universidade federal de pernambuco mestrado em … · vislumbrei com maior segurança o caminho a...
TRANSCRIPT
UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO MESTRADO EM GESTÃO PÚBLICA PARA O DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE –
MPANE
O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE DOS
PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS DO TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DE
PERNAMBUCO (TRE/PE): PARADIGMAS PARA SUA AFERIÇÃO
Elias José de Souza
Recife
2010
UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO MESTRADO EM GESTÃO PÚBLICA PARA O DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE –
MPANE
Elias José de Souza
O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE DOS
PROCEDIMENTOS LICITATÓRIOS DO TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DE
PERNAMBUCO (TRE/PE): PARADIGMAS PARA SUA AFERIÇÃO
Dissertação apresentada ao Mestrado em Gestão Pública para o Desenvolvimento do Nordeste – MPANE, da Universidade Federal de Pernambuco, como requisito parcial para obtenção do Título de Mestre.
Orientador: Prof. Dr. José Francisco Ribeiro Filho
Co-orientadora:
Profa. Dra. Sylvana Brandão de Aguiar
Recife
2010
Souza, Elias José de O princípio da eficiência como instrumento de controle dos procedimentos licitatórios do Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco (TRE/PE): paradigmas para sua aferição / Elias José de Souza. - Recife: O Autor, 2010. 204 folhas : tab., gráf., abrev. e siglas. Orientador: Profº. Drº José Francisco Ribeiro Filho. Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal de Pernambuco. CCSA. Administração, 2010. Inclui bibliografia. 1. Eficiência. 2. Cidadania. 3. Justiça eleitoral. 4. Licitação. 5. Indicadores. I. Ribeiro Filho, José Francisco (Orientador). II. Título. 658 CDD (22.ed.) UFPE/CSA 2011 - 54
Para Jorge Vicente, meu pai, in memorian,
de quem recebi importantes lições,
e para Luísa Mariana, minha filha,
a quem tento transmiti-las.
AGRADECIMENTOS
Sempre que chegamos ao fim de uma longa jornada, a sensação de alívio é inevitável. Mas
a dimensão e a importância da vitória alcançada só o passar dos anos poderá revelar. A alegria
deste momento não faz ainda idéia das implicações que o conhecimento científico carrega em si.
Ao Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco, o reconhecimento e a gratidão pela
oportunidade proporcionada, nas pessoas do Desembargador Presidente Roberto Ferreira Lins,
da ex-Diretora-Geral, Cleyde Soriano, e da atual Diretora-Geral, Marília Berquó, que estiveram
ao meu lado, sempre. Para minha honra, este trabalho integrará sua biblioteca.
Aos meus colegas da Assessoria de Editais e Contratos, o meu agradecimento pela
compreensão e pela paciência com a minha pouca disponibilidade durante a elaboração deste
estudo, especialmente à amiga Daniela Andrade Fonseca Santos, pelo incentivo desde a primeira
hora, pelos debates apaixonados e pelas opiniões tão pertinentes e singulares, que sempre
resultam em importantes contribuições.
Aos demais colegas do Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco, que me permitiram
consultar os procedimentos licitatórios, com a calma e o tempo necessários para o estudo
científico. Aos servidores públicos da Secretaria Regional que me gratificaram e me honraram,
ao participar da pesquisa, respondendo as perguntas propostas com isenção e sinceridade,
acreditando no trabalho que me propus a realizar.
Ao meu orientador, Professor Doutor José Francisco Ribeiro Filho, em cujas aulas
vislumbrei com maior segurança o caminho a seguir, além de ter enriquecido meu aprendizado
com os seus ensinamentos, decorrentes do seu conhecimento ímpar, ofertados a cada encontro.
À Coordenadora do Curso, Professora Doutora Sylvana Brandão de Aguiar, exemplo de
educadora, cujas palavras são sempre encorajadoras. Pelo conforto nos momentos de aflição,
pela paciência com as minhas dificuldades, por sofrer, mais do que eu, nas vezes em que me
respondeu um “não”, pela sua imponente presença durante todo o curso e o seu inesgotável
saber, capaz de intimidar o mais culto dos homens, a minha mais sincera reverência e o meu
muito obrigado!
Aos demais professores, funcionários e estagiários do Mestrado em Gestão Pública para o
Desenvolvimento do Nordeste - MPANE, da Universidade Federal de Pernambuco, e aos meus
colegas de turma, pelos momentos inesquecíveis de convivência, que me trouxeram
ensinamentos nas mais diversas áreas de atuação profissional, e dos quais guardarei as mais
doces lembranças.
À professora Cecília Machado dos Santos, da Escola Estadual Débora Feijó, que antes e
após o horário de aulas das 7ª. e 8ª. séries do Ensino Fundamental, antigamente chamado de
Primeiro Grau, brindava-me, individualmente, com aulas gratuitas de português e literatura. À
inesquecível Mestra, com todo o meu carinho!
RESUMO
O Princípio da Eficiência, inserido no caput do artigo 37 da Carta Magna, por meio da Emenda Constitucional n. 19/98, representa um avanço nos direitos de cidadania, que devem ser estendidos além dos tradicionais direitos civis, políticos e sociais, abarcando os chamados direitos republicanos. A eficiência das atividades administrativas passa a ser um direito do cidadão, em sua tríplice interface: a eficiência do procedimento ou eficiência stricto sensu; a eficiência dos custos ou efetividade; e a eficiência dos resultados ou eficácia. Os atos praticados pela Justiça Eleitoral, em sua maioria, são atos administrativos e, dentre eles, merecem destaque os atos administrativos decorrentes dos procedimentos licitatórios porque são os atos que possibilitam a compra de bens e serviços, e envolvem vultosas quantias. Esse cenário de busca da melhoria da eficiência dos serviços públicos se desenvolve juntamente com a Reforma do Estado, que se encontra em um momento de transição do Estado Burocrático para o Estado Gerencial, e ainda conserva alguns traços do Estado Patrimonial, no caso brasileiro. Um dos pilares do Estado Gerencial, a Gestão Pública por Resultados é um instrumento de controle que possibilita, através de indicadores, a avaliação da atividade administrativa pública, com vistas a melhor atender ao interesse público. Sob a ótica dos referenciais teóricos do conceito hodierno de cidadania, da reforma gerencial do Estado e da Gestão Pública por resultados, o Princípio da Eficiência ganha contorno de importante instrumento de controle para avaliação da realização dos objetivos do Estado, através de sua função administrativa, o que passa por uma melhor qualidade dos serviços públicos postos à disposição da sociedade. Neste estudo, buscou-se alcançar parâmetros objetivos, com o uso de indicadores de desempenho, para avaliação da eficiência nos procedimentos licitatórios do Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco entre o momento do pedido de compra até a homologação do resultado do certame licitatório, de modo a permitir que os gestores públicos possam melhor planejar suas compras, considerando a utilização de cinco indicadores, que possibilitam chegar a um índice de eficiência do procedimento licitatório. Metodologicamente, foram pesquisados os processos de licitação do Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco, realizados nos anos de 2008 e 2009, totalizando 189 procedimentos, dos quais foram extraídos dados para aplicação da metodologia proposta para aferição da eficiência. Concomitantemente, foi aplicado questionário em servidores públicos da Corte Regional, lotados nos setores diretamente envolvidos com os certames de compras de bens e serviços, mas escolhidos aleatoriamente, abordando temas ligados aos referenciais teóricos utilizados, ao Princípio da Eficiência, e também à licitação pública, cujas respostas confirmaram a hibridez e o sincretismo atual do Estado brasileiro, entre o modelo burocrático e o modelo gerencial, em um verdadeiro amálgama. Os paradigmas alcançados para aferição da eficiência podem ser utilizados por outros órgãos da Administração Pública, admitindo-se a sua atualização e a sua expansão, bem como o aprimoramento da metodologia proposta.
Palavras-chave: Eficiência. Cidadania. Justiça Eleitoral. Licitação. Indicadores.
ABSTRACT The Efficiency Principle, inserted in the caput of article 37 of Magna Carta, through the Constitutional Amendment n. 19/98, represents an advance on citizenship rights, which needs to be extended above the traditional civil, political and social rights also covering the so called republican rights. The efficiency of administrative activities becomes a citizen's right in its triple interface: the proceedings efficiency or stricto sensu efficiency; the costs efficiency or effectivity; and the results efficiency, or effectiveness. Most of Electoral Justice's acts are administrative, and among them one must mention the administrative acts resulted from bidding procedures, for these are the ones which allow purchase of goods and services, and involve large amounts. This pursuit to improve the efficiency of public services has been developed along the State Reform, which is passing through a transition from the Bureaucratic State to the Managerial State, still retaining some traces of Patrimonial State, in Brazil's case. One of the pillars of the Managerial State, Public Management by Results is a control instrument that allows, through indicators, the evaluation of public administrative activity, in order to better serve the public interest. Under theoretical references of hodiernal concepts for citizenship’s point of view, New Public Management and Public Management by results, the Efficiency Principle stands as an important tool for outcomes evaluation for the State, through its administrative function, what leads to a better quality of public services, in society's benefit. This study sought to achieve objective parameters, through the use of performance indicators, to evaluate the Regional Electoral Court of Pernambuco's bidding procedures efficiency since the moment of the acquisition order until the final results approval, in order to enable public managers to better plan their purchases, pondering five indicators, and through those achieve an efficiency index of the bidding procedure. Methodologically, Regional Electoral Court of Pernambuco's bidding processes, between the years of 2008 and 2009, were searched for, being displayed a total of 189 processes, from which were extracted data in due to obtain results for measuring efficiency through proposed methodology. Concomitantly, a questionnaire was filled by public servants from the Regional Court, from departments directly involved with purchase disputes of goods and services, but randomly chosen, approaching issues related to the theoretical references used, to the Efficiency Principle, and also to public bidding, whose responses confirmed Brazilian State's current hybridity and syncretism, between the bureaucratic model and management model, forming a real amalgam. The paradigms achieved to measure Efficiency can be used by other Public Administration agencies, admitting updates and expansion, as well as upgrades of the proposed methodology. Key-words: Efficiency. Citizenship. Electoral Justice. Bidding. Indicators.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ANA – Agência Nacional das Águas
ANAC – Agência Nacional de Aviação Civil
ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações
ANCINE – Agência Nacional do Cinema
ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica
ANP – Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
ANS – Agência Nacional de Saúde Complementar
ANTAQ – Agência Nacional de Transportes Aquaviários
ANTT – Agência Nacional de Transportes Terrestres
ANVISA – Agência Nacional de Vigilância Sanitária
ARENA – Partido da Aliança Renovadora Nacional
ASSDG – Assessoria Jurídica da Diretoria Geral
ASSEC – Assessoria de Editais e Contratos do TRE/PE
BEC – Bom êxito na compra
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento
CE – Código Eleitoral
CEPA – Comissão de Estudos e Projetos Administrativos
CF – Constituição Federal
CLT – Consolidação das Leis do Trabalho
CNJ – Conselho Nacional de Justiça
COSB – Comissão de Simplificação Burocrática
CPL – Comissão Permanente de Licitações do TRE/PE
DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público
DC – Divulgação da compra
DF – Distrito Federal
DG – Diretoria Geral do TRE/PE
DRP – Duração razoável do procedimento
DT – Dias corridos entre a data do pedido de compra e a data de homologação
do certame
EC – Economicidade da compra
EPC – Escolha do eficiente procedimento de compra
FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
FMI – Fundo Monetário Internacional
HOMOL – Homologação
IE – Índice de eficiência
INMETRO – Instituto Nacional de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial
INPE – Instituto de Pesquisas Espaciais
INPS – Instituto Nacional de Previdência Social
ITA – Instituto Tecnológico da Aeronáutica
JE – Justiça Eleitoral
MDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro
NILA – Número de itens ou lotes adjudicados
NILL – Número de itens ou lotes licitados
NL – Número de licitantes
NMD – Número médio de dias úteis previstos para o procedimento
OE – Organização Eleitoral
ONU – Organização das Nações Unidas
OS – Organizações Sociais
OSCIP – Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
PA – Procedimento Administrativo
PPA – Plano Plurianual
PPP – Parcerias Público-Privada
PREJUD – Prejudicado
RMS – Recurso em Mandado de Segurança
SADP – Sistema de Acompanhamento de Documentos Processuais
SCI – Secretaria de Controle Interno do TRE/PE
SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
SICAF – Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores
SICONV – Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse
SOF – Secretaria de Orçamento e Finanças do TRE/PE
SRP – Sistema de Registro de Preços
STF – Supremo Tribunal Federal
STJ – Superior Tribunal de Justiça
TRE/PE – Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco
TRF – Tribunal Regional Federal
TSE – Tribunal Superior Eleitoral
VAC – Valor adjudicado da compra
VEC – Valor estimado da compra
LISTA DE TABELAS
Quantitativo de eleitores por região – outubro/1988.................................................... 77
Quantitativo de eleitores por região – abril/2010......................................................... 77
Crescimento do eleitoral – 1988/2010......................................................................... 77
Quantidade de zonas eleitorais e municípios por pólo................................................ 95
Pregões Eletrônicos e Presenciais do ano de 2008 – Lista.......................................... 140
Concorrências do ano de 2008 – Lista......................................................................... 143
Tomada de Preços do ano de 2008 – Lista................................................................... 143
Pregões Eletrônicos e Presenciais do ano de 2009 – Lista........................................... 143
Concorrências do ano de 2009 – Lista......................................................................... 145
Tomada de Preços do ano de 2009 – Lista................................................................... 146
Pregões Eletrônicos e Presenciais do ano de 2008 – Dados......................................... 146
Concorrências do ano de 2008 – Dados....................................................................... 148
Tomada de Preços do ano de 2008 – Dados................................................................. 149
Pregões Eletrônicos e Presenciais do ano de 2009 – Dados......................................... 149
Concorrências do ano de 2009 – Dados....................................................................... 151
Tomada de Preços do ano de 2009 – Dados................................................................. 151
Critérios monetários para escolha da modalidade de licitação..................................... 174
Componentes do EPC................................................................................................... 175
Prazos internos do TRE/PE.......................................................................................... 176
Quantitativo médio de dias úteis por modalidade de licitação..................................... 177
Pregões Eletrônicos e Presenciais do ano de 2008 – Cálculo dos índices.................... 181
Concorrências do ano de 2008 – Cálculo dos índices.................................................. 186
Tomada de Preços do ano de 2008 – Cálculo dos índices............................................ 186
Pregões Eletrônicos e Presenciais do ano de 2009 – Cálculo dos índices.................... 186
Concorrências do ano de 2009 – Cálculo dos índices.................................................. 188
Tomada de Preços do ano de 2009 – Cálculo dos índices............................................ 189
Quadro Comparativo por faixa de índice de eficiência................................................ 191
LISTA DE GRÁFICOS
O que deve ser observado para garantir uma melhor eficiência?................................. 154
Eficiência X Efetividade X Eficácia............................................................................ 156
Porque o Estado precisa cumprir o Princípio da Eficiência?....................................... 158
A cidadania está garantida quando são respeitados quais direitos?............................. 160
Representação da forma de gestão da Instituição........................................................ 162
Melhores procedimentos a adotar na Administração Pública..................................... 164
Indicadores utilizados no TRE/PE.............................................................................. 166
Sugestão de mudanças nos procedimentos................................................................. 168
Sugestão de indicadores.............................................................................................. 170
Sugestões para melhoria da eficiência........................................................................ 172
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO................................................................................................... 18
1 O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
COMO COMPONENTE DO CONCEITO DE CIDADANIA....................... 24
1.1 Administração Pública: conceito básico..................................................... 24
1.1.1 Administração Pública direta e indireta: conceitos subjetivos.... 25
1.2 O Princípio da Eficiência............................................................................ 26
1.2.1 Noções básicas sobre princípios jurídicos................................... 26
1.2.2 Antecedentes históricos............................................................... 27
1.2.3 A eficiência no Direito Constitucional estrangeiro...................... 33
1.2.4 A constitucionalização da eficiência como Princípio da
Administração Pública.................................................................
34
1.2.5 Definição do Princípio da Eficiência........................................... 36
1.2.6 Eficiência, efetividade e eficácia: as três faces de um mesmo
princípio constitucional................................................................ 37
1.3 Cidadania..................................................................................................... 40
1.3.1 A contribuição inglesa................................................................. 42
1.3.2 A contribuição americana............................................................ 44
1.3.3 A contribuição francesa............................................................... 46
1.3.4 A evolução do conceito de cidadania.......................................... 47
1.3.5 A cidadania no Brasil................................................................... 51
1.3.6 O hodierno conceito de cidadania................................................ 56
1.3.7 A eficiência como elemento do conceito de cidadania................ 57
2 A JUSTIÇA ELEITORAL BRASILEIRA E O TRIBUNAL REGIONAL
ELEITORAL DE PERNAMBUCO (TRE/PE)................................................
61
2.1 Governança Eleitoral................................................................................... 61
2.2. Histórico do processo eleitoral brasileiro.................................................... 63
2.2.1 Da formação das vilas e cidades à Independência....................... 63
2.2.2 O processo eleitoral no Império................................................... 66
2.2.3 O processo eleitoral na República Velha..................................... 71
2.2.4 O surgimento da Justiça Eleitoral................................................ 73
2.2.5 O voto eletrônico......................................................................... 78
2.3 O modelo da Justiça Eleitoral no Brasil...................................................... 80
2.3.1 Funções da Justiça Eleitoral......................................................... 82
2.3.2 Competência da Justiça Eleitoral................................................. 83
2.3.2.1 Competência do Tribunal Superior Eleitoral............. 84
2.3.2.2 Competência dos Tribunais Regionais Eleitorais...... 86
2.3.2.3 Competência dos Juízes Eleitorais............................ 87
2.3.2.4 Competência das Juntas Eleitorais............................ 88
2.4 O Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco........................................... 89
2.4.1 Breve histórico............................................................................. 89
2.4.2 Procedimento de eleição do Presidente da Corte Regional......... 90
2.4.3 Competência do TRE/PE em norma infralegal............................ 91
2.4.4 Organograma e arranjo administrativo da alta direção do
TRE/PE........................................................................................ 91
2.4.5 Missão, visão e valores institucionais do TRE/PE...................... 92
2.4.6 Eleitorado e Pólos Regionais....................................................... 94
2.5 Desafios administrativos para a Justiça Eleitoral........................................ 95
2.5.1 Condições de atendimento ao eleitor........................................... 96
2.5.2 Criação de Magistratura própria.................................................. 97
2.5.3 Fiscalização dos gastos das campanhas eleitorais....................... 97
2.5.4 Meritocracia no preenchimento dos cargos de direção e chefia.. 98
2.5.5 Fim da utilização de servidores públicos de outros órgãos......... 99
3 A NOVA GESTÃO PÚBLICA: UMA VISÃO VOLTADA PARA OS
RESULTADOS................................................................................................... 101
3.1 Reforma do Estado...................................................................................... 101
3.1.1 O Estado Patrimonial................................................................... 102
3.1.2 O Estado Burocrático................................................................... 103
3.1.3 Evolução histórica da Administração Pública no Brasil.............. 104
3.1.4 O Consenso de Washington......................................................... 109
3.1.5 O Estado Gerencial...................................................................... 111
3.1.5.1 Princípios da Gestão Pública Gerencial.................... 112
3.1.5.2 Impactos da implantação da Gestão Pública
Gerencial...................................................................
114
3.1.5.3 Accountability............................................................ 115
3.1.5.4 Diferenças entre gestão burocrática e gestão
gerencial....................................................................
117
3.1.6 A reforma do Estado no Brasil.................................................... 118
3.2 Gestão Pública por Resultados.................................................................... 121
3.2.1 O abandono de antigos paradigmas e o estabelecimento de
novos princípios........................................................................... 123
3.2.2 Estágios da evolução do serviço público..................................... 124
3.2.3 Desafios para implantação da Gestão Pública por Resultados.... 126
3.2.4 A importância dos indicadores.................................................... 128
3.2.5 Incentivos à busca de resultados.................................................. 129
3.2.6 A contratualização da Administração Pública no Brasil............. 131
3.2.6.1 A contratualização entre órgãos da Administração
Pública Federal..........................................................
131
3.2.6.2 As agências reguladoras............................................ 132
3.2.6.3 O espaço público não estatal..................................... 133
3.2.6.3.1 Organizações Sociais 134
3.2.6.3.2 Organizações da Sociedade Civil de
Interesse Público..................................... 135
3.2.6.3.3 O Sistema de Gestão dos Convênios e
Contratos de Repasse.............................. 136
3.2.6.4 O setor privado.......................................................... 137
4 APRESENTAÇÃO DOS DADOS
PESQUISADOS....................................................................................................
140
4.1 Procedimentos Licitatórios.......................................................................... 140
4.1.1 Pregões Eletrônicos e Presenciais do ano de 2008...................... 140
4.1.2 Concorrências do ano de 2008..................................................... 143
4.1.3 Tomada de Preços do ano de 2008.............................................. 143
4.1.4 Pregões Eletrônicos e Presenciais do ano de 2009...................... 143
4.1.5 Concorrências do ano de 2009..................................................... 145
4.1.6 Tomada de Preços do ano de 2009.............................................. 146
4.1.7 Dados coletados dos procedimentos licitatórios.......................... 146
4.2 Questionário aplicado aos servidores, apresentação das respostas e
comentários..................................................................................................
152
5 METODOLOGIA PARA AFERIÇÃO DO GRAU DE EFICIÊNCIA......... 173
5.1 Indicadores escolhidos 173
5.1.1 Primeiro indicador: escolha do eficiente procedimento de
compra – EPC..............................................................................
173
5.1.2 Segundo indicador: duração razoável do procedimento – DRP.. 175
5.1.3 Terceiro indicador: economicidade da compra – EC................... 178
5.1.4 Quarto indicador: divulgação da compra – DC........................... 179
5.1.5 Quinto indicador: bom êxito na compra – BEC.......................... 180
5.2 Índice de Eficiência – IE............................................................................. 180
5.3 Análise dos índices de eficiência calculados.............................................. 189
CONSIDERAÇÕES FINAIS............................................................................. 192
REFERÊNCIAS.................................................................................................. 194
18
INTRODUÇÃO
O Estado, através de seus diversos níveis e órgãos, tem por finalidade melhorar a
qualidade de vida das pessoas. Disso resulta que há de existir uma correspondência, um
equilíbrio, entre os valores que são expropriados da sociedade, por meio dos tributos, e os
serviços públicos que são colocados à disposição dos cidadãos, de modo a justificar o gasto
público. Sem esse equilíbrio, o cidadão empobrece a cada dia, ao ter que substituir os serviços
públicos, por serviços privados, na satisfação de suas necessidades.
A eficiência na prestação dos serviços públicos ganha, permanentemente, maior
importância. Através de licitações públicas, o Estado compra bens e serviços, contrata obras de
engenharia, para atender às suas necessidades e às da população. Sem licitar eficientemente, não
há como perseguir uma melhoria dos serviços públicos porque isso depende de compras e
contratos justos. Um Estado preparado para enfrentar as demandas do mundo contemporâneo
deverá comprar e contratar cada vez melhor.
Não é de hoje a preocupação com a eficiência do Estado. Desde a Reforma Burocrática da
década de 30 do século passado, buscou-se a melhoria da qualidade dos serviços públicos. Mas
o aparelho estatal, seja por questões de ordem política – dois grandes períodos de supressão
democrática –, seja por um persistente patrimonialismo, além da arraigada cultura burocrática,
não alcançou, ainda, o grau de excelência que reclama a sociedade, e a convivência atual exige.
O controle restritivo, – conquista da Reforma Desenvolvimentista de 1967,
institucionalizado pelo Decreto-lei nº. 200 (BRASIL, 1967) e aprofundado pela Constituição
Federal de 1988 (BRASIL, 1988), em sua redação original –, contribuiu para aplacar, em parte,
o desperdício dos recursos públicos e reduzir a corrupção, para níveis menores, mas isso não
garantiu a eficiência. Surge, destarte, no fim do século pretérito, o controle por resultados, em
um ambiente de migração do modelo burocrático para o modelo gerencial de Estado, de inserção
do Princípio da Eficiência no rol dos princípios constitucionais da Administração Pública e,
também, do alargamento dos direitos de cidadania.
Assiste-se a um embate de idéias que provoca o aparecimento de dilemas no serviço
público: restrição / liberdade; meios / resultados; interesse do Estado / interesse da sociedade;
burocracia / gerencialismo; exclusão / inclusão, entre outros. O movimento perdurará por mais
19
alguns anos, formando o atual estágio de desenvolvimento do Estado brasileiro, híbrido e
sincrético e, por isso, amalgâmico. O estudo desse painel de retraços é um importante passo na
busca pela eficiência das atividades administrativas.
Perquirir pela melhoria do gasto público implica o monitoramento permanente das
licitações públicas, com vistas a atender, em um melhor grau, o Princípio da Eficiência, haja
vista que não há eficiência onde existem corrupção, desperdício, favorecimento pessoal e tráfico
de influência. Melhorias na segurança pública, na saúde, na educação e nas condições gerais de
vida da população dependem de licitações públicas justas, honestas, e, indo mais além,
eficientes.
O Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco (TRE/PE) , órgão do Poder Judiciário da
União, e integrante da Administração Pública Direta, está, constitucionalmente, obrigado a
licitar, nos termos do artigo 37 da Carta, aplicando-se a essa Corte Regional, as disposições do
caput do referido artigo, onde são estabelecidos os Princípios Constitucionais da Administração
Pública. E dentre esses princípios, destaca-se, neste estudo, o Princípio da Eficiência, inserido
no texto constitucional por meio da Emenda Constitucional nº. 19/98 (BRASIL, 1998). Deve-se,
pois, licitar com eficiência.
Eis a justificativa para se estudar uma metodologia que possa aferir, quantitativamente, o
cumprimento do Princípio da Eficiência nos procedimentos licitatórios dessa Corte
especializada, responsável por todas as atividades de governança eleitoral no Estado de
Pernambuco.
Ao se propor uma metodologia de aferição do nível de eficiência dos procedimentos
licitatórios do Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco (TRE/PE), visa-se à realimentação do
aprendizado do corpo de servidores, de modo a permitir que a prática administrativa resulte em
uma constante busca por melhores formas de comprar e contratar, obtendo-se melhores preços,
por bens e serviços de qualidade, em prazo razoável, através da observação dos procedimentos
concluídos, direcionando o aprendizado para os procedimentos futuros.
A ferramenta poderá ser utilizada tanto pelos servidores públicos responsáveis pelas
licitações, como pelos gestores do órgão e, ainda, pela Secretaria de Controle Interno, para aferir
a eficiência dos procedimentos, valendo-se de fórmulas aritméticas de fácil compreensão e
utilização, como instrumento de planejamento e avaliação, em um ambiente administrativo que
tem o dever de atuar com eficiência, uma vez que “é quase impossível obter resultados
20
importantes na ação pública obedecendo às formalidades estritas da legislação”
(SCHWARTZMAN, 2008, p. 18).
O estudo objetiva reconhecer os indicadores que estão sendo utilizados no TRE/PE para
aferição do Princípio da Eficiência nos procedimentos licitatórios, e apresentar sugestões para
implemento de outros indicadores, sob o prisma do conceito hodierno de cidadania, da gestão
gerencial do Estado e da gestão pública por resultados, referenciais teóricos que nortearam a
pesquisa, propondo-se uma metodologia de aferição, utilizável e quantificável. Pode-se sintetizar
o questionamento nos seguintes termos: Como mensurar o nível de eficiência dos procedimentos
licitatórios do TRE/PE através de indicadores?
Para obtenção desse desiderato, foram traçados os seguintes objetivos:
a) um estudo da evolução histórica e jurídica do Princípio da Eficiência, na busca por uma
melhor objetivação de sua aferição, como instrumento de controle e acompanhamento gerencial
da atuação pública, para obtenção de melhores resultados na satisfação do interesse público,
efetuando uma revisão da literatura, de forma a possibilitar um melhor entendimento do seu
alcance no âmbito dos procedimentos administrativos analisados;
b) fazer um exame da estrutura administrativa do Tribunal Regional Eleitoral de
Pernambuco, bem como levantar elementos conceituadores da Administração Pública,
vinculando aos atuais estudos de modernização e reforma do Estado, através de um resgate
histórico do processo eleitoral brasileiro, visualizando o contexto histórico em que surgiu a
Justiça Eleitoral - JE;
c) revisar a literatura sobre a reforma gerencial do Estado e sobre a gestão pública por
resultados, com foco nos reflexos de sua implementação nos procedimentos licitatórios, no
Princípio da eficiência e no conceito de cidadania;
d) levantamento de dados processuais e aplicação de questionário a servidores públicos da
Corte Regional Eleitoral, de modo a identificar indicadores e construir um cenário posterior de
aplicação da metodologia proposta;
e) elaboração de uma metodologia para quantificação do cumprimento do Princípio da
Eficiência nos procedimentos licitatórios realizados pelo TRE/PE, durante os anos de 2008 e
2009, propondo, ao mesmo tempo, condutas de análise dos índices encontrados.
No âmbito do TRE/PE, o estudo é inédito e pode representar um avanço no conhecimento
dos servidores públicos sobre o instituto do Princípio da Eficiência e da gestão pública por
21
resultados, conhecimento que se percebe ainda pouco explorado no serviço público, para o
avanço e desenvolvimento da gestão pública gerencial, no órgão estudado. A metodologia, se
aceita e se aplicada nos moldes propostos, trará benefícios para o planejamento e para a
avaliação das licitações futuras, e espera-se, com ganhos de produtividade e de economia do
erário.
Para a Academia, representa a possibilidade de melhor conhecer a estrutura administrativa
e o funcionamento da Justiça Eleitoral. A universalidade do tema para os órgãos públicos das
três esferas de poder da Federação é outro aspecto que merece ser destacado, pois o estudo,
quiçá, servirá de inspiração para outros estudos de caso, poderá ser aprofundado por outros
pesquisadores ou, até mesmo, implementado e aproveitado em outros órgãos, pelos resultados
obtidos.
Em termos de organização, optou-se pela divisão da pesquisa em cinco capítulos, cuja
síntese segue disposta.
No Capítulo 1, o Princípio da Eficiência é estudado em uma perspectiva jurídico-histórica
até a obtenção do mais atual entendimento sobre esse princípio da Administração Pública, ainda
pouco utilizado, mas o vinculando ao conceito de cidadania, que vem sendo ampliado,
abrangendo os direitos civis, políticos e sociais, mas também os direitos republicanos. Disso
resulta, para seu cumprimento, a análise de uma tríplice interface: custos, procedimento e
resultado. Agir com eficiência torna-se, sob essa ótica, um dever do Estado e um direito do
cidadão, que pode utilizar-se dos meios políticos e jurídicos para exigir essa satisfação.
No Capítulo 2, o processo político-eleitoral brasileiro é revisitado em suas raízes históricas,
com destaque para o contexto social que determinou o surgimento da Justiça Eleitoral, em 1932.
A atuação dessa Justiça especializada, integrante do Poder Judiciário, contribuiu para uma
consolidação democrática no País, pela ampliação da capacidade eleitoral ativa e passiva,
mormente no final do século XX, aliada à instituição de uma nova ordem jurídico-normativa,
pela Constituição da República (BRASIL, 1988). A evolução do processo eleitoral brasileiro,
desde as eleições paroquiais até o voto biométrico, utilizado, pela primeira vez, no primeiro
turno das eleições de 2010, demonstra o longo caminho percorrido com a aspiração de tornar
mais legítima a representação política, na conquista do poder.
O Tribunal Regional de Eleitoral de Pernambuco é visitado desde a sua criação até um
exame atual de sua estrutura administrativa, com a atenção voltada para o diferencial que
22
caracteriza a Justiça Eleitoral brasileira: um órgão do Poder Judiciário responsável por atividades
administrativas, um quase Poder Executivo do Judiciário, necessário para combater, com
isenção, os abusos do poder econômico e político, durante o processo eleitoral. Missão, visão e
valores institucionais da Corte Regional transportam o passado ao presente, e sinalizam o rumo
organizacional. Cento e quarenta milhões de brasileiros são atendidos pela Justiça Eleitoral, e
destes, mais de seis milhões de cidadãos, no Estado de Pernambuco. Ao fim do Capítulo, são
apresentados alguns desafios administrativos que ainda precisam ser superados pela Justiça
Eleitoral.
No Capítulo 3, a nova gestão pública do Estado – o modelo gerencial – é estudada com
ênfase nos diferenciais com o modelo patrimonial e com o esgotado, mas ainda sobrevivente,
modelo burocrático. A evolução histórica da Administração Pública no Brasil mostra que os três
modelos compõem a cultura administrativa brasileira. A Reforma do Estado é, pois, esse
movimento de migração do estado burocrático para o estado gerencial, compondo uma espécie
de amálgama onde convivem institutos antagônicos e contraditórios dos modelos de gestão. São
vistos os pilares de sustentação desse novo modelo, com um destaque voltado à orientação para
resultados, que é abordada em tópico individual, na denominação consagrada pela doutrina: a
gestão pública por resultados.
A contratualização no Brasil é remontada desde as primeiras experiências em empresas
públicas, no início da década de 90 do século passado, percorrendo a criação das agências
reguladoras, a utilização das organizações sociais, a institucionalização das organizações da
sociedade civil de interesse público, através dos contratos de gestão, até a parceria público-
privada, recém iniciada.
No Capítulo 4, são apresentados os procedimentos licitatórios pesquisados, com o elenco
de dados utilizados para quantificação dos indicadores e, por consequência, do índice de
eficiência (IE), compreendendo todos os procedimentos licitatórios realizados pelo egrégio
Tribunal, durante os anos de 2008 e 2009. Em seguida, dados de pesquisa realizada com 35
servidores públicos da Corte Regional são apresentados, abordando temas ligados ao Princípio
da Eficiência, ao conceito contemporâneo de cidadania, aos institutos dos modelos burocrático e
gerencial, e à gestão pública por resultados, cujas respostas, graficamente representadas e
comentadas, confirmaram a tendência atual da Administração Pública no Brasil: um intermédio
entre o modelo burocrático e o modelo gerencial, ainda com prevalência do modelo weberiano.
23
Pode-se afirmar, então, que o Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco é, atualmente, um
exemplo dessa tendência.
Os servidores públicos participantes da pesquisa foram escolhidos aleatoriamente dentre
aqueles em atividade nos setores que atuam diretamente com licitações. A participação foi
espontânea e garantiu-se o sigilo das respostas e o anonimato dos partícipes.
No Capítulo 5, os cinco indicadores eleitos para aferição da eficiência nos procedimentos
licitatórios do Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco são discorridos, com representação
matemática, contendo as justificativas imprescindíveis para o entendimento por parte dos
servidores públicos. Ao final, o Índice de Eficiência proposto é calculado, procedimento a
procedimento, em um total de cento e oitenta e nove certames licitatórios, compondo uma
metodologia simples e eficaz para planejamento e avaliação de licitações, nas modalidades de
pregões eletrônicos e presenciais, tomadas de preços e concorrência, únicas modalidades
utilizadas pela Corte Regional durante os anos de 2008 e 2009. A análise do Índice de Eficiência
permite perceber as arestas que precisam ser aparadas para se atingir um nível crescente de
excelência nos procedimentos de mesma natureza.
24
1. O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA COMO
COMPONENTE DO CONCEITO DE CIDADANIA
1.1 Administração Pública: conceito básico
Há na doutrina certo consenso de que o termo Administração Pública pode ser empregado
com duas acepções: a primeira, em sentido objetivo, busca identificá-lo com as atividades que
são exercidas pelo Estado para atingir os fins pretendidos pelo interesse público; a segunda, em
sentido subjetivo, identifica os órgãos, pessoas jurídicas e agentes públicos responsáveis pela
função administrativa do Estado. Disso resulta que ora se utiliza o termo na acepção objetiva ora
na acepção subjetiva, como bem observou Silva (2008, p. 655):
Administração Pública é o conjunto de meios institucionais, materiais, financeiros e humanos preordenados à execução das decisões políticas. Essa é uma noção simples de Administração Pública, que destaca, em primeiro lugar, que é subordinada ao Poder político, em segundo lugar, que é meio e, portanto, algo de que se serve para atingir fins definidos e, em terceiro lugar, denota os seus dois aspectos: um conjunto de órgãos a serviço do Poder político e as operações, as atividades administrativas.
Frisar esse caráter de subordinação à política é importante, pois a atividade administrativa,
desenvolvida pelos diversos órgãos e entidades, pessoas jurídicas e agentes públicos, em todos os
níveis, é a concretização da política pública adotada, esta geralmente definida pelo governo.
Portanto, diferem governo e Administração Pública exatamente neste ponto. O governo atua no
plano político, escolhendo a postura que deverá ser buscada pela Administração Pública, desde
que essa postura esteja dentro do espaço permitido de discricionariedade.
A Constituição Federal utiliza as duas acepções no artigo 37 (BRASIL, 1988). Ao fazer
referência à Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios incorpora a acepção subjetiva, porque a
delimitação direta/indireta tem por distinção a natureza dos órgãos. Ao estabelecer os princípios
da Administração Pública, acata a acepção objetiva, já que os princípios devem ser seguidos na
25
atividade administrativa, ou seja, nos atos praticados para atendimento das políticas públicas
instituídas.
Destarte, Administração Pública é o conjunto de órgãos e entidades institucionais, pessoas
jurídicas e agentes públicos incumbidos na execução das atividades de concretização das
políticas públicas, subordinado ao poder político, nas três esferas de governo – federal, estadual
ou distrital, e municipal – compreendendo ainda as ações concretas necessárias para obtenção do
fim almejado.
1.1.1 Administração Pública direta e indireta: conceitos subjetivos
Administração Pública Direta é o conjunto de órgãos que compõem os poderes da União,
dos Estados e Distrito Federal e dos Municípios. Nas esferas federal e estadual, são os órgãos
dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. No plano municipal, os órgãos dos Poderes
Executivo e Legislativo, uma vez que não há Poder Judiciário na esfera municipal. Os órgãos da
Administração Pública Direta são os responsáveis pela atuação centralizada dos serviços
públicos.
Administração Pública Indireta é o conjunto de pessoas jurídicas destacadas da
Administração Pública Direta, mas a ela vinculadas, que respondem por atividades
administrativas. São as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as
fundações públicas. Respondem pela atuação descentralizada dos serviços públicos, têm
personalidade jurídica própria e só podem ser instituídas por lei. É o princípio da reserva legal
para criação de órgãos da Administração Pública indireta, contido no artigo 37, inciso XIX da
Constituição Federal (BRASIL, 1988).
À atividade administrativa de todos esses entes da administração direta e indireta, de todas
as esferas da federação, aplicam-se os princípios da Administração Pública previstos no caput do
artigo 37 da Carta Política.
26
1.2 O princípio da eficiência
1.2.1 Noções básicas sobre princípios jurídicos
Princípios jurídicos são normas que têm um caráter de finalidade. Ao estabelecer um
princípio, o que se pretende é eleger um objetivo a ser perseguido. Esse objetivo, no entanto,
somente será atingido se o comportamento do grupo social se orientar para a busca almejada.
Passa a ser, então, uma necessidade, agir na busca do fim expresso no comando jurídico, para
atendimento do fim prescrito. Um princípio jurídico denota, assim, o dever de atuar conforme
seu mandamento, ao mesmo tempo em que exclui de validade jurídica os atos praticados sem a
observância dos valores consagrados em seu comando.
Estudar um princípio é, primeiramente, descobrir o seu fim, em que situação se quer
chegar. Quanto mais precisa for a definição do fim, mais possível se torna estabelecer
paradigmas que possam ajudar na descoberta dos comportamentos que precisam ser efetivados
para o seu atendimento. Os comportamentos necessários podem ser divididos em grupos que
apresentem uma mesma característica, sob um determinado critério, que possibilite averiguar a
importância do comportamento para obtenção do resultado.
É da natureza dos princípios, pois, estabelecer um fim ideal, que deve ser,
obrigatoriamente, perseguido, ao máximo. Diferentemente das regras jurídicas que apenas
admitem a bipolaridade cumprido/não cumprido, os princípios permitem uma escala de
efetivação. E a variação dessa escala está diretamente ligada ao caso concreto, às condições
fáticas em que se verificou o ato analisado.
Entre princípios não existe uma hierarquia, mas entre estes e as regras, prevalecem os
primeiros. Portanto, quando um princípio não é observado em determinado ato, este poderá ser
invalidado, mesmo se esse ato foi realizado fundamentado em uma regra, “porque o princípio
jurídico impõe o dever de respeito ao valor nele contido” (MARTINS JÚNIOR, 2009, p. 17).
27
1.2.2 Antecedentes históricos
O aprimoramento da atuação da máquina administrativa no Brasil sempre sofreu uma
resistência da classe política. Durante o Império, os serviços públicos eram oferecidos a uma
parcela mínima da área territorial brasileira. Isso fez com que os governos locais se
responsabilizassem pela maioria dos serviços, no vasto território. Não havia um interesse do
governo central em estender seus serviços ao restante do território nacional, ao mesmo tempo em
que os governos locais se utilizavam dos serviços prestados como moeda de troca e barganha
para a manutenção da política local. Essa cultura, patrimonialista e assistencial, características do
Estado oligárquico, enraizou-se na Administração Pública brasileira, e perdura, em menor escala,
até os dias atuais.
Nogueira (1997, p. 8) relata:
Desde cedo, portanto, o setor público esteve instrumentalizado pelas oligarquias locais/regionais e pelos grupos econômicos dominantes. Acabou, então, por se estruturar em função de interesses e hábitos do mundo privado, que buscou formatar o espaço público como uma fonte de privilégios pessoais ou grupais e de distribuição de cargos, benesses e prebendas.
Apenas na década de 30 do século passado, encontra-se a primeira referência à eficiência
da atividade administrativa, na Constituição de 1937 (BRASIL, 1937), em seu artigo 67, - o
início formal da preocupação em dotar o País de um serviço público moderno -, ao prever a
criação de um departamento administrativo, ligado à Presidência da República, tendo, entre
outras atribuições, a de estudar pormenorizadamente as repartições, departamentos e
estabelecimentos públicos, com o fim de determinar, do ponto de vista da economia e eficiência,
as modificações a serem feitas na organização dos serviços públicos. Observe-se que ainda não
há a utilização do termo Administração Pública no texto legal, o que só aconteceria décadas
depois.
O dispositivo constitucional foi efetivado com o Departamento Administrativo do Serviço
Público – Dasp, criado em junho de 1938, através do Decreto-Lei n. 579 (BRASIL, 1938),
responsável por implementar mudanças na Administração Pública brasileira, no período
compreendido entre a sua criação e 1945, chamadas de Reforma Burocrática. Dotado de grande
28
prestígio político, conseguiu alguns avanços: melhoria do nível de qualidade do servidor; início
da institucionalização dos orçamentos; padronização dos procedimentos de aquisição de
material; e montagem de um núcleo especializado em desenvolvimento econômico e social.
Aliados à sua atuação, foram criados também o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio e o
Ministério da Educação e Saúde Pública.
Mas a tarefa do departamento, de modernização do serviço público, não foi cumprida em
sua integralidade, pois passou a sofrer uma forte concorrência política, decorrente da criação de
diversos órgãos paralelos à administração central – mais tarde, seria criado o termo
administração indireta -, livres então da atuação do departamento, e mais passíveis da influência
política. Lima Júnior (1998, p. 8) afirma que:
O primeiro governo Vargas implicou considerável expansão do número de órgãos no âmbito do Executivo. Até 1939, haviam sido criadas 35 agências estatais; entre 1940 e 1945 surgiram 21 agências englobando empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias e fundações.
A reforma perdeu a luta pela universalização do sistema de mérito no preenchimento dos
cargos públicos. Mesmo assim, não se pode deixar de reconhecer a importância do departamento
na transformação da Administração Pública, na transição do Estado oligárquico do Império e
início da República, para o Estado desenvolvimentista e nacional, com a utilização do modelo
burocrático. Bresser-Pereira (2000, p. 240) confirma que “a burocracia moderna nasceu
formalmente com a Reforma Burocrática de 1936-38, na prática, um longo e sempre inconcluso
processo”. Com a queda de Getúlio Vargas, em 1945, a Reforma Burocrática teve seus efeitos
arrefecidos e as ações do Dasp se tornaram sem importância. A eficiência na Administração
Pública foi postergada para um outro momento.
No período de 1950 a 1963, não há grandes avanços na modernização do Estado. Apesar
de terem existido alguns projetos enviados ao Congresso, nenhum deles foi aprovado. No
entanto, era consenso que o modelo decorrente do período de 1930-1945 havia precocemente se
tornado obsoleto. Não havendo mudanças que pudessem atender aos novos anseios da economia
da época, passou-se a uma proliferação de órgãos independentes da administração direta. Com
isso, deixou-se de lado o aparelho estatal já obsoleto, e tentou-se, através de um “paralelismo
estatal”, atender aos reclamos da sociedade. Passaram a coexistir dois sistemas: um aparelho
estatal obsoleto, burocrático e sem prestígio; e outro, caracterizado por órgãos independentes
29
voltados para as necessidades que o processo de industrialização do País reclamava. No final dos
anos 50, existiam cerca de oitenta dessas entidades. “O país passava agora a contar com dois
tipos de burocracia pública moderna: a burocracia de Estado e a burocracia das empresas
estatais” (BRESSER-PEREIRA, 2007, p. 16).
Parecia que a reforma administrativa representava um alto custo para o País, além de
comprometer o seu desenvolvimento. Então, deixou-se de lado o aparelho burocrático central, e
partiu-se para a criação de centros de excelência, relegando a administração direta a um plano
secundário de importância, que coexistia ao lado de estruturas recém-criadas, voltadas para a
implementação do desenvolvimento nacional. Este foi o caminho escolhido pelas classes
dirigentes para fugir do longo percurso que a reforma administrativa requeria.
Deve-se registrar, porém, que o Supremo Tribunal Federal - STF (BRASIL, 1954) em
decisão de 7 de janeiro de 1954, nos autos do Mandado de Segurança n. 2210/DF, publicada no
Diário da Justiça de 22 de julho do mesmo ano, página 42, retomava a questão da eficiência dos
serviços públicos:
O controle administrativo do ensino público permite a interferência oficial na direção dos educandários particulares, para afastar os diretores sem eficiência. Não constitui diminuição moral esse afastamento, pois nem todo cidadão ilibado tem competência para dirigir e administrar.
Em 1967, uma segunda reforma do Estado brasileiro aflorou, já no regime militar, através
do Decreto-lei n. 200, em pleno período de agressivo autoritarismo: é a chamada Reforma
Desenvolvimentista. A administração federal é dividida em administração direta, composta pela
presidência e ministérios, e em administração indireta, compreendendo as autarquias, empresas
públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas. Neste ponto, assiste-se à
institucionalização do paralelismo estatal.
São estabelecidos os seguintes princípios da Administração Federal: planejamento,
coordenação, descentralização, delegação de competência e controle. Há um forte estímulo para
a criação de órgãos independentes (fundações públicas), além de autarquias. O controle e a
supervisão da administração indireta seriam exercidos pelo Ministério responsável pela principal
atividade do órgão descentralizado, tendo como um dos parâmetros de supervisão a eficiência
administrativa. No que se refere à administração direta, o Departamento Administrativo do
30
pessoal civil (Dasp) fica responsável pelo estudo, formulação de diretrizes, orientação,
coordenação, supervisão e controle dos assuntos concernentes à administração do pessoal civil
da União, sendo uma das importantes tarefas o estudo de medidas para aprimoramento e maior
eficiência dos recursos humanos da União. Foi criada também a demissão ou dispensa de
servidor efetivo ou estável considerado ineficiente no desempenho dos seus encargos, apurado
através de processo administrativo.
Enquanto isso, o País passava por grandes transformações. Até meados dos anos 60, a
população brasileira era predominantemente rural. A partir dessa década, começa a haver uma
inversão da proporcionalidade entre população urbana e rural, sendo hoje a população brasileira,
em sua grande maioria, urbana. Passava-se, assim, de uma sociedade mercantil e rural, para uma
sociedade industrial e urbana. Philippi Junior e Silveira (2004, p. 45) arrematam, ao comentar a
inversão da concentração de população do campo para as cidades, que:
...quando esse processo é examinado no Brasil, onde em quatro décadas houve a inversão de 80% da população rural em relação à população total na década de 1940 para 80% de população urbana no final do século XX, pode-se perceber o alto grau de transformação que a sociedade brasileira vem sofrendo. As implicações advindas desse fato são de ordem social, econômica, política e ambiental.
A concentração da população em centros urbanos obrigou o Estado a atender a um
quantitativo cada vez maior de pessoas, muito mais conscientes de seus direitos e dispostas a
exigir um melhor tratamento por parte dos agentes públicos. No plano político, o regime militar
optou por suprimir os direitos civis e políticos da população, de modo a conter, entre outras
finalidades, a pressão popular pela qualidade do serviço público. Além disso, aprofundou a
estatização dos serviços públicos e o patrimonialismo, sucateando a administração direta. Os
direitos civis e políticos ficaram muito comprometidos neste período.
Aparentemente, utilizando-se do modelo burocrático, na prática, o que se viu foi o
preenchimento dos cargos públicos e a destinação dos recursos para atendimento dos interesses
do regime. Grandes investimentos e vultosos recursos foram entregues às empresas públicas,
administradas por grupos de interesses privados, cientes ainda do grau de liberdade que
dispunham para gerir tais investimentos. Dallari (2006, p. 3) revela que “o corpo central da
31
Administração Pública ficou reduzido a cuidar de coisas insignificantes e a exercer atividades
absolutamente indelegáveis”.
O Decreto-lei n. 200, porém, trouxe avanços importantes, em termos formais. Mas o
aprofundamento da administração paralela, agora chamada de administração indireta, acarretou a
criação de centenas de órgãos. Este foi o caminho escolhido pelo Regime Militar: aprofundar o
mecanismo de paralelismo estatal, criado durante os anos 30 e 50, ao invés de reformar o
aparelho estatal central. A administração direta ficou praticamente intocada e relegada a um
plano secundário, esquecida nos desmandos do autoritarismo reinante na época, acumulando
ainda mais o atraso. Suas fraquezas e distorções foram compensadas com a criação de novos
órgãos, dotados de uma maior liberdade administrativa, especialmente no que se refere à
administração de recursos humanos. Isto possibilitou o recrutamento de quadro de pessoal com
alta profissionalização, mais assemelhados a grandes executivos do que a servidores públicos,
cooptados para atuar nesses órgãos. Em 1981, a administração indireta contaria com cerca de
quinhentas e trinta entidades. A descentralização administrativa paralela foi o grande pilar da
reforma de 1967. A eficiência surgiu, pois, nesses centros de excelência técnica criados entre os
anos 50 e 70, mas voltada para o atendimento das necessidades da burguesia industrial, sem um
comprometimento com o atendimento das necessidades da população.
No fim da década de 70 e início da década de 80 do século passado, surge outra onda
reformista, que não vingou, caracterizada pela desburocratização e desestatização, com o nítido
objetivo de combater os excessos trazidos pelo Decreto-lei n. 200, capitaneada pelo Ministro da
Desburocratização do Governo Figueiredo, Hélio Beltrão. As críticas concentravam-se no
formalismo excessivo do processo administrativo e no excesso de regulamentação da burocracia
pública. Tentava-se focar a atuação pública na satisfação do usuário do serviço público.
Contudo, a crise econômica mundial, o processo de redemocratização e as lutas pelas eleições
diretas, com o fim do regime militar, a morte de Tancredo Neves, e os riscos democráticos na
assunção do vice-presidente José Sarney, frearam substancialmente estas iniciativas, que foram
relegadas para um momento posterior. Assim, a administração direta permanecia praticamente
como no período de Getúlio Vargas, até o final dos anos 80.
Mesmo assim, a década de 80 trouxe uma mudança no campo conceitual da agenda
política brasileira, deslocando a atenção para o modus operandi. Há um crescente empenho
voltado para a democratização das políticas públicas, através da descentralização para níveis
32
inferiores da federação (Estados e Municípios), eficiência e transparência. Neste contexto, a
participação da sociedade civil, - que é uma tônica desse período -, na implementação das
políticas públicas, passa a ser um pré-requisito necessário para torná-las mais eficientes.
Passava-se, assim, a haver uma preocupação com o impacto das políticas públicas na
sociedade. Porém, após a promulgação da Constituição de 1988, esse debate é temporariamente
abandonado, passando a agenda política a tratar especificamente das questões referentes à
governabilidade. Há, dessa forma, um hiato nas discussões concernentes à eficiência nas
políticas públicas. Melo (1998, p. 21) assim descreve a situação da época:
A paralisia decisória da Nova República resulta da saturação da agenda governamental devido não só ao acúmulo de demandas oriundas da crítica ao regime autoritário, mas também às novas demandas potencializadas pela própria mudança de regime e ao amplo conjunto de iniciativas de reforma global e setorial que foram postas em prática pela nova elite dirigente.
Mesmo que em suspenso, a discussão da eficiência na Administração Pública continuava a
ser um desafio que, pouco a pouco, foi tomando conta da política, à medida que a sociedade
reclamava um melhor resultado na prestação dos serviços. Foram muitas as tentativas dos
constituintes de 1988 no sentido de inserir no texto constitucional o princípio da eficiência como
um dos princípios da Administração Pública. As tentativas sofreram forte resistência política e
foram sempre derrotadas. A eficiência parecia ser algo que ainda assustava a classe política,
acostumada com os serviços públicos deficientes e precários, o que favorecia a corrupção e o
nepotismo.
Ainda que incipiente, a política social, no início da década de 90 do século passado,
iniciava os programas de melhoria contínua, segundo os conceitos e padrões da chamada
qualidade total, sob a influência da reforma de Estado americana. Nessa época, surge o Programa
Nacional de Qualidade e Produtividade. A gestão da qualidade era vista como um instrumento
para modernização do Estado.
Posteriormente à discussão da ingovernabilidade, surge o período de relevância dos
aspectos ligados à governança. Os serviços públicos deveriam assumir uma qualificação
simplificada e de baixo custo, alargando o universo da sociedade beneficiada, para garantir uma
melhor eficiência.
33
1.2.3 A eficiência no Direito Constitucional estrangeiro
Na doutrina brasileira, pelo que se pode pesquisar, apenas Moraes (2006, 854) apresentou
um estudo sobre a eficiência no direito comparado, conforme segue.
A Constituição Espanhola de 1978 prevê no artigo 103 o princípio da eficácia na
prescrição de que “a administração pública serve com objetividade aos interesses gerais e atua de
acordo com os princípios de eficácia, hierarquia, descentralização, desconcentração e
coordenação, com obediência plena à lei e ao direito”. A Constituição da República das
Filipinas, de 1986, dispõe, no artigo XI que “a Comissão do Serviço Público, na qualidade de
órgão central do Governo encarregado do funcionalismo público, estabelecerá um plano de
carreira e adotará medidas destinadas a promover a disposição de ânimo, a eficiência, a
integridade, a pronta colaboração, o dinamismo e a cortesia no serviço público”.
Encontra-se ainda referência ao princípio da eficiência, na Constituição da República do
Suriname, de 1987, ao imputar ao Conselho de Ministros o dever de “preparar e executar uma
política eficiente”. Apesar de não haver referência expressa nas constituições de Portugal e
Cuba, percebem-se, na organização da administração pública, elementos que remetem à
eficiência na prestação dos serviços públicos.
Há, porém, na doutrina, entendimento de que o princípio italiano do bom andamento ou da
boa administração, prescrito no artigo 97 da Constituição da Itália, seria um equivalente do
princípio da eficiência, como defende Meirelles (2002, p. 102). No entanto, essa idéia apresenta-
se equivocada. O princípio da boa administração tende a considerar ideal o comportamento
médio do administrador, enquanto que o princípio da eficiência busca a excelência. Oliveira
(2007, p. 34) explica que o princípio da boa administração se contenta “pela média diligência e
média inteligência, a fim de assegurar a eficiência da atividade administrativa”. Portanto,
entende-se que o princípio da eficiência e o princípio italiano da boa administração não se
equivalem, pelas razões expostas.
34
1.2.4 A constitucionalização da eficiência como Princípio da Administração Pública
O princípio da eficiência foi inserido no texto constitucional, através da Emenda
Constitucional n. 19/98, que o agregou aos originariamente contidos no art. 37 da Carta Magna:
legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade. A eficiência na Administração Pública
sempre foi, e continua sendo, um desafio de solução inconclusa, desde a Reforma Burocrática da
década de 30 do século passado.
A partir dessa nova perspectiva, o estudo dos impactos das políticas públicas ganha uma
dimensão cada vez mais profunda na ordem da política social atual. E neste aspecto,
compreender o significado do princípio da eficiência é o pressuposto que, necessariamente, os
gestores da máquina administrativa devem ter domínio. Abrúcio (2007, p. 82) lembra com
propriedade que “a eficiência, além de reduzir gastos governamentais, pode otimizar os recursos
à disposição tanto do Estado quanto dos cidadãos”.
A inserção do princípio da eficiência no texto constitucional encerrou com o debate
doutrinário e jurisprudencial existente à época sobre a existência implícita de tal princípio no
ordenamento jurídico, debate que perdurava mesmo diante de decisão proferida pelo Superior
Tribunal de Justiça – STJ, em acórdão proferido no ano de 1996 (BRASIL, 1996):
A Administração pública é regida por vários princípios: legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade (CF88, art. 37). Outros também se evidenciam na Carta Política. Dentre eles, o princípio da eficiência. A atividade administrativa deve orientar-se para alcançar resultado de interesse público. (STJ, 6a. Turma, RMS n. 5.590/95-DF. Relator Ministro Luiz Vicente Cernicchiaro, Diario da Justiça, Seção I, 10 jun. 1996, p. 20.395).
O legislador constituinte derivado, ao inserir no texto da Carta Magna, entre aqueles
princípios originários da Administração Pública, previstos no caput do artigo 37, o princípio da
eficiência, fê-lo com a incontestável intenção de modernizar os elementos de cognição da
atuação do Poder Público. Buscava-se implementar condições para a exigência da melhoria da
qualidade dos serviços públicos colocados à disposição da coletividade, que era e continua a ser
um grande entrave para o desenvolvimento econômico e social do País.
35
No entanto, em se tratando de princípio constitucional inteiramente novo na esfera pública
– apesar da discussão sobre eficiência durar desde a década de 30 do século passado -, há uma
natural dificuldade em reconhecer o que vem a ser esse princípio jurídico, e como, através dos
mecanismos de acompanhamento gerencial, tão escassos no serviço público, tornar possível
verificar nos atos administrativos – vinculados e discricionários – a sua satisfação, ou melhor, o
grau de sua efetivação.
Segundo Modesto (2007, p. 2):
Reclama-se do Estado, cada vez com maior impaciência, para que otimize o seu agir e conduza em termos adequados a realização dos fins prezados pela comunidade. Questiona-se a omissão no agir, a aptidão no agir, e a qualidade do agir estatal. Essas exigências não são dirigidas a um Estado liberal, mas a um Estado Democrático e Social, executor e fomentador da prestação de serviços coletivos essenciais. É o Estado Social que não pode se descuidar de agir com eficiência, justificando os recursos que extrai da sociedade com resultados socialmente relevantes. Essas exigências hoje não são mais percebidas em termos meramente políticos ou econômicos. Foram positivadas, foram entronizadas no sistema jurídico, juridicizaram-se como exigências do ordenamento nacional.
Juridicamente, a existência expressa no texto constitucional do princípio da eficiência
importa duas conseqüências: o dever da Administração Pública de buscar sua correta aplicação; e
o direito do cidadão administrado de exigir do poder público a eficiência na prestação dos
serviços públicos. Legitimado também para exigir a eficiência na prestação dos serviços públicos
está o Ministério Público, por força das disposições constitucionais que regem sua atuação. Daí a
importância de expressamente prever tal princípio na Carta Política.
Asseverando este entendimento, França (2007, p. 3) discorre que “quando um princípio
jurídico é encontrado por disposição expressa no texto legal, constitui norma plenamente
exigível e concretizável, vinculando imediatamente o agente público e o cidadão”. Pessoa (1999,
p. 1) complementa que, “à luz da atual redação do art. 37 da Constituição, a atividade
administrativa pode, para fins de controle jurisdicional, ser objeto de três ordens distintas de
consideração, a saber, legalidade, moralidade, e, agora, eficiência”.
A administração burocrática muito se preocupou com a legalidade dos atos praticados
pelos servidores públicos, e isso é um avanço em comparação com períodos anteriores, onde
nem mesmo a legalidade era observada, mas se esqueceu da razão de existência do Estado:
36
proporcionar melhores condições de vida para a população. O Estado burocrático, sempre
voltado para si, distanciou-se da coletividade e confundiu interesse público com os seus próprios
interesses. Granjeiro ( 2008, p. 71) assegurou com acerto:
Ao tentar controlar virtualmente tudo na Administração Pública, tornamo-nos tão obsessivos em ditar o modo como as coisas deviam ser feitas - regulando os procedimentos e controlando os insumos – que passamos a ignorar os resultados.
Sabedor o Estado de que não seria capaz de ofertar todos os serviços públicos, executados
pelas empresas públicas durante o regime militar, de modo eficiente, tratou de estabelecer
fundamentos para uma delegação, através de concessões, pela instituição de dois processos: a
desestatização e a regulação. Tentou diminuir sua presença como executor direto dos serviços
públicos, atraindo a iniciativa privada para assumir os serviços onde é possível esta delegação, e
passou a regular as atividades delegadas por meio de agências reguladoras, sob a influência da
reforma de Estado na Grã-Bretanha. Exemplos de tal delegação encontram-se no setor de
telecomunicações e energia elétrica.
Há uma íntima ligação entre a instituição do princípio da eficiência no plano constitucional
com a reforma e modernização do Estado e entre estes e o alargamento do conceito moderno de
cidadania. Barbosa (2002, p. 29) entende que o princípio da eficiência “visa a combater o mau
uso do dinheiro público e a falta de planejamento. Permite avaliar se pelo recurso empregado foi
obtido o melhor resultado. Este princípio fortalece o controle de resultados” que é um pilar da
gestão pública gerencial.
1.2.5 Definição do Princípio da Eficiência
Para efeito deste estudo, acata-se a definição de Moraes (2007, p. 14), eficiência como “a
ação administrativa direcionada para produzir o melhor resultado possível, com o emprego dos
recursos disponíveis, observando-se a racionalização e otimização dos meios”, com algumas
restrições, como se verá adiante. Aragão (2006, p. 1) ratifica esse entendimento, quando afirma:
37
A eficiência não pode ser entendida apenas como maximização do lucro, mas sim como um melhor exercício das missões de interesse coletivo que incumbe ao Estado, que deve obter a melhor realização prática possível das finalidades do ordenamento jurídico, com os menores ônus possíveis, tanto para o próprio Estado, especialmente de índole financeira, como para as liberdades dos cidadãos.
Dessa forma, observa-se na definição transcrita a superposição de três aspectos: eficiência
do procedimento (“racionalização e otimização dos meios”), eficiência dos custos (“emprego dos
recursos disponíveis”) e eficiência dos resultados (“produzir o melhor resultado possível”).
Defende-se aqui, portanto, que a eficiência deve resultar da conjunção dessa tríplice interface:
custo, processo e resultado. No entanto, entende-se incompleta a definição acima transcrita, por
não abordar dois aspectos de suma importância: a utilização de recursos indispensáveis ao invés
de recursos disponíveis, e a vinculação dos resultados ao interesse público.
Por conseqüência, define-se o princípio constitucional da eficiência como aquele que rege
toda a Administração Pública, na concretização das políticas públicas, através dos atos
administrativos, vinculados e discricionários, decorrentes da lei, ato ou contrato de direito
público, de forma a observar a legalidade e adequação do procedimento escolhido (eficiência do
procedimento), com o uso dos recursos indispensáveis para sua realização (eficiência dos
custos), para obtenção de resultado que atenda ao interesse público (eficiência dos resultados).
1.2.6 Eficiência, efetividade e eficácia: as três faces de um mesmo princípio constitucional
Oportuno, então, tratar da questão que envolve os termos eficiência, eficácia e efetividade,
muito discutida na doutrina, com defesas acaloradas que defendem tratar-se de termos
sinônimos, e outras não menos veementes que os distinguem completamente, e ainda, se o
princípio da eficiência abarca os três termos (eficiência em sentido amplo) ou a apenas um deles
(eficiência em sentido restrito).
A dificuldade, em estabelecer o significado e a amplitude dos termos eficiência, eficácia e
efetividade, é patente na doutrina. Há casos em que um termo é tomado pelo significado do
outro, não havendo ainda um consenso, o que traduz a necessidade de se estabelecer os
38
parâmetros necessários para o correto entendimento. Carvalho Filho (2007, p. 25) apresenta a
seguinte distinção entre os termos:
A eficiência não se confunde com a eficácia nem com a efetividade. A eficiência transmite sentido relacionado ao modo pelo qual se processa o desempenho da atividade administrativa; a idéia diz respeito, portanto, à conduta dos agentes. Por outro lado, eficácia tem relação com os meios e instrumentos empregados pelos agentes no exercício de seus misteres na administração; o sentido aqui é tipicamente instrumental. Finalmente, a efetividade é voltada para os resultados obtidos com as ações administrativas; sobreleva nesse aspecto a positividade dos objetivos. O desejável é que tais qualificações caminhem simultaneamente, mas é possível admitir que haja condutas administrativas produzidas com eficiência, embora não tenham eficácia ou efetividade. De outro prisma, pode a conduta não ser muito eficiente, mas, em face da eficácia dos meios, acabar por ser dotada de efetividade. Até mesmo é possível admitir que condutas eficientes e eficazes acabem por não alcançar os resultados desejados; em consequência, serão despidas de efetividade.
Pereira (2007, p. 12) conclui que “eficácia é entendida como alcance dos objetivos ou
resultados, eficiência como a melhor utilização dos meios e efetividade como a reunião desses
dois atributos”. Correta a explanação porque a autora considera os recursos (custos) incluídos
nos meios. Assim, ao estabelecer a efetividade como a reunião dos atributos de eficiência e
eficácia se aproxima bastante do significado que será adotado neste estudo.
Para efeito deste estudo, adota-se o termo eficiência como a correta escolha e adequação
do procedimento, eficácia como a obtenção do melhor resultado e efetividade como a relação
entre o custo e o resultado obtido. Apesar de não haver consenso na doutrina, entende-se que este
é o melhor significado que se pode dar aos termos, adotando-se essa posição.
No entanto, o que se procura também é a delimitação da amplitude do princípio da
eficiência no texto constitucional. Amaral (2006, p. 6) considera distintos os termos e o sentido
restrito do princípio constitucional, ao proclamar que “o princípio da eficiência, contido no
“caput” do art. 37 de Constituição, refere-se à noção de obrigações de meios”, ou seja, seria a
preocupação com a melhoria dos procedimentos. Esse entendimento implica a dissociação da
eficácia e da efetividade do âmbito de verificação da eficiência, como princípio. Assim, o
princípio da eficiência se resumiria ao correto procedimento e principalmente, à celeridade. É,
pois, uma definição muito restrita, que não contempla os aspectos necessários para a melhoria da
qualidade dos serviços públicos.
39
Dallari (2006, p. 9), sem adentrar na discussão do significado dos termos eficácia e
efetividade, adota o princípio da eficiência com sentido ampliado, mas ainda incompleto, pois
não contempla a preocupação com os custos (recursos), concentrando a atuação na forma
(procedimento) e no resultado:
Sua inserção no texto constitucional significa que não basta atuar de maneira conforme a lei. Não faz sentido emperrar a administração para dar estrito cumprimento à literalidade da lei. Agora é preciso mais: a administração deve buscar a forma mais eficiente de cumprir a lei, entre as soluções teoricamente possíveis, aquela que, diante das circunstâncias do caso concreto, permita atingir os resultados necessários à melhor satisfação do interesse público.
Moraes (2006a, p. 90) sustenta o princípio da eficiência com sentido mais amplo ainda,
abarcando inclusive os demais princípios da Administração Pública, o que parece ser um
exagero, pois não haveria sentido, então, na manutenção no texto constitucional dos demais
princípios:
Princípio da eficiência é aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia, e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar desperdícios e garantir maior rentabilidade social.
Nessa esteira de pensamento, considera-se que o termo eficiência, como princípio da
Administração Pública, deve ser entendido em seu sentido lato (lato sensu). Pode-se, então, falar
que eficiência lato sensu abrangeria os elementos caracterizadores do termo eficácia, uma vez
que este termo significa uma ênfase no resultado da ação administrativa (eficiência dos
resultados), do termo eficiência em sentido estrito (stricto sensu), que representa uma
predominância dos meios utilizados na ação administrativa (eficiência do procedimento), e
ainda, do termo efetividade, que é a relação entre o resultado esperado e o resultado obtido, ou
seja, a relação entre o custo despendido e o resultado obtido (eficiência dos custos).
À união desses 3 (três) elementos chama-se de eficiência lato sensu, ou simplesmente
eficiência, que é a amplitude que se entende pertinente ao princípio constitucional. O princípio
40
da eficiência, então, abarca os três elementos. Cunha Júnior (2010, p. 918) bem atentou para a
esta tripartição:
A idéia que decorre do princípio constitucional da eficiência deve abranger tanto o sucesso dos meios (eficiência), como sucesso dos fins (eficácia), visando atender aquilo que a doutrina contemporânea vem chamando de efetividade administrativa. Isso porque a efetividade surge quando se alcançam os resultados através do emprego dos meios adequados.
Agra (2008, p. 340) salienta:
Os signos do princípio da eficiência são: rendimento, celeridade e perfeição. Rendimento pode ser definido como a utilização do menor dispêndio por parte da administração para a realização do melhor resultado possível. Celeridade significa o pronto atendimento das necessidades da sociedade, evitando-se a ineficácia do serviço devido à sua demora, principalmente em razão de estruturas burocráticas que emperram as atividades administrativas. Perfeição representa que os serviços públicos devem ser realizados de modo a satisfazerem as demandas da coletividade, atendendo aos objetivos para os quais foram criados.
Gasparini (2006, p. 21) também já havia alertado que o princípio da eficiência “impõe à
Administração Pública direta e indireta a obrigação de realizar suas atribuições com rapidez,
perfeição e rendimento”. Compreende-se que a rapidez ou celeridade é o que se chamou aqui de
eficiência do procedimento ou eficiência stricto sensu; perfeição é a eficiência dos resultados ou
eficácia; e rendimento é a eficiência dos custos ou efetividade. Portanto, o princípio da eficiência
na Administração Pública é, necessariamente, melhorar o procedimento, o resultado e o custo,
representados pelo termos técnico-jurídicos eficiência, eficácia e efetividade, respectivamente,
com o significado adotado.
1.3 Cidadania
À medida que o Estado foi diminuindo o grau de autoritarismo, e passou a reconhecer e
garantir direitos à parcela significativa da sociedade, é que se pode falar de um embrião do
41
conceito hodierno de cidadania. Tais direitos sempre existiram, mas estavam limitados a uma
minoria, a uma casta de poderosos que detinha o poder político, geralmente fundamentado pela
origem divina. Pela ameaça e violência, a maioria da população era mantida afastada da
participação no poder, obrigada a cumprir as ordens advindas do rei. Questionar o rei era
também questionar Deus. Portanova (2004, p. 57) denuncia as condições de julgamento dos
indivíduos que ousavam discordar:
Todo o tipo de procedimento judicial que viesse a arrancar uma confissão por parte do culpado era válido, incluindo-se aí a tortura e qualquer ato bárbaro que pudesse ser executado pelo carrasco que agia em nome – e por ordens diretas – do supremo mandatário da vontade divina na terra: o Rei. Com isso, não bastava executar a vítima, mas purificá-la através da confissão, que se dava através da tortura e em ato público amplamente divulgado em todas as esferas do reino. Após esses procedimentos, poderia então o acusado ser executado, pois, através de seu sofrimento, havia a purificação de sua alma e a redenção de seus pecados.
Os direitos eram limitados ao clero e à nobreza, que representavam um percentual mínimo
da população. Quanto menor a parcela da sociedade onde os direitos são reconhecidos e
garantidos, maior o grau de autoritarismo do Estado. Portanto, a idéia de cidadania passa pelo
dilema inclusão/exclusão. A relação entre incluídos e excluídos é um indicativo do nível de
democracia do governo e do grau de cidadania que é conferida aos indivíduos. Quando a parcela
de incluídos supera a de excluídos, pode-se falar de democracia, que é um reflexo da cidadania.
A luta física pelos direitos, com o uso da violência, era a única forma de obter um mínimo
de reconhecimento, e apenas os grupos que tinham certo poderio é que, politicamente,
conseguiam postular, ao menos, alguma mudança no comportamento político do reino. Essa
idéia de luta e conquista de direitos é um elemento que perdura no tempo e está ligada à questão
da cidadania. Os direitos da cidadania sempre foram consequências de lutas e conquistas.
Tenório (2007, p. 36) deduz que “tudo começou com a doação de velhos direitos a novos setores
da população”.
O momento de separação dos poderes religioso e político, com a instituição do Estado laico
é um marco de ruptura da estrutura política, dando origem aos primeiros direitos reconhecidos à
população. Para tanto, o Estado precisava se cercar de algumas garantias que possibilitassem sua
emergência como ente absoluto e soberano.
42
Discorrendo sobre a origem do Estado moderno, Ortiz (2001, p. 63) expõe:
É claro que historicamente ele teve antes de conquistar alguns elementos fundamentais para o seu funcionamento – centralização do poder, monopólio da violência dentro de uma área geográfica determinada, enfim, dispor de uma série de mecanismos que permitissem a garantia de sua integridade (o que se fez em boa parte por meio das guerras).
Mariano (2003, p. 112) completa:
A secularização do aparato jurídico-político, além de reiterar a autonomia e a supremacia do direito em relação a outras formas de ordens normativas, de reduzir praticamente a pó as pretensões dos grupos religiosos em impor suas normas ao conjunto da sociedade, de submetê-las ao império da lei, relativiza, relega a segundo plano e desqualifica as demais fontes de normatividade.
Essa separação propiciou o surgimento do Estado não mais como origem divina, mas como
uma organização humana, pois não detinha mais a verdade absoluta. Essa mudança propiciou o
questionamento das classes sociais que se viam prejudicadas. No entanto, o Estado continuava a
ser despótico e oligárquico.
1.3.1 A contribuição inglesa
A sociedade hierarquizada baseada em privilégios divinos ou de nascença vai perdendo seu
poder de convencimento, e começa a ser contestada pelo conhecimento científico que vai se
firmando nos séculos XVII e XVIII. As diferenças entre os homens parecem não mais
intransponíveis, como antes fora defendido pela Igreja, ao pregar a resignação e conformação
dos pobres com a vida de miséria, como caminho tranqüilo para o paraíso, ao mesmo tempo em
que acalentava a ociosidade dos nobres, numa vida de riqueza e ostentação. As transformações
estavam para acontecer, e de fato aconteceram durante três séculos: no século XVIII, os direitos
civis são conquistados; no século XIX, os direitos políticos; e no século XX, os direitos sociais.
43
O início dessas transformações começa a acontecer com as revoluções inglesas de 1640 e 1688.
A primeira, através da violência, e a segunda, de forma consensual e conciliatória.
A revolução inglesa de 1640 representou uma assunção do poder por uma nova classe
social. De um lado, o absolutismo do Rei Carlos I, apoiado pelos setores tradicionais da Igreja,
que era parte do aparato administrativo, e pelos grandes proprietários de terras, tentava a todo
custo manter o poder estatal e os privilégios milenares. Do outro lado, o Parlamento inglês,
estimulado pelos comerciantes, pelos industriais da cidade, e pelos pequenos proprietários
rurais, além da população pobre. Em outras palavras, a luta pelo poder se dava em várias frentes:
no campo político, atacava-se o despotismo do Rei; no campo religioso, as teorias e práticas
religiosas; e no campo econômico, a ociosidade da classe econômica dominante, ainda baseada
no sistema feudal. É essa nova classe social, a de capitalistas rurais, que tomará o poder e
governará a Inglaterra, nos séculos seguintes, aliada à burguesia urbana que também surgia,
decorrente da produção manufatureira.
Em 1629, o Rei Carlos I resolve dissolver o Parlamento, em decorrência de pressões
políticas dali advindas. Durante 11 anos que se seguiram, a força real tenta destruir a oposição.
Com a crise econômica de 1640, tornou-se impossível para o rei conter as forças oposicionistas.
Estas, por sua vez, impuseram-lhe o atendimento de quatro exigências: a desmontagem da
máquina administrativa; a proibição de existência de exército sob seu comando; a diminuição da
carga tributária; e o controle da Igreja pelo Parlamento. O rei, então, resolveu iniciar uma guerra
civil contra a oposição, incapaz que era de ceder aos reclamos.
O Deputado Oliver Cromwell, liderando a oposição, estrutura um exército revolucionário,
recrutado e organizado por um sistema de mérito, abolindo o tradicional direito dos nobres
comandarem as tropas. E aos poucos, vai tomando o poder em pequenas localidades, que passam
a se submeter às ordens do Parlamento. Durante esse período, coexistem na Inglaterra o poder
real e o poder parlamentar. Até que, em 1645, o exército de Cromwell vence as tropas do rei, o
que resulta em sua prisão, condenação sumária, e finalmente, sua execução, em 1649. Os
domínios feudais são abolidos.
Após disputas com o Parlamento, Cromwell vem a falecer em 1658. O Parlamento então
resolveu convocar o filho do rei executado, Carlos II, para retomar o trono da Inglaterra,
estabelecendo o limite: o rei reinará, mas o Parlamento é quem governa. Em 1688, ocorre uma
tentativa de restauração da monarquia absolutista, mas esta é novamente derrotada pelas forças
44
do Parlamento. A partir de então, são estabelecidos os direitos de propriedade e o poder político
é dividido entre os capitalistas. Abria-se, assim, a época dos direitos.
Mondaini (2008, p.131) ressalta a importância da contribuição inglesa, ao falar que “a
cidadania liberal, no entanto, foi um primeiro – e grande – passo para romper com a figura do
súdito que tinha apenas e tão somente deveres a prestar”. A cidadania, porém, ainda se baseava
na propriedade. Apenas os proprietários gozavam de direitos políticos. A sociedade inglesa havia
mudado: da postura absolutista e despótica do rei, passava-se à postura liberal do Parlamento,
dividindo a sociedade em indivíduos com posse e indivíduos sem posse, no plano político, mas
todos gozando, enfim, de um limite à autoridade estatal, de um relativo grau de liberdade.
1.3.2 A contribuição americana
Como o governo inglês, no Século XVII, estava preocupado com as revoltas de 1640 e
1688, que resultaram na monarquia liberal, as 13 colônias americanas tinham certa
independência administrativa, pois não havia um controle do reino inglês sobre as atividades de
colonização que estavam acontecendo. Isso criou nos imigrantes que povoavam as colônias uma
sensação de liberdade e independência que seria determinante para o desenrolar dos fatos no
Século XVIII. A ausência quase que total da Inglaterra possibilitava aos colonizadores exercer o
comércio sem grandes interferências.
Após o processo político, religioso e econômico da Inglaterra ter se estabilizado, há uma
forte mudança de atitude com relação às colônias americanas. As leis mercantilistas, antes não
aplicadas nas colônias, mas existentes, passam a ser executadas, causando grande revolta nos
colonos, que começam a expressar sua insatisfação através de petições. A intransigência do
governo inglês e a postura repressiva provocaram os primeiros conflitos armados entre os
colonos e ingleses. Inicialmente, houve a tentativa dos colonos em reverter a situação do Século
XVIII, retornando às condições do século anterior.
As bases para uma ruptura política entre as colônias e a Inglaterra estavam estruturadas em
algumas diferenças seculares: a primeira, o aspecto de diversidade religiosa que imperava nas
colônias, que nunca aceitaram uma única Igreja ligada ao Estado; a segunda, o pensamento de
45
John Locke, estudado pelos norte-americanos nas universidades inglesas, e que traziam esses
ensinamentos para as colônias, reafirmando que a finalidade da existência de governos é
proporcionar a felicidade dos indivíduos; a terceira, o sentimento individual de liberdade que
imperava entre os colonos, e que remontava ao período anterior; a quarta, as constantes guerras
na Europa, que acabavam prejudicando o comércio americano, sempre visto pelos europeus
como um braço da Inglaterra.
A guerra foi inevitável, com a vitória dos norte-americanos, e a inusitada ajuda da França
absolutista. A fundação, pois, dos Estados Unidos da América teve como ponto de partida a
preocupação em repelir a tirania externa. Os colonos, liderados por George Washington, haviam
obtido uma vitória contra um Estado organizado e, ainda, despótico, para os americanos. Foi a
vitória do indivíduo contra o Estado. Daí resultou um traço marcante da política americana: a
supremacia da liberdade individual em relação ao poder político. As primeiras emendas à
Constituição Americana reafirmaram esse compromisso, ao estabelecer a liberdade de expressão
e o direito ao porte de arma, entre outras liberdades.
Os traços de liberdade e democracia, formalmente instituídos na Constituição Americana,
não representavam, no entanto, a realidade do País. As mulheres e brancos pobres não tinham
direitos políticos, além da escravidão, que perduraria ainda por algumas décadas. Além destes
entraves, a independência provocou uma sensível piora na situação dos indígenas, que lutavam
bravamente para impedir o avanço dos colonos em suas terras, a Oeste. A independência, na
verdade, é nitidamente favorecedora de um grupo, assim como foi, na Inglaterra, a Revolução de
1640 e a restauração de 1688.
Nas décadas que se seguiram, gradativamente, os direitos políticos vão sendo estendidos a
cada vez mais pessoas, e passaram a seduzir o mundo, especialmente os países da Europa.
Karnal (2008, p. 149) observa:
A idéia de um país de igualdade e de oportunidades econômicas reforçou o grande sonho americano que atraía milhões de imigrantes europeus e orientais. Repetindo o gesto dos pais peregrinos calvinistas, os russos ortodoxos, irlandeses católicos, judeus, italianos católicos e centenas de outros grupos desembarcavam nos EUA em busca de uma vida melhor.
É certo que muito ainda estava por vir, mas os ideais americanos de direitos civis e
políticos, para a época, mesmo considerando o critério de exclusão escolhido, eram bastante
46
avançados e serviram de inspiração para as lutas, as revoltas e as revoluções que se espalharam
pelo mundo.
1.3.3. A contribuição francesa
A impossibilidade de o poder real, na França, conter os conflitos sociais e a violência nas
ruas, levou o Rei a convocar, em maio de 1789, os Estados Gerais. Estes eram uma espécie de
assembléia consultiva, composta por três grupos: os deputados representantes dos Nobres;
religiosos representantes do Alto Clero (bispos e arcebispos); e os representantes do Terceiro
Estado, formado por plebeus advogados, médicos, profissionais liberais, operários, artesãos,
representantes do baixo clero e comerciantes. Os Nobres e o Alto Clero se reuniam e votavam
em local separado, o que provocou uma solicitação do Terceiro Estado para que fosse abolida
essa separação. A proposta foi rejeitada, agravando a desavença entre os grupos. Em reação, o
Terceiro Estado passou a se denominar de Comuns, numa clara referência aos ingleses.
As diferenças entre o grupo do Terceiro Estado e dos Nobres eram aparentes. Hunt (2009,
p. 19), cita que “à frente da procissão de abertura – uma massa de homens vestidos de negro,
com trajes modestos e o pequeno grupo refulgente dos deputados da nobreza, com seus chapéus
de plumas, suas rendas, seus paramentos de ouro”. Enquanto isso, a fome e a miséria
aumentavam nas ruas de Paris. Nos Estados Gerais, o Terceiro Estado declara-se Assembléia
Nacional, visando tomar o poder político para si. O Rei convoca novas tropas para conter o
tumulto em Paris e controlar a revolta do Terceiro Estado. Era junho de 1789. Luís XVI resolve
dissolver os Estados Gerais e convoca os representantes dos Nobres e do Alto Clero para votar
algumas medidas.
Entre essas medidas estavam muitas reivindicações do Terceiro Estado. Pensava-se que,
atendendo aos pedidos mais importantes, sufocar-se-ia a insubordinação do Terceiro Estado e
poder-se-ia usar as tropas para conter a pressão popular que só aumentava. No entanto, as tropas
começaram a desobedecer às ordens de seus superiores em atacar o povo nas ruas. Enquanto
isso, o Terceiro Estado decide que somente iria descansar após dotar o País de uma constituição.
47
Pressionado por todos os lados, o Rei decide ceder e convoca nova assembléia, com a
participação dos três segmentos.
Em 14 de julho de 1789, a população enfurecida resolve invadir e tomar a bastilha, local
onde eram aprisionados os inimigos do Rei, num claro sinal de que o poder real estava
definitivamente abalado. Apesar de este fato ser considerado como o ponto crucial da Revolução
Francesa, ela não se encerra aí. Em 26 de agosto do mesmo ano, o Terceiro Estado elabora e
proclama a Declaração dos Direitos do Homem, com 17 artigos que têm um teor universal. Há
uma nítida intenção de expressar alguns valores universais, como se pode apreender pela dicção
de seu artigo primeiro: os homens nascem e permanecem livres e iguais em direitos.
Ao estabelecer certos direitos considerados naturais e imprescritíveis, a Declaração é um
marco muito importante para a consolidação da cidadania como direito universal. Os direitos
civis são garantidos e o direito de propriedade é protegido inclusive da atuação do Estado, que
para se utilizar do bem do particular deverá indenizá-lo em valor correspondente. Odália (2008,
p. 168) infere:
Foram esses 17 artigos, nascidos de uma revolta popular sangrenta, que incendiaram a imaginação dos europeus, fossem eles pobres ou ricos, ignorantes ou intelectuais, trazendo consigo manifestações de júbilo em prosa ou em verso, nas artes plásticas, no teatro e na música.
A cidadania é uma conquista coletiva e lenta, e estes episódios revolucionários, revolução
inglesa, revolução americana e revolução francesa, foram importantes para a sua inicial
consolidação. Mas ela não se encerra aí. A luta pelos direitos vai perdurar até os dias atuais, até
mesmo porque a Revolução Francesa tomou uma direção diversa da imaginada, ao tentar
exportar para os demais países da Europa o modelo adotado após a queda de Robespierre,
impondo, através da guerra, um ideal de liberdade mais assemelhado à dominação e à expansão
do território francês, com caráter nitidamente conquistador e de submissão.
1.3.4 A evolução do conceito de cidadania
A partir do momento em que o Estado deixou de se apropriar do excedente da produção e
permitiu que indivíduos pudessem acumular riqueza, surgiu o capitalismo, e com ele, a
48
burguesia. Esta nova classe é responsável, em parte, pelo sucesso das revoluções acontecidas na
Inglaterra, nos Estados Unidos da América e na França, aliando a riqueza ao poder da violência.
A luta por conquistar direitos, agora não estava mais só fundada na força física, mas também na
riqueza.
Em um primeiro momento, consagram-se os direitos civis (direitos garantidores da
liberdade individual); em um segundo, os direitos políticos (direitos garantidores do exercício do
poder político). Estes dois grupos de direitos são voltados para o Estado. Ou seja, são uma
proteção do indivíduo contra o Estado autoritário. É a consagração do limite do poder do Estado.
Em um terceiro momento, são garantidos os direitos sociais (direitos garantidores do bem estar
econômico e social), que é a proteção do indivíduo contra os poderosos e ricos. Os ricos e
poderosos ficam limitados em seu poder, assim como também o Estado. A cidadania pode,
assim, ganhar contornos de direitos universalizados. Os indivíduos, em sua grande maioria,
passam a ser cidadãos.
Com os direitos civis, definidos pelos contratualistas e reconhecidos pelas cortes inglesas
no século XVII e XVIII, houve a conquista à liberdade e à propriedade privada, que serviu de
base para o liberalismo. O Estado despótico sofre uma grande limitação no seu poder. Com os
direitos políticos, definidos pelos democratas do século XIX, vieram as conquistas relativas ao
direito de votar e ser votado, passando o indivíduo a tomar parte do cenário político,
constituindo-se em novo ator. Golpeia-se aí o Estado oligárquico. A base das democracias
liberais do século XX está fundada nestes dois grupos de direitos.
No século XX, a luta por conquista de direitos sai do âmbito da burguesia ou classe média
e se alastra pelos pobres da sociedade, que passam a ser reconhecidos como detentores de
direitos, como cidadãos, em decorrência do conhecimento técnico que passaram a deter. Aqui a
luta se dá por classe trabalhadora. Assim, a violência cedeu lugar à riqueza, e esta, após as suas
conquistas, cede lugar ao conhecimento técnico.
Na segunda metade do século XIX, os socialistas definem os direitos sociais, cuja
repercussão seria consagrada nas constituições e leis dos países democráticos do século XX.
Garante-se aqui o direito dos cidadãos em relação a outros cidadãos ou organizações,
consideradas como empregadoras, mas também direitos do cidadão em face da sociedade civil,
através do estabelecimento de direitos ligados à educação, vida digna e saúde, com repercussões
no Estado. Com o enfraquecimento do Estado despótico e oligárquico, pois, surge o conceito
49
moderno de cidadania. Esta tripartição de direitos é o nascedouro desse conceito para os sociais-
democratas.
A questão que se apresenta, no entanto, é a discussão em torno da estanquidade desses
elementos. A cidadania se resume a esta tripartição de direitos (civis, políticos e sociais), ou, ao
contrário, permite a evolução e inclusão de novos direitos. Alia-se, aqui, à corrente que entende
que o conceito de cidadania deve ser alargado, incluindo-se novos direitos, à medida que o
avanço da convivência social assim o exige.
A referência básica inicial para o estudo da cidadania é a obra de T.H. Marshall, Cidadania
e Classe Social (1949), em estudo do caso inglês, que defende o reconhecimento e separação dos
três elementos formadores do conceito de cidadania (civil, político e social). Esta separação seria
decorrente da evolução natural da sociedade. Reis (1997, p. 14) assevera que “Marshall supôs
uma dinâmica evolutiva, generalizável para outras sociedades, e prenunciou o desenvolvimento
ulterior dessa seqüência evolutiva que descreveu historicamente”.
Saes (2000, p. 10) critica a postura evolutiva histórica de Marshall ao defender que:
O desajuste dessa concepção se torna, evidentemente, mais gritante quando testamos o seu poder explicativo na análise do processo de formação da cidadania na França, já que a Revolução francesa fez cair de um modo ruidoso e radical os privilégios senhoriais em 1791.
E continua o autor, na mesma obra, ao dizer que:
...é possível que a instauração de um elenco importante de direitos sociais seja, não a conseqüência natural da implantação de um regime democrático; e sim, um ingrediente importante da estratégia compensatória de um regime ditatorial em busca de legitimidade e de uma base social de apoio. (p. 19)
As críticas ao estudo de Marshall são veementes, até mesmo porque a história desmentiu
algumas afirmações. Porém, não se pode deixar de reconhecer a sua contribuição para definição
de algumas características da cidadania moderna: universalidade da cidadania, qual seja, a
extensão dos direitos às classes sociais; individualização da cidadania, pela construção de um
vínculo direto entre o indivíduo e o Estado; determinação geográfica de seu alcance, ao
condicionar os direitos a um território com um único poder soberano; e construção de um
50
vínculo constitutivo entre os direitos de cidadania e o Estado-nação, pois a partir da existência de
um Estado soberano é que se pode pensar na efetivação da cidadania (LAVALLE, 2003).
Importante contribuição de Marshall é, também, a questão que envolve o dilema
igualdade/desigualdade. Como admitir direitos iguais - direitos de cidadania - em uma sociedade
onde a desigualdade faz parte do sistema. Ou seja, até que nível de desigualdade econômica a
cidadania pode resistir. A desigualdade de classes, segundo Marshall, poderia ser tolerada, desde
que houvesse uma igualdade de cidadania. Entendeu assim, que a igualdade de status era mais
importante que a igualdade de renda. A igualdade seria pertencer a uma comunidade cívica, o
Estado-nação. Entendeu que a elite inglesa tinha consciência da necessidade e dependência de
união das classes sociais, seja para efeito de divisão do trabalho, seja por convivência pacífica.
Souki (2006, p. 46) expõe que:
As considerações sobre a trajetória inglesa em relação à formação do estado-nação, a existência de uma burocracia eficiente e o progressivo estabelecimento dos direitos e deveres dos cidadãos (melhor dito: súditos) nos permite inferir cautelosamente que havia uma certa lucidez por parte das elites a respeito da interdependência entre os diversos setores da sociedade.
Em suma, na visão de Marshall, a cidadania teria causado um efeito integrador entre as
classes sociais inglesas, o que contribuiu sobremaneira para o desenvolvimento do Estado-nação
inglês, na medida que as elites percebiam que a desigualdade econômica também as afetava.
Apesar desse pensamento idílico, que parece querer apagar da história a violenta revolução
inglesa de 1640, a contribuição de Marshall para o desenvolvimento do conceito de cidadania é
reconhecida pela maioria dos autores, mesmo tendo desconsiderado o arsenal de lutas das classes
sociais empreendidas nas cortes inglesas.
Em meados do século passado, a criação da Organização das Nações Unidas – ONU
causou um grande impacto na universalização dos direitos de cidadania, agora chamados de
direitos humanos, ao aprovar em 1948, a Declaração Universal dos Direitos Humanos, com um
rol de valores universalmente admitidos e que deveriam ser seguidos por todos os países
participantes da organização.
51
1.3.5 A cidadania no Brasil
Não há como se reconhecer no Brasil um mínimo de cidadania em período anterior à
abolição da escravatura. O tardio fim dessa abominável prática deixou marcas sociais e um
abismo entre negros e brancos que perduraria até os dias atuais. Além dessa ferida, a questão
indígena é outra chaga que macula qualquer tentativa de reconhecer parâmetros de conquista de
direitos pela população, em sua maioria analfabeta. A escravidão indígena foi permitida durante
séculos no Brasil, além da matança indiscriminada. Apesar de existir durante o Império o
reconhecimento formal de alguns direitos civis e políticos, estes estavam restritos a uma parcela
ínfima da população, como o foi em outros países. Quase todos eram excluídos. Um atraso de
pelo menos um século em relação aos países da Europa e Estados Unidos da América, porque
esta situação se verificava no final do século XIX e durante boa parte do século XX. “Os
direitos, que sob os séculos XVI e XVII, vão lentamente se constituindo na Europa sob o signo
das liberdades civis, no Brasil se caracterizavam com uma questão de sangue e traduziam a
origem familiar do indivíduo” (MEKSENAS, 2000, p.13). A abolição da escravatura (1888) e a
proclamação da República (1889) podem, então, ser consideradas como o marco de ruptura da
ordem política e social, apesar do fato de que os primeiros direitos reconhecidos pela República,
e estendidos a toda população, eram apenas formais, não se traduzindo no plano fático.
Oliveira (2001, p. 5) concorda que essa perspectiva perdurou até meados do século
passado:
Tratando-se de uma sociedade onde a escravidão era uma instituição legal até 1888, e onde as classes médias urbanas assim como a classe trabalhadora eram relativamente pequenas e politicamente frágeis até os anos cinquenta, durante muito tempo a maior parte da população estava na realidade excluída do exercício dos direitos civis e políticos, mesmo quando estes já existiam no papel ou já estavam previstos em lei.
A postura governamental na primeira república era nitidamente liberal. O Estado omitiu-se
de qualquer interferência no mercado, deixando, no entanto, livre a associação de trabalhadores
que começava a surgir, com o fim do trabalho escravo, dos negros e dos índios. Observa-se que,
no início do século XX, o Brasil apresentava um déficit de cidadania secular: direitos civis,
52
políticos e sociais estavam ainda em processo inicial de lutas e conquistas. Era necessário, pois,
acelerar o processo de construção dos direitos. A postura liberal, no entanto, favorecia o
patronato que passou a se utilizar do trabalho de mulheres e crianças, em difíceis condições.
Carvalho (1990, p. 29) entendeu que a inclusão da população nos direitos de cidadania sempre
passava por uma atuação estatal individualizada, seja pela assunção em cargos públicos ou
através da intervenção no mercado, fenômeno que chamou de estadania:
Bacharéis desempregados, militares insatisfeitos com os baixos salários e com minguados orçamentos, operários do Estado em busca de uma legislação social, migrantes urbanos em busca de emprego, todos acabavam olhando para o Estado como porto de salvação. A inserção de todos eles na política se dava mais pela porta do Estado do que pela afirmação de um direito de cidadão. Era uma inserção que se chamaria com maior precisão de estadania.
Esta afirmação, em menor grau, é verdadeira até hoje. As deficiências do ensino público e
da saúde pública são compensadas pela ação do Estado aos seus servidores, concedendo-lhes
bolsas de estudo e seguro-saúde privado, além de auxílio-creche e alfabetização para seus filhos,
numa clara demonstração de que os serviços públicos, colocados à disposição da população, não
servem para seus servidores. Um grau maior de cidadania é contemplado àqueles que servem ao
Estado. Isso justifica, relativamente, a imensa concorrência que se verifica nos concursos
públicos, criando uma casta de cidadãos de grau superior.
A organização dos trabalhadores, no fim da segunda década do século XX, culminou em
importantes paralisações no Rio de Janeiro e São Paulo. O apoio da sociedade aos movimentos
dos trabalhadores, que apresentavam reivindicações justas, fez com que o Estado abandonasse
sua postura liberal e iniciasse o processo de interferência na ordem trabalhista, pendendo,
inicialmente, para o lado dos patrões, pela repressão ao movimento organizado e ao anarquismo.
A terceira década do século XX viu as primeiras intervenções estatais positivas para a
classe trabalhadora. Surge a obrigação dos empresários de indenização aos trabalhadores por
acidente de trabalho, as férias de 15 dias anuais remuneradas, a proibição do trabalho de menores
com menos de 14 anos e jornada de seis horas até os 18 anos. A reação patronal era forte e
incisiva, porém com argumentos econômicos, já superados em nível internacional. O caminho
encontrado era descumprir as leis.
53
O estabelecimento do primeiro sistema previdenciário brasileiro, aplicável aos ferroviários,
assegurando aposentadoria por tempo de serviço, velhice ou invalidez, pensão para os
dependentes em caso de falecimento do trabalhador, cobertura das despesas funerárias e ainda
assistência médica, é um momento decisivo para a conquista dos direitos sociais, pois a iniciativa
de sua instituição partiu do empresariado, e não das classes trabalhadoras ou do Estado, mesmo
que se considere que a classe patronal pretendeu, na verdade, livrar-se do peso financeiro que
acarretava a assistência social aos trabalhadores. Porém, os direitos civis e políticos continuavam
praticamente no mesmo estágio da proclamação da república,
No período seguinte, de 1930 a 1945, há um forte desenvolvimento dos direitos sociais,
com a criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, a criação das juntas de
conciliação e julgamento, passando as reivindicações da classe trabalhadora a ter sede de
discussão no Poder Judiciário. Em 1943, é aprovada a Consolidação das Leis do Trabalho - CLT
que traz uma compilação de leis trabalhistas, esparsas e existentes à época para algumas
categorias profissionais e que passam a integrar o conjunto de direitos de todos os trabalhadores.
Nesse período é criado também o salário mínimo. Em contrapartida, há um desvirtuamento dos
sindicatos, pelo estabelecimento do controle de funcionamento e representatividade pelo
Ministério criado, que passam a ser praticamente uma entidade subordinada ao Estado. No
campo dos direitos civis e políticos há um retrocesso. Os direitos civis são limitados pelo
interesse da coletividade. Os direitos políticos são suspensos e o Poder Legislativo é abolido em
todos os níveis. As greves foram proibidas, os partidos políticos dissolvidos, a censura aos meios
de comunicação foi estabelecida, e o regime não poupou violência contra os seus opositores.
Por outro lado, o sistema previdenciário se desenvolveu por classe trabalhadora. Cada
categoria profissional reconhecida pelo Estado possuía sua previdência. Somente os
trabalhadores pertencentes às categorias profissionais oficiais, no entanto, gozavam dos
benefícios. Os demais trabalhadores continuavam completamente desamparados, contando
apenas com as disposições da legislação trabalhista, esta sim, de âmbito universal. A cidadania
social se dava à medida que a categoria profissional era reconhecida e autorizada pelo Estado.
Discorrendo sobre o histórico dos direitos no Brasil, Delgado (2007, p. 112) ensina que:
A última das direções seguidas pela política oficial tendente a implantar o modelo trabalhista corporativista e autocrático da época traduzia-se nas distintas
54
ações voltadas a sufocar manifestações políticas ou operárias autonomistas ou simplesmente adversas à estratégia oficial concebida.
O histórico de evolução da cidadania no Brasil não seguia o padrão internacional, que viu o
surgimento dos direitos civis e políticos, para posteriormente adentrar nos direitos sociais. Aqui,
houve uma inversão entre os grupos dos direitos fundamentais: alcançou-se, primeiramente, o
desenvolvimento dos direitos sociais, com inegável avanço nas décadas 30 e 40 do século
passado, mormente aqueles consolidados nas leis do trabalho, enquanto que os direitos políticos,
quando não foram suspensos ou suprimidos, eram postergados para momento posterior, com
períodos em que a supressão dos direitos civis também ocorreu.
Apesar de formalmente, a partir de 1946, ter havido o restabelecimento da democracia, as
práticas estatais continuavam impregnadas de autoritarismo. Os sindicatos não tinham liberdade
para agir, sendo a intervenção governamental um instrumento muito utilizado. Proibição de
greves e paralisações, além da perseguição política de lideranças políticas e sindicais, foram
utilizadas pelo governo para tentar aplacar os opositores. A pressão política, contudo, continuava
a aumentar, o que produziria um acirramento total entre direita e esquerda, do início dos anos 60
do século passado, até o golpe militar de 1964, quando, então, o retrocesso nos direitos civis e
políticos foi notório. Costa (2008, p. 850) recorda:
O endurecimento do regime ocorreu aos poucos. Primeiro, a deposição do presidente e de alguns governadores; em seguida, a cassação de mandatos eletivos e a suspensão de direitos políticos; depois, a extinção dos antigos partidos e a suspensão das eleições diretas. Cumpria-se o mesmo programa autoritário de supressão de garantias, cerceamento do Congresso, centralização de decisões, concentração de recursos e esvaziamento da federação.
Desse período, a criação do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS e do Instituto
Nacional de Previdência Social – INPS foram inovações que centralizaram ainda mais o controle
estatal sobre as relações de trabalho e previdência social. A uniformização dos atendimentos de
saúde e previdência para todas as classes trabalhadoras foi um avanço, mas a continuidade de
exclusão dos trabalhadores rurais, autônomos e empregados domésticos ainda era um problema
que precisava ser resolvido, o que de fato se deu no início da década de 70.
A concessão de direitos sociais pelo regime se contrapunha à limitação da liberdade e às
restrições da atividade política, apesar de formalmente a Constituição vigente à época prescrever
55
uma série de direitos e garantias. Os opositores do regime foram perseguidos, torturados,
exilados ou mortos. O que se pode observar é que, na maioria dos países da América Latina, os
direitos de cidadania permaneciam, em parte, “formais”. Consignavam-se tais direitos na
Constituição, mas estes não se transformavam em direitos “reais”. As ditaduras que assumiram o
poder em diversos países na década de 70 do século passado demonstraram esta afirmação.
Descobriu-se, então, que os direitos de cidadania, mesmo sendo inseridos nos textos
constitucionais, não garantiam a aplicabilidade real. Governos de países que os consignavam em
suas ordens jurídicas continuavam a cometer atos autoritários, com o uso de violência contra
seus cidadãos. Chile, Argentina e Brasil são exemplos clássicos do autoritarismo violento da
época, contrariando os elementos formais de cidadania que se encontravam inscritos em suas
constituições. Nestes países, a supressão dos direitos civis e políticos foi uma tônica das
ditaduras implantadas, infirmando a teoria da evolução natural da sociedade de Marshall.
A flexibilização do regime militar, a partir do governo Geisel, e a consequente abertura
política, possibilitou o ressurgimento dos movimentos sindicais no final da década de 70, na
região do ABC paulista, defendendo a autonomia dos sindicatos, em contraponto à política de
intervenção e autorização estatal. Com avanços e retrocessos, a situação da cidadania no Brasil
perdura, no período de 1930 até a Constituição de 1988, quando há uma ruptura da ordem
jurídica vigente nas décadas anteriores, e passa-se a um texto constitucional avançado em
matéria de cidadania. Luca (2008, p. 488) descreve:
Os direitos civis foram amplamente assegurados pelo artigo 5.º e seus mais de setenta incisos, que inovaram ao criar o habeas data, que assegura aos cidadãos o conhecimento de informações constantes em entidades de caráter governamental ou público; ao classificar a prática de racismo como crime inafiançável e condenar expressamente a tortura; ao estabelecer o mandado de injunção, cabível quanto a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades, e ao determinar a defesa do consumidor, cujo código passou a vigorar em março de 1991.
A extensão do voto ao analfabeto e ao menor entre 16 e 18 anos, por exemplo, tem o
objetivo de alargar os direitos políticos a uma parcela da população antes excluída. Pela primeira
vez, o eleitorado tornou-se maioria da população. A nova Carta Magna prenuncia alguns direitos
que vão além dos consagrados civis, políticos e sociais, adentrando nas questões relativas a
56
direitos difusos e coletivos, apesar de ainda resistirem alguns enclaves autoritários, como a
unicidade sindical, a Justiça Militar e o voto obrigatório.
1.3.6 O hodierno conceito de cidadania
No final do século XX, com o desenvolvimento da democracia na maioria dos países,
assiste-se a um alargamento do conceito de cidadania, que passa a incluir, além daqueles
defendidos e estudados por Marshall (civis, políticos e sociais), os direitos difusos,
especificamente aqueles ligados ao meio ambiente, aos direitos do consumidor e à defesa do
patrimônio público. É que “o termo cidadania não pode ser compreendido de forma reducionista
em seus aspectos políticos e jurídicos classicamente enquadrados” (FABRIZ, 2007, p. 24).
Bittar (2006, p. 2) também assevera a necessidade de alargamento do conceito de cidadania
ao registrar que:
A ampliação dos horizontes conceituais da idéia de cidadania faz com que se postule, sob este invólucro, a definição de uma realidade de efetivo alcance de direitos materializados no plano do exercício de diversos aspectos da participação na justiça social, de reais práticas de igualdade, no envolvimento com os processos de construção do espaço político, do direito de ter voz e de ser ouvido, da satisfação de condições necessárias ao desenvolvimento humano, do atendimento a prioridades e exigências de direitos humanos, etc.
Recentemente, essa quarta delimitação de direitos vinculados à cidadania tem sido
chamada de direitos difusos, cívicos ou republicanos. Bresser-Pereira (1997, p. 2) define os
direitos republicanos “como os direitos que todo cidadão tem que o patrimônio público — seja
ele o patrimônio histórico-cultural, seja o patrimônio ambiental, seja o patrimônio econômico ou
res publica estrito senso — seja efetivamente público, ou seja, de todos e para todos”.
Campos (2007, p. 136) coloca em relevo que:
Os direitos republicanos são entendidos como sendo o direito ao patrimônio histórico, o direito ao patrimônio ambiental e o direito ao patrimônio econômico, que deverão fazer parte do debate dos movimentos sociais e dos cidadãos, para serem preservados do alcance de alguns gestores públicos e
57
grupos de interesses particulares, que se apropriam de vultosas somas do dinheiro do Erário.
Sendo assim, observa-se que, ao contrário dos direitos civis que são individuais, os direitos
republicanos são direitos da coletividade, pertencem a todos os cidadãos, daí porque são,
verdadeiramente, uma proteção da coletividade contra o abuso aos patrimônios histórico-
cultural, ambiental, econômico e, ainda, a res publica, aqui entendida como tudo aquilo que for
de todos e para todos. Portanto, hodiernamente, não se pode pensar em cidadania sem a
efetivação dos quatro grupos de direitos: civis, políticos, sociais e republicanos (ou difusos, ou
cívicos, como se preferir), mas de forma interdependente, complementar. E a partir da garantia e
efetivação de tais direitos é que o regime democrático pode se desenvolver e alcançar um estágio
mais avançado. Impõe-se, novamente, registrar que o alargamento do conceito de cidadania
continuará a ser movido por lutas, muito antes do reconhecimento dos direitos. Sachs (1998, p.
149) lembra com propriedade que:
Nunca é demais insistir no fato de que esse aumento de direitos é o resultado de lutas, e que muitas vezes eles são conquistados nas barricadas, num processo histórico pleno de vicissitudes, por meio do qual as necessidades e as aspirações se articulam em reivindicações e bandeiras de luta antes de serem reconhecidas como direitos.
1.3.7 A eficiência como elemento do conceito de cidadania
Esse quarto grupo de direitos de cidadania representa um engajamento da sociedade na
discussão dos assuntos que dizem respeito a toda a coletividade. Mas esse engajamento deve
acontecer nas práticas cotidianas, no dia a dia da convivência em sociedade, na vigilância sem
alarde. Hopenhayn (2002, p. 9) leciona:
A idéia republicana de cidadania reaparece, mas não no horizonte da participação política ou dos grandes projetos de sociedade, senão numa grande variedade de práticas de low profile, sejam associativas ou comunicativas, que não necessariamente concorrem no público-estatal.
58
O que se deseja é que os cidadãos se interessem pelo público, que assumam a
responsabilidade de lutar pela preservação dos patrimônios públicos que lhes são afetos. Daí
porque necessário se faz que o Estado reconheça a legitimidade dos cidadãos para lutarem pela
defesa de tais bens públicos, visando coibir a apropriação indevida de tais recursos por
particulares ou grupos de interesses privados. Fala-se de uma postura cívica do cidadão frente a
tais abusos. É porque se deve travar constantemente uma batalha para defesa do interesse
público. Ou seja, fala-se, pois, de direitos para toda a sociedade. E nesse campo de entendimento,
o princípio da eficiência merece destaque, pois através dele se pode controlar a qualidade do
gasto público, que é um bem de todos, além da eficiência dos serviços que são colocados à
disposição da sociedade.
Serviços públicos melhores e de menores custos poderão ser estendidos a cada vez mais
pessoas, fortalecendo a cidadania. É que o patrimônio público merece e precisa ser preservado,
como condição para assegurar a cidadania. Moreira Neto (2006, p. 55) observa:
Parte-se, portanto, da existência de um direito cidadão, de natureza constitucional, não apenas à rigorosa observância da legalidade estrita, mas à satisfação da legitimidade da pretensão juspolítica garantida que têm as pessoas à eficiência; em síntese - a uma boa administração.
Calderon (2003, p. 5) também adverte para a estreita relação que existe entre a eficiência
dos serviços públicos e a cidadania, afirmando:
O tratamento digno, eficiente e conclusivo, resgata no cidadão, sua importância na sociedade e o poder de transformação que lhe cabe. O indivíduo recebe indiretamente uma aula de cidadania que é incorporada no seu cotidiano de forma sólida, verdadeira, transparente e permanente.
A atuação da sociedade para garantia de tais direitos deve ser coletiva, e através dessa ação
coletiva garante-se o direito de cada cidadão individualmente. O interesse público deve ser
obtido através do consenso cívico, evitando assim que interesses particulares possam desvirtuar o
que se entenderá por interesse público, uma vez que, “quanto maior for o controle popular,
quanto mais capazes de distinguir o Bem Comum, dos interesses privados, mais republicanas
serão essas pessoas, e mais democrático será o poder” (CRUZ e CADEMARTORI, 2009, p. 93).
59
O histórico de lutas para garantia dos direitos de cidadania sempre teve seus defensores: os
direitos civis foram defendidos pelos liberais; os direitos políticos, pelos democratas; os direitos
sociais, pelos socialistas. Os direitos cívicos, republicanos ou difusos devem ter defesa
apropriada pela coletividade no sentido de cobrar do aparato administrativo e judicial um pronto
atendimento na defesa do patrimônio público, uma maior eficiência na prestação dos serviços
públicos. Há um déficit de cidadania neste aspecto, e a luta por reduzir este déficit passa por uma
melhor consciência da sociedade em relação a tais direitos.
A Emenda Constitucional n. 45 (BRASIL, 2004) alçou à categoria de direito fundamental,
o princípio da duração razoável do processo judicial ou administrativo, ao inserir no artigo 5.º da
Carta Política de 1988, o inciso LXXVIII, garantindo a todos os meios para a celeridade de
tramitação. E direito fundamental, no dizer de Bobbio (1988, p. 41), “são os direitos que numa
determinada constituição são atribuídos a todos os cidadãos indistintamente, em suma, aqueles
diante dos quais todos os cidadãos são iguais”. Sendo a adequação do procedimento, que se
traduz também pela celeridade, uma das faces do princípio da eficiência, é de se concluir que
cada vez mais, reafirma-se o dever de eficiência da Administração Pública como direito de
cidadania.
A sociedade, porém, precisa ser informada, ter conhecimento dos direitos que a
Constituição Federal lhe garante, inclusive dos meios jurídicos colocados à sua disposição: a
ação popular, o direito de reclamação contra a ineficiente prestação de serviços públicos, o
direito de acesso aos registros e atos de governo e, ainda, o direito de representação contra o
exercício negligente ou abusivo do cargo ou função pública. França (2007, p. 8) abordou com
clareza a ligação entre o princípio da eficiência e o direito de cidadania:
O direito subjetivo do administrado à participação tem forte ligação com o princípio da eficiência, constituindo sua instituição e as garantias constitucionais nele inspiradas um grande instrumental jurídico para a concretização normativa da eficiência. Quem melhor senão o próprio destinatário do serviço público para determinar se existe materialmente a conciliação entre a prática administrativa e o ditame constitucional da eficiência?
Continuar em estado de alerta quanto aos direitos civis, políticos e sociais é necessário,
mas avançar um pouco mais em direção a um Estado mais democrático e justo o é também,
porque “a cidadania não é dada aos indivíduos de uma vez para sempre, não é algo que vem de
60
cima para baixo, mas é resultado de uma luta permanente, travada quase sempre a partir de
baixo, das classes subalternas, implicando um processo histórico de longa duração”
(COUTINHO, 2005, p. 2).
61
2. A JUSTIÇA ELEITORAL BRASILEIRA E O TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL
DE PERNAMBUCO – TRE/PE
2.1 Governança Eleitoral
Governança eleitoral é o conjunto de regras e instituições que regem o processo político-
eleitoral, nas atividades de competição eleitoral, de obtenção do voto, de eleição dos candidatos
e de adjudicações dos postulantes vencedores. Pode-se destacar três fases ou níveis de atuação no
processo eleitoral: estabelecimento das regras; aplicação das regras; e adjudicação das regras.
Por estabelecimento das regras se entende a definição das normas que regerão a escolha
dos candidatos, as condições de elegibilidade, as datas das eleições, as condições para o
exercício do voto, os distritos eleitorais e os cargos políticos a serem disputados. São as
informações necessárias para que se saiba, de antemão, as condições em que será disputado o
certame político. As regras geralmente estão disciplinadas na Constituição e no Código Eleitoral.
Por isso, são atribuições do poder político. No caso brasileiro, o Congresso Nacional é
responsável pela votação das regras que regem as eleições, através de emendas à Constituição,
apreciação e aprovação de leis complementares e ordinárias. Há, também, uma competência
específica do Tribunal Superior Eleitoral - TSE para regulamentar a aplicação das normas
eleitorais, que é feita através de resoluções do pleno da Corte. A Constituição Federal de 1988
estabelece no artigo 16, no entanto, que qualquer alteração no processo eleitoral apenas será
aplicada nas eleições, se estas ocorrerem pelo menos um ano após a vigência da lei que a
aprovou.
A aplicação das regras diz respeito à constituição e registro de partidos políticos, registro
de candidatos, inscrição de eleitores, preparação e utilização das urnas eleitorais e todas as
atividades concernentes ao dia de votação. A adjudicação das regras é a atividade referente à
apuração, à resolução dos conflitos entre candidatos, e, por fim, à divulgação do resultado final
da eleição. Estes dois últimos níveis de atribuições podem, segundo o sistema escolhido, ser
desempenhados por um mesmo órgão ou por dois órgãos distintos.
62
De acordo com a natureza institucional do órgão responsável pelos níveis de aplicação e
adjudicação das regras, pode-se classificar em: governamental, quando estiver vinculado ao
Poder Executivo, como é o caso da Alemanha, Estados Unidos, Itália e Suíça; independente,
quando não estiver vinculado ao Poder Executivo, como é na Austrália, Canadá e na maioria dos
países da América Latina; duplamente independentes quando são distintos os órgãos de
aplicação e adjudicação das regras e ambos são independentes do Poder Executivo, caso do Peru
e Moçambique; e misto, quando existem dois órgãos responsáveis cada um por um dos níveis de
governança eleitoral, e um deles é vinculado ao Poder Executivo e outro não, conforme adotado
na Espanha, França, Holanda, Japão e Argentina.
Outro critério de classificação importante é o de determinação da forma de vínculo dos
membros do órgão de governança eleitoral. Chama-se de órgão de carreira quando todos os seus
membros são recrutados necessariamente do Poder Executivo. Não sendo de carreira, o órgão
poderá ser partidário, especializado ou combinado (ou misto). Quando os membros tiverem
vínculo com partidos políticos e, por essa razão, forem indicados para comporem o órgão
eleitoral, diz-se que é partidário, tendo como exemplos os órgãos da Colômbia e Israel; sendo
condição para o vínculo com o órgão que os membros não exerçam nenhuma atividade político-
partidária, fala-se de órgão especializado, como o é no Canadá e Índia, podendo-se exigir, ainda,
que os membros tenham vínculo com outras instituições, como o Poder Judiciário; será
combinado (ou misto) se parte dos seus membros pertencerem a partidos políticos e parte não,
como é no Uruguai e Rússia.
Segundos os dois critérios de classificação apresentados, a Justiça Eleitoral no Brasil é
independente e especializada, pois um mesmo órgão exerce as atividades de aplicação e
adjudicação das regras, e este órgão não possui vínculo institucional com o Poder Executivo,
compondo o Poder Judiciário, Administração Pública Direta da União, e seus membros
(Ministros, Desembargadores e Juízes) não podem ter atividade político-partidária (artigo 95,
parágrafo único, III, da Constituição Federal), e também seus servidores, conforme se observa do
artigo 366 do Código Eleitoral em vigor (Lei nº. 4.737/65). Pereira (2009, p. 312) defende, com
acerto, que a proibição aos servidores da Justiça Eleitoral de exercerem atividade político-
partidária é inconstitucional, e arremata que “enxergando a vedação constante do Código
Eleitoral como hipótese de inelegibilidade reflexa é de se concluir por sua não recepção pelo
texto constitucional”. No entanto, as Cortes Eleitorais continuam a indeferir a atividade político-
63
partidária de seus servidores, confirmando a constitucionalidade do referido artigo, e a sua
consequente recepção pela Carta Magna de 1988.
Essa classificação foi formulada por Marchetti (2008, p. 878), que revela, utilizando a sigla
OE como abreviação do termo organização eleitoral, que “os únicos países que concentram as
atividades da governança eleitoral em um único OE e que excluem o Legislativo da formação
desses OEs são o Brasil e a Costa Rica”.
2.2 Histórico do processo eleitoral brasileiro
2.2.1 Da formação das vilas e cidades à Independência
Nas vilas e cidades brasileiras, as Ordenações do Reino (Manuelinas, Afonsinas e
Filipinas) de Portugal eram utilizadas para regular o processo político-eleitoral, que inicialmente
se restringia ao preenchimento dos cargos nessas localidades. Havia os vereadores, os juízes, os
oficiais e um procurador do conselho (DI PIETRO, 2006). À reunião dos vereadores, dos juízes e
do procurador para tratar de assuntos de interesses da localidade dava-se o nome de câmara.
Nessa forma de organização administrativa, a presidência da vila ou cidade era exercida pelos
Juízes; o Poder Legislativo, pelos vereadores; e o Poder Executivo, pelo procurador. Essas
localidades – vilas e cidades – autodenominavam-se de repúblicas, em contraste com a
monarquia do reino português.
O mandato dos oficiais da câmara era de um ano. As eleições, porém, não eram realizadas
anualmente, mas a cada três anos. Assim, a cada triênio, eram eleitos três conselhos. O conselho
do terceiro ano convocava eleições, geralmente para o mês de dezembro, publicando edital para
chamamento dos oficiais mecânicos, que eram trabalhadores liberais, empregados ou autônomos,
e tinham reconhecido o direito de voto. Eram conhecidos como gente mecânica. Podiam votar,
mas não podiam ser votados. A elegibilidade estava restrita aos nobres das vilas e cidades,
chamados de homens bons ou republicanos (FERREIRA, 1996).
64
A eleição se dava em dois graus. Primeiramente, eram eleitos seis representantes. Cada
eleitor de primeiro grau (gente mecânica e homens bons) comparecia à mesa eleitoral e falava
ao ouvido do escrivão eleitoral o nome de seis pessoas. Encerrada essa primeira fase, eram
contados os votos e proclamados os seis vencedores, que eram convocados a fazer o juramento
de que iriam escolher os melhores homens bons, os melhores da nobreza, os melhores
republicanos. Esses seis eleitores de segundo grau eram divididos em três grupos de dois,
ficando um grupo impedido de se comunicar com os outros.
Cada grupo, então, escolhia nomes para ocupar os cargos de vereador, juiz e procurador,
em quantidade igual ao dobro de vagas a preencher. Desse modo, se existiam duas vagas de juiz,
cada grupo indicava quatro nomes. Em seguida, esses nomes eram entregues ao juiz inativo mais
antigo da localidade para apurar a pauta. Desde os primórdios da organização do processo
político-eleitoral, a adjudicação das regras estava consagrada a um membro do judiciário.
O juiz inativo mais velho tinha a função de escrever em uma única folha de papel (pauta)
os nomes de todos os indicados pelos grupos, nas respectivas funções, sem identificar de qual
grupo houvera sido efetuada a indicação. Esse juiz tinha autoridade de escolher os eleitos para os
três anos seguintes, separados por função e por mandato, formando assim três grupos de
governantes (vereadores, juízes e procurador). A escolha do grupo para o primeiro, segundo e
terceiro anos de mandato era feita por sorteio. Em seguida, eram expedidas pelo ouvidor-geral as
cartas de confirmações, que tinham a mesma função dos diplomas atuais de eleito, após
confirmar a elegibilidade dos escolhidos – se eram mesmo homens bons. Tomavam posse no dia
1.o de janeiro do ano seguinte. Impõe-se frisar que todas as funções não eram remuneradas.
Vereadores, juízes e procurador exerciam seus mandatos sem qualquer retribuição da sociedade
(FERREIRA, 1996).
Nas capitais das províncias, a câmara era chamada de senado e nelas os governadores das
capitanias, designados pelo rei de Portugal, tomavam posse. Esse sistema político-eleitoral
permanece, praticamente, intocado de 1532 a 1822, duzentos e noventa anos de prática política
estável.
Havia uma permissividade da Coroa Portuguesa, em troca da lealdade dos senhores rurais,
na defesa dos interesses da Metrópole. O sistema eleitoral utilizado garantia essa troca de
favores, pois facilitava os ajustes de última hora, para salvaguardar os interesses do patriarcado
65
nacional, ao tempo em que este ratificava a política vinda de Portugal. Valente Neto (2004, p.
84) percebeu com acuidade esta situação:
Imperioso, salientarmos, neste diapasão, é a preocupação da Metrópole com os ocupantes dos cargos públicos, bem como com a lista dos votantes e eleitores, tudo no sentido de que fossem obedecidas as conveniências da Coroa. Para a consecução dessa arena de manobras, válido era, no âmbito das mesas eleitorais, deixar ao seu arbítrio muitos dos requisitos exigidos para o processo de qualificação e apuração, conceder prerrogativas e benesses aos senhores rurais, principalmente, impedir que os eleitos recusassem o mandato e até mesmo proibir a reeleição, para que não fosse possível o fortalecimento demasiado das Câmaras Municipais, tornando seus poderes praticamente ilimitados.
Essa dupla face da atividade política do período - defesa dos interesses dos latifundiários e
salvaguarda da política de Portugal -, acarretava que os eleitos não possuíam nenhum
compromisso com as causas populares. Defendiam seus próprios interesses e respeitavam a
política de Portugal, que lhes dava sustentação. Essa comunhão entre o público e o privado
perdurará por séculos, enraizando-se na política e no serviço público, com reflexos até os dias
atuais. França (2008, p. 6) bem observa:
O fato que é as câmaras atuavam, por um lado, sob o beneplácito da metrópole; por outro, refletiam o poder dos latifundiários e seu interesse no governo local. Em verdade, não atendiam aos anseios populares. Provavelmente em nenhum outro ponto de nossa história, os interesses público e privado estiveram tão interligados. E os eleitores não estavam suspensos neste mundo de trocas. Formavam um núcleo extenso em torno do senhor rural e seu domínio.
No início do século XVIII, começa a surgir uma nova classe social, além da gente
mecânica e dos homens bons, chamada inicialmente de estado do meio, mas que iria se tornar a
burguesia brasileira. Não havia o reconhecimento da elegibilidade para essa classe.
Com a independência em 1822, os juízes das vilas e cidades, antes eleitos, são extintos e as
suas funções são absorvidas pelo Estado nacional. A mudança mais significativa foi a
transferência da elegibilidade do status social para o voto e a elegibilidade censitários,
exigindo-se certa quantia de renda anual para exercício desses direitos, nitidamente para
favorecer o estado do meio, agora chamado de burguesia, e que havia saído fortalecido
politicamente na Revolta Liberal, ocorrida no início do século XIX. Com isso, muitos integrantes
66
da nobreza, que antes eram os únicos a poder ser eleitos, foram excluídos do voto e da
elegibilidade, por não possuírem renda suficiente para participar do processo eleitoral. A
burguesia, que durante décadas se via alijada do processo político-eleitoral, buscou centralizar
em si mesma o direito ao voto e à elegibilidade, estabelecendo requisitos econômicos.
2.2.2 O processo eleitoral no Império
Em 19 de junho de 1822, pouco antes da independência, D. Pedro aprova a primeira lei
eleitoral brasileira, estabelecendo eleições para uma assembléia geral e constituinte, que se
reuniria em 3 de maio de 1823, após a independência. Ainda não existiam partidos políticos no
Brasil. A eleição se deu em dois graus: em um primeiro momento, o eleitorado, sem registro
prévio, elegeu representantes, que foram os eleitores em segundo grau; em um segundo
momento, esses eleitores de segundo grau, devidamente diplomados, elegeram os deputados das
províncias que iriam compor a Assembléia Geral e Constituinte para elaboração da Constituição.
Os párocos das igrejas ficaram responsáveis por publicar os editais com o número de
moradias (fogos) das freguesias. Cada freguesia elegia os seus eleitores de segundo grau, em
número de um para cada cem moradias. A cada fração de cinquenta ou mais moradias,
aumentava-se mais um eleitor de segundo grau. Para freguesias com menos de cem moradias, era
assegurada a eleição de um eleitor de segundo grau, chamados de eleitores de paróquia. O
eleitorado de primeiro grau era composto de altos assalariados e proprietários de bens e terras
que possuíssem renda suficiente, casados de qualquer idade, ou solteiros com pelo menos 20
anos de idade. Aos analfabetos era concedido o direito de voto em primeiro grau (FERREIRA,
1996).
A mesa eleitoral era composta pelo Presidente da Câmara e pelo pároco, e as eleições
aconteciam após a missa. A identidade dos eleitores de primeiro grau era feita pelo pároco. Cada
eleitor entregava uma lista com os escolhidos, que era assinada. Caso não soubesse escrever,
podia ditar os seus escolhidos para a mesa eleitoral e marcar um X na cédula. Os mais votados
eram diplomados como eleitores de segundo grau, cuja lista era encaminhada às autoridades
centrais do Império. Após quinze dias, esses eleitores de segundo grau dirigiam-se aos centros
67
distritais, especificados na lei, e lá elegiam, precedida de missa solene, os Deputados de cada
província, cujo número havia sido determinado na própria lei. Os mais votados eram
considerados eleitos deputados.
Em 25 de março de 1824, é outorgada a primeira Constituição do Brasil. Em nível
nacional, são criados a Câmara dos Deputados e o Senado. Em nível local, a Constituição
mantém as Câmaras de Vereadores, cuja presidência ficava com o vereador mais votado, que
exercia as funções dos atuais prefeitos. É mantida a eleição em dois graus para Deputados e
Senadores. A maioridade para ser eleitor é aumentada para vinte e cinco anos, e é estabelecido o
valor de cem mil réis de renda anual para direito ao voto, numa clara demonstração de agrado à
burguesia nacional. A fé católica é condição para o exercício do voto e da elegibilidade
(BRASIL, 1824).
Dolhnikoff (2009, p. 42) vê na limitação do eleitorado um fenômeno presente em vários
países no século XIX, com nítida influência européia e americana, e fenômeno que seria
invertido no século XX:
A conseqüente limitação dos setores da população que participariam do jogo político através do voto era tida como virtuosa, da mesma forma que no século XX, inversamente, se considerará virtuosa a expansão deste eleitorado. Por esta razão, no século XIX muitos defendiam a adoção de critérios de limitação da cidadania política, tanto para votar como para ser eleito, fossem exigências censitárias fossem de alfabetização.
A lei eleitoral de 26 de março de 1824, um dia após a outorga da Constituição, apresenta
uma novidade: a determinação de que as eleições de primeiro grau (escolha dos eleitores de
segundo grau) deveriam ser realizadas nas próprias dependências das igrejas. O juiz da
localidade, auxiliado pelo pároco, propunha aos eleitores dois cidadãos para servirem como
secretários da mesa eleitoral e dois para escrutinadores. A lista de eleitores de primeiro grau
continuava sob a responsabilidade do pároco. Os analfabetos não mais podiam ditar seus
escolhidos para a mesa eleitoral. Deveriam chegar com seu voto escrito, o que poderia e era feito
por outra pessoa. Os eleitores de primeiro grau podiam votar em quem bem entendessem, desde
que o escolhido fosse elegível. O voto tornou-se obrigatório e era permitido o uso de procuração.
A apuração e a diplomação se davam pela mesma forma do sistema anterior (FERREIRA, 1996).
68
Os eleitores de segundo grau reuniam-se nas capitais dos distritos e elegiam uma lista
tríplice de Senadores para cada vaga. Os três mais votados para cada vaga eram submetidos ao
Imperador que escolhia, a cada três, um para compor o Senado, cujo mandato era vitalício. Para
ser eleito senador era necessário ter renda líquida anual de, no mínimo, oitocentos mil réis, e ter
pelo menos, quarenta anos de idade. A eleição para Deputados era feita no dia seguinte, entre os
cidadãos que tivessem o mínimo de quatrocentos mil réis de renda anual líquida. Após as
eleições de senadores e deputados, no dia seguinte, eram realizadas eleições para o conselho
provincial da mesma forma e condições, quando então o colégio eleitoral era dissolvido. A
apuração dos votos era realizada pela Câmara da capital da província.
A partir de 1828, através da Lei de 1º de outubro (BRASIL, 1828), exige-se que as eleições
de primeiro grau deveriam ser realizadas, em todas as freguesias de uma província, em um
mesmo dia. Instituiu-se uma multa para todo cidadão que deixasse de votar nas eleições,
penalidade que perdura até os dias atuais. Com o novo diploma legal, passam a coexistir duas
leis eleitorais, uma destinada às eleições de Senadores, Deputados e Conselho Provincial, de
1824, e outra destinada às eleições das Câmaras Municipais, de 1828, substituindo, assim, as
ordenações do Reino, utilizadas, como se viu, desde o século XVI. Fato relevante é a criação da
lista prévia de eleitores de primeiro grau, elaborada pelo Juiz de Paz da paróquia, quinze dias
antes das eleições. É o início do controle do cadastro eleitoral pelo Judiciário. Outra inovação é a
eleição em apenas um grau para as Câmaras Municipais e o mandato de 4 anos para os eleitos,
acabando, destarte, com os eleitores de segundo grau para eleições locais. Permanecia a
inexistência do cargo de prefeito. Suas funções continuavam a ser desempenhadas pelo
Presidente da Câmara.
Em 1834, há uma alteração da Constituição, através da Lei n. 16, de 12 de agosto,
passando a eleição do Regente à competência dos eleitores de segundo grau, na mesma ocasião
das eleições de Senadores e Deputados. Os conselhos provinciais são substituídos pelas
Assembléias Legislativas Provinciais (BRASIL, 1834). A década de 30, do século XIX, vê surgir
os primeiros partidos políticos no Brasil: Restaurador, Republicano, Liberal e Conservador. A
inexistência de alistamento prévio e permanente de eleitores para a escolha dos eleitores de
segundo grau, aptos a escolher Senadores, Deputados e Regente, e a fragibilidade da composição
das mesas receptoras de votos facilitavam as fraudes eleitorais, impondo, pois, uma nova lei
eleitoral em 1842 (FERREIRA, 1996).
69
Bercovici (2004, p. 98) abordou esses fatos com precisão:
A mesa eleitoral fazia a eleição primária com o recebimento do sufrágio dos votantes. Não havia qualquer qualificação pré-eleitoral dos votantes, simplesmente a mesa aceitava ou não os votos dos que iam a ela com o pretexto das exclusões previstas na Constituição. Além disso, a mesa eleitoral iniciava e encerrava a votação quando quisesse. O número dos eleitores da paróquia também era fixado pelo arbítrio da mesa. Houve casos em que o número de eleitores de uma paróquia ultrapassou o número de todos os outros da Província.
O Decreto n. 157, de 4 de maio de 1842, apresenta alguns avanços importantes. É criado o
alistamento eleitoral feito perante uma junta de alistamento presidida pelo Juiz de Paz da
paróquia. Eram feitas duas listas: uma de eleitores de primeiro grau, utilizada diretamente nas
eleições locais, e outra de eleitores de segundo grau que poderiam ser votados para as eleições de
segundo grau, que ainda existiam para as eleições nacionais de Senadores, Deputados e Regente.
Não existia, ainda, o título eleitoral. As listas ficavam em poder das autoridades, não tendo o
cidadão nenhum comprovante de sua condição de eleitor. Mas esta lei avançou nas regras para
composição da mesa eleitoral e aboliu o voto por procuração (BRASIL, 1842).
Em 1846, ocorre a aprovação de uma nova lei eleitoral, que reúne em um só diploma legal,
as disposições referentes às eleições locais e nacionais. Permanece, contudo, a eleição em dois
graus para Senadores, Deputados e Assembléias Legislativas provinciais. A novidade é a criação
de uma data fixa para as eleições de primeiro grau, o primeiro domingo do mês de novembro, e a
retirada do pároco da composição da mesa eleitoral. O voto não era secreto, mas é extinta a
assinatura na cédula, colocada na urna sem qualquer identificação do eleitor (BRASIL, 1846).
Em 1855, a lei eleitoral de 1846 é novamente alterada, no que se refere às eleições para
Deputados gerais e provinciais, estabelecendo a eleição por distrito, de forma que cada distrito
tinha direito a eleger o quantitativo fixo de Deputados para as Assembléias Gerais e Assembléias
Provinciais, mantendo-se a eleição em dois graus, exigindo-se a maioria absoluta para ser
considerado eleito (Decreto n. 842, de 19 de setembro de 1855, chamada de Lei dos Círculos).
Caso não se obtivesse a maioria absoluta, a eleição era repetida no dia seguinte entre os mais
votados até obter a maioria (BRASIL, 1855). Em 1860, mais uma vez, a lei é modificada para
criar distritos com direito a eleger três Deputados para as eleições nacionais, acabando com a
exigência de maioria absoluta (BRASIL, 1860).
70
Nova lei eleitoral é aprovada em 1875, Decreto n. 2.675, chamado de Lei do Terço,
alterando dispositivos da lei de 1846, e apresenta, entre as principais modificações: a lista de
eleitores de primeiro grau passa à competência de uma junta de eleitores designados
especialmente para esse fim; é instituído o título eleitoral, passando a ser o documento
apresentado pelos eleitores para serem admitidos à votação; o voto passa a ser secreto e não há
nenhuma exigência para que os eleitores assinem qualquer lista ou a própria cédula; o eleitor
indica dois terços da quantidade de eleitores de segundo grau a serem eleitos; as dúvidas e
reclamações passam a ser dirimidas pela Justiça Comum, que acumula essa competência com
sua competência ordinária – não é ainda a criação da Justiça Eleitoral, mas apenas a admissão da
discussão perante o Judiciário comum (BRASIL, 1875).
Em 1881, é aprovada outra lei eleitoral (Decreto n. 3.029, chamada de Lei Saraiva, mas
redigida por Rui Barbosa), estabelecendo novas condições para o processo eleitoral. É abolido o
sistema de eleições em duplo grau para Senadores, Deputados e Assembléias Legislativas
provinciais, passando os eleitores qualificados a votarem diretamente nos seus candidatos. O
alistamento de ofício é abolido, exigindo-se agora o requerimento do eleitor. Alguns enxergam,
equivocadamente, nessa exigência a proibição do voto do analfabeto. Não havia, contudo, uma
proibição legal nesse sentido, o que somente ocorreu com a República, podendo o requerimento
ser feito por outrem. O alistamento e a manutenção da lista de eleitores são deslocados para a
competência dos juízes de direito. São excluídas as práticas religiosas do processo eleitoral. É
mantido o voto distrital para Deputados nacionais, concorrendo, em segundo turno, os dois mais
votados (BRASIL, 1881).
Salgado (2008, p 18) entende que o voto direto favoreceu o surgimento da força política
dos coronéis:
A eleição direta acaba por encarecer o voto como mercadoria de comércio. Não desenvolve o espírito cívico nos cidadãos brasileiros, como esperado. As influências locais assumem maior importância; agora não é necessário conquistar o voto de algumas dezenas de eleitores: a escolha é direta. Surge o cabo eleitoral e o coronel, os potenciais candidatos fazem peregrinações pelas vilas e prometem empregos públicos.
No ano de 1887, encontra-se a última lei do Império, que alterou alguns itens da lei
anterior, fazendo retorno do voto de dois terços para os Deputados nacionais e provinciais. O
71
eleitor de um distrito com direito a 12 vagas de Deputados, deveria indicar na cédula o total de 8
deputados. Com essa lei, encerra-se o período monárquico (BRASIL, 1887).
2.2.3 O processo eleitoral na República Velha
A primeira medida da República em matéria eleitoral foi a instituição do voto universal,
abolindo os privilégios de ordem econômica. Por outro lado, os analfabetos foram impedidos de
se alistar, forma encontrada pelos republicanos para não admitir o voto dos escravos recém
libertos, analfabetos quase todos. Apenas os analfabetos que já eram eleitores puderam continuar
com este direito. Em 1890, a maioridade eleitoral foi estabelecida em 21 anos de idade. (LIMA,
2002). O cadastro de eleitores ficou sob a responsabilidade dos juízes de paz, revisado por um
juiz de direito, com o auxílio de eleitores e de representantes da paróquia. As eleições diretas são
mantidas e os juízes de paz passam a acumular a função de fiscais das mesas receptoras de votos,
composta por cinco pessoas. Em 15 de setembro de 1890, realiza-se a primeira eleição indireta
para Presidente e Vice-Presidente, feita pelo Congresso. A Constituição de 1891 mantém a
eleição direta para Deputados e Senadores. Para Presidente e Vice-Presidente, institui-se eleição
direta em primeiro turno e eleição indireta em segundo turno, entre os dois mais bem votados, se
não obtida maioria absoluta no escrutínio direto. O segundo turno tinha lugar no Congresso.
Em 1892, o Congresso aprova a primeira lei eleitoral da República. O voto passa a ser
secreto, ficando a responsabilidade de organização das mesas receptoras de votos e
escrutinadores a cargo do presidente das Câmaras Municipais. Os candidatos voltam a ter o
direito de ter fiscais durante o processo de votação. Os eleitores voltam a assinar a ata de
presença, ao votar. O controle do Judiciário sobre o processo eleitoral é retirado. Além disso, a
lei apenas regulava o processo eleitoral para os cargos federais, facultando aos Estados da
Federação estabelecerem suas próprias regras para as eleições estaduais e municipais
(FERREIRA, 1996).
Nos anos que se seguiram, várias foram as leis eleitorais aprovadas pela República,
estabelecendo datas de eleição, condições de incompatibilidades e de fiscalização perante as
mesas receptoras de voto. Nesse período, uma mudança chama atenção: a instituição do voto
72
descoberto, no qual o eleitor apresentava à mesa duas cédulas abertas, depositando uma na urna e
a outra devendo ser datada e rubricada pelos componentes da mesa. Era uma espécie de recibo
comprovante do voto. Essa lei é utilizada para coagir os eleitores a votarem nos candidatos
escolhidos pelos coronéis.
Em 1904, surge outra lei eleitoral (Lei nº. 1.269, conhecida como Lei Rosa e Silva),
revogando toda a legislação eleitoral anterior. O alistamento eleitoral passa a ser
responsabilidade de uma comissão composta pelos maiores contribuintes de impostos do
Município. Continua existindo o voto descoberto. As mesas receptoras de votos são compostas
por cinco membros, dentre os eleitores da própria localidade. Estes mesmos eleitores ficam
também responsáveis pela apuração dos votos. Persistiam, todavia, as facilidades para as fraudes.
Em 1916, é estabelecido o alistamento eleitoral perante o Juiz de direito da localidade, por
requerimento assinado e com assinatura do eleitor reconhecida por tabelião (BRASIL, 1904).
Essa tradição eleitoral, de antes da independência, durante o Império e início da República,
era, na verdade, mais formal do que uma realidade nacional. O percentual da população que
participava das atividades eleitorais era mínimo. Comparato (2000, p. 314), admitindo que, até
1945, não havia uma participação popular significativa no processo político-eleitoral, apresenta
percentuais reveladores do grau de exclusão da população:
Por ocasião do último pleito realizado durante o regime imperial, em 1886 – as primeiras eleições diretas que conheceu o país –, os que compareceram às urnas representavam menos de 1% da população nacional. Durante toda a República Velha, a média dos votantes, em todos os pleitos, foi de 2,6% da população.
Caggiano (2004, p. 82) complementa:
O panorama de barreiras ao sufrágio e de minimização do corpo eleitoral implica grave limitação da cidadania, porquanto, a par de retirar a possibilidade de participação política de grande parcela da população, mascara os resultados eleitorais, inutilizando até mesmo o voto expresso por aqueles admitidos às urnas.
Por isso, a tradição eleitoral brasileira deve ser observada com cautela. Eleições não
significam democracia, uma vez que ocorrem até mesmo em regimes totalitários ou autoritários.
Além disso, não simbolizam o grau da cidadania. A dimensão do corpo eleitoral é um relevante
fator de legitimidade dos eleitos, e que sempre deve ser levada em consideração. Não cabe,
73
assim, a enganosa observação de Ferreira (2005, p. 6) de que “o povo brasileiro, desde os
primeiros tempos do Descobrimento, sempre teve a mais ampla liberdade de escolher os seus
governos locais”.
As eleições sempre foram utilizadas para garantir legitimidade à classe dominante: durante
o período anterior à independência, a nobreza patriarcal em regime de favores e trocas com a
Metrópole utilizou-se do sistema político para garantir o poder local; durante o Império, a
burguesia econômica garante a supremacia do poder político, estabelecendo o voto e a
elegibilidade censitários; na República Velha, os coronéis (grandes proprietários rurais), com
apoio do governo federal, em troca de votos na eleição presidencial, detinham o poder político
nos Estados.
Carvalho (1997, p. 2) identifica no coronelismo uma forte ligação com a República Velha,
não mais repetida na história do Brasil:
O governo estadual garante, para baixo, o poder do coronel sobre seus dependentes e seus rivais, sobretudo cedendo-lhe o controle dos cargos públicos, desde o delegado de polícia até a professora primária. O coronel hipoteca seu apoio ao governo, sobretudo na forma de votos. Para cima, os governadores dão seu apoio ao presidente da República em troca do reconhecimento deste de seu domínio no estado. O coronelismo é fase de processo mais longo de relacionamento entre os fazendeiros e o governo. O coronelismo não existiu antes dessa fase e não existe depois dela. Ele morreu simbolicamente quando se deu a prisão dos grandes coronéis baianos, em 1930. Foi definitivamente enterrado em 1937, em seguida à implantação do Estado Novo e à derrubada de Flores da Cunha, o último dos grandes caudilhos gaúchos.
É desse processo político-eleitoral secular, caracterizado por acordos políticos tolerantes à
fraude e à violência, envolvendo os Poderes Executivo e Legislativo, que surgirá a consagração
do controle do processo eleitoral ao Poder Judiciário.
2.2.4 O surgimento da Justiça Eleitoral
O Decreto-Lei n. 21.076, de 24 de fevereiro de 1932, primeiro Código Eleitoral brasileiro,
criou a Justiça Eleitoral, responsável por todos os trabalhos eleitorais - alistamento, organização
74
das mesas de votação, apuração dos votos, reconhecimento e proclamação dos eleitos. Além
disso, regulou em todo o País as eleições federais, estaduais e municipais, estabelecendo um
unificado processo para regular a disputa eleitoral (BRASIL, 1932). O excessivo poder político
exercido pelos coronéis e o “voto cabresto” foram fatores determinantes nessa mudança.
Procurava-se eliminar, ou ao menos diminuir, a influência fraudulenta nos pleitos eleitorais, que
eram visíveis em todas as fases. A judicialização do processo eleitoral, portanto, vem como uma
tentativa para garantir a lisura na escolha dos eleitos. Não havia, antes da criação da Justiça
Eleitoral, qualquer segurança social nos resultados das urnas: a coação, a compra de votos, a
fraude na identificação dos eleitores e a troca de cédulas nas urnas após o encerramento da
votação eram denunciadas em todos os Estados do País. Ramayana (2008, p. 19) atesta um
irreversível caminho de controle do processo político-eleitoral pelo Poder Judiciário:
Verifica-se, de forma evidente, a formação irreversível de uma mentalidade jurídico-política voltada, no Brasil, para o controle pelo Judiciário de todo o processo eleitoral, de uma especialidade inadiável no estudo do Direito Eleitoral.
Porém, a confiabilidade do voto colocado na urna e a certeza dos procedimentos de
apuração não esgotam as questões relativas à lisura do pleito eleitoral. É necessário buscar
formas de garantir a liberdade do voto e controlar os métodos utilizados para a formação da
vontade do eleitor. E isso passa por uma melhor fiscalização da propaganda política durante o
período que antecede as eleições, combatendo o abuso dos poderes econômico e político.
Oliveira (2009, p. 20) alerta:
O sistema jurisdicional, assim, foi instituído e se aperfeiçoou no Brasil sob a premência de garantir a correção dos resultados. Tem-se olvidado, contudo, a necessidade de que atue de forma decisiva para assegurar a lisura do processo de formação da vontade do eleitor, o que passa, é certo, pela edição de arcabouço legislativo que assegure o instrumental exigido para tanto, mas também por uma atuação mais efetiva dos agentes estatais incumbidos do controle das eleições.
O Código Eleitoral de 1932 trouxe mudanças importantes ao processo eleitoral: o direito
ao voto foi estendido às mulheres (artigo 2º.); foi instituída a representação proporcional, em
dois turnos (artigo 58); o alistamento poderia ser feito por iniciativa do cidadão ou por ofício,
75
através dos dirigentes de repartições públicas, que ficavam obrigados a comunicar ao Juízo
Eleitoral a relação com os nomes dos servidores para fins de alistamento. Procurava-se garantir o
voto secreto (artigo 57) através de duas medidas: a adoção de envelope opaco (sobrecarta) onde
o eleitor colocava a cédula antes de inseri-la na urna; e a determinação de um lugar indevassável
para acomodação da urna eleitoral. Ademais, foi admitida a candidatura avulsa, sem a
necessidade de o candidato estar filiado a partido político.
A Carta Magna de 1934 alçou a Justiça Eleitoral ao plano constitucional e reduziu a
maioridade eleitoral para dezoito anos. O Tribunal Superior da Justiça Eleitoral foi instituído
com a composição de sete ministros, sendo três escolhidos dentre os ministros do Supremo
Tribunal Federal, dois dentre os desembargadores do Distrito Federal, e mais dois cidadãos de
notório saber e ilibada reputação, selecionados pelo Presidente da República, indicados pelo
Supremo em lista sêxtupla. Os Tribunais Regionais Eleitorais foram constituídos em cada Estado
da Federação e no Distrito Federal, com composição análoga à do Tribunal Superior. Foram
criados os Juízes Eleitorais, funções desempenhadas pelos Juízes da Justiça Comum (BRASIL,
1934).
Toda a matéria referente ao processo eleitoral, de natureza administrativa e judiciária,
passou à competência da Justiça Eleitoral, desde o alistamento dos eleitores até a diplomação dos
eleitos. A Lei n. 48, de maio de 1935, instituiu um novo Código Eleitoral, que manteve intacta a
estrutura institucional da Justiça Eleitoral (BRASIL, 1935). No entanto, esse período é
interrompido em 1937, em decorrência do Estado Novo. As eleições para o Senado, Câmara dos
Deputados e Presidente da República passam a ser indiretas.
A Constituição de 1937 provocou um retrocesso no processo político, extinguindo a recém
criada Justiça Eleitoral (BRASIL, 1937). Somente com o desgaste do Estado Novo e o início da
redemocratização do País, em 1945, através do Decreto n. 7.586 (BRASIL, 1945), Getúlio
Vargas restaura a Justiça Eleitoral, que volta a ser constitucionalizada em 1946, pela nova Carta
Política, após a sua destituição do poder.
A Constituição Federal de 1946 trouxe algumas inovações. Ao instituir o sistema de voto
proporcional para a Câmara dos Deputados, com os partidos políticos indicando sua lista de
candidatos, implicou a extinção da candidatura avulsa. O quociente eleitoral passou a ser
utilizado para determinação dos eleitos à Câmara dos Deputados. O voto e o alistamento
obrigatório foram consagrados, e manteve-se o alistamento de ofício (BRASIL, 1946), que só
76
veio ser derrogado em 1950, com o novo Código Eleitoral (BRASIL, 1950). Em 1955, é criada a
folha individual de votação, com os dados do eleitor, para conferência na hora do voto, e também
é instituída a cédula oficial, impressa e distribuída pela Justiça Eleitoral, o que facilitou o
processo de apuração e ainda permitiu que candidatos com menor poder econômico pudessem se
candidatar (antes da cédula oficial, o próprio candidato era responsável por imprimir e distribuir
as cédulas a seus eleitores).
Com o regime militar que perdurou de 1964 a 1985, a Justiça Eleitoral permanece com a
mesma estrutura e a mesma competência do período anterior. O processo político-eleitoral,
porém, sofreu várias restrições. Em 1965, os partidos políticos foram extintos, criando-se em seu
lugar dois grupos: a ARENA – Partido da Aliança Renovadora Nacional, composta pelos
integrantes e apoiadores do regime militar e o MDB – Partido do Movimento Democrático
Brasileiro, composto pelos políticos que não haviam sido cassados e que se opunham ao regime,
que perdurou até 1979, quando foram extintos, e os partidos políticos puderam se reestruturar.
As eleições para Presidente e Vice-Presidente, Governadores e Prefeitos de cidades consideradas
de interesse da segurança nacional tornaram-se indiretas, além de outras tantas medidas
autoritárias.
Em 1965, surge um novo Código Eleitoral, Lei nº. 4.737, vigente até os dias atuais, de
nítida inspiração autoritária e antidemocrática. As principais mudanças foram: aprofundamento
da obrigatoriedade do alistamento e do voto, exigindo-se a prova do cumprimento dessas
obrigações como condição para retirada de passaporte, carteira de identidade, inscrição em
concurso público e assunção em cargo público; proibições de coligações partidárias para eleições
proporcionais; obrigatoriedade do eleitor votar em candidatos de um mesmo partido para os
cargos de Deputado Federal e Deputado Estadual; criação de multa pelo não alistamento, pelo
não comparecimento à mesa receptora de votos no dia das eleições, e pelo não atendimento para
trabalhar como mesário, impostas de ofício aos eleitores. Além destas medidas, a utilização de
bens particulares durante o período eleitoral, sem qualquer indenização ao proprietário é uma
prática que sobrevive na Justiça Eleitoral, ainda com fundamento neste Código (BRASIL, 1965).
A obrigatoriedade do alistamento e do voto provocou um forte aumento do quantitativo de
eleitores, também estimulado pela Emenda Constitucional n. 25, de 1985, que devolveu o direito
de voto aos analfabetos (BRASIL, 1985), quase um século após a Constituição de 1891 haver
lhes retirado tal direito, somados à inclusão dos menores entre dezesseis e dezoito anos de idade,
77
feita pela Constituição de 1988, acarretou que o eleitorado se tornasse maioria da população. Os
quadros abaixo mostram o eleitorado por região, em outubro/1988 e em abril/2010:
Quantitativo de eleitores Pesquisa por Região - Outubro / 1988 Região EleitoradoCENTRO-OESTE 4.661.568NORDESTE 20.268.690NORTE 4.095.992SUDESTE 34.350.553SUL 12.436.716TOTAL 75.813.519
Quantitativo de eleitores Pesquisa por Região – Abril / 2010
Região EleitoradoCENTRO-OESTE 9.547.231EXTERIOR 169.825NORDESTE 36.091.327NORTE 9.796.530SUDESTE 58.384.124SUL 20.091.480TOTAL 134.080.517
Fonte: TSE
Observa-se um crescimento do eleitorado da ordem de 76,85%, no período. Enquanto isso,
a projeção da população brasileira, de acordo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística –
IBGE, apresenta os seguintes quantitativos, para o mesmo período:
ANO PROJEÇÃO DA POPULAÇÃO*
1988 141.312.997
2010 193.252.604 *Fonte: Instituto Brasileiro de Geografica e Estatística/IBGE.
Crescimento populacional de 36,75%, bem abaixo do crescimento verificado para o
eleitorado. Em outubro de 1988, o eleitorado representava um percentual de 53,65% do
78
contingente populacional, já inclusos os analfabetos, enquanto que em abril de 2010, esse
percentual atinge 69,38% da população.
A Constituição de 1988 reafirmou a continuidade da Justiça Eleitoral, como órgão do
Poder Judiciário, estabeleceu eleições diretas para todos os níveis, em dois turnos por maioria
absoluta para os cargos majoritários federais, estaduais e para os Municípios a partir de duzentos
mil eleitores, manteve o sistema proporcional para Vereadores, Deputados Estaduais e
Deputados Federais. Em 1997, foi aprovada a Emenda Constitucional n. 16, de 4 de junho,
criando a reeleição para os cargos majoritários de Prefeito, Governador e Presidente da
República (BRASIL, 1997).
2.2.5 O voto eletrônico
O artigo 57 do Código Eleitoral de 1932 fez a primeira referência oficial à “máquina de
votar” (BRASIL, 1932). Mas não havia nenhuma tecnologia que pudesse ser aplicada às
eleições. Esperava-se que, no futuro, houvesse condições de implementar uma tecnologia que
pudesse diminuir as fraudes no processo eleitoral. A norma era, então, inócua. Existia uma
preocupação em sinalizar para uma ruptura da prática política até então existente, bem como ao
odioso voto descoberto, que facilitava a coação e a violência dos chamados “coronéis”, na
obtenção dos votos.
As primeiras tentativas de se conceber uma “máquina de votar” se deu no ano de 1937,
quando o Tribunal Superior Eleitoral analisou três modelos: um primeiro, de origem americana,
e os outros dois feitos por engenheiros civis brasileiros. Eram máquinas mecânicas que, para a
época, poderiam ser apenas utilizadas nos grandes centros urbanos, uma vez que o tamanho e o
peso dificultavam o seu transporte. Essas iniciativas pioneiras foram interrompidas pela
decretação do Estado Novo, quando a Justiça Eleitoral foi abruptamente extinta.
Durante décadas, muitas foram as tentativas em se construir uma máquina que pudesse
facilitar o processo de escolha política com maior segurança que o procedimento de cédulas
eleitorais, facilmente manipulável por qualquer cidadão. Mas as tentativas sempre esbarraram em
dificuldades burocráticas, além de enfrentar um endurecimento do processo político-eleitoral,
79
com o Regime Militar de 1964, e que durou até 1985. Em alguns Tribunais Regionais Eleitorais,
como o de Minas Gerais e Rio Grande do Sul, havia algumas demonstrações de máquinas
semelhantes aos cartões de loteria esportiva da década de 70 do século passado, que não foram
em frente, por falta de apoio governamental às iniciativas (RIO GRANDE DO SUL, 2006).
Em 1986, o recadastramento de todo o eleitorado brasileiro, feito com a utilização de
computadores, é o início da informatização para a Justiça Eleitoral. Essa base de dados, com
batimento nacional, permitia uma razoável segurança do cadastro de eleitores de todas as Zonas
Eleitorais do País, ao tempo em que impedia que uma mesma pessoa possuísse mais de um título
eleitoral, em uma mesma Zona Eleitoral, ou entre quaisquer Zonas Eleitorais do País (MACIEL,
2007).
As primeiras votações e totalizações informatizadas aconteceram no Estado de Santa
Catarina, entre os anos de 1989 a 1991, primeiramente na cidade de Brusque, onde em uma
seção eleitoral foi instalado um computador AT-386, e as autoridades locais e os representantes
de partidos políticos puderam votar usando o computador, que após o término da votação,
conseguiu totalizar os votos da seção com rapidez. Em 1994 e 1995, o Tribunal Regional
Eleitoral de Santa Catarina realizou eleições informatizadas em dezenas de seções eleitorais,
envolvendo o processo de votação e totalização dos votos (RIO GRANDE DO SUL, 2006)
Com as experiências exitosas de alguns Tribunais Regionais, utilizando-se de
computadores comuns, o Tribunal Superior Eleitoral resolve, então, realizar estudos para
desenvolvimento e construção da urna eletrônica, auxiliado pelo Instituto de Pesquisas Espaciais
– INPE, Ministério da Ciência e Tecnologia, Instituto Tecnológico da Aeronáutica – ITA, Centro
de Pesquisa e Desenvolvimento da Telebrás, e ainda, os setores de tecnologia dos Ministérios
Militares. Em agosto de 1996, é feito um grande teste na cidade gaúcha de Caxias com 5.310
eleitores, com sucesso.
Nas eleições de 1996, nos Municípios com mais de duzentos mil eleitores, e no município
de Brusque, com cinqüenta mil eleitores, numa clara homenagem ao pioneirismo, a urna
eletrônica foi utilizada, sem grandes problemas. Em 1998, as cidades com mais de quarenta mil e
quinhentos eleitores utilizaram a urna eletrônica, e em 2000, todo o eleitorado brasileiro.
Há, porém, alguns trabalhos científicos que colocam em dúvida a invulnerabilidade do
sistema utilizado nas urnas eletrônicas. Oliveira (2001, p. 26) destaca:
80
Foram importantes os avanços provocados pela modernização das eleições brasileiras. Foram significativas as eliminações de algumas fraudes provocadas pelos sistemas de votação e apuração manual. Entretanto, é necessário resgatar que as vulnerabilidades provocadas pela adoção de sistemas informatizados construídos sem fiscalização e auditoria não podem ser admitidas em prol de uma simples agilidade na divulgação de resultados.
Mesmo sem unanimidade, o voto eletrônico se consolida como um instrumento de
legitimidade no cenário político-eleitoral. Atualmente, o Tribunal Superior Eleitoral inicia a
aplicação do voto biométrico, cuja identificação do eleitor se dá pela digital, com vistas a criar
condições para, no futuro, admitir o voto pela internet, o que trará uma grande economia para os
cofres públicos, eliminando parte dos equipamentos utilizados em Zonas Eleitorais e o enorme
contingente de recursos humanos utilizado no dia do pleito.
2.3 O modelo da Justiça Eleitoral no Brasil
O modelo da Justiça Eleitoral no Brasil tem se mantido o mesmo desde a Constituição de
1946, tendo como principais características: concentração de todas as atividades do processo
eleitoral em um único órgão, o que abrange, inclusive, o controle de criação e de funcionamento
dos partidos políticos; garantias de não interferência política no funcionamento do órgão;
composição dos seus membros através de indicação dos demais órgãos do Poder Judiciário da
União e dos Estados, a chamada regra de interseção, segundo a qual, com exceção dos órgãos da
Justiça do Trabalho e Justiça Militar, os demais Tribunais participam da composição dos
Tribunais Eleitorais, indicando membros (ministros, desembargadores e juízes) para tomarem
assento nas Cortes e nos Juízos Eleitorais.
A Justiça Eleitoral é órgão do Poder Judiciário, conforme dita a Constituição de 1988, em
seu artigo 92. Compõem a Justiça Eleitoral os seguintes órgãos: o Tribunal Superior Eleitoral, os
Tribunais Regionais Eleitorais, os Juízes Eleitorais e as Juntas Eleitorais. O Tribunal Superior
Eleitoral – TSE, com sede na capital do país, é composto por sete membros, sendo três dentre os
ministros do Supremo Tribunal Federal - STF, dois dentre os ministros do Superior Tribunal de
Justiça - STJ, e dois membros nomeados pelo Presidente da República, indicados em lista
81
sêxtupla pelo STF, dentre advogados de notório saber jurídico e idoneidade moral. Os ministros
do STF e STJ são indicados através de eleição entre os pares, com direito a voto secreto
(BRASIL, 1988)
Em cada capital de Estado da Federação e no Distrito Federal, há um Tribunal Regional
Eleitoral, composto também por sete membros, indicados da seguinte forma: por voto secreto e
mediante eleição, de dois Desembargadores do Tribunal de Justiça do respectivo Estado ou
Distrito Federal e de dois Juízes de Direito do mesmo Tribunal e de um juiz do Tribunal
Regional Federal – TRF com sede na capital do Estado, ou onde não houver, de um juiz
designado por esse Tribunal; e dois membros nomeados pelo Presidente da República, indicados
em lista sêxtupla pelo Tribunal de Justiça do Estado ou Distrito Federal, dentre advogados de
notório saber jurídico e idoneidade moral (BRASIL, 1988)
Os Juízes Eleitorais e as Juntas Eleitorais são órgãos de jurisdição limitada à Zona
Eleitoral. O Juiz Eleitoral é escolhido pelo Tribunal Regional Eleitoral a que esteja vinculada a
Zona Eleitoral, dentre Juízes de Direito do Tribunal de Justiça do Estado ou Distrito Federal, e
atuam permanentemente, por um biênio. As Juntas Eleitorais são formadas apenas durante o
período das eleições para atuar na apuração dos votos. É um órgão de auxílio aos Juízes
Eleitorais, composto por um juiz e dois a quatro cidadãos de notória idoneidade (BRASIL,
1965).
Com o advento do voto eletrônico, as Juntas Eleitorais perderam importância, pois a
totalização de votos se faz de maneira eletrônica, sem necessidade de verificação dos votos, pela
transferência dos arquivos digitais das urnas eletrônicas. Albuquerque (2009, p. 143) concorda
que “as juntas eleitorais perderam sua razão de existir. A manutenção dessas revela-se inútil aos
trabalhos efetuados pela Justiça Eleitoral”.
Das decisões dos Juízes e Juntas Eleitorais cabe recurso para o Tribunal Regional Eleitoral
respectivo. Das decisões dos Tribunais Regionais cabe recurso para o Tribunal Superior
Eleitoral, cujas decisões são terminativas e irrecorríveis, conforme disposições do Código
Eleitoral, admitindo-se, contudo, três exceções, onde se admite recurso para o Supremo Tribunal
Federal - STF: as que declararem a invalidade de lei ou ato contrário à Constituição Federal e as
denegatórias de habeas corpus e mandado de segurança (BRASIL, 1965). Vê-se que a Justiça
Eleitoral se estrutura em três níveis de jurisdição, mas admite, em regime de exceção, um quarto
nível: o primeiro tem lugar nos limites territoriais da Zona Eleitoral, de competência do Juiz
82
Eleitoral ou da Junta Eleitoral; o segundo, abrange todo o Estado, de competência do Tribunal
Regional; o terceiro, compreende todo o território nacional, de competência do Tribunal Superior
Eleitoral; o quarto, também compreende todo o território nacional, de competência do Supremo
Tribunal Federal. A decisão de um nível superior substitui a decisão do nível inferior.
A possibilidade de quatro graus de jurisdição é um fator de retardamento da decisão
definitiva, o que permite a manutenção de políticos condenados nos cargos até a última decisão
do STF. Não raro a decisão final se dá quando transcorrido mais da metade do prazo do mandato
impugnado, sem que o condenado tenha sido afastado do cargo. Nestes casos, o prejuízo para o
candidato prejudicado e que precisou recorrer ao Judiciário Eleitoral é irreparável.
Acrescente-se ainda a possibilidade de utilização de Embargos Declaratórios, em todas as
instâncias, outro recurso muito utilizado que devolve ao mesmo prolator da sentença judicial o
dever de decidir novamente, mantendo-se ou reformando o julgado anterior. Além disso, a
designação de todos os membros da Justiça Eleitoral é temporária, bienal, renovável por outro
biênio, e a assunção não implica no afastamento das funções desempenhadas nos outros
Tribunais. Ou seja, a designação para o serviço eleitoral representa um acúmulo na carga de
trabalho dos juízes designados, tanto na esfera administrativa quanto na contenciosa.
2.3.1 Funções da Justiça Eleitoral
Em decorrência do modelo de sistema de jurisdição eleitoral adotado, com concentração
em um único órgão de todas as atividades concernentes ao processo eleitoral, há uma pluralidade
de funções desempenhadas pela Justiça Eleitoral:
a) função administrativa: é a atuação de ofício, que cuida do eleitorado, dos partidos
políticos, das mesas receptoras de votos, da apuração e da diplomação dos eleitos, nos moldes de
um verdadeiro Poder Executivo, inclusive com poder de polícia. Estas atividades representam a
maioria do conjunto de atividades da Justiça Eleitoral;
b) função judicial: é a solução dos conflitos contenciosos que envolvem matérias eleitorais,
ações eleitorais de natureza cível e ações eleitorais de natureza penal, e os respectivos recursos
processuais;
83
c) função consultiva: restrita ao Tribunal Superior Eleitoral e aos Tribunais Regionais. São
consultas formuladas sobre questões em abstrato, para as quais a Justiça Eleitoral estabelece a
norma aplicável. A decisão da consulta vincula um futuro julgamento de um caso concreto. As
decisões do TSE em consulta tem vinculado, na prática, os Tribunais Regionais e os Juízes
Eleitorais, que dificilmente decidem contrariando um julgado do TSE em sede de consulta;
d) função normativa: trata-se da competência do Tribunal Superior Eleitoral para dispor de
normas infralegais que regulamentem a aplicação da legislação eleitoral. Esta competência se
encontra prevista no artigo 23, inciso IX, do Código Eleitoral, e no artigo 105 da Lei nº.
9.504/97. Instrumentaliza-se através das resoluções do TSE (RAMAYANA, 2008).
2.3.2 Competência da Justiça Eleitoral
A Constituição Federal de 1988 conferiu tratamento diferenciado à competência da Justiça
Eleitoral. Enquanto que, para a Justiça Federal e para a Justiça Trabalho, há um rol de matérias,
prescrevendo a competência de cada Justiça, o artigo 121 da Carta Política remeteu à legislação
complementar a organização e a competência dos órgãos da Justiça Eleitoral. Não se encontra na
Carta Magna um rol disciplinando as matérias que estão sob a jurisdição eleitoral. A lei
complementar prevista no artigo 121 nunca chegou a ser discutida pelo Congresso Nacional,
impondo que o Código Eleitoral de 1965 (Lei n. 4.737/65) foi recepcionado pelo ordenamento
jurídico como lei complementar, preenchendo, desse modo, a lacuna legislativa, em tudo o que
não for incompatível com a Constituição Federal. A organização e a competência da Justiça
Eleitoral continuam a ser disciplinadas pelo antigo Código Eleitoral, de caráter autoritário,
elaborado durante o período de regime militar.
84
2.3.2.1 Competência do Tribunal Superior Eleitoral
Os artigos 22 e 23 do Código Eleitoral estabelecem a competência do Tribunal Superior
Eleitoral. Essa competência pode ser divida em originária e recursal. A competência originária é
aquela que nasce na Corte Suprema Eleitoral, ou seja, não resulta de matéria apreciada pelos
Tribunais Regionais, Juízes Eleitorais ou Juntas Eleitorais. O processamento dessas matérias
nasce perante o TSE, não havendo necessidade de pronunciamento dos órgãos inferiores. A
competência recursal resulta de revisão de processos julgados nos níveis inferiores de jurisdição
(tribunais, juízes e juntas eleitorais). Esses processos necessariamente precisam de um
pronunciamento inferior como condição para apreciação da matéria perante a Corte máxima. É
uma competência revisional, provocada pelo interessado através de recursos jurídicos.
Em matéria de competência originária é competente o TSE para: o registro e a cassação de
registro de partidos políticos, dos seus diretórios nacionais e de candidatos à Presidência e Vice-
Presidência da República; os conflitos de competência entre Tribunais Regionais e juízes
eleitorais que envolvem jurisdição de mais de um Estado da Federação; a suspeição ou
impedimento aos seus membros, ao Procurador Geral e aos funcionários da sua Secretaria; os
crimes eleitorais e os comuns que lhes forem conexos cometidos por seus Ministros e pelos
Desembargadores dos Tribunais Regionais; as reclamações relativas a obrigações impostas por
lei aos partidos políticos, quanto à sua contabilidade e à apuração da origem dos seus recursos; as
impugnações à apuração do resultado geral, proclamação dos eleitos e expedição de diploma na
eleição de Presidente e Vice-Presidente da República; os pedidos de avocação dos feitos não
decididos nos Tribunais Regionais dentro de trinta dias da conclusão ao relator, formulados por
partido, candidato, Ministério Público ou parte legitimamente interessada; as reclamações contra
os seus próprios Ministros que, no prazo de trinta dias a contar da conclusão, não houverem
julgado os feitos a eles distribuídos; a ação rescisória, nos casos de inelegibilidade, desde que
intentada dentro de cento e vinte dias de decisão irrecorrível, possibilitando-se o exercício do
mandato eletivo até o seu trânsito em julgado (BRASIL, 1965).
85
Em matéria de competência recursal, o TSE é competente para julgar os recursos
interpostos das decisões dos Tribunais Regionais nos termos do artigo 276 do Código Eleitoral,
inclusive os que versarem matéria administrativa.
Há, ainda, um rol de matérias privativas do TSE, a maioria de ordem administrativa:
elaborar o seu regimento interno; organizar a sua Secretaria e a Corregedoria Geral, propondo ao
Congresso Nacional a criação ou extinção dos cargos administrativos e a fixação dos respectivos
vencimentos, provendo-os na forma da lei; conceder aos seus membros licença e férias assim
como afastamento do exercício dos cargos efetivos; aprovar o afastamento do exercício dos
cargos efetivos dos Desembargadores dos Tribunais Regionais Eleitorais; propor a criação de
Tribunal Regional na sede de qualquer dos Territórios; propor ao Poder Legislativo o aumento
do número dos Desembargadores de qualquer Tribunal Eleitoral, indicando a forma desse
aumento; fixar as datas para as eleições de Presidente e Vice-Presidente da República, senadores
e deputados federais, quando não o tiverem sido por lei; aprovar a divisão dos Estados em zonas
eleitorais ou a criação de novas zonas; expedir as instruções que julgar convenientes à execução
deste Código; fixar a diária do Corregedor Geral, dos Corregedores Regionais e auxiliares em
diligência fora da sede; enviar ao Presidente da República a lista tríplice organizada pelos
Tribunais de Justiça nos termos do ar. 25 do Código Eleitoral; responder, sobre matéria eleitoral,
às consultas que lhe forem feitas em tese por autoridade com jurisdição federal ou órgão nacional
de partido político; autorizar a contagem dos votos pelas mesas receptoras nos Estados em que
essa providência for solicitada pelo Tribunal Regional respectivo; requisitar a força federal
necessária ao cumprimento da lei, de suas próprias decisões ou das decisões dos Tribunais
Regionais que o solicitarem, e para garantir a votação e a apuração; organizar e divulgar a
Súmula de sua jurisprudência; requisitar funcionários da União e do Distrito Federal quando o
exigir o acúmulo ocasional do serviço de sua Secretaria; publicar um boletim eleitoral; tomar
quaisquer outras providências que julgar convenientes à execução da legislação eleitoral
(BRASIL, 1965).
86
2.3.2.2 Competência dos Tribunais Regionais Eleitorais
Os Tribunais Regionais Eleitorais também possuem competência originária e competência
recursal. Essas competências estão disciplinadas nos artigos 29 e 30 do Código Eleitoral.
Originariamente, são as seguintes: o registro e o cancelamento do registro dos diretórios
estaduais e municipais de partidos políticos, bem como de candidatos a Governador, Vice-
Governadores, e membro do Congresso Nacional e das Assembléias Legislativas; os conflitos de
jurisdição entre juizes eleitorais do respectivo Estado; a suspeição ou impedimentos aos seus
membros, ao Procurador Regional e aos funcionários da sua Secretaria assim como aos juizes
eleitorais; os crimes eleitorais cometidos pelos juizes eleitorais; o habeas corpus ou mandado de
segurança, em matéria eleitoral, contra ato de autoridades que respondam perante os Tribunais de
Justiça por crime de responsabilidade e; ou, ainda, o habeas corpus quando houver perigo de se
consumar a violência antes que o juiz competente possa prover sobre a impetração; as
reclamações relativas a obrigações impostas por lei aos partidos políticos, quanto a sua
contabilidade e à apuração da origem dos seus recursos; os pedidos de avocação dos feitos não
decididos pelos juizes eleitorais em trinta dias da sua conclusão para julgamento, formulados por
partido candidato Ministério Público ou parte legitimamente interessada sem prejuízo das
sanções decorrentes do excesso de prazo (BRASIL, 1965).
Em grau de recurso, a competência dos Tribunais Regionais se restringe a julgar os recursos
dos atos e das decisões proferidas pelos juizes e juntas eleitorais, e das decisões dos juizes
eleitorais que concederem ou denegarem habeas corpus ou mandado de segurança.
A competência privativa dos Tribunais Regionais Eleitorais é a que segue: elaborar o seu
regimento interno; organizar a sua Secretaria e a Corregedoria Regional provendo-lhes os cargos
na forma da lei, e propor ao Congresso Nacional, por intermédio do Tribunal Superior a criação
ou supressão de cargos e a fixação dos respectivos vencimentos; conceder aos seus membros e
aos juizes eleitorais licença e férias, assim como afastamento do exercício dos cargos efetivos
submetendo, quanto aqueles, a decisão à aprovação do Tribunal Superior Eleitoral; fixar a data
das eleições de Governador e Vice-Governador, deputados estaduais, prefeitos, vice-prefeitos ,
vereadores e juizes de paz, quando não determinada por disposição constitucional ou legal;
87
constituir as juntas eleitorais e designar a respectiva sede e jurisdição; indicar ao Tribunal
Superior as zonas eleitorais ou seções em que a contagem dos votos deva ser feita pela mesa
receptora; apurar com os resultados parciais enviados pelas juntas eleitorais, os resultados finais
das eleições de Governador e Vice-Governador de membros do Congresso Nacional e expedir os
respectivos diplomas, remetendo dentro do prazo de 10 dias após a diplomação, ao Tribunal
Superior, cópia das atas de seus trabalhos; responder, sobre matéria eleitoral, às consultas que
lhe forem feitas, em tese, por autoridade pública ou partido político; dividir a respectiva
circunscrição em zonas eleitorais, submetendo essa divisão, assim como a criação de novas
zonas, à aprovação do Tribunal Superior; requisitar a força necessária ao cumprimento de suas
decisões solicitar ao Tribunal Superior a requisição de força federal; autorizar, no Distrito
Federal e nas capitais dos Estados, ao seu presidente e, no interior, aos juizes eleitorais, a
requisição de funcionários federais, estaduais ou municipais para auxiliarem os escrivães
eleitorais, quando o exigir o acúmulo ocasional do serviço; requisitar funcionários da União e,
ainda, no Distrito Federal e em cada Estado ou Território, funcionários dos respectivos quadros
administrativos, no caso de acúmulo ocasional de serviço de suas Secretarias; aplicar as penas
disciplinares de advertência e de suspensão até 30 dias aos juizes eleitorais; cumprir e fazer
cumprir as decisões e instruções do Tribunal Superior; determinar, em caso de urgência,
providências para a execução da lei na respectiva circunscrição (BRASIL, 1965).
2.3.2.3 Competência dos Juízes Eleitorais
Todas as competências constantes do artigo 35 do Código Eleitoral para os Juízes
Eleitorais são originárias, uma vez que não existe órgão hierarquicamente inferior. Algumas, no
entanto, não mais se aplicam, em virtude dos procedimentos atuais relativos ao voto eletrônico,
restando as seguintes: cumprir e fazer cumprir as decisões e determinações do Tribunal Superior
e do Regional; processar e julgar os crimes eleitorais e os comuns que lhe forem conexos,
ressalvada a competência originária do Tribunal Superior e dos Tribunais Regionais; decidir
habeas corpus e mandado de segurança, em matéria eleitoral, desde que essa competência não
esteja atribuída privativamente a instância superior; fazer as diligências que julgar necessárias a
88
ordem e presteza do serviço eleitoral; tomar conhecimento das reclamações que lhe forem feitas
verbalmente ou por escrito, reduzindo-as a termo, e determinando as providências que cada caso
exigir; dirigir os processos eleitorais e determinar a inscrição e a exclusão de eleitores; expedir
títulos eleitorais e conceder transferência de eleitor; dividir a zona em seções eleitorais; ordenar
o registro e cassação do registro dos candidatos aos cargos eletivos municiais e comunicá-los ao
Tribunal Regional; designar, até 60 dias antes das eleições os locais das seções; nomear, 60 dias
antes da eleição, em audiência pública anunciada com pelo menos 5 dias de antecedência, os
membros das mesas receptoras; instruir os membros das mesas receptoras sobre as suas funções;
providenciar para a solução das ocorrências que se verificarem nas mesas receptoras; tomar todas
as providências ao seu alcance para evitar os atos viciosos das eleições; fornecer aos que não
votaram por motivo justificado e aos não alistados, por dispensados do alistamento, um
certificado que os isente das sanções legais (BRASIL, 1965).
2.3.2.4 Competência das Juntas Eleitorais
Apesar do Código Eleitoral ainda prevê a existência das Juntas Eleitorais, não existe mais
funcionalidade para estes órgãos, antes responsáveis pela apuração dos votos, conforme
comentado. Para fins de registro histórico, segue a competência: apurar, no prazo de 10 dias, as
eleições realizadas nas zonas eleitorais sob a sua jurisdição; resolver as impugnações e demais
incidentes verificados durante os trabalhos da contagem e da apuração; expedir os boletins de
apuração mencionados no artigo 178 do Código Eleitoral; expedir diploma aos eleitos para
cargos municipais (BRASIL, 1965).
89
2.4 O Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco
2.4.1 Breve histórico
O Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco foi instalado, no Estado de Pernambuco, em
2 de agosto de 1932, nas dependências do Superior Tribunal de Justiça, designação
constitucional anterior do atual Tribunal de Justiça de Pernambuco. Apesar do Decreto n. 21.076
ter criado a Justiça Eleitoral no Brasil, com o objetivo primordial de moralizar o voto e a
apuração, a configuração da estrutura organizacional somente veio a ser disciplinada na
Constituição de 1934, quando já havia o funcionamento das Cortes Eleitorais.
A primeira sessão da Corte, realizada no mesmo dia de sua instalação, deu-se sob a
presidência do Desembargador Luiz Cavalcanti Lacerda de Almeida, à época Vice-Presidente do
Superior Tribunal de Justiça, onde foi escolhida uma comissão composta pelos Desembargadores
Nestor Diógenes da Silva e Melo, Domingos Marques Vieira e Osvaldo Guimarães de Souza,
com a finalidade de divisão do Estado de Pernambuco em Zonas Eleitorais e também a
designação dos Juízos e Varas da Justiça Estadual que responderiam pelas funções eleitorais
(LYRA, 1997). Portanto, nesse curto período de cinco anos que vai de sua criação até a extinção
em 1937, pelo Estado Novo, a Justiça Eleitoral esteve quase que totalmente vinculada à Corte
Judiciária Estadual, uma vez que até mesmo os serviços de alistamento eleitoral se davam em
dependências de cartórios vinculados à Justiça Estadual, situação que perduraria por décadas,
mesmo após o retorno da Justiça Eleitoral em 1945. É de se destacar, no entanto, que a sessão da
corte eleitoral que encerra as atividades em 1937, no dia 16 de novembro, foi tombada sob o n.
356, o que demonstra uma grande atividade da Corte, para um período de pouco mais de cinco
anos.
Com o retorno da Justiça Eleitoral, em 1945, o TRE/PE volta a funcionar no primeiro
andar do Tribunal de Justiça de Pernambuco, em sessão de 4 de junho, sob a presidência do
Desembargador João Paes de Carvalho Barros (LYRA, 1997). A forma de composição da Corte
Regional Eleitoral não sofre grandes alterações no período que vai de sua recriação até os dias
atuais, podendo se destacar apenas duas: a Constituição de 1967 consagrou uma vaga da Corte a
90
um Juiz Federal; outras duas vagas destinadas a cidadãos de notório saber jurídico e reputação
ilibada, com a Constituição de 1988, passaram a ser destinadas exclusivamente para advogados.
A partir de 30 de abril de 1968, o TRE/PE passou a funcionar na sua antiga sede, situada à
Avenida Rui Barbosa, n. 320, Graças, Recife/PE, onde permaneceu até o mês de janeiro de 2007,
quando foi transferido para o prédio localizado na Avenida Governador Agamenon Magalhães,
nº. 1.160, Graças, Recife/PE.
Somente em 1989 os servidores da Justiça Eleitoral obtiveram paridade de vencimentos
com os demais servidores do Poder Judiciário Federal, sendo importante marco de
reconhecimento da importância da Justiça Eleitoral na nova ordem constitucional que, à época,
iniciava-se.
2.4.2 Procedimento de eleição do Presidente da Corte Eleitoral
A Resolução nº. 120, de 11 de março de 2009, do TRE/PE, Regimento Interno da Corte
Regional (BRASIL, 2009), disciplina todos os procedimentos administrativos e jurisdicionais de
sua competência, além de disciplinar a organização, a composição, a competência e o
funcionamento. Nos termos do artigo 21 da Resolução, o Presidente será eleito dentre um dos
Desembargadores do Tribunal de Justiça de Pernambuco designados para assento na Corte
Eleitoral, ficando o vencido automaticamente no cargo de Vice-Presidente. O mandato é de dois
anos, improrrogável.
O colégio eleitoral é formado pelos sete desembargadores efetivos designados, e a eleição
ocorre na primeira sessão imediatamente posterior ao término do mandato anterior, desde que
presentes os elegíveis. A eleição é por maioria absoluta de votos e o escrutínio é secreto. Não
sendo alcançada maioria absoluta após duas tentativas, é considerado eleito o mais votado.
Permanecendo o empate, será eleito o mais antigo no Tribunal. A competência da Presidência do
Tribunal está disciplinada no artigo 24 da referida Resolução.
91
2.4.3 Competência do TRE/PE em norma infralegal
A Resolução n. 120 da Corte Regional atualizou e inseriu um vasto elenco de
competências do TRE/PE, no artigo 24, de modo a adequá-las à estrutura e organização atuais,
necessárias para o cumprimento dos novos procedimentos eleitorais. A par do contido no artigo
121 da Constituição Federal, deve-se, pois, observar com cautela as disposições constantes, pois
a criação de novas competências somente encontraria recepção constitucional se procedida pela
via da legislação complementar.
Atualizar e regulamentar as competências previstas no Código Eleitoral é salutar e
inteiramente necessário, desde que respeitado os limites impostos pela Constituição Federal e
pelo Código Eleitoral. Deixa-se, pois, de elencar o rol de competências previstas na Resolução,
ressaltando, no entanto, que qualquer avanço além do contido no Código Eleitoral poderá sofrer
questionamento de sua validade constitucional.
2.4.4 Organograma e arranjo administrativo da alta direção do TRE/PE
Administrativamente, além da Presidência, o TRE/PE é composto pela Diretoria Geral e
por seis Secretarias: Secretaria de Administração, Secretaria de Controle Interno, Secretaria de
Gestão de Pessoas, Secretaria Judiciária, Secretaria de Orçamento e Finanças e Secretaria de
Tecnologia da Informação, cujos titulares são detentores de cargos comissionados de livre
nomeação e exoneração pelo Presidente. Recentemente, o Conselho Nacional de Justiça impôs
uma importante restrição na nomeação dos ocupantes de cargos do Poder Judiciário, através da
Resolução n. 7, de 18 de outubro de 2005 (BRASIL, 2005), combatendo o nepotismo na
nomeação dos cargos comissionados e funções comisssionadas. Porém, mesmo antes da
determinação do Conselho Nacional de Justiça, impõe-se registrar que a maioria absoluta dos
cargos comissionados e funções comissionadas são exercidos por servidores efetivos e
concursados, do quadro de carreira do TRE/PE.
Segue abaixo organograma da instituição:
92
Fonte: Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco
Não há, até o momento, uma formalização normativa das competências da Diretoria Geral
e das Secretarias, sendo, na prática, utilizado o padrão de divisão de competência do Tribunal
Superior Eleitoral. No entanto, encontram-se em andamento estudos para aprovação de um
regulamento próprio que venha a disciplinar a competência de todos os setores do Tribunal.
2.4.5 Missão, visão e valores institucionais do TRE/PE
A missão definida pelo TRE/PE é “garantir a legitimidade do processo eleitoral e o livre
exercício do direito de votar e ser votado, a fim de fortalecer a democracia” (PERNAMBUCO, s.
d.). Como se vê, a missão se reporta aos motivos que justificaram a criação da Justiça Eleitoral
em 1932. Não se pode deixar de reconhecer que parte da missão proposta tem sido cumprida, no
que se refere ao direito de votar e ser votado.
A legitimidade do processo eleitoral representa um desafio sem solução de continuidade. O
abuso do poder econômico e do poder político são práticas presentes nas eleições, mostrando-se
a Justiça Eleitoral, e especificamente, o TRE/PE, incapaz de evitar esses abusos, o que exige uma
melhor estrutura administrativa e funcional. Não há garantia da legitimidade do processo
93
eleitoral, apesar dos grandes avanços. Mas o caminho que vem sendo trilhado pela busca dessa
legitimidade está correto. As restrições à propaganda eleitoral, as regras sobre financiamento e
prestação de contas das campanhas eleitorais, impostas pela Lei n. 11.300/2006 (BRASIL,
2006), apesar de insuficientes, concorrem para uma melhoria do controle. E um controle eficaz
da propaganda eleitoral e dos gastos de campanha é fator de alta relevância para a melhoria da
legitimidade do processo eleitoral.
A visão institucional é “ter assegurada a prestação dos serviços eleitorais de qualidade,
através do aperfeiçoamento contínuo dos Processos Eleitorais” (PERNAMBUCO, s. d.). Há uma
justa preocupação com a qualidade dos serviços prestados. E essa preocupação é realmente
necessária, porque confunde-se a qualidade do serviços da Justiça Eleitoral com a qualidade das
atividades no dia das eleições. O reconhecimento da sociedade, então, tem como parâmetro o
processo eletrônico de votação e apuração, que dá a impressão de alta eficiência, de um centro de
excelência. Mas a qualidade dos serviços eleitorais não pode ser considerada restrita às
atividades de votação e apuração. Existem serviços eleitorais de qualidade ainda deficiente,
mormente nos pequenos municípios. As condições de atendimento ao eleitor nos cartórios
eleitorais é um serviço carente de melhorias, apesar de uma crescente preocupação da Corte
Regional em atender aos reclamos da sociedade.
Foram definidos os seguintes valores institucionais (PERNAMBUCO, s. d.):
• Celeridade: desempenho das atividades de forma rápida e efetiva. • Coerência: Alinhamento entre discurso e prática. • Compromisso: Envolvimento pessoal para concretizar a missão
institucional. • Honestidade: Cumprimento dos preceitos éticos e legais no trato da coisa
pública e nas relações interpessoais. • Humildade: Sentimento de igualdade e capacidade de rever opiniões. • Inovação: Busca contínua pela melhoria dos processos e estímulo à
capacidade criativa. • Respeito: Compreender e conviver com as diferenças. • Responsabilidade Social e Ambiental: realização de ações em prol da
sociedade e do meio ambiente. • Transparência: Disponibilizar de forma clara os atos e informações
institucionais.
Os valores institucionais escolhidos devem ser entendidos como intenção programática ou
finalística, porque alguns desses valores, apesar de perseguidos pela instituição, ainda não foram
94
efetivados em sua integralidade. De qualquer sorte, o estabelecimento de valores institucionais,
mesmo que em um plano programático, é um sinalizador importante de que, mesmo que esses
valores não representem uma realidade, algo está sendo feito para mudá-la. O reconhecimento
dessa falta de correspondência entre o formal e o real, a par de causar certo incômodo, deve
servir de estímulo para que a instituição busque romper com práticas que contrariem o objetivo
traçado, como vem fazendo.
2.4.6 Eleitorado e Pólos Regionais
De acordo com o último boletim divulgado pelo Tribunal Superior Eleitoral, o Estado de
Pernambuco conta, no mês de maio de 2010, com um eleitorado de 6.259.850, ocupando a
sétima posição entre os maiores colégios eleitorais do País. Este eleitorado divide-se em 151
Zonas Eleitorais, cada uma com um Juiz Eleitoral, um Cartório Eleitoral com pelo menos um
servidor do quadro efetivo do órgão, que necessariamente ocupa a função comissionada de Chefe
de Cartório, e um Promotor Eleitoral, designado entre os Promotores de Justiça vinculados ao
Ministério Público Estadual.
As zonas eleitorais são agrupadas em 18 polos regionais, de acordo com a localização
geográfica. Funcionam 18.728 seções eleitorais no Estado de Pernambuco. Segue abaixo divisão
geográfica do Estado de Pernambuco em pólos regionais, e a relação com as cidades-sede de
cada pólo, quantidade de zonas eleitorais por pólo e quantidade de municípios:
1
4
5
6 2
3
8
7
9
10
11
12
13
17
16
15
14
18
95
Pólo Município Sede Qtd Zonas
Qtd Municípios
1 Recife 18 4
2 Vitória de Santo Antão 8 10
3 Carpina 7 14
4 Palmares 11 17
5 Surubim 9 14
6 Caruaru 13 14
7 Garanhuns 12 19
8 Arcoverde 7 9
9 Serra Talhada 6 9
10 Petrolândia 6 10
11 Salgueiro 6 9
12 Ouricuri 6 9
13 Petrolina 5 5
14 Jaboatão dos Guararapes 7 3
15 Igarassu 7 7
16 Limoeiro 8 7
17 Belo Jardim 9 11
18 Afogados da Ingazeira 6 13
Total 151 184
Fonte: TRE/PE
O funcionamento e o controle de todas as unidades administrativas e judiciais da Justiça
Eleitoral no Estado de Pernambuco são de responsabilidade do TRE/PE, que centraliza,
inclusive, os procedimentos licitatórios, detalhados no Capítulo 4 deste estudo.
2.5 Desafios administrativos para a Justiça Eleitoral
O processo eleitoral, que envolve o alistamento, registro de candidatos, votação e
apuração, é eminentemente administrativo. A Justiça Eleitoral então, mais do que outros órgãos
do Poder Judiciário, desenvolve, em sua maior parte, atividade administrativa. A logística que
envolve o processo eleitoral decorre da atividade administrativa, função desempenhada pelos
96
órgãos da Justiça Eleitoral, em contraste com sua natureza de órgão do Poder Judiciário. E ainda
assim, e mesmo que não fosse, no dizer de Alves Júnior (2003, p. 112):
Desenvolve o Judiciário uma série de atividades administrativas de suporte à jurisdição, em grande parte semelhantes às atividades administrativas dos outros poderes, a exemplo de elaboração de orçamentos, empenhos, folhas de pagamento, licitações, edificações etc.
Mas a questão da Justiça Eleitoral é diferenciada, pois a sua competência administrativa é
superior a todos os demais órgãos do Poder Judiciário. Além disso, a tarefa reservada a essa
Justiça tem um caráter de direito fundamental da sociedade. Garantir cada vez mais o processo
eletivo democrático é um direito fundamental. A Justiça Eleitoral precisa corrigir alguns entraves
administrativos que dificultam sua atuação, de forma a expandir a eficiência do sistema de
votação e apuração para as outras atividades que desenvolve ininterruptamente.
2.5.1 Condições de atendimento ao eleitor
Alguns Cartórios Eleitorais funcionam em prédios alugados de proprietários privados ou
cedidos pelas administrações municipais, sem condições ideais de uso, por não oferecer conforto
e segurança ao eleitor. Tais prédios são construções antigas e não foram construídos para servir
como órgão público, passando por reformas que geralmente apenas tornam utilizável o imóvel.
Essa deficiência compromete o atendimento ao eleitor, e dificulta o trabalho dos servidores.
Deve-se, pois, reformular a maneira de encarar a população que recorre aos Cartórios
Eleitorais. A busca pelo pronto atendimento deve nortear todos os atos da Administração
Pública, ao reconhecer que o cidadão é o destinatário final de todo o esforço e gasto com a
Justiça. Apesar dos esforços contínuos no sentido de melhorar as condições de atendimento ao
eleitor, através da construção dos chamados fóruns eleitorais, que são imóveis dotados da
infraestrutura para os trabalhos desempenhados pelos Cartórios Eleitorais, é mister, também,
dotá-los de móveis adequados, além de expandir, numa velocidade maior, esta conquista aos
demais Municípios, pois somente as maiores cidades estão sendo beneficiadas com tal iniciativa.
97
O Município de Paulista, por exemplo, que conta com duas zonas eleitorais e mais de 181.000
eleitores ainda não conta com uma estrutura adequada para atendimento da população.
2.5.2 Criação de magistratura própria
Como se observou, os Ministros, Desembargadores e Juízes Eleitorais são indicados ou
nomeados por outros Tribunais e acumulam as suas funções habituais com as funções eleitorais.
Isso torna dificultosa uma maior especialização da matéria eleitoral por parte dos Juízes, bem
como uma dedicação maior ao desenvolvimento dos trabalhos, pela impossibilidade física de
atender às demandas jurisdicionais de mais de um Tribunal, e ainda pela transitoriedade da
função eleitoral, que é fixada em, no máximo, dois biênios. A exigüidade dos prazos processuais
eleitorais, inerente à realização das eleições, estorva a situação, acarretando, mesmo com todo o
esforço despendido e com todo o conhecimento que se tenha sobre a legislação eleitoral, uma
diminuição na qualidade dos julgados.
É óbvio que, com o avanço democrático registrado no País, a necessidade de se instituir os
cargos de Juiz Eleitoral, Desembargador Eleitoral e Ministro Eleitoral, como cargo de carreira,
dos quadros efetivos dos Tribunais Eleitorais é uma constatação que, a cada dia reclama solução,
alteração que proporcionará uma especialidade aos julgadores do direito eleitoral. Luz (2009, p.
49) defende, nessa mesma esteira de entendimento, que “uma magistratura própria para este
ramo especializado do Direito, que é a Justiça Eleitoral, seria um passo bastante significativo no
aperfeiçoamento das atividades”.
2.5.3 Fiscalização dos gastos das campanhas eleitorais.
Muito tem sido feito para coibir os abusos nas campanhas políticas, a par da não existência
de uma estrutura administrativa voltada para uma eficiente fiscalização dos gastos da campanha
eleitoral. O caixa “dois”, a boca de urna e a compra de voto continuam a ser utilizados pelos
candidatos. Outro ponto a ser destacado diz respeito aos processos de prestações de contas das
98
campanhas eleitorais. Apesar de ter havido um grande avanço na análise de tais processos, como
por exemplo, o sistema informatizado de análise das contas, que muito se assemelha ao
Programa de Ajuste Anual de Imposto de Renda, muito há que se fazer, uma vez que, não há
estrutura para garantir a veracidade dos dados apresentados.
Sobre a questão, Matias-Pereira (2002, p. 12) revela:
No elenco das ações impetradas nos últimos anos junto aos tribunais eleitorais, que uma parcela significativa dessas reclamações referem-se a questões relacionadas ao abuso do poder econômico. Essa prática inadequada de fazer campanha eleitoral, que tem sido denunciado pelos Ministérios Público Federal e Estadual e pela mídia, não tem sido coibida na intensidade necessária. As apurações decorrentes dessas denúncias, em boa parte, mesmo nos casos onde os TREs verificam que houve excesso de poder econômico público ou privado, acabam não resultando em condenações e perda de mandatos em virtude da ausência de poderes legais desses tribunais para coibir abusos.
A criação dos cargos de Fiscal e Auditor de Contas Eleitorais é uma necessidade premente
que precisa ser efetivada pela Justiça Eleitoral, no intuito de melhorar a fiscalização das contas
eleitorais e partidárias, e dos gastos de campanha. Em uma eleição municipal, a prestação de
contas dos candidatos e partidos políticos é analisada pelos servidores de Cartórios Eleitorais
que, em sua maioria, não têm nenhuma intimidade com os procedimentos técnicos de auditoria, o
que torna o procedimento de prestação de contas um processo meramente formal. Não menos
importante é a melhoria do aparelhamento da estrutura administrativa voltada para este tipo de
trabalho, de modo a possibilitar que tais servidores cumpram com melhor eficiência o trabalho
de fiscalização e controle.
2.5.4 Meritocracia no preenchimento dos cargos de direção e chefia
Apesar de já haver elementos norteadores para a nomeação de servidores que ocupam os
cargos de direção e chefia, e algumas restrições impostas pelo Conselho Nacional de Justiça -
CNJ, constata-se a carência de mapeamento das capacidades dos servidores, e em conseqüência,
uma redistribuição de cargos e funções, de modo a relocar os servidores em funções para as
99
quais estejam mais preparados para desenvolver as atividades, de acordo com a experiência e o
conhecimento que apresentem.
Bresser-Pereira (2004, p. 15) ressalta:
Já se tornou claro que a reforma da gestão pública visa aprofundar a profissionalização dos servidores públicos e valorizá-los, inclusive no plano da remuneração. A dificuldade tem origem, principalmente, na falta de informação e de conhecimento por parte de boa parte dos dirigentes governamentais, que assimilou apenas parcialmente a nova cultura da gestão pública.
Encontram-se casos em que, mesmo considerando o compromisso com o interesse público
e a capacidade dos servidores, há uma disparidade entre a formação acadêmica do servidor e as
suas atribuições. Isto traz prejuízos para a evolução do órgão, pois geralmente esses servidores
passam por um período de adaptação e aprendizagem do serviço. Caso mais gritante é a
determinação legal de ocupação da chefia dos Cartórios Eleitorais a exclusivamente servidores
efetivos do quadro do Tribunal, sem qualquer outra condição, resultando na maioria dos casos
que servidores recém empossados e sem experiência no serviço eleitoral passem a chefiar.
Outro ponto que merece destaque é implantar requisitos mínimos para a assunção nos
cargos da alta administração do Tribunal, evitando assim, a guisa de exemplo, que um servidor
formado em economia seja designado para chefiar, por exemplo, o setor médico, o que é possível
atualmente. Rezende (2002, p. 114) assevera sem qualquer pudor:
No caso dos países em desenvolvimento, que existe frágil tradição de controle, a regulação ainda constitui-se problema decisivo. A construção de novas formas de delegação e controle na burocracia é fundamental para o desempenho das instituições públicas, e, mais amplamente, para a construção de novo Estado gerencial. Essas mudanças requerem a combinação de dois elementos: a legitimidade política das elites reformadoras e a competência técnica dos gestores públicos. Isso exige a modificação da cultura política e administrativa na direção dos princípios da reforma gerencial.
2.5.5 Fim da utilização de servidores públicos de outros órgãos
Uma parte dos servidores que atuam nos Cartórios Eleitorais e no TRE/PE são servidores
públicos cedidos de outros órgãos da União, do Estado e dos Municípios. Esses servidores,
muitas vezes, são desmotivados e não têm uma ligação maior com o órgão eleitoral, além de
100
serem egressos de órgãos os mais diversos, o que acarreta um descompasso com as atividades
antes exercidas.
A presença de servidores não pertencentes ao quadro de pessoal da Justiça Eleitoral e
diretamente envolvidos no pleito eleitoral é uma aberração provocada pelo Código Eleitoral de
1965, que permanece há vários anos e precisa ser corrigida, para possibilitar a especialização e o
compromisso necessários para o exercício das atividades.
101
3. A NOVA GESTÃO PÚBLICA: UMA VISÃO VOLTADA PARA OS RESULTADOS
3.1 Reforma do Estado
Encontram-se na história do desenvolvimento das estruturas administrativas estatais três
modelos que merecem destaque: o Estado Patrimonial, o Estado Burocrático e o Estado
Gerencial. Cada um deles apresenta características próprias, em momentos históricos distintos,
com uma tendência de substituição de um modelo por outro, do patrimonial para o burocrático, e
deste para o gerencial. Durante o século XIX e início do século XX, a tendência mundial, e
especialmente no Brasil, foi a transição das estruturas patrimonialistas para as estruturas
burocráticas (BERQUÓ, 2004). O fim do século XX viu o surgimento de uma nova forma de
gestão pública: o Estado Gerencial, como uma necessidade para atingir melhores níveis de
desenvolvimento econômico e social, e também uma melhor eficiência na prestação dos serviços
públicos colocados à disposição da sociedade.
Há um vínculo entre o modelo administrativo estatal e o estágio político-social da
sociedade onde este modelo é utilizado. A transição de estados autoritários e oligárquicos para
estados democráticos - liberais ou sociais -, passa pelo reconhecimento de direitos à população -
a cidadania -, mas também passa pela modificação das estruturas administrativas estatais, do
modelo patrimonialista para o burocrático, pelo menos. Estados autoritários e oligárquicos
precisam de estruturas estatais patrimonialistas e também de restrição aos direitos de cidadania,
ou não se sustentam politicamente. Alargar o conceito de cidadania implica a diminuição do
autoritarismo, aproximando a sociedade da democracia, o que vai exigir uma estrutura
administrativa estatal que reflita essa conquista. Não há como o Estado Patrimonial, como
estrutura administrativa, resistir, pois, à democracia real.
102
3.1.1 O Estado Patrimonial
O Estado patrimonial se caracteriza pelo poder político de ordem pessoal. O arranjo
institucional administrativo segue um padrão de obediência senhorial, baseado na figura pessoal
do governante, cujo corpo administrativo é recrutado por critérios subjetivos, de modo a
assegurar o poder político sobre determinada área territorial. Geralmente, esse modelo de
estrutura administrativa tem origem na ordem familiar, pelas relações sanguíneas, segundo uma
hierarquia patriarcal. O desenvolvimento do modelo patriarcal, após a expansão de territórios
onde era exercida a dominação, resultou na necessidade de um aparato administrativo capaz de
garantir a autoridade do governante, o príncipe ou o senhorio.
Essa delegação de competência se deu a partir de laços de parentesco, de laços de
confiança ou de laços de dependência, com uma estrutura de autoridade voltada para o desejo
pessoal do delegante. Não existe uma racionalidade na autoridade exercida pelo governante, nem
uma finalidade social, no Estado Patrimonial. O governo e o aparelho administrativo têm uma
característica de domínio privado, voltado para os interesses pessoais do senhor. Essa estrutura
estatal tem origem nos antigos feudos, e se desenvolve nas monarquias absolutistas européias.
Baseia-se na comunhão entre o público e o privado (MARTINS, 1997). Não há separação entre
os bens privados do senhor e os bens decorrentes da posição hierárquica pública que ocupa. É,
desta forma, uma atividade privada em bens obtidos na esfera pública.
Campante (2003, p. 154) observa:
Em uma sociedade patrimonialista, em que o particularismo e o poder pessoal reinam, o favoritismo é o meio por excelência de ascensão social, e o sistema jurídico, lato sensu, englobando o direito expresso e o direito aplicado, costuma exprimir e veicular o poder particular e o privilégio, em detrimento da universalidade e da igualdade formal-legal. O distanciamento do Estado dos interesses da nação reflete o distanciamento do estamento dos interesses do restante da sociedade.
O nível de recompensa para os participantes do organismo estatal se dá pela concessão de
direitos e privilégios, cumulada ou não com o exercício de funções públicas, sem caráter
objetivo, ou seja, em nível de pessoalidade, em regime de favor, de clientelismo ou de
arbitrariedade. Prevalece sempre o interesse particular em detrimento do interesse público. A
103
condução dos assuntos políticos, jurídicos ou econômicos não segue regras estáveis, pois está
vinculada a um subjetivismo senhorial.
3.1.2 O Estado Burocrático
O Estado moderno buscou adotar um modelo em contraponto ao Estado Patrimonial,
abandonando a idéia de confusão entre o privado e o público, ou a interferência do interesse
privado em detrimento do interesse público (BERQUÓ, 2004). Essa nova forma de estruturar o
Estado se baseia numa objetividade racional, através do estabelecimento de normas impessoais e
abstratas, com vistas ao disciplinamento legal da atuação pública. À medida que surgiram as
restrições ao poder do soberano e parcelas da população passaram a gozar de direitos, nasce uma
novel forma de administrar a coisa pública. A burguesia - surgida com o capitalismo, que
permitiu o acúmulo de riquezas pelos particulares -, vencedora nas revoltas dos séculos XVII e
XVIII, passa a exigir uma distinção entre os bens particulares dos ocupantes do governo e os
bens públicos.
Esse modelo, então, precisa ser regido por normas impessoais e aplicáveis a todos. Entre
as suas características, pode-se citar: as competências dos servidores públicos são fixas e
determinadas através de leis ou regulamentos; estabelece-se um rígido controle hierárquico, em
vários níveis, ficando os mais baixos subordinados às determinações dos mais altos, que podem
ser acionados para reavaliação das decisões das instâncias inferiores; há uma necessidade de
especialização do servidor público na área em que atua, ao mesmo tempo em que se requer uma
dedicação quase que exclusiva ao serviço público; os servidores podem ascender a postos
superiores da administração, por tempo de serviço ou merecimento, desde que haja um
atendimento às condições abstratas e genéricas previamente estabelecidas; distingue-se, por
completo, o patrimônio pessoal do servidor do patrimônio público e dos recursos utilizados na
realização dos serviços públicos; a remuneração se dá por salários fixos e o recrutamento, por
concurso público; por fim, exige-se a documentação escrita de todas as atividades realizadas
(SILVEIRA, 2006).
Silveira (2006, p. 55) consagra que:
104
Um outro ponto importante a ser discutido é o fato da burocracia moderna propiciar, em última instância, o “nivelamento plutocrático” dos indivíduos, ou seja, permitindo a equiparação dos membros através da redução das disparidades advindas dos meios sociais e econômicos. Neste sentido, em uma administração burocrática altamente desenvolvida, a influência de notáveis, de pessoas que socialmente são portadoras de prestígio, poder e riqueza, é cada vez mais mitigada, dando-se lugar para a execução desembaraçada das tarefas oficiais pelos profissionais.
Pelo que se percebe, a administração burocrática buscou a eficiência dos serviços públicos,
através da celeridade, da redução dos gastos e da melhoria do impacto da atuação pública, que
supunha-se, seriam obtidas através da impessoalidade, da racionalidade e da objetividade. A
burocracia moderna despersonaliza o serviço público, estabelecendo um rol de condutas que
serão seguidas pelos servidores, com vistas ao atendimento das necessidades públicas. Procura-
se reduzir a influência dos poderosos sobre a atuação pública, de modo a abolir o privilégio, pela
adoção de decisões iguais para casos iguais. Combate-se, desta forma, a disparidade social e
econômica. Igualdade e isonomia são pontos de destaque da administração burocrática moderna,
para os governados. Disciplina e hierarquia, para os servidores.
O século XX consagrou a administração burocrática, que passou a ser utilizada pela
maioria das nações, como forma de organização administrativa moderna. Há, porém, de se
registrar que a sua formal adoção não importa, necessariamente, o abandono das práticas
patrimonialistas anteriores. O que se denota é que, a partir de sua instituição como forma de
organização estatal, as práticas baseadas no modelo patrimonial passam a ser consideradas
ilegítimas e ilícitas, sendo passíveis de punição estatal, seja para o particular, seja para o servidor
público.
3.1.3 Evolução histórica da Administração Pública no Brasil
Durante o período colonial, não havia uma racionalidade na administração pública no
Brasil. Geograficamente, o país estava dividido em capitanias, que por sua vez, dividiam-se em
comarcas. As comarcas eram divididas em termos, equivalentes às vilas e cidades. Os termos
105
então, eram divididos em freguesias, que correspondiam às paróquias, e estas eram ainda
divididas em bairros. Não havia uma uniformidade de órgãos ou funções públicas entre
freguesias, nem entre comarcas. Determinadas funções que existiam em determinado lugar
sequer existiam em outro. Além disso, havia uma superposição de competências e hierarquias,
respondendo, às vezes, por uma mesma competência, servidores de níveis hierárquicos distintos.
O governante da capitania era chamado de governador ou capitão-general, que exercia,
além da função militar, a função de chefe da administração. Essa administração compreendia a
esfera administrativa, judicial e fazendária. Caracterizava-se por uma centralização de comando,
com um emaranhado elenco de normas e regulamentos, que resultava em um excessivo
formalismo, traduzindo-se em morosidade. Há que se reconhecer, porém, que durante o período
de três séculos, vão sendo adotadas medidas para diminuir os entraves da administração,
mormente aqueles resultantes das superposições de competências. No entanto, o processo
administrativo era circunstanciado e minudente, podendo a autoridade superior avocar qualquer
decisão para si, em primeira ou última instância (COSTA, 2008).
A mudança da sede da Coroa Portuguesa para o Brasil, em 1808, provoca uma revolução
na administração pública. Inicialmente, a alocação de todas as autoridades, no Rio de Janeiro, fez
com que várias edificações fossem cedidas pelos comerciantes ricos e também fossem
desalojados os representantes da Coroa que ali residiam. A dificuldade de alojar todos foi
resolvida pela unificação da residência e do local de trabalho em um mesmo prédio, um traço
marcante do patrimonialismo, que perdura até hoje para os cargos de Presidente da República e
para o cargo de Governador Estadual.
Martins (1997, p. 4) salienta com veemência que:
O Estado e a administração pública brasileiros nasceram patrimonialistas. O patrimonialismo é um traço distintivo deste período prévio às iniciativas deliberadas de implementação de padrões burocráticos de racionalidade administrativa no âmbito do Estado. As formas burocrático-estamentais - tão ricamente descritas por Faoro - são manifestações de uma ética de apropriação da coisa pública e do Estado, que doravante se manifestaria, inclusive, em formas aparentemente mais burocráticas e menos estamentais.
Durante esse período, diversos órgãos foram instituídos, alguns necessários, outros não. Os
cargos e honrarias eram criados para recompensar os que haviam se sacrificado na mudança,
numa clara demonstração do patrimonialismo que regia a Corte Portuguesa. Mas também se
106
deve ressaltar como positiva a criação do Banco do Brasil, da Biblioteca Nacional, do Jardim
Botânico, entre tantas outras iniciativas, e a transformação do Brasil em centro político de
Portugal. O desenvolvimento foi intenso durante o curto período, o que trouxe reflexos sociais,
econômicos e políticos, que tornariam irreversível a situação.
Após a independência, as antigas capitanias foram substituídas pelas províncias. Mas o
corpo administrativo permanecia quase que intocado, seguindo, a grosso modo, o modelo
patrimonialista, sustentado pela Monarquia (DI PIETRO, 2006). Durante esse período, começa a
surgir a figura dos coronéis, que iriam dominar a política local na chamada República Velha,
onde o modelo patrimonial atinge o seu ápice. O poder federal, após o fim do Império, ficou
reservado a uma alternância entre São Paulo e Minas Gerais, até a eleição de Júlio Prestes, em
1930, que quebrou o pacto oligárquico, ao repetir uma chapa paulista na sucessão da Presidência.
A partir de 1930 é que se inicia um processo de aceleração da formação da burocracia
estatal brasileira, em substituição, pelo menos formal, ao patrimonialismo. É equivocado afirmar
que antes desse período não havia uma burocracia estatal. Existia, mas restrita a setores
irrelevantes do aparelho administrativo, além de não irromper as fronteiras dos governos
estaduais, cujo domínio repousava na figura dos grandes proprietários rurais. Porém, o
enfraquecimento da monocultura do café e a crise mundial de 1929 levaram o governo federal a
mudar a política, no sentido de encontrar formas de substituir as importações, cujo custo era cada
vez maior para o Estado. Iniciam-se dois processos: na ordem administrativa, a burocratização
do Estado; na ordem econômica, o processo de industrialização do País (BRESSER-PEREIRA,
2007).
O Estado precisava se modernizar para atender aos anseios da burguesia industrial que
começava a se fortalecer. Basicamente isso se deu em duas frentes: o Governo Federal
empreendeu forte intervenção econômica, no sentido de aliviar os efeitos da crise econômica
mundial e possibilitar a aceleração do processo de industrialização; e aprofundou-se a
racionalização das atividades administrativas, com a burocratização do serviço público, cujos
reflexos mais importantes já foram abordados neste estudo. O Estado, oligárquico e
patrimonialista, cedeu lugar, ao menos formalmente, ao Estado burocrático e industrial.
Matias-Pereira (2008, p. 76), porém, lembra com lucidez:
107
Na gestão pública, o país nunca chegou a ter um modelo de burocracia pública consolidada. Constata-se a existência de um padrão híbrido de burocracia patrimonial. Há uma trajetória de construção burocrática e outra de construção democrática, mas ambas parecem reciprocamente disfuncionais. É perceptível que o Estado patrimonialista está fortemente presente na cultura política brasileira e se manifesta no clientelismo, no corporativismo, no fisiologismo e na corrupção.
Adotou-se, destarte, o modelo weberiano de organização administrativa. Mas a crescente
separação entre a administração direta, entregue ao clientelismo, da chamada administração
paralela, que se chamaria administração indireta, aprofundou-se nas décadas seguintes, e
impossibilitou todos os projetos de reforma de Estado, com vistas a torná-lo mais eficiente.
A Comissão de Simplificação Burocrática (Cosb) e a Comissão de Estudos e Projetos
Administrativos (Cepa), criadas na década de 50 do século passado, foram iniciativas
infrutíferas, o que mais aprofundou o atraso no campo administrativo estatal. Na década
seguinte, a Comissão Amaral Peixoto também resultou em mais um fracasso de reforma
administrativa. No entanto, o consenso de que havia uma disparidade entre a necessidade do País
e a capacidade da burocracia pública em atender a esses anseios, resultou que muitas das
questões estudadas por essas comissões foram aproveitadas na Reforma Desenvolvimentista de
1967, instituída através do Decreto-lei n. 200 (COSTA, 2008).
A reforma de 1967, de flexibilização do Estado Burocrático, não foi exitosa, e ainda
deixou duas consequências danosas: a possibilidade de contratação de servidores públicos sem
concurso transformou o critério de recrutamento em nova investida do patrimonialismo; e o
quase que total abandono da administração direta. No fim da ditadura militar, a administração
indireta começa a perder o grau excelência anterior que havia atingido, de modo que há uma
piora na qualidade dos serviços públicos durante a década de 80 do século passado.
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu critérios rígidos para gestão da máquina
administrativa, preocupada que estava com o reaparelhamento da estrutura central da
Administração Pública, que havia sido sucateada pelo Regime Militar – este preferia utilizar-se
da Administração Indireta para as ações de governo -, com o resistente patrimonialismo, com a
corrupção, com o superfaturamento das compras públicas (BRESSER-PEREIRA, 2001).
Cientificamente, representou um retrocesso na forma de ver o Estado e a máquina administrativa.
Houve uma volta aos padrões burocráticos do início do Século XX.
108
Compreende-se que as forças políticas vencedoras na disputa do poder, no período que
antecedeu a nova Carta Magna, estavam, e eram mesmo para estar, mais preocupadas com a
garantia da transição do regime militar e autoritário para o regime civil e democrático. Somente
assim, se pode entender os excessos cometidos pelos constituintes originários. Esses excessos,
passados os primeiros anos de vigência da Constituição, se tornaram incompatíveis com o
desenvolvimento do País e a necessária passagem da estrutura burocrática para a gerencial.
A implantação de um regime jurídico único para todos os servidores civis da União
transmudou, automaticamente, empregados sob o regime celetista em estatutários estáveis, com
direito a aposentadoria integral, sem nunca ter havido qualquer contribuição desses servidores
para o regime previdenciário. O déficit previdenciário no setor público foi elevado a um patamar
inédito, o que tornou impossível para o Estado absorver esse acréscimo sem comprometer
programas e ações governamentais necessários para a retomada do crescimento econômico (DI
PIETRO, 2001). O chamado “crescimento vegetativo” da folha de pessoal, através dos anuênios,
também foi outro excesso cometido, corrigido posteriormente.
Reformas na Constituição foram levadas a efeito, e outras ainda precisam ser
implementadas, como a tributária e a política, com forte resistência dos grupos de interesses da
sociedade civil. Por outro lado, foram criados diversos mecanismos que já possibilitam o
aprofundamento da reforma da máquina administrativa. Nesta seara, encontra-se uma opção
governamental pelo avanço tecnológico, através do uso da informática, numa velocidade bem
maior ao avanço político, social e econômico. É o que se constata com os seguintes exemplos: o
sistema de voto eletrônico; a informatização “on line” do sistema financeiro; a avançada
tecnologia da Receita Federal; o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo
Federal – SIAFI; o sistema de pregão eletrônico; o recém criado Portal dos Convênios, entre
outros. Vê-se, assim, que houve uma prioridade governamental na informatização, como forma
de controle, gestão e combate à corrupção.
Essas iniciativas deram maior segurança aos serviços públicos diretamente executados pelo
Governo Federal. Falta, no entanto, seguir o processo de reformas do Estado brasileiro,
estabelecendo metas, através do planejamento estratégico, que possibilite atingir a população de
baixa renda, porque convivem quase que como vizinhos, os mais ricos e os mais pobres e a
distância econômica entre eles é imensa.
109
3.1.4 O Consenso de Washington
O final da década de 80 do século passado viu surgir uma política neoliberal, fulcrada no
chamado Consenso de Washington, imposta pelos organismos internacionais (FMI, BID e Banco
Mundial), bem como pelas nações mais desenvolvidas e fortes do mundo, destinada aos países
pobres e/ou em desenvolvimento (MATIAS-PEREIRA, 2008), especialmente os países latino-
americanos, estabelecendo uma série de condutas macroeconômicas como solução para o
problema do crescimento econômico (STIGLITZ, 2002), na promessa de que haveria uma
solução para a crise em que estavam mergulhados, após a dita “década perdida” (1980-1990).
Na esteira dessa receita, o Brasil, aderindo à política econômica dos órgãos internacionais,
implementou as chamadas reformas, necessárias para o desenvolvimento do País, e a
consequente, dizia-se, diminuição da pobreza.
Pelo Consenso de Washington, as causas da crise dos países latino-americanos foram
agrupadas e uniformizadas em dois grandes grupos. O primeiro dizia respeito ao gigantismo do
Estado e à ineficiência das empresas estatais, com excesso de regulação e protecionismo. O
segundo referia-se à incapacidade de controle do déficit público e das demandas salariais dos
setores privado e público.
As reformas requeriam um ajuste fiscal duríssimo, com a exigência de superávit, a
privatização da maioria dos serviços públicos antes realizados pelo Estado, bem como uma
reforma previdenciária para garantir um regime de aposentadoria sustentável para as próximas
décadas, além do controle prioritário da inflação. Pensava-se que o Estado reduzido seria a
solução para os problemas econômicos das nações em crise. Feitas tais reformas, descobriu-se
que a promessa da “receita mágica” não se concretizou. O crescimento econômico registrado foi
pífio e o pior, como resultado do processo de globalização e dos ajustes defendidos pela política
neoliberal, viu-se o aumento da distância entre os países em desenvolvimento e pobres, dos
chamados países ricos.
Dez áreas foram objeto de regramento pelo Consenso de Washington. São elas: disciplina
fiscal com vistas à eliminação do déficit público; reforma tributária, com o aumento de impostos,
se indispensável; mudança de prioridade nos gastos públicos, com eliminação de subsídios e
aumento dos gastos com saúde e educação; taxas de juros determinadas pelo mercado e sempre
110
positivas; liberação do regime cambial, com taxas também determinadas pelo mercado;
liberalização comercial e financeira, com vistas ao mercado externo; possibilidade de
investimento direto estrangeiro; privatização das empresas públicas; desregulação das atividades
econômicas; adoção de regras assecuratórias do direito de propriedade. A política
macroeconômica deveria voltar aos padrões de liberdade de mercado, reduzindo a
preponderância do Estado na economia (SOUZA; ARAÚJO, 2003).
Batista (1994, p. 11) viu na adoção da política econômica do Consenso de Washington um
retorno aos padrões do final do século XIX e início do Século XX:
Em resumo, uma proposta saudosista, tentada sem sucesso e com conseqüências negativas na Europa da década de 20, de retorno ao laissez-faire do final do século XIX e princípio do século atual, da ordem liberal comandada pelo "padrão ouro", que a I Guerra Mundial destruiria.
Diante disso, impôs-se implementar alguns ajustes nas reformas propostas pelo Consenso
de Washington, adequando-as às realidades locais de cada país. Malan (1991, p. 11) alertou para
adequações inevitáveis do modelo, caso a caso:
Não há um caminho único, nem fórmula simples ou modelo simples a ser seguido. Cada país da região deve analisar em profundidade o que poderia ser no futuro, como economia e como sociedade, e adotar, é claro, as “políticas apropriadas”. Mas políticas também apropriadas a uma estratégia de crescimento voltada para o futuro, respaldadas nos setores modernos das estruturas econômicas, social, política e institucional do país em questão.
Entre as reformas, a modernização do Estado passou a ser uma prioridade inadiável,
condição para o desenvolvimento econômico da América Latina, pois a incapacidade do modelo
burocrático em atender às demandas por políticas públicas eficientes e a saturação da política de
substituição das importações representavam um entrave para a retomada do desenvolvimento.
Bresser-Pereira (1991, p. 15) cedo atentou para essa situação:
O Estado se tornou um obstáculo ao desenvolvimento da América Latina depois de ter sido um promotor estratégico desse mesmo desenvolvimento quando, no quadro de um processo cíclico, a estratégia de substituição de importações esgotou-se, quando as distorções provocadas pela intervenção superaram seus objetivos corretores, quando a crise fiscal se desencadeou.
111
Destarte, a reforma do Estado ganhou um grau de importância jamais visto na história. A
procura em modificar a forma de gestão dos recursos públicos, saindo de uma estrutura
burocrática para uma gerencial, impunha uma mudança nos critérios de avaliação dos programas
e ações governamentais. Não se podia mais pensar em um Estado voltado apenas para o
oferecimento dos serviços, sem qualquer compromisso com a eficiência, sem o
comprometimento da máquina administrativa com a obtenção dos resultados planejados, sem a
avaliação dos resultados obtidos.
Tudo isso requeria um planejamento estratégico das ações do governo. E também uma
avaliação objetiva dos impactos das ações governamentais na sociedade. Não significa que se
deve abandonar todos os critérios utilizados para verificação da qualidade dos serviços colocados
à disposição da população, principalmente aqueles relativos ao custo dos serviços. Estes critérios
são importantes até mesmo para balizar a escolha política, diante da escassez dos recursos
públicos.
3.1.5 O Estado Gerencial
No final da década de 70 do século passado, o Estado social, em todo o mundo, entrou em
crise. O modelo utilizado pelos países desenvolvidos do pós-guerra de inserir o Estado em todos
os ramos da vida social, como garantidor do bem estar da sociedade, desgastou-se, pois se
mostrou ineficiente para o atingimento da melhoria da qualidade e da competitividade dos
serviços que se propôs a realizar. Veio, então, no início da década de 80, a proposta de política
neoliberal, fundada essencialmente numa redução do tamanho do Estado e numa reafirmação da
liberdade das regras de mercado, entre outras medidas.
Essa proposta foi determinante para a retirada do Estado de diversos ramos de atividades
econômicas que vinha exercendo, o que se chamou de privatização. Pensava-se que a
desmobilização do aparelho estatal resolveria os problemas de desenvolvimento econômico.
Reduzir o Estado a um tamanho mínimo necessário e deixar o mercado resolver os demais
problemas.
112
A cartilha, seguida à risca pela maioria dos países em desenvolvimento, mostrou-se
equivocada, pois se observou que a disparidade econômica entre os países desenvolvidos e em
desenvolvimento aumentou ainda mais. E internamente, os países em desenvolvimento viram o
agravamento das disparidades regionais. No entanto, nesse período, o ajustamento fiscal e o
controle da inflação foram conquistas que representam, mesmo assim, um grande avanço.
Percebeu-se que o Estado neoliberal também não correspondia às necessidades, e que mais
reformas precisavam ser feitas. Propôs-se, assim, um modelo de Estado Gerencial, em
substituição ao modelo burocrático, que remontava ao início do século 20. Matias-Pereira (2004,
p. 12) frisa com retidão:
Verifica-se que houve uma tendência, em nível mundial, a partir do início da década de oitenta, em favor da Reforma do Estado, com uma nítida preocupação dos governos em empreender esforços para modernizar e agilizar a administração pública. Em nenhum outro momento da história, o movimento em favor da reforma da administração pública avançou tanto e de forma tão rápida. Este movimento está intimamente relacionado ao novo paradigma de administração pública gerencial. O que se buscou com a Reforma do Estado é a substituição do modelo burocrático pelo modelo gerencial.
O modelo gerencial foi construído a partir de experiências da administração privada, com o
intuito de diminuir o alto custo dos serviços públicos e melhorar o desempenho, considerado
ineficiente. Grã-Bretanha e Estados Unidos foram os países que iniciaram as primeiras reformas
(Tathcher e Ronald Reagan). A política americana foi baseada nos programas de melhoria
contínua pela gestão da qualidade total. A Grã-Bretanha adotou a divisão administrativa do
serviço público em agências que, através de contratos, passaram a se especializar na prestação do
serviço de sua responsabilidade, com estabelecimentos de metas e níveis de desempenho
(MATIAS-PEREIRA, 2005).
3.1.5.1 Princípios da Gestão Pública Gerencial
A Gestão Pública Gerencial se baseia na aplicação de alguns princípios para a sua
implementação. Deve-se ressaltar que não pode haver um abandono total do modelo burocrático.
113
O que se pretende é um aprimoramento da gestão pública, que deve partir do modelo weberiano,
com vistas a melhorar a eficiência dos serviços públicos. Alguns paradigmas são mudados, mas
se aproveitam vários institutos do modelo burocrático, que no contexto histórico, foram e são
importantes para a Administração Pública. Os entraves à melhoria de qualidade da atuação
pública devem ser removidos, adequando-se o aparato administrativo às novas realidades. Secchi
(2009, p.354) vislumbra essa busca pela melhoria da qualidade, ao defender que:
A administração pública gerencial ou nova gestão pública (new public management) é um modelo normativo pós-burocrático para a estruturação e a gestão da administração pública baseado em valores de eficiência, eficácia e competitividade.
Pode-se estabelecer, destarte, cinco pilares de sustentação desse novo modelo:
a) mudança de foco na atuação estatal, que passa a ter como finalidade a satisfação do
cidadão, encarada como forma de exercício da cidadania, definindo interesse público como o
interesse da coletividade;
b) flexibilidade administrativa na definição dos meios a serem empregados para obtenção
dos objetivos visados na política pública, através do aumento do rol de atos administrativos
discricionários, possibilitando aos gestores públicos uma maior liberdade na definição do
procedimento a ser adotado;
c) orientação para resultados, o que implica uma mudança cultural de avaliação, saindo do
controle a priori de legalidade e formalismo, para um controle a posteriori de impactos da ação
administrativa, apurada através de níveis de desempenho previamente definidos;
d) permitir a participação da sociedade no controle da atividade administrativa como forma
de pesquisa do nível de satisfação e da verificação dos impactos no ambiente social,
disponibilizando os relatórios de atividades à sociedade civil;
e) profissionalização do servidor público, através da especialização de conhecimentos para
as atividades, dando-lhe incentivo para buscar formas de melhoria da qualidade dos serviços
públicos (FERREIRA, 1999).
A reforma gerencial acarreta mudanças e adequações de três níveis: a reforma jurídico-
institucional, que opera no plano da alteração legislativa, desde o nível constitucional até o nível
de regulamentos, modificando ou extinguindo os obstáculos jurídico-legais em choque com
114
quaisquer dos princípios adotados; a reforma de cultura do aparelho administrativo, permitindo
um maior nível de confiança nos servidores públicos, que passam a ser controlados pelo
atendimento de metas e níveis de desempenho, diminuindo o paradigma de controle burocrático
formal e ritual; e, por fim, o estudo e a aplicação de novos métodos e princípios de
administração, para possibilitar maior agilidade no processo decisório, com diminuição de níveis
hierárquicos e ampliação da delegação de poderes a níveis inferiores.
3.1.5.2 Impactos da implantação da Gestão Pública Gerencial
Em um primeiro momento, percebe-se que a implantação do Estado Gerencial acarreta
uma tendência a que a Administração se torne executora apenas dos serviços públicos
indelegáveis. Quanto aos demais serviços, a forma de atuação do Estado se modifica de executor
para promotor/regulador. O Estado passa a garantir que os serviços necessários para a sociedade
sejam prestados, regulando e promovendo, através de agências reguladoras, a prestação desses
serviços por terceiros. Desta feita, a reforma visa não somente a melhoria da qualidade da
prestação dos serviços executados pelo Estado, mas também a ampliação da oferta de serviços de
qualidade à sociedade, garantindo que as demandas sociais sejam satisfeitas (FERREIRA, 1999).
Consequências outras, no entanto, são inevitáveis. O planejamento orçamentário passa a
ser uma ferramenta imprescindível para o sucesso da reforma. Se não há recursos disponíveis ou
se o contingenciamento de recursos se faz por corte linear, o gestor público fica impossibilitado
de se comprometer com o resultado. Portanto, a disponibilidade de recursos nos prazos
estipulados no planejamento é condição para o sucesso da gestão gerencial.
As estruturas administrativas, por sua vez, devem ser modificadas para atender às novas
demandas, mormente no que se refere à diminuição dos níveis hierárquicos. Promove-se também
a flexibilização de competências e a delegação de poderes para níveis inferiores. A política de
recursos humanos, hoje chamada de gestão de pessoas, é outro aspecto que sofre grande impacto,
pois o comprometimento em atingir estágios de desempenho e resultados, restringe a delegação
de poderes a gestores especializados, em patamar de excelência, capazes de promover o
atingimento das metas, reflexo da responsabilização (accountability) (SANTANA, 2002).
115
A reorientação do controle administrativo é outro destaque de impacto da gestão gerencial.
Aos poucos, o controle do rito burocrático vai sendo abandonado para surgir o controle de metas
e resultados. Percebe-se que o cumprimento da legalidade deixa de ser um parâmetro de
avaliação. Cumprir a lei é uma obrigação que permanece na gestão gerencial. O que acontece é
que esse ponto deixa de ser destaque para se tornar acessório. O rito, a forma e o procedimento
vão perdendo importância para a eficiência, nos três aspectos já apresentados neste estudo.
3.1.5.3 Accountability
O Estado moderno, gerencial, social e liberal, e, por isso, democrático e participativo,
como se percebe do movimento de reforma do final de século XX, trouxe alguns problemas
ainda não resolvidos. Um dos mais importantes é a questão que envolve a verificação da
legitimidade da conduta dos agentes políticos e dos servidores públicos. Isto é, se se portam em
defesa do interesse público e coletivo que lhes foi confiado. Discute-se a responsabilização
social ou accountability, termo da língua inglesa, significando o dever de prestar contas sobre os
atos da competência conferida aos agentes políticos e servidores públicos.
No plano externo à organização estatal, fala-se em accountability política ou vertical, que é
a exercida pela sociedade, e se traduz nos mecanismos colocados à disposição dos cidadãos para
controle das ações governamentais, sendo o principal deles as eleições. Mas também se pode
citar a ação popular e o direito de reclamação contra a ineficiente prestação de serviços públicos.
No plano interno à organização estatal, diz-se accountability horizontal ou administrativa, que é
a exercida entre os poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário -, por um sistema de freios e
contrapesos (DINIZ, 2001). É a responsabilização funcional do servidor público perante o
aparato administrativo, impondo-lhe o dever de prestar contas por suas condutas, mas não apenas
a consagrada prestação financeira, e sim uma responsividade pelo desempenho da atuação
administrativa que lhe é atribuída.
Ou seja, quer no plano político, quer no plano administrativo, se por um lado aumenta-se a
liberdade de atuação do agente público – político ou servidor -, por outro, agrava-se a
responsabilidade pelas condutas empreendidas. Na accountability horizontal, há um controle
116
voltado para a responsabilidade, como o controle interno das administrações e os Tribunais de
Contas (CORRÊA, 2007). Mas a accountability política carece de instrumentos à disposição da
sociedade para o correto acompanhamento da atividade governamental. Eis um problema ainda a
resolver, decorrente da gestão pública gerencial. Mister que haja um procedimento a ser utilizado
para ratificação real, não apenas formal, da atividade administrativa, no dia a dia, pela sociedade.
Azevedo e Anastasia (2002, p. 81) consideram a accountability vertical um importante
elemento para desenvolvimento da governança:
As formas e os graus de accountability e de responsiveness da ordem política afetam, por sua vez, os padrões de governabilidade vigentes nas diferentes sociedades. Sustentamos que a governabilidade democrática é uma variável dependente da capacidade dos governos de serem responsáveis e responsivos perante os governados.
Uma estratégia que pode ser utilizada para possibilitar à sociedade exigir a accountability
vertical dos servidores públicos é oferecer ao cidadão a faculdade de escolher a organização
pública que lhe prestará os serviços, logicamente em um ambiente onde haja uma oferta razoável
(COUTINHO, 2000). Não cabe, pois, numa estrutura monopolista. Se o cidadão puder escolher
qual agência prestadora de serviços será utilizada para resolver sua demanda, fica possível para o
Estado avaliar a qualidade dos serviços prestados, porque o bom atendimento e a solução
satisfatória rapidamente se difundem na sociedade, com reflexos imediatos no quantitativo de
atendimentos. As agências com padrão insatisfatório resultarão em pequenas demandas,
sinalizando que o serviço não está sendo prestado a contento. A sociedade, então, pune
politicamente a ineficiência da agência, abandonando-a. Pode-se aliar, a essa estratégia, um
sistema de recompensa a agências mais procuradas.
Torna-se imperioso, todavia, que a administração estabeleça padrões, regulamentos e
normas a serem observados por todas as agências, mormente no que se refere ao grau de
qualidade dos serviços, pois a competição há que ocorrer em um nível que não comprometa a
qualidade final do produto oferecido. A competitividade provocará a escolha do cidadão pela
melhor prestação de serviços colocada a sua disposição, mas focada na excelência. Para que
funcione, é preciso dotar as agências com recursos idênticos ou aproximados, para que este fator
não seja o de maior influência na eficiente execução do serviço.
117
3.1.5.4 Diferenças entre gestão burocrática e gestão gerencial
Podem-se resumir as diferenças da gestão pública burocrática da gestão pública gerencial
nos seguintes pontos:
a) a administração burocrática tende a se concentrar no processo, de acordo com as
necessidades da própria administração, enquanto que a administração gerencial se preocupa com
o oferecimento dos serviços ao cidadão;
b) a administração burocrática tende a controlar a atuação dos servidores, a corrupção e o
nepotismo por um controle total do procedimento, enquanto que a administração gerencial atua
estabelecendo níveis de desempenho e controle de resultados;
c) a administração burocrática não confia nos servidores públicos, por isso estabelece
rigidez nos procedimentos a serem adotados. Na administração gerencial, há uma limitada
confiança nos servidores, deixando certa margem de discricionariedade para o gestor público
atuar, escolher o melhor procedimento que entenda, ao tempo em que foca o controle no
resultado obtido;
d) a administração burocrática tende à centralização e ao autoritarismo, enquanto que a
gerencial aposta na descentralização, através da delegação de poderes a níveis inferiores do
funcionalismo público;
e) enquanto a administração burocrática prega a rigidez, o procedimento formal e a decisão
técnica ou política em níveis superiores, a administração gerencial defende a flexibilização dos
processos, o controle horizontal e a descentralização do comando;
f) na gestão burocrática, a igualdade diz respeito ao procedimento, às normas aplicadas,
diferentemente da gestão gerencial, que busca uma igualdade de resultados (MATIAS-
PEREIRA, 2004).
118
3.1.6 A reforma do Estado no Brasil
A implementação da reforma do Estado no Brasil segue o modelo gerencial, através da
criação de agências reguladoras e da descentralização vertical de serviços públicos, cuja
responsabilidade de execução, controle e promoção foi repassada aos Estados e Municípios.
Lubambo (2006, p. 95) descreve dois níveis de transformação decorrente da descentralização:
Assiste-se a dois níveis de transformações: em primeiro lugar, na ampliação do controle social sobre decisões públicas através de mecanismos de participação que envolvem a população diretamente. Em segundo lugar, pelo fortalecimento dos mecanismos de controle de política setorial, mediante a criação de instâncias de deliberação e consulta que aglutinam representantes dos interesses diretamente envolvidos, como também de entidades da sociedade civil, provedores de serviços e clientelas.
Combate-se a ineficiência na prestação dos serviços públicos. Ferreira (1996, p. 4) já
alertava para a questão do desempenho do setor público, ao falar que a reforma do Estado tem os
seguintes objetivos:
• a busca permanente de aumento da eficiência da máquina pública, por intermédio da racionalização e incremento de produtividade (fazer mais com menos); • a melhoria contínua da qualidade na prestação dos serviços públicos, visando atender aos requerimentos da sociedade no que diz respeito ao atendimento das demandas sociais básicas (fazer melhor); • o resgate da esfera pública como instrumento de expressão da cidadania e fórum de aprendizado social (fazer o que deve ser feito).
Em 1995, o Governo Federal adotou o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,
em um contexto administrativo mesclado entre o patrimonialismo e a arraigada cultura
burocrática, pregando o comprometimento da reforma com a defesa do interesse público
(BRESSER-PEREIRA, 2001). Frise-se que há uma mudança de entendimento do que vem a ser
chamado de interesse público. Na administração burocrática, há uma tendência a considerar o
interesse público como sendo os próprios interesses do Estado. A visão gerencial considera o
interesse público como o interesse da coletividade.
119
A proposta apresentou a divisão da Administração Pública em quatro setores: núcleo
estratégico, responsável pela edição de leis e formulação de políticas, representado pelos três
poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário; atividades exclusivas, aquelas onde não há
possibilidade de delegação, uma vez que sua efetivação se dá com o uso do poder do Estado
(polícia, forças armadas, fiscalização de tributos, etc.); serviços não exclusivos, que são aqueles
onde há uma prestação de serviços de alta relevância, mas que prescindem do poder estatal para
sua realização (saúde, educação, etc.); e produção de bens e serviços para o mercado, que é o
setor de infra-estrutura, com atuação das empresas estatais, e forte tendência à privatização
(FERREIRA, 1999).
Em 1999, uma segunda fase da reforma é implementada, com prioridade para o Plano
Plurianual (PPA), através da seleção de 42 projetos considerados prioritários para o
desenvolvimento econômico e social do País. Utilizou-se a denominação de gestão por projetos,
instituindo a figura do gerente e o estabelecimento de metas e prazos a serem atingidos.
Reconhece-se que houve uma série de projetos com resultados favoráveis, principalmente na
área de infra-estrutura, mas o acirramento entre os Ministérios responsáveis pelos projetos e o
Ministério do Meio Ambiente fez arrefecer o impacto das ações planejadas. Outro problema a se
destacar é que, geralmente, o gerente do projeto tinha orientação política diversa do governo
central, acarretando, em alguns casos, que se tornou mero alimentador de dados para o governo,
não possuindo a autonomia política para a tomada de decisões (SANTANA, 2002).
Em um terceiro momento, a partir de 2001, volta-se ao modelo anterior de gestão dos
programas centralizado no Ministério do Planejamento que sucedeu o Ministério de
Administração e Reforma do Estado nas competências, e aos poucos, esvazia-se o PPA, em
decorrência de sua incompatibilidade com a organização, instituindo-se as Agências Executivas.
Discorrendo sobre tal período, Santana (2002, p. 7) conclui:
A experiência brasileira demonstra que essa compatibilização é possível quando se tem no Núcleo Estratégico pessoal bem capacitado tecnicamente. Nesse caso, uma política de recursos humanos consistente que viabilize o ingresso contínuo de pessoas competentes e qualificadas para o exercício da função pública é fundamental para o sucesso da implantação da cultura gerencial e da reconstrução do Estado. E, finalmente, pessoas e organização têm que ser contempladas em qualquer estratégia de mudança.
120
A partir de 2003, percebe-se uma paralisação da reforma do Estado. A reforma de 1995, ao
defender que determinadas atividades, - antes realizadas pelo Estado -, fossem transferidas para
organizações sociais que, a princípio, não empregam servidores públicos, dificultava a
acomodação dos partidários da corrente política vitoriosa. Mesmo assim, pode-se afirmar que a
maior política pública, o programa Bolsa Família, conserva uma administração gerencial.
Bresser-Pereira (2007, p. 40), entende que “o fato de que esta é uma reforma que corresponde ao
estágio de desenvolvimento do Estado brasileiro a torna inevitável”.
Com a criação do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse – SICONV,
através da Portaria Interministerial n. 127, de 29 de maio de 2008, espera-se uma melhoria da
qualidade e controle dos serviços executados de forma descentralizada, através da adoção de
princípios voltados à obtenção de melhores impactos na sociedade. É uma tentativa de
estabelecer condições para o controle gerencial dos convênios e contratos de repasse realizados
pela União, e apresenta um embrião de controle por resultados, que é um dos pilares da
administração gerencial. O art. 54 da Portaria estabelece como critério da fiscalização da
execução do contrato, em seu inciso IV, o cumprimento das metas do Plano de Trabalho nas
condições estabelecidas. Tal disposição, juntamente com o prescrito no art. 21, III, demonstra
que há uma atenção voltada para obtenção de resultados: estabelecem-se as metas no Plano de
Trabalho, fiscaliza-se o cumprimento delas no período de execução, aferem-se os índices de
eficiência e eficácia que servirão para a próxima seleção que a entidade participar. Pode-se
concluir, então, que a Portaria Interministerial n. 127 contribui para o avanço de um modelo de
administração gerencial.
Ademais, observa-se que a administração central ressente-se de uma melhor qualificação
dos servidores públicos responsáveis pela gestão das políticas. Não há como garantir um melhor
resultado dos programas implementados quando se depara com nomeações de gestores com
motivação política.
A Administração Pública, para atingir os objetivos de eficiência e modernização, precisa
contar com servidores públicos cada vez mais qualificados e comprometidos com o interesse
público, porque o patrimonialismo, em menor escala, persiste na Administração Pública, no
Brasil. Motta (2007, p. 94) concorda com essa afirmação:
121
A permanência de fortes relações com grupos preferenciais faz a administração brasileira ser retratada ainda como de grande base patrimonialista. As relações patrimoniais contradizem não somente as possibilidades de uma administração modernizada no sentido mais amplo do interesse público como também as práticas liberais tão proclamadas como a opção política dos últimos anos.
Matias-Pereira (2008, p. 80) defende que:
Ficou evidenciado que, em geral, além da ausência de vontade política dos governantes, as reformas — apoiadas em decisões pontuais e casuísticas — se apresentaram desarticuladas e incoerentes. Os custos dessas distorções se refletem na capacidade de competitividade do país, na vida dos cidadãos e na motivação dos funcionários públicos.
Avançar na reforma do Estado é um desafio que se mantém atual e necessário, para
garantia e ampliação dos direitos de cidadania, que estão ligados a um Estado mais democrático
e eficiente, e que passa pela implementação da Gestão Pública Gerencial, com foco nos impactos
das políticas públicas na coletividade.
3.2 Gestão Pública por Resultados
A discussão que envolve a gestão pública por resultados é fruto de uma tentativa de
organizações internacionais em se chegar a um modelo de gestão convergente e válido para a
maioria das nações. Tal tentativa resultou em algumas desilusões, pois se vislumbrou no final do
século passado e início do atual que, apesar de ser uma exigência mundial o rigor da gestão e a
modernidade do Estado, a cultura e as condições específicas de cada região exercem grande
influência sobre o sucesso da reforma, devendo ser levadas em consideração na adoção de
medidas preconizadas como ideais. Modelos prefixados devem ser adaptados às condições
regionais, garantindo a legitimidade das mudanças implementadas. O sucesso verificado em uma
determinada administração não necessariamente significa a garantia de êxito em outra. A
adaptação será sempre necessária, respeitando a singularidade de cada cultura e região.
122
Por outro lado, o novo gerenciamento que se propõe, ao invés de desmontar o serviço
público, como alguns pensaram, objetiva fortalecê-lo. Deve-se conhecer os custos e os níveis de
serviços, definir as margens de produtividade, descentralizar as responsabilidades e adaptar
melhor as qualificações e competências dos cargos a serem preenchidos no serviço público.
Some-se a isto uma inversão na forma de agir do Estado: define-se o resultado a alcançar e
deixa-se aos gerentes e aos servidores a escolha dos meios e estratégias, com uma margem de
liberdade ou discricionariedade. Esta mudança, no entanto, não deve ser ilimitada. Deve estar
alicerçada por um acréscimo na responsabilidade dos agentes públicos (accountability), numa
verdadeira prestação de contas, e ainda, por um compromisso proporcional ao aumento da
liberdade (TROSA, 2001).
Segundo Serra (2008, p. 18), “o Estado deve deslocar sua atenção, antes colocada no
procedimento como produto principal de sua atividade, agora voltada para o de serviços e bem-
estar. A gestão por resultados é um dos lemas que melhor representa o novo desafio”. Isto não
significa, no entanto, que “o como se faz” não é importante, mas mais importante ainda deve ser
“o que se faz” para a sociedade. Como confirma Pacheco (2006, p. 7):
Por meio de metas pré-acordadas entre as partes, a serem alcançadas pela entidade prestadora do serviço em troca de algum grau maior de flexibilidade ou apenas de previsibilidade, a contratualização de resultados no setor público substitui o controle clássico político (pela hierarquia) e burocrático (pelo cumprimento de normas) pelo controle baseado em resultados e uma certa competição administrada que dá visibilidade aos resultados alcançados.
Martins (2005, p. 8) segue nessa mesma esteira de pensamento quando prega que a “ênfase
em resultados é colocar os fins acima dos meios; é superar obstáculos processuais para garantir o
alcance dos objetivos”. É que a “a introdução da lógica de resultados muda o enfoque das
políticas públicas dos procedimentos para os resultados, promovendo a flexibilidade na gestão
das atividades e oferecendo um novo conjunto de informações para os cidadãos controlarem os
governantes” (SANO e ABRÚCIO, 2008, p. 68). E assim o é, especialmente no Brasil, porque “o
arranjo institucional sobre o qual se constituíram as políticas sociais brasileiras determinou, em
grande medida, o baixo desempenho de seus programas, comprometidos por problemas de
gestão, desenho e ausência de avaliação dos resultados” (FERRAREZI, 1997, p. 5).
123
Esta mudança é necessária para atender a diversos reclamos, entre eles: o desafio
decorrente da globalização, que exige a utilização de todas as possibilidades de tecnologia e a
melhoria da capacidade dos servidores públicos de compreenderem as diferenças entre os países
e a transformação na atitude dos usuários, que não mais se sujeitam a serem tratados como
súditos ou beneficiários. Estes reflexos impõem um novo gerenciamento que pode ser traduzido
por um Estado que administre menos para controlar mais, que conheça a diversidade da
sociedade civil e a gerencie, que escute, que não imponha nem se submeta, que garanta a coesão
social (TROSA, 2001).
3.2.1 O abandono de antigos paradigmas e o estabelecimento de novos princípios
Alguns paradigmas, que durante décadas foram considerados como verdades absolutas,
foram desmontados pela verificação fática. É que o acompanhamento da estrutura estatal na
maioria dos países contradisse e derrubou esses axiomas, acabando com antigos dilemas.
O Estado, mesmo quando é eficiente, sempre vai precisar ser modernizado ou reformado,
porque as mudanças da sociedade e do mundo, que nunca param, acarretam um envelhecimento
precoce da forma de gerenciamento estatal, geralmente dependente de alterações constitucionais
e legislativas, que demandam tempo razoável e esforço político, para sua adequação às novas
exigências sociais. O aspecto cultural do funcionalismo também é outro ponto que pode retardar
as modificações necessárias à modernização do Estado, representando sempre uma resistência a
processos que demandam grandes alterações no status quo. Não existirá estrutura ou modelo
definitivo de aparato administrativo.
Por outro lado, a gestão administrativa do Estado não é uma questão interna à própria
máquina administrativa. Ela perpassa para o ambiente social e causa bons ou maus impactos para
a sociedade, mormente quando sua função primordial é a efetivação das políticas públicas. Se a
máquina administrativa funciona bem, a política causará o impacto desejado. Por isso, defende-
se que há uma ligação entre democracia, cidadania e gestão pública. O aparelho administrativo
acompanha, sempre com um certo atraso, o avanço da sociedade, e esta, ao mesmo tempo em
que influencia o modelo estatal, sofre as consequências da boa ou má gestão.
124
A gestão pública por resultados se baseia, dessa forma, em três princípios fundamentais: a
delegação da execução de serviços baseados em contratos entre o Estado e organismos
executores, que podem ser outros órgãos públicos, entidades privadas, ou os chamados
organismos públicos não estatais, estabelecendo condições e níveis de desempenho que deverão
ser buscados, para obtenção de resultados planejados; a avaliação dos resultados obtidos pela
implementação das políticas públicas pelos gestores, através dos critérios pré-definidos nos
contratos; e a responsabilização (accountability) dos gestores pelos resultados obtidos.
3.2.2 Estágios da evolução do serviço público
Historicamente, podemos destacar três estágios na evolução do serviço público: o estágio
hierárquico, o estágio da delegação sem contrapartida e o estágio da contratualização.
No estágio hierárquico, o governo decide as prioridades sem qualquer consulta à sociedade
ou à base de servidores e determina a execução. Quanto mais baixo for o nível hierárquico do
servidor, mas será ele um executor, sem qualquer liberdade de atuação. O controle se dá por
normas, estabelecendo o dirigente todos os procedimentos a serem executados. Os resultados
obtidos podem variar porque não existe a possibilidade de adequação de procedimentos a casos
concretos. É a igualdade de procedimentos que se busca, e o controle funcional se dá apenas no
cumprimento pelo servidor das formalidades normativas. Não há um comprometimento do
servidor com o resultado. O sistema se baseia em um excesso de normas, disciplinando todas as
atividades, de modo que o servidor não terá nenhum controle sobre o resultado alcançado.
No estágio da delegação, ocorre uma desconcentração, deixando uma maior margem para
os servidores inovarem. É uma delegação de responsabilidade aparentemente saudável, mas que
resulta em um isolamento das organizações, cada um fazendo da maneira que entende
conveniente, sem intercâmbio de experiências, e onde os erros geralmente são repetidos, em cada
órgão. Os resultados melhoram, mas não há uma interligação entre as atividades desenvolvidas
pelos diversos órgãos, de modo que se perde o liame social da política pública. Cada um atua no
seu restrito universo, sem a percepção de que a atividade estatal permeia toda a sociedade. Os
ganhos e acertos devem ser levados a outros setores da sociedade, ao mesmo tempo em que os
125
erros cometidos em um ambiente devem ser imediatamente evitados em outros. Esse
aprendizado organizacional é um fator que não pode ser desprezado, daí porque a delegação não
funciona para o serviço público.
No estágio da contratualização, a norma é negociada, como em um contrato, implicando
uma transação baseada na escuta, no acordo, no equilíbrio e na equidade, gerando obrigações e
direitos para as partes que o compõem. Acabam os equívocos do tipo “o funcionário tem sempre
razão” ou “os usuários têm sempre razão”. A razão é compartilhada e negociada. Há que se
explicar porque uma decisão foi tomada, ao invés de outra. A verdade será bilateral ou
plurilateral, e não mais unilateral. O Estado assume compromissos, obrigações, ao invés de
apenas impor deveres, como é na delegação. Esse passa a ser um importante diferencial, pois o
Estado durante séculos se limitou a impor deveres e condições, sem uma contrapartida de
obrigações. Ao se obrigar, como condição para exigência da eficiência da política pública, o
Estado poderá exigir e ser exigido, como acontece com as partes de um contrato de direito
privado, resguardada, no entanto, sempre a defesa do interesse público (TROSA, 2001).
Martins (2002, p. 7) percebe que o caminho para a contratualização, no Brasil, enfrenta
alguns entraves. São eles:
a) a cultura da isonomia, que se opõe à meritocracia contratual (Barbosa, 1999), segundo a qual é preferível que todos ganhem o mesmo, que se diferenciem pelos resultados; b) a cultura da conformidade, ilustrada na figura anti-empreendedora do líder Caxias (Carbone, 2000), segundo a qual é necessário cumprir as regras acima de tudo, em absoluta desconsideração aos resultados em questão; c) a cultura do medo patrimonialista, uma variação paranóica da cultura da conformidade em função da qual, face a uma síndrome patrimonialista historicamente adquirida, prevalece o sentimento de que qualquer brecha ou oportunidade discricionária para fins empreendedores será fatalmente utilizada para se promover interesses particularísticos em detrimento do interesse público; d) a prevalência do “código do fracasso”, que dispõe: “art. 1º: não pode; art. 2º: em caso de dúvida, abstenha-se; art. 3º: se é urgente, espere; art. 4º: sempre é mais prudente não fazer nada” (Dromi, 1995: 35).
Sistemas informatizados e integrados com soluções além da norma jurídica, agentes que
prestem contas dos resultados e não dos meios empregados, barreiras financeiras para gasto
global, e decisão colegiada garantem uma melhor qualidade dos serviços prestados. Flexibilidade
nos ajustes com os atores dos serviços descentralizados é condição para se obter melhores
126
resultados. Assim, abandona-se a visão legalista contratual e parte-se para a negociação
contratual. Este é o caminho que deve ser trilhado pela administração para se chegar à
modernidade exigida pela sociedade. Prevalece o fim, diminuindo-se a importância do meio.
Trosa (2001, p. 75) ensina que:
A verdade não é mais unilateral. Eis aí o desafio do serviço público de amanhã, que é o de nem impor uma solução pronta, isto é, resultante da experiência acumulada dos funcionários sem se disporem a ouvir os usuários, nem de renunciar e a acreditar que eles estão ali simplesmente para prestar os serviços que lhes são solicitados. A parte de julgamento e de avaliação vai crescer, mas quem diz julgamento e avaliação diz igualmente de prestar contas, o que constituirá uma verdadeira revolução nos costumes administrativos, nos quais prestar contas é algo formal.
3.2.3 Desafios para implantação da Gestão Pública por Resultados
Para Corrêa (2007, p. 498):
A gestão pública por resultados foi, assim, desenvolvida como uma estratégia que tem início no momento do planejamento estratégico e vai até o processo de feedback das políticas públicas, podendo ser considerada uma prática de boa governança e desenvolvimento institucional, respeitando princípios da distribuição eficiente de recursos públicos e accountability.
Mas, para que se tenha êxito nesta mudança, impõe-se a clareza das regras negociadas, e na
dúvida, a negociação do esclarecimento, e após tal definição, a sua sustentação incondicional,
abordando-se com coragem o bom e o mau desempenho. O mau desempenho não deve ser
motivo de punição, mas de aprendizagem. Ou seja, estabelece-se uma parceira entre o
contratante Estado e o prestador dos serviços, que se traduz em um diálogo contínuo, numa
retificação dos problemas no seu surgimento, e não depois da ação realizada, numa cooperação
de conhecimento e habilidades, numa partilha de riscos, lucros e perdas, que perduram em
relações duradouras, realimentando o aprendizado (TROSA, 2001).
127
Para Nader (2005, p. 36), a importância da gestão por resultados representa verdadeiro
avanço democrático:
A introdução da lógica de resultados e do ciclo de gestão representa, teoricamente, um apoio à consolidação democrática, na medida em que as ações são definidas em função de demandas identificadas com a participação da sociedade, com resultados quantificados e indicadores de desempenho que possibilitam o acompanhamento da execução. Associadas à vontade política de dar transparência às ações governamentais, essas lógicas facilitam ao cidadão o entendimento de como o dinheiro público está sendo usado.
A implantação da gestão pública por resultados precisa ser compreendida como um
processo que necessita da conjunção de alguns fatores de êxito, tais como, compromisso e
administração das profundas mudanças no sistema de gestão da administração pública,
comprometimento das autoridades políticas na manutenção do processo, gestão do tempo, pois o
processo de mudança cultural da gestão é longo e precisa ser perseverado, adaptação ao contexto
cultural da região e das condições específicas, análise e uso da informação e aprendizado
organizacional e individual (SERRA, 2008). E neste aspecto, entender o real significado do
princípio da eficiência é o pressuposto de que, necessariamente, os condutores da máquina
administrativa deverão ter total domínio, pois como assevera Oliveira (2007, p. 26):
Por esse norte, o vetor eficiência ganhou características próprias, infelizmente desconsideradas pela maioria dos doutrinadores do Direito Administrativo, tema a ser desenvolvido logo mais. Agregou, por exemplo, que a apreciação da atividade pública, seguindo a iniciativa privada, se mede por resultados, embora não aferível pelo sentido da lucratividade. Daí a propositura da figuração administrativa gerencial ou de resultados.
Oliveira (2007, p. 21) concorda sobre a existência de um liame entre a eficiência e o
controle de resultados, pois “prestigiar a eficiência e o controle de resultados significa dar
cumprimento aos ditames constitucionais, principalmente aos preceitos inseridos no caput do art.
37 e no inc. II do art. 74”.
Garces (2002, p. 72) atentou para o desenlace político que a implantação da gestão por
resultados acarreta, e afirmou:
128
A gestão orientada para resultados cria percepções de ganhos e perdas. Perdem as estruturas da organização, cujo poder é aparentemente ameaçado pela transparência que decorre da gestão por programas. Ganham os segmentos da sociedade beneficiários dos programas e os gestores de alto nível da administração pública, que são avaliados em função dos resultados percebidos pela sociedade em geral. Nesse contexto, a comunicação com a sociedade assume um papel de melhoria constante dos programas e de transformação da gestão.
3.2.4 A importância dos indicadores
Gestão por resultados, no setor público, é necessariamente avaliar a atividade
administrativa. Não há como perceber a realidade sem eleger alguns elementos de cognição. Daí
porque ganha importância estabelecer indicadores, qualitativos ou quantitativos, para, através
deles, poder efetuar comparações e criar paradigmas. Os indicadores, no entanto, devem se
interligar, tornando possível que, na sua análise, possa-se perceber o reflexo de um indicador
sobre outro, e devem, também, ser sempre interpretados, evitando-se a sua consideração como
valor absoluto. Este é um ponto importante: relativizar o valor do indicador é perceber quais
fatores o influenciam, caso a caso, para poder explicar as razões de sua variação.
Santos e Cardoso (2001, p. 8) revelam a importância dos indicadores:
Um sistema de indicadores de desempenho bem planejado e bem estruturado oferece a possibilidade de um grau maior de compromisso com resultados durante a discussão e a execução de programas mediante a determinação de metas de desempenho que expressem os sucessos esperados em termos da quantidade e qualidade dos serviços prestados à comunidade e da efetividade e eficiência com que são oferecidos.
Alguns cuidados devem ser tomados, porém, na eleição dos indicadores. Evita-se o seu
excesso, pois esse excesso pode tornar infrutífera a avaliação e estabelecer um procedimento
longo e de difícil compreensão. Poucos indicadores, de fácil manipulação e obtenção, vão
favorecer a sua utilização pelos gestores, no dia a dia da administração. Os indicadores precisam
ser utilizados continuadamente, uma vez que só assim poderão ser tomadas as providências que
importem a melhoria da qualidade dos serviços, com rapidez e clareza. Outra cautela relevante é
que os indicadores devem refletir o grau de atendimento aos objetivos da atividade
129
administrativa. Não interessa a ninguém indicadores que não representem um fator de obtenção
do resultado perseguido.
Para cada atividade administrativa, e para cada nível hierárquico, deve ser estabelecido um
rol de indicadores. Determinado indicador muito útil para um caso pode ser inútil em outro.
Portanto, o indicador deve estar ligado à atividade que se quer avaliar, de modo que sua apuração
resulte em um dado importante na análise dos resultados. Servirão de apoio à gestão e ao
controle, mas não devem ser motivo de pânico ou ameaça.
Os indicadores possuem dupla função. Encorajar e estimular o gestor para que busque a
sua melhoria, usando os conhecimentos técnicos, é uma delas. Sabendo onde atuar, o gestor
poderá facilmente perceber se as condutas estão atingindo os impactos pretendidos, e poderá
também corrigir alguns rumos equivocadamente empreendidos (TROSA, 2001). É que
“controlar, no sentido de acompanhar indicadores de performance das atividades organizacionais
e implementar correções eventualmente necessárias de procedimentos, é parte relevante das
funções de Gestores” (RIBEIRO FILHO, 1997, p. 6). Para o controlador, permite avaliar o gestor
pelos resultados obtidos (accountability), orientando, repreendendo ou promovendo a correção.
Foge-se, assim, à tradicional verificação de formalidades e cumprimento da legislação, e busca-
se avaliar a atuação do administrador.
3.2.5 Incentivos à busca dos resultados
O sucesso da gestão por resultados, como se pode depreender, estará ligado a um
engajamento do corpo funcional. O que se espera é que os gestores e o corpo de servidores se
empenhem em encontrar soluções que possibilitem a melhoria da qualidade dos serviços
públicos. Mas para que isso aconteça, é importante que a administração encontre uma forma de
estimular, uma política de incentivos que busque um equilíbrio entre a melhoria do serviço e a
recompensa administrativa pelos resultados obtidos. Se a melhoria do serviço for muito superior
à recompensa, o corpo funcional e o próprio gestor ficarão desestimulados a prosseguir. Por
outro lado, se a recompensa for igualmente concedida àqueles que não obtiveram os mesmos
resultados, a busca por resultados fracassará (TROSA, 2001).
130
Corrêa (2007, p. 500) discorre que “nesse tipo de acordo, as unidades operativas se
comprometem a cumprir com as metas previamente estabelecidas, enquanto a alta direção
fornece incentivos que favorecem o alcance das metas”.
Destarte, para os que obtiveram melhores resultados, deve-se recompensar
financeiramente, alocando, se possível, mais recursos orçamentários, para a administração.
Reconhecer perante a comunidade administrativa o sucesso e, por consequência, aumentar a
autonomia são formas de retribuição pelo êxito. Aos que não obtiveram os resultados esperados,
aplica-se um rol de sanções que podem ir desde a promoção de cursos de aperfeiçoamento,
focados nos pontos nevrálgicos da atividade administrativa, até a destituição do gestor e equipe.
A política de gestão de pessoas deve estar voltada para interpretar as razões do mau
desempenho, dando oportunidade para que o gestor justifique e apresente sugestões de solução
para as dificuldades encontradas. Somente após uma análise individual e pormenorizada da
situação que levou ao desempenho insatisfatório é que devem ser tomadas as decisões de
mudança. Importante que essa decisão seja colegiada, para evitar os abusos pessoais e
subjetivismo. O que não se pode deixar de fazer é a reorientação dos rumos, mostrando que o
mau desempenho será sempre combatido, com consequências punitivas, mas proporcionais ao
caso, sem um rol prévio de penalidades, haja vista que a verdade, na gestão por resultados é
negociada, e nunca imposta.
Brandão e Guimarães (2001, p. 13) fazem um revelador paralelo entre a gestão de
desempenho e a gestão de pessoas, ao defender que:
Ambas as tecnologias podem empregar indicadores relacionados tanto ao resultado do trabalho como ao comportamento ou processo utilizado para alcançá-lo. Quando a gestão de desempenho ocorre no nível individual, por exemplo, é possível avaliar o trabalhador tomando como parâmetro não só os resultados decorrentes do trabalho executado mas também a manifestação, por parte do indivíduo, de conhecimentos, habilidades e atitudes que se pressupõe serem relevantes para a consecução dos objetivos organizacionais. Da mesma forma, na gestão de competências, uma competência se traduz tanto pelo resultado alcançado como pelo conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes necessários para atingi-lo. Observam-se, então, até mesmo semelhanças conceituais entre competência e desempenho. O resultado alcançado (desempenho) representa, em última instância, a própria competência do indivíduo.
131
3.2.6 A contratualização da Administração Pública no Brasil
3.2.6.1 A contratualização entre órgãos da Administração Pública Federal
O parágrafo 8.º do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, inserido pela Emenda
Constitucional n. 19/98, trouxe ao nível constitucional uma significativa mudança, ao estabelecer
que a autonomia gerencial, orçamentária e financeira da Administração Pública, direta e indireta,
poderá ser ampliada através de contrato a ser firmado entre o administrador e o poder público,
fixando metas de desempenho para o órgão ou entidade. Houve uma constitucionalização do
contrato de gestão na administração pública brasileira, antes restrito às empresas estatais, desde o
ano de 1991, através do Decreto n. 137 (OLIVEIRA, 2007).
A idéia da utilização do contrato de gestão parte do objetivo de utilizá-lo como um elo
entre o núcleo estratégico, responsável pela formulação de políticas públicas, e os demais órgãos
da administração, componentes dos outros setores – atividades exclusivas, serviços não
exclusivos e produção de bens e serviços para o mercado -, de forma a desenvolver a
contratualização das relações entre o Estado e os executores das políticas públicas, possibilitando
um início de implementação do controle por resultados.
A finalidade é criar condições para fixar metas de desempenho, através de indicadores,
permitindo assim a avaliação do desempenho. O controle da eficiência dos serviços públicos
passaria então, a ser implementado, por esse sistema de avaliação de impactos. Vê-se, dessa
forma, a transmudação do Estado prestador dos serviços públicos para o Estado regulador dos
serviços públicos. Há que se registrar que o contrato de gestão previsto constitucionalmente
ainda se encontra sem a regulamentação legal prevista no parágrafo 8.º do artigo 37 da Carta
Magna, dificultando a formalização de contratos de gestão entre órgãos da administração direta.
Na Administração Federal, há uma única entidade qualificada como agência executiva – o
INMETRO – Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial, que se
relaciona com poder público por meio de contrato de gestão, já com sucessivas renovações.
132
Pacheco (2006, p. 3) entende sem receio que “numa visão abrangente, arriscamos afirmar
que a contratualização de resultados, na esfera federal, é tímida e limitada a poucos casos,
iniciados no período 1995-2002”.
3.2.6.2 As agências reguladoras
O processo de privatização dos serviços públicos, ocorrido da última década do século
passado, desencadeou a necessidade de o poder público federal criar agências reguladoras, com o
objetivo de estabelecer regras e fiscalizar a atuação das empresas privadas vencedoras das
concorrências de privatização. Estas entidades, criadas na segunda metade da década passada,
foram criadas sob a forma de autarquia especial, gozando de autonomia financeira, estrutural e
funcional.
São as seguintes: Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL e Agência Nacional do
Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP, vinculadas ao Ministério de Minas e Energia;
Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL, vinculada ao Ministério das
Comunicações; Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA e Agência Nacional de
Saúde Suplementar - ANS, vinculadas ao Ministério da Saúde; Agência Nacional de Águas –
ANA, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente; Agência Nacional de Transportes Terrestres –
ANTT e Agência Nacional de Transportes Aquaviários - ANTAQ, vinculadas ao Ministério dos
Transportes; Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC, vinculada ao Ministério da Defesa; e
Agência Nacional do Cinema – ANCINE, vinculada ao Ministério da Cultura (PACHECO,
2006a).
Não há ainda uma uniformização de tratamento jurídico das Agências Reguladoras,
iniciativa feita pelo executivo ao Congresso Nacional em 2004 (Projeto de Lei n. 3.337/2004),
mas que se encontra ainda sem aprovação legislativa. Cada Agência Reguladora obedece a sua
lei de criação. Desta forma, a contratualização de resultados com as Agências Reguladoras está
limitada a uma decisão administrativa discricionária do poder federal, em decorrência da
inexistência de imposição legal, como previsto no projeto de lei. Há que se registrar, no entanto,
133
que a ANS, a ANVISA e a ANEEL se relacionam com a Administração Federal por meio de
contratos de gestão, renovados anualmente (SARAVIA, 2005).
3.2.6.3 O espaço público não estatal
A reforma gerencial trouxe à discussão da sociedade uma forma intermediária entre a
dicotomia público/privado. É o espaço público não estatal, formado por entidades privadas sem
fins lucrativos que atuam em parceira com o Estado, exercendo atividades de interesse público.
Dentro das atividades não exclusivas do Estado, essas entidades atuam, propiciando serviços ao
cidadão, sem a finalidade de obtenção de lucro. Bresser-Pereira (1999, p. 17) aponta a existência
de quatro espaços de atuação:
Em outras palavras, estamos supondo a existência de quatro esferas ou formas de propriedade relevantes no capitalismo contemporâneo: a propriedade pública estatal, a pública não-estatal, a corporativa, e a privada. A pública estatal detêm o poder de Estado e/ou é subordinada ao aparato do Estado; a pública não-estatal está voltada para o interesse público, não tem fins lucrativos, ainda que sendo regida pelo Direito privado; a corporativa também não tem fins lucrativos, mas está orientada para defender os interesses de um grupo ou corporação; a privada, finalmente, está voltada para o lucro ou o consumo privado.
Esse espaço público não estatal, também conhecido como terceiro setor ou setor não
governamental, ganhou importância a partir do momento em que o Estado passou a reconhecer a
sua legitimidade para exercer atividades de interesse público, e estabeleceu regras para a
delegação ou suplementação das atividades também desenvolvidas pelo poder público. O
objetivo consiste em fazer com que essas organizações firmem contrato de gestão com o poder
público, visando à prestação de serviços não exclusivos do Estado para a sociedade.
134
3.2.6.3.1 Organizações Sociais
A qualificação de Organização Social - OS foi criada pela Lei Federal n. 9.637/98
(SARAVIA, 2005). São entidades de direito privado, sem fins lucrativos, com finalidade social
nas atividades ligadas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à
proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, que, cumprindo os requisitos
previstos na lei, obtenham do poder público o reconhecimento da condição. Essas entidades
reconhecidas como organizações sociais, através do Ministério a que esteja afeta a sua atividade,
se relacionam com o poder público através de contrato de gestão, obrigatoriamente estipulando
metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execução, bem como previsão expressa dos
critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de
qualidade e produtividade.
Ribeiro (2008, p. 17) considera um avanço a utilização do contrato de gestão nas relações
entre o poder público e as organizações sociais:
Deverá ser entendido que o contrato de gestão é um instrumento importante para o desenvolvimento do Estado brasileiro, inobstante as críticas principiológicas, e conclui-se no sentido de ser necessário e até benéfico ao Poder Público o uso do contrato de gestão em sua atividade, porém tal contratação deverá estritamente obedecer os ditames da referida Lei n. 9.637/98, à luz dos demais normativos constitucionais.
Não se trata de uma nova forma de organização, mas de uma qualificação expedida pelo
poder público, conferindo às fundações privadas ou às associações civis o grau de organização
social, de forma que, através dessa qualificação, possa firmar o contrato de gestão previsto na lei,
cujas diretrizes são a ênfase no atendimento ao cidadão-cliente, nos resultados, qualitativos e
quantitativos, nos prazos estipulados, e no controle social das ações de forma transparente.
Encontram-se, assim, presentes alguns princípios da gestão pública por resultados. As
organizações sociais estão dispensadas de participar de licitação para firmar compromissos com
entes públicos, na conformidade do artigo 24, inciso XXXIV da Lei n. 8.666/93 (RIBEIRO,
2008).
135
3.2.6.3.2 Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
A Lei Federal n. 9.790 criou as chamadas Organizações da Sociedade Civil de Interesse
Público – OSCIP (BRASIL, 1999). São organizações de direito privado, sem fins lucrativos, que
necessitam de uma qualificação expedida pelo Ministério da Justiça, cuja finalidade social seja a
atuação em, pelo menos, uma das áreas previstas no artigo 3.º da Lei. São elas: promoção da
assistência social, cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico; promoção
gratuita da educação, da saúde, da segurança alimentar e nutricional; defesa, conservação e
preservação do meio ambiente e promoção de desenvolvimento sustentável e do voluntariado;
combate à pobreza, pela promoção do desenvolvimento econômico e social; experimentação de
novos modelos de produção, comércio, emprego e crédito; assessoria jurídica gratuita e
promoção de direitos estabelecidos e também a construção de novos direitos; promoção da ética,
da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e outros valores universais; e estudo,
pesquisa, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos concernentes às
atividades citadas.
A relação com o poder público se dá através de Termo de Parceria, onde são estabelecidas,
em mútuo acordo, as condições para exercício das atividades. Dentre essas condições, é
obrigatório o estabelecimento de metas e resultados a serem atingidos, com o respectivo
cronograma, além de critérios objetivos de avaliação de desempenho, com a utilização de
indicadores de resultado. É, pois, um instrumento de descentralização de serviços, de caráter
suplementar às atividades desenvolvidas pelo poder público, e que busca, dentro dos novos
padrões de gerenciamento público, o estabelecimento de metas e avaliação de resultados
(BRASIL, 1999).
Oliveira (2005, p. 13) revela que:
Cada vez mais, instituições que não são nem do Estado nem do setor privado prestam serviços sociais de caráter público. Em geral, são organizações sem fins lucrativos que promovem atividades relacionadas com os direitos sociais dos cidadãos e que expressam a vitalidade da sociedade civil ao ocupar os espaços vazios deixados pelo mercado e o Estado.
136
3.2.6.3.3 O Sistema de Gestão dos Convênios e Contratos de Repasse
O Decreto n. 6.170 (BRASIL, 2007) é um importante marco na estratégia de
contratualização do governo federal com as entidades do chamado terceiro setor. A criação do
Sistema de Gestão dos Convênios e Contratos de Repasse, através de um portal eletrônico
chamado de SICONV, trouxe aos contratos celebrados entre o poder público e o terceiro setor
uma transparência inédita, pois possibilita a consulta remota pela população.
A Portaria Interministerial n.. 127 (BRASIL, 2008) estabelece normas para execução do
disposto no Decreto n◦. 6.170, que dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos
da União mediante convênios e contratos de repasse.
A Portaria estabelece alguns marcos de controle de eficiência. Traz avanços ao conferir
mais transparência ao pagamento dos custos administrativos das organizações sem fins
lucrativos, com recursos de convênio, ao permitir a utilização de 5% dos recursos para tal fim.
No artigo 3.º da Portaria determina-se que os atos e procedimentos relativos à formalização,
execução, acompanhamento, prestação de contas e informações acerca de tomada de contas
especial serão realizados no SICONV, aberto à consulta pública, por meio do Portal dos
Convênios (BRASIL, 2008). A transparência que se quer dar aos instrumentos celebrados é um
bom sinal, pois, ao centralizá-los em um só lugar e permitir o acesso remoto da Sociedade Civil,
torna possível a consulta e o acompanhamento. Tal transparência é condição para o exercício da
cidadania, facilitando assim a accountability.
O § 2º do artigo 4.º do instrumento normativo citado estabelece, na esteira dos mesmos
princípios insculpidos na Lei de Licitações, que a elegibilidade e a prioridade dos programas
deverão obedecer a critérios objetivos, com vistas a atingir melhores resultados na execução do
objeto, pela aferição da qualificação técnica e da capacidade operacional do convenente ou
contratado. O significado de qualificação técnica e capacidade operacional poderá ser melhor
entendido se lido à vista do artigo 30 da Lei de Licitações (BRASIL, 1993). Mas é importante
ressaltar que, ao reverso da Lei de Licitações, não se procura a proposta mais vantajosa
economicamente para a Administração Pública, mas sim melhores resultados, o que deixa
transparecer uma mudança no modo de gerir os recursos. Buscar os melhores resultados é a
137
decisão política correta, pois nem sempre o menor preço é o melhor para a sociedade,
principalmente quando se trata de gastos sociais.
Outro relevante ponto a ser destacado é o chamamento público, estabelecido no art. 5.º da
aludida Portaria a que ficam obrigados os órgãos da Administração Pública Federal para
celebração dos instrumentos regulados, para seleção de órgãos ou entidades. Em seu § 2º,
estabelece indicadores de eficiência e eficácia da entidade privada sem fins lucrativos, para
formação do histórico do desempenho, a partir de 1º de julho de 2008 (BRASIL, 2008). O
critério de regularidade fiscal e habilitação jurídica, tão arraigados na Lei de Licitações, cedem
lugar à eficiência e eficácia de desempenho, nos resultados obtidos. A obrigatoriedade dessa
norma dar-se-á a partir de 1º de janeiro de 2011.
Cumpre também ressaltar a mudança na forma de terceirização dos serviços das entidades
sem fins lucrativos estabelecida nos artigos 45 e 46 da Portaria, através de cotação eletrônica no
SICONV com utilização do bando de dados do SICAF, feita automaticamente pelo sistema. Isto
fará com que as terceirizações fiquem registradas e identificadas no Portal, além de contribuir,
certamente, para uma diminuição dos preços dos bens e serviços, além de evitar a burla de
resultados.
Entrementes, a possibilidade de utilização de registro de preços dos entes federados, antes
de ser uma faculdade, como previsto no artigo 48 da Portaria em tela, deveria ser uma obrigação,
pois como admitir que um bem registrado por um preço menor seja adquirido de outro
fornecedor com preço maior, uma vez que não há previsão de cotejo entre os preços obtidos na
cotação de preços com os registrados nos órgãos, como fez para os órgãos e entidades da
Administração Pública, na previsão do artigo 49.
3.2.6.4 O setor privado
A Lei n. 11.079 (BRASIL, 2004a) criou as parcerias público-privada - PPP no direito
administrativo brasileiro. Não é um novo tipo de contrato, mas regras especiais para
instrumentos jurídicos já existentes, como a concessão, a permissão e os contratos de obras
138
públicas. Quando sob a égide da nova lei, adquirem excepcionalidades que os diferenciam dos
contratos comumente utilizados pela Administração Pública.
São contratos no qual a entidade privada se responsabiliza pelo levantamento de recursos
iniciais que possibilitem a prestação dos serviços públicos. Espera-se que a indisponibilidade de
recursos de investimentos por parte do poder público seja suplantada pelos investimentos
privados, mormente no setor de infra-estrutura. Por outro lado, tem como outro objetivo a
privatização de serviços públicos constantes das atividades não exclusivas do Estado. Têm
duração de 5 a 35 anos, e o valor contratual deve ser superior a R$ 20.000.000,00 (BRASIL,
2004a).
A definição legal para a parceria público-privada encontra-se no artigo 2.º da Lei n.
11.079/2004. É o contrato administrativo de concessão, apresentado sob duas modalidades: a
patrocinada e a administrativa. Na modalidade patrocinada, o serviço ou a obra pública
envolverá, além da contribuição dos usuários, uma retribuição do parceiro público,
adicionalmente aos valores cobrados dos usuários. Na concessão administrativa, o parceiro
público é usuário direto ou indireto do serviço público privatizado, ainda que haja o
envolvimento de execução de obra ou fornecimento, ou instalação de bens.
Na concessão patrocinada, a contribuição do parceiro público pode se estender até 70% do
valor do serviço, sem necessidade de autorização legislativa. Para percentuais superiores, a lei
prevê uma autorização legislativa específica. A concessão administrativa geralmente se dá
naqueles serviços públicos onde não há a cobrança de tarifa aos usuários, ou onde o governo
central não deseja que a tarifa seja cobrada. Podem ser, por exemplo, construção de escolas ou
hospitais. Esse serviço não será cobrado dos usuários, de modo que a retribuição do parceiro
público será de 100% do valor do serviço, sem necessidade de autorização legislativa.
Alvarenga (2005, p. 3) defende que:
Contratos de obras públicas realizadas sob a égide desta Lei 11.079/04, continuam a ser contratos de obra pública, bem como, as concessões de serviços públicos continuam a ter a mesma natureza. A ressalva é que, quando submetida ao regime jurídico desta Lei, terão regras especiais.
Entre os controles previstos na lei da parceira público-privada que podem ser considerados
como elementos da gestão por resultados, pode-se destacar: consulta pública do edital e da
139
minuta do contrato, antes da realização da licitação, possibilitando à sociedade apresentar
sugestões; audiência pública para avaliação do desempenho do parceiro privado, o que
representa a possibilidade de exercício da accountability política pela sociedade civil; controle
exercido pela parceiro pública, através da administração direta ou agência reguladora, de modo a
verificar a qualidade dos serviços prestados e a adequação da tarifa ou contraprestação, com
vistas a obter melhor eficiência dos serviços prestados, conforme disposições constantes do
contrato; disponibilização pública dos relatórios de avaliação da execução contratual.
Em 25 de maio de 2010, foi firmado o primeiro contrato pela Lei da parceira público-
privada, na área federal, para construção de um centro de dados que servirá para o Banco do
Brasil e Caixa Econômica Federal, em Brasília. Pelo que se depreende, pois, a parceria público-
privada pode se tornar um importante instrumento de contratualização dos serviços públicos não
exclusivos do Estado, uma vez que permite que o setor privado com fins lucrativos possa se
tornar parceiro do poder público na obtenção de serviços de melhor qualidade, o que importará
uma melhoria de atendimento das necessidades da população, além de possibilitar a concorrência
de empresas privadas pela conquista do usuário cidadão, com menores tarifas e melhor serviço.
140
4. APRESENTAÇÃO DOS DADOS PESQUISADOS
4.1 Procedimentos Licitatórios
Foram pesquisados procedimentos licitatórios dos anos de 2008 e 2009, realizados pelo
Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco, nas seguintes modalidades: Concorrência, Tomada
de Preços, Pregão Eletrônico e Pregão Presencial. Não foram encontrados, para o período
supramencionado, licitações na modalidade convite. Assim, segue abaixo tabela com a
identificação de todos os certames pesquisados, onde:
SADP – Registro do Processo no Sistema de Acompanhamento de Documentos Processuais
PA – Tombo do Procedimento Administrativo
Eletrônico – Pregão na forma eletrônica
SRP Eletrônico – Pregão na forma eletrônica para Sistema de Registro de Preços
Presencial – Pregão na forma presencial
SRP Presencial – Pregão na forma presencial para Sistema de Registro de Preços
4.1.1 Pregões Eletrônicos e Presenciais do ano de 2008
NÚMERO TIPO SADP P.A. OBJETO 1 Eletrônico 19621/2007 014/08 Manutenção Estabiliz/No breaks 2 CANCELADO3 SRP Eletrônico 9136/2007 159/07 Material Expediente 4 SRP Eletrônico 15402/2007 307/07 Material Consumo (água mineral) 5 Eletrônico Lote 961/2008 025/08 Painel Eletrônico, Impressora 6 Eletrônico 693/2008 026/08 Aquisição de Livros 7 SRP Eletrônico 1539/2008 035/08 Materiais Gráficos 8 Eletrônico 1512/2008 041/08 Serviços de Carga e Descarga 9 Eletrônico 1537/2008 044/08 Mão de Obra - Carga, descarga
10 Eletrônico 1843/2008 046/08 Manut. Central Telefônica
141
NÚMERO TIPO SADP P.A. OBJETO 11 Eletrônico 1740/2008 050/08 Mão de obra - Tecnico Inform. 12 Eletrônico 2046/2008 051/08 Mão de Obra - Instal. Elétricas 13 Eletrônico 2196/2008 053/08 Material Expediente 14 Eletrônico 2233/2008 054/08 Manutenção Elevadores 15 SRP Presencial 2550/2008 057/08 Aquisição de Togas 16 SRP Eletrônico 2618/2008 058/08 Aquisição Material de Expediente 17 Eletrônico 3347/2008 071/08 Aquisição de Camisas 18 SRP Eletrônico 3554/2008 072/08 Material Gráfico 19 SRP Eletrônico 4144/2008 077/08 Bandeiras, Cordas, Fita 20 SRP Eletrônico 4143/2008 078/08 Material de Processamento 21 Eletrônico 4197/2008 080/08 Locação de Mesas e Cadeiras 22 Eletrônico 4285/2008 084/08 Serviços de Reprografia 23 Eletrônico 8997/2009 133/09 Aquisição de Material de Expediente 24 Eletrônico 4497/2008 089/08 Serviços de Táxi 25 SRP Eletrônico 4645/2008 093/08 Material Gráfico 26 SRP Eletrônico 4646/2008 094/08 Material de Expediente 27 Eletrônico 4717/2008 098/08 Interfaces Celulares 28 Eletrônico 4818/2008 099/08 Aquisição de Cartões e envelopes 29 SRP Eletrônico 4952/2008 102/08 Material de Copa e Cozinha 30 Eletrônico 5082/2008 104/08 Locação de Veículos 31 SRP Eletrônico 5447/2008 109/08 Material de Limp., copa e cozinha 32 SRP Eletrônico 5599/2008 116/08 Material Proc. De Dados 33 Eletrônico 5673/2008 115/08 Aquisição de Veículo 34 Eletrônico 5924/2008 117/08 Aquisição de Etiquetas 35 Eletrônico 5963/2008 118/08 Aquisição de fios, tomadas, etc 36 Eletrônico 6175/2008 122/08 Serviços de operador de som 37 Eletrônico 6489/2008 137/08 Aquisição de Cartazes 38 SRP Eletrônico 6745/2008 142/08 Materiais Gráficos 39 Eletrônico 6746/2008 144/08 Material de Limpeza 40 SRP Eletrônico 6932/2008 143/08 Material de Manobra 41 SRP Eletrônico 6933/2008 145/08 Caixas de Papelão 42 Eletrônico 7065/2008 148/08 Telefonia Móvel 43 SRP Eletrônico 7103/2008 150/08 Material para acondicionamento 44 Presencial 7385/2008 154/08 Aquisição de Placas 45 SRP Eletrônico 7532/2008 158/08 Materiais Gráficos 46 SRP Eletrônico 7607/2008 159/08 Açúcar e Café 47 SRP Eletrônico 8046/2008 163/08 Material (caneta, prancheta, etc) 48 Eletrônico 8130/2008 167/08 Filmagem Votação Paralela 49 CANCELADO 50 SRP Eletrônico 8321/2008 172/08 Material de Sinalização 51 Presencial 8457/2008 176/08 Aquisição de Faixas 52 SRP Presencial 8779/2008 180/08 Material Elétrico 53 Eletrônico 7665/2008 190/08 Aquisição de Estantes
142
NÚMERO TIPO SADP P.A. OBJETO 54 SRP Eletrônico 9631/2008 195/08 Escadas, cadeiras e relógios 55 SRP Eletrônico 10251/2008 203/08 Paletó, calça, camisa, gravata 56 SRP Eletrônico 10812/2008 207/08 Filtro de água e elemento filtrante 57 SRP Eletrônico 11022/2008 210/08 Processamento de dados 58 SRP Eletrônico 11258/2008 211/08 Aquisição de Materiais Elétricos 59 SRP Eletrônico 11047/2008 212/08 Material Gráfico 60 Eletrônico 11043/2008 215/08 Locação de Stand 61 Eletrônico 6175/2008 122/08 Serviços de operador de som 62 SRP Eletrônico 12493/2008 226/08 Cadeados, Lonas, Luvas 63 SRP Eletrônico 12356/2008 228/08 Material Elétrico 64 SRP Eletrônico 12714/2008 227/08 Letreiros em aço inoxidável 65 Eletrônico 4717/2008 098/08 Interfaces Celulares 66 SRP Eletrônico 13197/2008 236/08 Aquisição de capachos 67 Eletrônico 14756/2008 259/08 Aquisição de espelhos, brocas 68 SRP Eletrônico 14945/2008 262/08 Aquisição de Tonner 69 Eletrônico 15118/2008 267/08 Aquisição Equipamento Som 70 Eletrônico 15435/2008 269/08 Aquisição de Extintor e Caçamba 71 Eletrônico 15556/2008 273/08 Controle de Pragas 72 SRP Eletrônico 16503/2008 283/08 Aquisição de Microondas 73 SRP Eletrônico 17102/2008 297/08 Material de Construção e Hidráulico 74 Eletrônico 17434/2008 299/08 Serviços de Mensageiro 75 Eletrônico 17229/2008 300/08 Serviços de Motoqueiro 76 Eletrônico 18001/2008 307/08 Produção de Matérias Jornalísticas 77 SRP Eletrônico 8046/2008 163/08 Pranchetas 78 Presencial 18365/2008 311/08 Serviços de Chaveiro 79 Eletrônico 18277/2008 317/08 Manutenção de Bebedouros 80 Eletrônico 18555/2008 318/08 Manutenção de Cabeamento 81 Eletrônico 18955/2008 321/08 Aquisição de Central Telefônica 82 Presencial 18937/2008 320/08 Serviços de Lavanderia 83 Eletrônico 19517/2008 328/08 Serviços de Cópias e encardenação 84 Eletrônico 19723/2008 327/08 Locação de Máquinas Copiadoras 85 Eletrônico 20125/2008 331/08 Seguro de Veículos 86 SRP Eletrônico 20299/2008 334/08 Aquisição de bombas centrífugas 87 Eletrônico 20263/2008 336/08 Impressão do Jornal A Urna 88 Eletrônico 4717/2008 098/08 Interfaces Celulares 89 SRP Eletrônico 21835/2008 352/08 Fita para Impressora Epson LQ590 90 Eletrônico 14756/2008 259/08 Aquisição de espelhos, brocas 91 Eletrônico 22077/2008 353/08 Passagens aéreas 92 SRP Eletrônico 22505/2008 357/08 Aquisição de sacos e filme 93 SRP Eletrônico 22504/2008 358/08 Aquisição de Estopas, Limpador 94 Eletrônico 22588/2008 359/08 Aquisição de Mastros para bandeira 95 SRP Eletrônico 23158/2008 362/08 Aquisição de condicionador de Ar 96 SRP Eletrônico 22622/2008 366/08 Aquisição de Divisórias
143
NÚMERO TIPO SADP P.A. OBJETO 97 SRP Eletrônico 23655/2008 374/08 Aquisição de Cartucho de Fita LTO 98 Eletrônico 24192/2008 386/08 Aquisição da Revista do Tribunal 99 CANCELADO
100 Presencial 24643/2008 388/08 Aquisição de Carimbos 101 CANCELADO 102 Eletrônico 24950/2008 392/08 Aquisição de Água – Garrrafão 103 Eletrônico 24936/2008 395/08 Aquisição de Plataforma Elevatória 104 Eletrônico 24703/2008 399/08 Aquisição de Faxes e Telefones 105 Eletrônico 25544/2008 407/08 Serviços de Análise de Água 106 Eletrônico 25779/2008 410/08 Aquisição de Cadeiras de Rodas 107 Eletrônico 26579/2008 422/08 Aquisição Rádio Transceptor 108 Eletrônico 26681/2008 423/08 Locação de Máquinas Copiadoras 109 Eletrônico 25877/2008 427/08 Auxiliar de Serviços Gerais 110 Eletrônico 27237/2008 431/08 Manutenção de ar condicionado 111 Eletrônico 28491/2008 446/08 Aquisição de Material Gráfico 112 Eletrônico 28490/2008 447/08 Aquisição de Placas 113 SRP Eletrônico 28780/2008 451/08 Aquisição de Cafeteiras, etc
4.1.2. Concorrências do ano de 2008
NÚMERO TIPO SADP P.A. OBJETO
1 Preço Global 15576/2008 275/08 Construção Forum Serra Talhada 2 Preço Global 15575/2008 277/08 Construção Forum Palmares
4.1.3 Tomada de Preços do ano de 2008 NÚMERO TIPO SADP P.A. OBJETO
1 Preço Global 14978/2008 266/08 Pintura de Imóvel 2 Preço Global 25833/2008 409/08 Reforma Imóvel CE 65a.
4.1.4 Pregões Eletrônicos e Presenciais do ano de 2009
NÚMERO TIPO SADP P.A. OBJETO 1 Eletrônico 1553/2009 025/09 Serviços de Limpeza 2 Eletrônico 2204/2009 029/09 Aquisição de armário de aço 3 SRP Eletrônico 2736/2009 038/09 Aquisição de papel a4
144
NÚMERO TIPO SADP P.A. OBJETO 4 SRP Eletrônico 3349/2009 047/09 Aquisição Tonner 5 Eletrônico 3975/2009 057/09 Manutenção Estabilizadores 6 Eletrônico 4037/2009 058/09 Aquisição de cofres eletrônicos 7 SRP Eletrônico 4378/2009 064/09 Aquisição de tonner 8 Eletrônico 4388/2009 070/09 Aquisição de veículos novos 9 Eletrônico 4366/2009 061/09 Serviços de Ginástica Laboral
10 Eletrônico 4365/2009 062/09 Serviços de Gerenciamento do Stress 11 SRP Eletrônico 4907/2009 076/09 Aquisição de açucar e água 12 SRP Eletrônico 5013/2009 077/09 Aquisição de caneta e cinta elástica 13 Eletrônico 5002/2009 079/09 Contratação de Perfilagem Ótica 14 SRP Eletrônico 5240/2009 080/09 Aquisição de switches 15 Eletrônico 5211/2009 081/09 Aquisição de Chá, adoçante, etc 16 Eletrônico 5429/2009 084/09 Aquisição de Persiana 17 Eletrônico 5535/2009 087/09 Serviços de Telefonia 18 SRP Eletrônico 6856/2009 109/09 Aquisição de Tonner p/ copiadora 19 SRP Eletrônico 7378/2009 110/09 Aquisição de móveis de aço 20 CANCELADO 21 SRP Eletrônico 7827/2009 116/09 Aquisição de cadeira 22 SRP Eletrônico 8478/2009 131/09 Aquisição material de limpeza 23 Eletrônico 8997/2009 133/09 Aquisição de Material de Expediente 24 SRP Eletrônico 9064/2009 135/09 Aquisição de Racks 25 SRP Eletrônico 9320/2009 136/09 Aquisição de Material Informática 26 Eletrônico 5002/2009 079/09 Contratação de Perfilagem Ótica 27 SRP Eletrônico 10102/2009 144/09 Aquisição de Quadro Branco e aviso 28 Eletrônico 10134/2009 154/09 Aquisição de Folder e Crachá 29 Eletrônico 10436/2009 155/09 Aquisição camisa pólo 30 Eletrônico 5535/2009 087/09 Serviços de Telefonia 31 Eletrônico 11308/2009 164/09 Serviços de Telefonia 32 Eletrônico 11751/2009 167/09 Serviços Controle de Pragas 33 Eletrônico 11363/2009 169/09 Material Odontológico 34 Eletrônico 4365/2009 062/09 Serviços de Gerenciamento do Stress 35 Eletrônico 12282/2009 179/09 Manutenção Estabilizadores 36 SRP Eletrônico 12721/2009 182/09 Aquisição de Toner 37 SRP Eletrônico 13062/2009 185/09 Aquisição de Patch Panels 38 Presencial 13246/2009 191/09 Serviços de Chaveiro 39 Eletrônico 13101/2009 192/09 Serviços de Reprografia 40 Eletrônico 13615/2009 202/09 Serviços Análise do Poço 41 Eletrônico 13239/2009 207/09 Material Sinalização 42 SRP Eletrônico 14030/2009 214/09 Materiais Gráficos 43 Eletrônico 14070/2009 216/09 Impressão de Edições Jornalísticas 44 Eletrônico 5002/2009 079/09 Contratação de Perfilagem Ótica 45 Presencial 13953/2009 222/09 Serviços de Lavanderia 46 Eletrônico 14346/2009 227/09 Aquisição de Lençois, Jalecos, etc
145
NÚMERO TIPO SADP P.A. OBJETO 47 Eletrônico 14471/2009 226/09 Matérias Jornalísticas em vídeo 48 Eletrônico 14515/2009 225/09 Serviços de Realização de Concurso 49 SRP Eletrônico 15362/2009 241/09 Material de Consumo 50 SRP Eletrônico 15409/2009 246/09 Aquisição Material de Informática 51 CANCELADO 52 SRP Eletrônico 16239/2009 256/09 Faixa de divulgação 53 SRP Eletrônico 15941/2009 257/09 Aquisição material médico 54 SRP Eletrônico 16768/2009 263/09 Aquisição flanela e lenço 55 Eletrônico 17183/2009 277/09 Serviços de Telefonistas 56 SRP Eletrônico 16432/2009 276/09 Material Odontológico 57 Eletrônico 18232/2009 284/09 Passagens Aéreas 58 Eletrônico 18205/2009 293/09 Seguro da Frota de Veículos 59 Eletrônico 18650/2009 294/09 Serviços de Motoqueiro 60 Eletrônico 19688/2009 300/09 Serviços de Mensageiro 61 Eletrônico 11363/2009 169/09 Material Odontológico 62 Eletrônico 21243/2009 303/09 Material Gráfico (revista do TRE) 63 Eletrônico 21424/2009 306/09 Aquisição Ar condicionado 64 CANCELADO 65 Eletrônico 22622/2009 311/09 Manutenção Ar condicionado 66 Eletrônico 24208/2009 324/09 Serviços de Manut. Bebedouros 67 SRP Eletrônico 26368/2009 342/09 Material Odontológico 68 SRP Eletrônico 15941/2009 257/09 Aquisição material médico 69 SRP Eletrônico 25951/2009 351/09 Material Odontológico 70 SRP Eletrônico 28506/2009 353/09 Materiais de Consumo 71 SRP Eletrônico 28914/2009 355/09 Aquisição Centrais Telefônicas 72 SRP Eletrônico 33079/2009 380/09 Aquisição Açúcar 73 Eletrônico 33624/2009 381/09 Água Mineral em Garrafão
4.1.5 Concorrências do ano de 2009
NÚMERO TIPO SADP P.A. OBJETO 1 Maior Oferta 11058/2009 159/09 Concessão de Uso de Área 2 Preço Global 17038/2009 269/09 Construção Fórum Palmares 3 Preço Global 17971/2009 281/09 Construção Fórum Salgueiro
146
4.1.6 Tomada de Preços do ano de 2009
NÚMERO TIPO SADP P.A. OBJETO 1 Preço Global 3081/2009 045/09 Projeto de Arquitetura - Fórum Ouricuri2 Preço Global 11869/2009 171/09 Reforma da CAE 3 Preço Global 24005/2009 317/09 Reforma Fórum Petrolândia 4 Preço Global 25528/2009 325/09 Reforma da antiga sede
4.1.7 Dados coletados dos procedimentos licitatórios
Pregões Eletrônicos e Presenciais do ano de 2008
NÚMERO DATA DO
PEDIDO QUANT. ITENS / LOTES
VALOR ESTIMADO
QUANT. LICITANTES
VALOR ADJUDICADO
ITENS/LOTE PREJUD.
VALOR DOS ITENS
PREJUD.
DATA HOMOL.
1 21-dez-07 1 R$ 90.756,00 5 R$ 16.000,00 0 R$ 0,00 02-abr-082 CANCELADO 3 27-jun-07 3 R$ 48.132,32 7 R$ 448,00 2 R$ 41.815,00 01-abr-084 18-out-07 1 R$ 848,00 1 R$ 720,00 0 R$ 0,00 29-fev-085 18-jan-08 6 R$ 16.345,14 5 R$ 12.258,00 0 R$ 0,00 10-jun-086 15-jan-08 1 R$ 14.800,00 6 R$ 9.020,60 0 R$ 6.317,32 07-abr-087 29-jan-08 31 R$ 79.058,70 10 R$ 34.415,00 0 R$ 0,00 01-abr-088 29-jan-08 1 R$ 429.677,28 10 R$ 410.207,16 0 R$ 0,00 07-out-089 29-jan-08 3 R$ 743.936,17 8 R$ 727.027,91 0 R$ 0,00 04-jul-08
10 7-fev-08 1 R$ 37.665,00 1 R$ 30.000,00 0 R$ 0,00 16-jun-0811 1-fev-08 1 R$ 150.750,20 14 R$ 122.215,68 0 R$ 0,00 08-jul-0812 11-fev-08 1 R$ 243.925,78 6 R$ 158.475,12 0 R$ 0,00 08-jul-0813 14-fev-08 25 R$ 257.793,60 31 R$ 167.451,27 0 R$ 0,00 10-abr-0814 14-fev-08 1 R$ 28.080,00 3 R$ 15.900,00 0 R$ 0,00 04-jun-0815 19-fev-08 1 R$ 9.274,70 1 R$ 9.024,00 0 R$ 0,00 18-jul-0816 20-fev-08 26 R$ 67.170,98 26 R$ 52.576,32 0 R$ 0,00 26-mai-0817 29-fev-08 4 R$ 45.006,00 15 R$ 19.484,99 0 R$ 0,00 26-mai-0818 4-mar-08 2 R$ 26.049,00 11 R$ 13.365,75 0 R$ 0,00 26-jun-0819 11-mar-08 5 R$ 4.192,40 13 R$ 1.929,50 0 R$ 0,00 14-mai-0820 11-mar-08 21 R$ 154.157,99 39 R$ 71.399,06 1 R$ 379,50 19-ago-0821 12-mar-08 1 R$ 119.432,80 3 R$ 108.408,12 0 R$ 0,00 26-mai-0822 13-mar-08 1 R$ 4.507,17 6 R$ 1.970,00 0 R$ 0,00 12-mai-0823 17-mar-08 12 R$ 266.928,00 21 R$ 151.220,00 0 R$ 0,00 02-jun-0824 17-mar-08 1 R$ 40.000,00 1 R$ 38.000,00 0 R$ 0,00 09-jun-0825 18-mar-08 2 R$ 55.040,00 14 R$ 10.440,00 0 R$ 0,00 14-mai-0826 18-mar-08 37 R$ 67.966,70 31 R$ 24.673,56 2 R$ 3.588,10 26-mai-08
147
NÚMERO DATA DO PEDIDO
QUANT. ITENS / LOTES
VALOR ESTIMADO
QUANT. LICITANTES
VALOR ADJUDICADO
ITENS/LOTE PREJUD.
VALOR DOS ITENS
PREJUD.
DATA HOMOL.
27 17-mar-08 1 R$ 4.204,43 5 R$ 0,00 1 R$ 4.204,43 18-jul-0828 24-mar-08 12 R$ 15.925,00 10 R$ 6.310,90 0 R$ 0,00 07-mai-0829 26-mar-08 7 R$ 43.704,00 25 R$ 23.754,00 1 R$ 5.460,00 08-jul-0830 27-mar-08 8 R$ 1.103.080,76 17 R$ 812.305,16 0 R$ 0,00 26-jun-0831 1-abr-08 23 R$ 51.705,90 20 R$ 26.744,00 0 R$ 0,00 21-mai-0832 3-abr-08 17 R$ 686.412,40 68 R$ 289.308,00 6 R$ 15.938,40 23-set-0833 3-abr-08 1 R$ 55.100,00 5 R$ 55.100,00 0 R$ 0,00 11-jul-0834 7-abr-08 11 R$ 2.248,75 4 R$ 1.116,20 5 R$ 644,21 10-jun-0835 8-abr-08 5 R$ 5.125,28 12 R$ 1.947,69 0 R$ 0,00 16-jun-0836 10-abr-08 1 R$ 14.103,24 2 R$ 0,00 1 R$ 14.013,24 09-jul-0837 15-abr-08 3 R$ 24.670,00 19 R$ 3.450,00 0 R$ 0,00 09-jun-0838 18-abr-08 9 R$ 50.257,50 11 R$ 17.575,90 0 R$ 0,00 26-jun-0839 18-abr-08 1 R$ 6.700,00 17 R$ 5.500,00 0 R$ 0,00 10-jun-0840 23-abr-08 2 R$ 96.378,00 10 R$ 61.644,00 0 R$ 0,00 08-jul-0841 23-abr-08 3 R$ 14.690,00 7 R$ 12.060,00 0 R$ 0,00 09-jun-0842 24-abr-08 3 R$ 66.186,80 2 R$ 62.497,48 0 R$ 0,00 30-jul-0843 24-abr-08 8 R$ 39.945,70 13 R$ 28.063,90 1 R$ 2.511,20 18-ago-0844 28-abr-08 1 R$ 8.250,00 3 R$ 0,00 1 R$ 0,00 05-jun-0845 29-abr-08 6 R$ 164.251,25 19 R$ 38.867,01 0 R$ 0,00 09-jul-0846 30-abr-08 2 R$ 48.191,00 22 R$ 28.655,00 0 R$ 0,00 26-jun-0847 6-mai-08 6 R$ 70.530,00 24 R$ 27.760,00 1 R$ 7.530,00 28-jul-0848 7-mai-08 1 R$ 17.279,33 2 R$ 17.279,33 0 R$ 0,00 08-jul-0849 CANCELADO 50 9-mai-08 10 R$ 53.534,06 13 R$ 5.304,75 4 R$ 15.620,01 11-jul-0851 13-mai-08 1 R$ 9.699,00 1 R$ 9.690,00 0 R$ 0,00 04-jul-0852 16-mai-08 125 R$ 232.395,40 3 R$ 151.339,20 3 R$ 1.846,40 28-jul-0853 30-abr-08 2 R$ 332.303,00 11 R$ 148.657,00 0 R$ 0,00 23-jul-0854 27-mai-08 3 R$ 17.412,38 30 R$ 13.715,96 0 R$ 0,00 07-ago-0855 3-jun-08 5 R$ 5.663,24 2 R$ 5.580,00 0 R$ 0,00 08-out-0856 10-jun-08 1 R$ 24.686,10 12 R$ 16.642,80 0 R$ 0,00 01-set-0857 12-jun-08 8 R$ 33.838,00 22 R$ 9.804,30 0 R$ 0,00 30-jul-0858 16-jun-08 17 R$ 19.286,36 27 R$ 11.522,04 1 R$ 31,98 18-ago-0859 12-jun-08 5 R$ 1.428,70 9 R$ 570,00 0 R$ 0,00 24-jul-0860 12-jun-08 1 R$ 26.700,00 4 R$ 26.700,00 0 R$ 0,00 18-ago-0861 10-abr-08 1 R$ 14.103,24 3 R$ 24.066,36 0 R$ 0,00 04-set-0862 7-jul-08 9 R$ 13.369,00 40 R$ 6.472,40 0 R$ 0,00 26-ago-0863 3-jul-08 15 R$ 7.313,10 6 R$ 5.954,95 3 R$ 1.358,15 21-ago-0864 8-jul-08 3 R$ 4.382,66 7 R$ 4.377,16 0 R$ 0,00 29-set-0865 17-mar-08 1 R$ 4.204,43 5 R$ 0,00 1 R$ 4.204,43 22-set-0866 18-jul-08 2 R$ 65.740,00 16 R$ 18.909,00 0 R$ 0,00 09-set-0867 1-ago-08 44 R$ 13.236,69 19 R$ 6.031,37 4 R$ 1.208,73 22-set-0868 5-ago-08 1 R$ 134.089,60 34 R$ 46.392,00 0 R$ 0,00 23-set-0869 5-ago-08 6 R$ 25.724,41 19 R$ 13.665,28 2 R$ 9.663,12 21-out-0870 7-ago-08 6 R$ 6.451,39 7 R$ 5.908,47 0 R$ 0,00 22-set-0871 8-ago-08 1 R$ 61.048,75 7 R$ 14.793,00 0 R$ 0,00 13-nov-0872 18-ago-08 1 R$ 19.489,00 29 R$ 10.645,00 0 R$ 0,00 25-set-0873 21-ago-08 7 R$ 79.976,87 2 R$ 61.999,56 0 R$ 0,00 05-out-0874 25-ago-08 1 R$ 58.470,32 15 R$ 49.579,88 0 R$ 0,00 20-out-0875 22-jun-08 1 R$ 31.041,89 8 R$ 27.396,50 0 R$ 0,00 20-out-0876 29-ago-08 1 R$ 44.963,50 4 R$ 28.500,00 0 R$ 0,00 15-out-08
148
NÚMERO DATA DO PEDIDO
QUANT. ITENS / LOTES
VALOR ESTIMADO
QUANT. LICITANTES
VALOR ADJUDICADO
ITENS/LOTE PREJUD.
VALOR DOS ITENS
PREJUD.
DATA HOMOL.
77 6-mai-08 1 R$ 7.530,00 6 R$ 6.270,00 0 R$ 0,00 22-out-0878 1-set-08 1 R$ 12.880,50 1 R$ 12.878,00 0 R$ 0,00 13-nov-0879 1-set-08 1 R$ 42.681,00 8 R$ 35.349,96 0 R$ 0,00 22-out-0880 3-set-08 1 R$ 15.100,17 2 R$ 14.899,00 0 R$ 0,00 22-dez-0881 6-set-08 2 R$ 11.033,33 8 R$ 7.127,70 0 R$ 0,00 17-nov-0882 5-set-08 1 R$ 39.828,23 1 R$ 39.339,46 0 R$ 0,00 11-nov-0883 9-set-08 1 R$ 28.925,00 3 R$ 17.750,00 0 R$ 0,00 30-out-0884 10-set-08 1 R$ 50.440,00 6 R$ 32.890,00 0 R$ 0,00 14-nov-0885 15-set-08 1 R$ 99.191,50 5 R$ 18.800,00 0 R$ 0,00 19-nov-0886 16-set-08 3 R$ 11.557,24 10 R$ 8.199,96 1 R$ 1.660,44 27-nov-0887 16-set-08 1 R$ 19.694,40 10 R$ 9.072,00 0 R$ 0,00 30-out-0888 17-mar-08 1 R$ 5.295,00 4 R$ 4.150,00 0 R$ 0,00 26-nov-0889 30-set-08 1 R$ 52.248,00 17 R$ 3.840,00 0 R$ 0,00 26-nov-0890 1-ago-08 4 R$ 1.208,73 3 R$ 438,75 3 R$ 730,58 24-nov-0891 2-out-08 1 R$ 129.390,00 19 R$ 118.301,14 0 R$ 0,00 30-dez-0892 6-out-08 3 R$ 18.623,40 7 R$ 10.030,80 1 R$ 694,20 10-dez-0893 6-out-08 3 R$ 8.984,00 11 R$ 5.110,00 0 R$ 0,00 26-nov-0894 7-out-08 2 R$ 6.217,65 2 R$ 5.590,00 0 R$ 0,00 19-nov-0895 13-out-08 2 R$ 479.561,00 21 R$ 384.593,00 0 R$ 0,00 11-dez-0896 8-out-08 20 R$ 65.377,80 9 R$ 45.043,20 1 R$ 1.659,00 11-dez-0897 17-out-08 1 R$ 23.969,40 10 R$ 18.540,00 0 R$ 0,00 10-dez-0898 24-out-08 2 R$ 22.235,50 5 R$ 11.819,00 0 R$ 0,00 23-dez-0899 CANCELADO
100 29-out-08 1 R$ 17.259,24 1 R$ 16.899,92 0 R$ 0,00 15-abr-09101 CANCELADO 102 4-nov-08 1 R$ 27.495,00 5 R$ 18.850,00 0 R$ 0,00 22-dez-08103 3-nov-08 2 R$ 43.089,25 5 R$ 35.676,00 0 R$ 0,00 30-dez-08104 30-out-08 2 R$ 18.367,00 14 R$ 1.729,00 1 R$ 16.362,00 22-dez-08105 10-nov-08 1 R$ 12.840,00 2 R$ 6.999,00 0 R$ 0,00 18-dez-08106 12-nov-08 3 R$ 3.661,41 6 R$ 3.091,81 0 R$ 0,00 23-dez-08107 CANCELADO108 21-nov-08 1 R$ 37.080,00 6 R$ 28.010,00 0 R$ 0,00 27-jan-09109 13-nov-08 1 R$ 463.388,74 30 R$ 424.607,15 0 R$ 0,00 15-jul-09110 27-nov-08 1 R$ 225.259,40 12 R$ 130.000,00 0 R$ 0,00 03-abr-09111 12-dez-08 1 R$ 44.400,00 40 R$ 7.999,00 0 R$ 0,00 30-jan-09112 12-dez-08 4 R$ 13.467,50 7 R$ 11.869,65 0 R$ 0,00 15-abr-09113 16-dez-08 4 R$ 161.375,70 54 R$ 105.740,00 1 R$ 5.379,00 15-abr-09
Concorrências do ano 2008
NÚMERO DATA DO
PEDIDO QUANT. ITENS / LOTES
VALOR ESTIMADO
QUANT. LICITANTES
VALOR ADJUDICADO
ITENS/LOTE PREJUD.
VALOR DOS ITENS
PREJUD.
DATA HOMOL.
1 8-ago-08 1 R$ 1.529.250,00 6 R$ 1.357.092,16 0 R$ 0,00 22-dez-08
149
2 8-ago-08 1 R$ 1.044.070,16 6 R$ 987.701,43 0 R$ 0,00 22-dez-08 Tomadas de Preços do ano 2008
NÚMERO DATA DO
PEDIDO QUANT. ITENS / LOTES
VALOR ESTIMADO
QUANT. LICITANTES
VALOR ADJUDICADO
ITENS/LOTE PREJUD.
VALOR DOS ITENS
PREJUD.
DATA HOMOL.
1 5-ago-08 1 R$ 30.454,28 4 R$ 28.360,01 0 R$ 0,00 10-dez-082 13-nov-08 1 R$ 108.100,25 1 R$ 107.018,23 0 R$ 0,00 23-dez-08
Pregões Eletrônicos e Presenciais do ano de 2009
NÚMERO DATA DO
PEDIDO QUANT. ITENS / LOTES
VALOR ESTIMADO
QUANT. LICITANTES
VALOR ADJUDICADO
ITENS/LOTE PREJUD.
VALOR DOS ITENS
PREJUD.
DATA HOMOL.
1 26-jan-09 1 R$ 1.511.906,87 22 R$ 1.243.180,56 0 R$ 0,00 16-jun-092 4-fev-09 1 R$ 11.616,70 23 R$ 9.500,00 0 R$ 0,00 23-abr-093 10-fev-09 2 R$ 216.320,00 31 R$ 143.840,00 0 R$ 0,00 15-abr-094 19-fev-09 4 R$ 48.495,60 30 R$ 38.364,00 0 R$ 0,00 29-mai-095 5-mar-09 1 R$ 74.061,24 2 R$ 74.000,00 0 R$ 0,00 13-mai-096 5-mar-09 1 R$ 13.587,86 21 R$ 8.883,60 0 R$ 0,00 14-mai-097 11-mar-09 1 R$ 330.008,00 34 R$ 203.200,00 0 R$ 0,00 16-jun-098 11-mar-09 1 R$ 120.826,67 4 R$ 120.826,00 0 R$ 0,00 16-jun-099 10-mar-09 1 R$ 21.000,00 9 R$ 10.348,80 0 R$ 0,00 15-jul-09
10 10-mar-09 1 R$ 14.000,00 1 R$ 0,00 1 R$ 14.000,00 17-jul-0911 18-mar-09 2 R$ 7.374,00 9 R$ 4.594,40 0 R$ 0,00 11-mai-0912 19-mar-09 2 R$ 10.040,00 21 R$ 3.530,00 0 R$ 0,00 16-jun-0913 19-mar-09 1 R$ 7.000,00 0 R$ 0,00 1 R$ 7.000,00 16-jun-0914 24-mar-09 1 R$ 8.973,20 31 R$ 4.540,00 0 R$ 0,00 26-jun-0915 23-mar-09 10 R$ 6.711,48 23 R$ 3.174,92 0 R$ 0,00 25-mai-0916 26-mar-09 1 R$ 19.935,00 14 R$ 11.280,00 0 R$ 0,00 14-mai-0917 30-mar-09 2 R$ 109.901,36 1 R$ 90.629,60 1 R$ 17.526,00 16-jun-0918 23-abr-09 3 R$ 3.680,00 12 R$ 2.061,00 0 R$ 0,00 17-jun-0919 30-abr-09 3 R$ 437.632,00 46 R$ 162.478,00 0 R$ 0,00 17-ago-0920 CANCELADO 21 7-mai-09 1 R$ 19.400,00 31 R$ 15.500,00 0 R$ 0,00 17-ago-0922 10-mai-09 14 R$ 33.383,00 27 R$ 14.682,00 0 R$ 0,00 5-ago-09
150
NÚMERO DATA DO PEDIDO
QUANT. ITENS / LOTES
VALOR ESTIMADO
QUANT. LICITANTES
VALOR ADJUDICADO
ITENS/LOTE PREJUD.
VALOR DOS ITENS
PREJUD.
DATA HOMOL.
23 25-mai-09 12 R$ 10.298,70 14 R$ 4.472,19 0 R$ 0,00 17-ago-0924 25-mai-09 1 R$ 24.450,40 11 R$ 17.030,40 0 R$ 0,00 28-ago-0925 29-mai-09 11 R$ 136.166,40 44 R$ 91.665,00 0 R$ 0,00 17-ago-0926 19-mar-09 1 R$ 7.000,00 1 R$ 0,00 1 R$ 7.000,00 17-ago-0927 10-jun-09 2 R$ 15.479,50 23 R$ 9.660,00 1 R$ 3.317,50 14-set-0928 12-jun-09 2 R$ 1.245,00 15 R$ 575,00 0 R$ 0,00 17-ago-0929 17-jun-09 1 R$ 5.037,50 23 R$ 2.103,60 0 R$ 0,00 17-ago-0930 30-mar-09 1 R$ 23.224,50 1 R$ 23.953,65 0 R$ 0,00 27-ago-0931 2-jul-09 2 R$ 279.201,80 3 R$ 143.562,69 0 R$ 0,00 1-out-0932 9-jul-09 1 R$ 43.423,33 12 R$ 18.199,00 0 R$ 0,00 23-set-0933 3-jul-09 8 R$ 11.416,35 17 R$ 5.564,85 3 R$ 5.312,24 8-out-0934 10-mar-09 1 R$ 24.651,20 3 R$ 0,00 1 R$ 24.651,20 10-set-0935 20-jul-09 1 R$ 48.338,64 8 R$ 44.301,12 0 R$ 0,00 23-out-0936 24-jul-09 3 R$ 17.103,70 43 R$ 6.965,10 0 R$ 0,00 30-set-0937 29-jul-09 3 R$ 24.642,00 13 R$ 10.932,70 0 R$ 0,00 30-set-0938 31-jul-09 2 R$ 15.148,00 1 R$ 14.960,00 0 R$ 0,00 23-set-0939 30-jul-09 1 R$ 42.697,90 2 R$ 42.697,00 0 R$ 0,00 23-set-0940 6-ago-09 1 R$ 6.763,67 2 R$ 4.998,00 0 R$ 0,00 1-out-0941 31-jul-09 13 R$ 9.124,87 7 R$ 3.777,00 7 R$ 926,57 9-out-0942 13-ago-09 9 R$ 84.418,00 20 R$ 24.269,50 0 R$ 0,00 23-set-0943 14-ago-09 1 R$ 18.004,00 18 R$ 6.645,00 0 R$ 0,00 23-set-0944 19-mar-09 1 R$ 7.000,00 1 R$ 4.480,00 0 R$ 0,00 30-set-0945 12-ago-09 1 R$ 43.569,55 1 R$ 41.120,34 0 R$ 0,00 9-out-0946 18-ago-09 16 R$ 6.311,79 7 R$ 289,35 15 R$ 5.490,84 23-nov-0947 20-ago-09 1 R$ 34.284,85 10 R$ 17.500,00 0 R$ 0,00 26-out-0948 21-ago-09 1 R$ 2.300.000,00 10 R$ 552.000,00 0 R$ 0,00 23-set-0949 1-set-09 7 R$ 35.086,90 22 R$ 17.961,50 1 R$ 2.085,00 26-out-0950 2-set-09 16 R$ 305.048,62 24 R$ 165.792,20 3 R$ 28.434,00 7-dez-0951 CANCELADO 52 14-set-09 2 R$ 58.375,00 7 R$ 40.750,00 0 R$ 0,00 9-nov-0953 9-set-09 4 R$ 9.507,00 6 R$ 0,00 4 R$ 9.507,00 23-nov-0954 21-set-09 2 R$ 9.690,00 15 R$ 7.470,00 0 R$ 0,00 11-nov-0955 25-set-09 1 R$ 77.172,56 41 R$ 58.903,98 0 R$ 0,00 23-dez-0956 16-set-09 48 R$ 10.351,62 7 R$ 5.905,28 0 R$ 0,00 25-nov-0957 1-out-09 1 R$ 219.130,00 25 R$ 194.302,57 0 R$ 0,00 23-dez-0958 1-out-09 1 R$ 27.436,50 3 R$ 24.139,00 0 R$ 0,00 30-nov-0959 5-out-09 1 R$ 36.895,82 25 R$ 30.773,76 0 R$ 0,00 17-dez-0960 8-out-09 1 R$ 68.755,42 31 R$ 58.142,34 0 R$ 0,00 2-fev-1061 3-jul-09 3 R$ 5.312,24 9 R$ 5.146,66 0 R$ 0,00 11-jan-1062 15-out-09 3 R$ 61.447,50 11 R$ 18.779,00 0 R$ 0,00 15-dez-0963 16-out-09 2 R$ 376.907,00 30 R$ 239.500,00 0 R$ 0,00 22-dez-09
151
NÚMERO DATA DO PEDIDO
QUANT. ITENS / LOTES
VALOR ESTIMADO
QUANT. LICITANTES
VALOR ADJUDICADO
ITENS/LOTE PREJUD.
VALOR DOS ITENS
PREJUD.
DATA HOMOL.
64 CANCELADO 65 22-out-09 3 R$ 72.213,40 10 R$ 44.519,00 0 R$ 0,00 28-dez-0966 29-out-09 1 R$ 46.808,00 1 R$ 0,00 1 R$ 46.808,00 13-jan-1067 10-nov-09 52 R$ 62.356,52 7 R$ 33.756,96 10 R$ 12.046,09 22-fev-1068 9-set-09 4 R$ 14.664,06 8 R$ 0,00 4 R$ 14.664,06 1-out-1069 9-nov-09 91 R$ 38.029,54 6 R$ 27.958,36 4 R$ 3.570,64 28-jan-1070 24-nov-09 7 R$ 52.286,30 35 R$ 34.427,58 1 R$ 698,00 22-fev-1071 26-nov-09 1 R$ 13.350,00 6 R$ 9.270,00 0 R$ 0,00 24-mar-1072 15-dez-09 1 R$ 6.150,00 10 R$ 5.910,00 0 R$ 0,00 1-fev-1073 16-dez-09 1 R$ 28.700,00 12 R$ 15.100,00 0 R$ 0,00 1-mar-10
Concorrências do ano 2009
NÚMERO DATA DO
PEDIDO QUANT. ITENS / LOTES
VALOR ESTIMADO
QUANT. LICITANTES
VALOR ADJUDICADO
ITENS/LOTE PREJUD.
VALOR DOS ITENS
PREJUD.
DATA HOMOL.
1 30-jun-09 1 R$ 589,55 2 R$ 800,00 0 R$ 0,00 23-set-092 24-set-09 1 R$ 1.240.061,11 12 R$ 1.005.494,65 0 R$ 0,00 19-abr-103 30-set-09 1 R$ 1.461.691,63 7 R$ 1.242.396,18 0 R$ 0,00 5-jan-10
Tomadas de Preços do ano 2009
NÚMERO DATA DO
PEDIDO QUANT. ITENS / LOTES
VALOR ESTIMADO
QUANT. LICITANTES
VALOR ADJUDICADO
ITENS/LOTE PREJUD.
VALOR DOS ITENS
PREJUD.
DATA HOMOL.
1 16-fev-09 1 R$ 92.399,95 7 R$ 69.580,00 0 R$ 0,00 17-ago-092 13-fev-09 1 R$ 327.655,38 4 R$ 313.500,00 0 R$ 0,00 28-dez-093 29-out-09 1 R$ 29.621,28 1 R$ 29.621,26 0 R$ 0,00 22-dez-094 5-nov-09 1 R$ 531.593,86 5 R$ 447.141,58 0 R$ 0,00 30-dez-09
152
4.2 Questionário aplicado aos servidores, apresentação das respostas e comentários
Foram consultados 35 servidores do quadro do TRE/PE, escolhidos aleatoriamente, em
atividade nos seguintes setores: Diretoria-Geral, Secretaria de Controle Interno, Secretaria de
Administração, Secretaria de Tecnologia da Informação, Secretaria de Gestão de Pessoas,
Comissão Permanente de Licitação, Assessoria de Editais e Contratos, Assessoria Jurídica da
Diretoria-Geral, Coordenadoria de Engenharia e Arquitetura, e Assessoria de Planejamento. Os
quantitativos de servidores consultados, por setor, foram preservados, com o fim de garantir o
anonimato.
O questionário, em um total de 10 perguntas, abordou temas ligados aos referenciais
teóricos utilizados, ao Princípio da Eficiência, e também à licitação pública. As respostas
apresentadas foram dispostas em gráfico de colunas, com o percentual de cada conjunto de
respostas. Segue abaixo o resultado, com os comentários individualizados por pergunta: PERGUNTA 1
O Princípio da Eficiência foi inserido no texto constitucional, através da Emenda Constitucional
n. 19/98, que o agregou aos originariamente contidos no art. 37 da Carta Magna: legalidade,
impessoalidade, moralidade e publicidade. Na sua opinião, marque as alternativas (quantas
desejar) que devem ser observadas para garantir uma melhor eficiência nos procedimentos de
compras de bens e serviços:
a) celeridade no andamento do processo
b) obedecer estritamente ao que determina a Lei
c) preocupar-se com o resultado da compra
d) permitir a participação de uma maior quantidade de licitantes
e) fiscalizar de perto a atuação de cada servidor envolvido
f) planejar compras com altos valores, agregando as de mesma natureza
g) fracionar as compras o máximo que puder
h) garantir que nenhum item licitado seja prejudicado (não tenha vencedor)
153
i) economizar o máximo que for possível no valor da compra
j) não se preocupar com o valor, mas com a qualidade do produto adquirido
k) avaliar os processos anteriores de mesma natureza
l) repetir sempre os mesmos procedimentos
m) tomar as decisões sempre ouvindo a assessoria jurídica
n) tomar as decisões sempre ouvindo o controle interno
o) preferir sempre a decisão colegiada à monocrática
p) punir exemplarmente o servidor que cometer um erro
q) aprender com os erros para que não se repitam
r) nunca decidir contrariando entendimento do Tribunal de Contas da União
s) Outras (especifique): utilizar doutrina e jurisprudência nas decisões administrativas, criar
bancos de modelos, controlar e programar as compras com o auxílio da informática, decidir
justificadamente quando contrariar decisão do Tribunal de Contas da União ou órgão interno e
observar a qualidade do bem adquirido.
RESPOSTAS
154
91,43%
31,43%
85,71%
62,86%
17,14%
42,86%
2,86%
57,14%48,57%
20,00%
85,71%
5,71%
34,29%
22,86%
42,86%
11,43%
97,14%
28,57%
17,14%
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
90,00%
100,00%PERCENTUAIS
ALTERNATIVAS
O QUE DEVE SER OBSERVADO PARAGARANTIR UMA MELHOR EFICIÊNCIA?
ABCDEFGHIJKLMNOPQRS
Fonte: O Autor COMENTÁRIO
O gráfico mostra que as respostas podem ser agrupadas segundo o nível percentual
alcançado. Destacam-se, em um primeiro grupo, respostas que obtiveram citação em percentual
superior a 80%. Ei-las: “Aprender com os erros para que não se repitam” (97,14%), “celeridade
no andamento do processo” (91,43%), “preocupar-se com o resultado da compra” (85,71%) e
“avaliar os processos anteriores de mesma natureza” (85,71%). Como se vê, todas demonstram
que existe uma percepção dos servidores da necessidade de avaliação e aprendizagem contínua,
bem como, em um primeiro momento, uma nítida vinculação do Princípio da Eficiência com a
celeridade processual e com a economicidade da compra.
155
Em um segundo grupo, pode-se citar respostas cujos percentuais variaram no intervalo de
40% a 80%. “Permitir a participação de uma maior quantidade de licitantes” (62,86%), “garantir
que nenhum item licitado seja prejudicado (não tenha vencedor)” (57,14%), “economizar o
máximo que for possível no valor da compra” (48,57%), “planejar compras com altos valores,
agregando as de mesma natureza” (42,86%), e “preferir sempre a decisão colegiada à
monocrática” (42,86%) mostram uma justa preocupação com o sucesso do procedimento
licitatório, mas também deixam transparecer dois receios que acometem os servidores públicos
que trabalham com licitações: o superfaturamento de compras, ao impor uma máxima economia,
e a decisão colegiada, como forma de pulverizar a responsabilidade por um possível fracasso ou
uma decisão injusta.
O terceiro grupo de respostas tem percentuais variando acima de 20% a até 40%. “Tomar
as decisões sempre ouvindo a assessoria jurídica” (34,29%), “obedecer estritamente ao que
determina a Lei” (31,43%), “nunca decidir contrariando entendimento do Tribunal de Contas da
União” (28,57%), “tomar as decisões sempre ouvindo o controle interno” (22,86%) apontam
para o cumprimento do Princípio da Legalidade como um fator importante para a segurança dos
servidores, como se entendessem que estariam respaldados em suas condutas, e, portanto,
irresponsabilizáveis. Porém, deve-se enaltecer que o cumprimento da lei deve e precisa continuar
a ser um pressuposto para a atividade administrativa. E mais: apenas isso não basta para
obtenção da excelência que o atual estágio de desenvolvimento exige.
Por último, o quarto grupo tem respostas no intervalo entre 0% e 20%. “Não se preocupar
com o valor, mas com a qualidade do produto adquirido” (20,00%), “fiscalizar de perto a atuação
de cada servidor envolvido” (17,14%), “punir exemplarmente o servidor que cometer um erro”
(11,43%), “repetir sempre os mesmos procedimentos” (5,71%) e “fracionar as compras o
máximo que puder” (2,86%) traduzem uma visão equivocada de gestão pública, que ainda
persiste na Administração Pública. A punição exemplar não é a melhor opção para a melhoria da
qualidade da atividade administrativa, assim como a repetição de procedimentos e a fiscalização
permanente dos servidores, bem como a maximização do fracionamento das compras.
156
PERGUNTA 2
Na sua opinião, os termos “eficiência”, “efetividade” e “eficácia” (marques apenas uma
alternativa):
a) são sinônimos
b) têm significados diferentes, não havendo ligação entre eles
c) têm significados diferentes, mas se interligam
d) representam três faces de uma mesma realidade
e) são antônimos
f) não sei
RESPOSTAS
2,86% 0,00%
68,57%
25,71%
2,86% 0,00%
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
PERCENTUAIS
1ALTERNATIVAS
EFICIÊNCIA x EFETIVIDADE x EFICÁCIA
ABCDEF
Fonte: O Autor
157
COMENTÁRIO
Observa-se que a maioria dos servidores consultados considera que os termos “eficiência”,
“efetividade” e “eficácia” têm significado diferente, mas apresentam uma ligação entre eles
(68,57%), ou são três faces de uma mesma realidade (25,71%). Portanto, pode-se concluir que
existe um entendimento contemporâneo, até mesmo porque não há, como se viu, um consenso
doutrinário quanto ao sentido de cada termo.
É importante frisar que, para efeito de se buscar um cumprimento do Princípio da
Eficiência, em um elevado grau, necessária se faz a verificação dessa tríplice interface nos casos
concretos postos sob apreciação.
PERGUNTA 3
O Estado precisa cumprir o princípio da eficiência pela seguinte razão (marque apenas uma
alternativa):
a) porque a Constituição Federal determina
b) porque é dever do Estado e direito do cidadão
c) porque é dever do Estado
d) não há como cumprir o princípio da eficiência na Administração Pública
e) porque o Tribunal de Contas da União exige essa observância
f) não sei
RESPOSTAS
158
11,43%
85,71%
2,86% 0,00% 0,00% 0,00%
0,00%10,00%20,00%30,00%40,00%50,00%60,00%70,00%80,00%90,00%
PERCENTUAIS
ALTERNATIVAS
PORQUE O ESTADO PRECISA CUMPRIR OPRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA?
ABCDEF
Fonte: O Autor
COMENTÁRIO
Bastante significativo o entendimento da maioria absoluta dos servidores consultados no
sentido de conceber como direito do cidadão o cumprimento pelo Estado do Princípio da
Eficiência. O reconhecimento do corpo de servidores públicos desse importante atributo que se
faz à eficiência nas atividades administrativas possibilita afirmar que há consciência
administrativa quanto ao dever de perseguir a efetivação desse princípio, podendo ser exigido
pelo cidadão seu cumprimento. Isso traz benefícios de ordem social, pois a cobrança exercida
pelo cidadão passa a ser admitida e respeitada pelo corpo funcional da instituição.
159
PERGUNTA 4
Segundo seu entendimento, a cidadania está garantida quando são respeitados quais direitos
(marque apenas uma alternativa):
a) direitos civis (liberdade, igualdade, direito de propriedade)
b) os anteriores mais os direitos políticos (direitos de votar e ser votado)
c) os anteriores mais os direitos sociais
(saúde, educação, proteção ao trabalhador)
d) os anteriores mais os direitos coletivos, difusos ou republicanos
(proteção ao meio ambiente, proteção ao consumidor, proteção da coisa pública)
e) os anteriores mais os que a convivência social exigir
f) não sei
RESPOSTAS
160
0,00%
8,57% 5,71%
17,14%
68,57%
0,00%
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
PERCENTUAIS
ALTERNATIVAS
A CIDADANIA ESTÁ GARANTIDA QUANDO SÃORESPEITADOS QUAIS DIREITOS?
ABCDEF
Fonte: O Autor
COMENTÁRIO
A amplitude dada ao conceito de cidadania é um fator importante na Administração
Pública, pois sinaliza a forma de tratamento que o cidadão irá receber quando necessitar dos
serviços públicos. Quanto mais amplo for o rol de direitos reconhecidos como integrantes da
cidadania, mais respeito terá o cidadão dos servidores públicos responsáveis pela atividade
administrativa. Observe-se que as respostas apresentadas para esta questão guardam coerência
com as respostas apresentadas para a questão anterior, de forma que se pode concluir que o
Princípio da Eficiência e a amplitude do conceito de cidadania são bem percebidos e aceitos pelo
conjunto de servidores consultados.
161
PERGUNTA 5
Marque as alternativas (quantas quiser) que melhor representam a forma de gestão de sua
instituição:
a) a administração se preocupa com o processo (procedimento)
b) a administração se preocupa em oferecer melhores serviços ao cidadão
c) a administração controla os servidores para evitar corrupção e nepotismo
d) a administração controla o desempenho e o resultado dos procedimentos
e) a administração não confia nos servidores
f) a administração dá uma certa liberdade aos servidores nas decisões
g) a administração decide através da alta direção
h) a administração delega o poder decisório a níveis inferiores
i) a administração estabelece procedimentos rígidos e formais
j) a administração prefere descentralizar o comando
k) nenhuma das alternativas
RESPOSTAS
162
Fonte: O Autor
COMENTÁRIO
Inicialmente, destaca-se um grupo formado por duas alternativas que obtiveram o mesmo
percentual (80%) e que bem diagnosticam o atual estágio de desenvolvimento da gestão pública
da instituição: um intermédio entre o modelo burocrático e o modelo gerencial. Isso importa uma
aparente contradição entre as respostas apresentadas. Mas há uma convivência de institutos
antagônicos nesse ambiente que chamou-se de híbrido e sincrético. São elas: “a administração se
preocupa com o processo (procedimento)” e “a administração se preocupa em oferecer melhores
serviços ao cidadão”.
Em um segundo momento, aparecem as seguintes citações: “a administração decide através
da alta direção” (62,86%) e “a administração estabelece procedimentos rígidos e formais”
(57,14%), de cunho em eminentemente burocrático, e que se contrapõem a “a administração dá
uma certa liberdade aos servidores nas decisões” (40,00%) e a “a administração controla o
80,00% 80,00%
28,57%
37,14%
5,71%
40,00%
62,86%
20,00%
57,14%
8,57%2,86%
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%PERCENTUAIS
ALTERNATIVAS
REPRESENTAÇÃO DA FORMA DE GESTÃO DA INSTITUIÇÃO
ABCDEFGHIJK
163
desempenho e o resultado dos procedimentos” (37,14%), que têm uma inclinação para o
gerencialismo. Por outro lado, “a administração controla os servidores para evitar corrupção e
nepotismo” (28,57%) e “a administração delega o poder decisório a níveis inferiores” (20,00%)
acentuam a contradição e o antagonismo.
Dessa forma, as respostas apresentadas confirmam que a administração da instituição
segue padrões delineadores dos dois modelos de gestão pública referidos, com uma tendência
ainda prevalecente da gestão burocrática. PERGUNTA 6
Na sua opinião, quais seriam os melhores procedimentos a adotar na administração pública
(marque quantas alternativas quiser):
a) deve-se conhecer os custos dos procedimentos
b) o custo é irrelevante, pois o Estado não visa o lucro
c) o comando decisório deve sempre ser centralizado
d) descentralizar o comando para servidores inferiores
e) os servidores precisam ser qualificados para os cargos que assumirem
f) não importa a qualificação pessoal do servidor, ele é peça de uma engrenagem
g) o resultado da atuação pública é mais importante
h) o mais importante é cumprir a lei
i) deve-se atender aos interesses da administração
j) deve-se atender ao interesse público
k) o servidor público tem sempre a razão
l) o cidadão tem sempre a razão
m) a razão deve ser negociada
n) as decisões devem ser monocráticas
164
o) as decisões devem ser colegiadas
p) nenhuma das alternativas
RESPOSTAS
Fonte: O Autor
COMENTÁRIO
Três alternativas obtiveram um nítido destaque: “deve-se atender ao interesse público”
(100,00%), “deve-se conhecer os custos dos procedimentos” (97,14%) e “os servidores precisam
ser qualificados para os cargos que assumirem” (97,14%). O sentimento do corpo funcional
tende, destarte, a buscar institutos da gestão pública gerencial. Merecem também ser citadas: “as
decisões devem ser colegiadas” (54,29%), “a razão deve ser negociada” (40,00%),
97,14%
0,00%
8,57%
37,14%
97,14%
11,43%
34,29%
5,71%
37,14%
100,00%
0,00%
2,86%
40,00%
2,86%
54,29%
0,00%
0,00%10,00%20,00%30,00%40,00%50,00%60,00%70,00%80,00%90,00%
100,00%PERCENTUAIS
ALTERNATIVAS
MELHORES PROCEDIMENTOS A ADOTAR NAADMINISTRAÇÃO PÚBLICA A
BCDEFGHIJKLMNOP
165
“descentralizar o comando para servidores inferiores” (37,14%) e “o resultado da atuação
pública é mais importante” (34,29%).
De outra sorte, sofreram total rejeição por parte dos servidores: “o custo é irrelevante, pois
o Estado não visa o lucro” e “o servidor público tem sempre a razão”.
Pode-se verificar, assim, que os servidores consultados percebem com acerto que há uma
tendência burocrática na forma de gestão da instituição, ao mesmo tempo em que defendem a
adoção de institutos do modelo gerencial de gestão, o que pode representar a possibilidade de, no
caso de uma aceleração na implantação do modelo gerencial, haver um apoio e uma
concordância dos servidores, facilitando o processo de mudança.
PERGUNTA 7
Quais são os indicadores que o Tribunal utiliza para avaliar a eficiência dos processos de
compras? (respostas abertas)
a) não sabe ou não respondeu
b) tempo
c) preço
d) relatório da Secretaria de Controle Interno
e) não existem
f) legalidade
g) informatização dos dados
RESPOSTAS
166
Fonte: O Autor
COMENTÁRIO
De proêmio, constata-se que a maioria absoluta dos servidores consultados (57,14%) não
sabe ou não respondeu quais indicadores são utilizados pela instituição para verificação da
eficiência nos procedimentos licitatórios. Verificou-se, porém, nos procedimentos licitatórios
consultados, que existem três itens que são considerados: tempo, preço e legalidade. Estes
indicadores foram citados, respectivamente, com 17,14%, 11,43%, e 5,71%, demonstrando que
essa utilização não é conhecida ou devidamente divulgada perante o corpo de servidores.
De qualquer sorte, mesmo considerando a existência dos indicadores citados, observamos
que mesmo havendo uma avaliação com vistas a um aprendizado contínuo, não são efetuadas
57,14%
17,14%
11,43%8,57% 5,71% 5,71% 5,71%
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
PERCENTUAIS
RESPOSTAS ABERTAS
INDICADORES UTILIZADOS NO TRE/PE
ABCDEFG
167
comparações entre processos, ficando o conhecimento adquirido como mera chancela de
validade para o procedimento, individualmente.
PERGUNTA 8
Utilize o espaço abaixo para sugerir mudanças nos procedimentos licitatórios que possam
melhorar a eficiência das compras públicas: (respostas abertas)
a) nenhum comentário
b) preocupar-se com o preço
c) melhorar a celeridade da compra
d) cumprir os procedimentos
e) monitorar os procedimentos
f) capacitar os servidores
g) comunicação entre os setores
h) melhorar a solicitação de compra
i) cumprir a lei
j) avaliar os procedimentos
k) planejar
l) conceder mais de poder de decisão aos setores
m) conhecer os custos
n) melhorar o sistema de registro de preços
o) informatizar os dados
p) preocupar-se com o resultado da compra
RESPOSTAS
168
25,71%
11,43%
17,14%
31,43%
2,86%
11,43%
8,57%
11,43%
17,14%
8,57%
2,86%
5,71% 5,71%
2,86%
2,86%
5,71%
0,00%
5,00%
10,00%
15,00%
20,00%
25,00%
30,00%
35,00%PERCENTUAIS
RESPOSTAS ABERTAS
SUGESTÃO DE MUDANÇAS NOSPROCEDIMENTOS
ABCDEFGHIJKLMNOP
Fonte: O Autor
COMENTÁRIO
As sugestões mais citadas foram “cumprir os procedimentos” (31,43%), “melhorar a
celeridade da compra” (17,14%), “cumprir a lei” (17,14%), “preocupar-se com o preço”,
“capacitar os servidores” e “melhorar a solicitação de compra”, estas três últimas com 11,43%, e
ainda, “avaliar os procedimentos” (8,57%), que podem ser justificadas se for considerada a
situação atual de gestão da instituição, que tem uma tendência ao modelo burocrático, seguidas
por três sugestões (“l”, “m” e “p”), com o mesmo percentual, cada uma, de 5,71%, de inspiração
gerencial.
PERGUNTA 9
169
Utilize o espaço para sugerir quais itens devem ser levados em consideração para avaliar a
eficiência de uma compra pública: (respostas abertas)
a) nenhum comentário
b) o preço
c) celeridade da compra
d) procedimento
e) capacidade dos servidores
f) comunicação entre os setores
g) a solicitação de compra
h) legalidade
i) avaliação dos procedimentos
j) planejamento
k) os custos
l) o resultado da compra
m) qualidade do bem adquirido
RESPOSTAS
170
22,86%
31,43%
42,86%
5,71%
2,86%
2,86%
2,86%
5,71%
5,71%
14,29%
25,71%
14,29%
51,43%
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
PERCENTUAIS
RESPOSTAS ABERTAS
SUGESTÃO DE INDICADORES
ABCDEFGHIJKLM
Fonte: O Autor
COMENTÁRIO
Notou-se uma destacada preocupação com a qualidade do produto (51,43%), que tem um
caráter de pós compra, não sendo, pois, objeto deste estudo, que se limitou a aferir a eficiência da
solicitação até o momento da homologação da compra. Em um segundo plano, percebe-se que a
celeridade (42,86%), o preço (31,43%), os custos (25,71%), o planejamento e o resultado da
compra, ambos com 14,29%, foram os itens mais citados pelos servidores consultados.
Merece ser sublinhado que 22,86% dos servidores não apresentaram qualquer sugestão,
que pode significar um desconhecimento sobre o assunto ou, talvez, um desinteresse. Pelo
conjunto de respostas a este questionamento, permanece a tendência de associar o Princípio da
Eficiência com celeridade e economicidade. Pode-se concluir que existe uma necessidade de,
171
dentro do ambiente da instituição, implementar ações no sentido de alargar o espectro da
eficiência, como princípio constitucional, para além da celeridade e economicidade, despertando
o corpo funcional para o seu melhor significado.
PERGUNTA 10
Gostaria de contribuir com mais alguma informação ou sugestão? Utilize o espaço abaixo. (respostas abertas)
a) nenhum comentário
b) melhorar a celeridade
c) capacitar os servidores
d) melhorar a comunicação entre os setores
e) avaliar os procedimentos
f) aumentar o poder de decisão dos níveis inferiores
g) preocupar-se com o resultado
h) preocupar-se com a qualidade do bem adquirido
172
RESPOSTAS
74,29%
2,86% 5,71% 5,71% 2,86% 2,86% 2,86% 2,86%
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%PERCENTUAIS
RESPOSTAS ABERTAS
SUGESTÕES PARA MELHORIA DA EFICIÊNCIA
ABCDEFGH
Fonte: O Autor
COMENTÁRIO
Estimulados a oferecerem outra sugestão, a maioria absoluta dos servidores silenciou. Os
demais ofertaram sugestões já abordadas nas outras perguntas, com exceção da sugestão de
melhorar a comunicação entre os setores, que obteve o percentual de 5,71%.
Por derradeiro, cumpre salientar que o questionário atingiu os objetivos propostos, que
foram: avaliar o nível de entendimento do Princípio da Eficiência e do conceito moderno de
cidadania; diagnosticar a forma de gestão da instituição; perquirir sobre quais procedimentos
precisam ser adotados, revelando a tendência atual de passagem da gestão burocrática para a
gerencial; catalogar os indicadores utilizados pela instituição na avaliação de eficiência dos
procedimentos licitatórios e colher sugestões sobre quais indicadores devem ser implementados;
e levantar sugestões para melhoria da eficiência nas licitações.
173
5 METODOLOGIA PARA AFERIÇÃO DO GRAU DE EFICIÊNCIA
5.1 Indicadores escolhidos
A escolha de indicadores é um importante momento na avaliação de procedimentos.
Deve-se evitar, por um lado, que haja uma multiplicidade de elementos a serem considerados,
pois pode tornar a busca em trabalho cansativo e de alta complexidade, fazendo com que a
viabilidade desse processo de avaliação resulte em um excessivo dispêndio de recursos para o
órgão. Por outro lado, os indicadores escolhidos devem refletir o que se busca compreender e
avaliar, de forma, se possível, simples, e compreensível para a maioria dos servidores públicos,
ou então não se chegará a uma ferramenta utilizável no dia a dia.
Quando se estudou o Princípio da Eficiência no Capítulo 1, considerou-se que esse
princípio apresenta três interfaces: procedimento, custo e resultado. A essas três interfaces
deram-se o nome de eficiência do procedimento ou eficiência stricto sensu, eficiência dos custos
ou efetividade, e eficiência dos resultados ou eficácia, respectivamente. Portanto, os indicadores
deverão abarcar essas três dimensões do Princípio da Eficiência. Bucar-se-á, destarte, estabelecer
um índice de eficiência para os procedimentos licitatórios através do levantamento de cinco
indicadores.
Os dados necessários para cálculo dos indicadores a seguir apresentados foram retirados
dos procedimentos licitatórios pesquisados e representam fatos concretos realizados.
5.1.1 Primeiro indicador: escolha do eficiente procedimento de compra - EPC
O primeiro indicador a ser examinado seria a escolha do eficiente procedimento de
compra. A Lei n. 8.666/93, que trata das licitações na Administração Pública, estabelece algumas
formas de compras: dispensa de licitação, inexigibilidade, convite, tomada de preços e
concorrência. Geralmente, a escolha se dá pelo tipo de objeto licitado e pelo valor estimado da
174
aquisição. Além destas modalidades, temos ainda o Pregão, em duas formas, presencial e
eletrônico. Estes últimos somente utilizados para compras de bens e serviços comuns.
Nos casos em que o gestor público pode escolher entre mais de uma forma de compra é
que surge a necessidade de se verificar se a sua escolha, além de legal, é adequada para o caso.
Fazer uma concorrência, que tem um custo muito alto para a Administração, somente se justifica
quando o valor da compra e a provável economia daí advinda justifique tal procedimento. Assim,
no caso, seria legal a escolha pela modalidade concorrência, mas não seria o procedimento
adequado.
A Lei n. 8.666/93 estabeleceu critérios monetários para a escolha da modalidade de
licitação, separando-se em compras ou serviços e obras de engenharia, que podem ser resumidos
na tabela abaixo:
MODALIDADE
DE LICITAÇÃO
VALOR MÁXIMO
ESTIMADO DAS COMPRAS
OU SERVIÇOS
VALOR MÁXIMO
ESTIMADO DOS SERVIÇOS
OU OBRAS DE
ENGENHARIA
Convite R$ 80.000,00 R$ 150.000,00
Tomada de Preços R$ 650.000,00 R$ 1.500.000,00
Concorrência Acima de R$ 650.000,00 Acima de R$ 1.500.000,00
Pregão Eletrônico Não há limite mínimo ou máximo Não há limite mínimo ou máximo
Pregão Presencial Não há limite mínimo ou máximo Não há limite mínimo ou máximo
Além desses elementos, a Lei de Licitações permite, no artigo 24, a dispensa de licitação
nas compras ou serviços cujo valor estimado seja de até R$ 8.000,00 (oito mil reais) e nos
serviços e obras de engenharia cujo valor estimado seja de até R$ 15.000,00 (quinze mil reais).
Entende-se que qualquer procedimento licitatório que não resulte em, no mínimo, uma economia
de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) não é adequado, pois o custo do procedimento, se houver o
cômputo de todos os recursos envolvidos (recursos humanos, material de expediente, despesa
com publicação, entre outros), poderá ser muito próximo a esse valor, excentuando-se, porém,
casos em que o objeto da licitação apresente características que dificulte essa economia, como no
175
caso das telecomunicações, onde há uma pequena quantidades de empresas que prestam os
serviços.
É, pois, um indicador qualitativo, que deve ser mensurado com bom senso, observando-se
se há uma conduta diversa da escolhida que poderia trazer melhor resultado. Será considerado
para este indicador um peso 4 (quatro) na apuração do índice de eficiência, dando importância
igual à legalidade e à escolha do correto procedimento. Cada item desse indicador (legalidade e
adequação do procedimento) representará, portanto, 50% (cinquenta por cento) de sua
contribuição para apuração do índice de eficiência.
A tabela abaixo apresenta, destarte, as possibilidades de quantificação deste indicador:
COMPONENTES DO EPC ATENDIDO NÃO ATENDIDO
Legalidade 50% 0%
Adequação do procedimento 50% 0%
Assim, o indicador varia nos seguintes intervalos: se não atendidos os dois componentes,
valor percentual nulo; se atendido apenas um deles, 50%; e, se atendidos os dois componentes,
obtém-se o percentual de 100%.
A escolha do adequado procedimento interliga-se ao próximo indicador, pois a opção por
um determinado procedimento implica diretamente na sua duração, que é um fator importante
para a avaliação, e será considerada no próximo indicador escolhido.
5.1.2 Segundo indicador: duração razoável do procedimento - DRP
A duração razoável do procedimento seria um índice quantificado em dias úteis e
consideraria o tipo de procedimento adotado, uma vez que os prazos são diversos para cada tipo
de procedimento. Este indicador serviria apenas para comparar duração dos procedimentos de
mesma natureza, se tomado de forma absoluta. No entanto, se tomarmos como referência um
valor atribuído que leve em consideração o tipo de modalidade de licitação sob a avaliação,
176
torna-se um relevante indicador para determinar em quais procedimentos há uma maior
dificuldade da administração em cumprir com os prazos.
Busca-se avaliar se não houve lentidão no processo de compra. Essa lentidão pode
resultar de diversos fatores, tais como, deficiência do projeto básico ou termo de referência,
retardo nos atos administrativos preparatórios para o certame (fase interna), ou também
provocada pelos licitantes (fase externa), pela apresentação de pedidos de esclarecimentos,
impugnações ou recursos ou pela republicação de editais em decorrência de erros.
O Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco estabeleceu, através da Portaria n.
390/2008, prazos internos para realização dos atos administrativos, considerando a complexidade
dos procedimentos, conforme tabela que segue:
ITEM Evento Prazo
01 Pedido do setor solicitante 5 (cinco) meses, no mínimo, de antecedência do início da execução
02 Para informação de disponibilidade orçamentária – SOF 1 dia útil
03 Instauração do processo licitatório – DG 1 dia útil
04 Elaboração da minuta de Edital e Contrato – ASSEC
10 dias úteis – Pregão 10 dias úteis – Convite 15 dias úteis – Tomada de Preços 20 dias úteis – Concorrência
05 Parecer Jurídico referente à minuta de Edital e Contrato – ASSDG
5 dias úteis – Pregão / Convite 8 dias úteis – Tomada de Preços10 dias úteis – Concorrência
06 Formalização do Instrumento Contratual – ASSEC 5 dias úteis
07 Realização da Licitação – CPL Prazos legais
08 Parecer final da Licitação – SCI
5 dias úteis – Pregão 5 dias úteis – Convite 8 dias úteis – Tomada de Preços10 dias úteis – Concorrência
09 Diligências solicitadas ao setor requisitante, a qualquer tempo, para providenciar documentação ou prestar esclarecimentos.
2 dias úteis (interno) 8 dias úteis (externo)
Fonte: TRE/PE
177
Os prazos acima fixados, somados aos determinados pela Lei n. 8.666/93, que regula os
procedimentos de convite, tomada de preços e concorrência, e aos determinados pela Lei n.
10.520/02, que regula os procedimentos do pregão, presencial e eletrônico, resultam nos
seguintes quantitativos médios de dias úteis, considerando também os prazos para os recursos
previstos no artigo 109 da Lei n. 8.666/93:
MODALIDE DE LICITAÇÃO QUANTITATIVO DE DIAS ÚTEIS
Convite 50 dias úteis
Tomada de Preços 87 dias úteis
Concorrência 106 dias úteis
Pregão Presencial 65 dias úteis
Pregão Eletrônico 65 dias úteis Fonte: O Autor
Este indicador, de caráter quantitativo, terá peso de 1,5 sobre o índice de eficiência. Se o
procedimento licitatório se dá no exato prazo médio acima considerado, será computado metade
do seu valor. A cada redução ou aumento do quantitativo de dias, será aumentado ou diminuído
o índice, inversamente aos dias úteis utilizados. Para efeito de quantificação dos dias úteis, serão
considerados para cada 30 (trinta) dias corridos, uma média de 21 dias úteis, excluindo-se 8 dias
referentes aos sábados e domingos, e um dia para os feriados, em média. Essa forma de calcular
os dias úteis facilita para o avaliador a obtenção dos dados, mas nada impede que a contagem se
dê pelo calendário, contando-se um a um.
Portanto, podemos resumir a apuração desse indicador pela seguinte fórmula, cujo
resultado será um percentual:
DRP = 1,5 – (DT/30*21)
NMD
Onde:
DRP - Duração razoável do procedimento
178
DT – Dias corridos entre a data do pedido de compra e a data de homologação do resultado do
certame
NMD – Número médio de dias úteis previstos para o procedimento.
Os percentuais superiores a 100% e os inferiores a 0% devem ser desprezados, grafando-
se, para estes casos, 100% e 0%, respectivamente.
5.1.3 Terceiro indicador: economicidade da compra - EC
Antes de efetuar qualquer compra, a Administração Pública faz uma pesquisa de mercado
onde estabelece um valor estimado para o objeto que está sendo licitado. No caso do indicador
economicidade da compra, de caráter quantitativo, busca-se encontrar o percentual de redução do
preço em relação ao valor estimado pelo órgão licitante. Este indicador terá peso de 1,5 sobre o
índice de eficiência. A cada redução ou aumento do valor adjudicado em relação ao valor
estimado, será aumentado ou diminuído o índice, inversamente.
Considera-se que se a compra foi efetuada pelo valor estimado, o indicador terá como
resultado 50%. À medida que haja diminuição do valor adjudicado, aumenta-se o índice na
mesma proporção, desprezando-se, também, os valores superiores a 100% e os inferiores a 0%,
nos mesmos moldes do anterior indicador.
Segue a fórmula para cálculo do indicador, lembrando que sempre que houver itens
prejudicados, o valor estimado destes itens deve ser abatido do valor estimado da compra (VEC):
EC = 1,5 – (VAC/VEC)
Onde:
EC – Economicidade da compra
VAC – Valor adjudicado da compra
179
VEC – Valor estimado da compra
Nos casos em que o critério de julgamento do certame licitatório seja o de maior oferta,
há a necessidade de inversão dos fatores da divisão, passando a fórmula a ser:
EC = 1,5 – (VEC/VAC)
5.1.4 Quarto indicador: divulgação da compra - DC
A quantidade de licitantes que comparecem para o certame licitatório é também dado
importante para se saber se houve realmente uma disputa de mercado pelo melhor preço. Assim,
este índice quantitativo avaliaria se o órgão licitante fez uma competente divulgação do processo
de compra, pela quantidade de licitantes que participaram do certame. Geralmente, processos em
que o número de licitantes é pequeno resultam em contratações problemáticas, e podem ter
origem em diversos fatores, tais como: pesquisa de preços mal realizada; ou difíceis condições
para execução do contrato; ou excesso de formalismo no procedimento licitatório.
Este indicador terá peso de 1,5 sobre o índice de eficiência. Para cada licitante que
participou do certame licitatório, 10% é considerado. Portanto, se 8 licitantes participaram, o
índice é de 80%. Aplica-se a seguinte fórmula, desprezando os percentuais superiores a 100%:
DC = NL*10
100
Onde:
DC – Divulgação da compra
NL – Número de licitantes
180
5.1.5 Quinto indicador: bom êxito na compra - BEC
O bom êxito na compra refletiria o percentual de itens para os quais houve a adjudicação
da licitação, ou seja, os percentuais de itens onde houve vencedor. Quando um item não tem
vencedor é chamado de item deserto, quando não participa nenhum licitante, ou prejudicado,
quando mesmo havendo participantes, todos são desclassificados. Se a Administração conseguiu
vencedores para todos os itens, este indicador, de caráter quantitativo, será de 100%, resultando
em um grau máximo de sucesso da compra. Terá também o peso de 1,5 sobre o índice de
eficiência.
Seu cálculo se dá pela seguinte fórmula:
BEC = NILA/NILL
Onde:
BEC – Bom êxito da compra
NILA – Número de itens ou lotes adjudicados
NILL – Número de itens ou lotes licitados
5.2 Índice de eficiência – IE
Considerando os indicadores acima expostos, tem-se que o índice de eficiência do
procedimento licitatório será o resultante da seguinte fórmula:
IE = (EPC * 4) + (DRP * 1,5) + (EC * 1,5) + (DC * 1,5) + (BEC * 1,5)
10
181
onde:
IE – Índice de eficiência
EPC – Escolha do eficiente procedimento de compra
DRP – Duração razoável do procedimento
EC – Economicidade da compra
DC – Divulgação da compra
BEC – Bom êxito na compra
Nas tabelas que seguem, apresentam-se os índices por processo pesquisado, calculados
pela aplicação da metodologia proposta, chegando-se ao índice de eficiência pela fórmula acima,
em percentuais:
PREGÕES ELETRÔNICOS E PRESENCIAIS DO ANO DE 2008 NÚMERO EPC DRP EC DC BEC IE
1 100,00% 37,54% 100,00% 50,00%
100,00% 83,13%
2 CANCELADO 3
100,00% 0,00% 100,00% 70,00%
33,33% 70,50%4
50,00% 4,15% 65,09% 10,00%
100,00% 46,89%5
50,00% 0,00% 75,01% 50,00%
100,00% 53,75%6
100,00% 59,08% 89,05% 60,00%
100,00% 86,22%7
100,00% 80,62% 100,00% 100,00%
100,00% 97,09%8
100,00% 0,00% 54,53% 100,00%
100,00% 78,18%9
100,00% 0,00% 52,27% 80,00%
100,00% 74,84%10
100,00% 8,46% 70,35% 10,00%
100,00% 68,32%11
100,00% 0,00% 68,93% 100,00%
100,00% 80,34%12
100,00% 0,00% 85,03% 60,00%
100,00% 76,75%13
100,00% 88,15% 85,04% 100,00%
100,00% 95,98%14
100,00% 28,92% 93,38% 30,00%
100,00% 77,84%
182
NÚMERO EPC DRP EC DC BEC IE
15 50,00% 0,00% 52,70% 10,00%
100,00% 44,41%
16 100,00% 45,08% 71,73% 10,00%
100,00% 74,02%
17 100,00% 54,77% 100,00% 10,00%
100,00% 79,72%
18 100,00% 25,69% 98,69% 100,00%
100,00% 88,66%
19 50,00% 79,54% 100,00% 100,00%
100,00% 76,93%
20 100,00% 0,00% 100,00% 100,00%
95,24% 84,29%
21 100,00% 67,69% 59,23% 30,00%
100,00% 78,54%
22 50,00% 83,85% 100,00% 60,00%
100,00% 71,58%
23 100,00% 65,54% 100,00% 100,00%
100,00% 94,83%
24 100,00% 58,00% 55,00% 10,00%
100,00% 73,45%
25 100,00% 87,08% 100,00% 100,00% 100,00% 98,06%
26 100,00% 74,15% 100,00% 100,00%
94,59% 95,31%27
50,00% 16,00% 0,00% 50,00%
0,00% 29,90%28
100,00% 100,00% 100,00% 100,00%
100,00% 100,00%29
100,00% 36,46% 87,89% 100,00%
85,71% 86,51%30
100,00% 50,46% 76,36% 100,00%
100,00% 89,02%31
100,00% 94,62% 98,28% 100,00%
100,00% 98,93%32
100,00% 0,00% 100,00% 100,00%
64,71% 79,71%33
100,00% 41,85% 50,00% 50,00%
100,00% 76,28%34
50,00% 79,54% 80,43% 40,00%
54,55% 58,18%35
50,00% 74,15% 100,00% 100,00%
100,00% 76,12%36
50,00% 51,54% 0,00% 20,00%
0,00% 30,73%37
100,00% 89,23% 100,00% 100,00%
100,00% 98,38%38
100,00% 74,15% 100,00% 100,00%
100,00% 96,12%39
50,00% 91,38% 67,91% 100,00%
100,00% 73,89%
183
NÚMERO EPC DRP EC DC BEC IE
40 100,00% 66,62% 86,04% 100,00%
100,00% 92,90%
41 50,00% 97,85% 67,90% 70,00%
100,00% 70,36%
42 100,00% 44,00% 55,57% 20,00%
100,00% 72,94%
43 100,00% 23,54% 75,03% 100,00%
87,50% 82,91%
44 50,00% 100,00% 0,00% 30,00%
0,00% 39,50%
45 100,00% 72,00% 100,00% 100,00%
100,00% 95,80%
46 100,00% 87,08% 90,54% 100,00%
100,00% 96,64%
47 100,00% 59,08% 100,00% 100,00%
83,33% 91,36%
48 50,00% 81,69% 50,00% 20,00%
100,00% 57,75%
49 CANCELADO 50
100,00% 80,62% 100,00% 100,00%
60,00% 91,09%51
50,00% 92,46% 50,09% 10,00%
100,00% 57,88%52
100,00% 69,85% 84,36% 30,00%
97,60% 82,27%53
100,00% 58,00% 100,00% 100,00%
100,00% 93,70%54
50,00% 70,92% 71,23% 100,00%
100,00% 71,32%55
50,00% 11,69% 51,47% 20,00%
100,00% 47,47%56
100,00% 59,08% 82,58% 100,00%
100,00% 91,25%57
100,00% 96,77% 100,00% 100,00%
100,00% 99,52%58
100,00% 80,62% 90,16% 100,00%
94,12% 94,73%59
50,00% 100,00% 100,00% 90,00%
100,00% 78,50%60
50,00% 76,31% 50,00% 40,00%
100,00% 59,95%61
100,00% 0,00% 0,00% 30,00%
100,00% 59,50%62
100,00% 94,62% 100,00% 100,00%
100,00% 99,19%63
50,00% 95,69% 68,57% 60,00%
80,00% 65,64%64
50,00% 59,08% 50,13% 70,00%
100,00% 61,88%
184
NÚMERO EPC DRP EC DC BEC IE
65 50,00% 0,00% 0,00% 50,00%
0,00% 27,50%
66 100,00% 91,38% 100,00% 100,00%
100,00% 98,71%
67 100,00% 92,46% 99,86% 100,00%
90,91% 97,48%
68 100,00% 95,69% 100,00% 100,00%
100,00% 99,35%
69 100,00% 65,54% 64,92% 100,00%
66,67% 84,57%
70 50,00% 98,92% 58,42% 70,00%
100,00% 69,10%
71 100,00% 44,00% 100,00% 70,00%
100,00% 87,10%
72 100,00% 100,00% 95,38% 100,00%
100,00% 99,31%
73 100,00% 100,00% 72,48% 20,00%
100,00% 83,87%
74 100,00% 88,15% 65,21% 100,00%
100,00% 93,00%
75 50,00% 19,23% 61,74% 80,00%
100,00% 59,15%
76 100,00% 97,85% 86,62% 40,00%
100,00% 88,67%
77 50,00% 0,00% 66,73% 60,00%
100,00% 54,01%
78 50,00% 69,85% 50,02% 10,00%
100,00% 54,48%
79 100,00% 93,54% 67,18% 80,00%
100,00% 91,11%
80 50,00% 30,00% 51,33% 20,00%
100,00% 50,20%
81 50,00% 70,92% 85,40% 80,00%
100,00% 70,45%
82 50,00% 76,31% 51,23% 10,00%
100,00% 55,63%
83 50,00% 93,54% 88,63% 30,00%
100,00% 66,83%
84 100,00% 78,46% 84,79% 60,00%
100,00% 88,49%
85 100,00% 78,46% 100,00% 50,00%
100,00% 89,27%
86 50,00% 70,92% 67,15% 100,00%
66,67% 65,71%
87 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%
100,00% 100,00%
88 50,00% 0,00% 71,62% 40,00%
100,00% 51,74%
89 100,00% 87,08% 100,00% 100,00%
100,00% 98,06%
185
NÚMERO EPC DRP EC DC BEC IE
90 50,00% 24,62% 58,24% 30,00%
25,00% 40,68%
91 100,00% 52,62% 58,57% 100,00%
100,00% 86,68%
92 100,00% 78,46% 94,05% 70,00%
66,67% 86,38%
93 50,00% 93,54% 93,12% 100,00%
100,00% 78,00%
94 50,00% 100,00% 60,09% 20,00%
100,00% 62,01%
95 100,00% 84,92% 69,80% 100,00%
100,00% 93,21%
96 100,00% 79,54% 79,31% 90,00%
95,00% 91,58%
97 50,00% 90,31% 72,65% 100,00%
100,00% 74,44%
98 100,00% 83,85% 96,85% 50,00%
100,00% 89,60%
99 CANCELADO 100
100,00% 0,00% 52,08% 10,00%
100,00% 64,31%101 CANCELADO 102
100,00% 96,77% 81,44% 50,00%
100,00% 89,23%103
100,00% 87,08% 67,20% 50,00%
100,00% 85,64%104
100,00% 91,38% 100,00% 100,00%
50,00% 91,21%105
100,00% 100,00% 95,49% 20,00%
100,00% 87,32%106
50,00% 100,00% 65,56% 60,00%
100,00% 68,83%107 CANCELADO 108
100,00% 76,31% 74,46% 60,00%
100,00% 86,62%109
100,00% 0,00% 58,37% 100,00%
100,00% 78,76%110
100,00% 11,69% 92,29% 100,00%
100,00% 85,60%111
100,00% 95,69% 100,00% 100,00%
100,00% 99,35%112
50,00% 14,92% 61,86% 70,00%
100,00% 57,02%113
100,00% 19,23% 82,22% 100,00%
75,00% 81,47%
186
CONCORRÊNCIAS DO ANO DE 2008
NÚMERO EPC DRP EC DC BEC IE
1 100,00% 59,25% 61,26% 60,00% 100,00% 82,08%
2 50,00% 59,25% 55,40% 60,00% 100,00% 61,20%
TOMADAS DE PREÇOS DO ANO DE 2008
NÚMERO EPC DRP EC DC BEC IE
1 50,00% 46,67% 56,88% 40,00% 100,00% 56,53%
2 50,00% 100,00% 51,00% 10,00% 100,00% 59,15%
PREGÕES ELETRÔNICOS E PRESENCIAIS DO ANO DE 2009
NÚMERO EPC DRP EC DC BEC IE
1 100,00% 0,00% 67,77% 100,00% 100,00% 80,17%2 50,00% 64,46% 68,22% 100,00% 100,00% 69,90%3 100,00% 79,54% 83,51% 100,00% 100,00% 94,46%4 100,00% 41,85% 70,89% 100,00% 100,00% 86,91%5 50,00% 74,15% 50,08% 20,00% 100,00% 56,64%6 50,00% 73,08% 84,62% 100,00% 100,00% 73,65%7 100,00% 44,00% 88,43% 100,00% 100,00% 89,86%8 100,00% 44,00% 50,00% 40,00% 100,00% 75,10%9 100,00% 11,69% 100,00% 90,00% 100,00% 85,25%10 100,00% 9,54% 0,00% 10,00% 0,00% 42,93%11 50,00% 90,31% 87,69% 90,00% 100,00% 75,20%12 50,00% 52,62% 100,00% 100,00% 100,00% 72,89%13 50,00% 52,62% 0,00% 0,00% 0,00% 27,89%14 50,00% 47,23% 99,40% 100,00% 100,00% 72,00%15 50,00% 80,62% 100,00% 100,00% 100,00% 77,09%16 100,00% 95,69% 93,42% 100,00% 100,00% 98,37%17 100,00% 64,46% 51,89% 10,00% 50,00% 66,45%
187
NÚMERO EPC DRP EC DC BEC IE
18 50,00% 89,23% 93,99% 100,00% 100,00% 77,48%19 100,00% 31,08% 100,00% 100,00% 100,00% 89,66%20 CANCELADO21 100,00% 38,62% 70,10% 100,00% 100,00% 86,31%22 100,00% 54,77% 100,00% 100,00% 100,00% 93,22%23 50,00% 58,00% 100,00% 100,00% 100,00% 73,70%24 100,00% 46,15% 80,35% 100,00% 100,00% 88,98%25 100,00% 62,31% 82,68% 100,00% 100,00% 91,75%26 50,00% 0,00% 0,00% 10,00% 0,00% 21,50%27 50,00% 45,08% 70,57% 100,00% 50,00% 59,85%28 50,00% 77,38% 100,00% 100,00% 100,00% 76,61%29 50,00% 82,77% 100,00% 100,00% 100,00% 77,42%30 100,00% 0,00% 46,86% 10,00% 100,00% 63,53%31 100,00% 50,46% 98,58% 30,00% 100,00% 81,86%32 100,00% 66,62% 100,00% 100,00% 100,00% 94,99%33 50,00% 44,00% 58,83% 100,00% 62,50% 59,80%34 100,00% 0,00% 0,00% 100,00% 0,00% 55,00%35 100,00% 46,15% 58,35% 80,00% 100,00% 82,68%36 100,00% 75,23% 100,00% 100,00% 100,00% 96,28%37 100,00% 80,62% 100,00% 100,00% 100,00% 97,09%38 100,00% 90,31% 51,24% 10,00% 100,00% 77,73%39 100,00% 89,23% 50,00% 20,00% 100,00% 78,88%40 50,00% 88,15% 76,11% 20,00% 100,00% 62,64%41 100,00% 73,08% 100,00% 70,00% 46,15% 83,38%42 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%43 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%44 50,00% 0,00% 86,00% 10,00% 100,00% 49,40%45 100,00% 86,00% 55,62% 10,00% 100,00% 77,74%46 50,00% 44,00% 100,00% 70,00% 6,25% 53,04%47 100,00% 76,31% 98,96% 100,00% 100,00% 96,29%48 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00%49 100,00% 89,23% 95,57% 100,00% 85,71% 95,58%50 100,00% 45,08% 95,28% 100,00% 81,25% 88,24%
188
NÚMERO EPC DRP EC DC BEC IE
51 CANCELADO52 100,00% 88,15% 80,19% 70,00% 100,00% 90,75%53 50,00% 67,69% 0,00% 60,00% 0,00% 39,15%54 50,00% 93,54% 72,91% 100,00% 100,00% 74,97%55 100,00% 52,62% 73,67% 100,00% 100,00% 88,94%56 50,00% 73,08% 92,95% 70,00% 100,00% 70,40%57 100,00% 59,08% 61,33% 100,00% 100,00% 88,06%58 100,00% 83,85% 62,02% 30,00% 100,00% 81,38%59 100,00% 69,85% 66,59% 100,00% 100,00% 90,47%60 100,00% 24,39% 65,44% 100,00% 100,00% 83,47%61 50,00% 0,00% 53,12% 90,00% 100,00% 56,47%62 100,00% 82,77% 100,00% 100,00% 100,00% 97,42%63 100,00% 76,31% 86,46% 100,00% 100,00% 94,41%64 CANCELADO 65 100,00% 76,31% 88,35% 100,00% 100,00% 94,70%66 100,00% 66,62% 0,00% 10,00% 0,00% 51,49%67 100,00% 36,46% 82,90% 70,00% 80,77% 80,52%68 100,00% 0,00% 0,00% 80,00% 0,00% 52,00%69 100,00% 62,31% 68,86% 60,00% 95,60% 83,02%70 100,00% 51,54% 83,26% 100,00% 85,71% 88,08%71 50,00% 21,38% 80,56% 60,00% 100,00% 59,29%72 50,00% 96,77% 53,90% 100,00% 100,00% 72,60%73 100,00% 67,69% 97,39% 100,00% 100,00% 94,76%
CONCORRÊNCIAS DO ANO DE 2009
NÚMERO EPC DRP EC DC BEC IE
1 100,00% 92,92% 76,31% 20,00% 100,00% 83,38%
2 50,00% 12,36% 68,92% 100,00% 100,00% 62,19%
3 50,00% 85,00% 65,00% 70,00% 100,00% 68,00%
189
TOMADAS DE PREÇOS DE 2009 NÚMERO EPC DRP EC DC BEC IE
1 50,00% 2,41% 74,70% 70,00% 100,00% 57,07%
2 100,00% 0,00% 54,32% 40,00% 100,00% 69,15%
3 50,00% 100,00% 50,00% 10,00% 100,00% 59,00%
4 100,00% 100,00% 65,89% 50,00% 100,00% 87,38%
5.3 Análise dos índices de eficiência calculados
A análise dos índices de eficiência calculados mostra que os procedimentos que obtiveram
percentual elevado foram aqueles cujos materiais licitados possuíam uma grande quantidade de
fornecedores no mercado. A grande participação de licitantes provoca uma maior redução do
preço final do produto, ao tempo em que impede que o item licitado não obtenha vencedor.
Pode-se então afirmar que, nas licitações de bens facilmente encontrados no mercado, deve-se
facilitar a participação de uma maior quantidade de licitantes, evitando-se maiores exigências, de
forma a obter uma maior redução de preço e o sucesso da licitação para todos os itens. É o caso
das licitações que envolvem material gráfico, material de informática e material de expediente.
Nas licitações de bens em que haja uma pequena quantidade de fornecedores no mercado,
deve-se aglutinar, no máximo possível, itens a serem licitados, tornando atrativa a disputa para
os poucos fornecedores existentes. Geralmente, nestes casos, os poucos fornecedores são
empresas de grande porte que não têm interesse em participar de certames que envolvem
pequenas quantias, ou participam oferecendo valores, praticamente, sem qualquer redução de
preço. É o caso das licitações que envolvem telefonia.
Nas licitações de obras de engenharia, mostra-se necessário respeitar os limites de
modalidade de licitação previstos na Lei nº. 8.666/93, evitando-se licitar, por exemplo, através de
concorrência, quando o valor estimado da licitação permite que ocorra na modalidade tomada de
preços. Apesar de legal, o procedimento não é adequado, pois demanda um tempo superior, e
envolve maiores despesas para o órgão e para os licitantes, que, em razão disso, oferecem
propostas com valores muito pouco reduzidos.
190
Deve-se evitar, também, licitações com valores estimados inferiores a R$ 10.000,00 (dez
mil reais), levando-se em consideração que há um custo praticamente fixo para o órgão, em cada
licitação, decorrente das despesas de recursos humanos (elaboração de edital, parecer jurídico,
realização da sessão pública) e de publicação dos instrumentos exigidos pela lei. Se o valor for
inferior a R$ 8.000,00 (oito mil reais), pode-se optar pela dispensa de licitação. Se for maior, a
licitação não se faz viável economicamente, haja vista que a redução do preço não comporta o
gasto que envolve o certame, impondo a tentativa de se aglutinar outros itens aos licitados, para
elevar o preço estimado da compra.
Diminuir o quantitativo de licitações é uma boa providência. Para tanto, é imprescindível
um melhor planejamento das compras, de forma que se evitem licitações de mesma natureza em
curto espaço de tempo. A aglutinação de várias compras em um só certame, quando possível, é
uma conduta que deve ser estimulada, pois desperta maior interesse no mercado, e evita a
repetição de atos administrativos, diminuindo o custo do procedimento.
A repetição de certames desertos também é um fator que determina um gasto muito alto
para o órgão e acarreta uma forte diminuição no índice de eficiência, principalmente quando a
repetição se dá sem qualquer análise dos fatores que acarretaram a prejudicabilidade da disputa.
Nestes casos, é de bom alvitre verificar a pesquisa de preços, reavaliar as exigências de
qualificação das licitantes ou do produto, ou estudar a possibilidade de arquivamento do
procedimento, com a inclusão dos itens prejudicados em outro certame, antes de se decidir pela
repetição.
Por fim, a análise do índice de eficiência não deve ser absoluta. Somente através do estudo
do caso concreto torna-se possível avaliar se haveria conduta diversa disponível mais adequada.
O conjunto de licitações efetuadas pelo órgão é um fator importante para se saber se determinado
índice, obtido em um procedimento licitatório, poderia ter sido melhor. Se o órgão faz várias
licitações de material gráfico durante o ano, nada mais sensato do que agrupar todos os pedidos
em um único certame. Se não há disponibilidade orçamentária para licitar todos os pedidos, a
opção pelo sistema de registro de preços pode ser a solução, pois este tipo de licitação prescinde
de disponibilidade orçamentária.
A tabela que segue mostra um comparativo entre os anos de 2008 e 2009, por faixa de
índice de eficiência:
191
Intervalo
Percentual do
Índice de
Eficiência
2008 2009 Acumulado 2008/2009
Quantidade de
Procedimentos
Percentual Quantidade de
Procedimentos
Percentual Quantidade de
Procedimentos
Percentual
0% a 10% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00%
10,01% a 20% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00%
20,01% a 30% 2 1,78% 2 2,60% 4 2,12%
30,01% a 40% 2 1,78% 1 1,30% 3 1,59%
40,01% a 50% 4 3,58% 2 2,60% 6 3,17%
50,01% a 60% 15 13,39% 11 14,29% 26 13,76%
60,01% a 70% 10 8,93% 7 9,09% 17 8,99%
70,01% a 80% 23 20,54% 16 20,77% 39 20,63%
80,01% a 90% 25 22,32% 20 25,97% 45 23,81%
90,01% a 100% 31 27,68% 18 23,38% 49 25,93%
TOTAL 112 100% 77 100,00% 189 100,00%
Vislumbra-se que há uma estagnação na melhoria da eficiência dos procedimentos
licitatórios, com uma discreta diminuição do índice, mormente na faixa de 90,01% a 100%, nos
procedimentos realizados no ano de 2009, agravada pelo fato de ter sido um ano com um
quantitativo bem inferior de licitações, em relação ao ano de 2008. Pode-se afirmar que,
praticamente, ocorre uma repetição do cenário nos dois anos analisados, que se reporta a uma
reincidência das mesmas condutas que dificultam a elevação do índice.
De qualquer forma, a faixa percentual entre 70,01% a 100% concentra a maioria absoluta
dos procedimentos realizados, representando um considerável avanço. Inobstante, a melhoria do
índice de eficiência precisa ser retomada, na obtenção de um superior patamar de excelência,
ainda não atingido pelo órgão.
No mais, a metodologia deve ser utilizada como instrumento de aprendizado, de um
período para outro, evitando-se que os mesmos erros voltem a se repetir.
192
CONSIDERAÇÕES FINAIS
No início deste estudo, foram estabelecidos objetivos que puderam ser alcançados por
meio dos Capítulos apresentados. A pergunta problema pode ser respondida através da
apresentação dos indicadores de eficiência escolhidos para os procedimentos licitatórios do
Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco (TRE/PE), conforme disposto no Capítulo 5.
Partindo-se do estudo do Princípio da Eficiência, em ilação com os referenciais teóricos
utilizados, ouvindo-se os servidores públicos da Corte Regional e, também, pela análise dos
procedimentos licitatórios, foi possível constatar a utilização de três indicadores – legalidade,
preço e tempo -, mas sem metodologia de avaliação e, principalmente, sem quantificação
objetiva.
Eficiente procedimento de compra – EPC, duração razoável do procedimento – DRP,
economicidade da compra – EC, divulgação da compra – DC e bom êxito na compra – BEC são
os indicadores propostos para avaliação do cumprimento do Princípio da Eficiência, no âmbito
do TRE/PE, formando, juntos, através de cálculos aritméticos singelos, porém, claros e
objetivos, o Índice de Eficiência – IE, capaz de mensurar o nível de eficiência dos procedimentos
licitatórios, em termos percentuais. Cada um dos indicadores propostos remete a uma das três
faces do Princípio da Eficiência: custos, procedimento e resultado. Essas três faces foram
denominadas de eficiência do procedimento ou eficiência stricto sensu, eficiência dos resultados
ou eficácia e eficiência dos custos ou efetividade, percebidas e mensuradas pelos indicadores
apresentados.
O Princípio da Eficiência foi estudado em um retrospecto que remontou à Reforma
Burocrática da década de 30 do século passado, - onde já se percebia a preocupação com a
melhoria da atuação estatal -, e cuja definição foi construída observando-se a evolução do
conceito de cidadania nos últimos séculos de história de civilização humana, com destaque para
o inusitado caso brasileiro.
A história, o funcionamento e os desafios da Justiça Eleitoral foram discutidos com isenção
e liberdade, buscando-se alcançar uma visão panorâmica e atual desse órgão do Poder Judiciário
da União, com os rebates necessários para o caso do Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco.
193
O modelo gerencial de gestão pública foi dissecado em contraponto ao modelo burocrático,
pontuando-se um dos seus pilares: a gestão pública por resultados. Construiu-se a evolução da
contratualização no Brasil, do início dos anos 90 do século passado até o pioneiro contrato de
parceria público-privada.
Os dados de pesquisa - procedimentos licitatórios e questionários -, colhidos e comentados
com fidelidade, permitiram afirmar o atual estágio de gestão do TRE/PE, ao tempo em que
permitiram estabelecer os elementos para a metodologia de aferição proposta.
O estudo, todavia, não se esgota em si mesmo. Espera-se, pelo contrário, que seja um
embrião de uma nova série de estudos, apontando um caminho cujo percurso dependerá do
aprofundamento da Reforma do Estado, desenvolvendo-se o modelo gerencial, com as
adequações que o caso brasileiro requer. Outros pesquisadores poderão desenvolver e aprimorar
a metodologia proposta, que poderá ser utilizada pelos órgãos da Administração Pública,
compelidos que estão, por força constitucional, a licitar.
No caso do Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco (TRE/PE), o estudo oferece uma
ferramenta eficaz, mas de simples utilização, que, caso seja adotada, trará benefícios para o
planejamento e para a avaliação das licitações realizadas pelo órgão do Poder Judiciário, com
possibilidade de posterior desenvolvimento do método para as demais atividades administrativas.
A busca por um Estado eficiente, e por isso, justo, social, democrático, defensor e
garantidor dos direitos de cidadania, em todos os níveis e graus, ao invés de ser um sonho, deve
ser um ideal. As gerações que surgirão precisam encontrar um aparato administrativo moderno,
vinculado às causas nobres, em condições de oferecer à sociedade serviços públicos cada vez
melhores, em tempo razoável, e com equilíbrio econômico. Isso é ser eficiente. É cumprir o
mandamento constitucional do Princípio da Eficiência.
194
REFERÊNCIAS
ABRUCIO, F. L. Trajetória recente da gestão pública brasileira: um balanço crítico e a renovação da agenda de reformas. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, 2007. AGRA, W. de M. Curso de Direito Constitucional. 4ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2008. ALBUQUERQUE, D. A. de. Para quê as Juntas Eleitorais? Seu papel face à informatização do processo eleitoral no Brasil. In: DINIZ, J. J. B.; ADEODATO, J. M.. (Orgs.). Direito e processo eleitoral no Brasil: Entre o experimentalismo e a realidade. Recife: Faculdade Maurício de Nassau, 2008. ALVARENGA, J. E. de. Parcerias público-privadas: breves comentários. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico, n. 2, 2005. ALVES JÚNIOR, F. O Princípio da Eficiência e o Poder Judiciário. Revista da ESMESE, n. 05, 2003. Disponível em bdjur.stj.gov.br, acesso em 8 dez 2009. AMARAL, A. C. C. do. O princípio da eficiência no direito administrativo. Revista eletrônica sobre a reforma do Estado, n. 5, Salvador. 2006. Disponível em www.direitodoestado.com/revista/RERE-5-MAR%C7O-2006-CARLOS%20CINTRA.pdf, acesso em 8 dez 2009. ARAGÃO, A. S. O princípio da Eficiência. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico, Salvador. 2006. Disponível em www.direitodoestado.com/revista/REDAE-4-NOVEMBRO-2005-ALEXANDRE%20ARAG%C3%83O.pdf, acesso em 8 dez 2009. AZEVEDO, S. de; ANATASIA, F. Governança, “accoutability” e responsividade. Revista de Economia Política, vol. 22, n. 1, 2002. BARBOSA, E. L. Controle Interno da Administração Pública: instrumento de controle e de gerenciamento. Disponível em: www.tce.rs.gov.br/artigos/pdf/contr-interno-adm-publ.pdf. Acesso em 11 jun 2010. BATISTA, P. N. O consenso de Washington: a visão neoliberal dos problemas latino-americanos. In: Barbosa Lima Sobrinho e outros (orgs.). Em defesa do interesse nacional: Desinformação e alienação do patrimônio público. São Paulo: Paz e Terra, 1994. BERCOVICI, G. A formação da “democracia” oligárquica no Brasil Imperial. Revista Brasileira de Direito Constitucional, nº. 3, 2004. BERQUÓ, L. T. A. P. P. O princípio da eficiência e o setor público não-estatal. Revista Prim@facie, ano 3, n. 4, 2004.
195
BITTAR, E. C. B. Cidadania: condição de exercício dos direitos humanos. Panóptica, Vitória, ano 1, n. 1, set. 2006. BOBBIO, N. Liberalismo e democracia. São Paulo: Brasiliense. 1988.
BRANDÃO, H. P.; GUIMARÃES, T. de A. Gestão de competências e gestão de desempenho: tecnologias distintas ou instrumentos de um mesmo construto? ERA – Revista de Administração de Empresas, v. 41, n. 1. São Paulo: 2001 BRASIL. Resolução n. 120, de 11 de março de 2009, do Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco. ______. Portaria Interministerial n. 127, de 29 de maio de 2008. ______. Decreto n. 6.170, de 25 de julho de 2007. ______. Lei n. 11.300, de 10 de maio de 2006. ______. Resolução n. 7, de 18 de outubro de 2005, do Conselho Nacional de Justiça. ______. Emenda Constitucional n. 45, de 30 de dezembro de 2004. ______. Lei n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004. ______. Lei n. 9.790, de 23 de março de 1999. ______. Emenda Constitucional n. 19, de 4 de junho de 1998. ______. Emenda Constitucional n. 16, de 4 de junho de 1997. ______. Superior Tribunal de Justiça, www.stj.jus.br, 1996, acesso em 10 out 2010. ______. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. ______. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. ______. Emenda Constitucional n. 25, de 15 de maio de 1985. ______. Decreto-lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. ______. Lei n. 4.737, de 15 de julho de 1965. ______. Supremo Tribunal Federal, www.stf.jus.br, 1954, acesso em 10 out 2010. ______. Lei n. 1.164, de 24 de julho de 1950.
196
______. Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946. ______. Decreto n. 7.586, de 28 de maio de 1945. ______. Decreto-lei n. 579, de 30 de julho de 1938. ______. Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de novembro de 1937. ______. Lei n. 48, de 4 de maio de 1935. ______. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934. ______. Decreto-lei n. 21.076, de 24 de fevereiro de 1932. ______. Lei n. 1.269, de 15 de novembro de 1904. ______. Decreto n. 3.340, de 14 de outubro de 1887. ______. Decreto n. 3.029, de 9 de janeiro de 1881. ______. Decreto n. 2.675, de 20 de outubro de 1875. ______. Decreto n. 1.082, de 18 de agosto de 1860. ______. Decreto n. 842, de 19 de setembro de 1855. ______. Lei n. 387, de 19 de agosto de 1846. ______. Decreto n. 157, de 4 de maio de 1842. ______. Lei n. 16, de 12 de agosto de 1834. ______. Lei de 1º. de outubro de 1828. ______. Constituição Política do Império do Brazil, de 25 de março de 1824. BRESSER-PEREIRA, L. C. Burocracia pública e reforma gerencial. 2007. Disponível em www.bresserpereira.org.br/view.asp?cod=2429, acesso em 29 set 2009 ______. Burocracia Pública e Classes Dirigentes no Brasil. Revista de Sociologia Política, Vol. 28, Curitiba, 2007. ______.2004). Instituições, Bom Estado e Reforma da Gestão Pública. São Paulo: Campus Elsevier, 2004.
197
______. Da administração pública burocrática à gerencial. In: BRESSER-PEREIRA, L. C.; SPINK, P. (Orgs.). Reforma do Estado e administração pública gerencial. 4. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2001. ______. Pobres elites iluminadas. Estudos Avançados, Vol. 14, São Paulo, 2000. ______. Entre o Estado e o mercado: o público não-estatal. In. Bresser-Pereira, L.C.; Grau, N. C. (Orgs.), O Público Não-Estatal na Reforma do Estado. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1999: ______. Cidadania e res pública: a emergência dos direitos republicanos. Revista de Filosofia Política – Nova Série, Vol. 1, Porto Alegre, 1997. ______. A crise da América Latina: Consenso de Washington ou crise fiscal? Revista Pesquisa e Planejamento Econômico, n. 21, 1991. CAGGIANO, M. H. S. Direito Parlamentar e Direito Eleitoral. São Paulo: Manole, 2004. CALDERON, H. Inclusão Social. In: VIII Congresso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública, Panamá, out. 2003.
CAMPANTE, R. G. O patrimonialismo em Faoro e Weber e a sociologia brasileira. Dados – Revista de Ciências Sociais, vol. 46, n. 3, 2003.
CAMPOS, M. N. F. Direito administrativo e os direitos humanos à cidadania e ao patrimônio público. Fortaleza: Pensar, 2007. Disponível em www.unifor.br/notitia/file/1625.pdf, acesso em 8 dez 2009. CARVALHO, J. M. de. Mandonismo, Coronelismo, Clientelismo: Uma Discussão Conceitual. Dados, v. 40, n. 2. Rio de Janeiro, 1997 . ______.A formação das almas: o imaginário da república no Brasil. São Paulo: Companhia das Letras, 1990. CARVALHO FILHO, J. dos S. Manual de Direito Administrativo. 17ª ed. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2007. COMPARATO, F. K. Sentido e alcance do processo eleitoral no regime democrático. Estudos Avançados, n. 14, 2000. CORRÊA, I. M. Planejamento estratégico e gestão pública por resultados no processo de reforma administrativa do estado de Minas Gerais. Rev. Adm. Pública [online]. vol.41, 2007.
COSTA, F. L. da. Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administração pública; 200 anos de reformas. Revista de Administração Pública, n. 42. Rio de Janeiro, 2008.
198
COUTINHO, C. N. Notas sobre cidadania e modernidade. Revista Ágora: Políticas públicas e serviço social, ano 2, n. 5, 2005. COUTINHO, M. J. V. Administração pública voltada para o cidadão: quadro teórico-conceitual. Revista do Serviço Público, n. 3, 2000. CRUZ, P. M; CADEMARTORI, L. H. U. O princípio republicano: aportes para um entendimento sobre o interesse da maioria. Revista de Estudos Constitucionais, Hermenêutica e Teoria do Direito, n. 1, 2009. CUNHA JÚNIOR, D. da. Curso de Direito Constitucional. 4ª ed. Salvador: Juspodivm, 2010. DALLARI, A. A. Privatização, Eficiência e Responsabilidade. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico,. Salvador: 2006. DELGADO, M. G. Curso de direito do trabalho. 6a. ed. São Paulo: LTr., 2007. DI PIETRO, M. S. Z. de. 500 anos de Direito Administrativo brasileiro. Revista Eletrônica de Direito do Estado, n. 5, 2006. ______. As novas regras para os servidores públicos. Cadernos FUNDAP, n. 22, 2001. DINIZ, E. Globalização, reforma do Estado e teoria democrática contemporânea. São Paulo em Perspectiva, n. 4, 2001. DOLHNIKOFF, M. Representação na monarquia brasileira. Almanack Braziliense, nº. 9, 2009. FABRIZ, D. C. Cidadania, democracia e acesso à justiça. Panóptica, Vitória, ano 1, n. 5, jan. 2007. FERRAREZI, E. Estado e setor público não estatal: perspectivas para a gestão de novas políticas sociais. In: II Congresso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Venezuela, 997. FERREIRA, C. M. M. Crise e reforma do estado: uma questão de cidadania e valorização do servidor. Revista do Serviço Público, ano 47, v. 120, n. 3. [S.l]: 1996. FERREIRA, M. R. A evolução do sistema eleitoral brasileiro. 2ª ed. Brasília: TSE, 2005. FRANÇA, F. T. de. O processo eleitoral no Brasil colônia (1500-1822). Revista de Humanidades, v. 9, n. 24. Caicó: UFRN, 2008.
199
FRANÇA, W. da R. Eficiência Administrativa na Constituição Federal. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado, n. 10. Salvador: 2007. GARCES, A.; SILVEIRA, J. P. Gestão Pública orientada para resultados no Brasil. Revista do Serviço Público, Ano 53, n. 4. [S.l]: 2002. GASPARINI, D. Direito Administrativo. 11ª ed. São Paulo: Saraiva, 2006. GRANJEIRO, J. W. Administração Pública: idéias para um governo empreendedor. 13ª ed. Brasília: Obcursos Editora, 2008. HOPENHAYN, M. A cidadania vulnerabilizada na América Latina. Revista Brasileira de Estudos de População, v. 19, n. 2, 2002. HUNT, L. Revolução Francesa e vida privada. In: PERROT, M. (Org.). Da Revolução Francesa à Primeira Guerra. São Paulo: Companhia das Letras, 2009. KARNAL, L. Revolução Americana: Estados Unidos, liberdade e cidadania. In: PINSKY, J.; PINSKY, C. B. (Orgs.). História da Cidadania. 4. ed. São Paulo: Contexto, 2008. LIMA, E. M. de. O sistema eleitoral brasileiro e as restrições à cidadania. Revista do Legislativo, 2002. Disponível em http://www.almg.gov.br/revistalegis/Revista35/eduardo35.pdf. Acesso em 10 de out 2010. LIMA JÚNIOR, O. B. de. As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos. Revista do Serviço Público, ano 49, n. 2, 1998. LAVALLE, A. G. Cidadania, igualdade e diferença. Lua Nova, n. 59, 2003. LUBAMBO, C. W. Desempenho da Gestão Pública: que variáveis compõem a aprovação popular em pequenos municípios. Sociologias, Ano 8, n. 16. Porto Alegre: 2006. LUCA, T. R. de. Trabalhadores: direitos sociais no Brasil. In: PINSKY, J.; PINSKY, C. B. (Orgs.). História da Cidadania. 4. ed. São Paulo: Contexto, 2008. LUZ, A. A. da. Justiça Eleitoral: pela especialização de sua magistratura. In: DINIZ, J. J. B.; ADEODATO, J. M.. (Orgs.). Direito e processo eleitoral no Brasil: Entre o experimentalismo e a realidade. Recife: Faculdade Maurício de Nassau, 2008. LYRA, C. A. de B. Pequena história do Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco. Revista do Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco, n. 1, 1997. MACIEL, A. R. R. Brasil: do voto cabresto ao voto eletrônico, a longa caminhada legal. Monografia (pós-graduação). Universidade do Sul de Santa Catarina, 2007.
200
MARCHETTI, V. Governança Eleitoral: O modelo brasileiro de Justiça Eleitoral. DADOS – Revista de Ciências Sociais, Vol. 51, n. 4. Rio de Janeiro: 2008. MARIANO, R. Efeitos da secularização do Estado, do pluralismo e do mercado religiosos sobre as igrejas pentecostais. Civitas, Vol. 3, n. 1. Porto Alegre: 2003. MARTINS, H. F. Gestão de Recursos Públicos: orientação para resultados e accountability. Revista Eletrônica para a Reforma do Estado, n. 3. Salvador: Instituto de Direito Público da Bahia, 2005. ______. Cultura de resultados e avaliação institucional: avaliando experiências contratuais na administração pública federal. In: VIII Congresso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública, Portugal, 2002. ______. A ética do patrimonialismo – e a modernização da administração pública brasileira. 1997. Disponível em http://hfmartins.sites.uol.com.br/Publicacoes/publi_02.pdf. Acesso em 28 jul 2010. MARTINS JÚNIOR, W. P. Probidade administrativa. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009. MATIAS-PEREIRA, J. Administração pública comparada: uma avaliação das reformas administrativas do Brasil, EUA e União Européia. Revista de Administração Pública, n. 42. Rio de Janeiro: 2008. ______. Reforma do Estado e controle da corrupção no Brasil. Cadernos de Pesquisa em Administração, n. 2, 2005. ______. Reforma do estado, transparência e democracia no Brasil. Revista Acadêmica de Economia, n. 26, 2004. ______. Reforma do estado e transparência: estratégias de controle da corrupção no Brasil. In: CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, 2002. MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo Brasileiro. 27ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2002. MEKSENAS, P. Direitos e sociedade brasileira: dilemas da cidadania. Ponto de Vista, V. 2, n. 2, 2000. MELO, M. A. As setes vidas da agenda pública brasileira. In: RICCO, E. M. (org.). Avaliação de Políticas Sociais. São Paulo: Cortez Editora, 1998. MODESTO, P. Notas para um debate sobre o princípio constitucional da eficiência. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico. Salvador: 2007.
201
MONDAINI, M. Revolução Inglesa: O respeito aos direitos dos indivíduos. In: PINSKY, J.; PINSKY, C. B. (Orgs.). História da Cidadania. 4. ed. São Paulo: Contexto, 2008. MORAES, A. de. Constituição do Brasil Interpretada.6ª. ed. São Paulo: Atlas, 2006. ______. Direito constitucional administrativo. 3a. ed. São Paulo: Atlas. 2006a. MORAES, E. da S. Princípio constitucional da eficiência na administração pública: indicadores possíveis, 2007. Disponível em www.ucs.br/uc. Acesso em 8 dez 2009. MOREIRA NETO, D. de F. Novo referencial no direito administrativo: do controle da vontade ao do resultado. Panóptica, ano 1, n. 1, 2006. MOTTA, P. R. A modernização da administração pública brasileira nos últimos 40 anos. Revista de Administração Pública, 2007. NADER, R. M. A avaliação como ferramenta para uma gestão pública orientada para resultados. O caso do Governo Federal Brasileiro. In: VIII Congresso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública, 2005. NOGUEIRA, M. A. A crise da gestão pública: do reformismo quantitativo a um caminho qualitativo de reforma do Estado. Cadernos Fundap, n. 21. São Paulo: 1997. ODÁLIA, N. Revolução Francesa: A liberdade como meta coletiva. In: PINSKY, J.; PINSKY, C. B. (Orgs.). História da Cidadania. 4. ed. São Paulo: Contexto, 2008 OLIVEIRA, E. L. Voto eletrônico – processo eleitoral brasileiro. Revista Informática Pública, Ano 3, n. 1. Belo Horizonte: 2001. OLIVEIRA, G. H. J. de. Contrato de gestão e modernização da administração pública brasileira. Revista Eletrônica Sobre a Reforma do Estado, n. 8, 2007. ______. Organizações da sociedade civil de interesse público: termo de parceira e licitação. Revista Eletrônica Sobre a Reforma do Estado, n. 2, 2005. OLIVEIRA, L. R. C. de. Direitos republicanos, identidades coletivas e esfera pública no Brasil e no Quebec. Brasília: Série Antropologia, 2001. OLIVEIRA, M. J. T. O Princípio da Eficiência e os Novos Rumos da Administração Pública Brasileira. Disponível em bdjur.stj.gov.br/. 2007. Acesso em 29 set 2009. OLIVEIRA, M. R. de. O sistema jurisdicional de controle das eleições: virtudes e vícios do modelo constitucional brasileiro de apuração da verdade eleitoral. Dissertação (Mestrado). Universidade de Fortaleza, 2009.
202
ORTIZ, R. Anotações sobre religião e globalização. Rev. bras. Ci. Soc. [online]., vol.16, n.47, 2001. PACHECO, R. S. Brasil: avanços da contratualização de resultados no setor público. In: XI Congresso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública. Guatemala: 2006. ______. Regulação no Brasil: desenhos das agências e formas de controle. Revista de Administração Pública, n. 4, 2006a. PEREIRA, C. Discricionariedade, eficiência e controle dos atos administrativos. Belo Horizonte: Controladoria-Geral da União, 2007. PEREIRA, L. F. da. Candidatura de servidor da Justiça Eleitoral: corolário da garantia constitucional de direitos políticos. In: DINIZ, J. J. B.; ADEODATO, J. M.. (Orgs.). Direito e processo eleitoral no Brasil: Entre o experimentalismo e a realidade. Recife: Faculdade Maurício de Nassau, 2008. PERNAMBUCO, T. R. E. de. www.tre-pe.gov.br, acesso em 10 out 2010. PHILIPPI JUNIOR. A; SILVEIRA, V. F. Saneamento Ambiental e Ecologia Aplicada. In: PHILIPPI JUNIOR, A; ROMÉRIO, M. de A.; BRUNA, G. C. (Editores). Curso de gestão ambiental. Barueri: Manole, 2004.
PORTANOVA, R. S. Direitos humanos e meio ambiente: uma revolução de paradigma para o século XXI. Estudos Jurídicos. Niterói: 2004.
RAMAYANA, M. Direito Eleitoral. 8a. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2008. REIS, E. P. Cidadania: história, teoria e utopia. 1997. Disponível em www.comunidadesegura.org/files/cidadaniahistoriateoriaeutopia.pdf. Acesso em 18 set 2009.
REZENDE, F. da C. Razões da crise de implementação do Estado Gerencial - desempenho versus ajuste fiscal. Revista de Sociologia e Política, v. 19. Curitiba: 2002.
RIBEIRO, J. P. As organizações sociais e os contratos de gestão – uma discussão jurídica ainda em aberto. Revista Eletrônica Sobre a Reforma do Estado, n. 13, 2008. RIBEIRO FILHO, J. F. Controle Gerencial para entidades da administração pública. 1997. Disponível em www.tesouro.fazenda.gov.br/Premio_TN/IIpremio/sistemas. Acesso em 2 ago 2010. RIO GRANDE DO SUL, T. R. E. Voto Eletrônico. Porto Alegre: TRE-RS, 2006.
203
SACHS, I. O desenvolvimento enquanto apropriação dos direitos humanos. Estudos Avançados, n. 12. São Paulo: 1998.
SAES, D. A. M. de. Cidadania e Capitalismo: uma crítica à concepção liberal de cidadania. Instituto de Estudos Avançados da Universidade de São Paulo: Documentos, n. 8, abril, 2000.
SALGADO, E. D. O processo eleitoral no Brasil Império. Disponível em: www.paranaeleitoral.gov.br/artigo_impresso.php?cod_texto=158. Acesso em.: 5 jan 2010. SANO, H.; ABRÚCIO, F. L. Promessas e resultados da nova gestão pública no Brasil: O caso das organizações sociais de saúde em São Paulo. Revista de Administração de Empresa, vol. 48, n. 3, 2008. SANTANA, A. A reforma do estado no Brasil: estratégias e resultados. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, 2002.
SANTOS, L. A. dos; CARDOSO, R. L. dos S. Avaliação de desempenho da ação governamental no Brasil: problemas e perspectivas. XV Concurso de Ensayos del CLAD "Control y Evaluación del Desempeño Gubernamental". Caracas, 2001 SARAVIA, E. Contratos de gestão como forma inovadora de controle das organizações estatais. In: X Congresso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública, 2005. SCHWARTZMAN, S. Coesão Social, Democracia e Corrupção. iFHC/CIEPLAN. São Paulo, Brasil, e Santiago de Chile, 2008. SECCHI, L. Modelos organizacionais e reformas da administração pública. Revista de Administração Pública, n. 43. Rio de Janeiro: FGV, 2009. SERRA, A. Modelo aberto de gestão para resultados no setor público. Tradução de Ernesto Montes-Bradley y Estayes. Natal, RN: SEARH/RN, 2008.
SILVA, J. A. da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 31ª. ed. São Paulo: Malheiros Editores. 2008. SILVEIRA, D. B. da. Patrimonialismo e Burocracia: Uma análise sobre o Poder Judiciário na formação do estado brasileiro. Dissertação (Mestrado). Universidade de Brasília, 2006. SOUKI, L. G. A atualidade de T. H. Marshall no estudo da cidadania no Brasil. Civistas – Revista de Ciências Sociais, v. 6, n. 1. Porto Alegre: 2006.
204
SOUZA, A. R. de; ARAÚJO, V. de C. O estado da reforma: balanço da literatura em gestão pública (1994/2002). Revista do Serviço Público, n. 2, 2003. STIGLITZ, J.. Políticas de desenvolvimento no mundo da globalização. In: CASTRO, A. C. (org.). Desenvolvimento em debate: novos rumos do desenvolvimento no mundo. BNDES, 2002.
TENÓRIO, F. G. Cidadania. In: TENÓRIO, F. G. (org.). Cidadania e Desenvolvimento Local. Rio de Janeiro: Ed. Unijuí, 2007.
TROSA, S. Gestão pública por resultados: quando o Estado se compromete. Rio de Janeiro: Revan; Brasília, DF: ENAP, 2001.
VALENTE NETO, J. A evolução político-eleitoral do Brasil. Pensar, v. 9, n. 9. Fortaleza, 2004.