universidade federal do cearÁ curso de graduaÇÃo …
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ
CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO
COORDENAÇÃO DE ATIVIDADES COMPLEMENTARES E MONOGRAFIA
JURÍDICA
GABRIEL ARAÚJO SOBREIRA
O DIREITO INTERNACIONAL NO COMBATE À POLUIÇÃO DOS MARES POR
PLÁSTICO: RESPONSABILIDADE ESTATAL, INSTRUMENTOS JURÍDICOS
VIÁVEIS PARA CONTROLE DE CONDUTAS E POSSÍVEIS SANÇÕES PARA UM
BRASIL POLUIDOR DO MEIO AMBIENTE MARINHO
FORTALEZA
2019
GABRIEL ARAÚJO SOBREIRA
O DIREITO INTERNACIONAL NO COMBATE À POLUIÇÃO DOS MARES POR
PLÁSTICO: RESPONSABILIDADE ESTATAL, INSTRUMENTOS JURÍDICOS
VIÁVEIS PARA CONTROLE DE CONDUTAS E POSSÍVEIS SANÇÕES PARA UM
BRASIL POLUIDOR DO MEIO AMBIENTE MARINHO
Monografia apresentada à Coordenação do
Curso de Graduação em Direito da
Universidade Federal do Ceará, como requisito
parcial à obtenção do título de Bacharel em
Direito.
Área de concentração: Direito Internacional
Público.
Orientadora: Profª. Drª. Tarin Cristino Frota
Mont´alverne
FORTALEZA
2019
GABRIEL ARAÚJO SOBREIRA
O DIREITO INTERNACIONAL NO COMBATE À POLUIÇÃO DOS MARES POR
PLÁSTICO: RESPONSABILIDADE ESTATAL, INSTRUMENTOS JURÍDICOS
VIÁVEIS PARA CONTROLE DE CONDUTAS E POSSÍVEIS SANÇÕES PARA UM
BRASIL POLUIDOR DO MEIO AMBIENTE MARINHO
Monografia apresentada à Coordenação do
Curso de Graduação em Direito da
Universidade Federal do Ceará, como requisito
parcial à obtenção do título de Bacharel em
Direito.
Área de concentração: Direito Internacional
Público.
Aprovada em: ___/___/______.
BANCA EXAMINADORA
________________________________________
Profª. Drª. Tarin Cristino Frota Mont’Alverne (Orientadora)
Universidade Federal do Ceará (UFC)
_________________________________________
Profª. Drª. Arnelle Rolim Peixoto
Universidade Federal do Ceará (UFC)
_________________________________________
Mestranda Beatriz Nunes Diógenes
Universidade Federal do Ceará (UFC)
A todos os humanos e não humanos que
sofrem com a degradação ambiental do nosso
planeta
AGRADECIMENTOS
À Mãe Terra, aos deuses e guardiões espirituais que me cercam e, diariamente,
iluminam meu caminho nesse plano.
À Profa. Dra. Tarin Cristino Frota Mont´alverne, não só pela orientação deste
trabalho, mas pelo incentivo à investigação científica dentro de um assunto apaixonante.
Aos membros participantes da banca examinadora, a Profª. Drª. Arnelle Rolim
Peixoto e a mestranda Beatriz Nunes Diógenes, por disponibilizarem tempo para análise deste
trabalho e participarem desse momento acadêmico que vivo.
A todos os professores incríveis com quem tive o privilégio de aprender, da
Educação Infantil até a Universidade, por se dedicarem à profissão mais linda e
transformadora que alguém pode exercer.
Aos vários colegas que tive o prazer de conhecer durante meu caminho pela
graduação, em especial Breno Moura, Karina Vasconcellos, Laura Ribeiro, Lucas Choairy,
Maíra Mesquita, Marina Ponte, Marcos Nogueira Jr., Rafael Nogueira, Victor Teixeira de
Freitas e Walisson Lopes, que foram para mim um grande estímulo a continuar no Direito em
um momento que nem eu acreditava gostar da área.
Aos amigos fora do curso, Raíssa Rios e Pedro Doria, pela década de
companheirismo.
Aos meus pais, Elisabeth e Rogério, pelo esforço em me proporcionar tudo o
possível para meu crescimento como ser humano, desde sempre. Bem como aos meus avôs e
avós, Milton, Humberto e Terezinha, especialmente minha avó Aparecida, um anjo em minha
vida.
Ao meu companheiro, Genilson, pela paciência e compreensão durante este
semestre.
A todas as pessoas incríveis que tive oportunidade de conhecer nos estágios que
realizei durante a graduação, pela atenção e esforço em me ensinar. Aos colegas da PGM de
Fortaleza, Patrícia e Gabriel, pelos dias felizes de estágio.
A todos os amigos não humanos que fizeram e fazem parte da minha vida, pois
essenciais para que hoje eu tenha desenvolvido minimamente um sentimento tão necessário
no mundo caótico em que vivemos: a compaixão.
“The rainstorm and the river are my brothers
The heron and the otter are my friends
And we are all connected to each other
In a circle in a hoop that never ends
How high does that sycamore grow
If you cut it down then you'll never know
And you'll never hear the wolf cry to the blue
corn moon
For whether we are white or copper skinned
We need sing with all the voices of the
mountain
We need paint with all the colours of the
wind”
(Colors of the Wind - Alan Menken / Stephen
Schwartz)
RESUMO
O presente trabalho tem como objetivo analisar como o Direito Internacional tem buscado
impedir a poluição dos oceanos por resíduos plásticos, os instrumentos previstos na legislação
para proteção do meio ambiente marinho e as possíveis sanções para o Brasil caso a
comunidade internacional constate uma conduta de poluidor dos mares vinda do país. O mar
deixou de possuir valor puramente econômico, sendo hoje reconhecidamente um espaço
comunitário e essencial à proteção da biodiversidade e ao desenvolvimento da humanidade. A
partir de análise documental e bibliográfica, são expostos os principais motivos que tornaram
o plástico num vilão para o meio ambiente marinho, trançando-se um breve histórico da
legislação internacional que trata da poluição marinha até a Convenção de Montego Bay, base
do Direito do Mar e que previu algum nível de responsabilidade internacional por dano a esse
espaço, ainda que a partir de uma perspectiva tradicional de responsabilização e insuficiente, a
priori, em se tratado do tipo de poluição causada pelo plástico. Em seguida, foi analisado
como o Brasil tem empreendido esforços no combate ao lixo plástico em território nacional,
focando-se na Política Nacional de Resíduos Sólidos e no recente Plano de Combate ao Lixo
no Mar. Após, considerando as recentes e retrógradas posturas do governo brasileiro em se
tratando de compromissos internacionais que tratem de preservação ambiental, passou-se a
analisar os instrumentos jurídicos já existentes na legislação internacional, sobretudo na
própria UNCLOS, para cobrar uma conduta positiva por parte do Brasil no combate à
poluição marinha por plásticos, a partir da ideia de que o meio ambiente marinho
ecologicamente equilibrado é também um direito humano e deve ser defendido como jus
cogens dentro do Direito Internacional, sugerindo-se possíveis sanções a serem aplicadas ao
Brasil pela comunidade internacional caso o país reitere sua conduta como poluidor do mar,
ressaltando-se, por fim, a importância do uso ponderado das possíveis represálias, sempre
levando em consideração a democracia e a diplomacia que devem guiar as relações entre as
nações.
Palavras-chave: Direito Internacional. Direito Internacional Ambiental. Direito Ambiental.
Responsabilidade Internacional. Dano internacional ao Meio Ambiente. Plástico. Direito do
Mar
ABSTRACT
This research aims to analyze how international law has sought to prevent pollution of the
oceans by plastic waste, the instruments provided in the legislation to protect the marine
environment and the possible sanctions for Brazil if the international community notices a
polluter behavior coming from the country. The sea has ceased to have purely economic value
and is now recognized as a community space and essential for the protection of biodiversity
and the development of humanity. Using documentary and bibliographic analysis, the main
reasons that made plastic a villain for the marine environment are exposed, and a brief history
of international legislation that deals with marine pollution is traced until the Montego Bay
Convention, the basis of the Law of the Sea, which foresaw some level of international
liability for damage to this space, but approaching traditional perspective of accountability
and insufficient to the type of pollution caused by plastic. It then analyzed how Brazil has
been making efforts to combat plastic waste in the national territory, focusing on the National
Solid Waste Policy and the recent Plan for Combating Garbage at Sea. After, considering the
recent and retrograde postures of the federal government when it comes to international
commitments involving environmental preservation, the legal instruments already existing in
international legislation, especially in UNCLOS, were analyzed in order to demand a positive
conduct coming from Brazil in the fight against marine pollution by plastics, based on the
idea that the ecologically balanced marine environment is also a human right and should be
defended as jus cogens for international law, suggesting possible sanctions to be applied to
Brazil by the international community if the country reiterates its conduct as a polluter of the
marine environment. Finally, the importance of the thoughtful use of these are reprisals,
always taking into account the democracy and diplomacy that should guide relations between
nations.
Keywords: Internacional Law. Internacional Environmental Law. Environmental Law.
Internacional Liability. Internacional damage to the environment. Plastic. Law of the Sea
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Mapa dos rios de plástico. A sigla MPW indica mismanaged plastic waste, detritos
de plástico mal geridos ......................................................................................................... 18
Figura 2 – Padrões de circulação oceânica que causam o acúmulo de lixo (“ilhas de plástico”)
e países que mais geram resíduos plásticos .......................................................................... 19
Figura 3 – Tubarão envolto em pedaço de rede de pesca “fantasma” ................................. 20
Figura 4 – Foca presa em pedaço de plástico ...................................................................... 21
Figura 5 – Uma saga de seis anos à deriva até arribar no litoral dos Estados Unidos ......... 22
Figura 6 – Reprodução do ciclo de formação do microplástico .......................................... 24
Figura 7 – Larvacea: tipo de animal que vive nas profundezas e que, involuntariamente,
transporta microplásticos ao fundo do mar .......................................................................... 25
Figura 8 – Mar territorial, zona contígua, ZEE e plataforma continental no Brasil ........... 29
Figura 9 – Municípios com coleta seletiva (1994-2018) .................................................... 35
Figura 10 – Programas municipais de coleta seletiva no Brasil (2016) .............................. 35
Figura 11 – Ecoponto instalado em Fortaleza/CE ............................................................... 37
Figura 12 – Composição gravimétrica dos resíduos sólidos reciclados em 2018 no Brasil. 38
Figura 13 – Bolsa de água biodegradável usada na Maratona de Londres em 2019 .......... 39
Figura 14 – Divulgação da campanha Mares Limpos ......................................................... 41
Figura 15 – Caranguejo Eremita usa pedaço de plástico como concha ............................... 58
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CNUDM Convenção das Nações Unidas para o Direito do Mar
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
ITLOS International Tribunal for the Law of the Sea
MARPOL International Convention for the Prevention of Pollution from Ships
MMA Ministério do Meio Ambiente
ONU Organização das Nações Unidas
PNCLM Plano Nacional de Combate ao Lixo no Mar
PNRS Política Nacional de Resíduos Sólidos
RFB República Federativa do Brasil
UNCLOS United Nations Convention on the Law of the Sea
WWF World Wide Fund for Nature
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................ 14
2 PLÁSTICO PETRODERIVADO: UM PROBLEMA MUNDIAL .............................. 17
2.1 O despertar para o problema ....................................................................................... 17
2.2 Danos à biodiversidade: do enredamento por fishghosting ao fornecimento de
transporte para espécies invasoras .................................................................................... 20
2.3 Micro e nanoplásticos: origem dos resíduos e possível bioacumulação de substâncias
nocivas .................................................................................................................................. 22
3 O DIREITO INTERNACIONAL E O COMBATE À POLUIÇÃO MARINHA POR
PLÁSTICO ......................................................................................................................... 26
3.1 O Direito do Mar a partir da legislação internacional ............................................. 26
3.2 A Convenção de Montego Bay: limitação do documento quanto à responsabilização
internacional por dano ao meio ambiente marinho e o alcance de seus instrumentos ... 28
4 OS RESÍDUOS SÓLIDOS NO BRASIL: A EFETIVIDADE DA POLÍTICA
NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS E O PLANO DE COMBATE AO LIXO NO
MAR ..................................................................................................................................... 33
4.1 A Política Nacional de Resíduos Sólidos no Brasil e a efetividade de seus
instrumentos ........................................................................................................................ 33
4.2 O Plano Nacional de Combate ao lixo do Mar (2017-2019): influência da Estratégia
de Honolulu e superficialidade das ações abrangidas pelo plano
brasileiro............................................................................................................................... 39
5 O DIREITO INTERNACIONAL COMO INSTRUMENTO PARA CONTROLE DE
CONDUTAS DO BRASIL: DA INEXISTÊNCIA DE SOBERANIA ABSOLUTA À
REINCIDÊNCIA DO PAÍS COMO POLUIDOR DO MEIO AMBIENTE MARINHO.43
5.1 A importância da inclusão do plástico como resíduo perigoso na Convenção de
Basileia em 2019 e a posição assumida pelo Brasil ......................................................... 43
5.2 Como impedir a poluição plástica utilizando instrumentos internacionais já
existentes? ........................................................................................................................... 45
5.2.1 A natureza jus cogens da proteção dos oceanos: a qualidade do meio ambiente
marinho ecologicamente equilibrado como direito humano e o regime comunitário de
proteção dos mares .............................................................................................................. 45
5.2.2 Uma “solução” prática: utilizando a Convenção de Montego Bay para impedir a
poluição do mar por plástico .............................................................................................. 48
5.3 Possíveis consequências e sanções caso o Brasil reitere sua falta de compromisso no
combate à poluição marinha por plástico ........................................................................ 51
6 CONCLUSÃO ................................................................................................................. 55
REFERÊNCIAS ................................................................................................................. 59
14
1 INTRODUÇÃO
Os plásticos petroderivados tornaram-se um desafio na atual conjuntura de
produção e consumo da sociedade. Devido ao intenso uso do material em praticamente todas
as atividades da vida diária, inclusive nas essenciais à saúde, sua produção e uso precisam ser
discutidos com urgência, objetivando a utilização responsável do recurso, o correto descarte e
o fomento de pesquisa e produção de materiais viáveis a substituí-lo a curto, médio e longo
prazo (WWF, 2019).
Quando a poluição e seus aspectos negativos se limitam a regiões específicas do
continente, a limpeza e eventual recuperação do espaço são viabilizadas pelas próprias leis
vigentes naqueles locais. No entanto, quando a degradação ocorre no território marinho, que,
em sua quase totalidade, não pertence a nenhum país específico, o combate à poluição plástica
torna-se um problema que ultrapassa as fronteiras jurídicas criadas pelas nações, sendo,
portanto, uma responsabilidade compartilhada por todos os países e habitantes do planeta.
Diversos países, como Áustria, Alemanha, Bélgica, Holanda e Suíça, já despertaram para o
problema (EUROPEAN ENVIRONMENT AGENCY, 2013) e buscam agora influenciar os
que ainda resistem à substituição/redução do uso do plástico, apoiando a formalização de
acordos internacionalmente com esse objetivo.
Alertado diariamente por relatórios internacionais, o atual estágio de degradação
do meio ambiente é extremamente preocupante. Por conta disso, cada vez mais pessoas têm
se unido em prol da proteção do planeta, bem como de todas as formas de vida e dos
elementos que as interconectam. Assim, tem se desenvolvido há alguns anos uma consciência
em torno das consequências negativas do plástico para o ambiente, sobretudo para o meio
ambiente marinho, maior vítima do alijamento de resíduos sólidos produzidos e descartados
indiscriminadamente pelo ser humano, recebendo cerca de 80% de todo o plástico produzido
nos continentes (INTERNACIONAL SOLID WASTE ASSOCIATION, 2017).
A Fundação Ellen MacArthur (2016) aponta que a proporção entre as toneladas de
plástico e as toneladas de peixe registradas nos oceanos era de 1 para 5 em 2014. Em 2025,
será de 1 para 3 e em 2050 irá evoluir de 1 para 1.
Não obstante, segundo alerta do Fórum Econômico Mundial de Davos em 2016,
os prejuízos também são econômicos. O atual sistema de produção, de utilização e de
abandono de plásticos tem efeitos negativos significativos: entre 80 e 120 bilhões de dólares
(entre 73 bilhões de euros e 109 bilhões de euros) em embalagens de plástico são perdidos
anualmente (FUNDAÇÃO ELLEN MACARTHUR, 2016).
No âmbito interno, embora já existam diretrizes trazidas pela Política Nacional de
15
Resíduos Sólidos, a efetivação por meio de políticas públicas não conseguiu acompanhar a
modernização da legislação: o Brasil, hoje, é um dos sete maiores produtores de plástico do
mundo, sendo este material o segundo mais descartado no país, perdendo apenas para os
resíduos orgânicos. De todo esse resíduo gerado, menos de 14% é reciclado, segundo dados
do IPEA (SILVA, 2017).
Assim, o presente trabalho se justifica pelos alertas de diversos estudos que já
relacionam a presença massiva dos plásticos no ambiente marinho a riscos diretos e indiretos
à vida marinha e humana, bem como a urgência em debater o assunto, tendo em vista que boa
parte do resíduo plástico descartado se acumula em territórios sem jurisdição específica
(CONVENÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE O DIREITO DO MAR, 1982).
Esta pesquisa tem como objeto a análise das possíveis consequências jurídicas
internacionais, considerando a repercussão negativa gerada a nível internacional quanto aos
recentes posicionamentos por parte do Governo Federal em matéria ambiental, caso seja
constatada por outras nações a falta de comprometimento do Brasil também no enfrentamento
da poluição por plástico nos oceanos. Buscar-se-á demonstrar como a legislação internacional
pode influenciar positivamente a postura do Brasil diante do problema, afetando a criação de
normas jurídicas e a efetivação de políticas públicas internamente.
O presente trabalho será desenvolvido a partir de análise documental,
principalmente no que tange à legislação internacional e interna brasileira, bem como de
estudos técnico científicos sobre o tema.
Inicialmente, será analisado como o plástico se tornou um problema mundial,
colacionando-se os mais recentes estudos realizados desde o despertar da comunidade
internacional para o problema, apontando-se os prejuízos para a biodiversidade e a existência
dos microplásticos no meio marinho, bem como os malefícios da possível bioacumulação
ocorrida através do material.
Em seguida, será feito um breve histórico de como o Direito Internacional tem
fomentado a redução da presença de lixo plástico nos oceanos, passando pelos acordos
estritamente comerciais do século XX até a legislação a Convenção de Montego Bay,
analisando-se a efetividade da responsabilidade internacional por dano ao meio ambiente
marinho.
Após, analisar-se-á como o Brasil tem enfrentado o tema no âmbito interno,
destacando-se a legislação trazida pela Política Nacional de Resíduos Sólidos, de 2010, e a
efetividade das políticas públicas voltadas ao combate da poluição plástica, principalmente a
partir do recente Plano Nacional de Combate ao Lixo no Mar (PNCLM), lançado em
16
março/2019 pelo Governo Federal (MMA, ano indisponível).
Por fim, será analisado como o Direito Internacional pode ser utilizado para
influenciar o Brasil na efetivação da proteção do meio ambiente marinho. Nesse ponto,
considerando a recente e contraditória negativa do país em assumir compromisso para
restringir o plástico dentro da Convenção da Basileia, poucos meses após o lançamento do
PNCLM, serão analisados alguns possíveis meios internacionais de controle de conduta para
impedir o alijamento de plástico no mar pelo Brasil, bem como possíveis punições com
objetivo de regularização do país caso constatada sua postura como poluidor.
17
2 PLÁSTICO PETRODERIVADO: UM PROBLEMA MUNDIAL
A presença de lixo plástico nos oceanos é um problema de justiça socioambiental1
e, provavelmente, o maior desafio enfrentado atualmente na proteção desses espaços. Mais de
20 anos após a descoberta da Grande Mancha de Lixo no Pacífico, os meios científicos e
midiáticos se mostraram fundamentais na produção e publicização de informações acerca da
poluição plástica nos mares, apontando os prejuízos do material para a biodiversidade
marinha e para a vida humana.
2.1 O despertar para o problema
Foi em 1907, quando o químico belga Leo Baekeland (1863-1944) criou o
primeiro plástico totalmente sintético e comercialmente viável, o Bakelite: começava a era dos
plásticos modernos, feitos à base de petróleo, carvão e gás natural. O processo utilizado foi o
da polimerização, que consiste em juntar, a partir de diversas reações químicas, várias
moléculas menores em uma grande, que não se quebra facilmente e dá ao material maior
durabilidade. Desde então, centenas de plásticos, ou polímeros, foram criados pelas empresas
petroquímicas para as mais diferentes utilidades, como o poliéster (1932), o PVC (1933), o
náilon (1938), o poliuretano (1939), o teflon (1941) e o silicone (1943) (MUNDO
ESTRANHO, 2011).
A abundância do petróleo e a facilidade para a fabricação do plástico, junto à sua
adaptabilidade e durabilidade, só aumentaram a demanda pelo material ao longo da história.
Consequentemente, as atividades humanas passaram a depender diretamente do petroderivado
para serem executadas.
Aliás, não há dúvida quanto à importância que o material teve para o
desenvolvimento da humanidade: as ciências médicas provavelmente jamais teriam alcançado
o patamar atual sem sua existência ou mesmo a conservação de alimentos, que possibilitou a
sobrevivência da espécie humana durante períodos emergenciais ou de escassez alimentar.
Contudo, tal abundância passou a ser prejudicial à medida que a população
mundial aumentava, e com ela a velocidade do consumo. O plástico passou de herói a vilão
em questão de décadas, principalmente por conta do descarte incorreto dos resíduos
1 Segundo Ribeiro (2017), Justiça socioambiental pode ser entendida como a expressão da desigualdade social na apropriação do ambiente e de seus recursos. Ela é um instrumento analítico que remete à gênese da produção de mercadorias pelo sistema hegemônico e serve para conhecer o acesso desigual às vantagens e desvantagens que ele engendra. O autor afirma que a expressão passou a ser utilizada por conta da articulação entre os movimentos sociais e ambientalistas nas reuniões preparatórias para a Conferência das Nações Unidas para Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992.
18
utilizados.
Figura 1 - Mapa dos rios de plástico. A sigla MPW indica mismanaged plastic waste, detritos de plástico mal
geridos.
Fonte: revista Nature
A inexistência de destinação correta dos resíduos sólidos em grande parte dos
países pobres, onde 93% do lixo é depositado a céu aberto (ÉPOCA NEGÓCIOS, 2018), ou
mesmo a precária fiscalização dos processos onde existe legislação regulamentando a matéria,
facilita que o plástico chegue justamente aos espaços onde o combate à sua existência se torna
ainda mais difícil: os oceanos.
Em 1997, o oceanógrafo Charles J. Moore voltava de uma regata entre Los
Angeles e Havaí quando se viu envolto por resíduos plásticos de vários tamanhos, o que a
imprensa internacional passou a chamar de grande ilha de plástico do Pacífico. A partir dali,
diversas pesquisas foram feitas na tentativa de calcular a real extensão da área e a origem do
material (PÚBLICO, 2018).
Sabe-se atualmente que a “mancha” de plástico decorre das correntes marinhas
que levam os resíduos até o local. Os padrões de circulação oceânica de larga escala são
oriundos da combinação do regime de ventos e força de Coriolis, gerando correntes circulares
que criam uma espécie de vórtex que vai acumulando objetos flutuantes no seu interior. Todos
os grandes oceanos têm acumulações de lixo flutuantes na sua zona central, os chamados
“giros”: há dois no Pacífico, dois no Atlântico e um no Índico, sendo a do Pacífico Norte a
maior (SERAFIM, 2018).
19
Figura 2 – Padrões de circulação oceânica que causam o acúmulo de lixo (“ilhas de plástico”) e países que mais
geram resíduos plásticos.
Fonte: FAPESP
De fato, a proporção de plástico flutuante é bem superior a que ocorre em outras
áreas do oceano, fora dos redemoinhos demonstrados na Figura 2. Uma equipe internacional
de cientistas afiliados a The Ocean Cleanup Foundacion mapeou a “ilha” do Pacífico e
constatou que ela já alcança a extensão de três Franças, com aproximadamente 1,6 milhão de
km², sendo formada em sua quase totalidade por detritos plásticos acima de 5mm
(SCIENTIFIC REPORTS, 2018).
A extensão da ilha chamou tanta atenção que foi criada uma campanha para
declaração de independência às Nações Unidas buscando o reconhecimento oficial da Ilha de
Lixo como país.Para pressionar a ONU, disponibilizou-se um abaixo-assinado online aberto a
todas as pessoas do mundo no site Change.org que busca angariar novos signatários e futuros
cidadãos. O país já conta até com moeda, o “escombro”, tudo para atrair a atenção do mundo
para a poluição causada pelo lixo plástico (EXAME, 2017).
Contudo, a poluição plástica visível é só um dos desafios enfrentados. Muito além
das ilhas de plástico, existe todo o material à deriva nos oceanos e inclusive o submerso, que
causa tantos danos à biodiversidade e à vida humana quanto o flutuante.
20
2.2 Danos à biodiversidade: do enredamento por fishghosting ao fornecimento de
transporte para espécies invasoras
Com grandes efeitos sobre a biodiversidade, o lixo marinho afeta em ampla escala
indivíduos de uma significante porcentagem de espécies da fauna marinha. As interações entre
lixo marinho e fauna marinha podem ser de dois tipos: por emalhe ou ingestão. Considerando
estes dois tipos principais de interação, o lixo marinho é conhecido para afetar ao menos 267
espécies de animais marinhos em todo o mundo, incluindo 86% de todas as espécies de
tartarugas marinhas, 44% de todas as espécies de aves marinhas e 43% de todas as espécies de
mamíferos marinhos e muitas espécies de peixes e crustáceos (LAIST, 1997 apud
MASCARANHAS, 2008).
O emalhe ou enredamento ocorre quando o animal fica preso em linhas ou redes
de pesca abandonadas (fishghosting), geralmente por descarte inconsciente de material
pesqueiro, ou mesmo de fragmentos plásticos flutuantes, o que altera o comportamento do
animal e, como já registrado em diversos momentos, consegue até deformar seu corpo,
impedindo um desenvolvimento pleno no ambiente (BRASIL, 2013).
Figura 3 - Tubarão envolto em pedaço de rede de pesca “fantasma”.
Fonte: Jornal Ciência
Além do enredamento, grandes espécies marinhas, como baleias e tubarões,
engolem diariamente centenas de metros cúbicos de água para capturar a comida e, neste
processo, podem ingerir plásticos. Diversas espécies de aves, tartarugas e peixes, por não
conseguirem distinguir o alimento e dos fragmentos sintéticos, terminam ingerindo-os. Ao
longo do tempo e do acúmulo do material no estômago dos animais, os resíduos reduzem
aabsorção de nutrientes e causam danos irreversíveis ao sistema digestivo, causando sua
21
morte e afetando o processo de crescimento e reprodução das espécies.
Figura 4 – Foca presa em pedaço de plástico.
Fonte: BBC
Recentemente, foi constatada uma nova “contribuição” do plástico: o material
pode ser usado como transporte por algumas espécies invasoras (NACIONAL
GEOGRAPHIC, 2018).
Após o tsunami de 2011 no Japão, uma onda de lixo plástico – gaiolas de
moluscos, porções de píeres, embarcações de pesca inteiras – começou a ser transportada
pelas águas até a América do Norte. Seis anos depois, ao atravessar o oceano, o material
estava tomado por mexilhões japoneses, cracas e algas marinhas vivos e prontos para se
reproduzir (MESQUITA, 2018).
Assim, certas espécies exóticas podem passar a utilizar o plástico flutuante
descartado como meio de transporte para diversos locais, o que representa sério risco à
biodiversidade. Tal invasão de espécies exóticas representa o segundo maior desafio para a
biodiversidade, segundo a União Internacional para Conservação da Natureza (MAR SEM
FIM, 2018).
22
Figura 5 - Uma saga de seis anos à deriva até arribar no litoral dos Estados Unidos.
Fonte: nationalgeographic.com
Não obstante, os riscos causados por petroderivados no ambiente marinho não se
limitam a grandes objetos, como os que formam as “ilhas” de plástico mencionadas. O
combate aos micro e nanoplásticos é ainda mais problemático, pois, não se limitando às áreas
costeiras, seu tamanho reduzido passa despercebido aos olhos humanos e da vida marinha.
2.3 Micro e nanoplásticos: origem dos resíduos e possível bioacumulação de substâncias
nocivas
Ao processo de absorvência de substâncias (ou compostos químicos) pelos
organismos dá-se o nome de bioacumulação (MONTONE, ano indisponível) e pode ocorrer
de forma direta, quando as substâncias são assimiladas a partir do meio ambiente (solo,
sedimento, água) ou de forma indireta pela ingestão de alimentos que contêm essas
substâncias (MONTONE, ano indisponível).
Descobriu-se que o plástico funciona como uma verdadeira “esponja” para certas
substâncias, dentre as quais mercúrio, cádmio, chumbo, além de compostos orgânicos
persistentes (POP), como pesticidas e herbicidas. A maioria dos polímeros comuns – como o
23
polipropileno e o poliestireno – degrada muito lentamente e é leve – o que permite serem
transportados com facilidade pelas correntes oceânicas e permanecerem por muito tempo no
ambiente marinho (ECOINFORME, 2017).
Como dito anteriormente, diversas espécies acabam ingerindo os resíduos
plásticos, principalmente quando o tamanho dos detritos é muito reduzido, e as substâncias
carregadas pelo material são incorporadas ao organismo dos animais. A passagem de um nível
trófico para o outro acarreta o aumento da substância nociva para o organismo seguinte, pois
o predador possui maiores concentrações do que a presa, mesmo sem sentir ou ser afetado
imediatamente, sendo o ser humano, que ocupa o último nível, o maior depósito das
substâncias (MONTONE, ano indisponível)
As consequências da bioacumulação se tornam um desafio ainda maior em virtude
da presença de microplásticos na água. Tais resíduos são fragmentos de plástico com menos
de cinco milímetros de diâmetro e entram nos oceanos do mundo oriundos de uma variedade
de fontes, por vezes, surpreendentes, incluindo lascas de tinta de cascos de navios, cordas,
boias, restos de instalações de tratamento de águas e outros provenientes de aterros
(DIGIROLAMO, 2016).
Eis um trecho da reportagem da Revista da Fundação Estadual de Amparo à
Pesquisa de São Paulo, a partir de estudos realizados pelo Group of Experts on the Scientific
Aspects of Marine Pollution, que assessora a ONU em matéria de poluição ambiental:
“Um estudo liderado por Turra descobriu em 2014, na região de Santos, litoral
paulista, pellets, pequenas esferas usadas para produzir materiais plásticos,
enterrados a até 2 metros de profundidade na areia da praia, indicando um problema
muito maior do que o pensado até então, quando se acreditava que eles se limitavam
à superfície. Na mesma região, 75% dos mexilhões tinham registro de ingestão de microplásticos. Pesquisas baseadas em experimentos de laboratório indicam que as
partículas plásticas podem afetar o crescimento, a reprodução, o desenvolvimento e
mesmo a sobrevivência de organismos marinhos.” (FAPESP, edição 281)
24
Figura 6 - Reprodução do ciclo de formação do microplástico.
Fonte: Revista de Pesquisa da FAPESP
Já foram constatados, inclusive, nanoplásticos, que são detritos com menos de 1
milímetro de comprimento, praticamente invisíveis aos olhos, o que torna o estudo e
acompanhamento das concentrações nos ecossistemas e na biodiversidade bastante
problemáticos. Além disso, há os riscos químicos associados à lixiviação dos aditivos
químicos dos plásticos, pois esses aditivos são empregados na formulação da matriz
polimérica do produto. (OLIVATTO et al, 2018).
Assim, os possíveis riscos químicos advindos da ingestão dos microplásticos são
preocupações relativamente recentes e que ainda estão sendo investigados, bem como o
potencial dos microplásticos como vetor de transporte de contaminantes antropogênicos,
como os já citados poluentes orgânicos persistentes e metais pesados.
25
Figura 7 - Este larvacea é um tipo de animal que vive nas profundezas e que, involuntariamente,
transporta microplásticos ao fundo do mar.
Fonte: National Geographic Brasil
Por todo o exposto, é possível afirmar que a humanidade tem, de fato, despertado
para as graves consequências do plástico no meio ambiente, ao ponto de, a partir do século
XX, criar normas internacionais para proteção dos espaços marinhos.
26
3 O DIREITO INTERNACIONAL E O COMBATE À POLUIÇÃO MARINHA POR
PLÁSTICO
Historicamente, o mar sempre foi valorizado por seu valor econômico e
comercial. A partir das Grandes Navegações ao longo dos séculos XV e XVI, o mar tornou-se
a rota de distribuição das riquezas pelo mundo conhecido: naquela época, as grandes
potências mundiais eram as que dominavam os espaços marinhos (SCHMIDT, 2012).
As rotas marítimas conectaram nações, impulsionaram a construção de novas
relações sócio-culturais, mas o preço pelo desenvolvimento foi alto. A poluição causada pelo
progresso material – que, ressalte-se, jamais abrangeu isonomicamente todos os povos –
passou a trazer diversos prejuízos em âmbito internacional, até ser necessária a criação de
normas específicas para o combate dos problemas.
3.1 O Direito do Mar a partir da legislação internacional
Como boa parte da legislação internacional que cuida da proteção do meio
ambiente, as normas criadas com o objetivo de reduzir a degradação dos ecossistemas
marinhos possuem, em sua maioria, natureza de soft law, funcionando mais como
direcionamento para que os Estados a elas vinculados criem normas jurídicas internas que
materializem a proteção dos mares.
Como afirma MAZUOLLI (2011), as regras de soft Law norteiam a conduta dos
Estados e dos seus agentes nos foros internacionais multilaterais, estabelecendo um programa
de ação conjunta, mas sem pretender enquadrar-se no universo das normas convencionais,
cujo traço principal é a obrigatoriedade de cumprimento do que ali ficou acordado, sendo
possível afirmar que o seu conteúdo será moral ou extrajurídico em caso de descumprimento
ou inobservância das suas diretrizes.Como esclarecem Souza e Leister (2015):
O conceito de soft law amplamente aceito é o de normas que não são juridicamente
obrigatórias, mas não são desprovidas de força legal. Assim, soft law refere-se às
normas do direito internacional que não são obrigatórias, de per si, mas que
desempenham um papel interpretativo importante na construção e interpretação dos
princípios e normas do direito internacional ambiental formal.
Assim, é inegável a importância de tais instrumentos, sem os quais dificilmente
haveria qualquer proteção do meio marinho a nível global.
Inicialmente, é necessário ressaltar a mudança de paradigma na proteção dos
oceanos, protegidos no passado por razões puramente comerciais e, atualmente, por seu valor
biológico: de res nullius a res communis.
27
A primeira parte da concepção de impossibilidade do exercício de soberania dos
Estados sobre o mar por este não pertencer a nenhum dos sujeitos internacionais, inexistindo
regulamentação jurídica sobre os espaços. Por óbvio, tal ideia não condiz com a moderna
acepção de desenvolvimento sustentável, considerando o despertar da comunidade
internacional para os problemas causados pelas atividades humanas. Já na segunda,
compatível com a atual necessidade de proteção do meio ambiente, o mar passa a ser território
comunitário, e as nações, por sua vez, passam a ter responsabilidade direta por sua proteção e
de todos os elementos que dele fazem parte.
A evidente natureza de bem comum dos oceanos obriga que os Estados realizem
esforços individualmente e em conjunto com intuito de proteger os espaços marinhos.
E foi a partir da metade do século XX que a proteção ambiental passou a ser
assunto relevante na agenda internacional. Em 1972, em um momento de convergência das
nações ao tratar do tema, a ONU convocou a Conferência das Nações Unidas sobre o
Ambiente Humano, em Estocolmo (Suécia), a partir da qual se originou o Manifesto
Ambiental, com o intuito de inspirar e guiar os povos do mundo para a preservação e a
melhoria do ambiente humano (ONU BRASIL, ano indisponível). Foi também naquele ano
que a Assembleia Geral do organismo criou o Programa das Nações Unidas para o Meio
Ambiente (ONU BRASIL, ano indisponível).
Especificamente quanto à proteção ambiental do meio ambiente marinho, o
primeiro acordo internacional vinculante foi a Convenção sobre Prevenção da Poluição
Marinha por Alijamento de Resíduos e outras Matérias, de 1972 (LC-72), conhecida como
Convenção de Londres, que estabelecia a responsabilidade das partes contratantes pelo
controle de todas as fontes de contaminação no meio marinho2, incluindo ainda os plásticos
no rol de substâncias proibidas de serem lançadas no mar em seu anexo I (CONVENÇÃO DE
LONDRES, 1972).
Em 1996, foi criado o Protocolo da Convenção de Londres, com o objetivo de
atualizar o documento original e, eventualmente, substituí-lo. Contudo, a norma deixa de fora
diversos institutos importantes para limitar a poluição dos mares, como o desassoreamento de
córregos e canais para controle de enchentes ou melhoria de drenagem (sem fins de
navegação), disposição de resíduos em lagos e lagoas e em solo de maneira geral (LIMA, ano
2 Art. 1º da LC-72: “As Partes Contratantes promoverão, individual e coletivamente, o controle efetivo de todas as
fontes de contaminação do meio marinho e se comprometem, especialmente, a adotar todas as medidas possíveis para
impedir a contaminação do mar pelo alijamento de resíduos e outras substâncias que possam gerar perigos para a saúde
humana, prejudicar os recursos biológicos e a vida marinha, bem como danificar as condições ou interferir em outras
aplicações legítimas do mar.”
28
indisponível).
Ou seja, a normatização se limitava aos resíduos produzidos ou descartados em
alto mar – considerando que 90% do plástico descartado são carregados por apenas 10 rios até
chegar aos oceanos (GRAY, 2018), tal esforço não seria suficiente para impedir a maior parte
do alijamento de resíduos no mar. Não obstante, a convenção não tratava de forma específica
do plástico como forma de poluição.
Posteriormente, a Convenção Internacional para a Prevenção da Poluição por
Navios, de 1973 (MARPOL 73/78), buscou a completa eliminação da poluição intencional do
meio ambiente por óleo e outras substâncias danosas oriundas de navios, bem como a
minimização do descarregamento acidental daquelas substâncias no ar e no meio ambiente
marinho.
Modificada diversas vezes ao longo dos anos para abranger diversas formas de
poluição marinha, a MARPOL trouxe expressamente em seu Anexo V, já em 1983, a
proibição do lançamento no mar de todos os tipos de plástico3, podendo-se falar, a partir daí,
em algum nível de proteção ao meio marinho especificamente quanto à poluição plástica.
Ainda assim, a referida norma não regulamentava diversos institutos relevantes
para a proteção do mar, inclusive para possibilitar a responsabilização dos Estados por
eventuais danos ocorridos, o que só foi possível a partir da Convenção de Montego Bay.
3.2 A Convenção de Montego Bay: limitação do documento quanto à responsabilização
internacional por dano ao meio ambiente marinho e o alcance de seus instrumentos
Posteriormente, a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, de 1982
(Convenção de Montego Bay), estabeleceu uma regulamentação de forma ampla e geral
quanto à proteção e preservação dos ecossistemas marinhos, sendo o primeiro documento a
diferenciar a poluição terrestre e a oriunda de embarcações4. Ela discorre sobre as
delimitações do mar, seus usos pelos Estados costeiros e o uso comum desta região, trazendo
os instrumentos e as diretrizes necessárias para orientar a preservação do ambiente marinho,
funcionando como uma síntese de todos os direitos e obrigações dos Estados sobre matéria de
3 Anexo V da MARPOL 73/78. Regra 3: “É proibido o lançamento no mar de todos os tipos de plásticos,
inclusive, mas não restringindo-se a estes, cabos sintéticos, redes de pesca sintéticas, sacos plásticos para lixo e
cinzas de incineradores provenientes de produtos plásticos que possam conter resíduos tóxicos ou de metais
pesados.” 4 Art. 207 da CNUDM: “Os Estados devem adotar leis e regulamentos para prevenir, reduzir e controlar a
poluição do meio marinho proveniente de fontes terrestres, incluindo rios, estuários, dutos e instalações de
descarga (...)”
Art. 210 da CNUDM: “Os Estados devem adotar leis e regulamentos para prevenir, reduzir e controlar a
poluição do meio marinho por alijamento”
29
poluição (PASCHOALETO apud DIHN; DAILLIER; PELLET, 2003).
Dividida em XVII Partes com 320 artigos e VIII anexos, regula e conceitua os
espaços marítimos, cria o Tribunal Internacional do Mar e reparte os espaços marítimos em
águas internas, mar territorial, zona contígua, zona econômica exclusiva e plataforma
continental (ZANIN, 2010).
Figura 8 - Mar territorial, zona contígua, ZEE e plataforma continental no Brasil.
Fonte: Marinha do Brasil
Aqui é necessária uma análise interpretativa dos próprios institutos trazidos pela
convenção quanto ao chamado “alto mar”. Este é o espaço após a plataforma continental, e no
qual nenhum Estado pode exercer soberania em virtude da natureza res cummunis da região.
30
Dentro deste espaço conceituado como “Alto Mar”, a CNUDM delimitou
determinada extensão em que não há possibilidade de usufruir egoisticamente de seus
recursos (ZANIN, 2010): tudo o que for extraído daquela extensão deverá ser revertido em
benefício da humanidade em geral (artigo 140, 1 da CNUDM). Tal espaço foi denominado
como “Área”, que abrange o leito do mar, os fundos marinhos e o seu subsolo, além dos
limites da jurisdição nacional e continua, em seu artigo 136, dispondo: “A “Área” e seus
recursos são patrimônio comum da humanidade” (ZANIN, 2010).
Considerando que a utilização dos recursos deve ser controlada e sempre em
benefício de toda a humanidade, é possível concluir que o mau uso do espaço ou a inércia no
dever de impedir a degradação do mesmo deve acarretar a responsabilização internacional de
quem cause o dano. Mazzuoli (2012) explica de maneira clara a dupla finalidade da
responsabilidade internacional:
“Portanto, o instituto da responsabilidade tem dupla finalidade: a) visa, em primeiro
lugar, coagir psicologicamente os governantes dos Estados a fim de que os mesmos
não deixem de cumprir com os seus compromissos internacionais (finalidade
preventiva); e b) em segundo plano, visa atribuir aquele Estado que sofreu um
prejuízo, em decorrência de um ato ilícito cometido por outro, uma justa e devida
reparação (finalidade repressiva).”
No Direito Internacional, a responsabilidade surge quando um Estado transgride o
direito, sendo seu fato gerador um ato ilícito internacional (ANDRADE, 2007). A violação da
obrigação internacional pode ter origens diversas, sendo as mais comuns as de natureza
convencional (provenientes de tratados internacionais) ou costumeira (oriundas do costume
internacional), mas atos unilaterais, decisões judiciais ou outras também podem ser fontes de
obrigações internacionais (ANDRADE, 2007).
A responsabilidade estabelecida pela CNUDM impõe-se aos Estados como
aplicação do Princípio 21 da Declaração de Estocolmo de 1972 ao Direito do Mar
(PASCHOALETO apud DIHN; DAILLIER; PELLET, 2003), abaixo transcrito:
“Em conformidade com a Carta das Nações Unidas e com os princípios de direito
internacional, os Estados têm o direito soberano de explorar seus próprios recursos
em aplicação de sua própria política ambiental e a obrigação de assegurar-se de que
as atividades que se levem a cabo, dentro de sua jurisdição, ou sob seu controle, não
prejudiquem o meio ambiente de outros Estados ou de zonas situadas fora de toda
jurisdição nacional”.
31
O princípio acima descrito autoriza a exploração por cada Estado de seus próprios
recursos naturais em conformidade com as políticas de desenvolvimento que melhor lhe
convier, contudo, estabelece limites a essa soberania: os Estados não podem prejudicar o meio
ambiente de outros Estados, sob pena de responsabilidade (DIREITO DIÁRIO, 2016).
Ocorre que, o tipo de ilícito internacional aqui discutido – qual seja, a poluição do
meio ambiente marinho por plástico –, enseja uma responsabilização diferente da trazida pelas
teorias objetivista e subjetivista tradicionais. A proteção ao meio ambiente, considerando sua
natureza de bem comum, surge como uma obrigação compartilhada por todas as nações,
sendo possível se falar em obrigação erga omnes para todos os Estados e, por lógica, tal ideia
é plenamente aplicável à proteção do meio ambiente marinho.
Longe de se discutir a validade das teorias objetivista ou subjetivista para
responsabilização dos países por dano ambiental ou de negar a fundamental importância que a
Convenção de Montego Bay possui ainda hoje, é necessário ressaltar a ausência de previsão
em seu texto quanto à parcela de responsabilização de cada Estado quando o dano é causado
constante e simultaneamente por vários países.
Calcular a parcela de culpa após o plástico, ou qualquer outro resíduo produzido
pelo ser humano, chegar ao oceano continua sendo um grande desafio: como saber a origem
da tampa de pasta de dente em meio a milhões de outros fragmentos no Pacífico?
Por lógica, os países que mais produzem e/ou consomem plástico deveriam arcar
com maior parcela de responsabilização, principalmente no que tange ao fomento de políticas
públicas internas para impedir que o plástico chegue ao mar. Da mesma forma, supondo que
determinado país ignore as consequências da massiva produção de plástico originada em seu
território, como sancioná-lo publicamente?
Não é possível responder tais questionamentos utilizando as teorias tradicionais de
responsabilização por dano ao meio ambiente. Nestas, determinado(s) país(es) causa(m)
danos em outro(s). Naquela, vários países indeterminados causam uma degradação que
também prejudica, direta ou indiretamente, a todos.
Por conta dessa nova faceta da responsabilização, decorrente do status ao qual o
meio ambiente fora elevado nas últimas décadas, é possível se falar na existência de
“obrigação erma omnes” da proteção aos oceanos. Andrade (2007) afirma que:
“Mais recentemente, o reconhecimento de um novo conceito de obrigação
internacional revolucionou o direito da responsabilidade estatal. Trata-se do
fenômeno das “obrigações erga omnes”, obrigações que são devidas à comunidade
internacional como um todo. Diferentemente das obrigações internacionais ordinárias, segundo as quais um Estado se vincula a outro de forma bilateral, as
32
obrigações erga omnes concernem todos os Estados, dada a sua importância
coletiva”.
E a Convenção de Montego Bay não previu uma responsabilização tão abrangente
quanto à acima referida, sendo necessária uma interpretação atual da norma à luz da
importância que o meio ambiente marinho possui hoje, bem como da possível extensão
transfronteiriça da poluição que o vitima.
Ainda quanto às omissões da convenção, é possível apontar a ausência de menção
expressa ao plástico como resíduo poluidor. O documento classifica seis formas específicas de
poluição marinha: 1) poluição de origem terrestre, denominada de poluição telúrica (art. 207);
2) poluição proveniente de atividades relativas aos fundos marinhos sob jurisdição nacional
(art. 208; 3); 3) poluição proveniente de atividades no leito do mar, nos fundos marinhos, e
seu subsolo, além dos limites da jurisdição nacional (espaços esses denominados pela mesma
Convenção de Área, cf. art.1o., §1.º, inciso 1) (art.209); 4) poluição por alijamentos (art. 210);
5) poluição proveniente de embarcações (art. 211) e 6) poluição proveniente da atmosfera ou
através dela (art. 212) (MARTINS, 2008).
Embora a ausência de previsão expressa do termo não impeça o próprio controle
de conduta (e a possível punição) da comunidade internacional para com seus integrantes, o
efeito da presença do plástico como poluidor tornaria a interpretação de cada Estado menos
arbitrária quando se tratasse da poluição do mar, além da simbologia trazida pela menção
expressa, que não deixaria dúvidas quanto à necessidade de se impedir a chegada do material
nos oceanos.
Apesar das críticas aqui feitas, os princípios e instrumentos trazidos pela
Convenção de Montego Bay podem ser utilizados na proteção do meio ambiente marinho,
considerando a natureza vinculante do documento para os países contratantes, sendo possível
abranger o plástico como forma de poluição de origem terrestre, por alijamento ou
proveniente de embarcações, o que será melhor explorado no capítulo 5.
Certo é que, a convenção preferiu direcionar a responsabilidade de
regulamentação da proteção ao meio marinho a cada Estado signatário, limitando-se a
orientações amplas e genéricas.
No Brasil, como será explorado adiante, a norma mais relevante quanto ao tema, a
Lei nº 12.305/10 (Política Nacional de Resíduos Sólidos), só foi editada quase trinta anos
após a Convenção de Montego Bay e ainda enfrenta uma série de desafios para efetivação de
políticas públicas.
33
4 OS RESÍDUOS PLÁSTICOS NO BRASIL: A EFETIVIDADE DA POLÍTICA
NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS E O PLANO NACIONAL DE COMBATE AO
LIXO NO MAR
O Brasil despertou tardiamente para o problema gerado pelos resíduos sólidos,
principalmente considerando seu crescimento econômico nas últimas décadas, com
consequente aumento do poder de consumo da população.
A primeira lei específica referente ao tema, que instituiu a Política Nacional de
Resíduos Sólidos, foi criada há menos de 10 anos e, como dito anteriormente, ainda enfrenta
diversos obstáculos para sua implementação em todo o território nacional.
Quanto à poluição dos mares, os esforços brasileiros vieram somente a partir de
2017, influenciados pela Estratégia de Honolulu (2011), com o recente Plano Nacional de
Combate ao Lixo no Mar (MMA, 2019).
4.1 A Política Nacional de Resíduos Sólidos no Brasil e a efetividade de seus
instrumentos
O aumento populacional e a crescente demanda consumerista foram decisivos
para que diversos países passassem a regulamentar a produção e o descarte da indústria,
principalmente a partir da metade do século XX.
No Brasil, havia normas tratando de forma esparsa o assunto: desde resoluções do
CONAMA até outras leis como as que instituíram a Política Nacional do Meio Ambiente
(1981), a Política Nacional de Educação Ambiental (1999) e a Política Federal de Saneamento
Básico (2007), tendo o assunto sido abordado de forma tangencial.
Até que, após 20 anos de debates no Congresso Nacional, foi aprovada em 2010 a
primeira lei nacional tratando especificamente de resíduos sólidos e que surgiu para preencher
uma lacuna dentro do contexto ambiental, considerando que, antes de sua promulgação, não
havia regulamentação nacional sobre o tema, nem a definição das obrigações e
responsabilidades dos agentes que integram o ciclo de vida dos produtos (CARVALHO;
JÚNIOR, 2018).
A Lei 12.305 de 2010 instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos, dispondo
sobre princípios, objetivos, instrumentos e diretrizes relativas à gestão integrada e ao
gerenciamento de resíduos sólidos (não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento
e disposição final ambientalmente adequada), incluídos os perigosos (exceto rejeitos
radioativos), delimitando a esfera de responsabilidade dos geradores de resíduos e do Poder
Público, além de prever instrumentos econômicos (MILARÉ, 2018).
34
A referida lei trouxe ainda uma meta bastante visionária para um país de
dimensões continentais como Brasil: a gestão integrada dos entes federativos no
gerenciamento adequado dos resíduos sólidos.
Considerando a dificuldade de aplicação dos instrumentos nela previstos por
municípios menos desenvolvidos, a União criou cartilhas e até cursos em sua plataforma
online de planos simplificados para efetivar a dita gestão integrada. De fato, naquele momento
pós-criação da lei, era possível visualizar maiores esforços do Governo Federal para atingir os
objetivos previstos na PNRS.
Em 2017, a Controladoria Geral da União elaborou um relatório de avaliação da
PNRS: uma série de perguntas e respostas objetivas a partir de uma avaliação crítica do que o
tem sido feito pelo governo. Quanto ao apoio a outros entes federados e consórcios públicos
na efetivação dos instrumentos previstos na lei, os órgãos responsáveis pelo relatório
concluíram:
“que, embora o Governo Federal tenha contribuído para o avanço da elaboração dos
planos de resíduos sólidos por meio do aporte de recursos a estados, municípios e
consórcios em exercícios passados, a descontinuidade desses aportes comprometeu
avanços mais significativos na meta de elaboração dos planos de resíduos sólidos.
Além disso, não foi verificada a articulação necessária entre os agentes envolvidos
na implementação da Política, a fim de buscar a solução mais econômica e eficaz
para a elaboração desses planos.” (BRASIL, 2017)
Aqui é necessário ressaltar a importância da gestão integrada à qual a lei faz
alusão no que tange ao papel dos municípios. Considerados as células administrativas básicas
dentro da organização do Estado brasileiro, tais entes são, evidentemente, os que existem em
maior número e, por expressa previsão constitucional, possuem competência para legislar
sobre assuntos de interesse local (art. 30, I da CF) e para organizar e prestar os serviços
públicos de interesse local (inciso V do mesmo artigo), dentre estes a coleta seletiva
(BRASIL, 1988).
Estudos indicam que os recursos públicos envolvidos na gestão de resíduos
podem atingir 20% dos gastos das municipalidades, inclusive nas grandes metrópoles (IBGE
apud CARVALHO; JÚNIOR, 2018). Dar conta de todo o volume de resíduos que é gerado e
também executar as demais atividades afetas aos serviços de limpeza urbana trazem um custo
considerável para os municípios, cujos recursos já são bastante limitados (ABRELPE apud
CARVALHO; JÚNIOR, 2018).
Considerando a situação financeira de boa parte destes entes, os recursos
35
provenientes da União se tornam essenciais para a implementação de políticas públicas. Por
isso, a redução de financiamentos nos últimos anos impediu uma maior efetivação da PNRS
no âmbito da maior parte dos municípios brasileiros.
É o que se extrai das figuras 9 e 10: após a criação da Lei 12.305, em 2010, houve
considerável aumento de municípios com coleta seletiva. Mas, em números absolutos, ainda
são uma minoria dentro do cenário nacional:
Figura 9 - Municípios com coleta seletiva (1994-2018).
Fonte: CEMPRE
Figura 10 – Programas municipais de coleta seletiva no Brasil (2016).
Fonte: agirambiental.org
36
CARVALHO e JÚNIOR (2018) mencionam ainda que:
Acerca do quantitativo de resíduos sólidos gerados no país, em 2012 foram coletadas 64 milhões de toneladas, cuja estimativa tem, como base, os dados do
Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS), publicados em 2014,
coordenado pelo Ministério das Cidades (RIBEIRO, 2014). Pesquisas mais recentes
mostram que, em 2015, a geração de resíduos sólidos atingiu 79,8 milhões de
toneladas, enquanto que, em 2016, foram gerados 78,3 milhões de toneladas
(ABRELPE, 2017).
No que corresponde à geração diária de resíduos sólidos, em 2016 houve uma
retração de 2%, chegando a 214.405 toneladas ao dia; enquanto que, em 2015, esse
número foi de 218.874 toneladas diárias (ABRELPE, 2017).
Apesar da redução da geração de resíduos sólidos, ocorrida tanto na média diária
como na anual, não se pode afirmar que a mesma tenha acontecido pelo aumento da consciência da população ou pelo avanço das políticas públicas de gestão, pois é
preciso considerar que tal queda veio juntamente com outros fatores que apontam
para a atual crise econômica (GAMA, 2017).
Considerando, ainda, que a implementação da reciclagem é um trabalho conjunto
da sociedade civil, do setor privado e do público, nos termos da PNRS, são ainda diversos os
obstáculos para seu sucesso. Como já mencionados acima, a redução de recursos provenientes
da União para os municípios, o já apertado orçamento destes entes para todos os serviços
públicos que precisam ser prestados e o aumento do consumo decorrente do próprio
desenvolvimento da sociedade, bem como o descarte irresponsável dele decorrente já são
suficientes para limitar a efetivação da política de resíduos sólidos.
Não bastasse isso, a própria tributação do material reciclado é impedimento. A
falta de isenção a esse tipo de atividade inviabilizada o interesse de empreendedores: o custo
de fabricação de alguns produtos feitos com material usado pode ser maior do que o custo de
produção com matéria-prima virgem, considerando o processo para reciclagem e o transporte.
Em termos de tributação, não há nenhum incentivo para a utilização de materiais pós-
consumo hoje no Brasil. Nesses casos, o apelo é mais pelo benefício ambiental do que
propriamente por uma redução de preço para o consumidor (CEMPRE, disponível online)
Apesar de todos os empecilhos, algumas cidades têm alcançado certo sucesso na
implementação. Aliás, desenvolveram métodos inteligentes para lidar com os resíduos sólidos
urbanos.
A cidade de Curitiba (PR) criou os programas Câmbio Verde e Lixo que não é
Lixo. O primeiro objetiva melhorar a qualidade da alimentação da população: a cada 4 quilos
de material reciclável, o cidadão recebe 1 quilo de frutas e verduras. O segundo inseriu pontos
específicos na cidade para que os cidadãos levem o material reciclável -segundo a Prefeitura
de Curitiba, até maio/2018 foram atendidas 25.739 pessoas no Câmbio Verde e coletados
7.642 toneladas de resíduos recicláveis no Lixo que não é Lixo (CURITIBA, ano
37
indisponível).
Em Fortaleza, a Prefeitura criou o Recicla Fortaleza: o munícipe leva materiais
recicláveis até locais específicos e recebe crédito em troca, que pode ser usado como desconto
na conta de luz ou adicionado ao vale-transporte. Em 2019, já são quase 50 locais recebendo
os resíduos dentro da cidade, geralmente próximos aos pontos mais frequentados, como
praças e próximo a centros comerciais (FORTALEZA, ano indisponível).
Figura 11 – Ecoponto instalado em Fortaleza/CE.
Fonte: Prefeitura de Fortaleza
Quanto ao plástico, ainda dentro da Lei 12.305, há expressa menção ao resíduo:
Art. 33. São obrigados a estruturar e implementar sistemas de logística reversa,
mediante retorno dos produtos após o uso pelo consumidor, de forma independente
do serviço público de limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos, os
fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes de:
(...)
§ 1o Na forma do disposto em regulamento ou em acordos setoriais e termos de
compromisso firmados entre o poder público e o setor empresarial, os sistemas
previstos no caput serão estendidos a produtos comercializados em embalagens
plásticas, metálicas ou de vidro, e aos demais produtos e embalagens, considerando, prioritariamente, o grau e a extensão do impacto à saúde pública e ao meio ambiente
dos resíduos gerados.
É necessário ressaltar que, para análise da indústria e produção do plástico no
38
Brasil, os dados encontrados são, em vários momentos, divergentes, mas, ainda assim, é
possível ter uma noção da realidade em território nacional.
O Brasil, como demonstrado na figura 02, foi o quarto maior gerador de plásticos
em 2016, de acordo com o WWF e tomando como referência o alijamento de lixo plástico na
natureza a partir de dados coletados em 2016 pelo Banco Mundial: somente 145 mil toneladas
foram destinadas à reciclagem, o que equivale a 1,28% de um total de 10,3 milhões de
toneladas (WWF, 2019).
Tais dados foram contestados por associações de empresas do setor
(PLASTIVIDA, 2019), que afirmaram ter havido a reciclagem de 550 mil toneladas de
plásticos no mesmo ano. Contudo, independente da divergência de dados, as entidades
assumiram que o volume é ainda muito baixo comparado a outros países.
O plástico representa, ainda, 17% dos resíduos destinados à coleta seletiva no
Brasil, perdendo apenas para o papel:
Figura 12 - Composição gravimétrica dos resíduos sólidos reciclados em 2018 no Brasil.
Fonte: CEMPRE
As empresas que atuam na produção do plástico primário buscam,
constantemente, amenizar a nova visão do material como “vilão” para o meio ambiente,
enquanto que novos empreendedores buscam lucrar utilizando os instrumentos previstos na
PNRS, como a reciclagem e a economia circular, mas enfrentam desafios logísticos,
financeiros e tributários, como já mencionados acima.
Fato é que, nenhuma entidade, privada ou governamental, incluindo ainda a
sociedade civil, pode driblar a responsabilidade compartilhada que possui no que tange à
produção de lixo plástico. A PNRS trouxe diversos instrumentos aptos, teoricamente, a
39
modernizar a gestão dos resíduos produzidos pelos brasileiros, mas é certo que, mesmo se os
instrumentos aqui apontados tivessem sido totalmente efetivados pelos entes federativos, a
solução para o lixo plástico ainda estaria distante.
Gabriela Yamaguchi (FAPESP, 2018), diretora de comunicação e engajamento do
WWF-Brasil, afirma que:
“Não é possível enfrentar o problema olhando apenas para o pós-consumo. Há plásticos que não são naturalmente recicláveis. Polímeros aditivados e embalagens
compostas, feitas de plástico e metal, muito usadas em alimentos, não são reciclados
mecanicamente, assim como itens contaminados e de baixo valor”
São necessários ainda investimentos em materiais biodegradáveis facilmente
compostáveis pela natureza, bem como garantir que os fabricantes possam dar o devido
destino aos materiais descartados pelos consumidores, facilitando a logística reversa.
Figura 14 - Bolsa de água biodegradável usada na Maratona de Londres em 2019.
Fonte: Folha Vitória
4.2 O Plano Nacional de Combate ao lixo do Mar (2017-2019): influência da Estratégia
de Honolulu e superficialidade das ações abrangidas pelo plano brasileiro
Ainda em 2017, a partir da Conferência das Nações Unidas sobre a Proteção dos
Oceanos, o principal documento dela originado (ONU, 2017), elaborado por 193 Estados-
membros da ONU, especificava alguns objetivos diretamente relacionados ao combate à
poluição marinha:
(g) Impulsionar ações para prevenir e reduzir significativamente a poluição de todos
os tipos, particularmente de atividades terrestres, incluindo detritos marinhos,
40
plásticos e microplásticos, poluição nutricional, esgoto não tratado, depósito de
resíduos sólidos, substâncias perigosas, poluição de navios e equipamentos
pesqueiros perdidos, abandonados ou descartados de qualquer forma, bem como
para se abordar, apropriadamente, os impactos adversos de outras atividades
humanas no oceano e na vida marinha, como ataques de navios, barulho submarino
e espécies exóticas invasoras.
(h) Promover a prevenção e minimização do desperdício, desenvolver padrões de
consumo e produção sustentáveis, adotar os 3Rs – reduzir, reutilizar e reciclar –,
inclusive através do incentivo de soluções voltadas para o mercado a fim de se
reduzir a geração de resíduos, do aprimoramento de mecanismos ecológicos de manejo, descarte e reciclagem de resíduos, e do desenvolvimento de alternativas
como produtos reutilizáveis, recicláveis ou biodegradáveis em condições naturais.
(i) Implementar estratégias robustas e de longo prazo para reduzir o uso de plásticos
e microplásticos, particularmente sacolas plásticas e plásticos de uso único, inclusive
através de parcerias com partes interessadas em níveis relevantes para abordar sua
produção, promoção e uso.
As ações governamentais, no que tange ao combate à poluição do mar, foram
bastante influenciadas pela Estratégia de Honolulu, compromisso não vinculante assumido
ainda em 2011 durante a 5ª Conferência Internacional de Detritos Marinhos, no Havaí -
cidade escolhida justamente pela localização relativamente próxima à Grande Ilha de Plástico
no Pacífico (TERRA, 2018).
O documento apresentou a definição de um roteiro de medidas e ações de
orientação à sociedade civil, ao poder público e ao setor privado, tendo inclusive trazido a
concepção mais abrangente de lixo marinho até aquele momento em documentos
internacionais, sendo este:
“quaisquer materiais sólidos antropogênicos, sejam eles manufaturados ou
processados, independentemente do seu tamanho, que sejam descartados, eliminados
ou abandonados no meio ambiente, incluindo todos os materiais despejados no mar,
na praia, ou que seja trazido direta ou indiretamente para o mar por rios, esgotos,
águas pluviais ou pelo vento (...)”
Quanto ao lixo plástico, manifestou expressamente:
“(...) preocupação diante da crescente presença de lixo plástico no ambiente marinho
e confirmou-se a Declaração Global sobre Lixo Marinho das associações de plástico,
apesar de reconhecer-se que outros materiais também constituem lixo marinho (...)”
A partir das orientações acima, o Brasil, em novembro do mesmo ano, realizou o
Primeiro Seminário Nacional sobre o Combate ao Lixo no Mar. E foi a partir deste que o país
passou a dedicar, pelo menos formalmente, algum esforço no combate à poluição marinha.
Em 2018, o Governo Federal lançou uma consulta pública para subsidiar o Plano
Nacional de Combate ao Lixo no Mar (BRASIL, 2019), e que originou o relatório do processo
de obtenção de sugestões e ações (BRASIL, 2019). O detalhado documento se baseou numa
41
pesquisa realizada com 2853 pessoas em todos os Estados brasileiros quanto à importância
dos oceanos para a coletividade e as percepções individuais dos prejuízos da poluição que
atingem os espaços marinhos.
O plano instituiu diversas atividades até o mês de dezembro/2019, como limpeza
de praias de cidades localizadas no litoral. Em setembro, ocorreu a Semana Mares Limpos da
ONU Meio Ambiente, que durante cinco anos adotará ações para conter a maré de plásticos
que invade os oceanos (ONU BRASIL, 2019).
A campanha trabalhará na mobilização de governos, parlamentares, sociedade
civil e setor privado para fortalecer ações que reduzam a contribuição do país ao problema
global dos plásticos que acabam nos mares. Os esforços se concentrarão em buscar uma
drástica redução no uso de plásticos descartáveis e o banimento de microesferas de plástico
em cosméticos e produtos de higiene, além de apoiar a elaboração do Plano Nacional de
Combate ao Lixo no Mar, capitaneado pelo Ministério do Meio Ambiente (ONU BRASIL,
2019).
Figura 14 - Divulgação da campanha Mares Limpos.
Fonte: ONU Brasil
Sendo ainda recente, não foi possível tirar conclusões acerca do progresso na
implementação do plano brasileiro. Contudo, é notória a superficialidade dos objetivos lá
contidos.
42
A limpeza de praias, ainda que relevante para impedir o aumento da quantidade de
lixo no mar, deveria ser a última medida a ser buscada, priorizando-se estratégias para mudar
o comportamento da população – bem antes dos resíduos chegarem ao mar. Sem uma
profunda mudança na cultura do brasileiro, o admirável objetivo do meio ambiente marinho
ecologicamente equilibrado dificilmente será alcançado.
E tal superficialidade só não foi maior do que a contradição do Governo Federal
uma semana após o lançamento do Plano de Combate ao Lixo no Mar, durante a Quarta
Assembleia da ONU para o Meio Ambiente, em Nairobi (Quênia). Nela, o Brasil, junto a
outros seis países, negou-se a assinar um compromisso para diminuir a produção do plástico
de uso único, para fomentar pesquisas no sentido de descobrir alternativas e fazer estudos
científicos para a reciclagem (ECYCLE, 2019), seguindo a tendência que tem sido adotada
pelo atual governo com relação a tratados internacionais que envolvam o meio ambiente.
O Direito Internacional, por sua vez, possui instrumentos próprios para influenciar
e controlar condutas consideradas prejudiciais ao meio ambiente, o que, em meio a um
governo com posturas retrógradas como o atual, mostra-se imprescindível para o alcance de
metas de sustentabilidade, incluindo a diminuição da poluição dos mares por plásticos, como
será demonstrado a seguir.
43
5 O DIREITO INTERNACIONAL COMO INSTRUMENTO PARA CONTROLE DE
CONDUTAS DO BRASIL: DA INEXISTÊNCIA DE SOBERANIA ABSOLUTA À
REINCIDÊNCIA DO PAÍS COMO POLUIDOR DO MEIO AMBIENTE MARINHO
No momento em que este trabalho está sendo desenvolvido, o Brasil vive talvez
duas de suas maiores crises ambientais: uma em terra e outra no mar. Incêndios em
quantidade e extensão bastante superiores ao normal para a época têm ocorrido nas regiões
Norte e Centro-Oeste do país, o que causou comoção internacional e diversas críticas de
outros países no que tange à atual política ambiental adotada pelo Governo Federal (EXAME,
2019).
Não bastasse a situação em terra, está ainda em curso o maior desastre ambiental
até hoje ocorrido no mar brasileiro: manchas de óleo de origem desconhecida têm invadido a
costa brasileira, causando efeitos nefastos à biodiversidade local, ao turismo e à economia da
região Nordeste (MMA, 2019).
Ainda que este estudo não foque nos desastres acima mencionados, a postura do
Governo Federal e, consequentemente, do Brasil como nação no combate à destruição do
meio ambiente é essencial para se chegar a conclusões relevantes quanto à postura
internacional brasileira na cooperação para combater os efeitos nocivos do plástico no meio
marinho.
5.1 A importância da inclusão do plástico na Convenção da Basileia em 2019 e a posição
assumida pelo Brasil
A Convenção da Basileia, de 1989, trata do controle de movimentos
transfronteiriços de resíduos perigosos e seu depósito, e foi internalizada pelo Brasil na
íntegra por meio do Decreto Nº 875, de 19 de julho de 1993, sendo também regulamentada
pela Resolução Conama Nº 452, 02 de julho de 2012 (MMA, disponível online).
O documento internacional tratou de regular a ordem de movimentações de
resíduos entre Estados, priorizando os impactos que esta movimentação pode ocasionar na
extensão territorial dos estados e nas águas nacionais e internacionais (LIMA, 2011), além de
estabelecer mecanismos internacionais de controle desses movimentos, baseados no princípio
do consentimento prévio e explícito para a importação, exportação e o trânsito de resíduos
perigosos (LIMA, 2011).
O plástico era comumente exportado de países desenvolvidos para outros em
desenvolvimento, a maioria localizada no sudoeste asiático, de forma irrestrita, sem a
necessária autorização dos países que recebem os resíduos. Países como China, Tailândia,
44
Malásia e Índia faziam pressão para impedir a exportação indiscriminada dos grandes
produtores de lixo mundiais, que ainda utilizam os países asiáticos como lixões para o excesso
de produção (MEIO FILTRANTE, 2019).
Por conta disso, em 2019, o plástico fora incluído na Convenção da Basileia como
resíduo perigoso. Os países exportadores terão que obter o consentimento e permissão das
nações importadoras de resíduos para lhes enviar resíduos a partir de 2020. Isso, por sua vez,
obriga os exportadores a enviar um plástico com maior pureza, dando aos importadores um
recurso de melhor qualidade para reciclar (CARTA CAPITAL, ano indisponível), uma
tentativa de agregar valor ao resíduo.
O grande objetivo da inclusão é estimular a criação de legislações internas
regulamentando a reciclagem em locais onde ainda não existe.Os países mais prejudicados
pela nova determinação são também os locais onde tem sido desenvolvida e implementada
uma política de economia circular mais acertada.
A União Europeia, por exemplo, introduziu legislação onde haverá um mínimo de
conteúdo reciclado para garrafas PET de 25% até 2025 e 30% até 2030. A França também está
comprometida com o design ecológico de embalagens, para torná-las reutilizáveis, recicláveis
ou 100% compostáveis até 2025.Diversos estados nos EUA já possuem leis nesse sentido em
operação para a criação de novos produtos e embalagens: na Califórnia, foi submetido um
novo mandato de conteúdo reciclado que exigiria 75% (setenta e cinco por cento) de plástico
reciclado pós-consumo para ser usado em recipientes de bebidas após 2030 (CARTA
CAPITAL, ano indisponível).
Como se observa, existe um esforço por parte de diversas nações no sentido de
desenvolver uma economia circular internamente para que seus efeitos reverberem
internacionalmente: reduzir a quantidade de resíduos plásticos sem destinação nos continentes
acarretaria a redução do alijamento em rios e, consequentemente, nos mares.
Apesar dos aparentes esforços empregados internamente, o Brasil deixou de se
comprometer com a inclusão dessa limitação de exportação para o plástico. Ainda assim, os
sete países que não acataram a inclusão do material na convenção serão obrigados, caso
queiram exportar plástico para qualquer dos signatários, a pedir autorização dos governos
locais para exportar (CARTA CAPITAL, ano indisponível).
A falta de comprometimento do governo brasileiro é preocupante do ponto de
vista ambiental e internacional, e tal postura pode, num futuro não muito distante, gerar
consequências negativas diversas para o país. Apresentar-se-ão nos próximos tópicos
possíveis medidas, retiradas de instrumentos internacionais, com o objetivo de adequar a
45
conduta brasileira ao combate global do lixo plástico.
5.2 Como impedir a poluição plástica utilizando instrumentos internacionais já
existentes?
Com já explanado no capítulo 2, a responsabilidade internacional por dano ao
meio ambiente, da forma aplicada atualmente, dificilmente prevê consequências diretas para
os países signatários em compromissos internacionais, as chamadas cláusulas penais, sendo
necessário que o(s) país(es) prejudicado(s) procure(m) meios diversos para resolução do
problema e possível responsabilização de quem tenha causado dano.
Ocorre que, no que tange à poluição causada pelo plástico nos oceanos, os
documentos produzidos até o momento não foram suficientes para prever a
corresponsabilidade pelos danos causados.
É necessário, a partir deste ponto, discutir as possíveis consequências
internacionais para o Brasil em se constatando uma reiterada postura como poluidor no
cenário internacional.
No caso relatado no tópico anterior, as limitações de exportação do plástico a
partir de 2020, da forma prevista no acréscimo da convenção, já permitirão limitar o eventual
transporte irresponsável do material. Contudo, a dúvida paira em torno de futuros
posicionamentos do Brasil com relação aos resíduos plásticos oriundos do território nacional
que alcancem águas internacionais, sendo possível utilizar os princípios norteadores do
Direito Internacional e instrumentos diversos previstos em documentos internacionais para
controle e punição.
5.2.1 A natureza jus cogens da proteção aos oceanos: a qualidade de meio ambiente
marinho ecologicamente equilibrado como direito humano e o regime comunitário de
proteção ao mar
Explica FARIA (2012) que o termo “norma imperativa” caracteriza normas cujo
intento é a proteção dos interesses fundamentais, comunitários e gerais de toda a comunidade,
ou valores e interesses vitais da comunidade internacional de Estados:
Em outras palavras, a norma imperativa é aquela cujo respeito reveste uma
importância fundamental para a comunidade internacional, implicando portanto uma
criação de obrigações erga omnes. Portanto o jus cogens nos remete a uma idéia de
universalidade, que deve ser aceita e reconhecida pela comunidade internacional dos
46
Estados como um todo.
É certo que, certas normas, influenciadas pelo Direito Natural, ultrapassam a
esfera da aquiescência pelos sujeitos internacionais, pois intrinsecamente ligadas à própria
condição de ser humano. Elas são, teoricamente, universais, vinculantes e indisponíveis,
essenciais à materialização da Justiça em qualquer lugar do globo.
Uma norma dessa natureza, novamente, poderia aparentar uma ameaça à
soberania dos países, principalmente considerando as inúmeras diferenças culturais e de
padrões civilizatórios. Justamente por isso, como esclarece GARCIA (2016):
A análise do art. 53 do Tratado de Viena permite concluir que ao jus cogens foram
atribuídos contornos eminentemente subjetivos, já que deve existir o seu
reconhecimento pelos Estados. Essa conclusão, aliás, não é afetada pelo fato de a
norma jus cogentis somente poder ser modificada por outra da “mesma natureza”. A
preocupação, aqui, não é com a essência da norma, mas tão somente com o seu
processo de surgimento. Apesar disso, não se pode atrair para o jus cogens um
voluntarismo que não parece se ajustar aos seus objetivos. O reconhecimento
exigido não é necessariamente expresso e muito menos unânime, mas, sim, implícito
e presumido. Decorre da constante preocupação da comunidade internacional com a
preservação de certos interesses, o que termina por atribuir um colorido objetivo
ao jus cogens, que recebe os influxos do direito costumeiro.
É fato que, a maioria das jus cogens atualmente presentes no Direito Internacional
objetivam à proteção de direitos humanos, tais como: a autodeterminação dos povos, a
proibição de uso agressivo da força, o direito de legítima defesa, a proibição de genocídio, a
proibição de tortura, os crimes contra a humanidade, a proibição de escravidão, a proibição de
pirataria, a proibição de discriminação racial e a proibição de hostilidades direcionadas à
população civil (GARCIA, 2016).
Seguindo esse raciocínio, existe uma mutabilidade inerente ao próprio conceito de
direito humano que, com o passar do tempo, tornou-se mais abrangente para incluir aspectos
antes negligenciados ou mesmo desconhecidos pelos povos (GARCIA, 2016). O
desenvolvimento científico e moral da humanidade modificam constantemente o padrão do
que é considerado suficiente para o pleno desenvolvimento de um ser humano médio.
Por isso, tornou-se evidente que, principalmente após a Segunda Guerra Mundial,
a relevância da proteção do meio ambiente passou a um outro nível de preocupação, quando
se percebeu que a qualidade da vida humana na terra também é um direito humano e que pode
47
ser prejudicada por inúmeros meios, da poluição ao Ecocídio.
Dessa forma, ataques isolados ou massivos ao meio ambiente afetam, direta ou
indiretamente, a saúde humana e possibilitariam uma responsabilização por parte dos sujeitos
internacionais descumpridores do direito fundamental aqui discutido: o meio ambiente
ecologicamente equilibrado. E o mar, que cobre a maior parte do planeta terra, é um dos
ecossistemas essenciais ao pleno desenvolvimento da espécie humana, servindo de sustento e
fonte de alimento para milhões de pessoas nos dias de hoje.
Como exposto no capítulo 1, são inegáveis os efeitos negativos que o plástico tem
causado no meio ambiente marinho para a biodiversidade, e que, a médio e longo prazo,
causarão efeitos catastróficos à espécie humana. E os efeitos do plástico alijado no oceano,
como demonstrado, já são bastante evidentes no presente.
É possível, nesse ponto, falar-se num regime comunitário de proteção ao meio
ambiente marinho, considerando que a obrigação de preservar possui clara natureza erga
omnes: quem figura no polo credor da relação é a comunidade internacional como um todo. O
Estado responsável pelo ilícito deve, assim, responder diante de toda a comunidade
internacional.
Aliás, a Comissão do Projeto de Artigos sobre a Responsabilidade Internacional
dos Estados por Ato Internacionalmente Ilícito, de 2001, ressalta que:
“a hipótese de poluição do alto-mar violando o artigo 194 da Convenção das Nações
Unidas sobre o Direito do Mare: tal poluição pode impactar diretamente sobre um ou vários Estados costeiros cujas praias e mares serão infectados por resíduos
tóxicos, sofrendo danos materiais. Independentemente disso, os demais Estados
Partes à Convenção devem ser considerados indiretamente lesados pela violação, já
que todos prezam pela preservação do meio-ambiente marinho, bem comum de
todos os Estados.” (ANDRADE, 2007).
São inúmeros os documentos internacionais, vinculantes ou não, que trouxeram o
meio ambiente como direito fundamental a ser protegido, dentre os quais a Declaração de
Estocolmo e, no caso do mar, a Convenção de Montego Bay, como destacou a Comissão.
A Declaração de Estocolmo de 1972 traz dispositivos bastante claros, como nos
artigos 1 e 2:
1. O homem é ao mesmo tempo obra e construtor do meio ambiente que o cerca, o qual lhe dá sustento material e lhe oferece oportunidade para desenvolver-se
intelectual, moral, social e espiritualmente. Em larga e tortuosa evolução da raça
humana neste planeta chegou-se a uma etapa em que, graças à rápida aceleração da
ciência e da tecnologia, o homem adquiriu o poder de transformar, de inúmeras
maneiras e em uma escala sem precedentes, tudo que o cerca. Os dois aspectos do
meio ambiente humano, o natural e o artificial, são essenciais para o bem-estar do
homem e para o gozo dos direitos humanos fundamentais, inclusive o direito à vida
mesma.
2. A proteção e o melhoramento do meio ambiente humano é uma questão
48
fundamental que afeta o bem-estar dos povos e o desenvolvimento econômico do
mundo inteiro, um desejo urgente dos povos de todo o mundo e um dever de todos
os governos.
Para ROLIM (apud NUNES, 2017), a CNUDM prevê sete princípios
fundamentais: direito de soberania dos Estados sobre seus recursos naturais, proibição da
poluição transfronteiriça, prevenção de danos, cooperação internacional, assistência técnica,
desenvolvimento sustentável e responsabilidade internacional do Estado.
O descumprimento de qualquer dos princípios acima colacionados poderia, por si
só, acionar a responsabilização de qualquer nação internacionalmente. Mas a Convenção de
Montego Bay apresentou, ainda, instrumentos específicos para resolução de conflitos, como
será analisado adiante.
5.2.2 Uma “solução” prática: utilizando a Convenção de Montego Bay para impedir a
poluição do mar por plástico
Na defesa do meio ambiente marinho, podem ser adotadas várias abordagens
legais com intuito de reduzir a poluição plástica causada pelos sujeitos internacionais – em
especial, pelo Brasil.
Há quem defenda a criação de uma nova norma internacional para impedir,
especificamente, o alijamento do plástico nos oceanos, bem como a responsabilização advinda
de tal ato. Contudo, ainda que exista um apelo midiático constante, bem como uma demanda
por parte da sociedade civil pelo mundo, a dificuldade para se criar uma norma jurídica
vinculante esbarra em já conhecidos desafios: compatibilizar interesses distintos de dezenas
de países demanda tempo e discussões entre os envolvidos. Um tempo que a biodiversidade
marinha já não dispõe, considerando a extensa degradação existente.
No caso do Brasil (mas não só deste), discutir limitações internacionais buscando
a proteção do meio ambiente marinho seria, aos olhos do governo atual, invadir a soberania
nacional, como deixou claro ao não aderir à inclusão do plástico na Convenção da Basileia.
Por outro lado, basear-se apenas na jurisprudência internacional de proteção ao
meio ambiente para responsabilizar o Brasil (ou qualquer outro país) pela poluição em águas
internacionais esbarraria na ausência de coercibilidade jurídica da maior parte das normas
existentes – mas não em todas.
Utilizar, então, uma norma já existente no ordenamento jurídico internacional,
compatível com o objetivo aqui discutido, parece ser o caminho mais rápido para impedir o
descompromisso por parte dos países quanto à proteção dos oceanos.
49
Apesar das limitações já tratadas no capítulo 2, a Convenção de Montego Bay se
apresenta como a mais viável para tal controle de conduta: foi um marco dentro do Direito do
Mar, tem efeito vinculante para os contratantes e conseguiu relativo sucesso na aplicação dos
dispositivos previstos. Estender a limitação da poluição, nos termos da convenção, à causada
pelo plástico é juridicamente viável.
A referida convenção já fora ratificada e promulgada pela RFB, tendo, portanto,
conteúdo é vinculante para o país – internamente, tem natureza de lei ordinária –, e o eventual
descumprimento dos instrumentos previstos tornaria o Brasil responsável por dano
internacional ao mar.
Como já exposto, a convenção não estabeleceu, à época de sua criação, uma
corresponsabilidade dos signatários para dano ambiental causado simultaneamente por vários
países.
Ainda assim, utilizando uma interpretação teleológica a partir dos princípios
norteadores da Convenção de Montego Bay, bem como as regras gerais no que tange à
interpretação, aplicação e sanção por descumprimento de tratados estabelecidas pela
Convenção de Viena, de 1969, seria possível responsabilizar o Brasil ou qualquer outra nação
pela falta de cooperação internacional no combate à poluição plástica quando qualquer dos
sujeitos internacionais signatários se negar a assumir posturas condizentes com a proteção do
mar.
A convenção não previu, expressamente, o plástico como resíduo a ser combatido.
Ainda assim, como foi ressaltado no capítulo 3, é possível considerar o plástico como uma das
formas de poluição previstas no documento, especificamente dentre os seguintes tipos de
poluição: de origem terrestre, por alijamento ou proveniente de embarcações.
Em linhas gerais, como esclarece Martins (2008), a convenção estabeleceu as
obrigações dos Estados para os referidos tipos de poluição da seguinte forma:
1) Poluição de origem terrestre (art. 207): adotar leis e regulamentos para prevenção,
controle e redução de poluição marinha proveniente de fontes terrestres, incluindo
rios, estuários, ductos e instalações de descarga, tendo em conta regras e normas,
bem como práticas e procedimentos recomendados e internacionalmente acordados;
impetrando outras medidas que possam ser necessárias para prevenir, reduzir e
controlar tal poluição. As leis, regulamentos, medidas, regras e normas, bem como
práticas e procedimentos recomendados, devem incluir disposições destinadas a
minimizar, tanto quanto possível, a emissão no meio marinho de substâncias tóxicas,
prejudiciais ou nocivas, especialmente as substâncias não degradáveis;
2) Poluição por alijamento (art. 210): adotar leis e regulamentos para prevenir, reduzir e controlar a poluição do meio marinho por alijamento e tomar outras
medidas que possam ser necessárias para prevenir, reduzir e controlar tal
poluição; tais leis, regulamentos e medidas devem assegurar que o alijamento não se
realize sem autorização das autoridades competentes dos Estados;
50
3) Poluição proveniente de embarcações (art. 211)174: estabelecer regras e normas
de caráter internacional para prevenir, reduzir e controlar a poluição do meio
marinho proveniente de embarcações e devem do mesmo modo promover a adoção,
quando apropriado, de sistemas de fixação de tráfego destinados a minimizar o risco
de acidentes que possam causar a poluição do meio marinho, incluindo o litoral, e
danos de poluição relacionados com os interesses dos Estados costeiros;
Ou seja, inferir que o plástico é um dos materiais que pode causar os tipos de
poluição acima, principalmente por já terem sido constatados diversos prejuízos ao meio
ambiente marinho causados pelo material, é consequência lógica dos objetivos protetivos da
convenção.
A UNCLOS previu, ainda, os próprios meios de solução de controvérsia quanto à
aplicação de suas diretrizes, sendo estes: o Tribunal Internacional do Direito do Mar (Anexo
VI da CNUDM); a Corte Internacional de Justiça; c) tribunal arbitral, conforme o Anexo VII;
o tribunal arbitral especial, nos termos do Anexo VIII (Artigos 287, § 1 e 288, § 2); e, por fim,
a Câmara de Controvérsias dos Fundos Marinhos do Tribunal Internacional do Direito do Mar
(Artigo 287, §§ 1, 2, 5, 6, 7).
O Tribunal Internacional do Direito do Mar é órgão de jurisdição imperativa para
os países contratantes da convenção, composto por 21 juízes (autoridades em matéria de
Direito do Mar), com meios, processo e impugnação de decisões próprios e necessários ao
deslinde de controvérsias que objetivem disciplinar a utilização e delimitação do mar,
considerando ser este alvo de disputas entre os povos, além de ser um espaço com
biodiversidade essencial para a manutenção das espécies, inclusive a humana, bem como,
também, tem competência consultiva referente a Acordos Internacionais relacionados às
finalidades da CNUDM (RANGEL apud NUNES, 2017).
A Câmara de Controvérsias dos Fundos Marinhos é órgão especial integrante do
TIDM, funcionando como um sistema específico para composição de conflitos e que reflete o
mais idealístico propósito da Convenção de Montego Bay: a definição da Área Internacional
dos Fundos Marinhos e de seus recursos como patrimônio comum da humanidade
(EIRIKISSON apud GADELHA, ano indisponível).
A arbitragem especial também é prevista pela convenção em dois momentos:
quando a controvérsia tratar de pesca, proteção e preservação do meio marinho ou navegação,
incluindo a poluição proveniente embarcações e por alijamento, nos termos do Artigo 1 do
Anexo VIII da convenção; ou, tomando como base o Anexo VII, com a submissão mediante
notificação escrita à outra parte, com a exposição da pretensão e dos motivos. Novamente, os
meio inerentes ao processo seguiriam o rito estabelecido no TIDM, bem como o direito de
51
apelação, caso as partes assim tenham combinado previamente (NUNES, 2017).
Por fim, seria possível recorrer à própria Corte Internacional de Justiça, principal
órgão judiciário da ONU, limitando-se essa via apenas aos Estados integrantes da
organização.
Ressalte-se que, embora o Tribunal Internacional do Direito do Mar esteja
totalmente estruturado e em funcionamento, foram poucos os casos levados à sua jurisdição
até o momento. A corte julgou um total de 28 conflitos até a conclusão deste trabalho (ITLOS,
ano indisponível), e nenhum tratava especificamente do plástico como poluente, o que não
impede a intervenção do tribunal no futuro para redimir controvérsias tratando da matéria.
Dessa forma, a utilização de tais instrumentos para o controle de conduta do
Brasil no futuro mostra-se condizente com os princípios de proteção ao meio ambiente
exibidos no tópico anterior e com objetivos internacionais aos quais o país já manifestou, em
governos anteriores, aquiescência, quando não for juridicamente obrigado a se submeter a
qualquer dos meios de solução de controvérsia aqui descritos, considerando o efeito
vinculante que a convenção já possui para o Brasil há mais de duas décadas.
Contudo, a dificuldade de aplicação não se restringe aos princípios e instrumentos,
abrangendo as sanções decorrentes de determinados comportamentos.
5.3 Possíveis consequências e sanções para o Brasil caso reitere sua falta de compromisso
no combate à poluição marinha por plástico
É extremamente complexo aplicar uma sanção internacional a um país,
principalmente em se tratando do dano ao meio ambiente aqui discutido. O tipo de poluição
analisada neste trabalho não é “simples” como a decorrente do derramamento de óleo por um
cargueiro estrangeiro, como ocorre atualmente no território nacional.
Como já exposto, dificilmente é possível rastrear a origem do pedaço de plástico
que flutua no meio do Pacífico. Ainda assim, a partir de tudo que fora desenvolvido até aqui, é
possível retirar algumas conclusões.
Primeiramente, se uma nação reiteradamente não se compromete a evitar o
alijamento de plástico nos mares, evitando sua submissão a acordos multilaterais, depreende-
se de sua atitude que pretende continuar poluindo. E a atitude do Brasil em 2019, ao não se
comprometer com a inclusão do plástico na Convenção da Basileia, é um exemplo perfeito
disto: o país já é o quarto maior gerador de resíduos plásticos no mundo (WWF, 2019) e
reiterou posicionamento no sentido de continuar poluindo (ECYCLE, 2019).
Ocorre que, como exposto nos tópicos anteriores, o Brasil internalizou a
52
Convenção de Montego Bay no ordenamento jurídico pátrio, sendo os princípios e
instrumentos nela previstos vinculantes para o país, independente do posicionamento
retrógrado do governo atual ou dos futuros. Ao assumir a posição de poluidor perante o
mundo, o país deve ser responsabilizado por seus atos, oportunizando a utilização de sanções
já conhecidas pelo Direito Internacional.
A sanção moral para o descumprimento de compromissos internacionais
(vinculantes ou não) é, definitivamente, a mais comum. Mas quando o país objeto da
desmoralização apenas finge adotar medidas para a regularização ou compensação dos danos
– como ocorre com as queimadas na Amazônia tão denunciadas internacionalmente –, esse
tipo de punição resta insuficiente para alcançar a o impedimento da degradação ou a efetiva
reparação dos danos.
A partir da inércia do país em efetivar as medidas necessárias à redução da
poluição, seria possível utilizar outras conhecidas represálias.
No caso aqui discutido, o bloqueio pacífico, configurado no Direito Internacional
pela Declaração Relativa ao Direito do Mar, de 1856, e pela Declaração de Londres, de 1909,
surge como meio apto a controlar condutas irregulares e tem função de abalar
economicamente o sujeito sancionado (VALÉRIO, 2013). Tal sanção exige publicidade
pelo(s) sujeito(s) sancionador(es), estabelecendo a extensão do bloqueio e outras
determinantes da medida. Não obstante, a proporcionalidade entre a intensidade da medida e a
participação na extensão dos danos pelo sancionado deve ser sempre observada e levada em
consideração.
Ainda assim, parece ser o embargo, uma espécie de bloqueio econômico, a
represália mais eficaz em se tratando de dano ambiental. É conhecida popularmente a ideia de
que o Direito Internacional Ambiental não “possui dentes” para lidar com os infratores de
normas, e é aí que a economia pode ser utilizada a favor do meio ambiente.
O embargo é a proibição parcial ou total de comércio e negócios com determinado
país. O sujeito sancionador o impõe buscando suscitar resultado de seu interesse e pode ser
motivado por razões econômicas, políticas, morais ou ambientais (VALÉRIO, 2013), sendo,
portanto, cabível caso o Brasil mantenha uma postura irredutível de poluidor.
É fato que tal medida punitiva, bastante utilizada pelos Estados Unidos por
motivos diversos, por vezes acabando fortalecendo ainda mais o governo do país penalizado
(DCI, 2014), como ocorreu com Cuba e Coreia do Norte, onde, apesar das medidas radicais
adotadas contra eles, os governos se adaptaram ao bloqueio e sobrevivem isolados em seus
regimes políticos (DCI, 2014).
53
Mas é necessário ressaltar que o “efeito rebote” das medidas tomadas contra os
países acima provavelmente não ocorreria caso o Brasil fosse punido por poluir, em virtude da
própria natureza da punição aplicada.
Cuba e Coreia do Norte foram punidas por adotarem regimes ditatoriais e
determinadas práticas comerciais restritivas, enquanto que um eventual embargo causado pela
postura poluidora do Brasil ocorreria pela violação da qualidade de um bem comum.
Enquanto no primeiro caso as escolhas foram meramente políticas, no segundo haveria uma
real transgressão ao direito ao meio ambiente marinho ecologicamente equilibrado, e afetaria,
direta ou indiretamente, a curto ou longo prazo, todas as nações.
Tudo porque existe um consenso na comunidade internacional de que a proteção
ao meio ambiente e o estímulo ao desenvolvimento sustentável devem ser prioridades de
qualquer nação, inclusive partindo de grandes potências como França e Alemanha. Posições
retrógradas em matéria ambiental, como as adotadas pelos Estados Unidos e pelo Brasil
recentemente, são hoje minoria, ainda que causem grande impacto internacionalmente.
Não obstante, por ser o embargo econômico uma medida bastante séria do ponto
de vista internacional, é possível aplicar sanções econômicas diversas, como no impedimento
de futuros acordos multilaterais entre sujeitos internacionais. Recentemente, alguns países
integrantes da União Europeia se insurgiram contra o maior acordo de comércio do bloco com
o Mercosul realizado até hoje (EL PAIS BRASIL, 2019). Após décadas de debates para
construção do acordo, países como França e Irlanda têm afirmado que não ratificarão o acordo
caso a política ambiental do atual governo brasileiro não mude (O GLOBO, 2019).
É fato notório que a União Europeia tem se empenhado bastante nos últimos anos
para normatizar dentro do bloco a limitação de uso do plástico pelos membros integrantes,
bem como para incentivar a políticas públicas internas. Por isso, imaginar um eventual
embargo econômico ou uma negativa de ratificação de acordo multilateral futuro é
plenamente possível e condizente com os princípios e instrumentos adotados
internacionalmente na proteção do mar.
É necessário, ainda, fazer uma ressalva quanto às possíveis formas a serem
utilizadas internacionalmente para influenciar a política interna brasileira.
Recentemente, o professor de Relações Internacionais da Universidade de
Harvard, Stephen M. Walt, criou um cenário hipotético onde a devastação da Amazônia pelo
próprio governo brasileiro ensejaria a invasão do país por outras nações para proteger o
espaço. Especificamente, a pergunta feita foi: "Os países tem o direito - ou até a obrigação -
de intervir numa nação estrangeira para preveni-la de causar dano irreversível e
54
potencialmente catastrófico ao meio ambiente?" (BBC, 2019). O acadêmico utilizou como
argumento que a conduta do governo brasileiro, ao representar perigo à própria população,
poderia causar uma intervenção humanitária.
Ainda que a soberania de um Estado, após séculos de irredutibilidade no cenário
internacional, precise ser relativizada em face de problemas globais, como é o caso da
proteção ao meio ambiente marinho, medidas extremas como a hipotetizada pelo acadêmico
devem ser evitadas ao máximo pela comunidade internacional.
Tal permissibilidade poderia levar a desmandos por parte de grandes potências
econômicas, cujo interesse em defender o meio ambiente ecologicamente equilibrado se
confundiria com interesses escusos puramente exploratórios e econômicos, numa espécie de
neocolonialismo do século XXI.
A defesa do meio ambiente a nível internacional como direito difuso da
humanidade não deve permitir, a priori, irrestritamente qualquer tipo de medida sancionatória.
Assim, o uso de bloqueios militares – que geralmente anteveem a guerra –, a invasão de
território estrangeiro ou a própria declaração de guerra só deveriam ser utilizados como
último recurso e após o esgotamento de todas as formas diplomáticas e democráticas de
resolução de conflitos.
É possível afirmar que, no presente momento em que este trabalho esta sendo
desenvolvido, o Brasil ainda não chegou a um ponto tão extremo, sendo possível utilizar
medidas menos extremas para regularização de sua conduta perante o resto do mundo,
principalmente a partir dos instrumentos previstos na CNUDM.
Por fim, mesmo não sendo um instrumento de coerção internacional, a partir dos
princípios e instrumentos previstos pela UNCLOS, seria possível a intervenção do próprio
Judiciário brasileiro para garantir uma mudança na postura do Governo Federal, considerando
que o documento já fora internalizado pelo país.
Longe de querer discutir o nível de vinculação e extensão que tratados e
convenções internacionais de proteção ambiental possuem sobre o ordenamento jurídico
pátrio, e ainda que se adote uma acepção conservadora de que estas se equiparam a meras leis
ordinárias, um controle vindo de outro Poder Estatal, internamente, reduziria bastante
qualquer alegação de ilegitimidade pelo Executivo, obrigando-o a regularizar sua conduta de
poluidor do espaço marinho internacional.
55
6 CONCLUSÃO
O desenvolvimento econômico das civilizações ao longo da história não ocorreu
sem a geração de diversos tipos de resíduos, descartados irresponsavelmente pelo ser humano
ao longo do tempo. De todas essas “pegadas” deixadas, o plástico conseguiu se destacar no
passado por ter ajudado a revolucionar a história, mas, atualmente, pelos danos causados ao
meio ambiente.
O uso e descarte do material têm despertado o interesse de vários setores da
sociedade, principalmente na última década. Pesquisas acadêmicas de diversas áreas já
demonstram o dano que os resíduos têm causado à biodiversidade do planeta, sobretudo no
mar, espaço que recebe a maior parte do que é descartado pelas atividades humanas. Já
existem estudos que apontam o perigo para todas as espécies de vida, através da possível
bioacumulação de materiais tóxicos pelo material.
O tamanho do plástico também passou a ser debatido, considerando o tamanho
cada vez menor do material descartado e a difícil contenção de partículas praticamente
invisíveis aos olhos.
A sociedade civil e a mídia em torno do assunto se mostraram fundamentais para
o desenvolvimento de debates acerca do tema, que se tornou uma preocupação internacional.
Por isso, vários sujeitos internacionais têm fomentado a criação de normas específicas
tratando da poluição plástica.
Na verdade, a regulamentação das atividades no mar possui um histórico bastante
antigo na legislação internacional, considerando que o mar sempre foi um espaço essencial
para as relações entre as nações, meio de transporte e escoamento de produção. Contudo, a
proteção do mar como espaço ambientalmente relevante só veio a ocorrer há poucas décadas,
através de convenções e tratados que mesclam interesses ambientais com econômicos.
A Convenção de Londres foi responsável regulamentar o controle de todas as
fontes de contaminação no meio marinho, incluindo ainda os plásticos no rol de substâncias
proibidas de serem lançadas no mar em seu anexo I.
Após, veio a MARPOL normatizar condutas para o despejo de matérias no mar
por navios. Ainda que relevante, possuía um teor mais comercial que ambiental, para garantir
uma navegação segura pelas embarcações.
Por fim, o documento vinculante mais abrangente em se tratando de proteção do
meio ambiente marinho, a Convenção das Nações Unidas para o Direito do Mar estabeleceu
princípios para utilização do espaço pelo ser humano e instrumentos para assegurar o
cumprimento das determinações lá contidas.
56
Trouxe a ideia de responsabilização internacional por dano ao meio ambiente
marinho, ainda que não abrangendo em seus termos o plástico como resíduo relevante a ser
combatido. Tal responsabilidade, nos termos da convenção, não conseguiu alcançar
diretamente o tipo de poluição causada pelo plástico, considerando a corresponsabilidade das
nações na proteção do mar, bem como na produção e descarte (inadequado) do material.
A formulação de normas prevendo o combate à poluição plástica não poderia se
limitar às águas internacionais. No geral, o Direito Internacional apenas se limita a prever
normas de orientação aos países, para que cada um crie, internamente, legislações específicas
para tratar do tema.
Considerando que o combate à poluição plástica deve ser iniciado nos continentes,
pois deles advém a maior parte dos resíduos, é essencial o desenvolvimento de instrumentos
que impeçam o material de chegar aos mares. Assim, legislações e planos de combate à
poluição devem ser criados por cada país.
Foi o que o Brasil fez, após duas décadas de debates, ao instituir a Política
Nacional de Resíduos Sólidos. Um rica e detalhada legislação que ainda não foi plenamente
aplicada em território nacional por depender da compatibilização de interesses dos entes
políticos na implementação de políticas públicas nacionais, regionais e, principalmente,
locais.
Aliás, é justamente a atuação municipal a mais relevante para combater o descarte
irresponsável de resíduos plásticos. Contudo, o alto custo da implementação da política de
resíduos sólidos prevista em lei nacional, bem como a relativa omissão por parte da União no
auxílio financeiros aos municípios mais pobres, impossibilitaram a implementação de
instrumentos importantes como a reciclagem e a economia circular, que atualmente, só
existem em menos de 20% dos municípios brasileiros.
Após o Compromisso de Honolulu, em 2011, o Brasil passou a dedicar, ao menos
formalmente, alguma atenção à poluição dos mares, e foi a partir dali que se iniciaram ações
lidar com o problema.
O Plano Nacional de Combate ao Lixo no Mar foi oficialmente iniciado em 2019
pelo Governo Federal brasileiro com participação direta e indireta da sociedade civil. Foram
agendadas limpezas em diversas praias pelo país, bem como eventos direcionados à educação
ambiental no que tange à poluição dos oceanos.
O referido plano, por ser bastante recente, possui poucos dados registrados para se
concluir pela efetividade das medidas. Contudo, apesar do aparente esforço por parte do
governo no combate à poluição do mar, o Brasil passou a adotar posturas conservadoras no
57
que tange à política ambiental nacional e internacional.
Dias após o lançamento do PNCLM, o país manifestou-se contrário à inclusão do
plástico na Convenção de Basileia, para que o material constasse como resíduo perigoso e
passasse a ter um transporte internacional mais restrito.
A postura conservadora do atual governo passou a preocupar a comunidade
internacional, a ponto de ser necessário se pensar em formas de controle das ações do
Governo brasileiro por outros sujeitos internacionais. A partir disso, foram desenvolvidas
algumas possibilidades de controle internacional dos atos praticados pelo Brasil.
Inicialmente, é interessante utilizar-se de meios que dificultem a alegação de
soberania ilimitada por parte do Brasil. Para isso, as jus cogens surgem como eficazes meios
para controle de conduta: oriundas dos costumes adotados pelos países, são valores inerentes
às próprias relações internacionais, e sua imposição independe de existir vinculação formal do
país com determinado documento.
Da mesma forma, seria viável o uso de instrumentos previstos em acordos já
ratificados pelo Brasil, principalmente os da Convenção de Montego Bay, que prevê uma série
de instrumentos para resolução de controvérsias: o Tribunal Internacional do Direito do Mar, a
Corte Internacional de Justiça, o tribunal arbitral, o tribunal arbitral especial e a Câmara de
Controvérsias dos Fundos Marinhos do Tribunal Internacional do Direito do Mar.
Considerando que a norma já fora internalizada pelo país, ela possui natureza vinculante e
deve orientar a conduta do atual governo e dos futuros
Por fim, supondo que, ainda assim, o Brasil se negasse a respeitar instrumentos já
previstos em acordos internacionais ratificados pelo país, seria possível a aplicação de sanções
diversas, com destaque para o bloqueio pacífico e o embargo comercial. Decorrente deste
último, seria possível ainda a negativa de outros países em formalizar acordos multilaterais
com o Brasil, utilizando-se, assim, o melhor argumento disponível para tratar com qualquer
país: dinheiro.
Ainda assim, a utilização de instrumentos internacionais de controle de conduta
não deve ocorrer de forma irresponsável, sendo necessário o uso da gradação de instrumentos
e da proporcionalidade entre os meios punitivos e a conduta sancionada. Assim, o uso de
métodos que atentem à diplomacia e à democracia, como embargo militar e declaração de
guerra, deve ser evitado ao máximo, em respeito à independência de cada nação, inclusive
para tomar consciência do erro de suas atitudes.
O uso de medidas extremas vindo de grandes potências econômicas,
possivelmente, só confundiria os nobres objetivos de preservação ambiental do espaço
58
marinho com mero comportamento neocolonialista, impedido muito mais do que o combate à
poluição do mar, mas o progresso ambiental da humanidade.
Figura 15 - Caranguejo Eremita usa pedaço de plástico como concha: que imagens como essa passem a
ser cada vez mais raras e nenhuma espécie seja submetida a tamanho desrespeito
Fonte: National Geographic Brasil
59
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