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UNIVERSIDADE VALE DO RIO DOCE
FACULDADE DE DIREITO, CIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS E ECONÔMICAS
CURSO DE DIREITO
Gabriella Silva Fróis
A VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA ISONOMIA TRIBUTÁRIA PELA
CONTRIBUIÇÃO AO CUSTEIO DO SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA
Governador Valadares
2011
GABRIELLA SILVA FRÓIS
A VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA ISONOMIA TRIBUTÁRIA PELA
CONTRIBUIÇÃO AO CUSTEIO DO SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA
Monografia apresentada ao curso de Direito
da Faculdade de Direito Ciências
Administrativas e Econômicas da
Universidade Vale do Rio Doce para
obtenção parcial do título bacharel em
Direito.
Orientador: Prof. Hélcio Armond Junior
Governador Valadares
2011
GABRIELLA SILVA FRÓIS
A VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA ISONOMIA TRIBUTÁRIA PELA
CONTRIBUIÇÃO AO CUSTEIO DO SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA
Monografia apresentada ao curso de Direito
da Faculdade de Direito Ciências
Administrativas e Econômicas da
Universidade Vale do Rio Doce para
obtenção parcial do título bacharel em
Direito.
BANCA EXAMINADORA
________________________________
Orientador: Hélcio Armond Junior
________________________________
Prof. convidado 1
________________________________
Prof. convidado 2
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus pela dádiva da vida, pelo cuidado e sustento durante todo o
tempo, agradeço ao Vicente por estar sempre presente, pelo amor e cumplicidade,
ao meu pai, pela coragem e exemplo de vida, ao orientador e professor Hélcio
Armond, ao professor Sérgio pela contribuição na metodologia do trabalho, e a
todos, família e amigos que fazem parte da minha vida.
Semeia pela manhã a tua semente, e à tarde não repouses a mão,
porque não sabes qual prosperará; se esta, se aquela ou se ambas
igualmente serão boas (Eclesiastes 11:6) O que atenta prudentemente
para a palavra achará o bem, e o que confia no Senhor será bem-
aventurado. O sábio de coração será chamado prudente, e a doçura dos
lábios aumentará o ensino. O entendimento, para aqueles que o
possuem, é uma fonte de vida, mas a instrução dos tolos é a sua
estultícia (Provérbios 16:20-22)
RESUMO
A COSIP, contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública, foi criada em
2002 através da Emenda Constitucional 39, que acrescentou ao texto da
Constituição Federal de 1988 o artigo 149-A. Esse tributo veio substituir a TIP (taxa
de iluminação pública) rejeitada pelo Judiciário, por ser a iluminação pública um
serviço público universal que não pode ser custeado mediante receita de taxa. O
presente trabalho expõe opiniões de doutrinadores e juristas relacionados ao
princípio da isonomia tributária e a COSIP, abrangendo a manobra política que foi
feita para que a TIP, então julgada inconstitucional, se transformasse em uma
contribuição. Diversas doutrinas, jurisprudências e artigos de renomados autores
serão utilizados para esclarecer sobre o tema e o posicionamento da aluna sobre o
assunto, que é a violação do principio da isonomia pela cobrança da COSIP sem
distinguir bairros que recebem iluminação diferenciada do centro da cidade. A
violação ao princípio da isonomia por esse tributo será o tema central da discussão e
a exposição das idéias a respeito do assunto será clara e objetiva.
Palavras-chaves: Violação de princípios. Proporcionalidade. Contribuinte.
Contribuição social.
ABSTRACT
COSIP, contribution toward the cost of public lighting services, was established in
2002 by Constitutional Amendment 39, which added to the text of the Constitution of
1988 Article 149-A. This tax replaces the PIT rate (lighting), rejected by the judiciary,
as the lighting a universal public service that can not be funded by revenue from the
fee. This article presents the opinions of jurists and scholars related to the principle of
equality and Cosipa tax, covering the political jockeying that has been made to the
TIP, then ruled unconstitutional, to turn into a contribution. Several doctrines, case
law and articles by renowned authors will be used to clarify the issue and placement
of the student on the subject, which is a violation of the principle of equality for
collecting COSIPA without distinguishing different lighting districts that receive from
the city center. Violation of the principle of equality for this tribute will be the focus of
the discussion and the exposure of ideas on the subject is clear and unambiguous.
Keywords: Violation of principles. Proportionality. The taxpayer. Social contribution.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................. 09
2 DESENVOLVIMENTO.................................................................................................................... 19
2.1 ESPÉCIES DE TRIBUTOS ........................................................................................................ 13
2.1.1 Impostos ..................................................................................................................................... 13
2.1.2 Taxas .......................................................................................................................................... 15
2.1.3 Contribuição de melhoria ........................................................................................................ 16
2.1.4 Empréstimos compulsórios ..................................................................................................... 17
2.1.5 Contribuições especiais ........................................................................................................ 18
3 COSIP ............................................................................................................................................... 19
4 DA TAXA DE ILUMINACAO PÚBLICA À COSIP ...................................................................... 29
5 PRINCÍPIO DA ISONOMIA ......................................................................................................... 231
6 COSIP VIOLANDO O PRINCIPIO DA ISONOMIA .................................................................... 27
6.1 O Posicionamento do STF sobre a COSIP.........................................................................................30
7 CONCLUSÃO .................................................................................................................................. 32
1 INTRODUÇÃO
O tema do presente trabalho científico é a tributação feita pelos Municípios e
pelo Distrito Federal da contribuição para o custeio do serviço de iluminação pública
(COSIP) que foi introduzida na Constituição Federal, através da Emenda
Constitucional 39, datada de 19.12.2002, que acrescentou no texto constitucional o
artigo 149-A, cujo objetivo é substituir a taxa de iluminação pública (TIP), rejeitada
pelo Poder Judiciário, e continuar a arrecadação de recursos para custear os gastos
que os Municípios e o Distrito Federal têm com a iluminação pública.
Todavia, a tema foi delimitado para saber se a contribuição para o custeio
do serviço de iluminação pública (COSIP) fere o princípio constitucional da igualdade
tributária que preconiza o tratamento igual dos contribuintes em situação
semelhante, consagrado no inciso II do artigo 150 da Constituição Federal.
As leis municipais criaram a COSIP tributando de maneira idêntica
contribuintes ou conjunto de contribuintes localizados em loteamentos, bairros e
favelas que recebem quantidades diferentes do serviço de iluminação pública dos
moradores da região central da cidade, sabidamente prestigiada com maior e melhor
iluminação.
Desta maneira, o problema consistiu em saber se houve violação do
princípio da isonomia com essa tributação idêntica para todas as regiões da cidade,
pouco importando a quantia de iluminação pública recebida pelos contribuintes, cujo
assunto é atual, inédito e importante para os munícipes que são tratados de forma
desigual e para a lisura da tributação que fora objeto de julgamento pelo Supremo
Tribunal Federal no Recurso Extraordinário 573675/SC, o qual julgou pela
constitucionalidade dessa contribuição.
A lei municipal que cria a COSIP cobra um percentual de acordo com o
consumo do contribuinte, pouco importando se a região que ele mora recebe uma
determinada quantia de iluminação pública aquém de outra, como ocorre, por
exemplo, no centro da cidade em contraposição com os loteamentos.
O objetivo geral de analisar a lei criadora da COSIP em Governador
Valadares feria o principio da isonomia foi alcançado com o estudo dessa lei, bem
como os objetivos específicos de enumerar os dispositivos da lei e sua aplicação
uniforme para todos os bairros da cidade.
A metodologia empregada no presente trabalho científico versou sobre a
pesquisa bibliográfica, documental e da legislação pertinente ao assunto para saber
o percentual cobrado nas faturas nas respectivas regiões da cidade, bem como um
estudo de campo para analisar a quantidade de iluminação pública recebida no
centro e nas demais regiões da cidade, cujo método aplicado fora dedutivo partindo
da Constituição e lei municipal para a ocorrência do fenômeno particular de cobrar a
COSIP de forma igual para todos os contribuintes, independentemente da região em
que se encontre.
2 DESENVOLVIMENTO
Tributo vem do latim tribuere, que significa dividir ou repartir em tribos. Na
antiguidade, o tributo era arrecadado com aspecto de indenização no caso de perda
das guerras e lutas e até mesmo para financiar as mesmas. Uma imposição do
vencedor sobre o vencido. Na Idade Média o tributo era utilizado como autorização
divina dos soberanos.
O tributo é um dos três ramos de receitas derivadas ou obrigatórios do
Estado (tributos, reparações de guerra e penas pecuniárias), cujo setor privado as
paga por ato de império, sendo uma obrigação ex lege e, segundo Baleeiro (1997, p.
157), ―são meios ordinários e normais de manutenção do Estado e de seu sistema
de serviços públicos‖.
Com a formação dos Estados de Direito, após a Revolução Francesa, o
tributo passou a significar fonte de arrecadação para o desenvolvimento social e
igualdade econômica, nunca deixando a característica de arbitrariedade do Estado
diante do contribuinte.
O artigo 3º do Código Tributário Nacional define o que é tributo:
Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção por ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
Diz-se que a obrigação é compulsória, porque ela decorre diretamente da lei.
A vontade do contribuinte é irrelevante e por isso até mesmo os incapazes podem
ser sujeitos passivos das obrigações tributárias.
A natureza jurídica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva
obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la, ou seja, independe da denominação
do tributo ou da destinação legal do produto de sua arrecadação conforme dispõe
artigo 4º do Código Tributário Nacional:
Art. 4º A natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la: I - a denominação e demais características formais adotadas pela lei; II - a destinação legal do produto da sua arrecadação.
O tributo é obrigação ex lege, não existe sem que haja lei anterior que o
institua, definindo inclusive o fato gerador da obrigação tributária. É o fato gerador
que especifica cada tributo, é como se fosse à identidade do tributo.
A classificação doutrinária dos tributos permite um melhor entendimento dos
tributos:
Quanto à discriminação das rendas por competência (federais – criados
privativamente pela União, estaduais - criados privativamente pelos Estados ou
municipais - criados privativamente pelos Municípios). Quanto ao exercício da
competência impositiva (privativos – atribuição exclusiva de um ente público,
comuns – atribuição indiscriminada a todos os entes e residuais – atribuição à União
para criar tributos não previstos). Quanto à finalidade (fiscais – objetivo de arrecadar
dinheiro aos cofres públicos, extrafiscais – finalidade de intervir na ordem econômica
e parafiscais – objetivo de arrecadar para uma atividade específica). Quanto à
hipótese de incidência (vinculados – cobrança depende de uma atividade estatal
específica em relação ao contribuinte e não-vinculados – cobrança não depende de
uma atividade estatal específica).
Quanto ao destino da arrecadação (vinculada – os recursos somente podem
ser utilizados em atividades determinadas e não-vinculada – os recursos
arrecadados podem ser utilizados em qualquer despesa prevista no orçamento).
Quanto a possibilidade de repercussão do encargo econômico (diretos – incidem
sobre o contribuinte e indiretos – incidem sobre terceira pessoa como o consumidor
final). Quanto aos aspectos objetivos e subjetivos da hipótese de incidência (reais –
incidem sobre coisas e pessoais – incidem sobre aspectos subjetivos).
A Constituição Federal em seu artigo 145 define como tributo: impostos,
taxas e contribuições de melhoria, no entanto, baseado no Código Tributário
Nacional em seu artigo 217 e nos artigos 148 e 149 da Constituição, diversos
doutrinadores têm considerado o empréstimo compulsório e as contribuições sociais
como espécies do gênero tributo, que são citados na respectiva ordem:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: I - impostos; II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição; III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
Art. 217. As disposições desta Lei, notadamente as dos arts 17, 74, § 2º e 77, parágrafo único, bem como a do art. 54 da Lei 5.025, de 10 de junho de 1966, não excluem a incidência e a exigibilidade: I - da "contribuição sindical", denominação que passa a ter o imposto sindical de que tratam os arts 578 e seguintes, da Consolidação das Leis do Trabalho, sem prejuízo do disposto no art. 16 da Lei 4.589, de 11 de dezembro de 1964; II - das denominadas "quotas de previdência" a que aludem os arts 71 e 74 da Lei 3.807, de 26 de agosto de 1960 com as alterações determinadas peloarti. 34 da Lei 4.863, de 29 de novembro de 1965, que integram a contribuição da União para a previdência social, de que trata o art. 157, item XVI, da Constituição Federal; III - da contribuição destinada a constituir o "Fundo de Assistência" e "Previdência do Trabalhador Rural", de que trata o art. 158 da Lei 4.214, de 2 de março de 1963; IV - da contribuição destinada ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, criada pelo art. 2º da Lei 5.107, de 13 de setembro de 1966; V - das contribuições enumeradas no § 2º do art. 34 da Lei 4.863, de 29 de novembro de 1965, com as alterações decorrentes do disposto nos arts 22 e 23 da Lei 5.107, de 13 de setembro de 1966, e outras de fins sociais criadas por lei.
Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios: I - para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência; II - no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, "b". Parágrafo único. A aplicação dos recursos provenientes de empréstimo compulsório será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição.
Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.
2.1 ESPÉCIES DE TRIBUTOS
2.1.1 Impostos
Conforme o artigo 16 do Código Tributário Nacional, ―imposto é o tributo cuja
obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade
estatal específica, relativa ao contribuinte‖. O imposto é uma exigência não
vinculada, cujo fato gerador independe de contra-prestação específica.
A cobrança dos impostos será devida tão somente aos entes federativos em
conformidade com os fatos tributáveis descritos na Constituição Federal:
Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre: I - importação de produtos estrangeiros; II - exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados; III - renda e proventos de qualquer natureza; IV - produtos industrializados; V - operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários; VI - propriedade territorial rural; VII - grandes fortunas, nos termos de lei complementar.
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: I - transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos; II - operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior; III - propriedade de veículos automotores.
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: I - propriedade predial e territorial urbana; II - transmissão "inter vivos", a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de direitos a sua aquisição; III - serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar.
Os artigos mencionados podem ser resumidos assim: União (II – imposto de
importação, IE – imposto de, IGF – imposto de, ITR – imposto de, IPI – imposto de,
IOF – imposto de), Estados (ICMS – imposto de, ITCD – imposto de, IPVA – imposto
de), Distrito Federal (ICMS, ITCD, IPVA e ISS – imposto de, ITBI – imposto de, IPTU
– imposto de) e Municípios (ISS , ITBI, IPTU):
Conforme estabelece o artigo 154, inciso I, da Constituição Federal mediante
lei complementar pode-se instituir impostos não especificados, como por exemplo a
criação de um imposto sobre a locação de bens móveis, desde que sejam não
cumulativos e não tenham fato gerador e base de cálculo próprios dos impostos já
discriminados na Constituição. Imposto não cumulativo é aquele que admite a
compensação do valor já cobrado anteriormente, pelo mesmo imposto, em cada
nova operação (ICMS, IPI).
Por fim, a Constituição Federal permite a criação do imposto extraordinário
de guerra (artigo 154, II) cuja cobrança durará somente pelo tempo que durar o
estado de guerra.
Alexandre (2009, p. 89) traz uma distinção entre impostos ―diretos‖ e
―indiretos‖, segundo a qual os impostos ―diretos‖, ou ―que não repercutem‖, são
aqueles cuja carga econômica é suportada pelas próprias pessoas que realizam o
fato imponível, como é o caso do imposto de renda, em que o patrimônio de quem
obteve a renda é objeto de tributação. Ao passo que, os impostos ―indiretos‖, ou
―que repercutem‖, são aqueles cuja carga financeira é suportada por terceira pessoa
que não realizou o fato imponível, geralmente é consumidor final que adquiri a
mercadoria na qual está embutido o valor do imposto.
Se a COSIP fosse um imposto ele seria ―direto‖, posto que a carga é
suportada diretamente pelo contribuinte que paga a fatura de energia elétrica.
2.1.2 Taxas
As taxas têm como fato gerador o exercício regular do Poder de Polícia, ou a
utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao
contribuinte ou colocado a sua disposição, conforme o disposto no artigo 77 do
Código Tributário Nacional e o artigo 145, II, da Constituição Federal, que serão
colacionados na respectiva ordem:
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: I - impostos; II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição; Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição. Parágrafo único. A taxa não pode ter base de cálculo ou fato gerador idênticos aos que correspondam a imposto nem ser calculada em função do capital das empresas Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
Para cobrança com base no exercício do Poder de Polícia impõe-se o efetivo
exercício da fiscalização, sendo irregular a cobrança feita com base em simples
amostragens.
Conforme dispõe o artigo 79 do Código Tributário Nacional, a segunda
hipótese para a cobrança da taxa é a utilização, efetiva ou potencial, de serviço
público específico, divisível e compulsório, prestado ao contribuinte ou colocado a
sua disposição.
Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o artigo 77 consideram-se: I - utilizados pelo contribuinte: a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título; b) potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento; II - específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de unidade, ou de necessidades públicas; III - divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários.
O serviço pode ser utilizado pelo contribuinte de forma efetiva ou potencial.
De forma efetiva, quando por ele usufruído a qualquer título. Potencialmente,
quando, sendo de utilização compulsória, seja posto à sua disposição mediante
atividade administrativa em efetivo funcionamento.
O serviço público que caracteriza o fato gerador da taxa tem de ser relativo
ao contribuinte desta e não à coletividade em geral, permitindo que se verifique o
vínculo entre o sujeito passivo do tributo e os serviços.
Os serviços são específicos quando podem ser determinados, destacados
em unidades autônomas de intervenção, em áreas delimitadas de atuação.
Os serviços são divisíveis quando suscetíveis de utilização individual e
mensurável.
2.1.3 Contribuição de melhoria
A contribuição de melhoria tem como fato gerador a valorização do imóvel
do contribuinte em razão de obra pública.
Somente a pessoa jurídica de direito público que exercita a atividade estatal
específica é que pode instituir a taxa ou a contribuição de melhoria.
A contribuição de melhoria é um tributo comum, ou seja, qualquer ente
federativo que realizar a obra pública e beneficiar a propriedade privada decorrente
da valorização do imóvel pode cobrá-la.
O artigo 81 do Código Tributário Nacional foi regulamentado pelo Decreto-lei
195, de 1967, com o objetivo de definir a contribuição de melhoria e mostrar seu
conteúdo e alcance:
Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.
2.1.4 Empréstimos compulsórios
A Constituição Federal prevê em seu artigo 148 a cobrança desse tributo
mediante lei complementar:
Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios: I - para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência; II - no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, "b". Parágrafo único. A aplicação dos recursos provenientes de empréstimo compulsório será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição.
É de competência exclusiva da União cobrar esse empréstimo e a aplicação
dos recursos obtidos através desse empréstimo é vinculada à despesa que
fundamentou sua cobrança.
Por ser restituível, o empréstimo compulsório não pode ser considerado uma
receita para o setor público, já que ele é restituível ao contribuinte, e o prazo para
resgate deve estar definido na mesma lei complementar que o criou.
2.1.5 Contribuições especiais
O caput do artigo 149 da Constituição Federal prevê a possibilidade da
União cobrar três espécies de contribuições: sociais, de intervenção no domínio
econômico (CIDE) e contribuições corporativas.
Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.
Há ainda uma exceção à essa regra, o parágrafo 1º do mesmo artigo prevê
a possibilidade dos Estados, Distrito Federal e Municípios cobrarem de seus
servidores contribuições para o benefício destes.
As contribuições sociais são aquelas destinadas a financiar a concretização
dos direitos sociais previstos na Constituição Federal, que são custeados com as
seguintes contribuições: CSSL, PIS/PASEP e COFINS como ocorre com a
contribuição sindical (CNA e CONTAG) e a contribuição previdenciária (INSS), os
quais servem para custear a seguridade social (previdência, saúde pública e
assistência social), tendo assim função fiscal.
A contribuição para a seguridade social procura tributar a receitas dos
empregadores, dos empregados, dos concursos de prognósticos e da importação de
bens do exterior.
As contribuições de intervenção no domínio econômico (CIDE) têm função
regulatória da economia ou do mercado de consumo, exigidos hoje em dia sobre o
comercio de combustíveis e exportação de petróleo, sendo assim predominante a
sua função extrafiscal com a exigência tributária sobre os agentes econômicos que
são submetidos a essa intervenção.
As contribuições profissionais são instituídas em favor de categorias
profissionais (médicos, fisioterapeutas) ou econômicas (sindicatos de
empregadores), cujas contribuições com notória função fiscal são cobradas pelos
órgãos fiscalizados das classes dos integrantes da respectiva categoria profissional.
3 COSIP
A emenda constitucional 39/2002 acrescentou o artigo 149-A na Constituição
Federal para possibilitar a cobrança da contribuição para o custeio do serviço de
iluminação pública, a COSIP.
Art. 149-A Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto no art. 150, I e III. Parágrafo único. É facultada a cobrança da contribuição a que se refere o caput, na fatura de consumo de energia elétrica.
A COSIP, tendo em vista a classificação doutrinária dos tributos, vem a ser
um tributo: de competência impositiva municipal; de competência privativa do
Município e do Distrito Federal; fiscal; vinculado; arrecadação vinculada; direto e
real.
Alexandrino (2009, p. 125/126) aduz que essa contribuição ―foi a forma que
os municípios encontraram de, com muita pressão sobre o Congresso, contornar
ardilosamente a jurisprudência firmada no STF segundo a qual iluminação pública
não pode ser remunerada por taxa, porque se trata de serviço público geral e
indivisível‖ e afirma que se trata de um tributo estando, assim, sujeita aos princípios
constitucionais.
Amaro (2005, p. 136 e 56) diz que ―a contribuição para o custeio do serviço
de iluminação pública não pode ser discriminatória‖ e conclui:
Iluminação pública não é serviço a que pudesse ser atrelada a figura de taxa,
dado que não é divisível. Quedaria, portanto, no campo dos serviços gerais e
indivisíveis, financiáveis pela receita de impostos, a exemplo de outras tantas
atividades desempenhadas pelo Poder Púbico no interesse da comunidade
(bombeiros, segurança pública etc.). Com intuito de dar uma nova fonte de
receita para os Municípios (e Distrito Federal), a Emenda criou mais um
exemplar dessas figuras insólitas, genericamente batizadas com o nome de
contribuição, que se distinguem umas das outras pela finalidade a cujo
atendimento se destinam.
No Município de Governador Valadares a COSIP fora instituída pela Lei
Complementar 43, (GOVERNADOR VALADARES, 2002), a qual dispõe:
Art.1º- Fica criada no Município de Governador Valadares/MG a contribuição para o Custeio dos Serviços de Iluminação Pública — CCSIP, cuja finalidade é o custeio do serviço de iluminação pública municipal. Art. 2º - O serviço a que se refere o artigo anterior compreende a iluminação de vias, logradouros e demais bens públicos e a instalação, manutenção, melhoramento e expansão da rede de iluminação pública, além de outras atividades a estas correlatas, como o custeio do consumo de energia elétrica de prédios e logradouros públicos. Art. 9º - Fica acrescido ao artigo 43 da Lei Complementar n. 34, de 14 de dezembro de 2001 Código Tributário Municipal, o seguinte inciso, fazendo-se as adaptações necessárias: IV - contribuição para o custeio dos serviços de iluminação pública, definida na forma de lei complementar específica.
Para permitir a cobrança da COSIP a lei utiliza a cobrança na fatura de
energia elétrica através de um convênio com a CEMIG, cujos valores são apurados
mediante uma tabela:
Art. 3º - Contribuinte é toda a pessoa física ou jurídica que possua ligação de energia elétrica regular ao sistema de fornecimento de energia mantido pelo Poder Público Municipal ou pela concessionária. Art. 6º - A base de cálculo para a cobrança da CCSIP será o valor do consumo mensal de energia elétrica de cada contribuinte informado na respectiva fatura em pelo concessionário, mediante a aplicação dos seguintes percentuais: CLASSE (KWH) PERCENTUAL DA CCSIP 0 a 30 ISENTO 31 a 50 1,0% 51 a 100 2,0% 101 a 200 4,50% 201 a 300 7,0% Acima de 300 8,0%
A mencionada lei, todavia, não dispõe sobre uma diferença real que ocorre
entre a quantidade de iluminação que é oferecida na região central da cidade em
detrimento da que é recebida pelos loteamentos, bairros distantes do centro e
favelas.
4 DA TAXA DE ILUMINACAO PÚBLICA À COSIP
A cobrança de uma taxa deve respeitar os princípios da divisibilidade e da
especificidade.
Segundo o Código Tributário Nacional, os serviços são específicos ou
singulares (prestados uti singuli) quando possam ser destacados em unidades
autônomas de intervenção, de utilidade ou de necessidade públicas; são divisíveis
quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus
usuários (art.79,I e II).
Para se cobrar uma taxa deve haver uma correlação entre o custo do serviço
público prestado e a contraprestação recebida por esses beneficiários,
diferentemente do imposto que não precisa realizar qualquer atividade específica
relativa ao contribuinte.
É pacífico o entendimento do Supremo Tribunal Federal que o serviço de
iluminação pública não é pacífico nem divisível, portanto não se enquadra no
conceito de taxa, conforme já cristalizado na Súmula 670: ―O serviço de iluminação
pública não pode ser remunerado mediante taxa.‖
Tendo em vista a existência de um custo altíssimo da iluminação pública nas
Cidades e Distritos e a diminuição na arrecadação tributária pelos Municípios,
decorrente da decisão do Supremo Tribunal Federal no RE 573675/SC, os Prefeitos
pressionaram o governo federal e o Congresso Nacional para que conseguissem
uma forma alternativa para viabilizar o pagamento dessa despesa com a iluminação
pública.
O mecanismo encontrado foi criar e incluir no texto constitucional uma nova
contribuição para a obtenção dessa receita tributária para acobertar a despesa com
a iluminação, sendo inserido o artigo 149-A na Constituição tendo a seguinte
redação:
Art. 149-A Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto no art. 150, I e III. Parágrafo único. É facultada a cobrança da contribuição a que se refere o caput, na fatura de consumo de energia elétrica.
A realidade na criação da COSIP é suscitada por Alexandre (2009, p.
85/86):
Conforme já estudado, o Supremo Tribunal Federal, há tempos, pacificou o
entendimento de que o serviço de iluminação pública não atende aos
requisitos de especificidade e divisibilidade, necessários para a possibilidade
de financiamento mediante a instituição de taxa. Recorde-se que o
entendimento foi cristalizado no enunciado 670 da Súmula de jurisprudência
da Corte, afirmando que o ‗serviço de iluminação pública não pode ser
remunerado por taxa‘.
A solução, no tocante ao financiamento do serviço, também ficou clara nos
julgados que deram origem à Súmula. Sendo um serviço uti universi, prestado
a beneficiários não-identificados e não-identificados, deveria ser remunerado
pelos impostos, tributos que não podem ter sua arrecadação vinculada a
qualquer despesa, ressalvadas as exceções expressamente previstas no
texto da Constituição Federal.
O grande problema passou a ser o argumento econômico, sempre subjacente
às discussões relativas à matéria tributária. Os prefeitos alegavam a penúria
dos cofres públicos municipais. Afirmavam que os Municípios não tinham
condições de utilizar uma parcela relevantecda limitada arrecadação oriunda
de impostos próprios (CF, art. 166) e de transferências constitucionais de
impostos alheios (CR, arts.158 e 159, I, b) para o custeio do serviço de
iluminação pública. Na visão dos edis, para o Município, o valor era muito
elevado, mas, se fosse dividido por toda a população, tornar-se-ia bastante
razoável.
Dados os fins - transferir para os residentes, mediante tributo específico, o
custeio do serviço de iluminação pública -, restava a viabilização jurídica -
meios -para a solução do problema.
Assim, para fugir às restrições a que o art. 145, II, da CF/1988 submete as
taxas, foi editada a Emenda Constitucional 39/2002.
O mencionado dispositivo da Constituição Federal passou a permitir a
criação e cobrança dessa contribuição pelos Municípios, utilizando-se para esse fim
a fatura de energia elétrica.
5 PRINCÍPIO DA ISONOMIA
A competência tributária, que é o poder que os entes políticos têm para
instituir tributos, não é ilimitada, pelo contrário, sobre limitações previstas na
Constituição Federal e no Código Tributário Nacional, em especial por meio de
princípios gerais, dentre eles o principio da isonomia.
Baleeiro (1997, p. 2) afirma que: ―O sistema tributário movimenta-se sob
complexa aparelhagem de freios e amortecedores, que limitam os excessos acaso
detrimentrosos à economia e à preservação do regime e dos direitos individuais‖.
A Constituição Federal consagra o princípio da isonomia tributária em dois
dispositivos:
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: II - instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos; Art. 151. É vedado à União: I - instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do País;
Baleeiro (1997, p. 520) assevera que: ―Se ‗todos são iguais perante a lei‘,
não será possível a esta reservar tratamento fiscal diverso aos indivíduos que se
acham nas mesmas condições‖ e relembra:
As diversas Constituições promulgadas pela França em seguida à Revolução e até depois de restaurado o regime monárquico invariavelmente se referiram à igualdade de todos perante o tributo. É uma velha fórmula política, que reflete o penoso e longo esforço dos povos na luta secular contra privilégios e iniqüidades de classe. Mas a Ciência das Finanças a acolheu, desdobrando-a em diferentes aspectos: generalidade, uniformidade, justiça do imposto.
Derzi (2004, p.96/97 e 99) ensina sobre o princípio da isonomia que:
Desde Platão e Aristóteles até os juristas, éticos e filósofos do nosso tempo,
a igualdade está vinculada a justiça. A justiça e a igualdade não são puro
hábito, mas virtudes em relação a outrem, bem estranho. A justiça
distributiva é vista como igualdade na distribuição das honras, riquezas e
outros bens entre os cidadãos. O injusto é desigual e o justo é o igual.
Apesar de o princípio da igualdade formalmente exigir o mesmo tratamento
para coisas iguais, a dificuldade está em decidir o que é igual, que aspectos
são relevantes ou não, valiosos ou sem valor. Como lembra Chäim
Perelman, todo conceito concreto de igualdade é uma concepção particular
do mundo e deriva para uma questão axiológica.
O conceito de igualdade em Aristóteles, formulado corretamente do ponto
de vista formal, como norma que manda tratar igualmente os iguais e
desigualmente os desiguais, na medida da desigualdade, partia do critério
do mérito. Mas o mérito sofria uma redução especial, ou não era utilizado
naquelas relações consideradas de superior para inferior. Circunscreveu-se
o justo ou o igual, do ponto de vista político (da polis) aos cidadãos dentre
os quais Aristóteles excluiu as mulheres, as crianças, os bárbaros e os
escravos.
…
A igualdade tomada em sentido concreto arrasta profundas divergências,
pois envolve posturas ideológicas, políticas, axiológicas. Por isso, como
registra Canotilho, é fundamental partir-se da Constituição historicamente
posta, a qual positiva as opções axiológicas e ideológicas fundamentais,
objetivando e cristalizando valores em princípios jurídicos.
Sendo ainda mais específica quanto à realidade brasileira, Derzi (2004,
p.96/97 e 99) afirma:
Em uma sociedade de tão alarmantes diferenças econômico-materiais entre
grupos e cidadãos, o simples aumento dos salários mais baixos geraria,
ainda que os preços se mantivessem estáveis, incompreensão na classe
média mais elevada, a qual costuma medir a sua felicidade em número de
salários mínimos percebidos.
O desafio da Constituição de 1988 está exatamente na sua eficácia. A
igualdade é o pilar básico do Estado Democrático de Direito. Mas concebida
no sentido concreto, para erradicação daquilo que Pontes de Miranda
chamou de o ‗ser oligárquico‘ subsistente em quase todas as democracias.
A comparabilidade e a relação proporcional estão por detrás de todas as
distintas e divergentes concepções de igualdade material (e de justiça).
Ninguém é feliz ou infeliz, rico ou miserável, a não ser quando comparado.
Alexandrino (2009, p. 31/32) afirma que ―o princípio da isonomia tributária
não apenas ordena que se dê tratamento igual aos equivalentes, mas também que
se trate desigualmente os desiguais‖ e aponta que esse princípio ―traz um comando
voltado tanto para o legislador (igualdade na lei) como para o aplicador da lei ao
caso concreto (igualdade perante a lei)‖, por meio do qual o legislador ao elaborar a
lei ―não poderá estabelecer no seu texto tratamento anti-isonômico‖.
Carraza (2004, p.67, 69/70) leciona sobre o princípio da isonomia com
bastante clareza demonstra a importância do princípio da isonomia ao revelar sua
proximidade com o princípio republicano:
Não é porque o Estado, para sobreviver, precisa de meios pecuniários
(dinheiro) que os contribuintes podem ter seus direitos atropelados.
Constitucionalmente, pois, um tributo não pode ter outro escopo que o de
instrumentar o Estado a alcançar o bem comum. A nosso ver, qualquer
exação que não persiga esta finalidade é inconstitucional. Tal se dá com o
tributo preordenado a objetivos de ordem privada, como, e. g., o que
beneficia uma empresa comercial (que visa, precipuamente, ao lucro de
seus acionistas).
O princípio republicano leva-nos necessariamente, como podemos notar, ao
princípio da destinação pública do dinheiro obtido mediante a tributação,
muito bem discernido pelo gênio Aliomar Baleeiro.
A lei que cria um tributo e que nestes termos, exercita a competência
tributária deve, em tese, atentar somente para os interesses do povo e para
o bem-estar do País.
…
Assim, é fácil concluirmos que o princípio republicano leva ao princípio da
generalidade da tributação, pelo qual a carga tributária, longe de ser
imposta sem qualquer critério, alcança a todos com isonomia e justiça. Por
outro raio semântico, o sacrifício econômico que o contribuinte deve
suportar precisa ser igual para todos os que se acham na mesma situação
jurídica.
…
Em suma, o princípio republicano exige que todos os que realizam o fato
imponível tributário venham a ser tributados com igualdade.
As ponderações de Carraza (2004, p.67, 69/70) sobre o princípio da
isonomia passam a ser objeto de conclusão:
Do exposto, é intuitiva a inferência de que o princípio republicano leva à
igualdade da tributação. Os dois princípios interligam-se e completam-se.
De fato, o princípio republicano exige que os contribuintes (pessoas físicas
e jurídicas) recebam tratamento isonômico.
A lei tributária deve ser igual para todos e a todos deve ser aplicada com
igualdade. Melhor expondo, quem está na mesma situação jurídica deve
receber o mesmo tratamento tributário. Será inconstitucional – por burla ao
princípio republicano e ao da isonomia – a lei tributária que selecione
pessoas, para submetê-las a regras peculiares, que não alcançam outras,
ocupantes de idênticas posições jurídicas.
O tributo, ainda que instituído por meio de lei, editada pela pessoa política
competente, não pode atingir apenas um ou alguns contribuintes, deixando
a salvo outros que, comprovadamente, se achem nas mesmas condições.
Machado (2004,p.51) afirma que:
O princípio da igualdade é a projeção, na área tributária, do princípio geral da
isonomia jurídica, ou princípio pelo qual todos são iguais perante a lei.
Apresenta-se aqui como garantia de tratamento uniforme, pela entidade
tributante, de quantos se encontrem em condições iguais
Adiante será demonstrado que a COSIP ao ser cobrada pela lei em forma de
tabela prevendo percentual por quilowatts está violando o principio da isonomia
porquanto não leva em consideração elementos que desigualam os contribuintes
que moram em determinadas regiões da cidade.
6 COSIP VIOLANDO O PRINCIPIO DA ISONOMIA
A Constituição Federal prevê que os Municípios devem ―promover, no que
couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso,
do parcelamento e da ocupação do solo urbano‖ (artigo 30, VII).
O Congresso Nacional inclusive editou o Estatuto das Cidades (Lei
10.257/2001) para permitir a melhor execução da política urbana consagrada na
Constituição Federal.
Art. 1
o Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da
Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei.
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2
o desta Lei.
A Lei Federal 6.766/1979 que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano
determina que os loteamentos, mediante parcelamento ou desmembramento,
tenham infraestrutura básica constituída pelos equipamentos urbanos de
escoamento de águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário,
abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de
circulação (artigo 2º, § 5º).
Art. 2º - O parcelamento do solo urbano poderá ser feito mediante loteamento ou desmembramento, observadas as disposições desta Lei e as das legislações estaduais e municipais pertinentes. § 1º - Considera-se loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes. § 2º - considera-se desmembramento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique na abertura de novas vias e logradouros públicos, nem no prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes.
A realidade brasileira mostra claramente que a urbanização e estruturação
das cidades é algo penoso e que demanda tempo, posto que são criados
loteamentos clandestinos ou áreas de terras públicas são invadidas para criação de
favelas, tanto que a Lei Federal 6.766 e o Estatuto das Cidades prevêem
mecanismos para corrigir e urbanizar esses áreas.
Art. 40 - A Prefeitura Municipal, ou o Distrito Federal quando for o caso, se desatendida pelo loteador a notificação, poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença, para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes.
Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; III – planejamento municipal, em especial: a) plano diretor; b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; c) zoneamento ambiental; d) plano plurianual; e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual; f) gestão orçamentária participativa; g) planos, programas e projetos setoriais; h) planos de desenvolvimento econômico e social; IV – institutos tributários e financeiros: a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU; b) contribuição de melhoria; c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros; V – institutos jurídicos e políticos: a) desapropriação; b) servidão administrativa; c) limitações administrativas; d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; e) instituição de unidades de conservação; f) instituição de zonas especiais de interesse social; g) concessão de direito real de uso; h) concessão de uso especial para fins de moradia; i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; j) usucapião especial de imóvel urbano; l) direito de superfície; m) direito de preempção; n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; o) transferência do direito de construir; p) operações urbanas consorciadas; q) regularização fundiária; r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos; s) referendo popular e plebiscito; t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária; u) legitimação de posse. VI – estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV).
A COSIP foi inserida na Constituição Federal através da emenda
constitucional 39, datada de 19.12.2002, que acrescentou ao texto constitucional o
artigo 149-A, com a única finalidade de substituir a taxa de iluminação pública (TIP)
rejeitada pelo Supremo Tribunal Federal e, assim, poderem os Municípios continuar
arrecadando recursos suficiente para custear as despesas com a iluminação pública.
Derzi (2004) e Carraza (2004) com sua definição e exposição sobre a
igualdade fundamenta a necessidade de olhar para os critérios da realidade e justiça
na tributação pela COSIP de cidadãos ou grupos de cidadãos (bairros, favelas e
loteamentos) que recebem iluminação diferente dos demais moradores do centro da
cidade ou distrito são tributados da mesma forma dos demais.
No tocante a COSIP, Alexandrino (2009, p. 125/126) aduz que essa
contribuição ―foi a forma que os municípios encontraram de, com muita pressão
sobre o Congresso, contornar ardilosamente a jurisprudência firmada no STF
segundo a qual iluminação pública não pode ser remunerada por taxa, porque se
trata de serviço público geral e indivisível‖ e afirma que se trata de um tributo
estando, assim, sujeita aos princípios constitucionais.
Amaro (2005, p.134/135) afirma que:
Tem-se de ver, agora, outra face do princípio, segundo a lição clássica de
que a igualdade consiste em tratar igualmente os iguais e desigualmente os
desiguais, na medida de sua desigualdade. Celso Antonio Bandeira de
Mello, reconhecendo a procedência dessa assertiva, analisa a questão de
identificar quem são os iguais e quem são os desiguais, ou seja, ‗que
espécie de igualdade veda e que tipo de desigualdade faculta a
discriminação de situações e pessoas sem quebra e agressão aos objetivos
transfundidos no princípio constitucional da isonomia?‘.
O problema - parece-nos - deve ser abordado em termos mais amplos: além
de saber qual a desigualdade que faculta, é imperioso perquirir a
desigualdade que obriga a discriminação, pois o tratamento diferenciado de
situações que apresentam certo grau de dessemelhança, sobre decorrer do
próprio enunciado do princípio da isonomia, pode ser exigido por outros
postulados constitucionais.
Os doutrinadores em peso revelam que os Municípios podem criar a leis
para cobrar a COSIP, porém com respeito aos princípios constitucionais em especial
o principio da isonomia, o que entretanto não fora levado a efeito pelos legisladores
municipais e Prefeitos, posto que tributaram da mesma forma os munícipes que
moram em loteamentos, bairros e favelas que recebem menos iluminação pública
em relação aos moradores do centro da cidade ou distrito.
Em verdade, os legisladores municipais somente se preocuparam em
estabelecer uma tabela, inclusive em Governador Valadares com a Lei
Complementar 43/2002, em que são cobrados percentuais em razão de uma
determinada quantidade de quilowatts de energia elétrica consumidos pelos
munícipes em sua residência ou estabelecimentos comercial, sem levar em
consideração onde estão estabelecidas as residências dos contribuintes (centro,
bairro, favela, loteamento).
Sendo assim, os Municípios ao criarem as leis para cobrar a COSIP dos
munícipes tratam de maneira igual os contribuintes em situações desiguais, o que
viola o princípio da igualdade tributária, consagrado no inciso II do art. 150 da
Constituição Federal, cujo princípio preconiza o tratamento desigual dos
contribuintes em situação diferenciadas, como no caso em questão em que os
moradores de loteamentos ou favelas, por exemplo, recebem notória e ínfima
quantidade de iluminação pública.
Os Municípios criaram leis que cobram a COSIP de maneira idêntica
contribuintes ou conjunto de contribuintes localizados em loteamentos, bairros e
favelas que recebem quantidades diferentes de iluminação pública dos que moram
na região central da cidade ou distrito.
6.1 O POSICIONAMENTO DO STF SOBRE A COSIP
O Supremo Tribunal Federal (2009) ao julgar o Recurso Extraordinário
573.675 declarou a constitucionalidade da Lei Complementar 7/2002 que instituiu a
COSIP no âmbito do Município de São José – Santa Catarina, aduzindo que o
princípio da isonomia não estaria violado.
Eis a ementa do Recurso Extraordinário que foi publicado em 22 de maio de
2009 no DJe-094:
CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. RE INTERPOSTO CONTRA DECISÃO PROFERIDA EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. CONTRIBUIÇÃO PARA O CUSTEIO DO SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA - COSIP. ART. 149-A DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEI COMPLEMENTAR 7/2002, DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ, SANTA CATARINA. COBRANÇA REALIZADA NA FATURA DE ENERGIA ELÉTRICA. UNIVERSO DE CONTRIBUINTES QUE NÃO COINCIDE COM O DE BENEFICIÁRIOS DO SERVIÇO. BASE DE CÁLCULO QUE LEVA EM CONSIDERAÇÃO O CUSTO DA ILUMINAÇÃO PÚBLICA E O CONSUMO DE ENERGIA. PROGRESSIVIDADE DA ALÍQUOTA QUE EXPRESSA O RATEIO DAS DESPESAS INCORRIDAS PELO MUNICÍPIO. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA. INOCORRÊNCIA. EXAÇÃO QUE RESPEITA OS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO IMPROVIDO.
I - Lei que restringe os contribuintes da COSIP aos consumidores de energia elétrica do município não ofende o princípio da isonomia, ante a impossibilidade de se identificar e tributar todos os beneficiários do serviço de iluminação pública. II - A progressividade da alíquota, que resulta do rateio do custo da iluminação pública entre os consumidores de energia elétrica, não afronta o princípio da capacidade contributiva. III - Tributo de caráter sui generis, que não se confunde com um imposto, porque sua receita se destina a finalidade específica, nem com uma taxa, por não exigir a contraprestação individualizada de um serviço ao contribuinte. IV - Exação que, ademais, se amolda aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. V - Recurso extraordinário conhecido e improvido.
Necessário colacionar trechos importantes do texto veiculado no informativo
número 540 publicado em 1º de abril de 2009 (BRASIL, 2009):
Considerou-se, entretanto, que, uma vez admitida a constitucionalidade do
art. 149-A da CF, que previu a possibilidade da contribuição para o custeio
de iluminação pública na própria fatura de energia elétrica, o art. 1º da Lei
Complementar 7/2002 — ao eleger como contribuintes da COSIP os
consumidores residenciais e não residenciais de energia elétrica, situados
na área urbana e na área rural do Município de São José — não teria
ofendido o princípio da isonomia, o qual, em razão das particularidades da
exação em tela, haveria de ser aplicado com o devido temperamento.
…
Explicou-se que, por ser a iluminação pública um serviço público uti
universi, isto é, de caráter geral e indivisível, prestado a todos os cidadãos,
indistintamente, não seria possível, sob o aspecto material, incluir todos os
seus beneficiários no pólo passivo da obrigação tributária. Observou-se que,
de toda sorte, os principais beneficiários do serviço sempre seriam aqueles
que residem ou exercem as suas atividades no âmbito do Município ou do
Distrito Federal, ou seja, pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas,
identificáveis por meio das respectivas faturas de energia elétrica.
…
Asseverou-se a igualdade, no direito tributário, deve ser compreendida no
sentido de proporcionalidade, pois constituiria um verdadeiro absurdo
pretender-se que todos pagassem o mesmo tributo, ou seja, quanto à
aplicabilidade do postulado da isonomia às contribuições, elas estariam
submetidas ao princípio da igualdade geral, que, todavia, não incidiria no
momento de sua instituição, mas na forma de rateio do respectivo encargo
financeiro. Frisou-se a plausibilidade da alegação de que não haveria
critério seguro de discriminação para se conferir a determinado contribuinte
uma carga maior, mas reputou-se — diante do silêncio da Constituição
Federal no que concerne à hipótese de incidência da contribuição de
iluminação pública, liberando o legislador local a eleger a melhor forma de
cobrança do tributo, e tendo em conta o caráter sui generis da exação —
razoáveis e proporcionais os critérios escolhidos pelo diploma legal
impugnado para estabelecer a sua base de cálculo, discriminar os seus
contribuintes e fixar as alíquotas a que estão sujeitos.
O informativo do Supremo Tribunal Federal revela que o excelso tribunal ao
julgar a COSIP analisou o princípio da isonomia sob o enfoque da
―proporcionalidade‖ no rateio do encargo financeiro dessa despesa pública,
afirmando que materialmente não seria possível incluir todos os beneficiados na
tributação e que os usuários cadastrados seriam os mais beneficiados pela
iluminação pública.
Todavia, o principio da isonomia deveria ser analisado sob o enfoque da
efetividade desse principio que é dirigido ao legislador municipal, em especial na
relação entre a quantidade de serviço recebido pelos contribuintes ou grupo de
contribuintes e o percentual de COSIP que lhes é concretamente cobrada.
Os legisladores municipais criaram uma tabela prevendo um percentual de
COSIP, como é cobrado no Município de Governador Valadares, ou mesmo em
valores fixos de COSIP em função dos quilowatts usufruídos pelos munícipes, sem
levar em consideração onde estão estabelecidas as suas residências, deixa claro
que não há uma necessária distinção entre os contribuintes moradores da região
central e os moradores de bairros distantes, favelas ou loteamentos.
Uma interpretação sistemática do ordenamento jurídico levando em conta a
lei do parcelamento do solo urbano (Lei 6.766/1979) e o Estatuto das Cidades (Lei
10.257/2001) com o fato da existência dessa mencionada ―tabela‖ seria suficiente
para o Supremo Tribunal Federal observar que o próprio legislador sabe sobre a
desigualdade da iluminação pública, cujo Administrador Público e empresas
concessionárias de energia elétrica oferecem aos munícipes que moram em
loteamentos, favelas e bairros distantes do centro da cidade em flagrante contraste
com a iluminação que é oferecida a região central da cidade.
Ademais, o Supremo Tribunal Federal certamente teria outro
posicionamento sobre a COSIP em relação ao princípio da isonomia tributária se
tivesse considerado a realidade brasileira, principalmente a precária iluminação de
determinados bairros afastados do centro e de novos loteamentos cujos munícipes
recebem iluminação muito aquém dos moradores do centro da cidade ou de regiões
nobres.
7 CONCLUSÃO
A Lei Complementar 43 (GOVERNADOR VALADARES, 2002) editada para
que o Município de Governador Valadares pudesse cobrar a COSIP fere o princípio
da igualdade tributária, uma vez que cobra um percentual de acordo com o consumo
de energia elétrica do contribuinte sem, contudo, distinguir qual a região que esse
contribuinte mora: se centro ou se um loteamento com pouca iluminação pública, o
que seria vital para tratar de maneira igual em razão da quantidade de iluminação
pública oferecida para determinadas regiões da cidade.
O trabalho científico desenvolvido pôde trazer a convicção de que a COSIP
fere o princípio da isonomia tributária, porquanto a lei ao criar a tabela prevendo
percentuais em razão da quantidade de quilowatts de cada morador acaba por tratar
de forma igual aos contribuintes que estão em situação diferente.
O Supremo Tribunal Federal entendeu que a COSIP não fere o princípio da
isonomia tributária. Contudo, o trabalho pôde trazer a conclusão de que o excelso
tribunal não analisou a questão sob o enfoque da realidade desigual dentro das
cidades que oferecem quantidades de iluminação pública diferenciadas para bairros
distantes do centro, bem como para favelas e loteamentos, o que na prática fere o
princípio da igualdade tributária consagrado na Constituição Federal.
Desta forma, a COSIP deveria ser cobrada de acordo com a localidade:
bairro, loteamento ou favela em que está situada a residência ou comércio dos
munícipes, com valores diferenciados dos cobrados para os moradores do centro da
cidade ou de áreas nobres que recebem melhor e maior quantidade de iluminação
pública, somente assim o princípio constitucional da isonomia tributária seria
respeitado.
O Município utiliza de um expediente interessante para a Taxa de Resíduos
Sólidos: classificou a cidade em regiões de acordo com o padrão econômico - região
A até região D. Esse expediente pode ser utilizado para a base de cálculo da COSIP
com a classificação por regiões da cidade, em conformidade com a quantidade da
iluminação pública oferecida, o que certamente faria a cobrança da COSIP respeitar
o princípio da igualdade tributária.
REFERÊNCIAS
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AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 11ª ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
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BRASIL, Código Tributário Nacional, Lei 5.172 de 25 de outubro 1966.
BRASIL, Constituição Federal de 1988. BRASIL, Lei Federal 6.766 de 1979. BRASIL, Lei Federal 10.257 de 2001. BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Informativo de Jurisprudência número 540, 2009.
CARRAZA, Roque Antonio. Curso de direito constitucional tributário. 19ª ed, 3ª tir. São Paulo: Malheiros, 2004.
DERZI, Misabel Abreu Machado. Construindo o direito tributário na Constituição: uma análise da obra do Ministro Carlos Mário Velloso. Belo Horizonte: Del Rey, 2004.
GOVERNADOR VALADARES, Lei Complementar 43 de 2002. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tributário. 24ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004. PAULSEN, Leandro. Direito tributário: Constituição e Código Tributário à luz da Doutrina e da Jurisprudência. 7ª Ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005. TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributário. 11ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2004.