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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS
CURSO DE ADMINISTRAÇÃO
WXLLEY RAGNE DE LIMA BARRETO
ANÁLISE DO PROCESSO DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL DO PLANO
PLURIANUAL PARTICIPATIVO 2016-2019 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO
NORTE.
NATAL-RN
2020
1
WXLLEY RAGNE DE LIMA BARRETO
ANÁLISE DO PROCESSO DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL DO PLANO
PLURIANUAL PARTICIPATIVO 2016-2019 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO
NORTE.
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de
Administração, da Universidade Federal do Rio Grande do
Norte, como requisito à obtenção do título de Bacharel,
sob a orientação do Prof. Dr. Thiago Ferreira Dias.
NATAL-RN
2020
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN
Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas - CCSA
Barreto, Wxlley Ragne de Lima.
Análise do processo de Participação Social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte /
Wxlley Ragne de Lima Barreto. - 2020.
102f.: il.
Monografia (Graduação em Administração) - Universidade Federal
do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Sociais Aplicadas,
Departamento de Administração. Natal, RN, 2020. Orientador: Prof. Dr. Thiago Ferreira Dias.
1. Participação - Monografia. 2. Planejamento - Administração
Pública - Monografia. 3. Plano Plurianual - Monografia. 4.
Política Pública - Monografia. I. Dias, Thiago Ferreira. II.
Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título.
RN/UF/Biblioteca CCSA CDU 351
Elaborado por Eliane Leal Duarte - CRB-15/355
2
WXLLEY RAGNE DE LIMA BARRETO
ANÁLISE DO PROCESSO DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL DO PLANO
PLURIANUAL PARTICIPATIVO 2016-2019 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO
NORTE.
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à banca do Curso de Administração, da
Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito à obtenção do título de
Bacharel, composta pelos seguintes membros:
Trabalho de Conclusão de Curso aprovado em _____/_______/________.
Banca Examinadora
___________________________________________________________________________
Prof. Dr. Thiago Ferreira Dias (UFRN)
Orientador
___________________________________________________________________________
Prof. Dr. Marcos Fernando Machado de Medeiros (UFRN)
Membro Interno
___________________________________________________________________________
Prof. Dr. Éder Lira de Souza Leão (UFRPE)
Membro Externo
NATAL-RN
2020
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DEDICATÓRIA
Dedico aos meus pais, pois deles recebi o dom
mais precioso do universo: a vida. Serei
eternamente grato.
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AGRADECIMENTOS
Agradeço, primeiramente, a Deus por ter me dado a saúde e a coragem para enfrentar os
desafios cotidianos.
Aos meus pais Ozimar e Deusdária, irmãs Patrícia e Érica e sobrinhos Stênio Eric, Ana
Beatriz, Safira Maria e Henrique Anderson pelo apoio, amor, compreensão, dedicação e
presença durante toda esta trajetória.
Ao meu companheiro, Marquisio Batista Augusto, pela cumplicidade, paciência e incentivo,
para que pudesse vencer mais essa empreitada.
Aos familiares pelo incentivo constante e carinhoso para que levasse a termos o projeto, pela
acolhida, carinho e incentivo.
Ao meu querido orientador Prof. Dr. Thiago Ferreira Dias, pela confiança depositada em
mim, além da paciência, dedicação, sinceridade, amizade e compreensão nos momentos mais
dolorosos desta empreitada.
Aos professores do Curso de Administração, que entraram em nossas vidas nos orientando e
guiando por entre a escuridão, semeando em nós, com dedicação, a sabedoria.
Aos colegas da Turma 2015.2 do Curso de Administração, que enfrentaram junto comigo as
alegrias e tristezas no decorrer do curso, mas que sempre me incentivaram a continuar, em
especial a Ana Raquel, Elizabethe, Jucileide, Karlúcia e Marlianne pelos momentos de
diálogo, apoio e troca de ideias.
A todos que foram entrevistados para essa pesquisa, pela significativa contribuição para
construção desse trabalho.
A todos aqueles que me ajudaram com valiosos conselhos e que, direta ou indiretamente,
contribuíram para a obtenção deste título de Bacharel.
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RESUMO
Na atualidade, a gestão pública requer uma nova relação entre Estado-Sociedade. Necessita
incorporar ao seu planejamento as demandas da população, a partir da disponibilização de
canais e espaços nos quais as representações sociais possam apresentar suas sugestões e que
essas tenham a confirmação de que realmente suas propostas sejam adicionadas ao ciclo das
políticas públicas. Essa nova afinidade conduz os entes federados a promoverem ações
inovadoras nas formas de fazer políticas públicas que busquem ampliar a participação social e
melhorar as condições de vida do cidadão. Neste sentido, a pesquisa tem como objetivo
analisar o processo de participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do
Estado do Rio Grande do Norte. Para dar sustentação ao trabalho, tomamos como base
teórico-metodológica o modelo de participação através da “Escada da Participação Cidadã”
elaborado por Sherry R. Arnstein (2002), que apresenta os tipos de participação e de “não-
participação”. A Metodologia adotada de natureza descritiva-exploratória do estudo é
auxiliada pelo Estudo de Caso como estratégia de pesquisa trabalhada por Robert Yin (2001).
Sendo assim, a abordagem metodológica utilizada no trabalho é a de métodos mistos
abordada por Creswell (2010), que utilizada a Estratégia Exploratória, analisando dados
qualitativos (roteiros de entrevista às categorias de atores) e quantitativos (análise percentual
das listas de presença das oficinas temáticas, por categoria de representação), além da
utilização de documentos fornecidos pelos órgãos oficiais. Assim, conclui-se que a
participação social na elaboração do Plano Plurianual Participativo do Rio Grande do Norte se
deu por meio de níveis de concessão de poder mínimo. Tal situação pode ser observada
especialmente através da etapa Consulta, na qual os atores sociais ouvem e são ouvidos, mas
com poder limitado e sem que a mudança do status quo seja garantida.
PALAVRAS-CHAVES: Participação. Planejamento. Plano Plurianual. Política Pública.
6
ABSTRACT
Public management requires a new relationship between the State and Society. It needs to
incorporate the demands of the population into its planning, starting from the provision of
channels and spaces in which the citizens can present their suggestions and have the
confirmation that their proposals will certainly be added to the next public policy cycle. This
specificity leads federated entities to promote innovative actions in the ways of making public
policies that aim to expand social participation and improve citizens' living conditions. In this
sense, this research aims to analyze the process of social participation of the Participatory
Pluriannual Plan of the State of Rio Grande do Norte 2016-2019. To support the work, we
take as a theoretical and methodological basis, the model of procedure evaluation called
“Ladder of Citizen Participation” developed by Sherry R. Arnstein (2002), which presents the
types of participation and “non-participation”. The Methodology adopted in the research is of
a descriptive-exploratory nature, aided by the Case Study as a research strategy worked by
Robert Yin (2001). Therefore, the methodological approach used in the work is that of mixed
methods approached by Creswell (2010), which uses the Exploratory Strategy, through
qualitative data (interview scripts the categories of actors) and quantitative data (percentage
analysis of the presence lists thematic workshops, by category of representation), in addition
to the use of documents made available by official entities. Thus, it is concluded that the
social participation in the elaboration of the Participative Pluriannual Plan of Rio Grande do
Norte took place through levels of concession of minimum power. Such a situation can be
observed especially through the Consultation stage, in which social actors listen and are
heard, but with limited power and without guarantees of the status quo changing.
KEYWORDS: Participation. Planning. Pluriannual Plan. Public policy.
7
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
AED – Análise Exploratória dos Dados
CCC – Comando de Caça aos Comunistas
CEAS – Conselho Estadual de Assistência Social
CEE – Conselho Estadual de Educação
CES – Conselho Estadual de Saúde
COPLAC – Coordenadoria de Planejamento, Acompanhamento e Controle
COVID 19 – Coronavírus (a doença infecciosa causada pelo novo Coronavírus)
DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público
DIP – Departamento de Imprensa e Propaganda
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei Orçamentária Anual
OP - Orçamento Participativo
OPD – Orçamento Participativo Digital ou Virtual
PPA – Plano Plurianual
RN – Rio Grande do Norte
SEPLAN – Secretaria de Estado do Planejamento e das Finanças
SESED – Secretaria de Estado da Segurança e Defesa Social
TIC – Tecnologias da Informação e Comunicação
UFRN – Universidade Federal do Rio Grande do Norte
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LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Níveis do Planejamento na Administração Pública ................................................. 28
Figura 2 - Instrumentos do Planejamento Governamental ....................................................... 30
Figura 3 - Interligação entre níveis e instrumentos de planejamento. ...................................... 30
Figura 4 - Comparação entre o planejamento e o orçamento ................................................... 31
Figura 5 - Evento de abertura no Território Seridó, em Caicó, 2015. ...................................... 56
Figura 6 - Oficina Temática no Território Sertão Central, Cabugi e Litoral Norte, em Angicos,
2015. ......................................................................................................................................... 57
Figura 7 - Mapa do RN com seus Territórios da Cidadania, 2015. .......................................... 69
Figura 8 - Convite do 1º Encontro Territorial para a Elaboração do Plano Plurianual
Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte, em 2015. .................................. 70
Figura 9 - Evento de abertura no Território Terras Potiguaras, em Natal, 2015. ..................... 74
Figura 10 - Oficina Temática no Território Assu-Mossoró, em Mossoró, 2015. ..................... 76
Figura 11 - Oficina Temática no Território Trairi, em Santa Cruz, 2015. ............................... 78
9
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no
Território Agreste, em 2015. .................................................................................................... 59
Gráfico 2 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no
Território Sertão do Apodi, em 2015........................................................................................ 60
Gráfico 3 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no
Território Alto Oeste, em 2015................................................................................................. 60
Gráfico 4 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no
Território Assu-Mossoró, em 2015. ......................................................................................... 61
Gráfico 5 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no
Território Potengi, em 2015. .................................................................................................... 61
Gráfico 6 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no
Território Trairi, em 2015. ........................................................................................................ 62
Gráfico 7 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no
Território Mato Grande, em 2015............................................................................................. 63
Gráfico 8 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no
Território Seridó, em 2015. ...................................................................................................... 64
Gráfico 9 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no
Território Sertão Central, Cabugi e Litoral Norte, em 2015. ................................................... 64
Gráfico 10 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no
Território Terras Potiguaras, em 2015. ..................................................................................... 65
10
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Síntese de alguns trabalhos sobre participação na Gestão Pública. ....................... 19
Quadro 2 - Síntese dos Instrumentos de Planejamento ............................................................ 31
Quadro 3 - Escada da Participação Cidadã. .............................................................................. 38
Quadro 4 - Perfil das categorias de análise dos atores entrevistados. ...................................... 48
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Percentual dos participantes das Oficinas Temáticas, dos Encontros Territoriais
Participativos para a Elaboração do Plano Plurianual Participativo 2016-2019. ..................... 58
Tabela 2 - Percentual geral, por categoria de atores, nas oficinas temáticas dos Territórios do
RN, em 2015. ............................................................................................................................ 66
11
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................. 12
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA ................................................................... 13
1.2 OBJETIVOS ...................................................................................................................... 16
1.2.1 Objetivo Geral ................................................................................................................. 16
1.2.2 Objetivos Específicos ...................................................................................................... 16
1.3 JUSTIFICATIVA .............................................................................................................. 17
1.4 ESTRUTURA DO TRABALHO ...................................................................................... 21
2. REFERENCIAL TEÓRICO ............................................................................................ 23
2.1 PLANEJAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................................. 23
2.1.1 O Plano Plurianual como Ferramenta de Planejamento .................................................. 29
2.2 POLÍTICAS PÚBLICAS ................................................................................................... 32
2.2.1 Fases das Políticas Públicas ............................................................................................. 33
2.3 PARTICIPAÇÃO SOCIAL E INOVAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA ............................ 37
2.3.1 Inovação no Planejamento na Gestão Pública ................................................................. 39
3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS .................................................................... 44
3.1 TIPO DE ESTUDO ........................................................................................................... 44
3.2 ABRANGÊNCIA DO ESTUDO .................................................................................... 48
3.3 COLETA DE DADOS .................................................................................................... 50
3.4 PLANO DE ANÁLISE DOS DADOS ............................................................................... 52
4. ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS RESULTADOS............................................... 55
4.1 Características do perfil dos participantes do processo de Elaboração do PPA 2016-201955
4.2 Percepção dos atores sobre a participação social no processo de Elaboração do PPA
2016-2019 ................................................................................................................................. 67
4.3 Proposição de melhorias na participação social para o próximo Plano Plurianual. ........... 86
CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................. 88
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 91
APÊNDICES ........................................................................................................................... 96
ANEXOS ............................................................................................................................... 100
12
1. INTRODUÇÃO
Partindo da ideia de que o Estado tem como finalidade promover o bem-estar social e
o desenvolvimento econômico, o planejamento surge como um guia da atividade estatal,
elencando estratégias associadas às necessidades do contexto considerado, focando em
prioridades e agindo de acordo com o orçamento disponível em receitas oriundas de tributos.
Trazendo para a realidade estadual vigente, encontra-se o Plano Plurianual (doravante PPA)
uma alternativa para a intervenção do Estado, tendo como objetivos principais a estabilidade
do sistema econômico, o crescimento e o desenvolvimento social e sustentável (RIO
GRANDE DO NORTE, 2015).
Assim, o PPA é um plano de médio prazo previsto no art. 165 da Constituição
Federal destinado a organizar e viabilizar a ação pública, com vistas a cumprir os
fundamentos e os objetivos da República. Por meio dele, é declarado o conjunto das políticas
públicas do governo para um período de 4 anos e os caminhos trilhados para viabilizar as
metas previstas. Assim, o PPA define as políticas públicas da Administração Pública para
construir uma Cidade, Estado ou País melhor, com base nos compromissos firmados na
eleição (BRASIL, 2008, p. 114-115).
Dessa forma, o PPA 2016‐2019 do Rio Grande do Norte seguiu um modelo proposto
pelo Governo Federal em que os tributos estão relacionados aos seus programas temáticos,
com destaque para objetivos, metas, iniciativas e empreendimentos, além dos indicadores,
incluindo agendas transversais e específicas, num arranjo que auxilia tanto no desenho das
políticas públicas quanto no seu acompanhamento pela administração.
Diferentemente do plano anterior, o PPA do período investigado visou
desburocratizar a atuação do Estado e permitir a oferta de produtos e serviços às regiões mais
necessitadas. Um dos pontos fortes no novo plano foi a inserção da participação social no
processo de elaboração, além da ênfase nas metas estabelecidas com vistas a definir objetivos
de forma mais clara, que facilitaram a relação do próprio PPA com os planos setoriais (RIO
GRANDE DO NORTE, 2015).
Esse aspecto participativo introduzido no planejamento governamental, por meio do
PPA, é fundamental no ciclo da política pública, na qual podem acontecer fases distintas.
Dessa maneira, “a participação pode ficar restrita apenas ao momento de prospecção de
soluções, ou pode ser ampliada para o momento de decisão formal” (SECCHI, 2010, p. 112).
Torna-se fundamental que sejam construídos nesse processo, níveis máximos de participação
13
ou níveis de poder cidadão, caso não ocorra, temos um recuo na luta e no diálogo social pela
existência da “não-participação”, quebrando a relação entre Estado e Sociedade.
A partir dessa conjuntura de modificações na forma de planejar as políticas públicas
da administração estadual, pretende-se analisar o processo de participação social do Plano
Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte, o qual deixa de ser
uma ferramenta meramente orçamentária, operacional e de viés burocrático, para ser um
planejamento gerencial, com caráter mais estratégico e, principalmente, de caráter
participativo.
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA
Uma das principais diferenças entre planejamento público e privado, ou
governamental e empresarial, é que o primeiro tem como premissa promover o bem-estar
social, diferente do segundo, que almeja o lucro.
Lopes (1990, p. 12), fornece uma definição própria para o planejamento no setor
público como sendo um "método coerente e compreensivo de formação e implementação de
diretrizes, através de um controle central de vastas redes de órgãos e instituições
interdependentes, viabilizados por conhecimentos científicos e metodológicos". Observa-se,
portanto, que o planejamento governamental abarca vários órgãos e instituições, mas que
necessita de um controle central que ordene as ações.
De acordo com Matus (1993, p. 45), “a ação planejadora do Estado vai além da
simples produção econômica, alcançando também o que ele define como "Produção Social",
que tem um sentido mais amplo que produção econômica, envolvendo diversos aspectos da
vida social da população”. Justamente em decorrência dessa "produção social", a
implementação do planejamento público enfrenta dificuldades decorrentes da ação
diferenciada dos atores sociais envolvidos, aumentando o grau de imprevisibilidade do
modelo de planejamento adotado. Modelos podem ser úteis na simulação de diferentes
cenários, mas nem sempre são eficazes, dada a complexidade decorrente das inúmeras reações
possíveis. Tal característica inviabiliza a construção de um modelo perfeito, que possa prever
todas as variáveis envolvidas em um planejamento público.
O novo paradigma de gestão, chamado Gestão Orientada para Resultados, ou
simplesmente Nova Gestão Pública, tem se mostrado uma resposta eficaz às demandas
crescentes da sociedade, à necessidade de melhoria da qualidade do gasto público e aos
14
imperativos de transparência e responsabilização das administrações (Rodrigues, 2005, p. 53-
56). Dentro desse contexto, destaca-se a transição do PPA tradicional – que o governo possuía
- e que tinha um viés burocrático e de poucas consequências práticas, para:
[...] um PPA gerencial, de caráter estratégico e importantes desdobramentos. Dessa
forma, a elaboração do Plano Plurianual do Governo do Estado do Rio Grande do
Norte para o período 2016-2019 buscou seguir as novas diretrizes da gestão
orientada para resultados, dinamizando e tornando mais eficiente sua elaboração e
aplicação para o próximo ciclo gerencial ((RIO GRANDE DO NORTE, 2015, p.
12).
Esse novo plano buscou também superar a linguagem estritamente técnica e
burocrática do plano antigo, que antes se centrava num debate burocrático-metodológico, para
uma linguagem que buscasse aproximar os objetivos do Estado e ampliar seus canais de
atuação. Mudou-se, então, o foco da criação de processos burocráticos para o foco em
mecanismos que aumentassem a capacidade do Estado e o aprimoramento de estratégias de
execução, além da ampliação da relação entre Estado-Sociedade (RIO GRANDE DO
NORTE, 2015).
Dessa maneira, o processo de elaboração do PPA possibilitou maior interação com a
sociedade, por meio dos encontros territoriais do PPA Participativo, que foram realizados
durante o mês de junho de 2015. Eles foram iniciados logo após a reunião de abertura dos
trabalhos, pelo Governador, que contou com a presença de vários segmentos, tais como,
dirigentes de toda a Administração Pública e de representantes da sociedade, entidades de
classe e empresariado (RIO GRANDE DO NORTE, 2015, p. 14).
Esses eventos territoriais possuíam uma metodologia em que, no momento da
abertura, era realizada uma explanação que continha informações referentes à conjuntura de
cada território, no intuito de contextualizar e dar subsídios sobre cada realidade. Após essa
abertura, eram realizadas oficinas de trabalho ou oficinas temáticas nas quais,
[...] os cidadãos puderam discutir e, por fim, formular propostas relativas a temas de
seu interesse, de acordo com as seguintes dimensões: sociocultural (saúde,
educação, assistência social, segurança, dentre outros), político-institucional,
ambiental e econômica. Técnicos de vários órgãos do Governo do Estado também
participaram das oficinas, disponibilizando apoio técnico à realização das
discussões. Depois de concluídas, as propostas foram apresentadas para todos os
presentes a cada evento (RIO GRANDE DO NORTE, 2015, p. 15).
É importante frisar que, além desses eventos territoriais, o governo do Estado
apresentou a população potiguar outro canal de participação, pelo qual poderia propor suas
demandas e/ou sugestões para o PPA Participativo 2016-2019, por meio da pesquisa
interativa que estava hospedada no site do Governo do Estado (www.rn.gov.br), ficando
15
disponível por um mês, entre 16 de junho e 15 de julho. Dessa forma, o objetivo da consulta
na internet era “conhecer a percepção do cidadão sobre o seu território e, ao mesmo tempo,
ouvi-lo na eleição de prioridades e sugestão de ações para o desenvolvimento do Rio Grande
do Norte” (RIO GRANDE DO NORTE, 2015, p. 21).
Essa consulta interativa à população, denominada de PPA Virtual, permitia ao
cidadão apontar, por área e território, suas demandas. A ferramenta obteve um preenchimento
de 307 questionários e a sugestão de 553 propostas pela internet. Entretanto, como o processo
não identificava qual categoria ou setor o cidadão representava, não se pôde inserir este canal
participativo no estudo em questão.
Para tornar as atividades do Planejamento Participativo mais transparente e visível à
população, foram criadas redes sociais, nas quais ela poderia acompanhar esse processo de
desenvolvimento. Esse acompanhamento era possível por meio do Facebook e do Twitter.
Dessa forma, para concluir, “todas essas propostas (as dos eventos territoriais e das pesquisas
da internet) foram compiladas e entregues aos diversos órgãos setoriais da Administração para
consideração no momento da elaboração dos Objetivos, Metas e Iniciativas do PPA” (RIO
GRANDE DO NORTE, 2015, p. 21-22).
É a partir dessa conjuntura de modificações na forma de planejar as políticas públicas
estaduais, inserindo uma lógica, ferramentas gerenciais e participativas, que surge uma
inquietação que se transforma em questionamento: Como ocorreu o processo de
participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio
Grande do Norte?
16
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo Geral
Analisar o processo de participação social no Plano Plurianual Participativo 2016-
2019 do Estado do Rio Grande do Norte.
1.2.2 Objetivos Específicos
a) Descrever o processo de elaboração do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado
do Rio Grande do Norte;
b) Analisar o processo de participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do
Estado do Rio Grande do Norte;
c) Propor melhoria na participação social para o próximo Plano Plurianual.
17
1.3 JUSTIFICATIVA
O planejamento das políticas públicas tem como um de seus principais instrumentos
o Plano Plurianual (PPA), com a função de aprimorar a ação governamental, juntamente com
outras ferramentas importantes, como a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei
Orçamentária Anual (LOA) (BRASIL, 2008). Dessa forma, o PPA Participativo 2016‐2019
do Estado do Rio Grande do Norte traz elementos consistentes com os planos anteriores e
também algumas inovações que dão sequência ao processo permanente de aperfeiçoamento
metodológico do planejamento no governo estadual (RIO GRANDE DO NORTE, 2015).
Outro fator importante no novo modelo foi a aplicabilidade do plano a regiões do
Estado (regionalização) que respeitasse suas características. Para isso utilizou a metodologia
espacial dos Territórios da Cidadania, desenvolvida pelo governo federal. Esta versatilidade
do PPA 2016-2019 possibilitou que o diálogo entre governo e diferentes regiões do Estado
detectasse novos dilemas, aumentando a eficiência do PPA como instrumento importante na
gestão.
Diante das novas demandas da sociedade e das transformações que o Estado e país
sofrem nos últimos vinte anos, o Plano Plurianual surge com o desafio de permitir que estas
demandas sejam atendidas dentro das possibilidades da ação do Estado. No entanto, isso não
implica dizer que ao governante caberia a solução de todos os dilemas observados durante a
sua gestão.
Assim, o PPA Participativo 2016-2019 visou adaptar-se a este cenário, cujas
atividades de planejamento, orçamento e gestão visavam um novo nível de desenvolvimento.
Para tanto, uma nova conceituação do planejamento foi necessária, visto que, como dito
anteriormente, o plano anterior não deixava devidamente elucidados os objetivos do próprio
plano (RIO GRANDE DO NORTE, 2015).
Dentro do contexto do planejamento governamental, têm-se as práticas que
envolvem o ciclo de Políticas Públicas (Policy Cycle), e segundo o modelo proposto por
Klaus Frey (2000), as etapas são as seguintes: “[...] percepção e definição de problemas,
‘agenda-setting’, elaboração de programas e decisão, implementação de políticas e,
finalmente, a avalição de políticas e a eventual correção da ação” (FREY, 2000, p. 226).
Neste caso, essas fases do ciclo representam a vida de uma política pública.
Ao subdividir o agir público em fases parciais do processo político-administrativo
de resolução de problemas, o ‘policy cycle’ acaba se revelando um modelo
heurístico bastante interessante para a análise da vida de uma política pública. As
18
várias fases correspondem a uma sequência de elementos do processo político-
administrativo e podem ser investigadas no que diz respeito às constelações de
poder, às redes políticas e sociais e às práticas político-administrativas que se
encontram tipicamente em cada fase (FREY, 2000, p. 226).
Neste contexto, percebe-se que a elaboração do PPA possuiu decisão técnica e
política, cujas relações sociais e políticas, muitas vezes compartilhadas historicamente,
estabelecem valores entre os membros da gestão e de sua sociedade. Com isso, as relações
emergem nesta construção que envolve um amplo número de situações, que vão desde as
conclusões técnicas e os jogos de interesses, até a participação da sociedade na elaboração do
PPA.
Outro fator relevante para o estudo fundamenta-se na minha relação profissional com
o tema. Por ser formado em Gestão de Políticas Públicas – UFRN e, no momento de
construção do PPA Participativo 2016-2019, estar ocupando o cargo de Subcoordenador de
Planejamento na SEPLAN-RN, fazia parte da equipe central de organização do PPA estadual,
que estava centrado na Coordenadoria de Planejamento, Acompanhamento e Controle -
COPLAC. Como sendo uma temática que faz parte do meu dia a dia e por ser um aspecto
inovador na gestão local, aguçou ainda mais o meu interesse em aprofundar o conhecimento
em planejamento governamental e políticas públicas e entender a visão dos participantes neste
processo.
Pode-se evidenciar que alguns estudos que focam no desenho de políticas públicas de
forma participativa, estão muito voltados a nível municipal. Alguns exemplos aqui no Estado
são os estudos realizados por professores, alunos e pesquisadores sobre essa temática, por
meio de artigo, TCC, Dissertação ou Tese, de algumas Universidades, especialmente da
UFRN. E, a forma para a busca e seleção desses trabalhos, ocorreu através de pesquisa nos
repositórios dos cursos da UFRN, Scielo e por meio do Google acadêmico. Além disso, foi
verificado estudo sobre o Plano Plurianual de algumas capitais, podendo ser verificado no
quadro 1, logo abaixo.
19
Quadro 1 - Síntese de alguns trabalhos sobre participação na Gestão Pública. TÍTULO AUTOR TIPO INSTITUIÇÃO ANO
Decifrando a
participação: montagem
de uma experiência de
Orçamento
Participativo
Maria do Livramento
Miranda Clementino Artigo UFRN 1995
A gestão participativa
em administrações
municipais: as
experiências de Natal e
Maceió
Lindijane de Souza
Bento Almeida Tese UFRN 2006
Entre a potência e o
ato: atitudes políticas e
percepções de
mobilização em Natal e
Porto Alegre.
Terezinha Cabral de
Albuquerque Neta Dissertação UFRN 2010
Planejamento
participativo em São
Gonçalo do Amarante:
uma análise do Plano
Diretor
Danielle Nunes de
França TCC UFRN 2014
Participação da
comunidade no
planejamento,
formulação e
implementação da
Escola Multicampi de
Ciências Médicas do
Rio Grande do Norte
George Dantas de
Azevedo TCC UFRN 2015
A Participação Social
no contexto atual:
breves considerações
sobre o Orçamento
Participativo na Cidade
do Natal-RN
Joanna de Oliveira
Guerra e Ernesto
Alexandre Tacconi
Neto
Artigo IFRN 2018
Participação Social no
Planejamento
Governamental
Municipal: um estudo
em planos plurianuais
de uma capital
brasileira
Débora Tazinasso de
Oliveira; Antônio
Gonçalves de
Oliveira; Ivan Carlos
Vicentin
Artigo UTFPR 2018
Fonte: Elaborado pelo autor.
Percebe-se, contudo, por ser uma experiência local recente, a carência de estudos
contemporâneos e referências bibliográficas sobre as políticas públicas no estado do RN nessa
área e, em especial, sobre a participação social no PPA Estadual. Assim, destaca-se a
importância desta pesquisa, a qual poderá auxiliar na compreensão das ações governamentais
e da relação Estado-Sociedade. Além disso, poderá contribuir na compreensão da inserção de
“novas” ferramentas gerencias ao planejamento governamental, entendendo como são
formuladas a nível estadual, cujas políticas públicas buscam modificar a qualidade de vida
dos cidadãos potiguares. Desta forma, com este trabalho procuramos viabilizar mais um passo
20
na compreensão do planejamento estadual, no campo da política pública. Outrossim, a
pesquisa poderá servir como um instrumento colaborativo para a próxima versão de
elaboração do PPA, que trará sugestões para a melhoria ou adequações no seu processo
participativo.
Desta forma, é fundamental o desenvolvimento de pesquisas e estudos sobre o
planejamento do Estado do Rio Grande do Norte, nos quais se possam compreender aspectos
importantes das dinâmicas da gestão local, bem como, entender quais os objetivos
governamentais em promover um planejamento cujo conjunto de ações é intitulado de
“Governo Inovador”. Neste sentido, entender a participação social do PPA com fator
essencial na transformação da gestão estadual, no qual a organização, a elaboração, a
implementação, o monitoramento e a avaliação podem e devem contribuir para fortalecer a
administração pública e, consequentemente, desenvolver as regiões e seus municípios, torna-
se necessário para analisar esse novo contexto de planejamento na gestão pública.
Ao enveredar pelo estudo sobre planejamento, como meio necessário para o
desenvolvimento das políticas públicas, estar-se-á compreendendo e analisando o Plano
Plurianual, como ferramenta de transformação de médio prazo, inserida num contexto
histórico, geográfico e sociopolítico, estando assim, marcado pelas relações entre governo e
sociedade.
Portanto, nesse trabalho, passa-se a questionar e estudar a temática aqui definida,
sendo possível ampliar não apenas minhas indagações sobre planejamento governamental,
mas também pelo processo de participação desenvolvido na elaboração do PPA 2016-2019.
Desta forma, ao pesquisar sobre Gestão Pública, sob a ótica do ciclo das políticas públicas,
abre-se caminho para novas pesquisas sobre o PPA 2016-2019 e sua elaboração participativa
através da interpretação da sua área pública.
21
1.4 ESTRUTURA DO TRABALHO
O presente trabalho sobre “Análise do processo de participação social do Plano
Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte” foi moldado, gestado
e organizado em seis partes. Na primeira, fazem-se as Considerações Iniciais sobre o trabalho,
ou seja, uma introdução sobre a temática abordada. Para se entender melhor o assunto, através
da Contextualização do Problema é discutido o tema e apresentada a pergunta de pesquisa:
“Como ocorreu o processo de participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019
do Estado do Rio Grande do Norte?”.
Nessa parte também são apresentados o Objetivo Geral, que pretende analisar o
processo de participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio
Grande do Norte; e os Objetivos Específicos do trabalho, quais sejam: descrever o processo
de elaboração do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do
Norte; analisar o processo de participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019
do Estado do Rio Grande do Norte; e, propor melhorias na elaboração participativa para o
próximo Plano Plurianual.
Por fim, ainda na primeira parte é apresentada a Justificativa, na qual são
apresentados os motivos que originaram a escolha do tema, a carência de estudos nesse campo
e as contribuições que o trabalho possibilitará área do conhecimento científico, acadêmico e
profissional.
Já na segunda parte, faz-se uma abordagem do Referencial Teórico acerca do
Planejamento na Administração Pública e, em seguida, apresentamos sucintamente dentro
desse tópico o processo de transformação da Administração Pública Brasileira, seu
planejamento e a Nova Gestão Pública, até chegarmos à importância da elaboração da
ferramenta de planejamento governamental (PPA), instituída na Constituição Federal
Brasileira de 1988. Posteriormente, enfoca-se o conceito de Políticas Públicas, a relevância
das fases de seu o ciclo e finaliza-se com o conceito de participação e inovação na gestão
pública.
Na terceira parte, apresentam-se as Estratégias Metodológicas que tratam da natureza
descritiva-exploratória da investigação e da importância da aplicação do Estudo de Caso
como estratégia de pesquisa trabalhada por Robert Yin (2001). Também é apresentada a
abordagem de pesquisa de métodos mistos utilizada por Creswell (2010) – a qual usa a
Estratégia Exploratória Sequencial -, a construção do conhecimento científico, bem como, a
22
abrangência do estudo, que será do tipo amostral não probabilístico e terá como subtipo uma
amostra por julgamento. Além disso, expomos os processos de investigação selecionados para
a coleta de dados primários e secundários, tais como: entrevistas, analises documentais,
observação qualitativa, fotografias, dados quantitativos e análise de conteúdo, que
contribuíram para a compreensão da temática em estudo. Em suma, discutem-se os métodos
de pesquisa e a relevância da adoção da metodologia mista na produção científica, bem como,
apresenta-se as técnicas de pesquisa selecionadas para a coleta de dados.
Na quarta parte, Interpretação e análise dos resultados, são apresentados os
resultados tanto da pesquisa quantitativa quanto qualitativa, fazendo com que perceba-se o
nível de participação cidadã alcançado no processo participativo do PPA e, também, a
proposição de melhoria nesse processo, no intuito de torná-lo mais eficiente e elevar o poder
decisório da sociedade nesse planejamento governamental.
Na quinta parte, as Considerações Finais, são evidenciadas as reflexões conclusivas
sobre o nível de participação da sociedade no processo de elaboração do PPA do Rio Grande
do Norte.
Na sexta parte, as Referências, verifica-se o universo de fontes utilizadas para a
construção do trabalho, que contempla dados primários e dados secundários, o PPA do
Estado, referências bibliográficas que demonstram a utilização de investigações de estudiosos
renomados que se debruçam no estudo sobre a temática, entre outros.
Na sétima parte, são apresentados os Apêndices, compostos pela ferramenta do tipo
questionário (roteiro de entrevista) semiestruturado aplicado com o público pré-selecionados,
classificado pelas categorias Estado e Sociedade, que possuem informações acerca do tema
em questão.
Finalmente, na oitava e última parte, os Anexos, são apresentados os formulários de
coleta das informações elaborados e utilizadas pela SEPLAN nos eventos territoriais, tais
como lista de credenciamento dos eventos e lista de presença das oficinas.
23
2. REFERENCIAL TEÓRICO
No presente capítulo será feita uma abordagem teórica acerca do Planejamento na
Administração Pública, perpassando sucintamente pela Administração Pública, Nova Gestão, o
PPA como ferramenta de planejamento, seguido pelo conceito de Políticas Públicas e por suas
fases, chegando até o processo e importância da elaboração dessas políticas e finalizando com o
conceito de participação e inovação de tal gestão.
2.1 PLANEJAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A construção do Estado no Brasil sempre conviveu com problemas relacionados à
gestão pública, ideia de uma condição de entropia na superfície do ambiente estatal, entre esse
e a sociedade. No decorrer da história, especificamente a República Velha, percebeu-se que
nossa administração pública era problemática, sendo marcada pelo estilo patrimonialista, que
se renegava a inserir novos métodos, ferramentas e procedimentos organizacionais, que
deveriam possibilitar a eficiência e eficácia da máquina administrativa e dos serviços públicos
(NOGUEIRA, 1998).
Toda essa conjuntura política iria desembocar na Revolução de 30, que conseguiu
eliminar o sistema oligárquico. No entanto, devido às circunstâncias para se firmar no poder,
teve que incorporar os coronéis ao seu seio, por causa de diversos interesses políticos e
econômicos aos quais teriam que combater. Assim, para sobreviver e se firmar no poder, essa
nova fase teve que conviver com as velhas e novas conjunturas políticas. Neste sentido,
compreendemos que esse “novo” sistema político-administrativo se apoiou nas bases locais e
nas particularidades da República Velha.
O novo regime implantou a centralização, mas teve de contentar, ao mesmo tempo,
os grupos rurais, os grupos industriais emergentes, os militares, os profissionais de
classe média e os operários. Isto significou a desagregação das políticas estatais em
muitas direções diferentes, a fim de tomar medidas para proteger a indústria,
incorporar e domesticar os trabalhadores, proteger a burguesia cafeeira e modernizar
o aparelho de Estado, na busca do universalismo de procedimentos (NUNES, 1997,
p. 48).
A partir daí, passa-se a observar que, a Administração Pública buscar por uma
modernização através de reestruturação para tornar a máquina administrativa mais eficiente e
formar um plano de integração nacional.
24
Di Pietro (2010, p. 25-30) define a Administração Pública em sentido objetivo como
a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito
público, para a consecução dos interesses coletivos e em sentido subjetivo como o conjunto de
órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do
Estado.
Com isso, fica perceptível que a partir da Revolução de 30, o planejamento seria
visto a nível nacional brasileiro, ideia de uniformização para todo o país, ao qual criaram ou
utilizaram símbolos e mecanismos que tentavam por eliminar as identidades regionais e
locais, no intuito de construir uma única identidade nacional, isto é, a ideia de nacionalismo,
sem levar em considerações as potencialidades e particularidades regionais (NUNES, 1997, p.
48-50).
Essa ideia de nacionalismo caracterizou o período autoritário, que buscava efetivar
uma Reforma na Administração Pública no Brasil, que se valeu de velhos e novos
instrumentos político-administrativo para implementar suas ações (NUNES, 1997, p. 49-50).
O governo central resolveu estruturar ferramentas fundamentais para a fiscalização e
regulação da máquina administrativa do Estado. O principal mecanismo criado para
racionalizar a administração pública foi o Departamento de Administração do Serviço Público
(DASP), que tinha como objetivo a racionalização da administração pública e de seus
serviços. Além disso, criou outros mecanismos que davam sustentação ao DASP e que
colaboravam para a disseminação das ações do governo entre a população. Dentre estes
mecanismos e ferramentas podemos citar: Comissão Central de Compras (CCC);
Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP) e; A Voz do Brasil. Além disso, realizou uma
ação radical que promoveu a extinção dos partidos políticos, ação essa que representou o
fechamento decisório, isto é, excluiu a sociedade nas decisões do país. Assim, as decisões
políticas e administrativas estavam sobre o comando de Vargas (NUNES, 1997).
O insulamento deu-se a partir do surgimento dos diversos departamentos e empresas
estatais recém-instituídos, nos quais foram criados milhares de empregos que brotaram,
infelizmente, servindo de suporte para permanência de outra gramática, clientelismo,
ocasionando o estrangulamento da máquina administrativa. Assim, o clientelismo encontrou
mais uma abertura para se manter na administração pública brasileira (NUNES, 1997).
Em 1964, com a instalação da Ditadura Militar, encerrou-se o processo de
democracia no qual o país estava incidindo desde 1946. Esse novo regime, realizou medidas
que centralizavam o poder, entre elas: o ingresso da intervenção do governo nos estados e
25
municípios; executivo legislava através de decretos-lei; e, por fim, a extinção dos partidos
políticos, com o cancelamento de seus registros (NUNES, 1997).
Nesse período, uma das metas implantadas foi a de um novo modelo de Estado,
desenvolvimentista, como também, foi institucionalizada a reforma administrativa. Segundo
Junquilho (2010), os militares iniciam uma nova fase reformista na administração do Brasil,
visando à efetividade de suas ações gerenciais. Em suas palavras, Junquilho (2010) explica que
[...] inauguram o que se pôde chamar de segunda fase das reformas administrativas
brasileiras. Iniciativa essa que trouxe a conjugação entre o aperfeiçoamento da
burocracia e certa flexibilidade da ação estatal, em busca de sua agilidade,
prejudicada pelos rígidos mandamentos burocráticos (JUNQUILHO, 2010, p. 124).
Diante do exposto, podemos dizer que, a segunda fase das reformas na administração
pública tem início com a publicação do Decreto-Lei Nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que
“[...] dentre outras medidas, fortaleceu a descentralização administrativa, a partir da
diferenciação entre as denominadas Administração Direta e Indireta” (JUNQUILHO, 2010, p.
124), a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional.
Na década 70, segundo Peter Evans (1993), o modelo de Estado adotado no país
entra em crise, mas só no final dos anos 70 se tornou evidente o estado desenvolvimentista
intermediário. Paralelamente ao descontrole fiscal, diversos países passaram a apresentar
redução nas taxas de crescimento econômico, aumento do desemprego e elevados índices de
inflação. A desaceleração econômica mundial foi explicada por alguns entraves como a crise
do Estado, que não soubera processar de forma adequada suas responsabilidades. A desordem
econômica expressava agora a dificuldade do Estado em continuar a administrar as crescentes
expectativas em relação à política de bem-estar social aplicada com relativo sucesso no pós-
guerra, ou melhor, nos 30 anos da década de ouro.
O consenso pós-guerra tinha como base a área econômica, o Estado Keynesiano, cuja
função era intervir na economia, garantindo emprego a força de trabalho existente e
investindo em setores produtivos como, por exemplo, o petróleo. Já a área social era marcada
pelo Welfare State ou Estado de Bem-Estar Social, o qual era provedor e promotor de
políticas públicas no âmbito social como saúde, educação e seguridade social. Por último, o
campo administrativo era dominado pelo Modelo Burocrático Weberiano, “[...] ao qual cabia
o papel de manter a impessoalidade, a neutralidade e a racionalidade do aparato
governamental” (ABRUCIO, 2006, p. 175).
O tema da Reforma do Estado se insere em um projeto maior no Brasil, o da
redemocratização do país. Já nos anos 80, o processo de transição política foi caracterizado
26
por um amplo conjunto de mudanças que conduziram muitos países latino-americanos, dentre
eles o Brasil, a romper com o passado autoritário e instaurar regimes democráticos
(ABRUCIO, 2006).
Assim, a partir das ideias e reformas baseadas na chamada Nova Gestão Pública
(NGP) que começaram a surgir nos anos 90, e que balizaram novos processos de
transformações em diversos países, buscou-se o objetivo de atacar dois males burocráticos: a
ineficiência relacionada ao excesso de procedimentos e controles processuais, e a baixa
responsabilização dos burocratas frente ao sistema político e à sociedade. Para alcançar esses
objetivos, “[...] sua proposta básica foi flexibilizar a administração pública e aumentar a
accountability ou responsabilização governamental” (CLAD, 2000).
No tocante ao Brasil, pode-se dizer que não ficou de fora desse processo reformista
que estava acontecendo pelo mundo. Para Sano e Abrúcio (2008, p. 64), o “Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, formulado pelo então Ministério da Administração Federal e
Reforma do Estado (Mare), seguiu muitas das linhas básicas da Nova Gestão Pública”. Além
disso, identifica-se que inúmeros governos a nível estadual adotaram depois essas novas
formas de gestão.
No momento de discussões acerca da crise da gestão pública, almejando encontrar
caminhos para superar, tanto a gestão tradicional, quanto o gerencialismo clássico, emerge um
modelo que alia um conjunto ideias e pensamentos que originaria o que é chamada de a Nova
Gestão Pública, surgindo inicialmente em países anglo-saxônicos, a partir do início dos anos
1980, tais como: Estados Unidos, Inglaterra, Austrália e Nova Zelândia.
Segundo Rodrigues (2005, p. 53), a Nova Gestão Pública seria um “conjunto de
práticas gestionárias ligadas à introdução de mecanismos de mercado e à adopção de
ferramentas de gestão privada, para solucionar os problemas de eficiência da gestão pública
bem como para melhorar” as relações entre o Estado e a Sociedade.
Por último, Bresser Pereira (2000, p. 63-64) defende que o sistema capitalista teve
duas grandes reformas da Administração Pública: a “Reforma Burocrática” que atingiu a
Europa e os Estados Unidos no início do século XX e o Brasil nos anos 1930, com o governo
Vargas; e a “Reforma Gerencial” ou “Reforma da Nova Gestão Pública”. Esta última pode ser
dividida em duas “ondas” distintas: a “primeira onda”, dos anos 1980, com ênfase no ajuste
estrutural das economias em crise (ajuste fiscal, privatização, liberalização do comércio); e a
“segunda onda”, a partir dos anos 1990, com ênfase nas transformações de caráter
institucional.
27
Aqui no Brasil, na década de 90 foi marcada por uma crise discursiva, alimentada
por dois projetos estruturantes: o Projeto Neoliberal e o Projeto Democratizante. O primeiro
baseia-se num Estado Mínimo e Minimalista, o qual transfere suas responsabilidades para a
sociedade; e, o segundo, centra-se na participação social, sendo o cidadão personagem central
na transformação sociopolítica. Nas palavras de Dagnino (2004)
O projeto neoliberal operaria não apenas com uma concepção de Estado Mínimo,
mas também com uma concepção minimalista tanto da política como da democracia.
Minimalista, porque restringe não apenas o espaço, a arena da política, mas seus
participantes, processos, agenda e campo de ação (DAGNINO, 2004, p. 157).
O novo modelo gerencial nacional inicia-se na gestão de Fernando Collor de Mello
que priorizou o ajuste neoliberal, cujo Estado se isentou, em grande parte, do seu papel de
provedor de direitos, através da redução de suas obrigatoriedades sociais e sua transferência
para a sociedade civil. Outro exemplo, na década 1990, ocorreu na administração de Fernando
Henrique Cardoso que colocou em prática o modelo neoliberal, através das ações gerenciais
realizadas pelo então Ministro Bresser Pereira, o qual pouco avançou nos objetivos
neoliberais traçados pelo governo federal da época (DAGNINO, 2004, p. 157-160).
Nesta gestão, verificou-se a redução de gastos públicos e de pessoal, privatizações,
transferências das responsabilidades estatais para a sociedade, além de adaptações aos
métodos utilizados na iniciativa privada no âmbito público/administrativo. Assim, a questão
administrativa, estruturou um modelo de reforma que objetivava resultados imediatos,
formalistas e quantitativos que foram identificados pela falta de mobilização dos servidores
públicos. Segundo Nunes (1997)
Fixou-se um padrão de reforma administrativa atravessada pela busca de efeitos
imediatos, assentados sobre pressupostos invariavelmente formalistas e quantitativos
(...), incapazes de respeitar e mobilizar os servidores, desinteressado da busca de
apoios políticos expressivos ou do envolvimento da sociedade. A afirmação desse
reformismo reducionista e quantitativo ajudou a aprofundar a crise da administração
pública e forçou o deslocamento, para as margens, dos temas de natureza mais
qualitativa, associados à dimensão técnica e gerencial, ao planejamento, à
coordenação, aos recursos humanos (NUNES, 1997, p. 106).
Dessa maneira, tínhamos uma tradição do Planejamento Econômico Cepalino, no
qual o Estado era Coordenador e Investidor. Com isso, os Planos dos anos 50, 60 e 70 foram
marcados pela ausência de disciplina fiscal, pelo voluntarismo, não formalizados em lei e
dependentes do orçamento monetário, devido a uma conjuntura de expansão mundial vigente
nesse momento. Assim, começa a haver um descolamento entre o planejado e o executado,
baseado em outputs e não em outcomes (resultados). Só depois é que se começa a praticar o
28
Planejamento Estratégico, incialmente muito direcionado a ideia de Planejamento Econômico.
Enfim, nossa tradição de planejamento no setor público é quase toda voltada para a dimensão
econômica (NUNES, 1997; DAGNINO, 2004; REZENDE, 2008).
Partindo desse pressuposto, o planejamento pode ser entendo como “sinônimo de
objetivar, pensar, sonhar, desejar e etc [...]” (REZENDE, 2008, p. 15). Assim, planejar é uma
ação intrínseca ao indivíduo, mesmo de forma cognitiva, em que utilizamos o planejamento
para traçar metas, alcançar objetivos e obter resultados.
Para Oliveira (2012), o sentido de planejamento significa:
[...] a metodologia administrativa que permite diagnosticar e analisar situações
atuais de estabelecer resultados pelas – objetivos e metas – a serem alcançados pelas
organizações e de delinear ações – estratégias – para alcançar estes resultados, bem
como estabelecer leis e normas – políticas – que servem de sustentação a esse
procedimento administrativo (OLIVEIRA, 2012, p. 41).
Neste viés, pode-se dizer que o planejamento na administração pública pode ser
dividido em três níveis interligados e diferenciados entre si. Esses níveis são: Nível
Estratégico, Nível Tático e Nível Operacional.
Figura 1 - Níveis do Planejamento na Administração Pública
Fonte: MAGOGA, [s.a].
O primeiro que fica no topo da pirâmide é o nível estratégico. Aqui as decisões
estratégicas são tomadas por meio da elaboração do planejamento estratégico. Para Rezende
(2008, p. 18), esse planejamento é como “um processo dinâmico, sistêmico, coletivo,
participativo e continuo para determinação dos objetivos, estratégias e ações da organização”.
Para Oliveira (2012, p. 43), o nível estratégico é onde realiza os estudos macros e
complexos da organização, tanto interno quanto externo, ou seja, é o que “[...] consolida a
29
interação entre os aspectos externos ou controláveis e os aspectos externos ou não
controláveis das organizações”.
O segundo nível, refere-se ao tático e está no centro da pirâmide, sendo
intermediário. Corresponde às ações táticas do planejamento tático. Para Oliveira (2012, p.
44), “o nível tático é que trabalha com uma determinada área de resultado e não com toda a
organização”.
O terceiro e último nível é o operacional e está na base da pirâmide. Para Oliveira
(2012, p. 44), “é o que formaliza, os documentos escritos, os processos administrativos
estabelecidos para o desenvolvimento da organização”.
Já para Chiavenato & Sapiro (2003, p. 258), o planejamento operacional é moldado
para o processo de execução ou implementação de uma atividade ou operação específica de
um setor ou organização, tendo uma duração de curto prazo, que se formaliza através de
documentos escritos, processos e métodos de trabalho.
Assim, a elaboração de um planejamento eficiente na administração pública requer
uma interação entre esses três níveis de planejamento. Com isso, para que haja na
administração pública um planejamento adequado de suas ações públicas, torna-se
fundamental um bom planejamento e execução das fases das políticas públicas a serem
promovidas ou desenvolvidas.
2.1.1 O Plano Plurianual como Ferramenta de Planejamento
A Constituição Federal Brasileira (1988) viabilizou para o planejamento
governamental, a ligação entre o planejamento e o orçamento, no qual o poder executivo
passou a ter a atribuição de planejar, por meio da elaboração de instrumentos como Plano
Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentarias (LDO) e Lei Orçamentaria Anual (LOA),
que tratam da vinculação entre o planejamento e o orçamento público. A seguir, a figura
sintetiza a relação entre os instrumentos legais:
30
Figura 2 - Instrumentos do Planejamento Governamental
Fonte: ENAP, 2017, p. 17.
Pensando no planejamento governamental, percebe-se que existe também uma
interligação entre os níveis e os instrumentos de planejamento. Abaixo, na figura 3, pode-se
verificar a interligação entre esses campos.
Figura 3 - Interligação entre níveis e instrumentos de planejamento.
Fonte: Elaborado pelo autor.
Numa visão de ciclo orçamentária, o PPA, a LDO e a LOA são as peças primordiais
na elaboração e execução orçamentária brasileira. Essas ferramentas conduzem esse ciclo no
Brasil e são intimamente interligadas, desenvolvendo um modelo conectado de planejamento
e orçamento, devendo ser utilizado pelos três entes da Federação: Municípios, Estados e
União. Além disso, segundo a ENAP (2017), esses “[...] instrumentos representam uma
verdadeira ‘pirâmide orçamentária’, estando na base da pirâmide o PPA, no meio a LDO e no
topo a LOA, conforme demonstrado na figura a seguir, que apresenta uma comparação entre o
orçamento e o planejamento”:
PPA (Estratégico)
Comparação
entre o
planejamento
e o orçamento
LDO (Tático)
Comparação
entre o
planejamento
e o orçamento
LOA (Operacional)
Comparação
entre o
planejamento e
o orçamento
• Define estratégias,
diretrizes e metas da
administração pública
para o período de 4
anos.
• Regras para elaborar o
orçamento do ano
seguinte;
• Define prioridades e
metas do governo.
• Estima as receitas e
programa as despesas de
cada ano, de Acordo
com as prioridades do
PPA e as regras
estabelecidas pela LDO.
Plano Plurianual
(PPA)
Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO)
Lei Orçamentária
Anual (LOA)
31
Figura 4 - Comparação entre o planejamento e o orçamento
Fonte: ENAP, 2017, p. 11.
Para se tornar mais compreensível, abaixo tem-se um quadro síntese que aborda os
três instrumentos de planejamento, suas definições, vigências, prazos e quais os níveis de
planejamento em que se enquadram.
Quadro 2 - Síntese dos Instrumentos de Planejamento
Instrumento Definição Vigência Prazo Nível
PPA
É o plano que estabelece as diretrizes,
objetivos, programas e metas a serem
seguidos pelo Governo Federal, Estadual
ou Municipal. Ele inicia no segundo ano do
mandato do Chefe do Poder Executivo e
vai até o último dia do primeiro exercício
financeiro do mandato seguinte.
4 anos Médio Estratégico
LDO
É a norma que estabelece metas e
prioridades para o exercício seguinte, inclui
as despesas de capital (investimento) para o
exercício subsequente, orienta a Lei
Orçamentária Anual (LOA), dispõe sobre
mudanças na legislação tributária,
estabelece a política de aplicação das
agências de fomento e define as metas
fiscais.
1 ano Curto Tático
LOA
É o orçamento público propriamente dito. É
discutida e aprovada todo ano, trazendo a
programação dos gastos governamentais
em cada área, bem como a previsão das
receitas para custear esses gastos.
1 ano Curto Operacional
Fonte: Elaborado a partir de ENAP (2017).
Dessa forma, nosso objeto de pesquisa, o PPA, passou a ser o instrumento
fundamental do planejamento governamental, por explicitar suas ações e finalidades para um
período de médio prazo (4 anos). Para isso, o seu processo de implementação deve seguir
LOA (Operacional)
Comparação
entre o
planejamento e
o orçamento
LDO (Tático)
Comparação
entre o
planejamento e
o orçamento
PPA (Estratégico)
Comparação
entre o
planejamento e
o orçamento
32
processos coesos e bem planejados para que se possa executar da forma pensada e desejada
(BRASIL, 2008, p. 114-118).
Giacomoni (2005, p. 200), destaca que o PPA é formado pela “[...] síntese dos
esforços de planejamento de toda a Administração Pública, orientando a elaboração dos
demais planos e programas de governo, assim como o próprio orçamento anual”.
Dessa maneira, torna-se importante que o PPA seja conduzido de forma flexível,
para que suas modificações e ajustes reflitam sua própria necessidade e sirvam para
retroalimentar o processo e as políticas públicas. A partir disso, Nascimento (2006, p. 81), diz
que “por meio de seu acompanhamento e avaliação, torna-se possível a verificação da
efetividade na execução de seus programas e revisão dos objetivos e metas definidas
inicialmente”.
2.2 POLÍTICAS PÚBLICAS
Diante da diversidade de estudos e conceituação, a Política Pública é vista de várias
formas, podendo ser direcionada para solucionar problemas; disputas em torno de ideias e
interesses; dinâmica do jogo do poder, etc. Dessa maneira, baseando-se no princípio de que o
poder público deve planejar e implementar ações que possibilitem criar condições
estruturantes para a promoção do desenvolvimento socioeconômico, a política pública deverá
estar voltada para a garantia dos direitos sociais.
A partir da concepção de Boneti (2007, p. 74), fica evidente que o Estado se
transforma no principal agente que repassa à sociedade civil as tomadas de decisões do campo
das relações de embate entre os agentes do poder. Assim, o autor conceitua políticas públicas,
da seguinte forma:
Entende-se por políticas públicas o resultado da dinâmica do jogo de forças que se
estabelece no âmbito das relações de poder, relações essas constituídas pelos grupos
econômicos e políticos, classes sociais e demais organizações da sociedade civil.
Tais relações determinam um conjunto de ações atribuídas à instituição estatal, que
provocam o direcionamento (e/ou o redirecionamento) dos rumos de ações de
intervenção administrativa do Estado na realidade social e/ou de investimentos
(BONETI, 2007, p. 74).
Outra definição de Políticas Públicas bastante importantes para entendermos esse
conceito é apresentada por Guareschi (2004, p. 180), o qual afirma que é a junção de um
grupo de “[...] ações coletivas voltadas para a garantia dos direitos sociais, configurando um
compromisso público que visa dar conta de determinada demanda, em diversas áreas.
33
Expressa a transformação daquilo que é do âmbito privado em ações coletivas no espaço
público”.
Para Leonardo Secchi (2010, p. 4), a essência conceitual das políticas públicas é o
problema público. Nesse sentido, o que determina se uma política é pública ou não, seria a sua
intenção de responder a um problema “público” (não um problema político),
independentemente de o tomador de decisão ter personalidade jurídica estatal ou não estatal.
Nota-se, assim, segundo Leonardo Secchi (2010, p. 7), que um problema expressa a
diferença entre a situação atual (um status quo ‘inadequado’) e uma situação ideal possível.
Um problema público seria “a diferença entre a situação atual e uma situação ideal possível
para a realidade pública” (Ibidem, p. 7). Soma-se que “para um problema ser considerado
‘público’ este deve ter implicações para uma quantidade ou qualidade notável de pessoas”
(Ibidem, p. 7).
Dessa forma, a tipologia a ser utilizada no trabalho, vê a política pública como um
ciclo deliberativo, formado por vários estágios, gerando um processo dinâmico e de
aprendizado. O ciclo da política pública é constituído dos seguintes estágios: definição de
agenda, identificação de alternativas, avaliação das opções, seleção das opções,
implementação e avaliação as políticas públicas.
2.2.1 Fases das Políticas Públicas
Para serem discutidas as fases ou ciclos de Políticas Públicas (Policy Cycle), será
tomado como suporte, o modelo proposto por Klaus Frey (2000, p. 226), cujas etapas são
elencadas a seguir: “[...] percepção e definição de problemas, “agenda-setting”, elaboração de
programas e decisão, implementação de políticas e, finalmente, a avalição de políticas e a
eventual correção da ação”. Neste caso, essas fases do ciclo representam a vida de uma
política pública. Para Frey (2000)
Ao subdividir o agir público em fases parciais do processo político-administrativo
de resolução de problemas, o ‘policy cycle’ acaba se revelando um modelo
heurístico bastante interessante para a análise da vida de uma política pública. As
várias fases correspondem a uma sequência de elementos do processo político-
administrativo e podem ser investigadas no que diz respeito às constelações de
poder, às redes políticas e sociais e às práticas político-administrativas que se
encontram tipicamente em cada fase (FREY, 2000, p. 226).
Outro modelo que também aborda o ciclo de políticas públicas, é apresentado por
Leonardo Secchi (2010), que se restringe a sete fases principais: “[...] 1) identificação do
34
problema, 2) formação da agenda, 3) formulação de alternativas, 4) tomada de decisão, 5)
implementação, 6) avaliação, 7) extinção”. Tais fases ajudam a organizar as ideais,
simplificando a compreensão da política pública e auxiliando gestores e pesquisadores na
construção de um referencial comparativo para casos que possuem partes e/ou elementos
diferentes (SECCHI, 2010, p. 33-34)
A primeira fase do modelo de Frey (2000) refere-se à percepção e definição de
problemas identificados através de atores políticos e sociais, que tomam relevância e entram
nas discussões político-administrativas. Neste caso, comumente, “[...] são a mídia e outras
formas da comunicação política e social que contribuem para que seja atribuída relevância
política a um problema peculiar” (FREY, 2000, p. 227).
Leonardo Secchi (2010, p. 34-35) classifica essa fase como Identificação do
problema, em que é “a discrepância entre o status quo e uma situação ideal possível. [...] é a
diferença entre o que é e aquilo que se gostaria que se fosse a realidade”.
Celina Souza (2006, p. 30) apresenta essa primeira fase como a etapa que “focaliza
os problemas, isto é, problemas que entram na agenda quando assumimos que devemos fazer
algo sobre eles. O reconhecimento e a definição dos problemas afetam os resultados da
agenda”.
Para que este problema seja solucionado, é necessário que entre na “agenda-setting”
que é a segunda fase do Ciclo. Nela, “[...] se decide se um tema efetivamente vem sendo
inserido na pauta política atual ou se o tema deve ser excluído ou adiado para uma data
posterior...” (FREY, 2000, p. 227). Nesta etapa, é importante analisar os custos e benefícios
da política pública, como também, se devem envolver os agentes políticos nas discussões.
Segundo Celina Souza (2006, p. 30) essa segunda fase focaliza a política
propriamente dita, ou seja, como se “constrói a consciência coletiva sobre a necessidade de se
enfrentar um dado problema. Essa construção se daria via processo eleitoral, via mudanças
nos partidos que governam ou via mudanças nas ideologias, aliados à força ou à fraqueza dos
grupos de interesse”.
A terceira fase, elaboração de programas e decisão, consiste na escolha de um tema
dentre diversos problemas que merecem ser solucionados, cuja “[...] la administración trata de
elucidar el problema y propone una o varias soluciones al mismo” (DEUBEL, 2009, p. 49).
Sua precedência indica o “[...] ato de decisão propriamente dito, processos de conflito e de
acordo envolvendo pelo menos os atores mais influentes na política e na administração”
(FREY, 2000, p. 227-228), isto é, há uma negociação entre os envolvidos, para que seja
escolhida uma alternativa comum para a implementação da política.
35
Celina Sousa (2006, p. 26) classifica essa fase como formulação, cujas políticas
públicas “[...] constituem-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus
propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou
mudanças no mundo real”.
Já a quarta fase, a da implementação de políticas, consiste na execução da ação
escolhida na solução do problema, que se encontra presente na pauta ou na agenda
governamental. É a etapa “[...] cuja encomenda de ação é estipulada na fase precedente à
formulação das políticas e a qual, por sua vez, produz do mesmo modo determinados
resultados e impactos a ‘policy’” (FREY, 2000, p. 228). Aqui se traduz a decisão em termos
reais.
Leonardo Secchi (2010, p. 44), chama essa fase de implementação da política
pública, que “sucede à tomada de decisão e antecede os primeiros esforços avaliativos. É
nesse arco temporal que são produzidos os resultados concretos da política pública. [...] é
aquela em que regras, rotinas e processos sociais são convertidos de intenções em ações”
(O’Tooler Jr., 2003 apud SECCHI, 2010, p. 44)
Por último, a quinta fase que se refere à avaliação de políticas e a eventual correção
da ação, diz respeito à avaliação do desenvolvimento da política a partir do processo, dos
impactos ocasionados e resultados, dos problemas no decorrer da execução, dentre outras
possibilidades, ou seja, “[...] apreciam-se os programas já implantados no tocante a seus
impactos efetivos. Trata-se de indagar os déficits de impacto e os efeitos colaterais
indesejados para poder deduzir consequências para ações e programas futuros” (FREY, 2000,
p. 228). É o momento de perceber se deve continuar, encerrar ou modificar um projeto ou
programa a partir de ferramentas como dados quantitativos e qualitativos, sempre com a
participação da sociedade civil organizada. Para Deubel (2009)
[...] la respuesta dada al problema y los impactos causados por su implementación
son evaluados por los actores sociales y políticos (policy evaluation) y pueden dar
pie a un reinicio de todo el ciclo con el fin de reajustar la respuesta (retroacción –
dimensões feedback) o suprimir la política (program termination) (DEUBEL, 2009,
p. 51).
Neste sentido, nos últimos anos, estão sendo implantados importantes programas
sociais nos municípios brasileiros, que colaboram para a melhoria e garantia de vida da
população. Entretanto, na maioria dos casos, observa-se que o processo avaliativo das
políticas não está sendo executado.
A avaliação é parte fundamental para percebermos o desenrolar de uma política
pública, visto que “[...] a avaliação deveria ser uma etapa posterior à implementação das
36
políticas e programas, destinada a influenciar sua reformulação, seja durante sua
implementação, seja posteriormente” (ARRETCHE, 1998, p. 36). Assim, a etapa de avaliação
ou controle de impacto possibilita rever todo o ciclo da política pública, podendo ser alterada,
modificada ou extinta. Nas palavras de Frey (2000)
A avaliação ou controle de impacto pode, no caso de os objetivos do programa
terem sido alcançados, levar ou à suspensão ou ao fim do ciclo político, ou caso
contrário, à iniciação de um novo ciclo, ou seja, a uma nova fase de percepção e
definição e à elaboração de um novo programa político ou à modificação do
programa anterior (FREY, 2000, p. 228-229).
A avaliação de efetividade “[...] demonstra que os resultados encontrados na
realidade social estão causalmente relacionados àquela política particular. E, adicionalmente,
da necessidade de distinguir entre os produtos de uma política e seus resultados”
(ARRETCHE, 1998, p. 32). É mister ressaltar que, o controle de impacto não tem que ser
realizado apenas ao término do processo, mas este deve ser uma ação contínua. Assim, “o
controle de impacto não tem que ser realizado exclusivamente no final do processo político,
mas pode – ou até deve – acompanhar as diversas fases do processo e conduzir a adaptações
permanentes do programa e, com isso, propiciar uma reformulação continua da política”
(FREY, 2000, p. 229).
Essa efetividade da política pública nos conduz a verificar a capacidade de produzir
resultados e efetuar mudanças no cerne do programa, isto é, a avaliação da efetividade
possibilita “[...] determinar se uma possível deficiência no resultado pode ser atribuída a
problemas na implementação ou à ineficiência da própria intervenção” (CANO, 2006, p. 100),
compreendendo se o desenho do programa atingiu ou não o impacto desejado.
Além do mais, esse tipo de avaliação é importante por que nos revela situações que
vão além da comprovação se as políticas e programas são eficazes ou não, se apenas falharam
ou tiveram êxito. A avaliação de impacto pode revelar também o procedimento dos
envolvidos diante das políticas e prováveis soluções para cooperar na melhoria destas.
Vale acrescentar a fase de extinção, proposta por Leonardo Secchi (2010), em que
esse ciclo tem fim, “[....] no momento da morte ou extinção da política pública. [...] morrem,
continuam vivas ou são substituídas por outras” (SECCHI, 2010, p. 53). E a sua extinção irá
depender de janelas de oportunidades, ocasionadas por diversos fatores.
37
2.3 PARTICIPAÇÃO SOCIAL E INOVAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA
A Constituição Federal de 1988 é o marco inaugural da participação social desse
período. O próprio contexto democrático nacional favoreceu a mobilização da sociedade para
debater temas como descentralização, autonomia municipal, poder local e Reforma do Estado,
mas o processo de transição vivenciado pela sociedade brasileira no período transformou a
participação e a democracia participativa em temas centrais de discussão.
Nesse contexto de amplas reformas, cresceu, no mundo e no Brasil, o interesse na
democracia participativa em paralelo à permanência e aperfeiçoamento das instituições da
democracia representativa.
Se for fato que hoje o sistema político brasileiro preenche os requisitos mínimos de
um sistema democrático, não significa que se tenha esgotado os componentes de uma
democracia substantiva. Basta lembrar que as instituições políticas da democracia brasileira
funcionam lado a lado a uma situação de ausência de direitos e de marginalização face à
precária cobertura dos serviços básicos proporcionados pelo Estado. Com isso, uma parcela
expressiva da sociedade ainda não desfruta da cidadania plena.
Podemos argumentar que a questão democrática vai além da consagração das regras
formais que legitimam o regime, ou seja, não basta conquistar a consolidação das “regras do
jogo”, implantando os princípios e fundamentos da ordem democrática formal. Então se torna
importante que a sociedade entenda tais regras, os indivíduos estejam habilitados a participar,
como também, que o Estado busque equacionar o déficit de capacidade de gestão em produzir
resultados socialmente desejados, em outras palavras, que aumente a sua governança.
O cumprimento das duas condições significa retomar a importância do conteúdo
social e político da democracia e ampliar os direitos de cidadania. É fundamental a construção
de espaços públicos, nos quais o cidadão comum se incorpore aos processos de formulação,
decisão e fiscalização das políticas públicas e que possa se afirmar o controle social sobre a
gestão pública. Esse é o significado de participação social que se consolida no Brasil.
Assim, podemos afirmar que, “a ênfase à participação na agenda democrática se
traduziu na proposição e instituição de mecanismos de formulação e gestão de políticas
públicas baseadas no envolvimento de representantes da sociedade civil...” (FARAH, 2006, p.
46).
Então, quanto maior a participação da sociedade, maiores as chances de se traduzir a
vontade popular e produzir resultados positivos nas condições de vida da população. É
importante ressaltar que, na concepção dos atores da democracia participativa, são os espaços
38
públicos que propiciam uma efetiva participação e alargamento da cidadania, devendo ser
criados sob a premissa da inclusão, ou seja, voltados para empoderamento dos marginalizados
e para o reconhecimento das diferenças. Conforme Farah (2006)
Ao abrir espaço à participação da sociedade civil na formulação de políticas e
programas e em sua implementação – assim como no controle da ação estatal -, tais
iniciativas contribuem para a constituição no país de uma cidadania ativa, a qual se
contrapõe ao padrão de cidadania regulada, instituída no país a partir de 1930
(FARAH, 2006, p. 65).
Quando se amplia o acesso da população às informações sobre propostas, decisões,
ações e recursos governamentais, cria-se uma condição mais favorável a uma efetiva
accountability da parte dos governantes.
Nos estudos recentes sobre a participação social posta em prática no Brasil
(conselhos, conferências, fóruns, orçamentos participativos, etc.) é possível observar um
esforço de articulação entre participação e representação. Os mecanismos de participação não
devem se contrapor aos mecanismos formais da democracia representativa. Em outras
palavras, participação e representação podem e devem ser vistos como complementares na
busca do aperfeiçoamento da democracia.
Para uma análise mais efetiva e coesa sobre a participação social no Plano Plurianual
2016-2019 do Rio Grande do Norte, será tomada como referência a “Escada da Participação
Cidadã” elaborada por Sherry R. Arnstein (2002), que apresenta os tipos de participação e de
“não-participação”. Essa tipologia conceitual e metodológica possui oito níveis que podem
auxiliar na análise dessa temática.
Quadro 3 - Escada da Participação Cidadã.
8 Controle cidadão
Níveis de poder cidadão 7 Delegação de poder
6 Parceria
5 Pacificação Níveis de concessão mínima
de poder 4 Consulta
3 Informação
2 Terapia Não-participação
1 Manipulação
Fonte: ARNSTEIN, 2002, p. 5.
O primeiro nível é classificado por “não-participação” que contempla os dois
primeiros degraus da escada são (1) Manipulação e (2) Terapia. Esses degraus representam os
níveis de “não-participação” contraposição à genuína participação. Segundo Arnstein (2002,
39
p. 5), “seu objetivo real não é permitir a população a participar nos processos de planejamento
ou conduzir programas, mas permitir que os tomadores de decisão possam “educar” ou
“curar” os participantes”.
No segundo nível que representa a “concessão mínima de poder”, se encontram os
degraus (3) Informação, (4) Consulta e (5) Pacificação. Os degraus 3 e 4 avançam a níveis de
concessão limitada de poder que permitem aos sem-nada ouvir e serem ouvidos. É importante
frisar que, quando estes níveis são definidos pelos poderosos como o grau máximo de
participação possível, existe a possibilidade de os cidadãos realmente ouvirem e serem
ouvidos. Mas nestes níveis, eles não têm o “[...] poder para assegurar que suas opiniões serão
aceitas por aqueles que detêm o poder. Quando a participação está restrita a esses níveis, não
há continuidade, não há “músculos”, ou seja, não há garantia de mudança do status quo”
(ARNSTEIN, 2002, p. 5-6). Já o último degrau desse nível, que é a (5) Pacificação, consiste
“simplesmente de um nível superior desta concessão limitada de poder, pois permite aos sem-
nada aconselhar os poderosos, mas retém na mão destes o direito de tomar a decisão final.
Subindo a escada estão níveis de poder cidadão com degraus crescentes de poder de decisão”
(ARNSTEIN, 2002, p. 5-6).
O terceiro e último nível da escada representa o “poder do cidadão”, onde estão os
degraus (6) Parceria, (7) Delegação de poder e (8) Controle cidadão. Aqui, os cidadãos podem
participar de uma (6) Parceria que lhes “[...] permita negociar de igual para igual com aqueles
que tradicionalmente detêm o poder. Nos degraus superiores, (7) Delegação de poder e (8)
Controle cidadão, o cidadão sem-nada detém a maioria nos fóruns de tomada de decisão, ou
mesmo o completo poder gerencial (ARNSTEIN, 2002, p. 6).
Portanto, é destacável que, essa escada de oito degraus é uma simplificação que
auxilia na compreensão, análise e ilustra a questão da participação na tomada de decisão: que
existem graus bastante diferentes de participação cidadã. Além disso, ajuda a desvendar e
entender tanto a participação do cidadão, quanto o grau permitido de participação pelo poder
público.
2.3.1 Inovação no Planejamento na Gestão Pública
As experiências inovadoras na gestão pública em que a participação social teve como
objetivo os recursos públicos, mais precisamente o orçamento público, começaram a
desenvolver-se no Brasil ainda nos anos de 1980. Dentre as experiências pioneiras, podemos
citar: a da Prefeitura de Porto Alegre, em 1989, na qual a experiência de “Orçamento
40
Participativo – OP” iniciou-se, tornando-se pública, vindo a ser premiada nacional e
internacionalmente. Segundo Farah (2006)
[...] são inovadoras tanto criações originais de um governo em determinada área –
como é o caso, por exemplo, do orçamento participativo em Porto Alegre “criação
inovadora” da administração deste município -, quanto a adoção de inovações
criadas originalmente em outras localidades, como no caso do Banco do Povo,
oriundo de Bangladesh, ou do Bolsa-Escola, nascido “simultaneamente” no Distrito
Federal e em Campinas (com a denominação Renda Mínima) (FARAH, 2006, p .
58).
Com tamanha diversidade entre as cidades e as regiões brasileiras, o Orçamento
Participativo muda de metodologia visando sua adequação às características de cada local,
buscando a participação efetiva da população na definição de prioridades de obras e serviços e
no controle de uma das principais peças de planejamento do município, o orçamento público,
no qual as “[...] Gestões locais inovadoras (...) reforça a ideia do orçamento participativo e
introduz os conceitos de parceria e de desenvolvimento econômico local como condições para
uma administração bem-sucedida” (SOARES & GONDIM, 1998, p. 67).
O Orçamento Participativo (doravante OP), em diversos municípios do Brasil, tem
vários elementos em comum. A diversidade de formatos e de metodologia de implementação
é uma fonte de riqueza para o avanço geral da prática do OP, sempre que essa prática estiver
ancorada numa vontade política verdadeira e efetiva – da parte dos governantes e dos atores
da sociedade civil.
De acordo com Guerra e Tacconi Neto (2018, p. 31-32), o OP pode ser considerado
como o precursor das experiências participativas no Brasil e que “[...] ganhou notoriedade
nacional a partir de sua implementação em Porto Alegre - RS, no ano de 1989. Trata-se de um
mecanismo de participação direta dos cidadãos na definição regionalizada quanto aos projetos
que deverão ser priorizados pela gestão municipal na execução da Lei Orçamentária Anual
(LOA)”. Além disso, esses autores tem a compreensão de que o Orçamento Participativo é
composto por:
[...] um processo decisório que se estende por todo o ano fiscal. Em assembleias
organizadas com esse fim, os cidadãos se engajam, juntamente com funcionários da
administração, em negociações sobre a alocação de gastos que envolvam novos
investimentos de capital em projetos, tais como clínicas de assistência médica,
escolas e pavimentação de vias públicas (GUERRA; TACCONI NETO, 2018, p.
35).
Para Avritzer (2008, p. 44), os orçamentos participativos são formados por “[...]
aquilo que a literatura denomina de desenhos participativos de baixo para cima. Eles são uma
41
forma aberta de livre entrada e participação de atores sociais capazes de gerar mecanismos de
representação da participação.
Atualmente, se tem uma nova modalidade dessa tipologia participativa de orçamento,
que se refere ao Orçamento Participativo Digital ou Virtual (doravante OPD), que são mais
utilizados pelos governos municipais. Dessa forma, de acordo com as reflexões de Dias
(2019, p. 32), podem ser classificadas como “inovações em políticas públicas que incorporam
uma perspectiva de inovação conceitual e sistêmica ao propor novas formas de
comunicabilidade que almejam aprofundar e aumentar a participação dos cidadãos”. Ela ainda
afirma que,
Nessa perspectiva estão incluídos os mecanismos de discussão, como consultas,
fóruns e chats, entre outros, que possibilitam não somente a interlocução com o
governo, mas também promovem o diálogo entre os cidadãos, criando a
oportunidade de se debater acerca de diferentes visões sobre um mesmo tema. Esse
processo deliberativo pode gerar subsídios que podem ser incorporados na
elaboração da proposta final de uma consulta pública ou influenciar o eleitor numa
votação no orçamento participativo digital. (DIAS, p. 2019, p. 32).
Esta vontade política possibilita superar os desafios da sua implementação, ampliar o
alcance da participação dos cidadãos na deliberação sobre o conjunto do orçamento e
fortalecer os processos de transparência e controle social sobre as etapas e os mecanismos que
constituem o ciclo do orçamento público.
Esse tipo de inovação na gestão pública simboliza “[...] uma mudança substantiva no
conteúdo das políticas públicas e nos processos que presidem sua formulação, implementação
e acompanhamento” (FARAH, 2006, p. 44). Assim, a inovação administrativa vem
assumindo cada vez maior relevância com a emergência de inúmeras iniciativas de governos
locais com a multiplicação de espaços de formação e de debate, fazendo com que seja capaz
de influenciar a agenda programática de diferentes classes políticas e favorecendo uma maior
aproximação dos cidadãos com a coisa pública.
Com isso, torna-se claro que a “[...] inovação é o resultado da ação conjunta de
diversos atores, mobilizados em torno de um problema específico, um processo que envolve
atores governamentais e não-governamentais e, por vezes, mais de um nível de governo”
(FARAH, 2006, p. 71). Ou seja, é um processo decisório que envolve diversos atores sociais e
políticos em torno da melhoria e/ou garantida de um objetivo.
Dessa maneira, é visível a importância do apoio das Tecnologias da Informação e
Comunicação (doravante TICs) no processo de participação do cidadão na tomada de decisão
das ações governamentais, fazendo com que sejam mais eficientes, eficazes e efetivas. Além
42
disso, auxilia numa melhor relação entre Estado-Sociedade, por meio das inovações de gestão
governamental e de seus serviços (DIAS, 2019).
Isso simboliza as transformações dos governos com ênfase na eficiência das ações
públicas, e como a utilização das TICs, que ocasionam melhoria nos processos internos e no
aprimoramento da prestação dos serviços públicos à sociedade. Essas ferramentas auxiliam na
dinamização e incrementação da gestão pública, ampliando a relação entre o governo e os
Stakeholders e diferentes unidades e níveis de governo. Enfim, torna legítima a ação
democrática por essa via de interação associada à busca pela melhoria no desempenho da
administração pública (DIAS, 2019, p. 36-68).
De acordo com Dias (2019, p. 72), a importância das tecnologias da informação e
comunicação (TICs) deve ser aliada à atuação estatal, possibilitando “[...] assim que o
controle passe de uma função burocrática para uma função democrática, motivando a
sociedade a participar da atividade política e a exercer um papel fiscalizador”.
Conforme destaca Dias (2019, p. 89), as TICs devem ainda ser implementadas
[...] com intuito de atender a quesitos de eficácia e eficiência pública, com foco para
as práticas de melhorias de processos internos, até a implementação de mecanismos
tecnológicos que possibilitem a maior interatividade entre Estado e cidadão, como as
ferramentas de e-democracia. Delineamos sobre o papel das TICs na confluência da
promoção de melhorias gerenciais e de disponibilização dos serviços públicos
(DIAS, 2019, p. 89).
Dessa maneira, a adoção das TICs pelos governos possibilita tornar o processo
participativo mais ágil, efetivo e democrático, fazendo com que as políticas públicas possam
ser discutidas mais amplamente e possibilitando a legitimidade do cidadão de participar das
tomadas de decisões governamentais. As TICs viabilizam o processo de inovações das
gestões, fazendo com que elas se tornem mais dinâmicas e aproximem o Estado da sociedade.
Nosso objetivo é o de analisar o processo de participação social no PPA Participativo
2016-2019, isso porque, “[...] as iniciativas inovadoras abrem a perspectiva de superação de
‘velhos’ e ‘novos’ problemas, por outro lado, elas – ao serem implantadas - criam também
novos desafios” (FARAH, 2006, p. 72), desafios estes que possibilitam a aproximação entre o
Estado e a sociedade.
É neste sentido que as Políticas Públicas se tornam fundamentais para o
desenvolvimento socioeconômico de um país, estado ou município. Com o crescimento das
demandas sociais, exige-se que sejam elaborados e executados projetos e programas de
desenvolvimento nacional ou subnacional, que beneficiem uma grande parcela dos cidadãos.
43
Uma política pública deve possuir algumas características como a responsabilidade
pela sua elaboração, aprovação e implementação ser do Poder Público – municipal, estadual
ou federal -, e ser dirigida para a sociedade como um todo, sem privilegiar indivíduos,
organizações ou empresas em particular. Como isso, podemos afirmar que as políticas
públicas representam o conjunto de ações governamentais idealizadas com a finalidade de
solucionar problemas ou introduzir mudanças nas condições de vida do cidadão.
Além disso, a política pública estabelece objetivos, princípios, diretrizes,
responsabilidades, fontes de financiamento, entre outros quesitos que devem balizar a sua
implementação, execução e avaliação. Ou seja, diagnosticar os problemas, formular
propostas, consultar as lideranças políticas, sociais e empresariais, planejar as intervenções,
implementar e executar as ações, projetos e programas, monitorar os resultados, avaliar e
realimentar o processo, fazem parte do procedimento das políticas públicas.
44
3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Nessa parte do trabalho serão apresentados e discutidos os procedimentos
metodológicos adotados na realização da presente pesquisa e no processo da coleta dos dados
primários e secundários.
3.1 TIPO DE ESTUDO
Objetivando uma maior compreensão acerca do processo de participação social do
Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Rio Grande do Norte, o presente trabalho possui
natureza descritiva-exploratória e método misto (quali-quantitativo). Assim, conforme as
análises de Collins e Hussey (2005) a respeito da pesquisa exploratória, observa-se que ela
pode ser considerada como aquela que é “realizada sobre um problema ou questão de
pesquisa quando há pouco ou nenhum estudo anterior em que possamos buscar informações
sobre a questão ou o problema”. (COLLINS; HUSSEY, 2005, p. 24).
Esse tipo de estudo tem como objetivo “[...] procurar padrões, ideias ou hipóteses,
em vez de testar ou confirmar uma hipótese” (COLLINS; HUSSEY, 2005, p. 24). Além disso,
suas técnicas estão direcionadas ou associadas a uma hipótese ou proposição que pode ser
testada através estudos empíricos que utilizam dados tanto quantitativos quanto qualitativos e,
seu método é bastante amplo. Ainda para Collins e Hussey (2005, p. 24)
Técnicas típicas usadas em pesquisas exploratórias incluem estudos de caso,
observação e análise histórica, que podem fornecer dados quantitativos e
qualitativos. O método para a pesquisa é geralmente muito aberto e concentra-se em
reunir uma ampla gama de dados e impressões.
Dessa forma, o presente trabalho exige uma abordagem de análise que Creswell
(2010, p. 238), caracterizada como uma pesquisa que emprega análise dos métodos mistos, a
qual permite uma interligação entre os enfoques qualitativos e quantitativos, utilizando os
potenciais dessas metodologias, conferindo maior credibilidade aos cruzamentos de dados e
informações e, assim, transformando-as em uma construção uniforme (CRESWEEL, 2010, p.
238).
A estratégia de métodos mistos utilizada foi a Estratégia Exploratória Sequencial.
Inicialmente, ela utiliza uma fase de coleta e de análise dos dados qualitativos e, em seguida,
ocorre a segunda fase de coleta e de análise dos dados quantitativos, que é realizada sobre os
45
resultados da fase qualitativa. O maior peso é conferido à primeira fase e os dados são
ajustados por sua vinculação entre a análise dos dados qualitativos e a coleta dos dados
quantitativos. Dessa forma, fica evidente que o objetivo dessa estratégia é empregar os dados
e resultados quantitativos para auxiliar na compreensão dos dados qualitativos (CRESWEEL,
2010, p. 248). Esses dados quantitativos advêm do levantamento documental, em especial dos
formulários das oficinas temáticas, dos quais foram realizadas Análises Exploratórias de
Dados (doravante AED).
No tocante aos dados qualitativos, eles foram importantes para a obtenção de
informações com atores qualificados, por meio dos roteiros de entrevista e de conversas
informais acerca do processo de elaboração e participação social do Plano Plurianual
Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte. Além disso, foi realizado
levantamento documental dos materiais gerados no processo de planejamento, quais sejam,
formulários, relatórios, listas de credenciamento, fotos, dentre outros que auxiliaram na
análise desse processo de planejamento governamental e na determinação da escada da
participação cidadã.
Esse processo de coleta ocorreu entre os meses de agosto e setembro de 2020.
Inicialmente se deu pelo levantamento de informações contidas na lista de credenciamento1,
para sabermos quais conselhos e técnicos estaduais participaram dos Encontros Territoriais.
Em seguida, entramos em contato por meio telefônico (ligação e/ou WhatsApp) e por e-mail.
Após o contato e realizadas as tratativas para a participação, foram feitas as entrevistas, seja
por meio do envio de arquivo digital por e-mail e WhatsApp, seja por meio de áudios via
WhatsApp. Posteriormente, as informações por áudio foram transcritas, e em conjunto com as
enviadas por formato digital, foram analisadas, interpretadas e incorporadas ao trabalho de
pesquisa.
No tocante às limitações da pesquisa qualitativa, as maiores dificuldades estão
relacionadas à Pandemia do Novo Corona Vírus (COVID-19), isso porque, inicialmente
estava trabalhando remotamente o que inviabilizou, por um tempo, a continuidade da
pesquisa, pois parte das informações necessárias para a seleção e contatos das pessoas
estavam nos arquivos da SEPLAN. Assim que retornamos ao trabalho presencial no início do
mês de agosto do corrente ano, iniciamos a retomada da pesquisa. Outro ponto a esse respeito
foi a dificuldade em entrar em contato com um dos presidentes de um dos Conselhos
1 Lista de credenciamento refere-se a lista geral de presença em cada Encontro Territorial Participativo para
Elaboração do PPA 2016-2019. Nessa lista, estão os nomes e informações de todos os presentes, independente
dele ir apenas para a abertura do evento ou não.
46
Estaduais. Também tivemos que substituir um dos presidentes de outro Conselho Estadual
escolhido para a pesquisa por sua vice, por este não ter encaminhado a entrevista, mesmo
sendo contatado por diversas vezes. Também tivemos que substituir um dos técnicos
estaduais por outro técnico que participou do processo de elaboração do PPA em estudo. Por
último, o retorno das pesquisas enviadas por meio dos arquivos digitais demorou um pouco,
estendendo o período programado para essa etapa.
Já quanto aos dados quantitativos, inicialmente pensávamos em aplicar um
questionário fechado (composto por questões de identificação pessoal e questões que utilizam
a escala de conceitos: Péssimo; Ruim; Regular, Bom e Ótimo) com os atores qualificados –
que seriam tabulados e analisados, e nos ajudaria na compreensão desse planejamento
participativo, na análise dos dados e resultados qualitativos e na construção de melhorias
metodológicas na participação social para o próximo Plano Plurianual.
Entretanto, a partir dos resultados prévios obtidos pela pesquisa qualitativa, optou-se
para a utilização na quantitativa pela lista de presença2 dos participantes das oficinas
temáticas, dos “Encontros Territórios”. Nessa listagem, foi possível identificar o nome do
participante, a entidade que o mesmo pertencia e outras informações. Dessa maneira, com os
dados tabulados e analisados a partir das categorias definidas (Público, Privado e Sociedade),
foi possível a compreensão desse momento participativo, na análise dos dados e resultados
sobre a representatividade de cada categoria, além de termos identificado pontos a serem
melhorados na metodologia participativa para a próxima elaboração. Esses dados
possibilitaram a contextualização dos dados presentes no perfil dos participantes, a partir dos
questionários que viabilizaram um pano de fundo que reforça as análises qualitativas.
A coleta dos dados quantitativos ocorreu durante os meses setembro e outubro, e foi
realizada nos arquivos da própria SEPLAN (tanto em meio físico quanto digital),
especificamente, na Coordenadoria de Planejamento, Acompanhamento e Controle –
COPLAC, referentes à elaboração do Plano Plurianual 2016-2019. O processo de análise,
tabulação e compilação ocorreu durante os meses de setembro e outubro, tanto na própria
SEPLAN quanto em minha residência.
Durante a coleta houveram algumas limitações surgidas durante o percurso, devido
principalmente à Pandemia da COVID-19. Por causa dessa pandemia, ficamos trabalhando
remotamente e os documentos necessários que continhas os dados estavam nos arquivos da
SEPLAN, fazendo com que inviabilizasse, por um momento, a continuação da pesquisa.
2 Lista de presença refere-se à relação dos participantes que estiveram presentes em cada oficina temática
realizada em cada encontro territorial.
47
Outra limitação refere-se às Listas de presença das oficinas temáticas, ao analisarmos os
arquivos que continham as informações para a análise e tabulação dos dados quantitativos,
verificou-se a existência de inconsistências no quantitativo de participantes nas oficinas,
fazendo com que demandasse mais tempo para interpretação, análise, tabulação e compilação
das informações.
Neste sentido, utilizamos essa abordagem porque suas vantagens estão relacionadas à
combinação de investigação qualitativa e quantitativa e ao uso de métodos múltiplos para a
construção da pesquisa, que não se torna apenas um produto de um procedimento específico
ou de alguma situação particular, ela vincula os dois tipos de dados a uma construção única,
abrangendo a máxima amplitude na descrição. Ou seja, a explicação e compreensão dos
problemas do objeto de estudo será mais coerente e confiável. Em contrapartida, as
desvantagens direcionam-se à “[...] necessidade de uma extensa coleta de dados, a natureza de
tempo intensivo da análise de dados textuais e numéricos, e a exigência de que o pesquisador
esteja familiarizado com as formas de pesquisa quantitativas e qualitativas” (CRESWEEL,
2010, p. 241).
Assim, para proporcionar mais relevância e coerência ao trabalho, a pesquisa teve
como subtipo o Estudo de Caso que se refere a uma abordagem metodológica de investigação
especialmente adequada quando procuramos compreender, explorar ou descrever
acontecimentos e contextos complexos, nos quais estão simultaneamente envolvidos diversos
fatores e setores. Segundo Yin (2001):
[...] o estudo de caso representa uma investigação empírica e compreende um
método abrangente, com a lógica do planejamento, da coleta e da análise de dados.
Pode incluir tanto estudos de caso único quanto de múltiplos, assim como
abordagens quantitativas e qualitativas de pesquisa (YIN, 2001, p. 10).
Neste sentido, foi utilizado o estudo de caso por se tratar de importante estratégia
metodológica para a pesquisa em ciências humanas e sociais, pois permite ao investigador um
aprofundamento em relação ao fenômeno estudado, revelando nuances difíceis de serem
enxergadas “a olho nu”. Além disso, esse tipo de estudo favorece uma visão holística sobre
os acontecimentos da vida real, destacando-se seu caráter de investigação empírica de
fenômenos contemporâneos.
O Estudo de caso contribuiu para analisar, mais específica e detalhadamente, o
processo de participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio
Grande do Norte, por meio de dados qualitativos e quantitativos; utilização de fotografias,
imagens e figuras que auxiliaram na compreensão dos encontros territoriais; e informações
48
coletadas na Coordenadoria de Planejamento, Acompanhamento e Controle – COPLAC, da
SEPLAN-RN. O estudo de caso também possibilita diversas formas de uso de diferentes
estratégias de pesquisa, além de representar uma definição operacional e possíveis variações.
3.2 ABRANGÊNCIA DO ESTUDO
Nesse trabalho, utilizou-se como abrangência do estudo o tipo amostral não
probabilístico e, como subtipo, uma amostra por julgamento. Dessa forma, de acordo com
Mattar (2001), a amostra não probabilística pode ser entendida como a escolha das partes da
“[...] população para compor a amostra depende ao menos em parte do julgamento do
pesquisador ou do entrevistador no campo. Não há nenhuma chance conhecida de que um
elemento qualquer da população venha a fazer parte da amostra” (MATTAR, 2001, p.226).
Ainda de acordo com Mattar (2001), a seleção de amostras por julgamento é “[...]
realizada de acordo com o julgamento do pesquisador. Se for adotado um critério razoável de
julgamento, pode-se chegar a resultados favoráveis” (MATTAR, 2001, p.227-229). Assim, é
corriqueiro os pesquisadores escolherem profissionais especializados denominados de experts,
por representarem uma amostragem de elementos típicos e representativos para uma amostra.
Escolhemos esses tipos de amostras do universo em estudo, porque são tipos de
amostragens nas quais há uma escolha deliberada dos elementos, dependente dos critérios e
julgamento do pesquisador.
A partir daí, decidimos que a unidade de análise seria o PPA 2016-2019. Dentro do
universo pesquisado houveram 06 (seis) entrevistados, mas levamos em consideração uma
categoria de unidade de análise a partir da visão do Estado (subdivididos no campo Político e
Técnico), e da visão da Sociedade (Conselhos Estaduais). Abaixo, apresentamos um resumo
do perfil das categorias em estudo:
Quadro 4 - Perfil das categorias de análise dos atores entrevistados.
Categoria Subcategoria Função Representação Planejamento
Estado
Político Secretário SEPLAN Estratégico
Técnico Coordenador SEPLAN Tático
Técnico Técnico SESED Operacional
Sociedade Conselho
Presidente Educação
Estratégico Presidente Saúde
Vice-Presidente Assistência Fonte: Elaborado pelo autor, 2020.
49
No tocante à primeira categoria, foram entrevistados 03 (três) profissionais
especializados ou responsáveis pela elaboração e implementação dessa peça de planejamento,
envolvidos no processo de elaboração e execução. A escolha por esses representantes
políticos e técnicos se deu pela relevância de conhecermos a proposta de planejamento
participativo desenhando pelo governo através da categoria política (nível estratégico, que
definiu estratégias e objetivos para a participação no PPA), e por sua viabilidade, construção e
execução a partir da visão técnica (níveis tático e operacional que coordenou, implementou e
executou o que foi planejado, para alcançar o objetivo de atingir a participação social na
elaboração do PPA).
Já na segunda categoria, trabalhamos com 03 (três) representantes/presidentes de
Conselhos Estaduais do RN da época. A escolha por estes conselhos emerge devido a eles
exercerem políticas públicas estratégicas do governo à época, por estarem preconizados na
Constituição Federal e possuírem recursos de transferência federal. Além disso, são conselhos
consultivos e deliberativos que, suas atuações e decisões refletem diretamente nos municípios
potiguares. Vale destacar também, que foram bastante atuantes durante o processo de
construção das políticas públicas dessas áreas no PPA 2016-2019.
Os conselhos são instâncias de poder constituídos por representantes da sociedade
civil e do Estado e, que não pertence a nenhum desses segmentos, ou seja, tanto os
representantes da sociedade civil quanto do Estado, são corresponsáveis pelas tomadas de
decisões. Dessa maneira, propõe diretrizes para as políticas públicas de sua área de atuação,
tendo o papel consultivo, deliberativo e fiscalizador e, por isso, se situam no nível estratégico,
porque não implementam e nem executam a política pública.
Para a escolha desse universo amostral da pesquisa, além do que já foi exposto
anteriormente, considerou-se três fatores: 1) Relevância Profissional, que foram identificadas
através de conversas exploratórias com os representantes do Estado; 2) Acessibilidade, que se
procedeu por meio de contato via telefone, WhatsApp e e-mail (fator também decisivo no
agendamento das entrevistas); e, 3) Proximidade com os entrevistados, o que facilitou a
concessão das entrevistas. Dessa maneira, acreditamos que esses fatores tornaram mais viável
e ágil o processo de construção da pesquisa e análise dos dados e informações.
A opção pela segmentação deu-se pelo fato de que o roteiro de perguntas se
diferenciou para cada categoria de entrevistados considerando sua atuação e interesses. A
primeira segmentação aconteceu pelo nível Político-Técnico (aqui segmentamos em duas
partes: o político, para verificar os interesses e prioridades do governo e o técnico para
compreender a viabilidade técnica e todo o processo de elaboração e participação) e, em
50
seguida, pelo nível da Sociedade (para entender a visão e atuação das instâncias sociais).
Desse modo, iniciou-se pela representação Política, seguida da Técnica, e, por fim, a da
Sociedade.
3.3 COLETA DE DADOS
Para o desenvolvimento da pesquisa foram necessárias informações obtidas através
da coleta de dados primários e secundários. Vale ressaltar que os instrumentos de coleta para
esse trabalho foram construídos através de experiências profissionais e estudos acadêmicos
anteriores, que tratavam de temáticas relacionadas às políticas públicas, planejamento
governamental e participação social. Tais estudos vieram sendo elaborados desde a graduação
em Gestão de Políticas Públicas, na qual buscou-se trabalhar com políticas públicas de saúde
a partir da participação social em Ipueira-RN, passando pelo mestrado em Estudos Urbanos e
Regionais, no qual trabalhou-se o planejamento governamental por meio da criativa e das
políticas culturais em Caicó-RN, até chegar aqui nessa proposta de estudo.
Para Matar (1996), os dados primários “são aqueles que não foram antes coletados,
estando ainda em posse dos pesquisados, e que são coletados com o propósito de atender às
necessidades específicas da pesquisa em andamento” (MATAR, 1996, p. 48). Tem como
fontes principais pesquisas, indivíduos que possuam informações sobre a temática pesquisada,
dentre outras.
Ainda de acordo com Matar (1996), os dados secundários “são aqueles que já foram
coletados, tabulados, ordenados e, às vezes, até analisados e que estão coletados à disposição
dos interessados” (MATAR, 1996, p. 48). Podemos citar como dados secundários, a própria
instituição estudada, publicações, governos, etc.
Realizamos também uma pesquisa documental, que de acordo com Gil (2008. p. 51),
é muito semelhante com a pesquisa bibliográfica, sendo que se difere da bibliográfica
principalmente pela sua objetividade, sendo a primeira mais específica enquanto que a
segunda é global, colaborando com o entendimento da temática e do objeto em estudo.
A metodologia utilizada para elaboração dos dados primários se deu através da
análise do Plano Plurianual e análise documental, realização de entrevistas com atores
qualificados e análise de relatórios oficiais. Aliados a isso foram realizados levantamento
bibliográfico e utilização de WhatsApp e e-mail para comunicação com os atores
qualificados.
51
A análise dos dados secundários se concretizou por meio do levantamento dos
relatórios dos Encontros Territoriais, listas de credenciamento, de presença e sobre a
elaboração do PPA, o próprio PPA 2016-2019, tabelas e gráficos, folder, arquivos digitais do
banco de dados da COPLAC e imagens que foram produzidos no período. Assim, esse
universo de materiais e informações ajudou na compreensão do processo de elaboração e
participação do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte.
Sendo as principais fontes as listas de credenciamento dos eventos e a lista de presença das
oficinas temáticas (vide anexos).
Os dados foram gerados por meio de pesquisas in loco na SEPLAN. As pesquisas
qualitativas (entrevistas semiestruturadas por meio de roteiro digital que posteriormente,
foram impressas; gravações/áudios das entrevistas dos atores sociais pelo WhatsApp; e, os
atores políticos e técnicos) foram agendadas e enviados os roteiros com antecedência, bem
como foram selecionados os documentos oficiais elaborados pela SEPLAN. Também foram
realizadas consultas via internet entre outros dados disponíveis (revistas, jornais, pesquisas,
livros e outros). Esta ação foi importante tanto para entender o processo de elaboração do
Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte, quanto para
verificar o processo de participação social nesse instrumento de planejamento.
No caso das entrevistas semiestruturadas, deram-se por meio de roteiro composto por
10 (dez) questões que auxiliaram o processo de diálogo entre o pesquisador e os pesquisados,
sendo, contudo, necessário, por vezes, acrescentar perguntas subsidiárias (ver apêndices A, B
e C). Utilizamos também na pesquisa quantitativa, a lista de presença das oficinas temáticas e
a tabulação dos seus dados, para entendermos o processo de elaboração e participação social
do PPA. Essas entrevistas foram realizadas em 2020.2 (agosto a setembro). Elas foram
importantes para analisar o processo de participação social do Plano Plurianual Participativo
2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte, enquanto espaço de discussão.
Tanto a coleta quanto a análise dos dados foram iniciadas na SEPLAN.
Posteriormente, a maioria das atividades foi realizada em casa, momento em que foram
usadas técnicas estatísticas para interpretar e analisar os dados; elaboração de gráficos, tabelas
e/ou quadros; transcrição e análise das entrevistas qualitativas; análise dos dados e relatórios
oficiais sobre a participação social no PPA; realização da análise de conteúdo; e, elaboração
do cronograma de atividades da pesquisa.
52
3.4 PLANO DE ANÁLISE DOS DADOS
A técnica é o conjunto de processos empregados pela ciência ou a habilidade para
usar a parte prática (MARCONI; LAKATOS, 2010, p. 157-155). Assim, os resultados da
pesquisa foram analisados através da análise dos dados quantitativos e qualitativos – este por
meio de análise de conteúdo. Já os dados coletados por meio das listas de presença das
oficinas temáticas foram inseridos na ferramenta do Microsoft Office Excel para tabulação, o
que possibilitou a construção das tabelas, dos quadros e dos gráficos da pesquisa. Quanto às
entrevistas, uma parte foi gravada, transcrita e analisada e, a outra, foi arquivada no Microsoft
Office Word e PDF – e também foi analisada de acordo com o formato enviado pelos
entrevistados.
Para análise do conteúdo, foi utilizado um conjunto de ferramentas metodológicas
que atuam de forma objetiva e sistemática de descrição e se aplicam a discursos diversos,
permitindo a interação entre pesquisador e o produto, autor e texto (RICHARDSON, 1999, p.
222-223). Para prosseguir com a análise de conteúdo, deve-se fazer uma análise temática, na
qual são identificados os temas principais, podendo subdividi-los em subtemas. Além disso,
há outra opção que pode ser utilizada que é a análise transversal, devido aos narradores
tratarem de assuntos pautados em diferentes temas (BARDIN, 2011, p. 93-96).
A análise de conteúdo foi importante na transcrição, compreensão e análise das falas
dos entrevistados, como também, no direcionamento da construção e classificação do
processo de participação social do PPA 2016-2019 do RN, através da escada da participação
cidadã proposta por Sherry Arnstein (2002), que apresenta uma tipologia de oito níveis de
participação, que estão dispostos em forma de escada, onde cada patamar representa um nível
de poder do indivíduo em escolher os resultados. Essa tipologia de participação permitiu
verificar como ocorreu o processo de participação social do Plano Plurianual Participativo
2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte e, em seguida, auxiliou na proposição de
melhorias na participação social para o próximo Plano Plurianual.
Assim, a categorização é uma intervenção classificatória de elementos constitutivos,
de um conjunto por diferenciação e, seguidamente, por reagrupamento de acordo com o
gênero, segundo os padrões antecipadamente determinados. (BARDIN, 2011, p. 145-146).
Com isso propomos uma categorização dos atores, dividindo em duas categorias: categoria
Estado (subdivididos no campo Político e Técnico) e a categoria Sociedade (Representantes
dos Conselhos Estaduais). Para a pesquisa quantitativa também definimos uma categorização
53
para os participantes, tais quais: Setor Público (representantes e técnicos dos três entes
federativos), Setor Privado (empresários e representantes do setor) e Sociedade
(representantes da sociedade civil e organizada). Além disso, foram utilizados conhecimentos
adquiridos em decorrência da experiência do trabalho sobre o setor, informações buscadas e
analisadas em referências bibliográficas e pesquisas na Internet, que auxiliaram na
composição das informações sobre a temática.
Outra técnica a ser utiliza na pesquisa refere-se à fotografia. Essa pode ser lançada
para desvendar e narrar a cada sujeito/objeto, as fases da investigação. Deve sempre estar
relacionada a um texto que lhe contextualiza a construção e o sentido. A consequência desse
processo metodológico é uma perspectiva intertextual, na qual imagem e texto se amparam na
elaboração de um estudo do conhecimento social (GURAN, 2012, p. 5; 37-42). Inicialmente,
escolhemos as melhores fotos que representam os fóruns de discussões que se concretizaram
nos Encontros Territoriais e, em seguida, essa ferramenta metodológica nos auxiliou na
interpretação e análise do processo de elaboração e participação social do PPA do RN, a partir
da diversidade de significados, de acordo com seu uso e com a leitura do pesquisador.
Em suma, a pesquisa de campo foi fundamental na construção do trabalho e
constatação da indagação que emerge da pergunta de partida. As principais etapas desse
estudo começaram pela pesquisa bibliográfica, que teve a finalidade de proporcionar ligação
entre a teoria e a prática, a partir da seleção das técnicas e métodos utilizados para o
levantamento das informações indispensáveis sobre o processo de participação social do
Plano Plurianual 2016-2019 do Rio Grande do Norte.
Para a execução da pesquisa “in loco”, adotamos como principais técnicas a
observação participante, que foi auxiliada pelo diário de campo, servindo para anotação de
fatos técnicos, políticos e administrativos e reflexão sobre os mesmos e aspectos conexos à
pesquisa e ao uso dos registros fotográficos. A realização da aplicação do roteiro de
entrevistas semiestruturadas ocorreu em datas e formas distintas, acordadas previamente com
os entrevistados, conforme a disponibilidade de cada um. Por último, a análise das
informações e materiais levantados foi alocada para a fase final da interpretação e das
conclusões.
No tocante à análise quantitativa, utilizamos a Análise Exploratória dos Dados
(doravante AED), que consiste em “[...] resumir e organizar os dados coletados através de
tabelas, gráficos ou medidas numéricas, e a partir dos dados resumidos procurar alguma
regularidade ou padrão nas observações (interpretar os dados)” (REIS; LINO, [s.a], p. 7). Ela
foi realizada por meio da coleta, análise, interpretação e tabulação das listas de presenças das
54
oficinas temáticas realizadas nos territórios na época do processo de elaboração do PPA,
tornando-se vital na compreensão do processo participativo e na construção da escada de
participação cidadã, sendo atrelada aos dados qualitativos.
A escala de mensuração utilizada foi a escada de participação cidadã, que representa
o quanto de informação cada variável apresentou. Foi utilizada essa escada, composta pelos
níveis ou tipos de “participação” e de “não-participação”, que possui oito níveis e auxilia na
análise dessa temática. Seus resultados foram tabulados, interpretados e analisados, auxiliando
na interpretação das análises dos dados qualitativos e quantitativos, os quais proporcionaram
uma visão de como os atores envolvidos classificaram os diversos aspectos da participação
social.
No tocante à classificação por nível de mensuração, esta pode também ser
classificada em qualitativa e quantitativa. Aqui, optou-se pelas “variáveis qualitativas ou
categóricas, que são aquelas cujas realizações são atributos (categorias) do elemento
pesquisado, como o sexo, grau de instrução, espécie. As variáveis qualitativas podem ser
nominais ou ordinais” (REIS; LINO, [s.a], p. 8).
Dessa forma, foram utilizadas as variáveis ordinais que “[...] permitem ordenar os
itens medidos em termos de qual tem menos e qual tem mais da qualidade representada pela
variável, mas ainda não permitem que se diga “o quanto mais” (REIS; LINO, [s.a], p. 8). Essa
técnica ordinal das variáveis ajudou na medição e análise de classificação dos critérios da
tabulação das listas de presença, entre as quais é possível definir uma ordem, segundo uma
relação descritível, cujos resultados foram apresentados por gráficos de barras que
evidenciaram a representatividade dos atores presentes sobre a classificação do processo de
participação social no PPA 2016-2019.
Portanto, o estudo sobre o processo de participação social do Plano Plurianual 2016-
2019 do Rio Grande do Norte – auxiliado pelas técnicas e métodos de pesquisa – se fez
importante para que conseguíssemos, a partir das ferramentas da construção da política
pública, observar como se constituiu o planejamento governamental do Estado do RN,
vislumbrando as transformações das políticas públicas nesse período, a partir do desenho
dessa ferramenta de gestão observada durante esse momento chamado de Governança
Inovadora.
55
4. ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS RESULTADOS
Neste capítulo, iremos analisar e apresentar os resultados da pesquisa sobre o
processo de participação social do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do Rio Grande
do Norte. Inicialmente, analisamos os dados quantitativos por meio da segmentação dos
participantes das oficinas temáticas realizadas durante esses encontros, estruturados a partir da
representatividade do Setor Público (representantes dos entes federados), do Setor Privado
(representantes empresariais e do comércio) e da Sociedade (cidadãos e representantes das
organizações da sociedade civil), sendo auxiliada por tabelas, quadros e gráficos de barras que
ajudam na compreensão acerca do nível de participação social. Em seguida, apresentamos os
resultados da pesquisa qualitativa através da análise dos dados coletados, organizados a partir
da visão da categoria Estado (subdividida no Político e Técnico), e da visão da Sociedade
(Conselhos Estaduais). Essa análise é auxiliada pela iconografia que ajuda a entender o
processo participativo por meio da promoção dos encontros territoriais. Por último, propomos
melhorias na participação social para o próximo Plano Plurianual, a partir dos resultados da
pesquisa de dados mistos.
4.1 Características do perfil dos participantes do processo de Elaboração do PPA 2016-2019
Para uma categorização dos participantes dos dez (10) Encontros Territoriais
Participativos para a Elaboração do Plano Plurianual Participativo 2016-2019 do RN, optou-
se pela seguinte classificação: para o grupo da Sociedade, foram incluídas representações da
sociedade civil organizada (associações, estudantes, professores, movimentos sociais, pessoas
que se identificaram como participante), Setor Público (representantes dos municípios –
poderes executivo e legislativo; estaduais – poderes executivo, legislativo; e, federal –
representantes de instituições e representantes de ministérios federais) e Setor Privado
(representantes de setor privado como empresários e comerciantes). Assim, os dados
quantitativos apresentam as características do perfil dos participantes desse processo de
elaboração, cujas informações servem de pano de fundo para aprofundar a pesquisa
qualitativa.
A partir das imagens abaixo, demonstra-se a realização da abertura do evento nos
territórios (Seridó) e foto da oficina (Sertão Central, Cabugi e Litoral Norte) nos quais a
sociedade civil esteve presente, mesmo que seja em maior ou menor grau, a depender do
56
local. Esse grau de participação pode ser considerado pelo nível de engajamento cívico,
característico de algumas regiões do Estado. Na primeira figura, verifica-se um grande
quantitativo de pessoas no evento de abertura no Seridó, que é uma região conhecida pelo seu
potencial participativo.
Figura 5 - Evento de abertura no Território Seridó, em Caicó, 2015.
Fonte: COPLAC/SEPLAN, 2015.
É importante frisar que esses Encontros Territoriais tinha um público estimado de
200 participantes para cada território. Apesar da mobilização realizada pela SEPLAN/RN em
período que antecedeu o evento, o público presente foi inferior ao previsto. Dessa maneira, se
fossem realizados dez (10) encontros e a perspectiva era de 200 participante em cada,
teríamos uma previsão de 2.000 mil pessoas. Entretanto, isso não ocorreu, podendo ser
constatado logo a seguir na Tabela 1. Já na figura abaixo, percebe-se uma presença restrita de
participantes na oficina temática no Território Sertão Central, Cabugi e Litoral Norte, em
Angicos.
57
Figura 6 - Oficina Temática no Território Sertão Central, Cabugi e Litoral Norte, em
Angicos, 2015.
Fonte: COPLAC/SEPLAN, 2015.
Aqui o enfoque está em perceber até que ponto o percentual de participação dos
integrantes da categoria da Sociedade foi representativa, isto é, a relação quantitativa de
presença das “[...] organizações do terceiro setor que são as organizações não-
governamentais, as fundações privadas e as entidades filantrópicas” em relação as demais
categorias (SECCHI, 2010, p. 93).
Abaixo, apresentamos a Tabela 1 que traz na sua essência um panorama quantitativo
da presença nos Encontros Territoriais Participativos para a Elaboração do Plano Plurianual
Participativo 2016-2019, evidenciando os territórios e o percentual de cada categoria nas
oficinas temáticas.
58
Tabela 1 - Percentual dos participantes das Oficinas Temáticas, dos Encontros Territoriais
Participativos para a Elaboração do Plano Plurianual Participativo 2016-2019. Território Sociedade % Setor
Público
% Setor
Privado
% Total %
Agreste Litoral Sul 37 41% 53 59% 0 0% 90 100%
Sertão do Apodi 25 41% 33 54% 3 5% 61 100%
Alto Oeste 26 39% 40 61% 0 0% 66 100%
Assu-Mossoró 34 46% 40 54% 0 0% 74 100%
Potengi 18 41% 26 59% 0 0% 44 100%
Trairi 26 42% 36 58% 0 0% 62 100%
Mato Grande 31 49% 32 51% 0 0% 63 100%
Seridó 59 53% 52 47% 0 0% 111 100%
Sertão Central, Cabugi
e Litoral Norte
18 35% 34 65% 0 0% 52 100%
Terras Potiguares 44 31% 97 68% 1 1% 142 100%
TOTAL 318 41,5% 443 58% 4 0,5% 765 100%
Fonte: Elaborado pelo autor, 2020.
Como a previsão de 200 participantes por encontro, sendo que o total geral chegaria
a um quantitativo de 2.000 mil pessoas, fica perceptível que a meta não foi alcançada.
Percebe-se que o alcance da meta total prevista para a quantidade de participantes chegou a
38%, expresso pela presença de 765 de todas as categorias. Assim, faltaram o equivalente a
1.235 pessoas, que correspondia a 62% do previsto. Abaixo, detalha-se o percentual de
participação por categoria nos referidos encontros, especificamente, nas oficinas temáticas
dos Encontros Territoriais.
O primeiro Encontro Participativo ocorreu no Território Agreste Litoral Sul
(02/06/2015), no município de Canguaretama, especificamente no IFRN, com um total de 90
participantes. Dentre o quantitativo desse público, tinha-se um percentual da sociedade com
41%, o setor público representando 59% e o setor privado sem representação, apresentando
0%. Dessa maneira, pode-se observar na representação gráfica abaixo, que o percentual do
setor público foi bem superior ao da sociedade.
59
Gráfico 1 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no
Território Agreste, em 2015.
Fonte: Elaborado pelo autor, 2020.
Com o convite para a sociedade participar dos debates nos espaços de diálogos dos
encontros territoriais, em que ela pode apresentar seus problemas, demandas e interesses
coletivos, emerge um “[...] conjunto de expectativas gerado pela governança pública. Dessa
maneira, devido a sua defesa de interesses, entendidos como coletivos, as organizações não-
governamentais são chamadas para participar...” (SECCHI, 2010, p. 93-94). Entretanto, nesse
caso, convocada apenas para consulta e não para a tomada de decisão, como na
implementação da política pública.
O segundo Encontro Participativo ocorreu no Território Sertão do Apodi
(09/06/2015), no município de Apodi, no Sindicato dos Trabalhadores Rurais, que contou
com um total 61 participantes, sendo 41% da sociedade, 54% do setor público e 5% setor
privado. A partir dos dados, percebe-se que a representatividade maior é do setor público, que
concentra os integrantes dos três entes federados. Mas, um fator que chamou atenção foi o
percentual de participantes do setor privado. Em termos percentuais, foi o maior já registrado
nesses encontros. Abaixo, podemos verificar com mais clareza a partir da representação
gráfica.
60
Gráfico 2 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no
Território Sertão do Apodi, em 2015
Fonte: Elaborado pelo autor, 2020.
O terceiro Encontro Participativo ocorreu no Território Alto Oeste (10/06/2015), no
município de Pau dos Ferros, no IFRN, contando com 66 pessoas nas oficinas, sendo que
desse total, a sociedade representou 39% dos participantes, setor público 61% e o setor
privado sem representação, apresentando 0%. Nesse encontro, pode-se verificar que a
categoria do setor público foi muito superior ao da sociedade, ficando em terceiro lugar na
colocação geral, devido a ter mais representatividade nessa primeira categoria.
Gráfico 3 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no
Território Alto Oeste, em 2015.
Fonte: Elaborado pelo autor, 2020.
O quarto Encontro Participativo ocorreu no Território Assu-Mossoró (11/06/2015),
no município de Mossoró, na UFRN, totalizando um número de 74 pessoas, das quais a
categoria da sociedade representou 46%, setor público 54% e o setor privado sem
representação, apresentando 0%. Aqui, mesmo o setor público sendo superior à presença da
61
sociedade de maneira geral, quando comparamos entre os 10 (dez) territórios, a
representatividade da sociedade fica em terceiro lugar, estando abaixo apenas dos territórios
do Seridó e Mato Grande, sendo o quarto no total geral de participantes nas oficinas.
Gráfico 4 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no
Território Assu-Mossoró, em 2015.
Fonte: Elaborado pelo autor, 2020.
O quinto Encontro Participativo ocorreu no Território Potengi (15/06/2015), no
município de São Paulo do Potengi, no IFRN, com um total de 44 pessoas participando das
oficinas, cuja categoria da sociedade representou um percentual de 41%, setor público 59%, e
o setor privado sem representação, apresentando 0%. Esse encontro alcançou o menor número
de participante das oficinas, ficando no último lugar. No tocante ao percentual de
representatividade da sociedade, foi o quarto menor, ficando acima apenas do Território
Terras Potiguaras, Sertão Central, Cabugi e Litoral Norte e Alto Oeste.
Gráfico 5 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no
Território Potengi, em 2015.
Fonte: Elaborado pelo autor, 2020.
62
O sexto Encontro Participativo ocorreu no Território Trairi (16/06/2015), em Santa
Cruz, no IFRN, contando com 62 integrantes nas oficinas, sendo que a categoria da sociedade
representou 42%, setor público 58% e o setor privado sem representação, apresentando 0%.
Quando comparamos a representatividade da sociedade nos territórios, essa oficina
classificou-se em quarto lugar, com maior percentual de representantes da sociedade civil.
Gráfico 6 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no
Território Trairi, em 2015.
Fonte: Elaborado pelo autor, 2020.
O sétimo Encontro Participativo ocorreu no Território Mato Grande (17/06/2015),
em João Câmara, no IFRN, com um total de 63 participantes. Neste, a categoria da sociedade
representou 49%, setor público 51% e o setor privado sem representação, apresentando 0%. O
percentual geral de classificação de presença da sociedade nos territórios, demonstra que no
Mato Grande a representação da sociedade alcançou o segundo lugar, ficando apenas abaixo
do Seridó. Outro fator importante que podemos verificar é que esse território ficou em
penúltimo lugar acerca do percentual público, evidenciando a presença maciça do cidadão.
63
Gráfico 7 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no
Território Mato Grande, em 2015.
Fonte: Elaborado pelo autor, 2020.
O oitavo Encontro Participativo ocorreu no Território Seridó (22/06/2015), no
município de Caicó, na UFRN, que totalizou um número de 111 integrantes, sendo que a
categoria da sociedade apresentou um percentual de 53%, setor público 47% e o setor privado
sem representação, apresentando 0%. É notório que o encontro promovido neste território, foi
o segundo maior número registrado de participantes e, que nele foi identificado, a partir do
gráfico abaixo, onde ocorreu o maior percentual geral de representatividade da categoria da
Sociedade, além de ter o menor percentual de presença do setor público. Isso pode ser
justificado pela característica da região que detém um engajamento civil bastante atuante e
conhecido no estado, como também, pode ter sido pelo fator de uma articulação maior
responsável “por articular, junto às prefeituras a participação tanto do governo municipal
quanto das organizações sociais e associações, devido a minha relação com a região e ao
conhecimento pessoal com vários gestores municipais” (Diário de Campo, 20 de outubro de
2020).
64
Gráfico 8 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no
Território Seridó, em 2015.
Fonte: Elaborado pelo autor, 2020.
O nono e penúltimo Encontro Participativo ocorreu no Território Sertão Central,
Cabugi e Litoral Norte (25/06/2015), em Angicos, na UFERSA, totalizando um número de 52
pessoas nas oficinas temáticas, sociedade 35%, setor público 65% e setor privado sem
representação, apresentando 0%. Esse encontro obteve o segundo menor número de
participante das oficinas e, no tocante ao percentual geral de representatividade da sociedade,
foi o segundo menor, ficando acima apenas do Território Potiguaras, a qual faz parte a capital
potiguar.
Gráfico 9 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no
Território Sertão Central, Cabugi e Litoral Norte, em 2015.
Fonte: Elaborado pelo autor, 2020.
O décimo e último Encontro Participativo ocorreu no Território Terras Potiguares
(26/06/2015), no município de Natal, na Escola de Governo Dom Eugênio de Araújo Sales,
65
no Centro Administrativo do Estado, com um total de 142 pessoas participando das oficinas
temáticas. Desse total, a categoria da sociedade apresentou um percentual de 31%, setor
público 68% e setor privado 1%. Entretanto, percebe-se que foi o encontro que teve o maior
número de pessoas presentes nas oficinas temáticas, no entanto, foi o território com menor
percentual de representação da sociedade civil, mesmo sendo realizado na capital potiguar, na
qual existem inúmeras organizações sociais.
Gráfico 10 - Percentual de participantes nas oficinas temáticas por categoria de atores, no
Território Terras Potiguaras, em 2015.
Fonte: Elaborado pelo autor, 2020.
Um dos fatores para que esse território obtivesse o maior percentual de representação
da categoria Setor Público, pode estar no fato de que os serviços dos estados se concentram na
capital e que o encontro foi realizado no Centro Administrativo do Estado, facilitando assim a
presença em massa dos técnicos estaduais, das secretarias e órgãos públicos. Além disso, é
importante ressaltar que houve a presença do setor privado, mas que ficou bem abaixo da
representação do Sertão do Apodi que obteve 5% desse segmento.
Dessa forma, no total geral, tem-se um quantitativo de 765 participantes presentes
nas oficinas temáticas, sendo este apresentado por categoria: no tocante a Sociedade Civil,
tem um número de 318 pessoas, que representa um percentual de 41,5%, em relação ao total
geral. Já na categoria do setor público, o quantitativo de participante foi bem expressivo com
443 pessoas participando das oficinas, o que representa 58% do total. Por último, a categoria
do setor privado, tem uma representação de 4 pessoas (em dois territórios), expressando
apenas 0,5% do total geral. Podendo ser constatado abaixo (Tabela 2).
66
Tabela 2 - Percentual geral, por categoria de atores, nas oficinas temáticas dos Territórios do
RN, em 2015.
Categoria Quantidade Percentual
Sociedade 318 41,5%
Setor Público 443 58%
Setor Privado 4 0,5%
Total 765 100%
Fonte: Elaborado pelo autor, 2020.
A partir dos dados apresentados, verifica-se que a prevalência do setor público
sobrepõe o protagonismo da sociedade civil organizada, dificultando ao processo participativo
alcançar níveis de poder cidadão, que são degraus mais elevados na escada de participação
cidadã proposta por Sherry Arnstein (2002). O que se pode perceber é que a sociedade foi
convocada apenas para a consulta e, posteriormente, não teve retorno de quais demandas
foram inseridas no planejamento governamental. Assim, o que ocorreu, de certa forma, foi a
viabilidade de níveis de concessão mínima de poder, por meio da consulta popular, reforçando
a ideia que “[...] eles não têm o poder para assegurar que suas opiniões serão aceitas por
aqueles que detêm o poder (ARNSTEIN, 2002, p. 5).
Dessa maneira, é perceptível, de acordo com Leonardo Secchi (2010, p. 93), que não
há uma governança pública que seja efetivada pelas “[...] parcerias público-privadas,
coordenação inter-organizacional de implementação de políticas públicas e com mecanismos
participativos de deliberação e avaliação das políticas públicas” (SECCHI, 2010, p. 93),
Mesmo com os esforços realizados para a mobilização dos atores sociais efetuada
pela SEPLAN/RN em período que antecedeu o evento, enviando convites para autoridades,
técnicos municipais, representantes da sociedade civil e lideranças representativas do
Território, bem como divulgando através da internet e redes sociais, o público presente foi
bem inferior ao previsto. Consideramos como causas prováveis o pouco conhecimento acerca
do Plano Plurianual, o incipiente processo de participação na elaboração do planejamento
estadual, bem como a importância da participação social neste processo e, possivelmente,
falha no processo de mobilização e sensibilização dos atores.
Concluindo, essas reflexões obtidas pela pesquisa quantitativa realizada por meio da
caracterização percentual do perfil das categorias em estudo, ou seja, o entendimento da
representatividade dos segmentos estudados, revela a baixa participação da sociedade nas
oficinas temáticas, em relação a categoria do Estado, sinalizando níveis de concessão mínima
de poder ou de uma participação “parcial ou camuflada”. Além disso, essas informações
serviram de pano de fundo e ajudaram a endossar os resultados da pesquisa qualitativa,
67
apresentados no próximo subtópico, verificando se houve ou não participação e qual o nível
de participação cidadã.
4.2 Percepção dos atores sobre a participação social no processo de Elaboração do PPA 2016-
2019
O Planejamento público possui três níveis que norteiam e direcionam a gestão
governamental, que são: estratégico, tático e operacional. No primeiro nível, que é o
planejamento estratégico, ocorrem a consolidação de estudos macros e complexos tanto
internos quanto externos, as tomadas de decisões do planejamento, determinação dos
objetivos, estratégias e ações da organização (OLIVEIRA, 2012, p. 43; REZENDE, 2008,
p.18).
O segundo nível, refere-se ao tático e é considerado intermediário ou o centro da
pirâmide. Aqui estão as ações táticas do planejamento tático, que determinam e orientam as
áreas resultados, detalhando os meios para atingir os objetivos e metas da organização, ou
seja, não trabalha com toda a organização (OLIVEIRA, 2012, p. 44).
No terceiro e último nível, que é a base da pirâmide, está o operacional. Nesse nível a
execução propriamente dita das ações para o alcance das metas e objetivos acontece, ou seja,
há procedimentos administrativos padronizados, produção dos documentos escritos, e a
execução das ações em curto prazo (OLIVEIRA, 2012, p. 44).
Neste sentido, percebe-se que há uma interligação entre esses níveis e os
instrumentos de planejamento (PPA, LDO e LOA). Dentro dessa visão, essa interligação entre
esses campos ocorre da seguinte forma: no nível estratégico, está o PPA; no nível tático ou
intermediário, está a LDO; e, por último, no nível ou base está a LOA.
Como já fora explicitado no início deste trabalho, o Plano Plurianual é um
instrumento de planejamento, tem duração de 4 anos e é considerado de médio prazo. Para
tanto, o modelo adotado pelo Estado do Rio Grande do Norte no ano de 2015, foi considerado
como a primeira experiência participativa para a elaboração do Plurianual do RN, que
vigoraria no quadriênio de 2016-2019.
Direcionando a relação dos níveis de planejamento com a pesquisa aos níveis do
PPA, pode-se dizer que: “enquanto que o planejamento estratégico é de longo prazo, o PPA é
de médio prazo (ENAP, 2017, p. 11). No campo estratégico estão as tomadas de decisão, os
estudos macros e a determinação das metas e objetivos e, dessa forma, tomando como base o
68
estudo em questão, pode-se afirmar que neste nível estão o Secretário e os Conselhos
Estaduais, por estarem num patamar decisório do planejamento governamental em questão.
No nível tático do PPA, está o departamento da organização chamando COPLAC,
cujos responsáveis foram os gerentes das equipes, nível no qual ocorreu o detalhamento e os
meios para que se pudesse atingir os objetivos e as metas traçadas pela gestão para efetivar a
participação social. Assim, a COPLAC traduziu e interpretou as decisões do planejamento
estratégico e as transformou em planos e meios concretos para que houvesse a elaboração do
PPA participativo do Estado, da maneira que foi pensada.
Por último, no nível operacional do PPA estão os técnicos dos órgãos setoriais, que
colaboraram por fazer todos os processos acontecerem dentro do planejado para a elaboração
desse instrumento. Aqui foi onde ocorreram as ações traçadas, sendo realizada por meio dos
planos a sua execução, ou seja, deste meio é que brotam as ações e metas determinadas
pelo campo tático para atingir os objetivos das decisões estratégicas.
Assim, o planejamento é um aspecto importante na gestão pública, que norteia o
“processo administrativo construído para uma definição da melhor direção a ser seguida, o
que proporciona uma atuação inovadora e diferenciada para a organização” (OLIVEIRA,
2015 apud OLIVEIRA; OLIVEIRA; VICENTIN, 2018, p. 2). Somando-se a essa reflexão,
pode-se dizer que “a função do planejamento no governo é essencial para a execução de
políticas públicas e organização dos serviços públicos, e constitui uma função do governo de
cunho permanente (MATIAS-PEREIRA, 2012 apud OLIVEIRA; OLIVEIRA; VICENTIN,
2018, p. 2).
Dessa forma, as políticas públicas “[...] tratam do conteúdo concreto e do conteúdo
simbólico de decisões políticas, e do processo de construção e atuação dessas decisões.
Assim, [...] uma política pública é uma diretriz elaborada para enfrentar um problema
público” (SECCHI, 2010, p. 1-2), e o PPA é um meio para que esses problemas sejam
solucionados ou amenizados, pois nele constam o planejamento para o quadriênio em que os
objetivos e metas são transformados em políticas públicas, que visam a melhoria da qualidade
de vida da população.
Além da utilização de uma possível metodologia que criou canais de diálogo com a
sociedade, adotou-se também a ideia de divisão geográfica utilizada pelo extinto Ministério
do Desenvolvimento Agrário – MDA, a partir da concepção de desenvolvimento territorial
denominada de “Programa Territórios da Cidadania”, que foi uma política bem articulada,
estruturada, e que tinha como objetivo geral, “a superação da pobreza e geração de trabalho e
69
renda no meio rural por meio de uma estratégia de desenvolvimento territorial sustentável”
(RIBEIRO, 2010, p. 30).
Dessa maneira, essa sugestão de desenvolvimento local/regional, propõe uma
divisão do estado do Rio Grande do Norte em 10 (dez) territórios, os quais o governo da
época adotou e incorporou a divisão territorial do Plano Plurianual, sendo os seguintes
territórios: Assu/Mossoró, Agreste Litoral Sul, Alto Oeste, Mato Grande, Potengi, Seridó,
Sertão Central, Cabugi e Litoral Norte, Sertão do Apodi, Terra dos Potiguaras e Trairi.
Abaixo podemos ver o mapa do RN com seus respectivos territórios.
Figura 7 - Mapa do RN com seus Territórios da Cidadania, 2015.
Fonte: SEPLAN/RN, 2015.
A partir do mapa acima, percebe-se que foram nesses territórios que aconteceram os
eventos participativos em cidade polos, denominados de Encontros Territoriais Participativos
para Elaboração do PPA Participativo 2016-2019. Nessas reuniões ocorreram oficinas
temáticas, as quais foram marcadas pela presença de representantes das categorias do Setor
Público, Setor Privado e da Sociedade, em menor ou maior grau, que foram tratados
anteriormente.
Esses encontros territoriais foram marcados pela presença de diversos atores da
sociedade, que foram ouvidos acerca das suas demandas. Esses atores se preocuparam,
Terras Potiguaras
70
identificaram e apresentaram problemas públicos. Assim, “um problema é identificado por
algum ator político, e esse ator tem interesse na resolução de tal problema, este poderá então
lutar para que tal problema entre na lista de prioridade de atuação” (SECCHI, 2010, p. 35). Se
esse problema apresentando nos espaços de diálogo com a sociedade foi tomado como
prioridade, ele possivelmente entrará na agenda governamental. Essa lista de prioridades é
conhecida por “agenda”.
Dessa maneira, para que os atores sociais pudessem ser ouvidos, ocorreram
articulações nos territórios e um desses meios foi o envio de convite a essas categorias. Como
podemos ver, por exemplo, a figura abaixo apresenta o convite para o 1º Encontro Território
Participativo, que foi realizado em Canguaretama, no Território Agreste Litoral Sul,
“escolhida tecnicamente por ser a região do Governador da época, Robinson de Mesquita
Faria, do Partido Social Democrático – PSD” (Diário de Campo, 03 de setembro de 2020).
Figura 8 - Convite do 1º Encontro Territorial para a Elaboração do Plano Plurianual
Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte, em 2015.
Fonte: SEPLAN/RN, 2015.
Esse convite foi uma das estratégias utilizadas para convocar a sociedade a participar
desses canais de diálogo. Entretanto, essa estratégia não foi eficaz, pois a sociedade civil não
compareceu em “peso”, perdendo espaço para o setor público. Para entendermos melhor a
concepção e desenvoltura da sociedade nesses eventos governamentais ditos como
participativos, tornou-se essencial, inicialmente, a realização de entrevistas com atores
qualificados que participaram desse processo, tanto da categoria do Estado (Representação
71
Política e Técnica) quanto da Sociedade (Representantes dos Conselhos Estaduais), já
denominadas no item da metodologia.
Quanto aos integrantes da categoria do Estado, foi questionada a sua participação no
processo de elaboração do PPA 2016-2019 e como se deu o seu envolvimento nessa
elaboração. Dessa forma, o ciclo da política pública proposta por de Frey (2000), na sua
primeira fase, se refere à percepção e definição de problemas, no qual o problema é apontado
pelos atores políticos e sociais e, a partir daí, toma importância e penetra nas discussões
político-administrativas (FREY, 2000, p. 227). Assim, o Entrevistado Político 1 afirma que,
“Participei coordenando o processo. Debatendo e definindo o planejamento e a metodologia,
bem como participando das plenárias e das discussões internas com as demais pastas do
governo”. Já o Entrevistado Técnico 1, diz que participou desse processo, “por competências
estabelecidas no cargo que ocupo, trabalhei na coordenação do processo de elaboração do
PPA 2016-2019”. E que na “[...] elaboração do PPA 2016-2019 prevalesceu o aspecto
técnico, embora o aspecto político estivesse presente”. Entrevistado Técnico 2, afirma
também que
[...] participamos de alguns momentos de capacitação voltados aos servidores
estaduais responsáveis pela elaboração do PPA de seus órgãos e ainda estivemos em
8 encontros territoriais pelo Estado, debatendo com a comunidade local a formação
das políticas públicas de seu interesse para aquele território (região) (Entrevistado
Técnico 2).
Através desses relatos dos entrevistados, percebe-se que houve uma integração entre
os três níveis de planejamento, sendo o estratégico, tático e o operacional, representados
respectivamente pelo Entrevistado Político 1, Entrevistado Técnico 1 e pelo Entrevistado
Técnico 2. Entretanto, no decorrer das falas seguintes e da pesquisa, verificou-se que essa
integração foi frágil e “sem liga”, devido à participação ou à pouca importância dada pelo
nível estratégico a esse processo, ficando toda a responsabilidade nas mãos do nível tático,
assessorado por uma consultoria externa.
No tocante ao porquê do Estado resolver inserir no seu planejamento uma
metodologia participativa na elaboração das políticas públicas, observa-se que “[...] a
participação do cidadão no planejamento possibilita ao governo maiores informações para
subsidio às tomadas de decisões e avaliações (OLIVEIRA; OLIVEIRA; VICENTIN, 2018, p.
2), mas, que nem sempre isso aconteceu ou apenas serve para cumprir uma norma ou regra. O
Entrevistado Político 1, afirma que foi devido a “princípios de um governo que valorizou o
diálogo com a sociedade civil”. Já na visão do Entrevistado Técnico 1, representante da
subcategoria Técnico, afirma que
72
[...] a equipe técnica da COPLAC (coordenador, subcoordenadores e técnicos em
planejamento) defendia já a participação social no planejamento público estadual
por entender que o envolvimento da sociedade oferece legitimidade ao processo,
pois os cidadãos opinam sobre as políticas públicas as quais serão implementadas,
afetando-os direta ou indiretamente. Outro ponto defendido foi o de modificar o
processo de planejamento tradicional e autoritário (top-down) existente. Desse
modo, apresentamos a proposta de planejamento participativo ao Secretário da
SEPLAN-RN que, como professor universitário e com larga experiência na área de
Administração e Gestão Pública, acatou e apresentou aos demais gestores do Estado,
inclusive ao Governador que concordou com a proposta apresentada (Entrevistado
Técnico 1).
Por outro lado, os representantes da categoria Sociedade, Conselho 2 e Conselho 3,
apresentam outros argumentos, direcionados a aspectos constitucionais e legais que as gestões
precisam desenvolver canais de diálogo com a sociedade para que esta possa participar de
todo o ciclo das políticas públicas e, não seria diferente para o processo de elaboração do PPA
em estudo. Desse modo, explicitam:
Esse processo de consulta à população iniciou no governo do presidente Lula, como
também, a presidenta Dilma Roussef deu continuade a esses meios de diálogo com a
população. Então na minha opinião, o que fez o governo do estado da época, é, foi,
é, definir essa metodologia de participação, tá claro que foi o cumprimento da lei e
de fazer com quê a população, que é, né? A grande proprietária, digamos assim, dos
valores, das riquezas, né, do Estado. Ela possa estar presente e discutindo naquilo
que é dela, né? Discutindo naquilo que é de interesse direto da população (Conselho
2).
Ponderando, principalmente o alinhamento com a Constituição de 1988, também
conhecida como Constituição Cidadã, onde prevê especialmente nos Artigos 198,
204 e 206, a garantia da participação da sociedade na formulação, implementação e
controle social na gestão de políticas públicas, nos três níveis de governo. É nesse
contexto que se propôs criar e aprimorar mecanismos de participação pró-ativa da
cidadania no âmbito da gestão pública, reforçando o espírito democrático da gestão
governamental, com transparência e legitimidade na construção do Plano Plurianual
2016-2019 (Conselho 3).
Neste sentido, é importante que o governo disponibilize meios para a participação
social no planejamento governamental. Assim, de acordo com Oliveira; Oliveira; Vicentin
(2018, p. 2) essa participação deve ocorrer “na elaboração dos instrumentos de Planejamento
e Orçamento do Governo – Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei
Orçamentária Anual – devem ser realizadas audiências públicas, para a apreciação e discussão
da sociedade”. Esses autores também informam que o governo federal foi o precursor nessas
experiências participativas.
A participação social se tornou elemento relevante para o processo de planejamento
governamental há menos de quinze anos. A nível federal o PPA 2004-2007 marcou
a primeira experiência brasileira com participação social para a construção de
diretrizes e prioridades no Plano de Governo (OLIVEIRA, 2013 apud OLIVEIRA;
OLIVEIRA; VICENTIN, 2018, p. 2).
73
Contudo, além de disponibilizar ferramentas e espaços de debate, a gestão deve
mobilizar a sociedade a participar do processo de planejamento. Não basta apenas criar, se
não há divulgação e incentivo, essa ação não será efetiva e não surtirá os efeitos que se espera
de uma gestão participativa. Um exemplo disso aconteceu nos Encontros Territoriais do PPA
Participativo 2016-2019 do RN, cuja mobilização e divulgação não foram suficientes para
atingir a meta de participação social que era de 200 pessoas por encontro, em cada território.
Com isso, o processo de diálogo com a sociedade se tornou frágil, frustrando a previsão
estimulada e dificultando a ampliação de uma participação cidadã.
Assim, essa participação deveria acolher “[...] as sugestões e recomendações
oriundas das instâncias participativas e as materializam na prática, por meio do adequado
desenho das políticas e do aporte de recursos humanos e financeiros suficientes para sua
execução (COSTA; CUNHA, 2010, p. 551).
Outra questão, se referiu a como se deu o processo de participação social na
elaboração do PPA 2016-2019. Foi notória a resposta da categoria do Estado, tanto política
quanto técnica. De acordo com o Entrevistado Político 1 e Entrevistados Técnicos 1 e 2, ficou
evidenciando que a participação se deu, principalmente, nos Encontros Territoriais nos quais
houveram interações entre o Estado e a Sociedade. Segundo os relatos deles.
Há de se destacar que outra inovação na elaboração do Plano foi o estabelecimento,
pela 1ª vez no Estado, da participação direta da sociedade: através da realização de
10 Encontros Territoriais do PPA Participativo e da consulta via internet. Nos
eventos territoriais foram apresentadas informações relativas à conjuntura de cada
território, e, em seguida, foram realizadas oficinas de trabalho nas quais os cidadãos
puderam discutir e, por fim, formular propostas relativas a temas de seu interesse, de
acordo com as seguintes dimensões: sociocultural (saúde, educação, assistência
social, segurança, dentre outros), político-institucional, ambiental e econômica.
Técnicos de vários órgãos do Governo do Estado também participaram das oficinas,
disponibilizando apoio técnico à realização das discussões. Após concluídas, as
propostas foram apresentadas para todos os presentes a cada evento. Participaram
dos eventos 1.227 pessoas, que apresentaram 574 propostas para o desenvolvimento
do Estado nos próximos quatro anos. A sociedade, neste processo, pôde indicar
claramente quais foram suas demandas mais urgentes, além de terem exercido a
cidadania participando do planejamento estadual. Posteriormente, por meio da
implantação do monitoramento compartilhado do Plano, a sociedade pode continuar
tendo a oportunidade de governar junto com o Governo do Estado. A Consulta pela
Internet teve como objetivo ampliar o conhecimento sobre a percepção do cidadão
acerca o seu território e, ao mesmo tempo, ouvi-lo na eleição de prioridades e
sugestão de ações para o desenvolvimento do Rio Grande do Norte. Pesquisa
Interativa:www.rn.gov.br;www.facebook.com/ppa.interativo.rn.2016.2019;www.twi
tter.com/PPAInterativoRN (Entrevistado Político 1).
O processo de participação social se deu na etapa de interação com a sociedade (as
etapas do processo estão descritas no tópico 1.1. O TRABALHO DE
ELABORAÇÃO do PPA) em eventos territoriais (reuniões nas cidades polo de cada
território da cidadania do Estado). Nesses eventos havia o diálogo entre os
representantes do Governo do Estado, representantes dos governos municipais,
74
representantes de órgãos públicos federais, representantes de organizações da
sociedade civil e cidadãos em geral para discutir quais as prioridades de cada
território (Entrevistado Técnico 1).
Pelo o que me recordo, foram realizados encontros presenciais nos 10 territórios da
cidadania que dividem o Estado visando a coleta de demandas da população daquela
região. Foi ainda disponibilizado espaço virtual na internet para o lançamento de
propostas pela população (Entrevistado Técnico 2).
Entretanto, quando se verificam as informações da pesquisa quantitativa sobre o
percentual da participação das categorias nesses encontros, constata-se que a presença da
sociedade civil não foi expressiva, sendo que a representação governamental foi superior nas
oficinas temáticas. Então, não se pode afirmar que houve uma ampla participação se os
percentuais demonstram que 58% são representantes do setor público, 41,5% são da
sociedade e 0,5% do setor privado.
Através da iconografia, podemos perceber a realização dos Encontros Territoriais,
nos quais as relações emergem entre Estado e Sociedade. O Estado abre suas portas, saindo
das suas salas, dos gabinetes, das suas secretarias e vai ao encontro da sociedade, no intuito de
ouvi-la por meio das suas demandas, que poderão ser incorporadas ao planejamento
governamental, tornando-se ações, atividades, programas e/ou políticas públicas que
beneficiariam a própria sociedade.
Figura 9 - Evento de abertura no Território Terras Potiguaras, em Natal, 2015.
Fonte: COPLAC/SEPLAN, 2015.
Por outro lado, quando questionamos os representantes dos conselhos estaduais sobre
o papel do seu conselho no processo de elaboração do PPA Participativo 2016-2019,
75
percebemos uma discordância. Sabemos que os conselhos são instâncias importantes no
planejamento, elaboração, deliberação, acompanhamento, controle, monitoramento e avalição
das políticas públicas, sendo fundamental sua participação nessas discussões, porque se essas
instâncias não fazem parte do processo, não haverá participação. No entanto, segundo o
Conselho 1, relata que “lembro que nessa época, nenhuma atenção foi dada ao Conselho
Estadual de Educação – CEE, quando se trata de PPA”. Já o ponto de vista de integrantes de
outros conselhos, Conselhos 2 e 3, apontam que seus respectivos conselhos foram bem mais
atuantes, em relação aos demais. Eles enfatizam que
Foi muito ativo, primeiro fizemos uma oficina de capacitação para a elaboração do
PPA, com os conselheiros e a equipe técnica da SEPLAN/COPLAC, para qualificar
a nossa incidência. Como também, repassamos informes para todos os Conselhos
Municipais de Assistência Social, enfatizando a importância da presença dos
Conselhos nos Encontros Territoriais Participativos, a fim de assegurar a
participação do Controle Social do Sistema Único de Assistência Social, garantindo
a defesa das nossas deliberações e metas pactuadas e deliberadas, para o
fortalecimento e efetivação do SUAS no RN (Conselho 3).
Olha, nosso papel foi, já que tratamos do controle social do SUS, né? No SUS, na
Saúde, do PPA do Estado, é mais focado, mais na temática da saúde, no foco saúde,
visto que era né, na verdade o nosso principal objetivo e, assim, a nossa principal
ação nesse sentido foi finalizar os programas, os projetos e o que estava previsto
para os quatro anos. Era tentar ver no que era possível e fazer alguma adequação,
alguma modificação. É dar conhecimento ao conjunto dos conselheiros e
conselheiras do que estava sendo proposto daquela, naquela peça orçamentária é...
principalmente, é assim, essa questão da transparência, né? Conhecer aquilo que
estava sendo disposto, né, aquilo que estava sendo previsto e a partir daí,
acompanhar a sua tramitação... (Conselho 2).
Por meio da figura abaixo, percebe-se que na oficina temática realizada Território
Assu-Mossoró, em Mossoró, o momento de discussão entre os participantes tem um número
significativo de pessoas, o que não ocorreu em outros territórios.
76
Figura 10 - Oficina Temática no Território Assu-Mossoró, em Mossoró, 2015.
Fonte: COPLAC/SEPLAN, 2015.
Nessa perspectiva, foi questionado aos entrevistados dos conselhos como na época
foi pensado, estruturado e discutido o PPA setorial 2016-2019 da sua área. Como é notório,
determinadas políticas públicas possuem instâncias de governança que tem caráter consultivo
e/ou deliberativo. Seus respectivos conselhos devem participar e aprovar as políticas e o PPA
setorial, elaborado pelas referidas secretarias e órgãos estaduais, “isso foi orientado e frisado
por inúmeras vezes pela COPLAC/SEPLAN aos técnicos setoriais nesse momento de
elaboração, aos quais também deveriam incorporar as demandas dessas instâncias” (Diário de
Campo, 10 de setembro de 2020).
De acordo com o Conselho 1, “até onde eu lembro, o PPA já chegou pronto para que
a gente apreciasse e aprovasse, onde não tivéssemos discussões anteriores...” (Conselho 1).
Isso vai contra o que a gestão na época estava realizando. Como pode um conselho importante
das políticas públicas não participar dos debates e não construir coletivamente suas demandas
com seus integrantes? Isso até fere a legislação vigente. Por outro lado, o Conselho 2 afirma
que, “o nosso conselho participou dos encontros territoriais, a gente foi convocado pela
SESAP e discutimos por diversas vezes sobre as propostas do PPA e lutamos, né, pela
melhoria da saúde da população, do estado e pela melhoria do nosso conselho (Conselho 2).
E, o Conselho 3 detalha com precisão como o processo foi pensado, estruturado e discutido
do PPA setorial 2016-2019 da sua área. Segundo ele
O Processo se deu da seguinte forma: Inicialmente fizemos 02(duas) reuniões com
os Coordenadores Setoriais e a Coordenação de Elaboração do PPA da
77
SEPLAN/COPLAC, com o objetivo de apresentar a metodologia e a importância do
planejamento para a execução e efetivação das diretrizes, objetivos e metas a serem
seguidos pela gestão estadual. Em seguida nos reunirmos com as equipes e
coordenações setoriais, para avaliar o PPA 2012 – 2015, e fizemos um alinhamento
com as diretrizes, objetivos e metas dos serviços, benefícios, programas e projetos,
atualizadas pelas portarias do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a
Fome – MDS, as pactuações da Comissão Intergestora Tripartite – CIT e as
deliberações das Conferências Estaduais e Nacionais. Fizemos uma 3ª reunião para
apresentar a consolidação dos relatórios setoriais, para apreciação e possível
validação, da Secretária e da equipe técnica da SETHAS. Como também,
apresentamos em uma reunião a Comissão Intergestora Bipartite – CIB e aos
Conselhos Estaduais vinculados a SETHAS, para apresentação da proposta e em
seguida com as contribuições de todos, finalizamos o documento do PPA da área
social (Conselho 3).
Considerando os relatos dos atores sociais, percebe-se que a participação pode ser
resumida pela “[...] constatação de que participação cidadã constitui um sinônimo para poder
cidadão. Participação é a redistribuição de poder que permite aos cidadãos sem-nada,
atualmente excluídos dos processos políticos e econômicos, a serem ativamente incluídos no
futuro” (ARNSTEIN, 2002, p.4). Com isso, eles passam a fazer parte de um possível processo
decisório de informações que estavam disponíveis. Segundo Arnstein (2002),
Ela é a estratégia pela qual os sem-nada se integram ao processo de decisão acerca
de quais são as informações a serem divulgadas, quais os objetivos e quais as
políticas públicas que serão aprovadas, de que modo os recursos públicos serão
alocados, quais programas serão executados e quais benefícios, tais como
terceirização e contratação de serviços, estarão disponíveis (ARNSTEIN, 2002, p.4).
Outro ponto importante questionado nos remete a entender qual foi a metodologia
utilizada e como o entrevistado avalia o desenvolvimento da metodologia participativa
adotada. Numa visão mais técnica,
O PPA 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte teve como orientação a
metodologia adotada pelo Governo Federal para o ciclo 2016-2019. Foi uma
metodologia que privilegiava a participação social e dava ênfase à dimensão
estratégica. Nesse modelo, a dimensão operacional foi direcionada para o
orçamento. Além disso, o Governo do Estado adotou aspectos do método Zopp
como a busca por uma construção conjunta, utilização de moderadores, divisão em
grupos menores para aprofundar a discussão (divisão por temas), oportunizando
maior contribuição dos participantes (o papel dos representantes do Governo do
Estado era esclarecer dúvidas ou relatar como determinada política pública era
executada e não opinar sobre quais propostas deveriam ser incluídas), utilização de
tarjetas etc. Entretanto, por limitação de tempo, de recursos humanos, materiais e
financeiros, houve apenas a apresentação das sugestões e priorização, sem realizar
análise de envolvimento, análise dos Problemas, análise dos objetivos e análise das
alternativas como estabelece o método (Entrevistado Técnico 1).
Por meio do relato, percebe-se que na metodologia houveram falhas que
prejudicaram o andamento e êxito do processo. No tocante ao método Zopp, que é uma
técnica de planejamento de intervenção social, não ocorreu como é orientado. Então, essa
78
técnica metodológica seria a ideal, considerados os aspectos expostos pelo entrevistado, ou
deveria ter sido adaptada no decorrer do percurso? Acredita-se que esse método não foi o
adequado em virtude do tempo e não atingiu o objetivo ou o que se esperava. Dessa maneira,
para uma próxima edição, este seria um aspecto a ser analisado e adequado à realidade do
planejamento governamental do estado.
O momento de discussão criado na oficina temática realizada Território Trairi, em
Santa Cruz, demonstra a importância do debate e da participação social na elaboração do
planejamento governamental. Na figura abaixo, verifica-se um número reduzido de pessoas
nesse grupo temático.
Figura 11 - Oficina Temática no Território Trairi, em Santa Cruz, 2015.
Fonte: COPLAC/SEPLAN, 2015.
Entretanto, o Entrevistado Técnico 2 traz á tona uma reflexão importante sobre a
importância de consultar a sociedade, mas que na grande maioria não há um retorno ou um
feedback sobre a incorporação de suas demandas no planejmaneto governamental e, muito
menos, no processo de acompanhamento, monitoramento e avaliação das políticas públicas,
sendo esta uma exclusividade dos técnicos e níveis estratégicos de governo. Abaixo, podemos
verificar a fala desse entrevistado técnico sobre a avaliação da metodologia do PPA
Participativo 2016-2019
A nossa avaliação é de que, apesar do esforço político e técnico e da pertinência da
consulta popular, não houve qualquer feedback às comunidades participantes quanto
ao atendimento de suas demandas e como sempre, o processo de monitoramento e
avaliação se deu de forma muito precária, ou seja, não reflete a realidade da
execução do que fora planejado, sem falar no atingimento dos resultados. Ainda
convivemos com um planejamento totalmente distante da realidade da execução, em
79
função da falta de envolvimento e compromisso do nível estratégico do Governo,
dando mal exemplo aos gestores dos órgãos e secretarias, ficando todo esse trabalho
somente no âmbito dos técnicos indicados, em sua grande maioria, responsáveis pela
execução. Desta feita, as decisões estratégicas continuaram dissociadas do que fora
planejado, tornando o dia a dia da execução algo quase que totalmente novo
(Entrevistado Técnico 2).
Esse é um fator que corrobora para o desinteresse da sociedade em participar de
espaços de diálagos, por não ter um retorno sobre implantação e execução de suas
proposituras ou por não participar de todos o processo, seja do planejamento ou da política
pública.
Num outro contraponto, quando questionamos os representantes dos conselhos
estaduais sobre a opinião da metodologia adotada para a elaboração do PPA Participativo
2016-2019, percebemos visões diferenciadas sobre a metodologia. De acordo com o Conselho
3, a metodologia foi adequada para o momento em que estava passado a SEPLAN e o Estado.
Uma boa metodologia e que no momento era a mais adequada, para as condições
disponíveis, técnicas e financeiras do Estado. Sabemos o grande desafio que a
equipe técnica da SEPLAN/COPLAC enfrentou, principalmente pela equipe
reduzida, para executar um modelo administrativo novo para o Estado, de
construção coletiva. Onde requer uma considerável estrutura, principalmente de
pessoal para conduzir o processo definido, através de Encontros Territoriais
Participativos, da consulta direta pelo site e da pesquisa interativa, por meio das
redes sociais, com uma equipe reduzida, mas com uma vontade e disponibilidade,
pelo compromisso e comprometimento de todos (Conselho 3).
Por outro lado, o Conselho 1, diz que “não posso falar, porque o nosso conselho não
participou dessas discussões”. Pactuando da mesma ideia, o Conselho 2 diz que a estrutura já
vem posta e os referidos conselhos, que são instâncias de governança social, não participam e
nem são consultadas no processo de definições e elaborações das ferramentas participativas.
A metodologia é interessante, só que poderia ser melhor ainda, ou como assim, é
que a discussão, como disse, você de repente reúne um grupão de pessoas, numa só
oficina. E a coisa é uma quanto desnivelada, né, tem pessoas que chega sem noção
algumas e outras com conhecimento. Além disso, deveria nas oficinas ter mais
tempo para discussão, apenas a metade do dia não dá para fazer de forma alguma,
uma discussão consistente das políticas públicas e das verdades demandas da
sociedade, apenas uma consulta superficial. [...] eles já veem, o PPA, dentro de uma
estrutura é... digamos assim, pronta e em que existem normas, né? Existem regras,
existe é, e... já um conjunto de situações que colocam uma estrutura prévia, que já
vem semipreparada, na verdade, pelo planejamento estadual. Infelizmente, nós do
controle social não temos como opinar sobre a estrutura já definida. Isso deveria
haver uma conversa prévia com os conselhos estaduais e instâncias de governança
para debatermos melhores formas, né, de participação popular. Isso faria com que a
gente opinasse as melhores maneiras dos conselhos participarem dessas discussões
nos territórios. Acho que nós daríamos uma grande contribuição (Conselho 2).
80
Por meio do relato, percebe-se que a metodologia deve ser melhorada e que o tempo
para a sua realização nos territórios é insuficiente para um debate mais aprofundado. Isso
pode ser confirmando quando, anteriormente, o Entrevistado Técnico 1, afirma que a técnica
metodológica do Zopp não foi aplicada na sua plenitude.
Arnstein (2002), desenvolveu uma tipologia de participação denominada “escada da
participação cidadã”, que possui oito degraus, onde cada um corresponde ao grau de poder do
cidadão em decidir sobre os resultados. Esses degraus são classificados em três níveis, sendo:
mais baixo, “não-participação”; intermediário, “níveis de concessão mínima de poder”; e, o
último e mais alto, “níveis de poder cidadão” (ARNSTEIN, 2002, p. 5).
E até esse momento, por meio dos relatos dos representantes da sociedade, verifica-
se que o Estado promoveu esses Encontros Territoriais, cujas oficinas foram o ápice das
discussões e debates, nas quais houve realmente a possibilidade de os cidadãos ouvirem e
serem ouvidos. Pode-se afirmar que a participação social se encontra no degrau “Consulta”,
estando no nível intermediário, denominado de “níveis de concessão mínima de poder”, isso
porque, os cidadãos não têm o poder para garantir que suas proposições serão aceitas por
aqueles que detêm o poder, no caso, pelo governo do RN (ARNSTEIN, 2002, p. 5).
No tocante ao ponto que remete sobre quais foram os principais desafios na adoção
de metodologias participativas no processo de elaboração do PPA, até por se tratar da
primeira experiência estadual, o Entrevistado Político 1 relata que é importante “esclarecer,
durante os debates realizados com a população, os limites fiscais do Estado do Rio Grande do
Norte de maneira que houvesse a compreensão técnica e uma efetiva priorização das
propostas apresentadas” (Entrevistado Político 1). Já a parte técnica do governo (níveis tático
e operacional), os Entrevistados Técnicos 1 e 2, apresentam questões que estão além dos
limites fiscais, como recursos humanos, o tempo para a execução do processo, “a mobilização
e compreensão social; o envolvimento da alta gestão dos órgãos e secretarias; e a participação
efetiva de um número significativo de órgãos e secretarias” (Entrevistado Técnico 2). Além
disso, o Entrevistado Técnico 1 detalha com precisão os desafios encontrados pela gestão,
nesse processo participativo como,
[...] a carência de recursos humanos (limitação de técnicos estaduais com
conhecimento e disponibilidade para se envolver nas tarefas. Por isso, o Governo do
Estado optou por contratar uma consultoria externa para dar suporte à
COPLAC/SEPLAN-RN), limitação de tempo para cumprir o cronograma, haja vista
que o PPA tem prazo legal estabelecido na Constituição Estadual para
encaminhamento ao Poder Legislativo, a consultoria contratada não tinha
representação no Estado dificultando a comunicação, o reduzido comparecimento
dos gestores estaduais (Governador e Secretários) aos eventos de participação social,
a limitada articulação nos territórios para divulgação dos eventos tendo como
81
consequência a baixa presença da sociedade local e territorial, a Coordenadoria tinha
outras atribuições, não podendo se dedicar integralmente ao processo de elaboração
do PPA etc (Entrevistado Técnico 1).
Dessa maneira, a gestão estadual deveria ter dado o real valor, mais importância e
subsídios para que esse processo pudesse alcançar níveis elevados de poder cidadão, ficando
subentendido que foi colocado em prática da maneira que fosse possível, ficando a
responsabilidade pela execução do nível tático e operacional. Assim, o nível estratégico não
considerou ou colocou uma “venda nos olhos” acerca das variadas limitações que se tinha no
presente, para a execução desse planejamento participativo. Assim, essa participação deveria
acolher “[...] as sugestões e recomendações oriundas das instâncias participativas e as
materializam na prática, por meio do adequado desenho das políticas e do aporte de recursos
humanos e financeiros suficientes para sua execução (COSTA; CUNHA, 2010, p. 551), algo
que ocorreu parcialmente.
Um dos pontos fundamentais que foi questionado aos entrevistados da categoria do
Estado, que tinha o intuito de entender como o resultado das participações se refletiu no PPA
2016-2019 e se as demandas sociais foram incorporadas ao presente no Plano. Eles
argumentam que:
Todas essas propostas apresentadas nos eventos territoriais e resultantes das
pesquisas da internet, foram compiladas e entregues aos diversos órgãos setoriais da
Administração para consideração no momento da elaboração dos Objetivos, Metas e
Iniciativas do Plano. Das propostas apresentadas nos encontros territoriais e na
internet, 67% e 73% respectivamente, foram incorporadas ao PPA 2016-2019 (Entrevistado Político 1).
Após as discussões nos pequenos grupos temáticos dos eventos de participação
social, os participantes se reuniam em assembleia no auditório para validar e aprovar
as propostas de todos os grupos. Depois da realização dos eventos, a equipe
COPLAC catalogou todas as propostas e as encaminhou aos órgãos responsáveis por
sua execução para analisar a viabilidade para inclusão no PPA. Quando a análise era
favorável, a proposta (demanda) era transformada em meta e/ou iniciativa do Plano.
Após a etapa de cadastro dos objetivos, metas e iniciativas pelos órgãos, a COPLAC
realizou o levantamento de quantas e quais propostas haviam sido incluídas. No
tópico 1.2. O PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO E INTERATIVO:
PARTICIPAÇÃO POPULAR NA ELABORAÇÃO DO PPA constam informações
sobre o total de propostas por área (percentual), propostas da internet por área
(percentual), o número de propostas por território, quantidade de proposta da
internet por área, percentual de propostas territoriais atendidas, percentual de
propostas territoriais atendidas por território. Portanto, consta no PPA informações
sobre o atendimento das propostas. Entretanto, não informa quais foram atendidas e
quais não foram atendidas (Entrevistado Técnico 1).
Observa-se que nesses encontros, em que a sociedade ouviu e foi ouvida, que
ocorreram por meio da consulta de suas demandas, tem-se um nível intermediário de
participação cidadã, na qual há uma concessão mínima de poder. Segundo Arnstein (2002), é
82
importante identificar que há diferença entre “[...] passar pelo ritual vazio da participação e
dispor de poder real para influenciar os resultados do processo” (ARNSTEIN, 2002, p. 5).
Dessa maneira o ponto focal
[...] de que participação sem redistribuição de poder é um processo vazio e frustrante
para os grupos desprovidos de poder. A participação sem redistribuição de poder
permite àqueles que têm poder de decisão argumentar que todos os lados foram
ouvidos, mas beneficiar apenas a alguns. A participação vazia mantém o status quo
(ARNSTEIN, 2002, p. 5).
Quando se trata da opinião dos conselheiros estaduais se as propostas inseridas no
PPA 2016-2019 contemplaram as necessidades da sua área e por qual motivo, eles foram
categóricos ao afirmarem que sim, mesmo que de forma parcial. Isso pode ser identificado nas
falas dos Conselhos 2 e 3, em que:
[...] Acredito que sim, o nosso esforço foi nessa direção. Porque tivemos o cuidado
de fazer o alinhamento com os marcos regulatórios e a legislação vigente, o
Planejamento Estratégico do Governo e todas as pactuações e deliberações que
prevê o SUAS e as demais Políticas Setoriais coordenadas pela Secretaria e o
conselho (Conselho 3).
A resposta é parcialmente. E porque parcialmente? Porque nem tudo é possivel, né,
num conjunto de questões a gente define o que é prioritário e as coloca no PPA.
Assim, como seria na LOA e na LDO. Na verdade, se trata de um processo, onde
aos poucos a gente vai tentando, e tentando inserir e executar. Nunca, nunca a gente
consegue totalmente... é sempre em parte. É sempre daquela questão de que
precisamos mais, mais e mais, porque dificilmente tem algo dado, esse tá pronto, tá
fechado, não precisa mais de nada. Em resumo, as propostas foram incorporadas no
PPA, porém como se trata de uma construção e conquista política faltou uma maior
cobrança para que o Estado cumprisse com o que tínhamos sugerido (Conselho 2).
Entretanto, de acordo com a literatura, essa dificuldade e resistência de inserir as
proposições da sociedade civil no planejamento governamental, acontece por erros não por
falta de participação, “[...] mas em função do despreparo dos burocratas que são responsáveis
por seu desenho inicial e posterior implementação, combinado com o descaso de agentes
políticos, mais preocupados em obter resultados eleitoreiros de curto prazo do que em
soluções de longo prazo” (COSTA; CUNHA, 2010, p. 549). Isso é uma realidade clássica do
que acontece na gestão pública brasileira e, tanto o estado do Rio Grande do Norte quanto os
seus municípios, não ficam fora desse fato.
Na visão dos entrevistados que compõe a categoria do Estado, o que poderia ter sido
melhorado no processo de participação social do PPA Participativo 2016-2019, segundo o
Entrevistado Político 1 seria “o desenvolvimento de outras ferramentas de consultas digitais
(Entrevistado Político 1). Já o Entrevistado Técnico 1 enfatiza que “poderia ter realizado uma
capacitação mais estruturada para os técnicos estaduais para absorção do processo. Outro
83
ponto que poderia ter sido aprofundado foi a articulação nos territórios para que os eventos
tivessem mais representatividade” (Entrevistado Técnico 1). Por último, o Entrevistado
Técnico 2 enfatiza que o nível estratégico deveria ter sido capacitado e ser mais atuante nesse
processo. Dessa forma, ele relata que,
Da mesma forma que foram treinados os técnicos indicados pelos órgãos, seus
gestores deveriam ter sido, pelos menos, através de algumas reuniões com a
participação efetiva do nível estratégico do Governo, dando o exemplo de
envolvimento e valorização do método definido. Por outro lado, tal medida deveria
ter sido continuada no decorrer da execução, igualmente pelo nível estratégico
citado e não só pela equipe técnica da SEPLAN/RN, o que nem isso se deu
(Entrevistado Técnico 2).
Quanto a essa questão da articulação nos territórios e a representatividade nas
oficinas, verificou-se que havia uma perspectiva de presença de 200 pessoas por evento.
Entretanto, o que foi constatado na pesquisa quantitativa foi que, de um total estimado de
2.000 mil pessoas a estarem presentes nas oficinas temáticas, apenas compareceram 765
pessoas. Por meio dos dados, a previsão atingiu o equivalente a 38% de participantes e,
destes, estão as três categorias (sociedade, setor público e setor privado), evidenciando a baixa
presença da sociedade nos eventos. Além disso, ficaram faltando um total de 1.235 mil
pessoas, do que estava previsto, equivalendo a um total de 62% do planejado. Dessa maneira,
por meio das várias falhas já citadas nos relatos dos entrevistados, se constata que um dos
fatores para essa baixa representatividade é a pouca participação social.
Outra visão, a dos conselheiros estaduais, demonstra o que poderia ter sido
melhorado no processo de participação social do PPA Participativo 2016-2019. De acordo
com o Conselho 1 seria que “no nosso caso, convocar o nosso conselho para a mesa de
elaboração” (Conselho 1). O Conselho 3, acredita que “[...] por ter sido uma iniciativa
pioneira no Estado, não conseguimos mobilizar ainda, alguns setores importantes da
sociedade, teríamos que ter um tempo maior para mobilizar e divulgar a importância e
objetivos desse instrumento, para a sociedade (Conselho 3). E, por último, o Conselho 2
argumenta que,
A gente não pode só pensar no PPA como um momento estanque, como único.
Assim, a participação numa oficina que muitas vezes, de meio expediente, nem de
um dia, consegue ser e acontece num território da cidadania não dá tempo para
discutir o que tem que discutir com profundidade. É preciso que o controle social
tenha tempo para discutir e ajudar o Estado a planejar e executar as políticas
públicas (Conselho 2).
84
Esses relatos dos conselhos sobre o pouco tempo para mobilizar os setores
importantes da sociedade podem ser confirmados e reforçados, por meio dos dados
quantitativos, nos quais verificou-se que nas oficinas temáticas, apenas o Território do Seridó
alcançou um nível superior de representatividade da sociedade em relação a categoria do setor
público, que respectivamente corresponderam a 53% e a 47% na representatividade. Isso
demonstra a necessidade de haver uma mobilização maior.
Além disso, sabemos que nessa região a participação “[...] tende a ser mais intensa
quando já existe uma história pretérita de associativismo, que possibilita a formação de
lideranças populares desvinculadas do Poder Público, e que agem segundo delegação baseada
na confiança de seus parceiros de luta” (COSTA; CUNHA, 2010, p. 551). Sendo um motivos
para que superasse a realidade da participação nos demais território, por sua característica
histórica de engajamento cívico.
Por fim, quando questionamos os entrevistados da categoria Estado sobre qual o
aprendizado gerado a partir do processo de elaboração do PPA 2016-2019, há um mix nas
respostas que se entrelançam entre os aspectos da gestão, técnico e social. Um exemplo disso,
é quando o Entrevistado Político 1 expõe que “a consolidação da defesa intransigente que
devemos ter do primado da democracia, com a valorização da gestão democrática do controle
social sobre a coisa pública”. Num viés mais técnico, o Entrevistado Técnico 1 argumenta
que “a experiência do processo de elaboração do PPA 2016-2019 foi fundamental para a
equipe de planejamento aprimorar o processo de elaboração do PPA 2020-2023”, com a
inserção de nossas estrátegias que melhorasse a metodologia e ampliasse a participação social
(Entrevistado Técnico 1).
Na visão do Entrevistado Técnico 2, necessita haver um comprometimento e
engajamento tanto do nível tático e operacional quanto do nível estrátegico, caso contrário, o
que foi planejado nesse processo não sairá do papel, voltando as vielas de um planejamento
puramente tradicional. Ele relata que,
[...] não adianta todo o envolvimento e compromisso dos técnicos indicados para o
processo de elaboração, se não for igualmente envolvido no processo de elaboração,
execução, monitoramento e avaliação do cumprimento do que fora planejado, o
nível estratégico do Governo e seus Dirigentes de órgãos e secretarias. Enquanto
isso não ocorrer verdadeiramente, iremos continuar planejando algo e executando
outra coisa totalmente diferente, atendendo apenas as vontades dos dirigentes da
vez. De nada adianta o trabalho de envolvimento da sociedade num processo
participativo. Isso tudo ficará somente no discurso político de “planejamento
participativo” (Entrevistado Técnico 2).
85
Por outro lado, pela perspectiva dos conselheiros estaduais sobre o aprendizado
gerado a partir do processo de elaboração do PPA 2016-2019, constata-se que suas opiniões
caminham na vertente da importância de valorização da particição social no processo de
planejamento governamental e no ciclo das políticas públicas. É fundamental entender que a
participação social é um processo em construção, “[...] onde a sociedade ainda não se deu
conta que é um direito constitucional e que ele é um agente de transformação. Entretanto,
apesar de todos os desafios, avançamos e construímos um caminho sem volta, quanto ao
modelo de gestão participativo no Estado do Rio Grande do Norte” (Conselho 3). Nesse
mesmo viés,
Olha, o que você fica de lição, de aprendizado maior, é que a participação é
fundamental e, nós cidadão, cidadã, nós sociedade civil, nós enquanto cidadão ativo,
como também, enquanto políticos que somos, precisamos cada vez mais,
entendermos que, ou participamos da vida do Estado ou nós participamos mais da
vida política. E, participar do PPA é participar política, seja na esfera da União ou da
esfera do Estado ou do município. No nosso caso, a do Estado e, se a gente não fizer
isso, nós estaríamos aleijados do processo importantíssimo, que é né, a da
transformação da nossa realidade. (Conselho 2).
O que se pode compreender a partir dos relatos dos entrevistados, é que foi iniciado o
primeiro passo para que o estado incorpore ao seu planejamento uma perspectiva de
participação cidadã. É notório que essa primeira experiência de metodologia participativa
implantada na construção do Plano Plurianual requer adaptações e melhorias, ficando
evidente nas falas das categorias em estudo.
Para tanto, o que se constata pelos dados obtidos é um nível de participação
cidadã intermediário, porque a participação ficou restrita a consultar as demandas da
população. Os participantes saíram dos eventos sem ter a garantia que suas opiniões seriam
incorporadas ao planejamento estadual, especificamente, ao PPA. De acordo com Arnstein
(2002, p. 4), fica evidente que
[...] não há continuidade, não há “músculos”, ou seja, não há garantia de mudança do
status quo. A participação constitui o meio pelo qual os sem-nada podem promover
reformas sociais significativas que lhes permitam compartilhar dos benefícios da
sociedade envolvente” (ARNSTEIN, 2002, p. 4).
Concluindo, as reflexões obtidas pela pesquisa qualitativa realizada com os
representantes do Estado e da Sociedade, foram endossadas pelos resultados da pesquisa
quantitativa, que colabora no entendimento da representatividade dos segmentos. Além disso,
verificou-se que houve participação cidadã, mesmo que em níveis de concessão mínima de
poder, através do degrau “Consulta”, cuja população ouviu e foi ouvida, mas não teve a
garantia da inserção de suas demandas e nem houve mudanças na situação atual de
86
empoderamento da sociedade no processo de planejamento governamental. É fundamental o
incremento de adequações e mudanças na concepção metodológica utilizada pelo Estado para
promover a participação, como também, havendo a necessidade de uma reciprocidade e o
compartilhamento de poder entre o Estado e a Sociedade.
4.3 Proposição de melhorias na participação social para o próximo Plano Plurianual.
De acordo com os resultados apresentados com a experiência vivenciada, dos relatos
obtidos na pesquisa qualitativa e por meio de conversas informais com técnicos do governo
sobre o processo de elaboração do Plano Plurianual Participativo 2016-2019, elencamos
algumas proposições que acreditamos que sejam viáveis e que podem melhorar a execução
desse processo de elaboração, fazendo com que se torne mais participativo. Abaixo, seguem
as 10 (dez) sugestões para atingir um nível mais elevado de poder cidadão.
- Ampliar os canais e as ferramentas participativas do PPA, tais como o
desenvolvimento de outras ferramentas de consultas digitais, que subsidiem mais
engajamento e participação na proposição de suas demandas e opiniões;
- Aumentar o tempo de realização das oficinas - maior discussão dos problemas das
áreas temáticas das oficinas, melhorando a qualidade do debate e das propostas, por entender
que apenas uma média de 2 a 3 horas são insuficientes no aprofundamento das demandas
sociais, adequando a metodologia e as técnicas participativas;
- Criar uma Coordenadoria de Articulação Territorial, que viabilize a comunicação
entre a sociedade civil organizada, para que esta participe das tomadas de decisões do
governo, evitando assim que haja apenas uma consulta nos territórios de quatro em quatro
anos e possibilitando que o que foi decido nos territórios seja realmente implantado,
acompanhando, monitorado e avaliado.
- Deter mais atenção com os arquivos físicos dos encontros e as análises dos dados e
informações, além da catalogação e armazenamento adequado;
- Implantar um site ou melhorar a parte que trata do planejamento no site da
SEPLAN, sobre as ações participativas do PPA, facilitando a transparência do setor de
planejamento, além de disponibilizar informações das atividades, ações desenvolvidas e
documentos para que os pesquisadores possam utilizar e estudar;
87
- Promover maior divulgação nos meios de comunicação – sites, blogs, jornais
escritos e falado, TV - para que a população saiba do que está acontecendo acerca do Plano
Plurianual e que suas representações sejam informadas desses espaços de debate participativo;
- Mobilizar e articular mais representações da sociedade – articular auxílio às
prefeituras com listas dos nomes das entidades públicas e associações, com as devidas
informações, para que a própria SEPLAN entre em contato, não deixando apenas essa
responsabilidade sob as prefeituras e aos articuladores territoriais;
- Reduzir o número de representantes do Estado – estipular uma quantidade máxima
de técnicos por secretaria ou órgão, viabilizando assim, o protagonismo social nos encontros
territoriais;
- Tornar as informações e resultados das oficinas mais transparentes, podendo ser
publicadas em documentos no site oficial – ampliando tanto a transparência das ações do
governo quanto a divulgação de informações para futuras pesquisas e estudos;
- Viabilizar um amplo diálogo com os conselhos estaduais, por meio da implantação
do Fórum Interconselhos, que ajudará no compartilhamento de informações entre o
planejamento governamental e a sociedade civil organizada.
Diante do exposto, acredita-se que as proposições podem viabilizar um maior grau
de participação cidadã da sociedade nas discussões e tomada de decisão referente ao Plano
Plurianual Estadual, saindo de um nível intermediário, ou seja, de uma concessão mínima de
poder, para um nível mais elevado de poder cidadão.
88
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Estado do Rio Grande do Norte, na região do Nordeste brasileiro, promoveu
Encontros Territoriais Participativos para a Elaboração do PPA 2016-2019, eventos realizados
nos 10 (dez) territórios do estado. Foram encontros que buscavam integrar a participação
social ao planejamento governamental, modificando a ideia tradicional de elaborar políticas
públicas, isto é, uma discussão entre Estado e Sociedade, por meio da oitiva das demandas da
população que seriam incorporadas ao planejamento estatal. Porém, apenas um encontro
obteve a maior representatividade da categoria da sociedade, que foi no Território Seridó,
realizado no município de Caicó-RN.
Por tudo o que foi exposto anteriormente, consideramos que foi um projeto de grande
relevância e importância para o estado. A gestão estadual, a partir do momento que teve a
ideia e colocou em execução o Plano Plurianual Participativo 2016-2019, demonstrou que
teve em seu projeto de governo o objetivo de desenvolver um projeto que se destacasse pelas
suas ações direcionadas a “gestão inovadora” e “participativa”. No entanto, quando se faz um
balanço do plano analisado por meio do seu viés participativo, é possível observar que ainda
existe uma distância significativa entre a consolidação de uma administração alicerçada na
ampliação do espaço público e a participação da sociedade como mecanismo de controle
social, dado a falta de conselhos territoriais, por exemplo. Apesar de a gestão estadual ter
“criado” um importante projeto para melhorar a participação no planejamento governamental,
muito ainda tem que ser feito para alcançar a participação cidadã, ou seja, chegar a degraus
mais altos de níveis de poder cidadão.
A metodologia do plano analisado chama a atenção para o fato de que o governo teve
vontade política de mudar a realidade do estado, no que diz respeito à participação social
referente ao planejamento governamental e à elaboração das políticas públicas, mas não
avançou no percentual de representatividade social nas oficinas territoriais em detrimento da
categoria do Estado, dada a baixa divulgação, mobilização e sensibilização da sociedade civil
organizada. Aliada a isso, também existiram falhas na execução, em sua plenitude, da
metodologia ZOPP utilizada nas oficinas territoriais, além da falta de um diagnóstico
participativo. Como relata o Entrevistado Técnico 1, “por limitação de tempo, de recursos
humanos, materiais e financeiros, houve apenas a apresentação das sugestões e priorização,
sem realizar análise de envolvimento, análise dos Problemas, análise dos objetivos e análise
das alternativas como estabelece o método”.
89
A ausência da constituição de Conselhos Territoriais ou Grupo de Trabalho
Territorial que pudessem participar do acompanhamento, monitoramento e avaliação das
demandas propostas nos encontros territoriais, foi outro ponto falho que pode ter causado a
diminuição da participação social nesse processo de planejamento governamental. Além
disso, também não houve sequer a perspectiva de realização de encontros territoriais para
prestar contas, apresentando quais demandas foram incorporadas ao planejamento
governamental estadual.
Outro fator, além dos já explicitados, para ter uma baixa presença da sociedade civil
organizada, possivelmente deve ser pelo fato do governo apenas chamar a população para
ouvir e não prestar constas do que foi incorporado ao planejamento e/ou o que foi executado
e, o principal, da não disponibilização de mecanismos que possibilitem participar realmente
do planejamento nos aspectos do acompanhamento, monitoramento e avaliação das políticas
públicas executadas, estratégia pouco identificada nos entes federados.
É importante entender que precisamos avançar no entendimento e engajamento dos
gestores, legisladores e da sociedade, com relação ao papel e a importância do PPA, como um
importante instrumento de planejamento e gestão estratégica, assegurado pela Constituição
Federal de 1988. A participação da sociedade civil é fundamental, não só na elaboração do
Instrumento de planejamento, mas no seu acompanhamento durante toda a implementação e
execução do ciclo orçamentário da gestão pública.
Não podemos cair no clichê de que a sociedade civil tem seus espaços de
participação e não participa. Talvez seja porque ela já está cansada de apenas ser consultada e
não participar de todos os processos da política pública. Também pode ser porque não vê ou
pouco percebe as suas sugestões e/ou demandas sendo implementadas da forma que desejava.
É fundamental caminhar para um processo que modifique
[...] a tradição de submissão ao poder estatal e de expectativa quanto à outorga de
direitos, benefícios ou vantagens parecem ser tarefas ainda para longos anos e,
talvez, pouco compensadoras em termos de resultados efetivos. Assim, aos
defensores da participação parece caber a função histórica de esperar contra toda a
esperança (COSTA; CUNHA, 2010, p. 552).
Dessa forma, por meio da pesquisa quantitativa, constata-se que ainda há essa
submissão ao poder estatal, devido a não haver uma participação efetiva da sociedade na
elaboração do PPA 2016-2019 do Rio Grande do Norte. Isso se deve ao fato de que a
representação do setor público ter sido bem superior à categoria da sociedade, cujos
percentuais respectivamente ficaram nos patamares de 58% e 41,5%, sendo o recomendado e
90
ideal, a superioridade de participantes da sociedade nas discussões das oficinas temáticas do
PPA no período em estudo. Dessa forma, pode-se dizer que houve uma “participação
superficial” ou “participação parcial”.
No tocante à pesquisa qualitativa, percebe-se que a sociedade foi convocada para
participar das discussões sobre a elaboração do PPA 2016-2019, no entanto, verifica-se que a
participação social nesse processo de elaboração se deu de forma mínima, em que a população
foi convocada apenas para ouvir e ser ouvida, não tendo garantias de que todas as suas
demandas seriam incorporadas ao planejamento governamental do RN. Com isso, fica
evidente que no momento posterior, não foram disponibilizados mecanismos ou ferramentas
para que os cidadãos pudessem participar dos processos de consolidação das propostas,
acompanhamento, monitoramento ou avaliação do processo e das políticas públicas.
Constata-se assim, que a participação social no processo de elaboração do Plano
Plurianual Participativo 2016-2019 do Estado do Rio Grande do Norte, de acordo com a
escada da participação cidadã, ocorreu por meio de níveis de concessão mínima de poder, em
que a sociedade não teve o domínio de garantir que suas proposições fossem aceitas ou
incorporadas ao planejamento pelos detentores do poder. Com isso, pode-se classificar que,
dentre os oitos tipos de participação, esse processo encontra-se no quarto degrau que é a
Consulta, devido a sociedade ser convocada apenas para ouvir e ser ouvida. Isso porque os
tomadores de decisão restringem as contribuições dos cidadãos apenas a este nível, cuja “[...]
participação permanece apenas em um ritual de fachada. As pessoas são vistas basicamente
como abstrações estatísticas e a participação é medida pelo número de pessoas presentes nas
reuniões...” (ARNSTEIN, 2002, p. 8). Sendo assim, fica evidente que os cidadãos
participantes das oficinas temáticas “participaram da participação”, ficando explícito o
cumprimento de normas para envolver essas pessoas apenas nesse processo de consulta.
Portanto, é fundamental que o governo do Rio Grande do Norte elabore e coloque em
prática ações, mecanismos e ferramentas que viabilizem uma maior participação cidadã da sua
sociedade no planejamento governamental, em especial, no processo do Plano Plurianual e
nas políticas públicas, fazendo com que ele alcance níveis de poder cidadão e,
consequentemente, atingindo o topo da escada cidadã.
91
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96
APÊNDICES
97
APÊNDICE A – ROTEIRO DE ENTREVISTA SOBRE O PROCESSO DE
PARTICIPAÇÃO SOCIAL DO PLANO PLURIANUAL PARTICIPATIVO 2016-2019
DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE.
CATEGORIA: ESTADO (Político)
NOME:___________________________________________________DATA:____________
SECRETARIA*:_____________________________________________________________
PROFISSÃO:________________________________________________________________
CARGO*:_______________________________ SETOR*:___________________________
QUANTO TEMPO NA FUNÇÃO E/OU NA SECRETARIA*:________________________
*OBS: colocar dados da época do PPA Participativo 2016-2019.
1. Na percepção do (a) senhor (a) qual a função do PPA?
2. O (a) senhor (a) participou diretamente do processo de elaboração do PPA 2016-2019? Se
sim, como se deu o seu envolvimento na elaboração?
3. Como se deu o processo de elaboração do PPA 2016-2019?
4. Porque o Estado resolveu inserir no seu planejamento uma metodologia participativa na
elaboração das políticas públicas?
5. Como se deu o processo de participação social na elaboração do PPA 2016-2019?
6. Qual foi a metodologia utilizada? Como você avalia o desenvolvimento dessa
metodologia?
7. Quais foram os principais desafios na adoção de metodologias participativas no processo
de elaboração do PPA?
8. Como o resultado das participações se refletiram no PPA 2016-2019? (As demandas estão
presentes no Plano?)
9. O que poderia ter sido melhorado no processo de participação social do PPA Participativo
2016-2019?
10. Qual o aprendizado gerado a partir do processo de elaboração do PPA 2016-2019?
98
APÊNDICE B – ROTEIRO DE ENTREVISTA SOBRE O PROCESSO DE
PARTICIPAÇÃO SOCIAL DO PLANO PLURIANUAL PARTICIPATIVO 2016-2019
DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE.
CATEGORIA: ESTADO (Técnico)
NOME:__________________________________________________ DATA:____________
SECRETARIA*:_____________________________________________________________
PROFISSÃO:________________________________________________________________
CARGO*:_______________________________ SETOR*:___________________________
QUANTO TEMPO NA FUNÇÃO E/OU NA SECRETARIA:_________________________
*OBS: colocar dados da época do PPA Participativo 2016-2019.
1. Na percepção do (a) senhor (a) qual a função do PPA?
2. O (a) senhor (a) participou diretamente do processo de elaboração do PPA 2016-2019? Se
sim, como se deu o seu envolvimento na elaboração?
3. Como se deu o processo de elaboração do PPA 2016-2019? Prevaleceu o aspecto político
ou técnico ou ambos? Por quê?
4. Porque o Estado resolveu inserir no seu planejamento uma metodologia participativa na
elaboração das políticas públicas?
5. Como se deu o processo de participação social na elaboração do PPA 2016-2019?
6. Qual foi a metodologia utilizada? Como você avalia o desenvolvimento dessa
metodologia?
7. Quais foram os principais desafios na adoção de metodologias participativas no processo
de elaboração do PPA?
8. Como o resultado das participações se refletiram no PPA 2016-2019? (As demandas estão
presentes no Plano?)
9. O que poderia ter sido melhorado no processo de participação social do PPA Participativo
2016-2019?
10. Qual o aprendizado gerado a partir do processo de elaboração do PPA 2016-2019?
99
APÊNDICE C – ROTEIRO DE ENTREVISTA SOBRE O PROCESSO DE
PARTICIPAÇÃO SOCIAL DO PLANO PLURIANUAL PARTICIPATIVO 2016-2019
DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE.
CATEGORIA: SOCIEDADE (Representantes dos Conselhos Estaduais).
CONSELHO:_____________________________________________ DATA:____________
NOME:_____________________________________________________________________
PROFISSÃO:___________________________FUNÇÃO*:___________________________
REPRESENTAÇÃO NO CONSELHO (Na época*):_________________________________
*OBS: colocar dados da época do PPA Participativo 2016-2019.
1. Na percepção do (a) senhor (a) qual a função do PPA?
2. Na sua opinião, porque o Estado resolveu inserir no seu planejamento uma metodologia
participativa na elaboração das políticas públicas?
3. O (a) senhor (a) participou diretamente do processo de elaboração do PPA 2016-2019? Se
sim, como se deu o seu envolvimento na elaboração?
4. Como você se sentiu ao participar das discussões do PPA 2016-2019? Por quê?
5. Qual a sua opinião sobre a metodologia adotada para elaboração do PPA Participativo
2016-2019?
6. Qual foi o papel do seu conselho no processo de elaboração do PPA Participativo 2016-
2019?
7. Como foi pensado, estruturado e discutido o PPA setorial 2016-2019 da sua área?
8. Na sua opinião, as propostas inseridas no PPA 2016-2019 contemplaram as necessidades
da sua área? Por qual motivo?
9. O que poderia ter sido melhorado no processo de participação social do PPA Participativo
2016-2019?
10. Qual o aprendizado gerado a partir do processo de elaboração do PPA 2016-2019?
100
ANEXOS
101
ANEXO 1 – LISTA DE CREDENCIAMENTO DOS ENCONTROS TERRITORIAIS PARTICIPATIVOS PARA A ELABORAÇÃO
DO PLANO PLURIANUAL PARTICIPATIVO 2016-2019 DO RIO GRANDE DO NORTE.
LISTA DE CREDENCIAMENTO - Encontros Territoriais Participativos
ASSUNTO: Planejamento Participativo - PPA 2016-2019 - Território
DATA:____/____/_____. HORA: 8h LOCAL:____________________
Nº NOME MUNICÍPIO INSTITUIÇÃO/ÓRGÃO TELEFONE EMAIL
102
ANEXO 2 – LISTA DE PRESENÇA DAS OFICINAS TEMÁTICAS DOS
ENCONTROS TERRITORIAIS PARTICIPATIVOS PARA A ELABORAÇÃO DO
PLANO PLURIANUAL PARTICIPATIVO 2016-2019 DO RIO GRANDE DO NORTE.
LISTA DE PRESENÇA
TERRITÓRIO:_________________________________
DIMENSÃO:___________________________________
Nº PARTICIPANTE MUNICÍPIO INSTITUIÇÃO