universidade federal do rio grande do norte wxlley …

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS

CURSO DE ADMINISTRAÇÃO

WXLLEY RAGNE DE LIMA BARRETO

ANÁLISE DO PROCESSO DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL DO PLANO

PLURIANUAL PARTICIPATIVO 2016-2019 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO

NORTE.

NATAL-RN

2020

1




NORTE.

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de

Administração, da Universidade Federal do Rio Grande do

Norte, como requisito à obtenção do título de Bacharel,

sob a orientação do Prof. Dr. Thiago Ferreira Dias.

NATAL-RN

2020

Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN

Sistema de Bibliotecas - SISBI

Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas - CCSA

Barreto, Wxlley Ragne de Lima.

Análise do processo de Participação Social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte /

Wxlley Ragne de Lima Barreto. - 2020.

102f.: il.

Monografia (Graduação em Administração) - Universidade Federal

do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Sociais Aplicadas,

Departamento de Administração. Natal, RN, 2020. Orientador: Prof. Dr. Thiago Ferreira Dias.

1. Participação - Monografia. 2. Planejamento - Administração

Pública - Monografia. 3. Plano Plurianual - Monografia. 4.

Política Pública - Monografia. I. Dias, Thiago Ferreira. II.

Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título.

RN/UF/Biblioteca CCSA CDU 351

Elaborado por Eliane Leal Duarte - CRB-15/355

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NORTE.

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à banca do Curso de Administração, da

Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito à obtenção do título de

Bacharel, composta pelos seguintes membros:

Trabalho de Conclusão de Curso aprovado em _____/_______/________.

Banca Examinadora

___________________________________________________________________________

Prof. Dr. Thiago Ferreira Dias (UFRN)

Orientador

___________________________________________________________________________

Prof. Dr. Marcos Fernando Machado de Medeiros (UFRN)

Membro Interno

___________________________________________________________________________

Prof. Dr. Éder Lira de Souza Leão (UFRPE)

Membro Externo

NATAL-RN

2020

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DEDICATÓRIA

Dedico aos meus pais, pois deles recebi o dom

mais precioso do universo: a vida. Serei

eternamente grato.

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AGRADECIMENTOS

Agradeço, primeiramente, a Deus por ter me dado a saúde e a coragem para enfrentar os

desafios cotidianos.

Aos meus pais Ozimar e Deusdária, irmãs Patrícia e Érica e sobrinhos Stênio Eric, Ana

Beatriz, Safira Maria e Henrique Anderson pelo apoio, amor, compreensão, dedicação e

presença durante toda esta trajetória.

Ao meu companheiro, Marquisio Batista Augusto, pela cumplicidade, paciência e incentivo,

para que pudesse vencer mais essa empreitada.

Aos familiares pelo incentivo constante e carinhoso para que levasse a termos o projeto, pela

acolhida, carinho e incentivo.

Ao meu querido orientador Prof. Dr. Thiago Ferreira Dias, pela confiança depositada em

mim, além da paciência, dedicação, sinceridade, amizade e compreensão nos momentos mais

dolorosos desta empreitada.

Aos professores do Curso de Administração, que entraram em nossas vidas nos orientando e

guiando por entre a escuridão, semeando em nós, com dedicação, a sabedoria.

Aos colegas da Turma 2015.2 do Curso de Administração, que enfrentaram junto comigo as

alegrias e tristezas no decorrer do curso, mas que sempre me incentivaram a continuar, em

especial a Ana Raquel, Elizabethe, Jucileide, Karlúcia e Marlianne pelos momentos de

diálogo, apoio e troca de ideias.

A todos que foram entrevistados para essa pesquisa, pela significativa contribuição para

construção desse trabalho.

A todos aqueles que me ajudaram com valiosos conselhos e que, direta ou indiretamente,

contribuíram para a obtenção deste título de Bacharel.

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RESUMO

Na atualidade, a gestão pública requer uma nova relação entre Estado-Sociedade. Necessita

incorporar ao seu planejamento as demandas da população, a partir da disponibilização de

canais e espaços nos quais as representações sociais possam apresentar suas sugestões e que

essas tenham a confirmação de que realmente suas propostas sejam adicionadas ao ciclo das

políticas públicas. Essa nova afinidade conduz os entes federados a promoverem ações

inovadoras nas formas de fazer políticas públicas que busquem ampliar a participação social e

melhorar as condições de vida do cidadão. Neste sentido, a pesquisa tem como objetivo

analisar o processo de participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do

Estado do Rio Grande do Norte. Para dar sustentação ao trabalho, tomamos como base

teórico-metodológica o modelo de participação através da “Escada da Participação Cidadã”

elaborado por Sherry R. Arnstein (2002), que apresenta os tipos de participação e de “não-

participação”. A Metodologia adotada de natureza descritiva-exploratória do estudo é

auxiliada pelo Estudo de Caso como estratégia de pesquisa trabalhada por Robert Yin (2001).

Sendo assim, a abordagem metodológica utilizada no trabalho é a de métodos mistos

abordada por Creswell (2010), que utilizada a Estratégia Exploratória, analisando dados

qualitativos (roteiros de entrevista às categorias de atores) e quantitativos (análise percentual

das listas de presença das oficinas temáticas, por categoria de representação), além da

utilização de documentos fornecidos pelos órgãos oficiais. Assim, conclui-se que a

participação social na elaboração do Plano Plurianual Participativo do Rio Grande do Norte se

deu por meio de níveis de concessão de poder mínimo. Tal situação pode ser observada

especialmente através da etapa Consulta, na qual os atores sociais ouvem e são ouvidos, mas

com poder limitado e sem que a mudança do status quo seja garantida.

PALAVRAS-CHAVES: Participação. Planejamento. Plano Plurianual. Política Pública.

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ABSTRACT

Public management requires a new relationship between the State and Society. It needs to

incorporate the demands of the population into its planning, starting from the provision of

channels and spaces in which the citizens can present their suggestions and have the

confirmation that their proposals will certainly be added to the next public policy cycle. This

specificity leads federated entities to promote innovative actions in the ways of making public

policies that aim to expand social participation and improve citizens' living conditions. In this

sense, this research aims to analyze the process of social participation of the Participatory

Pluriannual Plan of the State of Rio Grande do Norte 2016-2019. To support the work, we

take as a theoretical and methodological basis, the model of procedure evaluation called

“Ladder of Citizen Participation” developed by Sherry R. Arnstein (2002), which presents the

types of participation and “non-participation”. The Methodology adopted in the research is of

a descriptive-exploratory nature, aided by the Case Study as a research strategy worked by

Robert Yin (2001). Therefore, the methodological approach used in the work is that of mixed

methods approached by Creswell (2010), which uses the Exploratory Strategy, through

qualitative data (interview scripts the categories of actors) and quantitative data (percentage

analysis of the presence lists thematic workshops, by category of representation), in addition

to the use of documents made available by official entities. Thus, it is concluded that the

social participation in the elaboration of the Participative Pluriannual Plan of Rio Grande do

Norte took place through levels of concession of minimum power. Such a situation can be

observed especially through the Consultation stage, in which social actors listen and are

heard, but with limited power and without guarantees of the status quo changing.

KEYWORDS: Participation. Planning. Pluriannual Plan. Public policy.

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LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

AED – Análise Exploratória dos Dados

CCC – Comando de Caça aos Comunistas

CEAS – Conselho Estadual de Assistência Social

CEE – Conselho Estadual de Educação

CES – Conselho Estadual de Saúde

COPLAC – Coordenadoria de Planejamento, Acompanhamento e Controle

COVID 19 – Coronavírus (a doença infecciosa causada pelo novo Coronavírus)

DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público

DIP – Departamento de Imprensa e Propaganda

LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOA – Lei Orçamentária Anual

OP - Orçamento Participativo

OPD – Orçamento Participativo Digital ou Virtual

PPA – Plano Plurianual

RN – Rio Grande do Norte

SEPLAN – Secretaria de Estado do Planejamento e das Finanças

SESED – Secretaria de Estado da Segurança e Defesa Social

TIC – Tecnologias da Informação e Comunicação

UFRN – Universidade Federal do Rio Grande do Norte

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LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Níveis do Planejamento na Administração Pública ................................................. 28

Figura 2 - Instrumentos do Planejamento Governamental ....................................................... 30

Figura 3 - Interligação entre níveis e instrumentos de planejamento. ...................................... 30

Figura 4 - Comparação entre o planejamento e o orçamento ................................................... 31

Figura 5 - Evento de abertura no Território Seridó, em Caicó, 2015. ...................................... 56

Figura 6 - Oficina Temática no Território Sertão Central, Cabugi e Litoral Norte, em Angicos,

2015. ......................................................................................................................................... 57

Figura 7 - Mapa do RN com seus Territórios da Cidadania, 2015. .......................................... 69

Figura 8 - Convite do 1º Encontro Territorial para a Elaboração do Plano Plurianual

Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte, em 2015. .................................. 70

Figura 9 - Evento de abertura no Território Terras Potiguaras, em Natal, 2015. ..................... 74

Figura 10 - Oficina Temática no Território Assu-Mossoró, em Mossoró, 2015. ..................... 76

Figura 11 - Oficina Temática no Território Trairi, em Santa Cruz, 2015. ............................... 78

9

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no

Território Agreste, em 2015. .................................................................................................... 59


Território Sertão do Apodi, em 2015........................................................................................ 60


Território Alto Oeste, em 2015................................................................................................. 60


Território Assu-Mossoró, em 2015. ......................................................................................... 61


Território Potengi, em 2015. .................................................................................................... 61


Território Trairi, em 2015. ........................................................................................................ 62


Território Mato Grande, em 2015............................................................................................. 63


Território Seridó, em 2015. ...................................................................................................... 64


Território Sertão Central, Cabugi e Litoral Norte, em 2015. ................................................... 64


Território Terras Potiguaras, em 2015. ..................................................................................... 65

10

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Síntese de alguns trabalhos sobre participação na Gestão Pública. ....................... 19

Quadro 2 - Síntese dos Instrumentos de Planejamento ............................................................ 31

Quadro 3 - Escada da Participação Cidadã. .............................................................................. 38

Quadro 4 - Perfil das categorias de análise dos atores entrevistados. ...................................... 48

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Percentual dos participantes das Oficinas Temáticas, dos Encontros Territoriais

Participativos para a Elaboração do Plano Plurianual Participativo 2016-2019. ..................... 58

Tabela 2 - Percentual geral, por categoria de atores, nas oficinas temáticas dos Territórios do

RN, em 2015. ............................................................................................................................ 66

11

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................. 12

1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA ................................................................... 13

1.2 OBJETIVOS ...................................................................................................................... 16

1.2.1 Objetivo Geral ................................................................................................................. 16

1.2.2 Objetivos Específicos ...................................................................................................... 16

1.3 JUSTIFICATIVA .............................................................................................................. 17

1.4 ESTRUTURA DO TRABALHO ...................................................................................... 21

2. REFERENCIAL TEÓRICO ............................................................................................ 23

2.1 PLANEJAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................. 23

2.1.1 O Plano Plurianual como Ferramenta de Planejamento .................................................. 29

2.2 POLÍTICAS PÚBLICAS ................................................................................................... 32

2.2.1 Fases das Políticas Públicas ............................................................................................. 33

2.3 PARTICIPAÇÃO SOCIAL E INOVAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA ............................ 37

2.3.1 Inovação no Planejamento na Gestão Pública ................................................................. 39

3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS .................................................................... 44

3.1 TIPO DE ESTUDO ........................................................................................................... 44

3.2 ABRANGÊNCIA DO ESTUDO .................................................................................... 48

3.3 COLETA DE DADOS .................................................................................................... 50

3.4 PLANO DE ANÁLISE DOS DADOS ............................................................................... 52

4. ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS RESULTADOS............................................... 55

4.1 Características do perfil dos participantes do processo de Elaboração do PPA 2016-201955

4.2 Percepção dos atores sobre a participação social no processo de Elaboração do PPA

2016-2019 ................................................................................................................................. 67

4.3 Proposição de melhorias na participação social para o próximo Plano Plurianual. ........... 86

CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................. 88

REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 91

APÊNDICES ........................................................................................................................... 96

ANEXOS ............................................................................................................................... 100

12

1. INTRODUÇÃO

Partindo da ideia de que o Estado tem como finalidade promover o bem-estar social e

o desenvolvimento econômico, o planejamento surge como um guia da atividade estatal,

elencando estratégias associadas às necessidades do contexto considerado, focando em

prioridades e agindo de acordo com o orçamento disponível em receitas oriundas de tributos.

Trazendo para a realidade estadual vigente, encontra-se o Plano Plurianual (doravante PPA)

uma alternativa para a intervenção do Estado, tendo como objetivos principais a estabilidade

do sistema econômico, o crescimento e o desenvolvimento social e sustentável (RIO

GRANDE DO NORTE, 2015).

Assim, o PPA é um plano de médio prazo previsto no art. 165 da Constituição

Federal destinado a organizar e viabilizar a ação pública, com vistas a cumprir os

fundamentos e os objetivos da República. Por meio dele, é declarado o conjunto das políticas

públicas do governo para um período de 4 anos e os caminhos trilhados para viabilizar as

metas previstas. Assim, o PPA define as políticas públicas da Administração Pública para

construir uma Cidade, Estado ou País melhor, com base nos compromissos firmados na

eleição (BRASIL, 2008, p. 114-115).

Dessa forma, o PPA 2016‐2019 do Rio Grande do Norte seguiu um modelo proposto

pelo Governo Federal em que os tributos estão relacionados aos seus programas temáticos,

com destaque para objetivos, metas, iniciativas e empreendimentos, além dos indicadores,

incluindo agendas transversais e específicas, num arranjo que auxilia tanto no desenho das

políticas públicas quanto no seu acompanhamento pela administração.

Diferentemente do plano anterior, o PPA do período investigado visou

desburocratizar a atuação do Estado e permitir a oferta de produtos e serviços às regiões mais

necessitadas. Um dos pontos fortes no novo plano foi a inserção da participação social no

processo de elaboração, além da ênfase nas metas estabelecidas com vistas a definir objetivos

de forma mais clara, que facilitaram a relação do próprio PPA com os planos setoriais (RIO

GRANDE DO NORTE, 2015).

Esse aspecto participativo introduzido no planejamento governamental, por meio do

PPA, é fundamental no ciclo da política pública, na qual podem acontecer fases distintas.

Dessa maneira, “a participação pode ficar restrita apenas ao momento de prospecção de

soluções, ou pode ser ampliada para o momento de decisão formal” (SECCHI, 2010, p. 112).

Torna-se fundamental que sejam construídos nesse processo, níveis máximos de participação

13

ou níveis de poder cidadão, caso não ocorra, temos um recuo na luta e no diálogo social pela

existência da “não-participação”, quebrando a relação entre Estado e Sociedade.

A partir dessa conjuntura de modificações na forma de planejar as políticas públicas

da administração estadual, pretende-se analisar o processo de participação social do Plano

Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte, o qual deixa de ser

uma ferramenta meramente orçamentária, operacional e de viés burocrático, para ser um

planejamento gerencial, com caráter mais estratégico e, principalmente, de caráter

participativo.

1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA

Uma das principais diferenças entre planejamento público e privado, ou

governamental e empresarial, é que o primeiro tem como premissa promover o bem-estar

social, diferente do segundo, que almeja o lucro.

Lopes (1990, p. 12), fornece uma definição própria para o planejamento no setor

público como sendo um "método coerente e compreensivo de formação e implementação de

diretrizes, através de um controle central de vastas redes de órgãos e instituições

interdependentes, viabilizados por conhecimentos científicos e metodológicos". Observa-se,

portanto, que o planejamento governamental abarca vários órgãos e instituições, mas que

necessita de um controle central que ordene as ações.

De acordo com Matus (1993, p. 45), “a ação planejadora do Estado vai além da

simples produção econômica, alcançando também o que ele define como "Produção Social",

que tem um sentido mais amplo que produção econômica, envolvendo diversos aspectos da

vida social da população”. Justamente em decorrência dessa "produção social", a

implementação do planejamento público enfrenta dificuldades decorrentes da ação

diferenciada dos atores sociais envolvidos, aumentando o grau de imprevisibilidade do

modelo de planejamento adotado. Modelos podem ser úteis na simulação de diferentes

cenários, mas nem sempre são eficazes, dada a complexidade decorrente das inúmeras reações

possíveis. Tal característica inviabiliza a construção de um modelo perfeito, que possa prever

todas as variáveis envolvidas em um planejamento público.

O novo paradigma de gestão, chamado Gestão Orientada para Resultados, ou

simplesmente Nova Gestão Pública, tem se mostrado uma resposta eficaz às demandas

crescentes da sociedade, à necessidade de melhoria da qualidade do gasto público e aos

14

imperativos de transparência e responsabilização das administrações (Rodrigues, 2005, p. 53-

56). Dentro desse contexto, destaca-se a transição do PPA tradicional – que o governo possuía

- e que tinha um viés burocrático e de poucas consequências práticas, para:

[...] um PPA gerencial, de caráter estratégico e importantes desdobramentos. Dessa

forma, a elaboração do Plano Plurianual do Governo do Estado do Rio Grande do

Norte para o período 2016-2019 buscou seguir as novas diretrizes da gestão

orientada para resultados, dinamizando e tornando mais eficiente sua elaboração e

aplicação para o próximo ciclo gerencial ((RIO GRANDE DO NORTE, 2015, p.

12).

Esse novo plano buscou também superar a linguagem estritamente técnica e

burocrática do plano antigo, que antes se centrava num debate burocrático-metodológico, para

uma linguagem que buscasse aproximar os objetivos do Estado e ampliar seus canais de

atuação. Mudou-se, então, o foco da criação de processos burocráticos para o foco em

mecanismos que aumentassem a capacidade do Estado e o aprimoramento de estratégias de

execução, além da ampliação da relação entre Estado-Sociedade (RIO GRANDE DO

NORTE, 2015).

Dessa maneira, o processo de elaboração do PPA possibilitou maior interação com a

sociedade, por meio dos encontros territoriais do PPA Participativo, que foram realizados

durante o mês de junho de 2015. Eles foram iniciados logo após a reunião de abertura dos

trabalhos, pelo Governador, que contou com a presença de vários segmentos, tais como,

dirigentes de toda a Administração Pública e de representantes da sociedade, entidades de

classe e empresariado (RIO GRANDE DO NORTE, 2015, p. 14).

Esses eventos territoriais possuíam uma metodologia em que, no momento da

abertura, era realizada uma explanação que continha informações referentes à conjuntura de

cada território, no intuito de contextualizar e dar subsídios sobre cada realidade. Após essa

abertura, eram realizadas oficinas de trabalho ou oficinas temáticas nas quais,

[...] os cidadãos puderam discutir e, por fim, formular propostas relativas a temas de

seu interesse, de acordo com as seguintes dimensões: sociocultural (saúde,

educação, assistência social, segurança, dentre outros), político-institucional,

ambiental e econômica. Técnicos de vários órgãos do Governo do Estado também

participaram das oficinas, disponibilizando apoio técnico à realização das

discussões. Depois de concluídas, as propostas foram apresentadas para todos os

presentes a cada evento (RIO GRANDE DO NORTE, 2015, p. 15).

É importante frisar que, além desses eventos territoriais, o governo do Estado

apresentou a população potiguar outro canal de participação, pelo qual poderia propor suas

demandas e/ou sugestões para o PPA Participativo 2016-2019, por meio da pesquisa

interativa que estava hospedada no site do Governo do Estado (www.rn.gov.br), ficando

15

disponível por um mês, entre 16 de junho e 15 de julho. Dessa forma, o objetivo da consulta

na internet era “conhecer a percepção do cidadão sobre o seu território e, ao mesmo tempo,

ouvi-lo na eleição de prioridades e sugestão de ações para o desenvolvimento do Rio Grande

do Norte” (RIO GRANDE DO NORTE, 2015, p. 21).

Essa consulta interativa à população, denominada de PPA Virtual, permitia ao

cidadão apontar, por área e território, suas demandas. A ferramenta obteve um preenchimento

de 307 questionários e a sugestão de 553 propostas pela internet. Entretanto, como o processo

não identificava qual categoria ou setor o cidadão representava, não se pôde inserir este canal

participativo no estudo em questão.

Para tornar as atividades do Planejamento Participativo mais transparente e visível à

população, foram criadas redes sociais, nas quais ela poderia acompanhar esse processo de

desenvolvimento. Esse acompanhamento era possível por meio do Facebook e do Twitter.

Dessa forma, para concluir, “todas essas propostas (as dos eventos territoriais e das pesquisas

da internet) foram compiladas e entregues aos diversos órgãos setoriais da Administração para

consideração no momento da elaboração dos Objetivos, Metas e Iniciativas do PPA” (RIO

GRANDE DO NORTE, 2015, p. 21-22).

É a partir dessa conjuntura de modificações na forma de planejar as políticas públicas

estaduais, inserindo uma lógica, ferramentas gerenciais e participativas, que surge uma

inquietação que se transforma em questionamento: Como ocorreu o processo de

participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio

Grande do Norte?

16

1.2 OBJETIVOS

1.2.1 Objetivo Geral

Analisar o processo de participação social no Plano Plurianual Participativo 2016-

2019 do Estado do Rio Grande do Norte.

1.2.2 Objetivos Específicos

a) Descrever o processo de elaboração do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado

do Rio Grande do Norte;

b) Analisar o processo de participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do

Estado do Rio Grande do Norte;

c) Propor melhoria na participação social para o próximo Plano Plurianual.

17

1.3 JUSTIFICATIVA

O planejamento das políticas públicas tem como um de seus principais instrumentos

o Plano Plurianual (PPA), com a função de aprimorar a ação governamental, juntamente com

outras ferramentas importantes, como a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei

Orçamentária Anual (LOA) (BRASIL, 2008). Dessa forma, o PPA Participativo 2016‐2019

do Estado do Rio Grande do Norte traz elementos consistentes com os planos anteriores e

também algumas inovações que dão sequência ao processo permanente de aperfeiçoamento

metodológico do planejamento no governo estadual (RIO GRANDE DO NORTE, 2015).

Outro fator importante no novo modelo foi a aplicabilidade do plano a regiões do

Estado (regionalização) que respeitasse suas características. Para isso utilizou a metodologia

espacial dos Territórios da Cidadania, desenvolvida pelo governo federal. Esta versatilidade

do PPA 2016-2019 possibilitou que o diálogo entre governo e diferentes regiões do Estado

detectasse novos dilemas, aumentando a eficiência do PPA como instrumento importante na

gestão.

Diante das novas demandas da sociedade e das transformações que o Estado e país

sofrem nos últimos vinte anos, o Plano Plurianual surge com o desafio de permitir que estas

demandas sejam atendidas dentro das possibilidades da ação do Estado. No entanto, isso não

implica dizer que ao governante caberia a solução de todos os dilemas observados durante a

sua gestão.

Assim, o PPA Participativo 2016-2019 visou adaptar-se a este cenário, cujas

atividades de planejamento, orçamento e gestão visavam um novo nível de desenvolvimento.

Para tanto, uma nova conceituação do planejamento foi necessária, visto que, como dito

anteriormente, o plano anterior não deixava devidamente elucidados os objetivos do próprio

plano (RIO GRANDE DO NORTE, 2015).

Dentro do contexto do planejamento governamental, têm-se as práticas que

envolvem o ciclo de Políticas Públicas (Policy Cycle), e segundo o modelo proposto por

Klaus Frey (2000), as etapas são as seguintes: “[...] percepção e definição de problemas,

‘agenda-setting’, elaboração de programas e decisão, implementação de políticas e,

finalmente, a avalição de políticas e a eventual correção da ação” (FREY, 2000, p. 226).

Neste caso, essas fases do ciclo representam a vida de uma política pública.

Ao subdividir o agir público em fases parciais do processo político-administrativo

de resolução de problemas, o ‘policy cycle’ acaba se revelando um modelo

heurístico bastante interessante para a análise da vida de uma política pública. As

18

várias fases correspondem a uma sequência de elementos do processo político-

administrativo e podem ser investigadas no que diz respeito às constelações de

poder, às redes políticas e sociais e às práticas político-administrativas que se

encontram tipicamente em cada fase (FREY, 2000, p. 226).

Neste contexto, percebe-se que a elaboração do PPA possuiu decisão técnica e

política, cujas relações sociais e políticas, muitas vezes compartilhadas historicamente,

estabelecem valores entre os membros da gestão e de sua sociedade. Com isso, as relações

emergem nesta construção que envolve um amplo número de situações, que vão desde as

conclusões técnicas e os jogos de interesses, até a participação da sociedade na elaboração do

PPA.

Outro fator relevante para o estudo fundamenta-se na minha relação profissional com

o tema. Por ser formado em Gestão de Políticas Públicas – UFRN e, no momento de

construção do PPA Participativo 2016-2019, estar ocupando o cargo de Subcoordenador de

Planejamento na SEPLAN-RN, fazia parte da equipe central de organização do PPA estadual,

que estava centrado na Coordenadoria de Planejamento, Acompanhamento e Controle -

COPLAC. Como sendo uma temática que faz parte do meu dia a dia e por ser um aspecto

inovador na gestão local, aguçou ainda mais o meu interesse em aprofundar o conhecimento

em planejamento governamental e políticas públicas e entender a visão dos participantes neste

processo.

Pode-se evidenciar que alguns estudos que focam no desenho de políticas públicas de

forma participativa, estão muito voltados a nível municipal. Alguns exemplos aqui no Estado

são os estudos realizados por professores, alunos e pesquisadores sobre essa temática, por

meio de artigo, TCC, Dissertação ou Tese, de algumas Universidades, especialmente da

UFRN. E, a forma para a busca e seleção desses trabalhos, ocorreu através de pesquisa nos

repositórios dos cursos da UFRN, Scielo e por meio do Google acadêmico. Além disso, foi

verificado estudo sobre o Plano Plurianual de algumas capitais, podendo ser verificado no

quadro 1, logo abaixo.

19

Quadro 1 - Síntese de alguns trabalhos sobre participação na Gestão Pública. TÍTULO AUTOR TIPO INSTITUIÇÃO ANO

Decifrando a

participação: montagem

de uma experiência de

Orçamento

Participativo

Maria do Livramento

Miranda Clementino Artigo UFRN 1995

A gestão participativa

em administrações

municipais: as

experiências de Natal e

Maceió

Lindijane de Souza

Bento Almeida Tese UFRN 2006

Entre a potência e o

ato: atitudes políticas e

percepções de

mobilização em Natal e

Porto Alegre.

Terezinha Cabral de

Albuquerque Neta Dissertação UFRN 2010

Planejamento

participativo em São

Gonçalo do Amarante:

uma análise do Plano

Diretor

Danielle Nunes de

França TCC UFRN 2014

Participação da

comunidade no

planejamento,

formulação e

implementação da

Escola Multicampi de

Ciências Médicas do

Rio Grande do Norte

George Dantas de

Azevedo TCC UFRN 2015

A Participação Social

no contexto atual:

breves considerações

sobre o Orçamento

Participativo na Cidade

do Natal-RN

Joanna de Oliveira

Guerra e Ernesto

Alexandre Tacconi

Neto

Artigo IFRN 2018

Participação Social no

Planejamento

Governamental

Municipal: um estudo

em planos plurianuais

de uma capital

brasileira

Débora Tazinasso de

Oliveira; Antônio

Gonçalves de

Oliveira; Ivan Carlos

Vicentin

Artigo UTFPR 2018

Fonte: Elaborado pelo autor.

Percebe-se, contudo, por ser uma experiência local recente, a carência de estudos

contemporâneos e referências bibliográficas sobre as políticas públicas no estado do RN nessa

área e, em especial, sobre a participação social no PPA Estadual. Assim, destaca-se a

importância desta pesquisa, a qual poderá auxiliar na compreensão das ações governamentais

e da relação Estado-Sociedade. Além disso, poderá contribuir na compreensão da inserção de

“novas” ferramentas gerencias ao planejamento governamental, entendendo como são

formuladas a nível estadual, cujas políticas públicas buscam modificar a qualidade de vida

dos cidadãos potiguares. Desta forma, com este trabalho procuramos viabilizar mais um passo

20

na compreensão do planejamento estadual, no campo da política pública. Outrossim, a

pesquisa poderá servir como um instrumento colaborativo para a próxima versão de

elaboração do PPA, que trará sugestões para a melhoria ou adequações no seu processo

participativo.

Desta forma, é fundamental o desenvolvimento de pesquisas e estudos sobre o

planejamento do Estado do Rio Grande do Norte, nos quais se possam compreender aspectos

importantes das dinâmicas da gestão local, bem como, entender quais os objetivos

governamentais em promover um planejamento cujo conjunto de ações é intitulado de

“Governo Inovador”. Neste sentido, entender a participação social do PPA com fator

essencial na transformação da gestão estadual, no qual a organização, a elaboração, a

implementação, o monitoramento e a avaliação podem e devem contribuir para fortalecer a

administração pública e, consequentemente, desenvolver as regiões e seus municípios, torna-

se necessário para analisar esse novo contexto de planejamento na gestão pública.

Ao enveredar pelo estudo sobre planejamento, como meio necessário para o

desenvolvimento das políticas públicas, estar-se-á compreendendo e analisando o Plano

Plurianual, como ferramenta de transformação de médio prazo, inserida num contexto

histórico, geográfico e sociopolítico, estando assim, marcado pelas relações entre governo e

sociedade.

Portanto, nesse trabalho, passa-se a questionar e estudar a temática aqui definida,

sendo possível ampliar não apenas minhas indagações sobre planejamento governamental,

mas também pelo processo de participação desenvolvido na elaboração do PPA 2016-2019.

Desta forma, ao pesquisar sobre Gestão Pública, sob a ótica do ciclo das políticas públicas,

abre-se caminho para novas pesquisas sobre o PPA 2016-2019 e sua elaboração participativa

através da interpretação da sua área pública.

21

1.4 ESTRUTURA DO TRABALHO

O presente trabalho sobre “Análise do processo de participação social do Plano

Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte” foi moldado, gestado

e organizado em seis partes. Na primeira, fazem-se as Considerações Iniciais sobre o trabalho,

ou seja, uma introdução sobre a temática abordada. Para se entender melhor o assunto, através

da Contextualização do Problema é discutido o tema e apresentada a pergunta de pesquisa:

“Como ocorreu o processo de participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019

do Estado do Rio Grande do Norte?”.

Nessa parte também são apresentados o Objetivo Geral, que pretende analisar o

processo de participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio

Grande do Norte; e os Objetivos Específicos do trabalho, quais sejam: descrever o processo

de elaboração do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do

Norte; analisar o processo de participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019

do Estado do Rio Grande do Norte; e, propor melhorias na elaboração participativa para o

próximo Plano Plurianual.

Por fim, ainda na primeira parte é apresentada a Justificativa, na qual são

apresentados os motivos que originaram a escolha do tema, a carência de estudos nesse campo

e as contribuições que o trabalho possibilitará área do conhecimento científico, acadêmico e

profissional.

Já na segunda parte, faz-se uma abordagem do Referencial Teórico acerca do

Planejamento na Administração Pública e, em seguida, apresentamos sucintamente dentro

desse tópico o processo de transformação da Administração Pública Brasileira, seu

planejamento e a Nova Gestão Pública, até chegarmos à importância da elaboração da

ferramenta de planejamento governamental (PPA), instituída na Constituição Federal

Brasileira de 1988. Posteriormente, enfoca-se o conceito de Políticas Públicas, a relevância

das fases de seu o ciclo e finaliza-se com o conceito de participação e inovação na gestão

pública.

Na terceira parte, apresentam-se as Estratégias Metodológicas que tratam da natureza

descritiva-exploratória da investigação e da importância da aplicação do Estudo de Caso

como estratégia de pesquisa trabalhada por Robert Yin (2001). Também é apresentada a

abordagem de pesquisa de métodos mistos utilizada por Creswell (2010) – a qual usa a

Estratégia Exploratória Sequencial -, a construção do conhecimento científico, bem como, a

22

abrangência do estudo, que será do tipo amostral não probabilístico e terá como subtipo uma

amostra por julgamento. Além disso, expomos os processos de investigação selecionados para

a coleta de dados primários e secundários, tais como: entrevistas, analises documentais,

observação qualitativa, fotografias, dados quantitativos e análise de conteúdo, que

contribuíram para a compreensão da temática em estudo. Em suma, discutem-se os métodos

de pesquisa e a relevância da adoção da metodologia mista na produção científica, bem como,

apresenta-se as técnicas de pesquisa selecionadas para a coleta de dados.

Na quarta parte, Interpretação e análise dos resultados, são apresentados os

resultados tanto da pesquisa quantitativa quanto qualitativa, fazendo com que perceba-se o

nível de participação cidadã alcançado no processo participativo do PPA e, também, a

proposição de melhoria nesse processo, no intuito de torná-lo mais eficiente e elevar o poder

decisório da sociedade nesse planejamento governamental.

Na quinta parte, as Considerações Finais, são evidenciadas as reflexões conclusivas

sobre o nível de participação da sociedade no processo de elaboração do PPA do Rio Grande

do Norte.

Na sexta parte, as Referências, verifica-se o universo de fontes utilizadas para a

construção do trabalho, que contempla dados primários e dados secundários, o PPA do

Estado, referências bibliográficas que demonstram a utilização de investigações de estudiosos

renomados que se debruçam no estudo sobre a temática, entre outros.

Na sétima parte, são apresentados os Apêndices, compostos pela ferramenta do tipo

questionário (roteiro de entrevista) semiestruturado aplicado com o público pré-selecionados,

classificado pelas categorias Estado e Sociedade, que possuem informações acerca do tema

em questão.

Finalmente, na oitava e última parte, os Anexos, são apresentados os formulários de

coleta das informações elaborados e utilizadas pela SEPLAN nos eventos territoriais, tais

como lista de credenciamento dos eventos e lista de presença das oficinas.

23

2. REFERENCIAL TEÓRICO

No presente capítulo será feita uma abordagem teórica acerca do Planejamento na

Administração Pública, perpassando sucintamente pela Administração Pública, Nova Gestão, o

PPA como ferramenta de planejamento, seguido pelo conceito de Políticas Públicas e por suas

fases, chegando até o processo e importância da elaboração dessas políticas e finalizando com o

conceito de participação e inovação de tal gestão.

2.1 PLANEJAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A construção do Estado no Brasil sempre conviveu com problemas relacionados à

gestão pública, ideia de uma condição de entropia na superfície do ambiente estatal, entre esse

e a sociedade. No decorrer da história, especificamente a República Velha, percebeu-se que

nossa administração pública era problemática, sendo marcada pelo estilo patrimonialista, que

se renegava a inserir novos métodos, ferramentas e procedimentos organizacionais, que

deveriam possibilitar a eficiência e eficácia da máquina administrativa e dos serviços públicos

(NOGUEIRA, 1998).

Toda essa conjuntura política iria desembocar na Revolução de 30, que conseguiu

eliminar o sistema oligárquico. No entanto, devido às circunstâncias para se firmar no poder,

teve que incorporar os coronéis ao seu seio, por causa de diversos interesses políticos e

econômicos aos quais teriam que combater. Assim, para sobreviver e se firmar no poder, essa

nova fase teve que conviver com as velhas e novas conjunturas políticas. Neste sentido,

compreendemos que esse “novo” sistema político-administrativo se apoiou nas bases locais e

nas particularidades da República Velha.

O novo regime implantou a centralização, mas teve de contentar, ao mesmo tempo,

os grupos rurais, os grupos industriais emergentes, os militares, os profissionais de

classe média e os operários. Isto significou a desagregação das políticas estatais em

muitas direções diferentes, a fim de tomar medidas para proteger a indústria,

incorporar e domesticar os trabalhadores, proteger a burguesia cafeeira e modernizar

o aparelho de Estado, na busca do universalismo de procedimentos (NUNES, 1997,

p. 48).

A partir daí, passa-se a observar que, a Administração Pública buscar por uma

modernização através de reestruturação para tornar a máquina administrativa mais eficiente e

formar um plano de integração nacional.

24

Di Pietro (2010, p. 25-30) define a Administração Pública em sentido objetivo como

a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito

público, para a consecução dos interesses coletivos e em sentido subjetivo como o conjunto de

órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do

Estado.

Com isso, fica perceptível que a partir da Revolução de 30, o planejamento seria

visto a nível nacional brasileiro, ideia de uniformização para todo o país, ao qual criaram ou

utilizaram símbolos e mecanismos que tentavam por eliminar as identidades regionais e

locais, no intuito de construir uma única identidade nacional, isto é, a ideia de nacionalismo,

sem levar em considerações as potencialidades e particularidades regionais (NUNES, 1997, p.

48-50).

Essa ideia de nacionalismo caracterizou o período autoritário, que buscava efetivar

uma Reforma na Administração Pública no Brasil, que se valeu de velhos e novos

instrumentos político-administrativo para implementar suas ações (NUNES, 1997, p. 49-50).

O governo central resolveu estruturar ferramentas fundamentais para a fiscalização e

regulação da máquina administrativa do Estado. O principal mecanismo criado para

racionalizar a administração pública foi o Departamento de Administração do Serviço Público

(DASP), que tinha como objetivo a racionalização da administração pública e de seus

serviços. Além disso, criou outros mecanismos que davam sustentação ao DASP e que

colaboravam para a disseminação das ações do governo entre a população. Dentre estes

mecanismos e ferramentas podemos citar: Comissão Central de Compras (CCC);

Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP) e; A Voz do Brasil. Além disso, realizou uma

ação radical que promoveu a extinção dos partidos políticos, ação essa que representou o

fechamento decisório, isto é, excluiu a sociedade nas decisões do país. Assim, as decisões

políticas e administrativas estavam sobre o comando de Vargas (NUNES, 1997).

O insulamento deu-se a partir do surgimento dos diversos departamentos e empresas

estatais recém-instituídos, nos quais foram criados milhares de empregos que brotaram,

infelizmente, servindo de suporte para permanência de outra gramática, clientelismo,

ocasionando o estrangulamento da máquina administrativa. Assim, o clientelismo encontrou

mais uma abertura para se manter na administração pública brasileira (NUNES, 1997).

Em 1964, com a instalação da Ditadura Militar, encerrou-se o processo de

democracia no qual o país estava incidindo desde 1946. Esse novo regime, realizou medidas

que centralizavam o poder, entre elas: o ingresso da intervenção do governo nos estados e

25

municípios; executivo legislava através de decretos-lei; e, por fim, a extinção dos partidos

políticos, com o cancelamento de seus registros (NUNES, 1997).

Nesse período, uma das metas implantadas foi a de um novo modelo de Estado,

desenvolvimentista, como também, foi institucionalizada a reforma administrativa. Segundo

Junquilho (2010), os militares iniciam uma nova fase reformista na administração do Brasil,

visando à efetividade de suas ações gerenciais. Em suas palavras, Junquilho (2010) explica que

[...] inauguram o que se pôde chamar de segunda fase das reformas administrativas

brasileiras. Iniciativa essa que trouxe a conjugação entre o aperfeiçoamento da

burocracia e certa flexibilidade da ação estatal, em busca de sua agilidade,

prejudicada pelos rígidos mandamentos burocráticos (JUNQUILHO, 2010, p. 124).

Diante do exposto, podemos dizer que, a segunda fase das reformas na administração

pública tem início com a publicação do Decreto-Lei Nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que

“[...] dentre outras medidas, fortaleceu a descentralização administrativa, a partir da

diferenciação entre as denominadas Administração Direta e Indireta” (JUNQUILHO, 2010, p.

124), a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional.

Na década 70, segundo Peter Evans (1993), o modelo de Estado adotado no país

entra em crise, mas só no final dos anos 70 se tornou evidente o estado desenvolvimentista

intermediário. Paralelamente ao descontrole fiscal, diversos países passaram a apresentar

redução nas taxas de crescimento econômico, aumento do desemprego e elevados índices de

inflação. A desaceleração econômica mundial foi explicada por alguns entraves como a crise

do Estado, que não soubera processar de forma adequada suas responsabilidades. A desordem

econômica expressava agora a dificuldade do Estado em continuar a administrar as crescentes

expectativas em relação à política de bem-estar social aplicada com relativo sucesso no pós-

guerra, ou melhor, nos 30 anos da década de ouro.

O consenso pós-guerra tinha como base a área econômica, o Estado Keynesiano, cuja

função era intervir na economia, garantindo emprego a força de trabalho existente e

investindo em setores produtivos como, por exemplo, o petróleo. Já a área social era marcada

pelo Welfare State ou Estado de Bem-Estar Social, o qual era provedor e promotor de

políticas públicas no âmbito social como saúde, educação e seguridade social. Por último, o

campo administrativo era dominado pelo Modelo Burocrático Weberiano, “[...] ao qual cabia

o papel de manter a impessoalidade, a neutralidade e a racionalidade do aparato

governamental” (ABRUCIO, 2006, p. 175).

O tema da Reforma do Estado se insere em um projeto maior no Brasil, o da

redemocratização do país. Já nos anos 80, o processo de transição política foi caracterizado

26

por um amplo conjunto de mudanças que conduziram muitos países latino-americanos, dentre

eles o Brasil, a romper com o passado autoritário e instaurar regimes democráticos

(ABRUCIO, 2006).

Assim, a partir das ideias e reformas baseadas na chamada Nova Gestão Pública

(NGP) que começaram a surgir nos anos 90, e que balizaram novos processos de

transformações em diversos países, buscou-se o objetivo de atacar dois males burocráticos: a

ineficiência relacionada ao excesso de procedimentos e controles processuais, e a baixa

responsabilização dos burocratas frente ao sistema político e à sociedade. Para alcançar esses

objetivos, “[...] sua proposta básica foi flexibilizar a administração pública e aumentar a

accountability ou responsabilização governamental” (CLAD, 2000).

No tocante ao Brasil, pode-se dizer que não ficou de fora desse processo reformista

que estava acontecendo pelo mundo. Para Sano e Abrúcio (2008, p. 64), o “Plano Diretor da

Reforma do Aparelho do Estado, formulado pelo então Ministério da Administração Federal e

Reforma do Estado (Mare), seguiu muitas das linhas básicas da Nova Gestão Pública”. Além

disso, identifica-se que inúmeros governos a nível estadual adotaram depois essas novas

formas de gestão.

No momento de discussões acerca da crise da gestão pública, almejando encontrar

caminhos para superar, tanto a gestão tradicional, quanto o gerencialismo clássico, emerge um

modelo que alia um conjunto ideias e pensamentos que originaria o que é chamada de a Nova

Gestão Pública, surgindo inicialmente em países anglo-saxônicos, a partir do início dos anos

1980, tais como: Estados Unidos, Inglaterra, Austrália e Nova Zelândia.

Segundo Rodrigues (2005, p. 53), a Nova Gestão Pública seria um “conjunto de

práticas gestionárias ligadas à introdução de mecanismos de mercado e à adopção de

ferramentas de gestão privada, para solucionar os problemas de eficiência da gestão pública

bem como para melhorar” as relações entre o Estado e a Sociedade.

Por último, Bresser Pereira (2000, p. 63-64) defende que o sistema capitalista teve

duas grandes reformas da Administração Pública: a “Reforma Burocrática” que atingiu a

Europa e os Estados Unidos no início do século XX e o Brasil nos anos 1930, com o governo

Vargas; e a “Reforma Gerencial” ou “Reforma da Nova Gestão Pública”. Esta última pode ser

dividida em duas “ondas” distintas: a “primeira onda”, dos anos 1980, com ênfase no ajuste

estrutural das economias em crise (ajuste fiscal, privatização, liberalização do comércio); e a

“segunda onda”, a partir dos anos 1990, com ênfase nas transformações de caráter

institucional.

27

Aqui no Brasil, na década de 90 foi marcada por uma crise discursiva, alimentada

por dois projetos estruturantes: o Projeto Neoliberal e o Projeto Democratizante. O primeiro

baseia-se num Estado Mínimo e Minimalista, o qual transfere suas responsabilidades para a

sociedade; e, o segundo, centra-se na participação social, sendo o cidadão personagem central

na transformação sociopolítica. Nas palavras de Dagnino (2004)

O projeto neoliberal operaria não apenas com uma concepção de Estado Mínimo,

mas também com uma concepção minimalista tanto da política como da democracia.

Minimalista, porque restringe não apenas o espaço, a arena da política, mas seus

participantes, processos, agenda e campo de ação (DAGNINO, 2004, p. 157).

O novo modelo gerencial nacional inicia-se na gestão de Fernando Collor de Mello

que priorizou o ajuste neoliberal, cujo Estado se isentou, em grande parte, do seu papel de

provedor de direitos, através da redução de suas obrigatoriedades sociais e sua transferência

para a sociedade civil. Outro exemplo, na década 1990, ocorreu na administração de Fernando

Henrique Cardoso que colocou em prática o modelo neoliberal, através das ações gerenciais

realizadas pelo então Ministro Bresser Pereira, o qual pouco avançou nos objetivos

neoliberais traçados pelo governo federal da época (DAGNINO, 2004, p. 157-160).

Nesta gestão, verificou-se a redução de gastos públicos e de pessoal, privatizações,

transferências das responsabilidades estatais para a sociedade, além de adaptações aos

métodos utilizados na iniciativa privada no âmbito público/administrativo. Assim, a questão

administrativa, estruturou um modelo de reforma que objetivava resultados imediatos,

formalistas e quantitativos que foram identificados pela falta de mobilização dos servidores

públicos. Segundo Nunes (1997)

Fixou-se um padrão de reforma administrativa atravessada pela busca de efeitos

imediatos, assentados sobre pressupostos invariavelmente formalistas e quantitativos

(...), incapazes de respeitar e mobilizar os servidores, desinteressado da busca de

apoios políticos expressivos ou do envolvimento da sociedade. A afirmação desse

reformismo reducionista e quantitativo ajudou a aprofundar a crise da administração

pública e forçou o deslocamento, para as margens, dos temas de natureza mais

qualitativa, associados à dimensão técnica e gerencial, ao planejamento, à

coordenação, aos recursos humanos (NUNES, 1997, p. 106).

Dessa maneira, tínhamos uma tradição do Planejamento Econômico Cepalino, no

qual o Estado era Coordenador e Investidor. Com isso, os Planos dos anos 50, 60 e 70 foram

marcados pela ausência de disciplina fiscal, pelo voluntarismo, não formalizados em lei e

dependentes do orçamento monetário, devido a uma conjuntura de expansão mundial vigente

nesse momento. Assim, começa a haver um descolamento entre o planejado e o executado,

baseado em outputs e não em outcomes (resultados). Só depois é que se começa a praticar o

28

Planejamento Estratégico, incialmente muito direcionado a ideia de Planejamento Econômico.

Enfim, nossa tradição de planejamento no setor público é quase toda voltada para a dimensão

econômica (NUNES, 1997; DAGNINO, 2004; REZENDE, 2008).

Partindo desse pressuposto, o planejamento pode ser entendo como “sinônimo de

objetivar, pensar, sonhar, desejar e etc [...]” (REZENDE, 2008, p. 15). Assim, planejar é uma

ação intrínseca ao indivíduo, mesmo de forma cognitiva, em que utilizamos o planejamento

para traçar metas, alcançar objetivos e obter resultados.

Para Oliveira (2012), o sentido de planejamento significa:

[...] a metodologia administrativa que permite diagnosticar e analisar situações

atuais de estabelecer resultados pelas – objetivos e metas – a serem alcançados pelas

organizações e de delinear ações – estratégias – para alcançar estes resultados, bem

como estabelecer leis e normas – políticas – que servem de sustentação a esse

procedimento administrativo (OLIVEIRA, 2012, p. 41).

Neste viés, pode-se dizer que o planejamento na administração pública pode ser

dividido em três níveis interligados e diferenciados entre si. Esses níveis são: Nível

Estratégico, Nível Tático e Nível Operacional.

Figura 1 - Níveis do Planejamento na Administração Pública

Fonte: MAGOGA, [s.a].

O primeiro que fica no topo da pirâmide é o nível estratégico. Aqui as decisões

estratégicas são tomadas por meio da elaboração do planejamento estratégico. Para Rezende

(2008, p. 18), esse planejamento é como “um processo dinâmico, sistêmico, coletivo,

participativo e continuo para determinação dos objetivos, estratégias e ações da organização”.

Para Oliveira (2012, p. 43), o nível estratégico é onde realiza os estudos macros e

complexos da organização, tanto interno quanto externo, ou seja, é o que “[...] consolida a

29

interação entre os aspectos externos ou controláveis e os aspectos externos ou não

controláveis das organizações”.

O segundo nível, refere-se ao tático e está no centro da pirâmide, sendo

intermediário. Corresponde às ações táticas do planejamento tático. Para Oliveira (2012, p.

44), “o nível tático é que trabalha com uma determinada área de resultado e não com toda a

organização”.

O terceiro e último nível é o operacional e está na base da pirâmide. Para Oliveira

(2012, p. 44), “é o que formaliza, os documentos escritos, os processos administrativos

estabelecidos para o desenvolvimento da organização”.

Já para Chiavenato & Sapiro (2003, p. 258), o planejamento operacional é moldado

para o processo de execução ou implementação de uma atividade ou operação específica de

um setor ou organização, tendo uma duração de curto prazo, que se formaliza através de

documentos escritos, processos e métodos de trabalho.

Assim, a elaboração de um planejamento eficiente na administração pública requer

uma interação entre esses três níveis de planejamento. Com isso, para que haja na

administração pública um planejamento adequado de suas ações públicas, torna-se

fundamental um bom planejamento e execução das fases das políticas públicas a serem

promovidas ou desenvolvidas.

2.1.1 O Plano Plurianual como Ferramenta de Planejamento

A Constituição Federal Brasileira (1988) viabilizou para o planejamento

governamental, a ligação entre o planejamento e o orçamento, no qual o poder executivo

passou a ter a atribuição de planejar, por meio da elaboração de instrumentos como Plano

Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentarias (LDO) e Lei Orçamentaria Anual (LOA),

que tratam da vinculação entre o planejamento e o orçamento público. A seguir, a figura

sintetiza a relação entre os instrumentos legais:

30

Figura 2 - Instrumentos do Planejamento Governamental

Fonte: ENAP, 2017, p. 17.

Pensando no planejamento governamental, percebe-se que existe também uma

interligação entre os níveis e os instrumentos de planejamento. Abaixo, na figura 3, pode-se

verificar a interligação entre esses campos.

Figura 3 - Interligação entre níveis e instrumentos de planejamento.

Fonte: Elaborado pelo autor.

Numa visão de ciclo orçamentária, o PPA, a LDO e a LOA são as peças primordiais

na elaboração e execução orçamentária brasileira. Essas ferramentas conduzem esse ciclo no

Brasil e são intimamente interligadas, desenvolvendo um modelo conectado de planejamento

e orçamento, devendo ser utilizado pelos três entes da Federação: Municípios, Estados e

União. Além disso, segundo a ENAP (2017), esses “[...] instrumentos representam uma

verdadeira ‘pirâmide orçamentária’, estando na base da pirâmide o PPA, no meio a LDO e no

topo a LOA, conforme demonstrado na figura a seguir, que apresenta uma comparação entre o

orçamento e o planejamento”:

PPA (Estratégico)

Comparação

entre o

planejamento

e o orçamento

LDO (Tático)

Comparação

entre o

planejamento

e o orçamento

LOA (Operacional)

Comparação

entre o

planejamento e

o orçamento

• Define estratégias,

diretrizes e metas da

administração pública

para o período de 4

anos.

• Regras para elaborar o

orçamento do ano

seguinte;

• Define prioridades e

metas do governo.

• Estima as receitas e

programa as despesas de

cada ano, de Acordo

com as prioridades do

PPA e as regras

estabelecidas pela LDO.

Plano Plurianual

(PPA)

Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO)

Lei Orçamentária

Anual (LOA)

31

Figura 4 - Comparação entre o planejamento e o orçamento

Fonte: ENAP, 2017, p. 11.

Para se tornar mais compreensível, abaixo tem-se um quadro síntese que aborda os

três instrumentos de planejamento, suas definições, vigências, prazos e quais os níveis de

planejamento em que se enquadram.

Quadro 2 - Síntese dos Instrumentos de Planejamento

Instrumento Definição Vigência Prazo Nível

PPA

É o plano que estabelece as diretrizes,

objetivos, programas e metas a serem

seguidos pelo Governo Federal, Estadual

ou Municipal. Ele inicia no segundo ano do

mandato do Chefe do Poder Executivo e

vai até o último dia do primeiro exercício

financeiro do mandato seguinte.

4 anos Médio Estratégico

LDO

É a norma que estabelece metas e

prioridades para o exercício seguinte, inclui

as despesas de capital (investimento) para o

exercício subsequente, orienta a Lei

Orçamentária Anual (LOA), dispõe sobre

mudanças na legislação tributária,

estabelece a política de aplicação das

agências de fomento e define as metas

fiscais.

1 ano Curto Tático

LOA

É o orçamento público propriamente dito. É

discutida e aprovada todo ano, trazendo a

programação dos gastos governamentais

em cada área, bem como a previsão das

receitas para custear esses gastos.

1 ano Curto Operacional

Fonte: Elaborado a partir de ENAP (2017).

Dessa forma, nosso objeto de pesquisa, o PPA, passou a ser o instrumento

fundamental do planejamento governamental, por explicitar suas ações e finalidades para um

período de médio prazo (4 anos). Para isso, o seu processo de implementação deve seguir

LOA (Operacional)

Comparação

entre o

planejamento e

o orçamento

LDO (Tático)

Comparação

entre o

planejamento e

o orçamento

PPA (Estratégico)

Comparação

entre o

planejamento e

o orçamento

32

processos coesos e bem planejados para que se possa executar da forma pensada e desejada

(BRASIL, 2008, p. 114-118).

Giacomoni (2005, p. 200), destaca que o PPA é formado pela “[...] síntese dos

esforços de planejamento de toda a Administração Pública, orientando a elaboração dos

demais planos e programas de governo, assim como o próprio orçamento anual”.

Dessa maneira, torna-se importante que o PPA seja conduzido de forma flexível,

para que suas modificações e ajustes reflitam sua própria necessidade e sirvam para

retroalimentar o processo e as políticas públicas. A partir disso, Nascimento (2006, p. 81), diz

que “por meio de seu acompanhamento e avaliação, torna-se possível a verificação da

efetividade na execução de seus programas e revisão dos objetivos e metas definidas

inicialmente”.

2.2 POLÍTICAS PÚBLICAS

Diante da diversidade de estudos e conceituação, a Política Pública é vista de várias

formas, podendo ser direcionada para solucionar problemas; disputas em torno de ideias e

interesses; dinâmica do jogo do poder, etc. Dessa maneira, baseando-se no princípio de que o

poder público deve planejar e implementar ações que possibilitem criar condições

estruturantes para a promoção do desenvolvimento socioeconômico, a política pública deverá

estar voltada para a garantia dos direitos sociais.

A partir da concepção de Boneti (2007, p. 74), fica evidente que o Estado se

transforma no principal agente que repassa à sociedade civil as tomadas de decisões do campo

das relações de embate entre os agentes do poder. Assim, o autor conceitua políticas públicas,

da seguinte forma:

Entende-se por políticas públicas o resultado da dinâmica do jogo de forças que se

estabelece no âmbito das relações de poder, relações essas constituídas pelos grupos

econômicos e políticos, classes sociais e demais organizações da sociedade civil.

Tais relações determinam um conjunto de ações atribuídas à instituição estatal, que

provocam o direcionamento (e/ou o redirecionamento) dos rumos de ações de

intervenção administrativa do Estado na realidade social e/ou de investimentos

(BONETI, 2007, p. 74).

Outra definição de Políticas Públicas bastante importantes para entendermos esse

conceito é apresentada por Guareschi (2004, p. 180), o qual afirma que é a junção de um

grupo de “[...] ações coletivas voltadas para a garantia dos direitos sociais, configurando um

compromisso público que visa dar conta de determinada demanda, em diversas áreas.

33

Expressa a transformação daquilo que é do âmbito privado em ações coletivas no espaço

público”.

Para Leonardo Secchi (2010, p. 4), a essência conceitual das políticas públicas é o

problema público. Nesse sentido, o que determina se uma política é pública ou não, seria a sua

intenção de responder a um problema “público” (não um problema político),

independentemente de o tomador de decisão ter personalidade jurídica estatal ou não estatal.

Nota-se, assim, segundo Leonardo Secchi (2010, p. 7), que um problema expressa a

diferença entre a situação atual (um status quo ‘inadequado’) e uma situação ideal possível.

Um problema público seria “a diferença entre a situação atual e uma situação ideal possível

para a realidade pública” (Ibidem, p. 7). Soma-se que “para um problema ser considerado

‘público’ este deve ter implicações para uma quantidade ou qualidade notável de pessoas”

(Ibidem, p. 7).

Dessa forma, a tipologia a ser utilizada no trabalho, vê a política pública como um

ciclo deliberativo, formado por vários estágios, gerando um processo dinâmico e de

aprendizado. O ciclo da política pública é constituído dos seguintes estágios: definição de

agenda, identificação de alternativas, avaliação das opções, seleção das opções,

implementação e avaliação as políticas públicas.

2.2.1 Fases das Políticas Públicas

Para serem discutidas as fases ou ciclos de Políticas Públicas (Policy Cycle), será

tomado como suporte, o modelo proposto por Klaus Frey (2000, p. 226), cujas etapas são

elencadas a seguir: “[...] percepção e definição de problemas, “agenda-setting”, elaboração de

programas e decisão, implementação de políticas e, finalmente, a avalição de políticas e a

eventual correção da ação”. Neste caso, essas fases do ciclo representam a vida de uma

política pública. Para Frey (2000)

Ao subdividir o agir público em fases parciais do processo político-administrativo

de resolução de problemas, o ‘policy cycle’ acaba se revelando um modelo

heurístico bastante interessante para a análise da vida de uma política pública. As

várias fases correspondem a uma sequência de elementos do processo político-

administrativo e podem ser investigadas no que diz respeito às constelações de

poder, às redes políticas e sociais e às práticas político-administrativas que se

encontram tipicamente em cada fase (FREY, 2000, p. 226).

Outro modelo que também aborda o ciclo de políticas públicas, é apresentado por

Leonardo Secchi (2010), que se restringe a sete fases principais: “[...] 1) identificação do

34

problema, 2) formação da agenda, 3) formulação de alternativas, 4) tomada de decisão, 5)

implementação, 6) avaliação, 7) extinção”. Tais fases ajudam a organizar as ideais,

simplificando a compreensão da política pública e auxiliando gestores e pesquisadores na

construção de um referencial comparativo para casos que possuem partes e/ou elementos

diferentes (SECCHI, 2010, p. 33-34)

A primeira fase do modelo de Frey (2000) refere-se à percepção e definição de

problemas identificados através de atores políticos e sociais, que tomam relevância e entram

nas discussões político-administrativas. Neste caso, comumente, “[...] são a mídia e outras

formas da comunicação política e social que contribuem para que seja atribuída relevância

política a um problema peculiar” (FREY, 2000, p. 227).

Leonardo Secchi (2010, p. 34-35) classifica essa fase como Identificação do

problema, em que é “a discrepância entre o status quo e uma situação ideal possível. [...] é a

diferença entre o que é e aquilo que se gostaria que se fosse a realidade”.

Celina Souza (2006, p. 30) apresenta essa primeira fase como a etapa que “focaliza

os problemas, isto é, problemas que entram na agenda quando assumimos que devemos fazer

algo sobre eles. O reconhecimento e a definição dos problemas afetam os resultados da

agenda”.

Para que este problema seja solucionado, é necessário que entre na “agenda-setting”

que é a segunda fase do Ciclo. Nela, “[...] se decide se um tema efetivamente vem sendo

inserido na pauta política atual ou se o tema deve ser excluído ou adiado para uma data

posterior...” (FREY, 2000, p. 227). Nesta etapa, é importante analisar os custos e benefícios

da política pública, como também, se devem envolver os agentes políticos nas discussões.

Segundo Celina Souza (2006, p. 30) essa segunda fase focaliza a política

propriamente dita, ou seja, como se “constrói a consciência coletiva sobre a necessidade de se

enfrentar um dado problema. Essa construção se daria via processo eleitoral, via mudanças

nos partidos que governam ou via mudanças nas ideologias, aliados à força ou à fraqueza dos

grupos de interesse”.

A terceira fase, elaboração de programas e decisão, consiste na escolha de um tema

dentre diversos problemas que merecem ser solucionados, cuja “[...] la administración trata de

elucidar el problema y propone una o varias soluciones al mismo” (DEUBEL, 2009, p. 49).

Sua precedência indica o “[...] ato de decisão propriamente dito, processos de conflito e de

acordo envolvendo pelo menos os atores mais influentes na política e na administração”

(FREY, 2000, p. 227-228), isto é, há uma negociação entre os envolvidos, para que seja

escolhida uma alternativa comum para a implementação da política.

35

Celina Sousa (2006, p. 26) classifica essa fase como formulação, cujas políticas

públicas “[...] constituem-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus

propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou

mudanças no mundo real”.

Já a quarta fase, a da implementação de políticas, consiste na execução da ação

escolhida na solução do problema, que se encontra presente na pauta ou na agenda

governamental. É a etapa “[...] cuja encomenda de ação é estipulada na fase precedente à

formulação das políticas e a qual, por sua vez, produz do mesmo modo determinados

resultados e impactos a ‘policy’” (FREY, 2000, p. 228). Aqui se traduz a decisão em termos

reais.

Leonardo Secchi (2010, p. 44), chama essa fase de implementação da política

pública, que “sucede à tomada de decisão e antecede os primeiros esforços avaliativos. É

nesse arco temporal que são produzidos os resultados concretos da política pública. [...] é

aquela em que regras, rotinas e processos sociais são convertidos de intenções em ações”

(O’Tooler Jr., 2003 apud SECCHI, 2010, p. 44)

Por último, a quinta fase que se refere à avaliação de políticas e a eventual correção

da ação, diz respeito à avaliação do desenvolvimento da política a partir do processo, dos

impactos ocasionados e resultados, dos problemas no decorrer da execução, dentre outras

possibilidades, ou seja, “[...] apreciam-se os programas já implantados no tocante a seus

impactos efetivos. Trata-se de indagar os déficits de impacto e os efeitos colaterais

indesejados para poder deduzir consequências para ações e programas futuros” (FREY, 2000,

p. 228). É o momento de perceber se deve continuar, encerrar ou modificar um projeto ou

programa a partir de ferramentas como dados quantitativos e qualitativos, sempre com a

participação da sociedade civil organizada. Para Deubel (2009)

[...] la respuesta dada al problema y los impactos causados por su implementación

son evaluados por los actores sociales y políticos (policy evaluation) y pueden dar

pie a un reinicio de todo el ciclo con el fin de reajustar la respuesta (retroacción –

dimensões feedback) o suprimir la política (program termination) (DEUBEL, 2009,

p. 51).

Neste sentido, nos últimos anos, estão sendo implantados importantes programas

sociais nos municípios brasileiros, que colaboram para a melhoria e garantia de vida da

população. Entretanto, na maioria dos casos, observa-se que o processo avaliativo das

políticas não está sendo executado.

A avaliação é parte fundamental para percebermos o desenrolar de uma política

pública, visto que “[...] a avaliação deveria ser uma etapa posterior à implementação das

36

políticas e programas, destinada a influenciar sua reformulação, seja durante sua

implementação, seja posteriormente” (ARRETCHE, 1998, p. 36). Assim, a etapa de avaliação

ou controle de impacto possibilita rever todo o ciclo da política pública, podendo ser alterada,

modificada ou extinta. Nas palavras de Frey (2000)

A avaliação ou controle de impacto pode, no caso de os objetivos do programa

terem sido alcançados, levar ou à suspensão ou ao fim do ciclo político, ou caso

contrário, à iniciação de um novo ciclo, ou seja, a uma nova fase de percepção e

definição e à elaboração de um novo programa político ou à modificação do

programa anterior (FREY, 2000, p. 228-229).

A avaliação de efetividade “[...] demonstra que os resultados encontrados na

realidade social estão causalmente relacionados àquela política particular. E, adicionalmente,

da necessidade de distinguir entre os produtos de uma política e seus resultados”

(ARRETCHE, 1998, p. 32). É mister ressaltar que, o controle de impacto não tem que ser

realizado apenas ao término do processo, mas este deve ser uma ação contínua. Assim, “o

controle de impacto não tem que ser realizado exclusivamente no final do processo político,

mas pode – ou até deve – acompanhar as diversas fases do processo e conduzir a adaptações

permanentes do programa e, com isso, propiciar uma reformulação continua da política”

(FREY, 2000, p. 229).

Essa efetividade da política pública nos conduz a verificar a capacidade de produzir

resultados e efetuar mudanças no cerne do programa, isto é, a avaliação da efetividade

possibilita “[...] determinar se uma possível deficiência no resultado pode ser atribuída a

problemas na implementação ou à ineficiência da própria intervenção” (CANO, 2006, p. 100),

compreendendo se o desenho do programa atingiu ou não o impacto desejado.

Além do mais, esse tipo de avaliação é importante por que nos revela situações que

vão além da comprovação se as políticas e programas são eficazes ou não, se apenas falharam

ou tiveram êxito. A avaliação de impacto pode revelar também o procedimento dos

envolvidos diante das políticas e prováveis soluções para cooperar na melhoria destas.

Vale acrescentar a fase de extinção, proposta por Leonardo Secchi (2010), em que

esse ciclo tem fim, “[....] no momento da morte ou extinção da política pública. [...] morrem,

continuam vivas ou são substituídas por outras” (SECCHI, 2010, p. 53). E a sua extinção irá

depender de janelas de oportunidades, ocasionadas por diversos fatores.

37

2.3 PARTICIPAÇÃO SOCIAL E INOVAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA

A Constituição Federal de 1988 é o marco inaugural da participação social desse

período. O próprio contexto democrático nacional favoreceu a mobilização da sociedade para

debater temas como descentralização, autonomia municipal, poder local e Reforma do Estado,

mas o processo de transição vivenciado pela sociedade brasileira no período transformou a

participação e a democracia participativa em temas centrais de discussão.

Nesse contexto de amplas reformas, cresceu, no mundo e no Brasil, o interesse na

democracia participativa em paralelo à permanência e aperfeiçoamento das instituições da

democracia representativa.

Se for fato que hoje o sistema político brasileiro preenche os requisitos mínimos de

um sistema democrático, não significa que se tenha esgotado os componentes de uma

democracia substantiva. Basta lembrar que as instituições políticas da democracia brasileira

funcionam lado a lado a uma situação de ausência de direitos e de marginalização face à

precária cobertura dos serviços básicos proporcionados pelo Estado. Com isso, uma parcela

expressiva da sociedade ainda não desfruta da cidadania plena.

Podemos argumentar que a questão democrática vai além da consagração das regras

formais que legitimam o regime, ou seja, não basta conquistar a consolidação das “regras do

jogo”, implantando os princípios e fundamentos da ordem democrática formal. Então se torna

importante que a sociedade entenda tais regras, os indivíduos estejam habilitados a participar,

como também, que o Estado busque equacionar o déficit de capacidade de gestão em produzir

resultados socialmente desejados, em outras palavras, que aumente a sua governança.

O cumprimento das duas condições significa retomar a importância do conteúdo

social e político da democracia e ampliar os direitos de cidadania. É fundamental a construção

de espaços públicos, nos quais o cidadão comum se incorpore aos processos de formulação,

decisão e fiscalização das políticas públicas e que possa se afirmar o controle social sobre a

gestão pública. Esse é o significado de participação social que se consolida no Brasil.

Assim, podemos afirmar que, “a ênfase à participação na agenda democrática se

traduziu na proposição e instituição de mecanismos de formulação e gestão de políticas

públicas baseadas no envolvimento de representantes da sociedade civil...” (FARAH, 2006, p.

46).

Então, quanto maior a participação da sociedade, maiores as chances de se traduzir a

vontade popular e produzir resultados positivos nas condições de vida da população. É

importante ressaltar que, na concepção dos atores da democracia participativa, são os espaços

38

públicos que propiciam uma efetiva participação e alargamento da cidadania, devendo ser

criados sob a premissa da inclusão, ou seja, voltados para empoderamento dos marginalizados

e para o reconhecimento das diferenças. Conforme Farah (2006)

Ao abrir espaço à participação da sociedade civil na formulação de políticas e

programas e em sua implementação – assim como no controle da ação estatal -, tais

iniciativas contribuem para a constituição no país de uma cidadania ativa, a qual se

contrapõe ao padrão de cidadania regulada, instituída no país a partir de 1930

(FARAH, 2006, p. 65).

Quando se amplia o acesso da população às informações sobre propostas, decisões,

ações e recursos governamentais, cria-se uma condição mais favorável a uma efetiva

accountability da parte dos governantes.

Nos estudos recentes sobre a participação social posta em prática no Brasil

(conselhos, conferências, fóruns, orçamentos participativos, etc.) é possível observar um

esforço de articulação entre participação e representação. Os mecanismos de participação não

devem se contrapor aos mecanismos formais da democracia representativa. Em outras

palavras, participação e representação podem e devem ser vistos como complementares na

busca do aperfeiçoamento da democracia.

Para uma análise mais efetiva e coesa sobre a participação social no Plano Plurianual

2016-2019 do Rio Grande do Norte, será tomada como referência a “Escada da Participação

Cidadã” elaborada por Sherry R. Arnstein (2002), que apresenta os tipos de participação e de

“não-participação”. Essa tipologia conceitual e metodológica possui oito níveis que podem

auxiliar na análise dessa temática.

Quadro 3 - Escada da Participação Cidadã.

8 Controle cidadão

Níveis de poder cidadão 7 Delegação de poder

6 Parceria

5 Pacificação Níveis de concessão mínima

de poder 4 Consulta

3 Informação

2 Terapia Não-participação

1 Manipulação

Fonte: ARNSTEIN, 2002, p. 5.

O primeiro nível é classificado por “não-participação” que contempla os dois

primeiros degraus da escada são (1) Manipulação e (2) Terapia. Esses degraus representam os

níveis de “não-participação” contraposição à genuína participação. Segundo Arnstein (2002,

39

p. 5), “seu objetivo real não é permitir a população a participar nos processos de planejamento

ou conduzir programas, mas permitir que os tomadores de decisão possam “educar” ou

“curar” os participantes”.

No segundo nível que representa a “concessão mínima de poder”, se encontram os

degraus (3) Informação, (4) Consulta e (5) Pacificação. Os degraus 3 e 4 avançam a níveis de

concessão limitada de poder que permitem aos sem-nada ouvir e serem ouvidos. É importante

frisar que, quando estes níveis são definidos pelos poderosos como o grau máximo de

participação possível, existe a possibilidade de os cidadãos realmente ouvirem e serem

ouvidos. Mas nestes níveis, eles não têm o “[...] poder para assegurar que suas opiniões serão

aceitas por aqueles que detêm o poder. Quando a participação está restrita a esses níveis, não

há continuidade, não há “músculos”, ou seja, não há garantia de mudança do status quo”

(ARNSTEIN, 2002, p. 5-6). Já o último degrau desse nível, que é a (5) Pacificação, consiste

“simplesmente de um nível superior desta concessão limitada de poder, pois permite aos sem-

nada aconselhar os poderosos, mas retém na mão destes o direito de tomar a decisão final.

Subindo a escada estão níveis de poder cidadão com degraus crescentes de poder de decisão”

(ARNSTEIN, 2002, p. 5-6).

O terceiro e último nível da escada representa o “poder do cidadão”, onde estão os

degraus (6) Parceria, (7) Delegação de poder e (8) Controle cidadão. Aqui, os cidadãos podem

participar de uma (6) Parceria que lhes “[...] permita negociar de igual para igual com aqueles

que tradicionalmente detêm o poder. Nos degraus superiores, (7) Delegação de poder e (8)

Controle cidadão, o cidadão sem-nada detém a maioria nos fóruns de tomada de decisão, ou

mesmo o completo poder gerencial (ARNSTEIN, 2002, p. 6).

Portanto, é destacável que, essa escada de oito degraus é uma simplificação que

auxilia na compreensão, análise e ilustra a questão da participação na tomada de decisão: que

existem graus bastante diferentes de participação cidadã. Além disso, ajuda a desvendar e

entender tanto a participação do cidadão, quanto o grau permitido de participação pelo poder

público.

2.3.1 Inovação no Planejamento na Gestão Pública

As experiências inovadoras na gestão pública em que a participação social teve como

objetivo os recursos públicos, mais precisamente o orçamento público, começaram a

desenvolver-se no Brasil ainda nos anos de 1980. Dentre as experiências pioneiras, podemos

citar: a da Prefeitura de Porto Alegre, em 1989, na qual a experiência de “Orçamento

40

Participativo – OP” iniciou-se, tornando-se pública, vindo a ser premiada nacional e

internacionalmente. Segundo Farah (2006)

[...] são inovadoras tanto criações originais de um governo em determinada área –

como é o caso, por exemplo, do orçamento participativo em Porto Alegre “criação

inovadora” da administração deste município -, quanto a adoção de inovações

criadas originalmente em outras localidades, como no caso do Banco do Povo,

oriundo de Bangladesh, ou do Bolsa-Escola, nascido “simultaneamente” no Distrito

Federal e em Campinas (com a denominação Renda Mínima) (FARAH, 2006, p .

58).

Com tamanha diversidade entre as cidades e as regiões brasileiras, o Orçamento

Participativo muda de metodologia visando sua adequação às características de cada local,

buscando a participação efetiva da população na definição de prioridades de obras e serviços e

no controle de uma das principais peças de planejamento do município, o orçamento público,

no qual as “[...] Gestões locais inovadoras (...) reforça a ideia do orçamento participativo e

introduz os conceitos de parceria e de desenvolvimento econômico local como condições para

uma administração bem-sucedida” (SOARES & GONDIM, 1998, p. 67).

O Orçamento Participativo (doravante OP), em diversos municípios do Brasil, tem

vários elementos em comum. A diversidade de formatos e de metodologia de implementação

é uma fonte de riqueza para o avanço geral da prática do OP, sempre que essa prática estiver

ancorada numa vontade política verdadeira e efetiva – da parte dos governantes e dos atores

da sociedade civil.

De acordo com Guerra e Tacconi Neto (2018, p. 31-32), o OP pode ser considerado

como o precursor das experiências participativas no Brasil e que “[...] ganhou notoriedade

nacional a partir de sua implementação em Porto Alegre - RS, no ano de 1989. Trata-se de um

mecanismo de participação direta dos cidadãos na definição regionalizada quanto aos projetos

que deverão ser priorizados pela gestão municipal na execução da Lei Orçamentária Anual

(LOA)”. Além disso, esses autores tem a compreensão de que o Orçamento Participativo é

composto por:

[...] um processo decisório que se estende por todo o ano fiscal. Em assembleias

organizadas com esse fim, os cidadãos se engajam, juntamente com funcionários da

administração, em negociações sobre a alocação de gastos que envolvam novos

investimentos de capital em projetos, tais como clínicas de assistência médica,

escolas e pavimentação de vias públicas (GUERRA; TACCONI NETO, 2018, p.

35).

Para Avritzer (2008, p. 44), os orçamentos participativos são formados por “[...]

aquilo que a literatura denomina de desenhos participativos de baixo para cima. Eles são uma

41

forma aberta de livre entrada e participação de atores sociais capazes de gerar mecanismos de

representação da participação.

Atualmente, se tem uma nova modalidade dessa tipologia participativa de orçamento,

que se refere ao Orçamento Participativo Digital ou Virtual (doravante OPD), que são mais

utilizados pelos governos municipais. Dessa forma, de acordo com as reflexões de Dias

(2019, p. 32), podem ser classificadas como “inovações em políticas públicas que incorporam

uma perspectiva de inovação conceitual e sistêmica ao propor novas formas de

comunicabilidade que almejam aprofundar e aumentar a participação dos cidadãos”. Ela ainda

afirma que,

Nessa perspectiva estão incluídos os mecanismos de discussão, como consultas,

fóruns e chats, entre outros, que possibilitam não somente a interlocução com o

governo, mas também promovem o diálogo entre os cidadãos, criando a

oportunidade de se debater acerca de diferentes visões sobre um mesmo tema. Esse

processo deliberativo pode gerar subsídios que podem ser incorporados na

elaboração da proposta final de uma consulta pública ou influenciar o eleitor numa

votação no orçamento participativo digital. (DIAS, p. 2019, p. 32).

Esta vontade política possibilita superar os desafios da sua implementação, ampliar o

alcance da participação dos cidadãos na deliberação sobre o conjunto do orçamento e

fortalecer os processos de transparência e controle social sobre as etapas e os mecanismos que

constituem o ciclo do orçamento público.

Esse tipo de inovação na gestão pública simboliza “[...] uma mudança substantiva no

conteúdo das políticas públicas e nos processos que presidem sua formulação, implementação

e acompanhamento” (FARAH, 2006, p. 44). Assim, a inovação administrativa vem

assumindo cada vez maior relevância com a emergência de inúmeras iniciativas de governos

locais com a multiplicação de espaços de formação e de debate, fazendo com que seja capaz

de influenciar a agenda programática de diferentes classes políticas e favorecendo uma maior

aproximação dos cidadãos com a coisa pública.

Com isso, torna-se claro que a “[...] inovação é o resultado da ação conjunta de

diversos atores, mobilizados em torno de um problema específico, um processo que envolve

atores governamentais e não-governamentais e, por vezes, mais de um nível de governo”

(FARAH, 2006, p. 71). Ou seja, é um processo decisório que envolve diversos atores sociais e

políticos em torno da melhoria e/ou garantida de um objetivo.

Dessa maneira, é visível a importância do apoio das Tecnologias da Informação e

Comunicação (doravante TICs) no processo de participação do cidadão na tomada de decisão

das ações governamentais, fazendo com que sejam mais eficientes, eficazes e efetivas. Além

42

disso, auxilia numa melhor relação entre Estado-Sociedade, por meio das inovações de gestão

governamental e de seus serviços (DIAS, 2019).

Isso simboliza as transformações dos governos com ênfase na eficiência das ações

públicas, e como a utilização das TICs, que ocasionam melhoria nos processos internos e no

aprimoramento da prestação dos serviços públicos à sociedade. Essas ferramentas auxiliam na

dinamização e incrementação da gestão pública, ampliando a relação entre o governo e os

Stakeholders e diferentes unidades e níveis de governo. Enfim, torna legítima a ação

democrática por essa via de interação associada à busca pela melhoria no desempenho da

administração pública (DIAS, 2019, p. 36-68).

De acordo com Dias (2019, p. 72), a importância das tecnologias da informação e

comunicação (TICs) deve ser aliada à atuação estatal, possibilitando “[...] assim que o

controle passe de uma função burocrática para uma função democrática, motivando a

sociedade a participar da atividade política e a exercer um papel fiscalizador”.

Conforme destaca Dias (2019, p. 89), as TICs devem ainda ser implementadas

[...] com intuito de atender a quesitos de eficácia e eficiência pública, com foco para

as práticas de melhorias de processos internos, até a implementação de mecanismos

tecnológicos que possibilitem a maior interatividade entre Estado e cidadão, como as

ferramentas de e-democracia. Delineamos sobre o papel das TICs na confluência da

promoção de melhorias gerenciais e de disponibilização dos serviços públicos

(DIAS, 2019, p. 89).

Dessa maneira, a adoção das TICs pelos governos possibilita tornar o processo

participativo mais ágil, efetivo e democrático, fazendo com que as políticas públicas possam

ser discutidas mais amplamente e possibilitando a legitimidade do cidadão de participar das

tomadas de decisões governamentais. As TICs viabilizam o processo de inovações das

gestões, fazendo com que elas se tornem mais dinâmicas e aproximem o Estado da sociedade.

Nosso objetivo é o de analisar o processo de participação social no PPA Participativo

2016-2019, isso porque, “[...] as iniciativas inovadoras abrem a perspectiva de superação de

‘velhos’ e ‘novos’ problemas, por outro lado, elas – ao serem implantadas - criam também

novos desafios” (FARAH, 2006, p. 72), desafios estes que possibilitam a aproximação entre o

Estado e a sociedade.

É neste sentido que as Políticas Públicas se tornam fundamentais para o

desenvolvimento socioeconômico de um país, estado ou município. Com o crescimento das

demandas sociais, exige-se que sejam elaborados e executados projetos e programas de

desenvolvimento nacional ou subnacional, que beneficiem uma grande parcela dos cidadãos.

43

Uma política pública deve possuir algumas características como a responsabilidade

pela sua elaboração, aprovação e implementação ser do Poder Público – municipal, estadual

ou federal -, e ser dirigida para a sociedade como um todo, sem privilegiar indivíduos,

organizações ou empresas em particular. Como isso, podemos afirmar que as políticas

públicas representam o conjunto de ações governamentais idealizadas com a finalidade de

solucionar problemas ou introduzir mudanças nas condições de vida do cidadão.

Além disso, a política pública estabelece objetivos, princípios, diretrizes,

responsabilidades, fontes de financiamento, entre outros quesitos que devem balizar a sua

implementação, execução e avaliação. Ou seja, diagnosticar os problemas, formular

propostas, consultar as lideranças políticas, sociais e empresariais, planejar as intervenções,

implementar e executar as ações, projetos e programas, monitorar os resultados, avaliar e

realimentar o processo, fazem parte do procedimento das políticas públicas.

44

3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

Nessa parte do trabalho serão apresentados e discutidos os procedimentos

metodológicos adotados na realização da presente pesquisa e no processo da coleta dos dados

primários e secundários.

3.1 TIPO DE ESTUDO

Objetivando uma maior compreensão acerca do processo de participação social do

Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Rio Grande do Norte, o presente trabalho possui

natureza descritiva-exploratória e método misto (quali-quantitativo). Assim, conforme as

análises de Collins e Hussey (2005) a respeito da pesquisa exploratória, observa-se que ela

pode ser considerada como aquela que é “realizada sobre um problema ou questão de

pesquisa quando há pouco ou nenhum estudo anterior em que possamos buscar informações

sobre a questão ou o problema”. (COLLINS; HUSSEY, 2005, p. 24).

Esse tipo de estudo tem como objetivo “[...] procurar padrões, ideias ou hipóteses,

em vez de testar ou confirmar uma hipótese” (COLLINS; HUSSEY, 2005, p. 24). Além disso,

suas técnicas estão direcionadas ou associadas a uma hipótese ou proposição que pode ser

testada através estudos empíricos que utilizam dados tanto quantitativos quanto qualitativos e,

seu método é bastante amplo. Ainda para Collins e Hussey (2005, p. 24)

Técnicas típicas usadas em pesquisas exploratórias incluem estudos de caso,

observação e análise histórica, que podem fornecer dados quantitativos e

qualitativos. O método para a pesquisa é geralmente muito aberto e concentra-se em

reunir uma ampla gama de dados e impressões.

Dessa forma, o presente trabalho exige uma abordagem de análise que Creswell

(2010, p. 238), caracterizada como uma pesquisa que emprega análise dos métodos mistos, a

qual permite uma interligação entre os enfoques qualitativos e quantitativos, utilizando os

potenciais dessas metodologias, conferindo maior credibilidade aos cruzamentos de dados e

informações e, assim, transformando-as em uma construção uniforme (CRESWEEL, 2010, p.

238).

A estratégia de métodos mistos utilizada foi a Estratégia Exploratória Sequencial.

Inicialmente, ela utiliza uma fase de coleta e de análise dos dados qualitativos e, em seguida,

ocorre a segunda fase de coleta e de análise dos dados quantitativos, que é realizada sobre os

45

resultados da fase qualitativa. O maior peso é conferido à primeira fase e os dados são

ajustados por sua vinculação entre a análise dos dados qualitativos e a coleta dos dados

quantitativos. Dessa forma, fica evidente que o objetivo dessa estratégia é empregar os dados

e resultados quantitativos para auxiliar na compreensão dos dados qualitativos (CRESWEEL,

2010, p. 248). Esses dados quantitativos advêm do levantamento documental, em especial dos

formulários das oficinas temáticas, dos quais foram realizadas Análises Exploratórias de

Dados (doravante AED).

No tocante aos dados qualitativos, eles foram importantes para a obtenção de

informações com atores qualificados, por meio dos roteiros de entrevista e de conversas

informais acerca do processo de elaboração e participação social do Plano Plurianual

Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte. Além disso, foi realizado

levantamento documental dos materiais gerados no processo de planejamento, quais sejam,

formulários, relatórios, listas de credenciamento, fotos, dentre outros que auxiliaram na

análise desse processo de planejamento governamental e na determinação da escada da

participação cidadã.

Esse processo de coleta ocorreu entre os meses de agosto e setembro de 2020.

Inicialmente se deu pelo levantamento de informações contidas na lista de credenciamento1,

para sabermos quais conselhos e técnicos estaduais participaram dos Encontros Territoriais.

Em seguida, entramos em contato por meio telefônico (ligação e/ou WhatsApp) e por e-mail.

Após o contato e realizadas as tratativas para a participação, foram feitas as entrevistas, seja

por meio do envio de arquivo digital por e-mail e WhatsApp, seja por meio de áudios via

WhatsApp. Posteriormente, as informações por áudio foram transcritas, e em conjunto com as

enviadas por formato digital, foram analisadas, interpretadas e incorporadas ao trabalho de

pesquisa.

No tocante às limitações da pesquisa qualitativa, as maiores dificuldades estão

relacionadas à Pandemia do Novo Corona Vírus (COVID-19), isso porque, inicialmente

estava trabalhando remotamente o que inviabilizou, por um tempo, a continuidade da

pesquisa, pois parte das informações necessárias para a seleção e contatos das pessoas

estavam nos arquivos da SEPLAN. Assim que retornamos ao trabalho presencial no início do

mês de agosto do corrente ano, iniciamos a retomada da pesquisa. Outro ponto a esse respeito

foi a dificuldade em entrar em contato com um dos presidentes de um dos Conselhos

1 Lista de credenciamento refere-se a lista geral de presença em cada Encontro Territorial Participativo para

Elaboração do PPA 2016-2019. Nessa lista, estão os nomes e informações de todos os presentes, independente

dele ir apenas para a abertura do evento ou não.

46

Estaduais. Também tivemos que substituir um dos presidentes de outro Conselho Estadual

escolhido para a pesquisa por sua vice, por este não ter encaminhado a entrevista, mesmo

sendo contatado por diversas vezes. Também tivemos que substituir um dos técnicos

estaduais por outro técnico que participou do processo de elaboração do PPA em estudo. Por

último, o retorno das pesquisas enviadas por meio dos arquivos digitais demorou um pouco,

estendendo o período programado para essa etapa.

Já quanto aos dados quantitativos, inicialmente pensávamos em aplicar um

questionário fechado (composto por questões de identificação pessoal e questões que utilizam

a escala de conceitos: Péssimo; Ruim; Regular, Bom e Ótimo) com os atores qualificados –

que seriam tabulados e analisados, e nos ajudaria na compreensão desse planejamento

participativo, na análise dos dados e resultados qualitativos e na construção de melhorias

metodológicas na participação social para o próximo Plano Plurianual.

Entretanto, a partir dos resultados prévios obtidos pela pesquisa qualitativa, optou-se

para a utilização na quantitativa pela lista de presença2 dos participantes das oficinas

temáticas, dos “Encontros Territórios”. Nessa listagem, foi possível identificar o nome do

participante, a entidade que o mesmo pertencia e outras informações. Dessa maneira, com os

dados tabulados e analisados a partir das categorias definidas (Público, Privado e Sociedade),

foi possível a compreensão desse momento participativo, na análise dos dados e resultados

sobre a representatividade de cada categoria, além de termos identificado pontos a serem

melhorados na metodologia participativa para a próxima elaboração. Esses dados

possibilitaram a contextualização dos dados presentes no perfil dos participantes, a partir dos

questionários que viabilizaram um pano de fundo que reforça as análises qualitativas.

A coleta dos dados quantitativos ocorreu durante os meses setembro e outubro, e foi

realizada nos arquivos da própria SEPLAN (tanto em meio físico quanto digital),

especificamente, na Coordenadoria de Planejamento, Acompanhamento e Controle –

COPLAC, referentes à elaboração do Plano Plurianual 2016-2019. O processo de análise,

tabulação e compilação ocorreu durante os meses de setembro e outubro, tanto na própria

SEPLAN quanto em minha residência.

Durante a coleta houveram algumas limitações surgidas durante o percurso, devido

principalmente à Pandemia da COVID-19. Por causa dessa pandemia, ficamos trabalhando

remotamente e os documentos necessários que continhas os dados estavam nos arquivos da

SEPLAN, fazendo com que inviabilizasse, por um momento, a continuação da pesquisa.

2 Lista de presença refere-se à relação dos participantes que estiveram presentes em cada oficina temática

realizada em cada encontro territorial.

47

Outra limitação refere-se às Listas de presença das oficinas temáticas, ao analisarmos os

arquivos que continham as informações para a análise e tabulação dos dados quantitativos,

verificou-se a existência de inconsistências no quantitativo de participantes nas oficinas,

fazendo com que demandasse mais tempo para interpretação, análise, tabulação e compilação

das informações.

Neste sentido, utilizamos essa abordagem porque suas vantagens estão relacionadas à

combinação de investigação qualitativa e quantitativa e ao uso de métodos múltiplos para a

construção da pesquisa, que não se torna apenas um produto de um procedimento específico

ou de alguma situação particular, ela vincula os dois tipos de dados a uma construção única,

abrangendo a máxima amplitude na descrição. Ou seja, a explicação e compreensão dos

problemas do objeto de estudo será mais coerente e confiável. Em contrapartida, as

desvantagens direcionam-se à “[...] necessidade de uma extensa coleta de dados, a natureza de

tempo intensivo da análise de dados textuais e numéricos, e a exigência de que o pesquisador

esteja familiarizado com as formas de pesquisa quantitativas e qualitativas” (CRESWEEL,

2010, p. 241).

Assim, para proporcionar mais relevância e coerência ao trabalho, a pesquisa teve

como subtipo o Estudo de Caso que se refere a uma abordagem metodológica de investigação

especialmente adequada quando procuramos compreender, explorar ou descrever

acontecimentos e contextos complexos, nos quais estão simultaneamente envolvidos diversos

fatores e setores. Segundo Yin (2001):

[...] o estudo de caso representa uma investigação empírica e compreende um

método abrangente, com a lógica do planejamento, da coleta e da análise de dados.

Pode incluir tanto estudos de caso único quanto de múltiplos, assim como

abordagens quantitativas e qualitativas de pesquisa (YIN, 2001, p. 10).

Neste sentido, foi utilizado o estudo de caso por se tratar de importante estratégia

metodológica para a pesquisa em ciências humanas e sociais, pois permite ao investigador um

aprofundamento em relação ao fenômeno estudado, revelando nuances difíceis de serem

enxergadas “a olho nu”. Além disso, esse tipo de estudo favorece uma visão holística sobre

os acontecimentos da vida real, destacando-se seu caráter de investigação empírica de

fenômenos contemporâneos.

O Estudo de caso contribuiu para analisar, mais específica e detalhadamente, o

processo de participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio

Grande do Norte, por meio de dados qualitativos e quantitativos; utilização de fotografias,

imagens e figuras que auxiliaram na compreensão dos encontros territoriais; e informações

48

coletadas na Coordenadoria de Planejamento, Acompanhamento e Controle – COPLAC, da

SEPLAN-RN. O estudo de caso também possibilita diversas formas de uso de diferentes

estratégias de pesquisa, além de representar uma definição operacional e possíveis variações.

3.2 ABRANGÊNCIA DO ESTUDO

Nesse trabalho, utilizou-se como abrangência do estudo o tipo amostral não

probabilístico e, como subtipo, uma amostra por julgamento. Dessa forma, de acordo com

Mattar (2001), a amostra não probabilística pode ser entendida como a escolha das partes da

“[...] população para compor a amostra depende ao menos em parte do julgamento do

pesquisador ou do entrevistador no campo. Não há nenhuma chance conhecida de que um

elemento qualquer da população venha a fazer parte da amostra” (MATTAR, 2001, p.226).

Ainda de acordo com Mattar (2001), a seleção de amostras por julgamento é “[...]

realizada de acordo com o julgamento do pesquisador. Se for adotado um critério razoável de

julgamento, pode-se chegar a resultados favoráveis” (MATTAR, 2001, p.227-229). Assim, é

corriqueiro os pesquisadores escolherem profissionais especializados denominados de experts,

por representarem uma amostragem de elementos típicos e representativos para uma amostra.

Escolhemos esses tipos de amostras do universo em estudo, porque são tipos de

amostragens nas quais há uma escolha deliberada dos elementos, dependente dos critérios e

julgamento do pesquisador.

A partir daí, decidimos que a unidade de análise seria o PPA 2016-2019. Dentro do

universo pesquisado houveram 06 (seis) entrevistados, mas levamos em consideração uma

categoria de unidade de análise a partir da visão do Estado (subdivididos no campo Político e

Técnico), e da visão da Sociedade (Conselhos Estaduais). Abaixo, apresentamos um resumo

do perfil das categorias em estudo:

Quadro 4 - Perfil das categorias de análise dos atores entrevistados.

Categoria Subcategoria Função Representação Planejamento

Estado

Político Secretário SEPLAN Estratégico

Técnico Coordenador SEPLAN Tático

Técnico Técnico SESED Operacional

Sociedade Conselho

Presidente Educação

Estratégico Presidente Saúde

Vice-Presidente Assistência Fonte: Elaborado pelo autor, 2020.

49

No tocante à primeira categoria, foram entrevistados 03 (três) profissionais

especializados ou responsáveis pela elaboração e implementação dessa peça de planejamento,

envolvidos no processo de elaboração e execução. A escolha por esses representantes

políticos e técnicos se deu pela relevância de conhecermos a proposta de planejamento

participativo desenhando pelo governo através da categoria política (nível estratégico, que

definiu estratégias e objetivos para a participação no PPA), e por sua viabilidade, construção e

execução a partir da visão técnica (níveis tático e operacional que coordenou, implementou e

executou o que foi planejado, para alcançar o objetivo de atingir a participação social na

elaboração do PPA).

Já na segunda categoria, trabalhamos com 03 (três) representantes/presidentes de

Conselhos Estaduais do RN da época. A escolha por estes conselhos emerge devido a eles

exercerem políticas públicas estratégicas do governo à época, por estarem preconizados na

Constituição Federal e possuírem recursos de transferência federal. Além disso, são conselhos

consultivos e deliberativos que, suas atuações e decisões refletem diretamente nos municípios

potiguares. Vale destacar também, que foram bastante atuantes durante o processo de

construção das políticas públicas dessas áreas no PPA 2016-2019.

Os conselhos são instâncias de poder constituídos por representantes da sociedade

civil e do Estado e, que não pertence a nenhum desses segmentos, ou seja, tanto os

representantes da sociedade civil quanto do Estado, são corresponsáveis pelas tomadas de

decisões. Dessa maneira, propõe diretrizes para as políticas públicas de sua área de atuação,

tendo o papel consultivo, deliberativo e fiscalizador e, por isso, se situam no nível estratégico,

porque não implementam e nem executam a política pública.

Para a escolha desse universo amostral da pesquisa, além do que já foi exposto

anteriormente, considerou-se três fatores: 1) Relevância Profissional, que foram identificadas

através de conversas exploratórias com os representantes do Estado; 2) Acessibilidade, que se

procedeu por meio de contato via telefone, WhatsApp e e-mail (fator também decisivo no

agendamento das entrevistas); e, 3) Proximidade com os entrevistados, o que facilitou a

concessão das entrevistas. Dessa maneira, acreditamos que esses fatores tornaram mais viável

e ágil o processo de construção da pesquisa e análise dos dados e informações.

A opção pela segmentação deu-se pelo fato de que o roteiro de perguntas se

diferenciou para cada categoria de entrevistados considerando sua atuação e interesses. A

primeira segmentação aconteceu pelo nível Político-Técnico (aqui segmentamos em duas

partes: o político, para verificar os interesses e prioridades do governo e o técnico para

compreender a viabilidade técnica e todo o processo de elaboração e participação) e, em

50

seguida, pelo nível da Sociedade (para entender a visão e atuação das instâncias sociais).

Desse modo, iniciou-se pela representação Política, seguida da Técnica, e, por fim, a da

Sociedade.

3.3 COLETA DE DADOS

Para o desenvolvimento da pesquisa foram necessárias informações obtidas através

da coleta de dados primários e secundários. Vale ressaltar que os instrumentos de coleta para

esse trabalho foram construídos através de experiências profissionais e estudos acadêmicos

anteriores, que tratavam de temáticas relacionadas às políticas públicas, planejamento

governamental e participação social. Tais estudos vieram sendo elaborados desde a graduação

em Gestão de Políticas Públicas, na qual buscou-se trabalhar com políticas públicas de saúde

a partir da participação social em Ipueira-RN, passando pelo mestrado em Estudos Urbanos e

Regionais, no qual trabalhou-se o planejamento governamental por meio da criativa e das

políticas culturais em Caicó-RN, até chegar aqui nessa proposta de estudo.

Para Matar (1996), os dados primários “são aqueles que não foram antes coletados,

estando ainda em posse dos pesquisados, e que são coletados com o propósito de atender às

necessidades específicas da pesquisa em andamento” (MATAR, 1996, p. 48). Tem como

fontes principais pesquisas, indivíduos que possuam informações sobre a temática pesquisada,

dentre outras.

Ainda de acordo com Matar (1996), os dados secundários “são aqueles que já foram

coletados, tabulados, ordenados e, às vezes, até analisados e que estão coletados à disposição

dos interessados” (MATAR, 1996, p. 48). Podemos citar como dados secundários, a própria

instituição estudada, publicações, governos, etc.

Realizamos também uma pesquisa documental, que de acordo com Gil (2008. p. 51),

é muito semelhante com a pesquisa bibliográfica, sendo que se difere da bibliográfica

principalmente pela sua objetividade, sendo a primeira mais específica enquanto que a

segunda é global, colaborando com o entendimento da temática e do objeto em estudo.

A metodologia utilizada para elaboração dos dados primários se deu através da

análise do Plano Plurianual e análise documental, realização de entrevistas com atores

qualificados e análise de relatórios oficiais. Aliados a isso foram realizados levantamento

bibliográfico e utilização de WhatsApp e e-mail para comunicação com os atores

qualificados.

51

A análise dos dados secundários se concretizou por meio do levantamento dos

relatórios dos Encontros Territoriais, listas de credenciamento, de presença e sobre a

elaboração do PPA, o próprio PPA 2016-2019, tabelas e gráficos, folder, arquivos digitais do

banco de dados da COPLAC e imagens que foram produzidos no período. Assim, esse

universo de materiais e informações ajudou na compreensão do processo de elaboração e

participação do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte.

Sendo as principais fontes as listas de credenciamento dos eventos e a lista de presença das

oficinas temáticas (vide anexos).

Os dados foram gerados por meio de pesquisas in loco na SEPLAN. As pesquisas

qualitativas (entrevistas semiestruturadas por meio de roteiro digital que posteriormente,

foram impressas; gravações/áudios das entrevistas dos atores sociais pelo WhatsApp; e, os

atores políticos e técnicos) foram agendadas e enviados os roteiros com antecedência, bem

como foram selecionados os documentos oficiais elaborados pela SEPLAN. Também foram

realizadas consultas via internet entre outros dados disponíveis (revistas, jornais, pesquisas,

livros e outros). Esta ação foi importante tanto para entender o processo de elaboração do

Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte, quanto para

verificar o processo de participação social nesse instrumento de planejamento.

No caso das entrevistas semiestruturadas, deram-se por meio de roteiro composto por

10 (dez) questões que auxiliaram o processo de diálogo entre o pesquisador e os pesquisados,

sendo, contudo, necessário, por vezes, acrescentar perguntas subsidiárias (ver apêndices A, B

e C). Utilizamos também na pesquisa quantitativa, a lista de presença das oficinas temáticas e

a tabulação dos seus dados, para entendermos o processo de elaboração e participação social

do PPA. Essas entrevistas foram realizadas em 2020.2 (agosto a setembro). Elas foram

importantes para analisar o processo de participação social do Plano Plurianual Participativo

2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte, enquanto espaço de discussão.

Tanto a coleta quanto a análise dos dados foram iniciadas na SEPLAN.

Posteriormente, a maioria das atividades foi realizada em casa, momento em que foram

usadas técnicas estatísticas para interpretar e analisar os dados; elaboração de gráficos, tabelas

e/ou quadros; transcrição e análise das entrevistas qualitativas; análise dos dados e relatórios

oficiais sobre a participação social no PPA; realização da análise de conteúdo; e, elaboração

do cronograma de atividades da pesquisa.

52

3.4 PLANO DE ANÁLISE DOS DADOS

A técnica é o conjunto de processos empregados pela ciência ou a habilidade para

usar a parte prática (MARCONI; LAKATOS, 2010, p. 157-155). Assim, os resultados da

pesquisa foram analisados através da análise dos dados quantitativos e qualitativos – este por

meio de análise de conteúdo. Já os dados coletados por meio das listas de presença das

oficinas temáticas foram inseridos na ferramenta do Microsoft Office Excel para tabulação, o

que possibilitou a construção das tabelas, dos quadros e dos gráficos da pesquisa. Quanto às

entrevistas, uma parte foi gravada, transcrita e analisada e, a outra, foi arquivada no Microsoft

Office Word e PDF – e também foi analisada de acordo com o formato enviado pelos

entrevistados.

Para análise do conteúdo, foi utilizado um conjunto de ferramentas metodológicas

que atuam de forma objetiva e sistemática de descrição e se aplicam a discursos diversos,

permitindo a interação entre pesquisador e o produto, autor e texto (RICHARDSON, 1999, p.

222-223). Para prosseguir com a análise de conteúdo, deve-se fazer uma análise temática, na

qual são identificados os temas principais, podendo subdividi-los em subtemas. Além disso,

há outra opção que pode ser utilizada que é a análise transversal, devido aos narradores

tratarem de assuntos pautados em diferentes temas (BARDIN, 2011, p. 93-96).

A análise de conteúdo foi importante na transcrição, compreensão e análise das falas

dos entrevistados, como também, no direcionamento da construção e classificação do

processo de participação social do PPA 2016-2019 do RN, através da escada da participação

cidadã proposta por Sherry Arnstein (2002), que apresenta uma tipologia de oito níveis de

participação, que estão dispostos em forma de escada, onde cada patamar representa um nível

de poder do indivíduo em escolher os resultados. Essa tipologia de participação permitiu

verificar como ocorreu o processo de participação social do Plano Plurianual Participativo

2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte e, em seguida, auxiliou na proposição de

melhorias na participação social para o próximo Plano Plurianual.

Assim, a categorização é uma intervenção classificatória de elementos constitutivos,

de um conjunto por diferenciação e, seguidamente, por reagrupamento de acordo com o

gênero, segundo os padrões antecipadamente determinados. (BARDIN, 2011, p. 145-146).

Com isso propomos uma categorização dos atores, dividindo em duas categorias: categoria

Estado (subdivididos no campo Político e Técnico) e a categoria Sociedade (Representantes

dos Conselhos Estaduais). Para a pesquisa quantitativa também definimos uma categorização

53

para os participantes, tais quais: Setor Público (representantes e técnicos dos três entes

federativos), Setor Privado (empresários e representantes do setor) e Sociedade

(representantes da sociedade civil e organizada). Além disso, foram utilizados conhecimentos

adquiridos em decorrência da experiência do trabalho sobre o setor, informações buscadas e

analisadas em referências bibliográficas e pesquisas na Internet, que auxiliaram na

composição das informações sobre a temática.

Outra técnica a ser utiliza na pesquisa refere-se à fotografia. Essa pode ser lançada

para desvendar e narrar a cada sujeito/objeto, as fases da investigação. Deve sempre estar

relacionada a um texto que lhe contextualiza a construção e o sentido. A consequência desse

processo metodológico é uma perspectiva intertextual, na qual imagem e texto se amparam na

elaboração de um estudo do conhecimento social (GURAN, 2012, p. 5; 37-42). Inicialmente,

escolhemos as melhores fotos que representam os fóruns de discussões que se concretizaram

nos Encontros Territoriais e, em seguida, essa ferramenta metodológica nos auxiliou na

interpretação e análise do processo de elaboração e participação social do PPA do RN, a partir

da diversidade de significados, de acordo com seu uso e com a leitura do pesquisador.

Em suma, a pesquisa de campo foi fundamental na construção do trabalho e

constatação da indagação que emerge da pergunta de partida. As principais etapas desse

estudo começaram pela pesquisa bibliográfica, que teve a finalidade de proporcionar ligação

entre a teoria e a prática, a partir da seleção das técnicas e métodos utilizados para o

levantamento das informações indispensáveis sobre o processo de participação social do

Plano Plurianual 2016-2019 do Rio Grande do Norte.

Para a execução da pesquisa “in loco”, adotamos como principais técnicas a

observação participante, que foi auxiliada pelo diário de campo, servindo para anotação de

fatos técnicos, políticos e administrativos e reflexão sobre os mesmos e aspectos conexos à

pesquisa e ao uso dos registros fotográficos. A realização da aplicação do roteiro de

entrevistas semiestruturadas ocorreu em datas e formas distintas, acordadas previamente com

os entrevistados, conforme a disponibilidade de cada um. Por último, a análise das

informações e materiais levantados foi alocada para a fase final da interpretação e das

conclusões.

No tocante à análise quantitativa, utilizamos a Análise Exploratória dos Dados

(doravante AED), que consiste em “[...] resumir e organizar os dados coletados através de

tabelas, gráficos ou medidas numéricas, e a partir dos dados resumidos procurar alguma

regularidade ou padrão nas observações (interpretar os dados)” (REIS; LINO, [s.a], p. 7). Ela

foi realizada por meio da coleta, análise, interpretação e tabulação das listas de presenças das

54

oficinas temáticas realizadas nos territórios na época do processo de elaboração do PPA,

tornando-se vital na compreensão do processo participativo e na construção da escada de

participação cidadã, sendo atrelada aos dados qualitativos.

A escala de mensuração utilizada foi a escada de participação cidadã, que representa

o quanto de informação cada variável apresentou. Foi utilizada essa escada, composta pelos

níveis ou tipos de “participação” e de “não-participação”, que possui oito níveis e auxilia na

análise dessa temática. Seus resultados foram tabulados, interpretados e analisados, auxiliando

na interpretação das análises dos dados qualitativos e quantitativos, os quais proporcionaram

uma visão de como os atores envolvidos classificaram os diversos aspectos da participação

social.

No tocante à classificação por nível de mensuração, esta pode também ser

classificada em qualitativa e quantitativa. Aqui, optou-se pelas “variáveis qualitativas ou

categóricas, que são aquelas cujas realizações são atributos (categorias) do elemento

pesquisado, como o sexo, grau de instrução, espécie. As variáveis qualitativas podem ser

nominais ou ordinais” (REIS; LINO, [s.a], p. 8).

Dessa forma, foram utilizadas as variáveis ordinais que “[...] permitem ordenar os

itens medidos em termos de qual tem menos e qual tem mais da qualidade representada pela

variável, mas ainda não permitem que se diga “o quanto mais” (REIS; LINO, [s.a], p. 8). Essa

técnica ordinal das variáveis ajudou na medição e análise de classificação dos critérios da

tabulação das listas de presença, entre as quais é possível definir uma ordem, segundo uma

relação descritível, cujos resultados foram apresentados por gráficos de barras que

evidenciaram a representatividade dos atores presentes sobre a classificação do processo de

participação social no PPA 2016-2019.

Portanto, o estudo sobre o processo de participação social do Plano Plurianual 2016-

2019 do Rio Grande do Norte – auxiliado pelas técnicas e métodos de pesquisa – se fez

importante para que conseguíssemos, a partir das ferramentas da construção da política

pública, observar como se constituiu o planejamento governamental do Estado do RN,

vislumbrando as transformações das políticas públicas nesse período, a partir do desenho

dessa ferramenta de gestão observada durante esse momento chamado de Governança

Inovadora.

55

4. ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS RESULTADOS

Neste capítulo, iremos analisar e apresentar os resultados da pesquisa sobre o

processo de participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Rio Grande

do Norte. Inicialmente, analisamos os dados quantitativos por meio da segmentação dos

participantes das oficinas temáticas realizadas durante esses encontros, estruturados a partir da

representatividade do Setor Público (representantes dos entes federados), do Setor Privado

(representantes empresariais e do comércio) e da Sociedade (cidadãos e representantes das

organizações da sociedade civil), sendo auxiliada por tabelas, quadros e gráficos de barras que

ajudam na compreensão acerca do nível de participação social. Em seguida, apresentamos os

resultados da pesquisa qualitativa através da análise dos dados coletados, organizados a partir

da visão da categoria Estado (subdividida no Político e Técnico), e da visão da Sociedade

(Conselhos Estaduais). Essa análise é auxiliada pela iconografia que ajuda a entender o

processo participativo por meio da promoção dos encontros territoriais. Por último, propomos

melhorias na participação social para o próximo Plano Plurianual, a partir dos resultados da

pesquisa de dados mistos.

4.1 Características do perfil dos participantes do processo de Elaboração do PPA 2016-2019

Para uma categorização dos participantes dos dez (10) Encontros Territoriais

Participativos para a Elaboração do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do RN, optou-

se pela seguinte classificação: para o grupo da Sociedade, foram incluídas representações da

sociedade civil organizada (associações, estudantes, professores, movimentos sociais, pessoas

que se identificaram como participante), Setor Público (representantes dos municípios –

poderes executivo e legislativo; estaduais – poderes executivo, legislativo; e, federal –

representantes de instituições e representantes de ministérios federais) e Setor Privado

(representantes de setor privado como empresários e comerciantes). Assim, os dados

quantitativos apresentam as características do perfil dos participantes desse processo de

elaboração, cujas informações servem de pano de fundo para aprofundar a pesquisa

qualitativa.

A partir das imagens abaixo, demonstra-se a realização da abertura do evento nos

territórios (Seridó) e foto da oficina (Sertão Central, Cabugi e Litoral Norte) nos quais a

sociedade civil esteve presente, mesmo que seja em maior ou menor grau, a depender do

56

local. Esse grau de participação pode ser considerado pelo nível de engajamento cívico,

característico de algumas regiões do Estado. Na primeira figura, verifica-se um grande

quantitativo de pessoas no evento de abertura no Seridó, que é uma região conhecida pelo seu

potencial participativo.

Figura 5 - Evento de abertura no Território Seridó, em Caicó, 2015.

Fonte: COPLAC/SEPLAN, 2015.

É importante frisar que esses Encontros Territoriais tinha um público estimado de

200 participantes para cada território. Apesar da mobilização realizada pela SEPLAN/RN em

período que antecedeu o evento, o público presente foi inferior ao previsto. Dessa maneira, se

fossem realizados dez (10) encontros e a perspectiva era de 200 participante em cada,

teríamos uma previsão de 2.000 mil pessoas. Entretanto, isso não ocorreu, podendo ser

constatado logo a seguir na Tabela 1. Já na figura abaixo, percebe-se uma presença restrita de

participantes na oficina temática no Território Sertão Central, Cabugi e Litoral Norte, em

Angicos.

57

Figura 6 - Oficina Temática no Território Sertão Central, Cabugi e Litoral Norte, em

Angicos, 2015.


Aqui o enfoque está em perceber até que ponto o percentual de participação dos

integrantes da categoria da Sociedade foi representativa, isto é, a relação quantitativa de

presença das “[...] organizações do terceiro setor que são as organizações não-

governamentais, as fundações privadas e as entidades filantrópicas” em relação as demais

categorias (SECCHI, 2010, p. 93).

Abaixo, apresentamos a Tabela 1 que traz na sua essência um panorama quantitativo

da presença nos Encontros Territoriais Participativos para a Elaboração do Plano Plurianual

Participativo 2016-2019, evidenciando os territórios e o percentual de cada categoria nas

oficinas temáticas.

58

Tabela 1 - Percentual dos participantes das Oficinas Temáticas, dos Encontros Territoriais

Participativos para a Elaboração do Plano Plurianual Participativo 2016-2019. Território Sociedade % Setor

Público

% Setor

Privado

% Total %

Agreste Litoral Sul 37 41% 53 59% 0 0% 90 100%

Sertão do Apodi 25 41% 33 54% 3 5% 61 100%

Alto Oeste 26 39% 40 61% 0 0% 66 100%

Assu-Mossoró 34 46% 40 54% 0 0% 74 100%

Potengi 18 41% 26 59% 0 0% 44 100%

Trairi 26 42% 36 58% 0 0% 62 100%

Mato Grande 31 49% 32 51% 0 0% 63 100%

Seridó 59 53% 52 47% 0 0% 111 100%

Sertão Central, Cabugi

e Litoral Norte

18 35% 34 65% 0 0% 52 100%

Terras Potiguares 44 31% 97 68% 1 1% 142 100%

TOTAL 318 41,5% 443 58% 4 0,5% 765 100%

Fonte: Elaborado pelo autor, 2020.

Como a previsão de 200 participantes por encontro, sendo que o total geral chegaria

a um quantitativo de 2.000 mil pessoas, fica perceptível que a meta não foi alcançada.

Percebe-se que o alcance da meta total prevista para a quantidade de participantes chegou a

38%, expresso pela presença de 765 de todas as categorias. Assim, faltaram o equivalente a

1.235 pessoas, que correspondia a 62% do previsto. Abaixo, detalha-se o percentual de

participação por categoria nos referidos encontros, especificamente, nas oficinas temáticas

dos Encontros Territoriais.

O primeiro Encontro Participativo ocorreu no Território Agreste Litoral Sul

(02/06/2015), no município de Canguaretama, especificamente no IFRN, com um total de 90

participantes. Dentre o quantitativo desse público, tinha-se um percentual da sociedade com

41%, o setor público representando 59% e o setor privado sem representação, apresentando

0%. Dessa maneira, pode-se observar na representação gráfica abaixo, que o percentual do

setor público foi bem superior ao da sociedade.

59


Território Agreste, em 2015.


Com o convite para a sociedade participar dos debates nos espaços de diálogos dos

encontros territoriais, em que ela pode apresentar seus problemas, demandas e interesses

coletivos, emerge um “[...] conjunto de expectativas gerado pela governança pública. Dessa

maneira, devido a sua defesa de interesses, entendidos como coletivos, as organizações não-

governamentais são chamadas para participar...” (SECCHI, 2010, p. 93-94). Entretanto, nesse

caso, convocada apenas para consulta e não para a tomada de decisão, como na

implementação da política pública.

O segundo Encontro Participativo ocorreu no Território Sertão do Apodi

(09/06/2015), no município de Apodi, no Sindicato dos Trabalhadores Rurais, que contou

com um total 61 participantes, sendo 41% da sociedade, 54% do setor público e 5% setor

privado. A partir dos dados, percebe-se que a representatividade maior é do setor público, que

concentra os integrantes dos três entes federados. Mas, um fator que chamou atenção foi o

percentual de participantes do setor privado. Em termos percentuais, foi o maior já registrado

nesses encontros. Abaixo, podemos verificar com mais clareza a partir da representação

gráfica.

60


Território Sertão do Apodi, em 2015


O terceiro Encontro Participativo ocorreu no Território Alto Oeste (10/06/2015), no

município de Pau dos Ferros, no IFRN, contando com 66 pessoas nas oficinas, sendo que

desse total, a sociedade representou 39% dos participantes, setor público 61% e o setor

privado sem representação, apresentando 0%. Nesse encontro, pode-se verificar que a

categoria do setor público foi muito superior ao da sociedade, ficando em terceiro lugar na

colocação geral, devido a ter mais representatividade nessa primeira categoria.


Território Alto Oeste, em 2015.


O quarto Encontro Participativo ocorreu no Território Assu-Mossoró (11/06/2015),

no município de Mossoró, na UFRN, totalizando um número de 74 pessoas, das quais a

categoria da sociedade representou 46%, setor público 54% e o setor privado sem

representação, apresentando 0%. Aqui, mesmo o setor público sendo superior à presença da

61

sociedade de maneira geral, quando comparamos entre os 10 (dez) territórios, a

representatividade da sociedade fica em terceiro lugar, estando abaixo apenas dos territórios

do Seridó e Mato Grande, sendo o quarto no total geral de participantes nas oficinas.


Território Assu-Mossoró, em 2015.


O quinto Encontro Participativo ocorreu no Território Potengi (15/06/2015), no

município de São Paulo do Potengi, no IFRN, com um total de 44 pessoas participando das

oficinas, cuja categoria da sociedade representou um percentual de 41%, setor público 59%, e

o setor privado sem representação, apresentando 0%. Esse encontro alcançou o menor número

de participante das oficinas, ficando no último lugar. No tocante ao percentual de

representatividade da sociedade, foi o quarto menor, ficando acima apenas do Território

Terras Potiguaras, Sertão Central, Cabugi e Litoral Norte e Alto Oeste.


Território Potengi, em 2015.


62

O sexto Encontro Participativo ocorreu no Território Trairi (16/06/2015), em Santa

Cruz, no IFRN, contando com 62 integrantes nas oficinas, sendo que a categoria da sociedade

representou 42%, setor público 58% e o setor privado sem representação, apresentando 0%.

Quando comparamos a representatividade da sociedade nos territórios, essa oficina

classificou-se em quarto lugar, com maior percentual de representantes da sociedade civil.


Território Trairi, em 2015.


O sétimo Encontro Participativo ocorreu no Território Mato Grande (17/06/2015),

em João Câmara, no IFRN, com um total de 63 participantes. Neste, a categoria da sociedade

representou 49%, setor público 51% e o setor privado sem representação, apresentando 0%. O

percentual geral de classificação de presença da sociedade nos territórios, demonstra que no

Mato Grande a representação da sociedade alcançou o segundo lugar, ficando apenas abaixo

do Seridó. Outro fator importante que podemos verificar é que esse território ficou em

penúltimo lugar acerca do percentual público, evidenciando a presença maciça do cidadão.

63


Território Mato Grande, em 2015.


O oitavo Encontro Participativo ocorreu no Território Seridó (22/06/2015), no

município de Caicó, na UFRN, que totalizou um número de 111 integrantes, sendo que a

categoria da sociedade apresentou um percentual de 53%, setor público 47% e o setor privado

sem representação, apresentando 0%. É notório que o encontro promovido neste território, foi

o segundo maior número registrado de participantes e, que nele foi identificado, a partir do

gráfico abaixo, onde ocorreu o maior percentual geral de representatividade da categoria da

Sociedade, além de ter o menor percentual de presença do setor público. Isso pode ser

justificado pela característica da região que detém um engajamento civil bastante atuante e

conhecido no estado, como também, pode ter sido pelo fator de uma articulação maior

responsável “por articular, junto às prefeituras a participação tanto do governo municipal

quanto das organizações sociais e associações, devido a minha relação com a região e ao

conhecimento pessoal com vários gestores municipais” (Diário de Campo, 20 de outubro de

2020).

64


Território Seridó, em 2015.


O nono e penúltimo Encontro Participativo ocorreu no Território Sertão Central,

Cabugi e Litoral Norte (25/06/2015), em Angicos, na UFERSA, totalizando um número de 52

pessoas nas oficinas temáticas, sociedade 35%, setor público 65% e setor privado sem

representação, apresentando 0%. Esse encontro obteve o segundo menor número de

participante das oficinas e, no tocante ao percentual geral de representatividade da sociedade,

foi o segundo menor, ficando acima apenas do Território Potiguaras, a qual faz parte a capital

potiguar.


Território Sertão Central, Cabugi e Litoral Norte, em 2015.


O décimo e último Encontro Participativo ocorreu no Território Terras Potiguares

(26/06/2015), no município de Natal, na Escola de Governo Dom Eugênio de Araújo Sales,

65

no Centro Administrativo do Estado, com um total de 142 pessoas participando das oficinas

temáticas. Desse total, a categoria da sociedade apresentou um percentual de 31%, setor

público 68% e setor privado 1%. Entretanto, percebe-se que foi o encontro que teve o maior

número de pessoas presentes nas oficinas temáticas, no entanto, foi o território com menor

percentual de representação da sociedade civil, mesmo sendo realizado na capital potiguar, na

qual existem inúmeras organizações sociais.


Território Terras Potiguaras, em 2015.


Um dos fatores para que esse território obtivesse o maior percentual de representação

da categoria Setor Público, pode estar no fato de que os serviços dos estados se concentram na

capital e que o encontro foi realizado no Centro Administrativo do Estado, facilitando assim a

presença em massa dos técnicos estaduais, das secretarias e órgãos públicos. Além disso, é

importante ressaltar que houve a presença do setor privado, mas que ficou bem abaixo da

representação do Sertão do Apodi que obteve 5% desse segmento.

Dessa forma, no total geral, tem-se um quantitativo de 765 participantes presentes

nas oficinas temáticas, sendo este apresentado por categoria: no tocante a Sociedade Civil,

tem um número de 318 pessoas, que representa um percentual de 41,5%, em relação ao total

geral. Já na categoria do setor público, o quantitativo de participante foi bem expressivo com

443 pessoas participando das oficinas, o que representa 58% do total. Por último, a categoria

do setor privado, tem uma representação de 4 pessoas (em dois territórios), expressando

apenas 0,5% do total geral. Podendo ser constatado abaixo (Tabela 2).

66

Tabela 2 - Percentual geral, por categoria de atores, nas oficinas temáticas dos Territórios do

RN, em 2015.

Categoria Quantidade Percentual

Sociedade 318 41,5%

Setor Público 443 58%

Setor Privado 4 0,5%

Total 765 100%


A partir dos dados apresentados, verifica-se que a prevalência do setor público

sobrepõe o protagonismo da sociedade civil organizada, dificultando ao processo participativo

alcançar níveis de poder cidadão, que são degraus mais elevados na escada de participação

cidadã proposta por Sherry Arnstein (2002). O que se pode perceber é que a sociedade foi

convocada apenas para a consulta e, posteriormente, não teve retorno de quais demandas

foram inseridas no planejamento governamental. Assim, o que ocorreu, de certa forma, foi a

viabilidade de níveis de concessão mínima de poder, por meio da consulta popular, reforçando

a ideia que “[...] eles não têm o poder para assegurar que suas opiniões serão aceitas por

aqueles que detêm o poder (ARNSTEIN, 2002, p. 5).

Dessa maneira, é perceptível, de acordo com Leonardo Secchi (2010, p. 93), que não

há uma governança pública que seja efetivada pelas “[...] parcerias público-privadas,

coordenação inter-organizacional de implementação de políticas públicas e com mecanismos

participativos de deliberação e avaliação das políticas públicas” (SECCHI, 2010, p. 93),

Mesmo com os esforços realizados para a mobilização dos atores sociais efetuada

pela SEPLAN/RN em período que antecedeu o evento, enviando convites para autoridades,

técnicos municipais, representantes da sociedade civil e lideranças representativas do

Território, bem como divulgando através da internet e redes sociais, o público presente foi

bem inferior ao previsto. Consideramos como causas prováveis o pouco conhecimento acerca

do Plano Plurianual, o incipiente processo de participação na elaboração do planejamento

estadual, bem como a importância da participação social neste processo e, possivelmente,

falha no processo de mobilização e sensibilização dos atores.

Concluindo, essas reflexões obtidas pela pesquisa quantitativa realizada por meio da

caracterização percentual do perfil das categorias em estudo, ou seja, o entendimento da

representatividade dos segmentos estudados, revela a baixa participação da sociedade nas

oficinas temáticas, em relação a categoria do Estado, sinalizando níveis de concessão mínima

de poder ou de uma participação “parcial ou camuflada”. Além disso, essas informações

serviram de pano de fundo e ajudaram a endossar os resultados da pesquisa qualitativa,

67

apresentados no próximo subtópico, verificando se houve ou não participação e qual o nível

de participação cidadã.

4.2 Percepção dos atores sobre a participação social no processo de Elaboração do PPA 2016-

2019

O Planejamento público possui três níveis que norteiam e direcionam a gestão

governamental, que são: estratégico, tático e operacional. No primeiro nível, que é o

planejamento estratégico, ocorrem a consolidação de estudos macros e complexos tanto

internos quanto externos, as tomadas de decisões do planejamento, determinação dos

objetivos, estratégias e ações da organização (OLIVEIRA, 2012, p. 43; REZENDE, 2008,

p.18).

O segundo nível, refere-se ao tático e é considerado intermediário ou o centro da

pirâmide. Aqui estão as ações táticas do planejamento tático, que determinam e orientam as

áreas resultados, detalhando os meios para atingir os objetivos e metas da organização, ou

seja, não trabalha com toda a organização (OLIVEIRA, 2012, p. 44).

No terceiro e último nível, que é a base da pirâmide, está o operacional. Nesse nível a

execução propriamente dita das ações para o alcance das metas e objetivos acontece, ou seja,

há procedimentos administrativos padronizados, produção dos documentos escritos, e a

execução das ações em curto prazo (OLIVEIRA, 2012, p. 44).

Neste sentido, percebe-se que há uma interligação entre esses níveis e os

instrumentos de planejamento (PPA, LDO e LOA). Dentro dessa visão, essa interligação entre

esses campos ocorre da seguinte forma: no nível estratégico, está o PPA; no nível tático ou

intermediário, está a LDO; e, por último, no nível ou base está a LOA.

Como já fora explicitado no início deste trabalho, o Plano Plurianual é um

instrumento de planejamento, tem duração de 4 anos e é considerado de médio prazo. Para

tanto, o modelo adotado pelo Estado do Rio Grande do Norte no ano de 2015, foi considerado

como a primeira experiência participativa para a elaboração do Plurianual do RN, que

vigoraria no quadriênio de 2016-2019.

Direcionando a relação dos níveis de planejamento com a pesquisa aos níveis do

PPA, pode-se dizer que: “enquanto que o planejamento estratégico é de longo prazo, o PPA é

de médio prazo (ENAP, 2017, p. 11). No campo estratégico estão as tomadas de decisão, os

estudos macros e a determinação das metas e objetivos e, dessa forma, tomando como base o

68

estudo em questão, pode-se afirmar que neste nível estão o Secretário e os Conselhos

Estaduais, por estarem num patamar decisório do planejamento governamental em questão.

No nível tático do PPA, está o departamento da organização chamando COPLAC,

cujos responsáveis foram os gerentes das equipes, nível no qual ocorreu o detalhamento e os

meios para que se pudesse atingir os objetivos e as metas traçadas pela gestão para efetivar a

participação social. Assim, a COPLAC traduziu e interpretou as decisões do planejamento

estratégico e as transformou em planos e meios concretos para que houvesse a elaboração do

PPA participativo do Estado, da maneira que foi pensada.

Por último, no nível operacional do PPA estão os técnicos dos órgãos setoriais, que

colaboraram por fazer todos os processos acontecerem dentro do planejado para a elaboração

desse instrumento. Aqui foi onde ocorreram as ações traçadas, sendo realizada por meio dos

planos a sua execução, ou seja, deste meio é que brotam as ações e metas determinadas

pelo campo tático para atingir os objetivos das decisões estratégicas.

Assim, o planejamento é um aspecto importante na gestão pública, que norteia o

“processo administrativo construído para uma definição da melhor direção a ser seguida, o

que proporciona uma atuação inovadora e diferenciada para a organização” (OLIVEIRA,

2015 apud OLIVEIRA; OLIVEIRA; VICENTIN, 2018, p. 2). Somando-se a essa reflexão,

pode-se dizer que “a função do planejamento no governo é essencial para a execução de

políticas públicas e organização dos serviços públicos, e constitui uma função do governo de

cunho permanente (MATIAS-PEREIRA, 2012 apud OLIVEIRA; OLIVEIRA; VICENTIN,

2018, p. 2).

Dessa forma, as políticas públicas “[...] tratam do conteúdo concreto e do conteúdo

simbólico de decisões políticas, e do processo de construção e atuação dessas decisões.

Assim, [...] uma política pública é uma diretriz elaborada para enfrentar um problema

público” (SECCHI, 2010, p. 1-2), e o PPA é um meio para que esses problemas sejam

solucionados ou amenizados, pois nele constam o planejamento para o quadriênio em que os

objetivos e metas são transformados em políticas públicas, que visam a melhoria da qualidade

de vida da população.

Além da utilização de uma possível metodologia que criou canais de diálogo com a

sociedade, adotou-se também a ideia de divisão geográfica utilizada pelo extinto Ministério

do Desenvolvimento Agrário – MDA, a partir da concepção de desenvolvimento territorial

denominada de “Programa Territórios da Cidadania”, que foi uma política bem articulada,

estruturada, e que tinha como objetivo geral, “a superação da pobreza e geração de trabalho e

69

renda no meio rural por meio de uma estratégia de desenvolvimento territorial sustentável”

(RIBEIRO, 2010, p. 30).

Dessa maneira, essa sugestão de desenvolvimento local/regional, propõe uma

divisão do estado do Rio Grande do Norte em 10 (dez) territórios, os quais o governo da

época adotou e incorporou a divisão territorial do Plano Plurianual, sendo os seguintes

territórios: Assu/Mossoró, Agreste Litoral Sul, Alto Oeste, Mato Grande, Potengi, Seridó,

Sertão Central, Cabugi e Litoral Norte, Sertão do Apodi, Terra dos Potiguaras e Trairi.

Abaixo podemos ver o mapa do RN com seus respectivos territórios.

Figura 7 - Mapa do RN com seus Territórios da Cidadania, 2015.

Fonte: SEPLAN/RN, 2015.

A partir do mapa acima, percebe-se que foram nesses territórios que aconteceram os

eventos participativos em cidade polos, denominados de Encontros Territoriais Participativos

para Elaboração do PPA Participativo 2016-2019. Nessas reuniões ocorreram oficinas

temáticas, as quais foram marcadas pela presença de representantes das categorias do Setor

Público, Setor Privado e da Sociedade, em menor ou maior grau, que foram tratados

anteriormente.

Esses encontros territoriais foram marcados pela presença de diversos atores da

sociedade, que foram ouvidos acerca das suas demandas. Esses atores se preocuparam,

Terras Potiguaras

70

identificaram e apresentaram problemas públicos. Assim, “um problema é identificado por

algum ator político, e esse ator tem interesse na resolução de tal problema, este poderá então

lutar para que tal problema entre na lista de prioridade de atuação” (SECCHI, 2010, p. 35). Se

esse problema apresentando nos espaços de diálogo com a sociedade foi tomado como

prioridade, ele possivelmente entrará na agenda governamental. Essa lista de prioridades é

conhecida por “agenda”.

Dessa maneira, para que os atores sociais pudessem ser ouvidos, ocorreram

articulações nos territórios e um desses meios foi o envio de convite a essas categorias. Como

podemos ver, por exemplo, a figura abaixo apresenta o convite para o 1º Encontro Território

Participativo, que foi realizado em Canguaretama, no Território Agreste Litoral Sul,

“escolhida tecnicamente por ser a região do Governador da época, Robinson de Mesquita

Faria, do Partido Social Democrático – PSD” (Diário de Campo, 03 de setembro de 2020).

Figura 8 - Convite do 1º Encontro Territorial para a Elaboração do Plano Plurianual

Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte, em 2015.

Fonte: SEPLAN/RN, 2015.

Esse convite foi uma das estratégias utilizadas para convocar a sociedade a participar

desses canais de diálogo. Entretanto, essa estratégia não foi eficaz, pois a sociedade civil não

compareceu em “peso”, perdendo espaço para o setor público. Para entendermos melhor a

concepção e desenvoltura da sociedade nesses eventos governamentais ditos como

participativos, tornou-se essencial, inicialmente, a realização de entrevistas com atores

qualificados que participaram desse processo, tanto da categoria do Estado (Representação

71

Política e Técnica) quanto da Sociedade (Representantes dos Conselhos Estaduais), já

denominadas no item da metodologia.

Quanto aos integrantes da categoria do Estado, foi questionada a sua participação no

processo de elaboração do PPA 2016-2019 e como se deu o seu envolvimento nessa

elaboração. Dessa forma, o ciclo da política pública proposta por de Frey (2000), na sua

primeira fase, se refere à percepção e definição de problemas, no qual o problema é apontado

pelos atores políticos e sociais e, a partir daí, toma importância e penetra nas discussões

político-administrativas (FREY, 2000, p. 227). Assim, o Entrevistado Político 1 afirma que,

“Participei coordenando o processo. Debatendo e definindo o planejamento e a metodologia,

bem como participando das plenárias e das discussões internas com as demais pastas do

governo”. Já o Entrevistado Técnico 1, diz que participou desse processo, “por competências

estabelecidas no cargo que ocupo, trabalhei na coordenação do processo de elaboração do

PPA 2016-2019”. E que na “[...] elaboração do PPA 2016-2019 prevalesceu o aspecto

técnico, embora o aspecto político estivesse presente”. Entrevistado Técnico 2, afirma

também que

[...] participamos de alguns momentos de capacitação voltados aos servidores

estaduais responsáveis pela elaboração do PPA de seus órgãos e ainda estivemos em

8 encontros territoriais pelo Estado, debatendo com a comunidade local a formação

das políticas públicas de seu interesse para aquele território (região) (Entrevistado

Técnico 2).

Através desses relatos dos entrevistados, percebe-se que houve uma integração entre

os três níveis de planejamento, sendo o estratégico, tático e o operacional, representados

respectivamente pelo Entrevistado Político 1, Entrevistado Técnico 1 e pelo Entrevistado

Técnico 2. Entretanto, no decorrer das falas seguintes e da pesquisa, verificou-se que essa

integração foi frágil e “sem liga”, devido à participação ou à pouca importância dada pelo

nível estratégico a esse processo, ficando toda a responsabilidade nas mãos do nível tático,

assessorado por uma consultoria externa.

No tocante ao porquê do Estado resolver inserir no seu planejamento uma

metodologia participativa na elaboração das políticas públicas, observa-se que “[...] a

participação do cidadão no planejamento possibilita ao governo maiores informações para

subsidio às tomadas de decisões e avaliações (OLIVEIRA; OLIVEIRA; VICENTIN, 2018, p.

2), mas, que nem sempre isso aconteceu ou apenas serve para cumprir uma norma ou regra. O

Entrevistado Político 1, afirma que foi devido a “princípios de um governo que valorizou o

diálogo com a sociedade civil”. Já na visão do Entrevistado Técnico 1, representante da

subcategoria Técnico, afirma que

72

[...] a equipe técnica da COPLAC (coordenador, subcoordenadores e técnicos em

planejamento) defendia já a participação social no planejamento público estadual

por entender que o envolvimento da sociedade oferece legitimidade ao processo,

pois os cidadãos opinam sobre as políticas públicas as quais serão implementadas,

afetando-os direta ou indiretamente. Outro ponto defendido foi o de modificar o

processo de planejamento tradicional e autoritário (top-down) existente. Desse

modo, apresentamos a proposta de planejamento participativo ao Secretário da

SEPLAN-RN que, como professor universitário e com larga experiência na área de

Administração e Gestão Pública, acatou e apresentou aos demais gestores do Estado,

inclusive ao Governador que concordou com a proposta apresentada (Entrevistado

Técnico 1).

Por outro lado, os representantes da categoria Sociedade, Conselho 2 e Conselho 3,

apresentam outros argumentos, direcionados a aspectos constitucionais e legais que as gestões

precisam desenvolver canais de diálogo com a sociedade para que esta possa participar de

todo o ciclo das políticas públicas e, não seria diferente para o processo de elaboração do PPA

em estudo. Desse modo, explicitam:

Esse processo de consulta à população iniciou no governo do presidente Lula, como

também, a presidenta Dilma Roussef deu continuade a esses meios de diálogo com a

população. Então na minha opinião, o que fez o governo do estado da época, é, foi,

é, definir essa metodologia de participação, tá claro que foi o cumprimento da lei e

de fazer com quê a população, que é, né? A grande proprietária, digamos assim, dos

valores, das riquezas, né, do Estado. Ela possa estar presente e discutindo naquilo

que é dela, né? Discutindo naquilo que é de interesse direto da população (Conselho

2).

Ponderando, principalmente o alinhamento com a Constituição de 1988, também

conhecida como Constituição Cidadã, onde prevê especialmente nos Artigos 198,

204 e 206, a garantia da participação da sociedade na formulação, implementação e

controle social na gestão de políticas públicas, nos três níveis de governo. É nesse

contexto que se propôs criar e aprimorar mecanismos de participação pró-ativa da

cidadania no âmbito da gestão pública, reforçando o espírito democrático da gestão

governamental, com transparência e legitimidade na construção do Plano Plurianual

2016-2019 (Conselho 3).

Neste sentido, é importante que o governo disponibilize meios para a participação

social no planejamento governamental. Assim, de acordo com Oliveira; Oliveira; Vicentin

(2018, p. 2) essa participação deve ocorrer “na elaboração dos instrumentos de Planejamento

e Orçamento do Governo – Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei

Orçamentária Anual – devem ser realizadas audiências públicas, para a apreciação e discussão

da sociedade”. Esses autores também informam que o governo federal foi o precursor nessas

experiências participativas.

A participação social se tornou elemento relevante para o processo de planejamento

governamental há menos de quinze anos. A nível federal o PPA 2004-2007 marcou

a primeira experiência brasileira com participação social para a construção de

diretrizes e prioridades no Plano de Governo (OLIVEIRA, 2013 apud OLIVEIRA;

OLIVEIRA; VICENTIN, 2018, p. 2).

73

Contudo, além de disponibilizar ferramentas e espaços de debate, a gestão deve

mobilizar a sociedade a participar do processo de planejamento. Não basta apenas criar, se

não há divulgação e incentivo, essa ação não será efetiva e não surtirá os efeitos que se espera

de uma gestão participativa. Um exemplo disso aconteceu nos Encontros Territoriais do PPA

Participativo 2016-2019 do RN, cuja mobilização e divulgação não foram suficientes para

atingir a meta de participação social que era de 200 pessoas por encontro, em cada território.

Com isso, o processo de diálogo com a sociedade se tornou frágil, frustrando a previsão

estimulada e dificultando a ampliação de uma participação cidadã.

Assim, essa participação deveria acolher “[...] as sugestões e recomendações

oriundas das instâncias participativas e as materializam na prática, por meio do adequado

desenho das políticas e do aporte de recursos humanos e financeiros suficientes para sua

execução (COSTA; CUNHA, 2010, p. 551).

Outra questão, se referiu a como se deu o processo de participação social na

elaboração do PPA 2016-2019. Foi notória a resposta da categoria do Estado, tanto política

quanto técnica. De acordo com o Entrevistado Político 1 e Entrevistados Técnicos 1 e 2, ficou

evidenciando que a participação se deu, principalmente, nos Encontros Territoriais nos quais

houveram interações entre o Estado e a Sociedade. Segundo os relatos deles.

Há de se destacar que outra inovação na elaboração do Plano foi o estabelecimento,

pela 1ª vez no Estado, da participação direta da sociedade: através da realização de

10 Encontros Territoriais do PPA Participativo e da consulta via internet. Nos

eventos territoriais foram apresentadas informações relativas à conjuntura de cada

território, e, em seguida, foram realizadas oficinas de trabalho nas quais os cidadãos

puderam discutir e, por fim, formular propostas relativas a temas de seu interesse, de

acordo com as seguintes dimensões: sociocultural (saúde, educação, assistência

social, segurança, dentre outros), político-institucional, ambiental e econômica.

Técnicos de vários órgãos do Governo do Estado também participaram das oficinas,

disponibilizando apoio técnico à realização das discussões. Após concluídas, as

propostas foram apresentadas para todos os presentes a cada evento. Participaram

dos eventos 1.227 pessoas, que apresentaram 574 propostas para o desenvolvimento

do Estado nos próximos quatro anos. A sociedade, neste processo, pôde indicar

claramente quais foram suas demandas mais urgentes, além de terem exercido a

cidadania participando do planejamento estadual. Posteriormente, por meio da

implantação do monitoramento compartilhado do Plano, a sociedade pode continuar

tendo a oportunidade de governar junto com o Governo do Estado. A Consulta pela

Internet teve como objetivo ampliar o conhecimento sobre a percepção do cidadão

acerca o seu território e, ao mesmo tempo, ouvi-lo na eleição de prioridades e

sugestão de ações para o desenvolvimento do Rio Grande do Norte. Pesquisa

Interativa:www.rn.gov.br;www.facebook.com/ppa.interativo.rn.2016.2019;www.twi

tter.com/PPAInterativoRN (Entrevistado Político 1).

O processo de participação social se deu na etapa de interação com a sociedade (as

etapas do processo estão descritas no tópico 1.1. O TRABALHO DE

ELABORAÇÃO do PPA) em eventos territoriais (reuniões nas cidades polo de cada

território da cidadania do Estado). Nesses eventos havia o diálogo entre os

representantes do Governo do Estado, representantes dos governos municipais,

http://www.facebook.com/ppa.interativo.rn.2016.2019

http://www.twitter.com/PPAInterativoRN

http://www.twitter.com/PPAInterativoRN

74

representantes de órgãos públicos federais, representantes de organizações da

sociedade civil e cidadãos em geral para discutir quais as prioridades de cada

território (Entrevistado Técnico 1).

Pelo o que me recordo, foram realizados encontros presenciais nos 10 territórios da

cidadania que dividem o Estado visando a coleta de demandas da população daquela

região. Foi ainda disponibilizado espaço virtual na internet para o lançamento de

propostas pela população (Entrevistado Técnico 2).

Entretanto, quando se verificam as informações da pesquisa quantitativa sobre o

percentual da participação das categorias nesses encontros, constata-se que a presença da

sociedade civil não foi expressiva, sendo que a representação governamental foi superior nas

oficinas temáticas. Então, não se pode afirmar que houve uma ampla participação se os

percentuais demonstram que 58% são representantes do setor público, 41,5% são da

sociedade e 0,5% do setor privado.

Através da iconografia, podemos perceber a realização dos Encontros Territoriais,

nos quais as relações emergem entre Estado e Sociedade. O Estado abre suas portas, saindo

das suas salas, dos gabinetes, das suas secretarias e vai ao encontro da sociedade, no intuito de

ouvi-la por meio das suas demandas, que poderão ser incorporadas ao planejamento

governamental, tornando-se ações, atividades, programas e/ou políticas públicas que

beneficiariam a própria sociedade.

Figura 9 - Evento de abertura no Território Terras Potiguaras, em Natal, 2015.


Por outro lado, quando questionamos os representantes dos conselhos estaduais sobre

o papel do seu conselho no processo de elaboração do PPA Participativo 2016-2019,

75

percebemos uma discordância. Sabemos que os conselhos são instâncias importantes no

planejamento, elaboração, deliberação, acompanhamento, controle, monitoramento e avalição

das políticas públicas, sendo fundamental sua participação nessas discussões, porque se essas

instâncias não fazem parte do processo, não haverá participação. No entanto, segundo o

Conselho 1, relata que “lembro que nessa época, nenhuma atenção foi dada ao Conselho

Estadual de Educação – CEE, quando se trata de PPA”. Já o ponto de vista de integrantes de

outros conselhos, Conselhos 2 e 3, apontam que seus respectivos conselhos foram bem mais

atuantes, em relação aos demais. Eles enfatizam que

Foi muito ativo, primeiro fizemos uma oficina de capacitação para a elaboração do

PPA, com os conselheiros e a equipe técnica da SEPLAN/COPLAC, para qualificar

a nossa incidência. Como também, repassamos informes para todos os Conselhos

Municipais de Assistência Social, enfatizando a importância da presença dos

Conselhos nos Encontros Territoriais Participativos, a fim de assegurar a

participação do Controle Social do Sistema Único de Assistência Social, garantindo

a defesa das nossas deliberações e metas pactuadas e deliberadas, para o

fortalecimento e efetivação do SUAS no RN (Conselho 3).

Olha, nosso papel foi, já que tratamos do controle social do SUS, né? No SUS, na

Saúde, do PPA do Estado, é mais focado, mais na temática da saúde, no foco saúde,

visto que era né, na verdade o nosso principal objetivo e, assim, a nossa principal

ação nesse sentido foi finalizar os programas, os projetos e o que estava previsto

para os quatro anos. Era tentar ver no que era possível e fazer alguma adequação,

alguma modificação. É dar conhecimento ao conjunto dos conselheiros e

conselheiras do que estava sendo proposto daquela, naquela peça orçamentária é...

principalmente, é assim, essa questão da transparência, né? Conhecer aquilo que

estava sendo disposto, né, aquilo que estava sendo previsto e a partir daí,

acompanhar a sua tramitação... (Conselho 2).

Por meio da figura abaixo, percebe-se que na oficina temática realizada Território

Assu-Mossoró, em Mossoró, o momento de discussão entre os participantes tem um número

significativo de pessoas, o que não ocorreu em outros territórios.

76

Figura 10 - Oficina Temática no Território Assu-Mossoró, em Mossoró, 2015.


Nessa perspectiva, foi questionado aos entrevistados dos conselhos como na época

foi pensado, estruturado e discutido o PPA setorial 2016-2019 da sua área. Como é notório,

determinadas políticas públicas possuem instâncias de governança que tem caráter consultivo

e/ou deliberativo. Seus respectivos conselhos devem participar e aprovar as políticas e o PPA

setorial, elaborado pelas referidas secretarias e órgãos estaduais, “isso foi orientado e frisado

por inúmeras vezes pela COPLAC/SEPLAN aos técnicos setoriais nesse momento de

elaboração, aos quais também deveriam incorporar as demandas dessas instâncias” (Diário de

Campo, 10 de setembro de 2020).

De acordo com o Conselho 1, “até onde eu lembro, o PPA já chegou pronto para que

a gente apreciasse e aprovasse, onde não tivéssemos discussões anteriores...” (Conselho 1).

Isso vai contra o que a gestão na época estava realizando. Como pode um conselho importante

das políticas públicas não participar dos debates e não construir coletivamente suas demandas

com seus integrantes? Isso até fere a legislação vigente. Por outro lado, o Conselho 2 afirma

que, “o nosso conselho participou dos encontros territoriais, a gente foi convocado pela

SESAP e discutimos por diversas vezes sobre as propostas do PPA e lutamos, né, pela

melhoria da saúde da população, do estado e pela melhoria do nosso conselho (Conselho 2).

E, o Conselho 3 detalha com precisão como o processo foi pensado, estruturado e discutido

do PPA setorial 2016-2019 da sua área. Segundo ele

O Processo se deu da seguinte forma: Inicialmente fizemos 02(duas) reuniões com

os Coordenadores Setoriais e a Coordenação de Elaboração do PPA da

77

SEPLAN/COPLAC, com o objetivo de apresentar a metodologia e a importância do

planejamento para a execução e efetivação das diretrizes, objetivos e metas a serem

seguidos pela gestão estadual. Em seguida nos reunirmos com as equipes e

coordenações setoriais, para avaliar o PPA 2012 – 2015, e fizemos um alinhamento

com as diretrizes, objetivos e metas dos serviços, benefícios, programas e projetos,

atualizadas pelas portarias do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a

Fome – MDS, as pactuações da Comissão Intergestora Tripartite – CIT e as

deliberações das Conferências Estaduais e Nacionais. Fizemos uma 3ª reunião para

apresentar a consolidação dos relatórios setoriais, para apreciação e possível

validação, da Secretária e da equipe técnica da SETHAS. Como também,

apresentamos em uma reunião a Comissão Intergestora Bipartite – CIB e aos

Conselhos Estaduais vinculados a SETHAS, para apresentação da proposta e em

seguida com as contribuições de todos, finalizamos o documento do PPA da área

social (Conselho 3).

Considerando os relatos dos atores sociais, percebe-se que a participação pode ser

resumida pela “[...] constatação de que participação cidadã constitui um sinônimo para poder

cidadão. Participação é a redistribuição de poder que permite aos cidadãos sem-nada,

atualmente excluídos dos processos políticos e econômicos, a serem ativamente incluídos no

futuro” (ARNSTEIN, 2002, p.4). Com isso, eles passam a fazer parte de um possível processo

decisório de informações que estavam disponíveis. Segundo Arnstein (2002),

Ela é a estratégia pela qual os sem-nada se integram ao processo de decisão acerca

de quais são as informações a serem divulgadas, quais os objetivos e quais as

políticas públicas que serão aprovadas, de que modo os recursos públicos serão

alocados, quais programas serão executados e quais benefícios, tais como

terceirização e contratação de serviços, estarão disponíveis (ARNSTEIN, 2002, p.4).

Outro ponto importante questionado nos remete a entender qual foi a metodologia

utilizada e como o entrevistado avalia o desenvolvimento da metodologia participativa

adotada. Numa visão mais técnica,

O PPA 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte teve como orientação a

metodologia adotada pelo Governo Federal para o ciclo 2016-2019. Foi uma

metodologia que privilegiava a participação social e dava ênfase à dimensão

estratégica. Nesse modelo, a dimensão operacional foi direcionada para o

orçamento. Além disso, o Governo do Estado adotou aspectos do método Zopp

como a busca por uma construção conjunta, utilização de moderadores, divisão em

grupos menores para aprofundar a discussão (divisão por temas), oportunizando

maior contribuição dos participantes (o papel dos representantes do Governo do

Estado era esclarecer dúvidas ou relatar como determinada política pública era

executada e não opinar sobre quais propostas deveriam ser incluídas), utilização de

tarjetas etc. Entretanto, por limitação de tempo, de recursos humanos, materiais e

financeiros, houve apenas a apresentação das sugestões e priorização, sem realizar

análise de envolvimento, análise dos Problemas, análise dos objetivos e análise das

alternativas como estabelece o método (Entrevistado Técnico 1).

Por meio do relato, percebe-se que na metodologia houveram falhas que

prejudicaram o andamento e êxito do processo. No tocante ao método Zopp, que é uma

técnica de planejamento de intervenção social, não ocorreu como é orientado. Então, essa

78

técnica metodológica seria a ideal, considerados os aspectos expostos pelo entrevistado, ou

deveria ter sido adaptada no decorrer do percurso? Acredita-se que esse método não foi o

adequado em virtude do tempo e não atingiu o objetivo ou o que se esperava. Dessa maneira,

para uma próxima edição, este seria um aspecto a ser analisado e adequado à realidade do

planejamento governamental do estado.

O momento de discussão criado na oficina temática realizada Território Trairi, em

Santa Cruz, demonstra a importância do debate e da participação social na elaboração do

planejamento governamental. Na figura abaixo, verifica-se um número reduzido de pessoas

nesse grupo temático.

Figura 11 - Oficina Temática no Território Trairi, em Santa Cruz, 2015.


Entretanto, o Entrevistado Técnico 2 traz á tona uma reflexão importante sobre a

importância de consultar a sociedade, mas que na grande maioria não há um retorno ou um

feedback sobre a incorporação de suas demandas no planejmaneto governamental e, muito

menos, no processo de acompanhamento, monitoramento e avaliação das políticas públicas,

sendo esta uma exclusividade dos técnicos e níveis estratégicos de governo. Abaixo, podemos

verificar a fala desse entrevistado técnico sobre a avaliação da metodologia do PPA

Participativo 2016-2019

A nossa avaliação é de que, apesar do esforço político e técnico e da pertinência da

consulta popular, não houve qualquer feedback às comunidades participantes quanto

ao atendimento de suas demandas e como sempre, o processo de monitoramento e

avaliação se deu de forma muito precária, ou seja, não reflete a realidade da

execução do que fora planejado, sem falar no atingimento dos resultados. Ainda

convivemos com um planejamento totalmente distante da realidade da execução, em

79

função da falta de envolvimento e compromisso do nível estratégico do Governo,

dando mal exemplo aos gestores dos órgãos e secretarias, ficando todo esse trabalho

somente no âmbito dos técnicos indicados, em sua grande maioria, responsáveis pela

execução. Desta feita, as decisões estratégicas continuaram dissociadas do que fora

planejado, tornando o dia a dia da execução algo quase que totalmente novo

(Entrevistado Técnico 2).

Esse é um fator que corrobora para o desinteresse da sociedade em participar de

espaços de diálagos, por não ter um retorno sobre implantação e execução de suas

proposituras ou por não participar de todos o processo, seja do planejamento ou da política

pública.

Num outro contraponto, quando questionamos os representantes dos conselhos

estaduais sobre a opinião da metodologia adotada para a elaboração do PPA Participativo

2016-2019, percebemos visões diferenciadas sobre a metodologia. De acordo com o Conselho

3, a metodologia foi adequada para o momento em que estava passado a SEPLAN e o Estado.

Uma boa metodologia e que no momento era a mais adequada, para as condições

disponíveis, técnicas e financeiras do Estado. Sabemos o grande desafio que a

equipe técnica da SEPLAN/COPLAC enfrentou, principalmente pela equipe

reduzida, para executar um modelo administrativo novo para o Estado, de

construção coletiva. Onde requer uma considerável estrutura, principalmente de

pessoal para conduzir o processo definido, através de Encontros Territoriais

Participativos, da consulta direta pelo site e da pesquisa interativa, por meio das

redes sociais, com uma equipe reduzida, mas com uma vontade e disponibilidade,

pelo compromisso e comprometimento de todos (Conselho 3).

Por outro lado, o Conselho 1, diz que “não posso falar, porque o nosso conselho não

participou dessas discussões”. Pactuando da mesma ideia, o Conselho 2 diz que a estrutura já

vem posta e os referidos conselhos, que são instâncias de governança social, não participam e

nem são consultadas no processo de definições e elaborações das ferramentas participativas.

A metodologia é interessante, só que poderia ser melhor ainda, ou como assim, é

que a discussão, como disse, você de repente reúne um grupão de pessoas, numa só

oficina. E a coisa é uma quanto desnivelada, né, tem pessoas que chega sem noção

algumas e outras com conhecimento. Além disso, deveria nas oficinas ter mais

tempo para discussão, apenas a metade do dia não dá para fazer de forma alguma,

uma discussão consistente das políticas públicas e das verdades demandas da

sociedade, apenas uma consulta superficial. [...] eles já veem, o PPA, dentro de uma

estrutura é... digamos assim, pronta e em que existem normas, né? Existem regras,

existe é, e... já um conjunto de situações que colocam uma estrutura prévia, que já

vem semipreparada, na verdade, pelo planejamento estadual. Infelizmente, nós do

controle social não temos como opinar sobre a estrutura já definida. Isso deveria

haver uma conversa prévia com os conselhos estaduais e instâncias de governança

para debatermos melhores formas, né, de participação popular. Isso faria com que a

gente opinasse as melhores maneiras dos conselhos participarem dessas discussões

nos territórios. Acho que nós daríamos uma grande contribuição (Conselho 2).

80

Por meio do relato, percebe-se que a metodologia deve ser melhorada e que o tempo

para a sua realização nos territórios é insuficiente para um debate mais aprofundado. Isso

pode ser confirmando quando, anteriormente, o Entrevistado Técnico 1, afirma que a técnica

metodológica do Zopp não foi aplicada na sua plenitude.

Arnstein (2002), desenvolveu uma tipologia de participação denominada “escada da

participação cidadã”, que possui oito degraus, onde cada um corresponde ao grau de poder do

cidadão em decidir sobre os resultados. Esses degraus são classificados em três níveis, sendo:

mais baixo, “não-participação”; intermediário, “níveis de concessão mínima de poder”; e, o

último e mais alto, “níveis de poder cidadão” (ARNSTEIN, 2002, p. 5).

E até esse momento, por meio dos relatos dos representantes da sociedade, verifica-

se que o Estado promoveu esses Encontros Territoriais, cujas oficinas foram o ápice das

discussões e debates, nas quais houve realmente a possibilidade de os cidadãos ouvirem e

serem ouvidos. Pode-se afirmar que a participação social se encontra no degrau “Consulta”,

estando no nível intermediário, denominado de “níveis de concessão mínima de poder”, isso

porque, os cidadãos não têm o poder para garantir que suas proposições serão aceitas por

aqueles que detêm o poder, no caso, pelo governo do RN (ARNSTEIN, 2002, p. 5).

No tocante ao ponto que remete sobre quais foram os principais desafios na adoção

de metodologias participativas no processo de elaboração do PPA, até por se tratar da

primeira experiência estadual, o Entrevistado Político 1 relata que é importante “esclarecer,

durante os debates realizados com a população, os limites fiscais do Estado do Rio Grande do

Norte de maneira que houvesse a compreensão técnica e uma efetiva priorização das

propostas apresentadas” (Entrevistado Político 1). Já a parte técnica do governo (níveis tático

e operacional), os Entrevistados Técnicos 1 e 2, apresentam questões que estão além dos

limites fiscais, como recursos humanos, o tempo para a execução do processo, “a mobilização

e compreensão social; o envolvimento da alta gestão dos órgãos e secretarias; e a participação

efetiva de um número significativo de órgãos e secretarias” (Entrevistado Técnico 2). Além

disso, o Entrevistado Técnico 1 detalha com precisão os desafios encontrados pela gestão,

nesse processo participativo como,

[...] a carência de recursos humanos (limitação de técnicos estaduais com

conhecimento e disponibilidade para se envolver nas tarefas. Por isso, o Governo do

Estado optou por contratar uma consultoria externa para dar suporte à

COPLAC/SEPLAN-RN), limitação de tempo para cumprir o cronograma, haja vista

que o PPA tem prazo legal estabelecido na Constituição Estadual para

encaminhamento ao Poder Legislativo, a consultoria contratada não tinha

representação no Estado dificultando a comunicação, o reduzido comparecimento

dos gestores estaduais (Governador e Secretários) aos eventos de participação social,

a limitada articulação nos territórios para divulgação dos eventos tendo como

81

consequência a baixa presença da sociedade local e territorial, a Coordenadoria tinha

outras atribuições, não podendo se dedicar integralmente ao processo de elaboração

do PPA etc (Entrevistado Técnico 1).

Dessa maneira, a gestão estadual deveria ter dado o real valor, mais importância e

subsídios para que esse processo pudesse alcançar níveis elevados de poder cidadão, ficando

subentendido que foi colocado em prática da maneira que fosse possível, ficando a

responsabilidade pela execução do nível tático e operacional. Assim, o nível estratégico não

considerou ou colocou uma “venda nos olhos” acerca das variadas limitações que se tinha no

presente, para a execução desse planejamento participativo. Assim, essa participação deveria

acolher “[...] as sugestões e recomendações oriundas das instâncias participativas e as

materializam na prática, por meio do adequado desenho das políticas e do aporte de recursos

humanos e financeiros suficientes para sua execução (COSTA; CUNHA, 2010, p. 551), algo

que ocorreu parcialmente.

Um dos pontos fundamentais que foi questionado aos entrevistados da categoria do

Estado, que tinha o intuito de entender como o resultado das participações se refletiu no PPA

2016-2019 e se as demandas sociais foram incorporadas ao presente no Plano. Eles

argumentam que:

Todas essas propostas apresentadas nos eventos territoriais e resultantes das

pesquisas da internet, foram compiladas e entregues aos diversos órgãos setoriais da

Administração para consideração no momento da elaboração dos Objetivos, Metas e

Iniciativas do Plano. Das propostas apresentadas nos encontros territoriais e na

internet, 67% e 73% respectivamente, foram incorporadas ao PPA 2016-2019 (Entrevistado Político 1).

Após as discussões nos pequenos grupos temáticos dos eventos de participação

social, os participantes se reuniam em assembleia no auditório para validar e aprovar

as propostas de todos os grupos. Depois da realização dos eventos, a equipe

COPLAC catalogou todas as propostas e as encaminhou aos órgãos responsáveis por

sua execução para analisar a viabilidade para inclusão no PPA. Quando a análise era

favorável, a proposta (demanda) era transformada em meta e/ou iniciativa do Plano.

Após a etapa de cadastro dos objetivos, metas e iniciativas pelos órgãos, a COPLAC

realizou o levantamento de quantas e quais propostas haviam sido incluídas. No

tópico 1.2. O PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO E INTERATIVO:

PARTICIPAÇÃO POPULAR NA ELABORAÇÃO DO PPA constam informações

sobre o total de propostas por área (percentual), propostas da internet por área

(percentual), o número de propostas por território, quantidade de proposta da

internet por área, percentual de propostas territoriais atendidas, percentual de

propostas territoriais atendidas por território. Portanto, consta no PPA informações

sobre o atendimento das propostas. Entretanto, não informa quais foram atendidas e

quais não foram atendidas (Entrevistado Técnico 1).

Observa-se que nesses encontros, em que a sociedade ouviu e foi ouvida, que

ocorreram por meio da consulta de suas demandas, tem-se um nível intermediário de

participação cidadã, na qual há uma concessão mínima de poder. Segundo Arnstein (2002), é

82

importante identificar que há diferença entre “[...] passar pelo ritual vazio da participação e

dispor de poder real para influenciar os resultados do processo” (ARNSTEIN, 2002, p. 5).

Dessa maneira o ponto focal

[...] de que participação sem redistribuição de poder é um processo vazio e frustrante

para os grupos desprovidos de poder. A participação sem redistribuição de poder

permite àqueles que têm poder de decisão argumentar que todos os lados foram

ouvidos, mas beneficiar apenas a alguns. A participação vazia mantém o status quo

(ARNSTEIN, 2002, p. 5).

Quando se trata da opinião dos conselheiros estaduais se as propostas inseridas no

PPA 2016-2019 contemplaram as necessidades da sua área e por qual motivo, eles foram

categóricos ao afirmarem que sim, mesmo que de forma parcial. Isso pode ser identificado nas

falas dos Conselhos 2 e 3, em que:

[...] Acredito que sim, o nosso esforço foi nessa direção. Porque tivemos o cuidado

de fazer o alinhamento com os marcos regulatórios e a legislação vigente, o

Planejamento Estratégico do Governo e todas as pactuações e deliberações que

prevê o SUAS e as demais Políticas Setoriais coordenadas pela Secretaria e o

conselho (Conselho 3).

A resposta é parcialmente. E porque parcialmente? Porque nem tudo é possivel, né,

num conjunto de questões a gente define o que é prioritário e as coloca no PPA.

Assim, como seria na LOA e na LDO. Na verdade, se trata de um processo, onde

aos poucos a gente vai tentando, e tentando inserir e executar. Nunca, nunca a gente

consegue totalmente... é sempre em parte. É sempre daquela questão de que

precisamos mais, mais e mais, porque dificilmente tem algo dado, esse tá pronto, tá

fechado, não precisa mais de nada. Em resumo, as propostas foram incorporadas no

PPA, porém como se trata de uma construção e conquista política faltou uma maior

cobrança para que o Estado cumprisse com o que tínhamos sugerido (Conselho 2).

Entretanto, de acordo com a literatura, essa dificuldade e resistência de inserir as

proposições da sociedade civil no planejamento governamental, acontece por erros não por

falta de participação, “[...] mas em função do despreparo dos burocratas que são responsáveis

por seu desenho inicial e posterior implementação, combinado com o descaso de agentes

políticos, mais preocupados em obter resultados eleitoreiros de curto prazo do que em

soluções de longo prazo” (COSTA; CUNHA, 2010, p. 549). Isso é uma realidade clássica do

que acontece na gestão pública brasileira e, tanto o estado do Rio Grande do Norte quanto os

seus municípios, não ficam fora desse fato.

Na visão dos entrevistados que compõe a categoria do Estado, o que poderia ter sido

melhorado no processo de participação social do PPA Participativo 2016-2019, segundo o

Entrevistado Político 1 seria “o desenvolvimento de outras ferramentas de consultas digitais

(Entrevistado Político 1). Já o Entrevistado Técnico 1 enfatiza que “poderia ter realizado uma

capacitação mais estruturada para os técnicos estaduais para absorção do processo. Outro

83

ponto que poderia ter sido aprofundado foi a articulação nos territórios para que os eventos

tivessem mais representatividade” (Entrevistado Técnico 1). Por último, o Entrevistado

Técnico 2 enfatiza que o nível estratégico deveria ter sido capacitado e ser mais atuante nesse

processo. Dessa forma, ele relata que,

Da mesma forma que foram treinados os técnicos indicados pelos órgãos, seus

gestores deveriam ter sido, pelos menos, através de algumas reuniões com a

participação efetiva do nível estratégico do Governo, dando o exemplo de

envolvimento e valorização do método definido. Por outro lado, tal medida deveria

ter sido continuada no decorrer da execução, igualmente pelo nível estratégico

citado e não só pela equipe técnica da SEPLAN/RN, o que nem isso se deu


Quanto a essa questão da articulação nos territórios e a representatividade nas

oficinas, verificou-se que havia uma perspectiva de presença de 200 pessoas por evento.

Entretanto, o que foi constatado na pesquisa quantitativa foi que, de um total estimado de

2.000 mil pessoas a estarem presentes nas oficinas temáticas, apenas compareceram 765

pessoas. Por meio dos dados, a previsão atingiu o equivalente a 38% de participantes e,

destes, estão as três categorias (sociedade, setor público e setor privado), evidenciando a baixa

presença da sociedade nos eventos. Além disso, ficaram faltando um total de 1.235 mil

pessoas, do que estava previsto, equivalendo a um total de 62% do planejado. Dessa maneira,

por meio das várias falhas já citadas nos relatos dos entrevistados, se constata que um dos

fatores para essa baixa representatividade é a pouca participação social.

Outra visão, a dos conselheiros estaduais, demonstra o que poderia ter sido

melhorado no processo de participação social do PPA Participativo 2016-2019. De acordo

com o Conselho 1 seria que “no nosso caso, convocar o nosso conselho para a mesa de

elaboração” (Conselho 1). O Conselho 3, acredita que “[...] por ter sido uma iniciativa

pioneira no Estado, não conseguimos mobilizar ainda, alguns setores importantes da

sociedade, teríamos que ter um tempo maior para mobilizar e divulgar a importância e

objetivos desse instrumento, para a sociedade (Conselho 3). E, por último, o Conselho 2

argumenta que,

A gente não pode só pensar no PPA como um momento estanque, como único.

Assim, a participação numa oficina que muitas vezes, de meio expediente, nem de

um dia, consegue ser e acontece num território da cidadania não dá tempo para

discutir o que tem que discutir com profundidade. É preciso que o controle social

tenha tempo para discutir e ajudar o Estado a planejar e executar as políticas

públicas (Conselho 2).

84

Esses relatos dos conselhos sobre o pouco tempo para mobilizar os setores

importantes da sociedade podem ser confirmados e reforçados, por meio dos dados

quantitativos, nos quais verificou-se que nas oficinas temáticas, apenas o Território do Seridó

alcançou um nível superior de representatividade da sociedade em relação a categoria do setor

público, que respectivamente corresponderam a 53% e a 47% na representatividade. Isso

demonstra a necessidade de haver uma mobilização maior.

Além disso, sabemos que nessa região a participação “[...] tende a ser mais intensa

quando já existe uma história pretérita de associativismo, que possibilita a formação de

lideranças populares desvinculadas do Poder Público, e que agem segundo delegação baseada

na confiança de seus parceiros de luta” (COSTA; CUNHA, 2010, p. 551). Sendo um motivos

para que superasse a realidade da participação nos demais território, por sua característica

histórica de engajamento cívico.

Por fim, quando questionamos os entrevistados da categoria Estado sobre qual o

aprendizado gerado a partir do processo de elaboração do PPA 2016-2019, há um mix nas

respostas que se entrelançam entre os aspectos da gestão, técnico e social. Um exemplo disso,

é quando o Entrevistado Político 1 expõe que “a consolidação da defesa intransigente que

devemos ter do primado da democracia, com a valorização da gestão democrática do controle

social sobre a coisa pública”. Num viés mais técnico, o Entrevistado Técnico 1 argumenta

que “a experiência do processo de elaboração do PPA 2016-2019 foi fundamental para a

equipe de planejamento aprimorar o processo de elaboração do PPA 2020-2023”, com a

inserção de nossas estrátegias que melhorasse a metodologia e ampliasse a participação social


Na visão do Entrevistado Técnico 2, necessita haver um comprometimento e

engajamento tanto do nível tático e operacional quanto do nível estrátegico, caso contrário, o

que foi planejado nesse processo não sairá do papel, voltando as vielas de um planejamento

puramente tradicional. Ele relata que,

[...] não adianta todo o envolvimento e compromisso dos técnicos indicados para o

processo de elaboração, se não for igualmente envolvido no processo de elaboração,

execução, monitoramento e avaliação do cumprimento do que fora planejado, o

nível estratégico do Governo e seus Dirigentes de órgãos e secretarias. Enquanto

isso não ocorrer verdadeiramente, iremos continuar planejando algo e executando

outra coisa totalmente diferente, atendendo apenas as vontades dos dirigentes da

vez. De nada adianta o trabalho de envolvimento da sociedade num processo

participativo. Isso tudo ficará somente no discurso político de “planejamento

participativo” (Entrevistado Técnico 2).

85

Por outro lado, pela perspectiva dos conselheiros estaduais sobre o aprendizado

gerado a partir do processo de elaboração do PPA 2016-2019, constata-se que suas opiniões

caminham na vertente da importância de valorização da particição social no processo de

planejamento governamental e no ciclo das políticas públicas. É fundamental entender que a

participação social é um processo em construção, “[...] onde a sociedade ainda não se deu

conta que é um direito constitucional e que ele é um agente de transformação. Entretanto,

apesar de todos os desafios, avançamos e construímos um caminho sem volta, quanto ao

modelo de gestão participativo no Estado do Rio Grande do Norte” (Conselho 3). Nesse

mesmo viés,

Olha, o que você fica de lição, de aprendizado maior, é que a participação é

fundamental e, nós cidadão, cidadã, nós sociedade civil, nós enquanto cidadão ativo,

como também, enquanto políticos que somos, precisamos cada vez mais,

entendermos que, ou participamos da vida do Estado ou nós participamos mais da

vida política. E, participar do PPA é participar política, seja na esfera da União ou da

esfera do Estado ou do município. No nosso caso, a do Estado e, se a gente não fizer

isso, nós estaríamos aleijados do processo importantíssimo, que é né, a da

transformação da nossa realidade. (Conselho 2).

O que se pode compreender a partir dos relatos dos entrevistados, é que foi iniciado o

primeiro passo para que o estado incorpore ao seu planejamento uma perspectiva de

participação cidadã. É notório que essa primeira experiência de metodologia participativa

implantada na construção do Plano Plurianual requer adaptações e melhorias, ficando

evidente nas falas das categorias em estudo.

Para tanto, o que se constata pelos dados obtidos é um nível de participação

cidadã intermediário, porque a participação ficou restrita a consultar as demandas da

população. Os participantes saíram dos eventos sem ter a garantia que suas opiniões seriam

incorporadas ao planejamento estadual, especificamente, ao PPA. De acordo com Arnstein

(2002, p. 4), fica evidente que

[...] não há continuidade, não há “músculos”, ou seja, não há garantia de mudança do

status quo. A participação constitui o meio pelo qual os sem-nada podem promover

reformas sociais significativas que lhes permitam compartilhar dos benefícios da

sociedade envolvente” (ARNSTEIN, 2002, p. 4).

Concluindo, as reflexões obtidas pela pesquisa qualitativa realizada com os

representantes do Estado e da Sociedade, foram endossadas pelos resultados da pesquisa

quantitativa, que colabora no entendimento da representatividade dos segmentos. Além disso,

verificou-se que houve participação cidadã, mesmo que em níveis de concessão mínima de

poder, através do degrau “Consulta”, cuja população ouviu e foi ouvida, mas não teve a

garantia da inserção de suas demandas e nem houve mudanças na situação atual de

86

empoderamento da sociedade no processo de planejamento governamental. É fundamental o

incremento de adequações e mudanças na concepção metodológica utilizada pelo Estado para

promover a participação, como também, havendo a necessidade de uma reciprocidade e o

compartilhamento de poder entre o Estado e a Sociedade.

4.3 Proposição de melhorias na participação social para o próximo Plano Plurianual.

De acordo com os resultados apresentados com a experiência vivenciada, dos relatos

obtidos na pesquisa qualitativa e por meio de conversas informais com técnicos do governo

sobre o processo de elaboração do Plano Plurianual Participativo 2016-2019, elencamos

algumas proposições que acreditamos que sejam viáveis e que podem melhorar a execução

desse processo de elaboração, fazendo com que se torne mais participativo. Abaixo, seguem

as 10 (dez) sugestões para atingir um nível mais elevado de poder cidadão.

- Ampliar os canais e as ferramentas participativas do PPA, tais como o

desenvolvimento de outras ferramentas de consultas digitais, que subsidiem mais

engajamento e participação na proposição de suas demandas e opiniões;

- Aumentar o tempo de realização das oficinas - maior discussão dos problemas das

áreas temáticas das oficinas, melhorando a qualidade do debate e das propostas, por entender

que apenas uma média de 2 a 3 horas são insuficientes no aprofundamento das demandas

sociais, adequando a metodologia e as técnicas participativas;

- Criar uma Coordenadoria de Articulação Territorial, que viabilize a comunicação

entre a sociedade civil organizada, para que esta participe das tomadas de decisões do

governo, evitando assim que haja apenas uma consulta nos territórios de quatro em quatro

anos e possibilitando que o que foi decido nos territórios seja realmente implantado,

acompanhando, monitorado e avaliado.

- Deter mais atenção com os arquivos físicos dos encontros e as análises dos dados e

informações, além da catalogação e armazenamento adequado;

- Implantar um site ou melhorar a parte que trata do planejamento no site da

SEPLAN, sobre as ações participativas do PPA, facilitando a transparência do setor de

planejamento, além de disponibilizar informações das atividades, ações desenvolvidas e

documentos para que os pesquisadores possam utilizar e estudar;

87

- Promover maior divulgação nos meios de comunicação – sites, blogs, jornais

escritos e falado, TV - para que a população saiba do que está acontecendo acerca do Plano

Plurianual e que suas representações sejam informadas desses espaços de debate participativo;

- Mobilizar e articular mais representações da sociedade – articular auxílio às

prefeituras com listas dos nomes das entidades públicas e associações, com as devidas

informações, para que a própria SEPLAN entre em contato, não deixando apenas essa

responsabilidade sob as prefeituras e aos articuladores territoriais;

- Reduzir o número de representantes do Estado – estipular uma quantidade máxima

de técnicos por secretaria ou órgão, viabilizando assim, o protagonismo social nos encontros

territoriais;

- Tornar as informações e resultados das oficinas mais transparentes, podendo ser

publicadas em documentos no site oficial – ampliando tanto a transparência das ações do

governo quanto a divulgação de informações para futuras pesquisas e estudos;

- Viabilizar um amplo diálogo com os conselhos estaduais, por meio da implantação

do Fórum Interconselhos, que ajudará no compartilhamento de informações entre o

planejamento governamental e a sociedade civil organizada.

Diante do exposto, acredita-se que as proposições podem viabilizar um maior grau

de participação cidadã da sociedade nas discussões e tomada de decisão referente ao Plano

Plurianual Estadual, saindo de um nível intermediário, ou seja, de uma concessão mínima de

poder, para um nível mais elevado de poder cidadão.

88

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O Estado do Rio Grande do Norte, na região do Nordeste brasileiro, promoveu

Encontros Territoriais Participativos para a Elaboração do PPA 2016-2019, eventos realizados

nos 10 (dez) territórios do estado. Foram encontros que buscavam integrar a participação

social ao planejamento governamental, modificando a ideia tradicional de elaborar políticas

públicas, isto é, uma discussão entre Estado e Sociedade, por meio da oitiva das demandas da

população que seriam incorporadas ao planejamento estatal. Porém, apenas um encontro

obteve a maior representatividade da categoria da sociedade, que foi no Território Seridó,

realizado no município de Caicó-RN.

Por tudo o que foi exposto anteriormente, consideramos que foi um projeto de grande

relevância e importância para o estado. A gestão estadual, a partir do momento que teve a

ideia e colocou em execução o Plano Plurianual Participativo 2016-2019, demonstrou que

teve em seu projeto de governo o objetivo de desenvolver um projeto que se destacasse pelas

suas ações direcionadas a “gestão inovadora” e “participativa”. No entanto, quando se faz um

balanço do plano analisado por meio do seu viés participativo, é possível observar que ainda

existe uma distância significativa entre a consolidação de uma administração alicerçada na

ampliação do espaço público e a participação da sociedade como mecanismo de controle

social, dado a falta de conselhos territoriais, por exemplo. Apesar de a gestão estadual ter

“criado” um importante projeto para melhorar a participação no planejamento governamental,

muito ainda tem que ser feito para alcançar a participação cidadã, ou seja, chegar a degraus

mais altos de níveis de poder cidadão.

A metodologia do plano analisado chama a atenção para o fato de que o governo teve

vontade política de mudar a realidade do estado, no que diz respeito à participação social

referente ao planejamento governamental e à elaboração das políticas públicas, mas não

avançou no percentual de representatividade social nas oficinas territoriais em detrimento da

categoria do Estado, dada a baixa divulgação, mobilização e sensibilização da sociedade civil

organizada. Aliada a isso, também existiram falhas na execução, em sua plenitude, da

metodologia ZOPP utilizada nas oficinas territoriais, além da falta de um diagnóstico

participativo. Como relata o Entrevistado Técnico 1, “por limitação de tempo, de recursos

humanos, materiais e financeiros, houve apenas a apresentação das sugestões e priorização,

sem realizar análise de envolvimento, análise dos Problemas, análise dos objetivos e análise

das alternativas como estabelece o método”.

89

A ausência da constituição de Conselhos Territoriais ou Grupo de Trabalho

Territorial que pudessem participar do acompanhamento, monitoramento e avaliação das

demandas propostas nos encontros territoriais, foi outro ponto falho que pode ter causado a

diminuição da participação social nesse processo de planejamento governamental. Além

disso, também não houve sequer a perspectiva de realização de encontros territoriais para

prestar contas, apresentando quais demandas foram incorporadas ao planejamento

governamental estadual.

Outro fator, além dos já explicitados, para ter uma baixa presença da sociedade civil

organizada, possivelmente deve ser pelo fato do governo apenas chamar a população para

ouvir e não prestar constas do que foi incorporado ao planejamento e/ou o que foi executado

e, o principal, da não disponibilização de mecanismos que possibilitem participar realmente

do planejamento nos aspectos do acompanhamento, monitoramento e avaliação das políticas

públicas executadas, estratégia pouco identificada nos entes federados.

É importante entender que precisamos avançar no entendimento e engajamento dos

gestores, legisladores e da sociedade, com relação ao papel e a importância do PPA, como um

importante instrumento de planejamento e gestão estratégica, assegurado pela Constituição

Federal de 1988. A participação da sociedade civil é fundamental, não só na elaboração do

Instrumento de planejamento, mas no seu acompanhamento durante toda a implementação e

execução do ciclo orçamentário da gestão pública.

Não podemos cair no clichê de que a sociedade civil tem seus espaços de

participação e não participa. Talvez seja porque ela já está cansada de apenas ser consultada e

não participar de todos os processos da política pública. Também pode ser porque não vê ou

pouco percebe as suas sugestões e/ou demandas sendo implementadas da forma que desejava.

É fundamental caminhar para um processo que modifique

[...] a tradição de submissão ao poder estatal e de expectativa quanto à outorga de

direitos, benefícios ou vantagens parecem ser tarefas ainda para longos anos e,

talvez, pouco compensadoras em termos de resultados efetivos. Assim, aos

defensores da participação parece caber a função histórica de esperar contra toda a

esperança (COSTA; CUNHA, 2010, p. 552).

Dessa forma, por meio da pesquisa quantitativa, constata-se que ainda há essa

submissão ao poder estatal, devido a não haver uma participação efetiva da sociedade na

elaboração do PPA 2016-2019 do Rio Grande do Norte. Isso se deve ao fato de que a

representação do setor público ter sido bem superior à categoria da sociedade, cujos

percentuais respectivamente ficaram nos patamares de 58% e 41,5%, sendo o recomendado e

90

ideal, a superioridade de participantes da sociedade nas discussões das oficinas temáticas do

PPA no período em estudo. Dessa forma, pode-se dizer que houve uma “participação

superficial” ou “participação parcial”.

No tocante à pesquisa qualitativa, percebe-se que a sociedade foi convocada para

participar das discussões sobre a elaboração do PPA 2016-2019, no entanto, verifica-se que a

participação social nesse processo de elaboração se deu de forma mínima, em que a população

foi convocada apenas para ouvir e ser ouvida, não tendo garantias de que todas as suas

demandas seriam incorporadas ao planejamento governamental do RN. Com isso, fica

evidente que no momento posterior, não foram disponibilizados mecanismos ou ferramentas

para que os cidadãos pudessem participar dos processos de consolidação das propostas,

acompanhamento, monitoramento ou avaliação do processo e das políticas públicas.

Constata-se assim, que a participação social no processo de elaboração do Plano

Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte, de acordo com a

escada da participação cidadã, ocorreu por meio de níveis de concessão mínima de poder, em

que a sociedade não teve o domínio de garantir que suas proposições fossem aceitas ou

incorporadas ao planejamento pelos detentores do poder. Com isso, pode-se classificar que,

dentre os oitos tipos de participação, esse processo encontra-se no quarto degrau que é a

Consulta, devido a sociedade ser convocada apenas para ouvir e ser ouvida. Isso porque os

tomadores de decisão restringem as contribuições dos cidadãos apenas a este nível, cuja “[...]

participação permanece apenas em um ritual de fachada. As pessoas são vistas basicamente

como abstrações estatísticas e a participação é medida pelo número de pessoas presentes nas

reuniões...” (ARNSTEIN, 2002, p. 8). Sendo assim, fica evidente que os cidadãos

participantes das oficinas temáticas “participaram da participação”, ficando explícito o

cumprimento de normas para envolver essas pessoas apenas nesse processo de consulta.

Portanto, é fundamental que o governo do Rio Grande do Norte elabore e coloque em

prática ações, mecanismos e ferramentas que viabilizem uma maior participação cidadã da sua

sociedade no planejamento governamental, em especial, no processo do Plano Plurianual e

nas políticas públicas, fazendo com que ele alcance níveis de poder cidadão e,

consequentemente, atingindo o topo da escada cidadã.

91

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96

APÊNDICES

97

APÊNDICE A – ROTEIRO DE ENTREVISTA SOBRE O PROCESSO DE

PARTICIPAÇÃO SOCIAL DO PLANO PLURIANUAL PARTICIPATIVO 2016-2019

DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE.

CATEGORIA: ESTADO (Político)

NOME:___________________________________________________DATA:____________

SECRETARIA*:_____________________________________________________________

PROFISSÃO:________________________________________________________________

CARGO*:_______________________________ SETOR*:___________________________

QUANTO TEMPO NA FUNÇÃO E/OU NA SECRETARIA*:________________________

*OBS: colocar dados da época do PPA Participativo 2016-2019.

1. Na percepção do (a) senhor (a) qual a função do PPA?

2. O (a) senhor (a) participou diretamente do processo de elaboração do PPA 2016-2019? Se

sim, como se deu o seu envolvimento na elaboração?

3. Como se deu o processo de elaboração do PPA 2016-2019?

4. Porque o Estado resolveu inserir no seu planejamento uma metodologia participativa na

elaboração das políticas públicas?

5. Como se deu o processo de participação social na elaboração do PPA 2016-2019?

6. Qual foi a metodologia utilizada? Como você avalia o desenvolvimento dessa

metodologia?

7. Quais foram os principais desafios na adoção de metodologias participativas no processo

de elaboração do PPA?

8. Como o resultado das participações se refletiram no PPA 2016-2019? (As demandas estão

presentes no Plano?)

9. O que poderia ter sido melhorado no processo de participação social do PPA Participativo

2016-2019?

10. Qual o aprendizado gerado a partir do processo de elaboração do PPA 2016-2019?

98

APÊNDICE B – ROTEIRO DE ENTREVISTA SOBRE O PROCESSO DE



CATEGORIA: ESTADO (Técnico)

NOME:__________________________________________________ DATA:____________

SECRETARIA*:_____________________________________________________________

PROFISSÃO:________________________________________________________________

CARGO*:_______________________________ SETOR*:___________________________

QUANTO TEMPO NA FUNÇÃO E/OU NA SECRETARIA:_________________________





3. Como se deu o processo de elaboração do PPA 2016-2019? Prevaleceu o aspecto político

ou técnico ou ambos? Por quê?

4. Porque o Estado resolveu inserir no seu planejamento uma metodologia participativa na

elaboração das políticas públicas?

5. Como se deu o processo de participação social na elaboração do PPA 2016-2019?

6. Qual foi a metodologia utilizada? Como você avalia o desenvolvimento dessa

metodologia?

7. Quais foram os principais desafios na adoção de metodologias participativas no processo

de elaboração do PPA?

8. Como o resultado das participações se refletiram no PPA 2016-2019? (As demandas estão

presentes no Plano?)


2016-2019?


99

APÊNDICE C – ROTEIRO DE ENTREVISTA SOBRE O PROCESSO DE



CATEGORIA: SOCIEDADE (Representantes dos Conselhos Estaduais).

CONSELHO:_____________________________________________ DATA:____________

NOME:_____________________________________________________________________

PROFISSÃO:___________________________FUNÇÃO*:___________________________

REPRESENTAÇÃO NO CONSELHO (Na época*):_________________________________



2. Na sua opinião, porque o Estado resolveu inserir no seu planejamento uma metodologia

participativa na elaboração das políticas públicas?



4. Como você se sentiu ao participar das discussões do PPA 2016-2019? Por quê?

5. Qual a sua opinião sobre a metodologia adotada para elaboração do PPA Participativo

2016-2019?

6. Qual foi o papel do seu conselho no processo de elaboração do PPA Participativo 2016-

2019?

7. Como foi pensado, estruturado e discutido o PPA setorial 2016-2019 da sua área?

8. Na sua opinião, as propostas inseridas no PPA 2016-2019 contemplaram as necessidades

da sua área? Por qual motivo?


2016-2019?


100

ANEXOS

101

ANEXO 1 – LISTA DE CREDENCIAMENTO DOS ENCONTROS TERRITORIAIS PARTICIPATIVOS PARA A ELABORAÇÃO

DO PLANO PLURIANUAL PARTICIPATIVO 2016-2019 DO RIO GRANDE DO NORTE.

LISTA DE CREDENCIAMENTO - Encontros Territoriais Participativos

ASSUNTO: Planejamento Participativo - PPA 2016-2019 - Território

DATA:____/____/_____. HORA: 8h LOCAL:____________________

Nº NOME MUNICÍPIO INSTITUIÇÃO/ÓRGÃO TELEFONE EMAIL

102

ANEXO 2 – LISTA DE PRESENÇA DAS OFICINAS TEMÁTICAS DOS

ENCONTROS TERRITORIAIS PARTICIPATIVOS PARA A ELABORAÇÃO DO

PLANO PLURIANUAL PARTICIPATIVO 2016-2019 DO RIO GRANDE DO NORTE.

LISTA DE PRESENÇA

TERRITÓRIO:_________________________________

DIMENSÃO:___________________________________

Nº PARTICIPANTE MUNICÍPIO INSTITUIÇÃO

universidade federal do rio grande do norte wxlley …

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