/07Transformado na Lei 11.484/2007

MPV nº 353 Término do processo de liquidação e extinção da RFFSA

Aprovada em 29/03/2007 na Câmara – PLV 05/07Transformado na Lei 11483/2007

Projeto de Lei nº 261/2005 do Senado Federal que disciplina a concessão de benefícios previdenciários.

Em tramitação na Câmara.

Projeto de Lei nº 1/2007 do Salário Mínimo.

Aprovada na Câmara (redação final na CCJC) em 05/06/2007. Parecer da Comissão Especial Aprovado em 17/04/2007.

Projeto de Lei do Regime de Previdência Complementar do Servidor Público Federal

Ainda não Enviado pelo Poder Executivo

Projeto de Lei nº 5877/2005 – Reestrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC)

Em tramitação na Câmara, tendo Comissão Especial montada em funcionamento.

Projeto de Lei nº 3.337/2004 das Agências Reguladoras

Em tramitação na Câmara. Relator está trabalhando em seu Substitutivo a ser votado em Plenário.

Projeto de Lei nº 6.673/2006 sobre a Regulação do Gás Natural

Em tramitação na Comissão Especial da Câmara.

Projeto de Lei nº 7.709/2007 Altera a Lei de Licitações 8.666/93

Aprovado na Câmara em 02/05/2007Matéria está no Senado.

PLP 7361/2006 do Senado que estabelece Diretrizes sobre Saneamento Básico

Aprovado na Câmara em 05/09/2006. Aprovado na Câmara com emendas do Senado em 22/11/2006. Transformado na Lei nº 11.445, de 05 de Janeiro de 2007.

PLP 249/2005 do Resseguro Aprovado na Câmara em 13/12/2006. Transformado na Lei Complementar Nº 126/2007 com veto parcial.

Projeto de Lei Nº 6.272/2005 criando a Super-Receita

Aprovado na Câmara em 01/02/2006. Aprovado na Câmara com Emendas do Senado em 13/02/2007 Transformado na Lei 11457/2007.

PLP 22/2003 da SUDAM Aprovado na Câmara em 11/08/2004.Aprovado Substitutivo do Senado em 29/11/2006.Transformado na Lei Complementar 124/2007- SUDAM

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PLP 76/2003 da SUDENE Aprovado na Câmara em 11/08/2004. Aprovado Substitutivo do Senado em 28/11/2006.Transformado na Lei Complementar 125/2007

MPV 321/2006 Aprovada na Câmara em 22/11/2006. Aprovado com votação das emendas do Senado em 20/12/2006. Transformada na Lei 11.434/2006

PLP 123/2004 Super-Simples Aprovado na Câmara em 05/09/2006. Aprovada Redação final com /emendas do Senado em 22/11/2006. Transformado na Lei Complementar Nº 123/2006

ESTATÍSTICAS BÁSICAS DAS MEDIDAS LEGISLATIVAS DO PAC 14/06/2007Aprovados Em Tramitação na

Câmara Votado na Câmara e em Tramitação no Senado

Ainda Não Enviado pelo Executivo

PEC 0 2 0 0PLP 5 2 0 0MPV 10 0 0 0Projeto de Lei

2 4 2 1

Totais 17 8 2 1

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