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UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO
CENTRO DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
CURSO DE MESTRADO
JÉSSICA SANTOS DO NASCIMENTO
PACTO NACIONAL PELA ALFABETIZAÇÃO NA IDADE CERTA:
qual é o pacto de Recife?
RECIFE
2017
JÉSSICA SANTOS DO NASCIMENTO
PACTO NACIONAL PELA ALFABETIZAÇÃO NA IDADE CERTA:
qual é o pacto de Recife?
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Educação da Universidade
Federal de Pernambuco como requisito parcial
para obtenção do grau de mestre em Educação,
Linha de Pesquisa: Políticas Educacionais,
Planejamento e Gestão da Educação.
Orientadora: Profa. Dra. Ana Lúcia Felix dos
Santos.
Recife
2017
JÉSSICA SANTOS DO NASCIMENTO
PACTO NACIONAL PELA ALFABETIZAÇÃO NA IDADE CERTA:
qual é o pacto de Recife?
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Educação da Universidade
Federal de Pernambuco como requisito parcial
para obtenção do grau de mestre em Educação,
Linha de Pesquisa: Políticas Educacionais,
Planejamento e Gestão da Educação.
Aprovada em: 31/08/2017.
__________________________________________________________
Profa. Dra. Ana Lúcia Félix dos Santos (Presidenta - Orientadora) (UFPE/PPGE)
__________________________________________________________
Profa. Dra. Antonia Almeida Silva (UEFS) (Examinador externo)
__________________________________________________________________
Profa. Dra. Ana Lúcia Borba de Arruda (UFPE/PPGE) (Examinador interno)
Ofereço à mainha, mulher forte e guerreira, a
quem devo tudo que sou.
AGRADECIMENTOS
A Deus, porque nada aconteceria sem a permissão dele. Agradeço pela oportunidade de viver.
Tudo é por ele e para ele.
Agradeço à pessoa mais importante da minha vida, que com seu caráter e força me ensinou a
buscar no caminho da vida ser apenas feliz e a viver em paz, minha querida mãe Marileide de
Souza Santos, pessoa, que me alfabetizou, mesmo sem ser professora, sem ambição e cobiça,
pois aos filhos se dedicou durante toda a vida. Mainha, sei que você estará sempre presente, a
dor sentida pelo seu falecimento nem se compara à imensidão de amor que sinto viva em
mim. Te amo pela eternidade!
Ainda durante o percurso do Mestrado, Deus sempre tão bondoso comigo me presenteou com
um lindo menino para que no desenvolvimento de uma página e outra eu renovasse as
energias com muito amor e carinho. Denis, o maior e melhor presente que Deus poderia ter
me dado, te amo filho querido!
Agradeço aos meus 3 irmãos que amo muito. Ysnard Santos, obrigada por ser esse homem
digno e equilibrado, sempre disposto a me ajudar. Agradeço à Gisele Santos pelos cuidados e
carinhos que sempre teve comigo. Agradeço à Karina Santos que nunca mediu esforços para
me ajudar no percurso do mestrado e pelo carinho e amor com Denis. Agradeço por ter me
dado o primeiro sobrinho, ao qual posso dar muito carinho e dengo, meu Miguel lindo.
Agradeço ao meu esposo, Adenilson, cúmplice e companheiro, incentivador da minha vida
acadêmica e nos momentos difíceis durante o mestrado, ‘Você é a paz que eu gosto de ter’.
Agradeço ao meu pai, José Vicente, que sempre me orientou a investir nos estudos. Em
especial quando me levava para fazer concursos públicos, logo no início da caminhada.
Obrigada por tudo, te amo!
Agradeço à Ana Lúcia Felix dos Santos, orientadora linda e competente. Um dia em uma
aula, quando ainda era aluna da graduação e Ana Lúcia a professora, pensei: “um dia ainda
quero ensinar como ela...” e essa admiração só ampliou. Pois hoje finalizo o mestrado e
posso dizer: ‘eu tenho a melhor orientadora do mundo’. Muito obrigada!
Agradeço a Alexandre Viana pelo apoio e incentivos para a seleção do mestrado. Muito
obrigada.
Agradeço ao amigo Edielson pelas parcerias firmadas na graduação. Agradeço à Selma
Ferreira, amiga digna e companheira. Muito obrigada pela caminhada durante a graduação e
pela leitura cuidadosa dessa dissertação.
A Sidney Richards, ex-chefe que me incentivou a prosseguir nos estudos durante a
graduação em Pedagogia. Muito obrigada!
Aos colegas da turma 33B do Mestrado. As aulas foram produtivas e alegres, sensacionais.
A todos os professores da graduação em Pedagogia, especialmente ao professor Vantuil
Barroso, Daniela Ferreira e Ana Lúcia Borba, que contribuíram no meu desenvolvimento e
na formação crítica.
À equipe que integrou o Projeto de Extensão Construindo Saberes na Educação Infantil e
no Primeiro Ciclo: Contos, Música, Brincadeira e Jogos, especialmente as professoras
Ivanilde Monteiro e Fátima Ribeiro pelas aprendizagens vividas e experimentadas. Muito
obrigada!
Agradeço aos professores da Pós-graduação em educação da UFPE, em especial a Alfredo
Macedo e Janete Azevedo, pelas contribuições nessa dissertação.
RESUMO
O presente trabalho trata sobre o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (Pnaic).
Buscou olhar para esse Programa a partir da perspectiva da gestão municipal e do regime de
colaboração. O Pnaic tem por objetivo assegurar que todas as crianças estejam alfabetizadas
até os oito anos de idade, ao final do 3º ano do ensino fundamental, e para isso propõe uma
ação colaborativa entre as instâncias governamentais envolvidas no processo. Desse modo, a
pesquisa teve como objetivo analisar como se deu o processo de implementação do Pnaic na
cidade do Recife, entre o período de 2013 a 2015, considerando o regime de colaboração na
gestão desse programa educacional. Partiu-se da hipótese de que o regime de colaboração
atuou como elemento importante no desafio à implementação do Programa no município em
relação ao que está posto na regulamentação básica do Pnaic. A metodologia foi do tipo
qualitativa e utilizou como procedimentos de coleta de dados entrevistas semiestruturadas e
análise de documentos. Para o tratamento dos dados utilizou a análise de conteúdo de Bardin
(1989). Os dados revelaram que a cooperação seguiu o disposto na legislação própria do
Pnaic, que define as ações que são de responsabilidade de cada instância administrativa
envolvida. O controle do poder central via sistema de monitoramento apareceu como um forte
elemento da constituição das ações do Programa. Junto a isso o MEC se responsabilizou pelas
questões de financiamento, observando-se atrasos constantes no pagamento de bolsas. A
UFPE atuou em sua função de oferecimento da formação, e contribuiu fortemente com o
sistema de monitoramento. No entanto, foi possível observar também um protagonismo do
poder local referente à colaboração em ações, que inclusive não estavam previstas nos
documentos normativos, como a identificação do espaço de formação dos professores
alfabetizadores. Elementos indicados na legislação do Programa também não foram
efetivados, como, por exemplo, a parceria com outros programas e o vínculo mais específico
com as escolas. A parceria na implementação do Pnaic em Recife se mostrou fragmentada
entre o município, UFPE e MEC dada a ausência de espaços de diálogos, pois o MEC, pelas
portarias e resoluções, prestigiou o sistema de monitoramento como meio de comunicação em
detrimento de acompanhamento.
Palavras-Chaves: Política educacional. Regime de colaboração. Pacto Nacional pela
Alfabetização na Idade Certa (Pnaic). Recife.
ABSTRACT
This research addresses the National Pact for Literacy at the Right Age (Pnaic). It aimed to
look at this Program from the perspective of municipal management and the collaboration
regime. The Pnaic, which seeks to ensure that all children are literate until the age of eight, at
the end of the 3rd year of elementary school. To achieve this, it requires the formal
commitment assumed by the federative entities. The purpose of this research was to analyze
how the process of implementation of the Pnaic in the city of Recife was carried out, within
the period from 2013 to 2015, considering the collaboration regime in the management of this
educational program. The study was based in the hypothesis that the collaboration regime
acted as an important element in the challenge of the implementation of the Program in the
municipality regarding what is required in the basic regulations of the Pnaic. The
methodology applied was the qualitative type and it used as procedures of data collection 10
semi-structured interviews and analysis of normative documents referring to the Program. For
data treatments, the content analysis of Bardin (1989) was used. The term of commitment to
join the Pnaic in Recife was one of the documents to be analyzed, however, the 10 (ten)
interviewees did not have any information about it. Therefore, the analysis of the normative
documents pointed to the non-realization of several points of partnership foreseen in the
legislation of the Program that were fundamental for the implementation of the Pnaic in
Recife. The representatives of the MEC, from their statements, evidently expressed greater
congruence with the guidelines that were foreseen in the ordinance that instituted the Pnaic.
But the elements of the legislation that were possible to be effective in Recife were restricted
to the control of the central power (in the figure of the MEC and UFPE). The implementation
of the Pnaic in Recife received boundaries that implied a fragmented partnership between the
municipality and the central power. The results related to the speeches of the subjects
interviewed revealed relationships with different scope and intensity of impacts of the
implementation of the Educational Program in the entities, being characterized in
coordination in the relation between federated entities instead of a collaboration in the
implementation of the Pnaic in Recife resulting from the distribution of powers of the Pnaic
forming chain.
Keywords: Educational policy. Regime of collaboration. National Pact for Literacy at the
Right Age (Pnaic). Recife.
LISTA DE SIGLAS
ABALF Associação Brasileira de Alfabetização
ANA Avaliação Nacional da Alfabetização
ANPAE Associação Nacional de Política e Administração da Educação
ANPED Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação
BDTD Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertações
BM Banco Mundial
BNCC Base Nacional Comum Curricular
CEEL Centro de Estudos em Educação e Linguagem
CENSED Conselho Nacional de Secretários da Educação
CF Constituição Federal
EC Emenda Constitucional
EDUCERE Congresso Nacional de Educação
EJA Educação de Jovens e Adultos
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
IDH Índice de Desenvolvimento Humano
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
LDB Diretrizes e Bases da Educação Nacional
MEC Ministério da Educação
MPB Música Popular Brasileira
NEMAT Núcleo de Educação Matemática
OCDE Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
OMC Organização Mundial do Comércio
PAIC Programa de Alfabetização na Idade Certa
PDE Plano de Desenvolvimento da Educação
PE Pernambuco
PIB Produto Interno Bruto
PMER Plano Municipal de Educação de Recife
PNAIC Plano Nacional de Alfabetização pela Idade Certa
PNBE Programa Nacional Biblioteca da Escola
PNE Plano Nacional de Educação
PNLD Programa Nacional do Livro Didático
PRALER Programa de Apoio a Leitura e Escrita
PROFA Programa de Formação de Professores Alfabetizadores
RBE Revista Brasileira de Educação
RENAFOR Rede Nacional de Formação de Professores
SCIELO Scientific Electronic Library Online
SEA Sistema de Escrita Alfabética
SISPACTO Sistema de Monitoramento do Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade
Certa
UFPE Universidade Federal de Pernambuco
UFSM Universidade Federal de Santa Maria
UNDIME União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação
UNESCO Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
UNICEF Fundo das Nações Unidas para a Infância
UTEC Unidade de Tecnologia na Educação
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 - Os sujeitos da pesquisa ............................................................................................ 27
Figura 2 - Objetivos das ações e suas incumbências ................................................................ 72
Quadro 1 – Levantamento da produção – Pnaic no Scielo ....................................................... 31
Quadro 2 – Levantamento da produção – Pnaic nos Anais dos eventos da Anpae .................. 32
Quadro 3 – Levantamento da produção – Pnaic nos anais dos eventos da Anped ................... 33
Quadro 4 – Levantamento da produção – Pnaic nos Anais do Educere ................................... 36
Quadro 5 – Levantamento da produção – Pnaic na BDTD ...................................................... 40
Quadro 6 - Incumbências dos entes federativos ....................................................................... 72
Quadro 7 – Deliberações do PMER ......................................................................................... 79
Quadro 8 – Programas e projetos do município de Recife ....................................................... 80
Tabela 1- Índice de Desenvolvimento Humano ....................................................................... 76
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ........................................................................................................ 14
1.1 Objetivo Geral: ......................................................................................................... 21
1.2 Objetivos específicos: ............................................................................................... 21
1.3 Aportes metodológicos ............................................................................................. 22
1.4 Referencial para análise de política pública .......................................................... 24
1.5 Atitudes procedimentais .......................................................................................... 25
1.6 Organização da pesquisa ......................................................................................... 28
2 OS ESTUDOS SOBRE O PNAIC ........................................................................... 30
3 POLÍTICAS EDUCACIONAIS, PROGRAMAS E PODER LOCAL ............... 50
3.1 Políticas públicas e relações de poder ..................................................................... 50
3.2 Federalismo e Regime de Colaboração .................................................................. 57
3.3 O Poder Local e a descrição do objeto empírico ................................................... 63
3.4 O Pnaic – descrevendo nosso objeto de estudo ...................................................... 67
4 O PNAIC NA CIDADE DO RECIFE – CONTEXTO DE ADESÃO ................. 76
4.1 Características gerais do município ........................................................................ 76
4.2 O contexto de adesão do Pnaic no município de Recife ........................................ 77
4.3 Plano municipal de educação de Recife (PMER) e o Pnaic .................................. 78
4.4 A implementação do Pnaic: elementos sobre sua origem e formas de adesão .... 82
4.5 A realidade da implementação: materiais, professores, formação ...................... 90
4.6 A parceria estabelecida no Município de Recife – Programa Mais Educação ... 94
4.7 A parceria estabelecida no Município de Recife – Governo do Estado de
Pernambuco .............................................................................................................. 96
4.8 A parceria estabelecida no Município de Recife – Constituição da Equipe Local
.................................................................................................................................... 98
5 CONCEPÇÕES DE COLABORAÇÃO: O QUE PENSAM OS SUJEITOS DA
PESQUISA .............................................................................................................. 102
5.1 As responsabilidades municipais: deslocamento, alimentação e acomodação de
professores alfabetizadores e orientadores de estudos ........................................ 105
5.1.1 Acompanhamento das implementações das ações na rede ...................................... 110
5.2 As obrigações do MEC: pagamento das bolsas e oferecimento do material
didático .................................................................................................................... 115
5.3 A responsabilidade da IES: gestão da formação (estrutura física para formação
e execução da formação) ........................................................................................ 117
5.4 Limites e Possibilidades na implementação do Pnaic em Recife........................ 119
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS................................................................................. 126
REFERÊNCIAS ..................................................................................................... 130
APÊNDICE A – Levantamento da produção completo...................................... 143
APÊNDICE B – ROTEIROS DE ENTREVISTAS............................................ .149
14
1 INTRODUÇÃO
A escolha deste objeto surgiu do interesse em compreender a persistente ausência ou/a
fragilidade no oferecimento de alguns serviços de responsabilidade do Estado,
principalmente, os que se constituem como direito educacional, como é o caso da necessidade
que todas as crianças estejam alfabetizadas até os oito anos de idade.
Assim, movida pelo desejo de compreender as ações de políticas públicas brasileiras
para o enfrentamento dessa questão, bem como incomodada diante da conjuntura nacional que
ainda conta com grande número de crianças sem atingirem esse direito, fui motivada a
pesquisar na graduação o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (Pnaic) no
município de Camaragibe1. Dando prosseguimento com esta temática no curso de mestrado,
elegi desta vez como campo de pesquisa o município do Recife, capital do estado de
Pernambuco.
O Pnaic foi instituído pela portaria nº 867 de 4 de julho de 2012, que explica no Art. 1:
Fica instituído o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa, pelo qual o
Ministério da Educação (MEC) e as secretarias estaduais, distrital e municipais de
educação reafirmam e ampliam o compromisso previsto no Decreto no 6.094, de 24
de abril de 2007, de alfabetizar as crianças até, no máximo, os oito anos de idade, ao
final do 3º ano do ensino fundamental, aferindo os resultados por exame periódico
específico, que passa a abranger (BRASIL, 2012a, grifos nossos).
Esse fragmento da Portaria nº 867 de julho de 2012 expressa claramente que a garantia
dessa educação depende necessariamente de um compromisso que envolve o Ministério da
Educação (MEC), as secretarias estaduais, distrital e municipais de educação, já previsto no
decreto 6.094 de abril de 20072. Incorporado a este propósito do decreto, o Pnaic se
caracteriza por incentivar estados e municípios a tornar efetiva a alfabetização das crianças
com base na justificativa que “Muitas crianças brasileiras concluem o ciclo destinado à sua
alfabetização sem estarem plenamente alfabetizadas” de acordo com o manual do pacto
(BRASIL, 2012b, p. 04).
Este compromisso é reforçado pela inserção do termo pacto na nomenclatura do
programa, no sentido de assimilarmos que esse termo esclarece a estrutura política na oferta
do programa a partir, necessariamente, da pactuação, ou seja, exige a colaboração entre os
1 Pesquisa realizada pela autora e por Selma da Silva Ferreira no Trabalho de Conclusão Final (TCC) para
conclusão do curso de graduação em Pedagogia em 2014. 1. 2 Dispõe sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, pela União Federal, em
regime de colaboração com Municípios, Distrito Federal e Estados, e a participação das famílias e da
comunidade, mediante programas e ações de assistência técnica e financeira, visando a mobilização social pela
melhoria da qualidade da educação básica
15
entes federados na sua efetivação. Desse modo, o termo pacto aparece como o guia de
interesse nesta pesquisa, já que estamos interessados em analisar o programa do ponto de vista
de sua materialização enquanto política que exige cooperação entre os entes federados. Na
verdade, compreendemos o termo pacto para além de um simples contrato por adesão; sugere-
nos um princípio norteador para os entes federados, que os impulsiona fundamentalmente
para o processo de andamento e da implementação do Programa, que é o foco de nossa
pesquisa.
Inseridos nesse contexto de compromisso, como consta no documento que o institui,
Portaria nº 867 de 4 de julho de 2012, no Art. 2, parágrafo único. “A pactuação [...] é
condição para a adesão de Estados, Distrito Federal e Municípios às ações do Pacto”
(BRASIL, 2012a). Traduzindo, esse texto significa que o Pnaic possui sua base na
colaboração. Inclusive em 2015, na articulação entre as secretarias de educação e a escola,
dentro do eixo que trata da Gestão e Mobilização, o MEC passou a disponibilizar o caderno -
Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa - Gestão Escolar no Ciclo de Alfabetização,
reafirmando que a meta da alfabetização se respalda no conjunto de atribuições dos entes,
inclusive contando com a participação dos gestores escolares. A informação logo no início do
Caderno reintera essa intenção:
Gestores municipais e escolares têm um papel fundamental no Pacto Nacional pela
Alfabetização na Idade Certa (PNAIC). Essa não é apenas uma dimensão formal do
PNAIC, mas traduz o reconhecimento da parceria que efetivamente se tem
materializado nas diferentes regiões do país em torno de uma meta comum:
mobilizar esforços para assegurar a alfabetização de todas as crianças no período dos
três anos que compõem o Ciclo de Alfabetização (BRASIL, grifos nossos, 2015, p.
07).
Com a inclusão detalhada do segmento de gestão no desenvolvimento do Pnaic3 no
ano de 2015, percebe-se o campo onde o MEC localiza esta alfabetização pelo Pnaic,
agregando gestores municipais e os escolares na parceria para a efetivação do Programa. Esta
organização contempla o planejamento político no município, o envolvimento e a
predisposição do ente que adere, sendo isto um elemento impulsionador para que brotem
outras ações em prol da alfabetização. Destarte, os efeitos produzidos se transformarão em
maximização dos resultados almejados pelo Pnaic, que estão vinculados às propostas de
unidade federativa, visto que as ações serão desenvolvidas em cooperação (ABRUCIO,
2007).
3 O PNAIC foi lançado em 2012, porém apenas no ano de 2015 foi lançado o caderno Gestão Escolar no Ciclo
de Alfabetização, fornecendo maiores subsídios referentes à gestão municipal e escolar.
16
O Pnaic para ser implementado se apoia na cadeia de formação, constituída pela
coordenação nacional que gerencia o coordenador institucional; esse coordenador
institucional gerencia o coordenador adjunto e o supervisor. O supervisor do Pnaic gerencia o
coordenador local de Recife, esse coordenador local, por sua vez, gerencia os orientadores de
estudos, esses orientadores de estudos formam os professores alfabetizadores.
Não podemos deixar de resumidamente problematizar a questão da alfabetização,
meta a ser alcançada no decorrer desse programa educacional, a qual é preponderante na
apropriação de habilidade de leitura, escrita e matemática, segundo o manual do Pacto
(BRASIL, 2012b, p. 17)4. O MEC espera que após as crianças saírem do ciclo de
alfabetização, ao final do terceiro ano do ciclo de alfabetização, os reflexos das ações do
Programa possam ser apurados nos dados das avaliações que orientam o Pnaic: Provinha
Brasil e Avaliação Nacional da Alfabetização (ANA) no que diz respeito ao domínio da
leitura, escrita e da matemática5. Com estas referências, nota-se que há urgência na garantia
mais consistente ligada ao domínio da leitura, escrita e matemática.
Os problemas decorrentes das “deficiências graves em leitura, escrita e operações
matemáticas básicas tendem a se agravar ao longo da vida escolar, em que esses
conhecimentos são indispensáveis para seguir aprendendo e avançando” (GOMES, 2013, p.
04). No campo legal destacamos a Meta 5 do Plano Nacional de Educação (PNE), Lei nº
13.005, que estabelece como meta entre 2014 a 2024 que se deva “alfabetizar todas as
crianças, no máximo, até o final do 3o (terceiro) ano do ensino fundamental” (BRASIL,
2014). Assim, essa legislação confere consistência à necessidade da alfabetização até os oito
anos de idade pautada pela colaboração entre municípios, estados e União.
Também despertou nosso interesse em pesquisar o Pnaic quando observamos o
contexto global de avanços educacionais e notoriedade que o país vem conquistando junto a
conceituados grupos internacionais. Como salientado pela Organização para Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE) exposto pelo discurso do Inep (2014), “O gasto
público brasileiro total em educação, em 2012, representava 6,4% do Produto Interno Bruto
4 Tomamos como referência para esta afirmação os objetivos específicos do PNAIC: I ‐ Garantir que todos os
estudantes dos sistemas públicos de ensino estejam alfabetizados, em Língua Portuguesa e em Matemática, até
o final do 3º ano do ensino fundamental; II ‐ reduzir a distorção idade‐série na Educação Básica; III ‐ melhorar
o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB);
5 O Manual do Pnaic justifica a existência do programa em decorrência de dados que evidenciam que as crianças
não sabiam ler e compreender um simples bilhete. E para que elas avancem, define-se pela portaria nº 867 de
julho de 2012, no Art. 5, que os municípios devem melhorar o índice de desenvolvimento da educação (Ideb).
E no Art. 9, explica que o eixo da avaliação terá como referência a Provinha Brasil e a Avaliação Nacional da
Alfabetização.
17
(PIB). O percentual está acima da média do OCDE (5,6%)”, bem como são notificados pela
Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), no
Relatório de Monitoramento Global de Educação para Todos6 2013-2014 divulgado pelo
INEP (Janeiro de 2014):
O Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), indicador utilizado pelo
governo brasileiro para aferir a qualidade do ensino em escolas nas redes pública e
privada, teve todas as metas atingidas em 2011, sendo que em algumas etapas a meta
estabelecida foi superada.
Contudo, esta representatividade do Brasil diante destas agências internacionais
compõe um cenário um tanto quanto complexo, se revelando inclusive contraditório. Ou seja,
esta notoriedade diante dos organismos internacionais nem sempre transparece a realidade que
o país enfrenta; uma realidade que ainda apresenta significativamente indivíduos não
alfabetizados.
Além disso, principalmente, instigou-me ter prosseguido estudando uma política de
porte nacional pelo conhecimento de que a efetivação das políticas educacionais em meio ao
nosso desenho federativo dialoga de forma complexa no enfrentamento das demandas do país.
De acordo com Abrucio e Franzese (2007, p. 02),
Nos últimos vinte anos, ao mesmo tempo em que a provisão dos serviços públicos e
as demandas sociais cresciam, as relações intergovernamentais tornavam-se mais
complexas. Com graus variados de autonomia, mas com maior raio de ação do que
no passado, há gestores municipais, estaduais e federais em Educação, Saúde,
Assistência Social e noutras políticas públicas relevantes. Assim, a coordenação
entre os níveis de governo se torna cada vez mais necessária, contudo, nem sempre a
decisão de um ente federativo se coaduna com a dos demais. Entender este
intrincado jogo é tarefa fundamental para aqueles que se dedicam a estudar e a
trabalhar com programas governamentais.
Embora tenhamos que considerar as dificuldades presentes nos municípios como
elementos de análise da política, devemos analisar sobretudo, as intervenções do Estado que
pesem estas questões, que ofereçam o suporte necessário, que sejam capazes de incidir na
essência do problema, enfim, que deem condições do exercício legítimo da autonomia. Pois
inversamente, mesmo dentro de um acordo, de uma colaboração, temos como suporte legal
para a implementação nos municípios a figura da União com o maior peso dentre os entes.
6 O relatório é desenvolvido periodicamente pela Unesco (2003/4) e analisa o cumprimento, até 2015, de seis
metas na área educacional, estabelecidas por 164 países signatários da Conferência Mundial de Educação, que
ocorreu em Dacar (Senegal), no ano 2000.
18
Foi necessário fazermos o levantamento de estudos realizados a respeito deste
programa educacional a fim de compreendermos o debate produzido sobre o programa,
delimitamos o período entre o momento da implantação do programa em 2013 até final de
2016. Este levantamento foi significativo, pois de acordo com Souza (2014b) de fato existe
uma trajetória de programas destinados à alfabetização em âmbito nacional sob instituição do
MEC, entre o período 1999 a 2014 em que a autora destaca os antecedentes do Pnaic.
Para Souza (2014b), o país já teve outros programas enfatizando as aprendizagens e
cobrando a efetiva alfabetização das crianças e jovens aos entes federativos, a saber:
Programa Parâmetros em Ação (1999-2000); Programa de Formação de Professores
Alfabetizadores (PROFA, 2001); Pró-Letramento: Mobilização pela qualidade da educação
(2005-2012); Programa de Apoio a Leitura e Escrita (PRALER, 2009). Além disso, essa
autora afirma que “Estados e municípios, muitas vezes, têm programas ou projetos próprios
na busca por superar o problema da alfabetização”, até porque os debates em torno da
alfabetização não são recentes.
Nas décadas que antecederam a Proclamação da República brasileira, o ensino e a
aprendizagem iniciais da leitura e escrita começaram a se tornar objeto de
preocupação de administradores públicos e intelectuais da Corte e de algumas
províncias brasileiras, especialmente São Paulo. Entretanto, foi somente a partir da
primeira década republicana, com as reformas da instrução pública, especialmente a
paulista, que as práticas sociais de leitura e a escrita se tornaram práticas
escolarizadas, ou seja, ensinadas e aprendidas em espaço público e submetidas à
organização metódica, sistemática e intencional, porque consideradas estratégicas
para a formação do cidadão e para o desenvolvimento político e social do país, de
acordo com os ideais do regime republicano (MORTATTI, 2010, p. 330).
Dessa forma, a preocupação com a alfabetização surgiu bem antes que aos municípios
fossem delegada a obrigatoriedade de oferecer o ensino fundamental. No entanto, atualmente,
o foco deste debate com o oferecimento deste programa se insere com muito mais ênfase sob
princípios da descentralização administrativa, principalmente no que se refere à execução,
dado que a sua implementação se dá nos estados e municípios.
É importante destacar que fizemos um levantamento das pesquisas que tomaram o
PNAIC como objeto, as produções do PNAIC7 sobre pesquisas que tratam do Pnaic desde
2013 no banco de produções da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em
Educação (Anped), Associação Nacional de Política e Administração da Educação (Anpae),
7 Realizada pela autora no período de 2012 a agosto de 2015. O trabalho completo encontra-se no APÊNDICE
A.
19
na Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertações (BDTD), no Scientific Electronic
Library Online (Scielo) e no Congresso Nacional de Educação (Educere).
Chama-nos a atenção, como um dos resultados encontrados na BDTD, a tese de
Salomão (2014), que objetivou analisar o processo de implantação do Pnaic, mas a partir da
consolidação do Pró-letramento. Em um de seus apontamentos na análise, ele coloca que “Os
programas [...] precisam se constituir em sintonia com as reais necessidades dos professores,
onde eles tenham a oportunidade de participar ativamente das decisões às quais são
submetidos” (SALOMÃO, 2014, p. 84).
Esta é uma das pesquisas que indicam a necessidade de investigar quais são as
estruturas reais que possibilitam um programa ser implementado no local. Sabemos que
dentre os entes federativos, os da região Nordeste se destacaram, como verificamos no manual
do Pacto (BRASIL, 2012b), por abarcar dados expressivos de pessoas que saem do ciclo de
alfabetização sem estarem plenamente alfabetizadas:
Apesar deste avanço, constata-se no mesmo Censo (IBGE 2010) que há variações
regionais importantes, chegando a taxa de analfabetismo a 27,3% na região Norte e
25,4% no Nordeste. Cabe ressaltar, entretanto, que os dados utilizados pelo IBGE
para apurar estas taxas são provenientes de uma pergunta simples, feita ao
informante do domicílio recenseado: “a criança sabe ler e escrever?”. Esta pergunta
não reflete o que entendemos por alfabetização, indica que o problema é mais amplo
e manifesta-se em diferentes intensidades em todo o país (BRASIL, 2012b, p. 18).
Outras fontes ratificam a maior atenção que se deve direcionar para consolidar a
alfabetização das crianças nesta região, como relata Beltrão (2012, p. 01) que “quanto ao
Nordeste, informa que Dados do Censo 2010 indicam que 15,2% das crianças brasileiras não
sabem ler nem escrever aos 8 anos”.
Por fim, a última justificativa pela escolha deste objeto foi o interesse por
compreender o próprio papel impulsionador da União, que deve atuar em suas funções
redistributiva e supletiva na cooperação com os demais entes federativos, ter o respaldo legal
por meio do Programa de um maior controle e regulação através dos resultados obtidos das
avaliações externas, com o sistema de monitoramento, além da influência dos investimentos
financeiros via Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) na rede de
formação nos municípios e estados brasileiros, para tutelar um programa destinado ao ensino
fundamental8. Deste modo, a União reforça a necessidade do empenho dos entes na garantia
8 Pela Portaria nº 867 de 4 de julho de 2012, no Art. 11 se refere “a aplicação das avaliações externas do nível de
alfabetização em Língua Portuguesa e em Matemática, para alunos concluintes do 3º ano do ensino
fundamental” de responsabilidade do MEC. E a Resolução 4 de 27 de fevereiro de 2013, no Art. 7, trata do
20
dos direitos previstos no ensino fundamental I, etapa de responsabilidade prioritária do
município. De acordo com o MEC (2015, p. 156),
Lançado em fevereiro de 2013, o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa
(PNAIC) constitui um compromisso formal assumido pelos Governos Federal, do
Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios de assegurar que todas as crianças
estejam alfabetizadas até os oito anos de idade, ao final do 3º ano do ensino
fundamental. Em 2014, o PNAIC completou seu segundo ano de vigência, tendo
agora como foco a formação continuada de professores em Matemática,
complementando a capacitação em Língua Portuguesa, ofertada em 2013. Em 2014,
o PNAIC teve a adesão dos 26 Estados e do Distrito Federal e de 5.421 Municípios,
envolvendo 311.916 professores alfabetizadores e 15.072 orientadores de estudos,
com concessão de bolsas que alcançou um montante superior a R$ 560 milhões.
Ademais, cerca de seis milhões de alunos foram beneficiados pelo Pacto, em
108.733 escolas.
Nesse sentido, os altos investimentos da União via FNDE no Programa e o sistema de
monitoramento inscreveram a problemática deste projeto de compreendermos até que ponto
está havendo um efetivo exercício do Regime de Colaboração, dado que todos os aportes
legais apontam o MEC com maior peso em campos como o do financiamento e da avaliação
nas deliberações do programa, refletido principalmente numa capital de Estado do Nordeste,
região brasileira de maior déficit na alfabetização. Desse modo, importou-nos investigar as
questões da colaboração na execução do Pnaic.
Elegemos a capital do segundo maior estado nordestino, com a maior população dessa
região – Recife9, como campo de investigação a fim de identificarmos como se articulam os
membros da equipe técnica do programa, que são os sujeitos alocados da secretaria de
educação do município de Recife, da Universidade Federal de Pernambuco e do MEC. Temos
como meta final verificarmos como esta capital vem oferecendo a contrapartida prevista nos
documentos do Pnaic para o fortalecimento do princípio do Regime de Colaboração.
Recife é a capital do estado de Pernambuco, que em 2016 teve uma população
estimada de 9.410.336 habitantes. O estado fica atrás apenas da Bahia que possui 15.276.566
na região Nordeste.
A cidade do Recife também é o município onde se localiza o Centro de Estudos em
Educação e Linguagem (CEEL), grupo situado na Universidade Federal de Pernambuco,
formado por acadêmicos e técnicos, responsáveis pela organização e construção dos primeiros
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE que regulamenta o financiamento das bolsas da
rede de formação e o sistema de monitoramento, o Sispacto.
9 https://cidades.ibge.gov.br/xtras/perfil.php?codmun=261160
21
materiais didáticos do Pnaic. O Ceel vem contribuindo na realização de formações docentes
em algumas redes em Pernambuco desde sua inauguração há mais de 10 anos.
Enfim, a partir dos referentes e das inquietações acima destacadas, listamos nossas
questões centrais: quais os acordos feitos entre o MEC e a gestão municipal para a
institucionalização do Pnaic no município de Recife? Quais são as ações que viabilizam ou
impedem a execução da proposta do Pacto no município? De que modo a rede municipal de
Recife está oferecendo a contrapartida prevista no momento da adesão?
Nossa hipótese foi a de que o regime de colaboração atuou como elemento importante
no desafio à implementação do Programa no município em relação ao que estava posto na
adesão. Além disso, temos como hipótese que Recife já compreenda e se mobilize em direção
à alfabetização das crianças na idade certa, movimento legitimado pela autonomia prevista na
LDB (Lei 9.394/1996), imprimindo um arranjo característico à capital pernambucana. Assim,
definimos como:
1.1 Objetivo Geral:
Analisar como se deu o processo de implementação do Pnaic entre o período de 2013
a 2015, considerando o regime de colaboração na gestão desse programa educacional.
1.2 Objetivos específicos:
Caracterizar o contexto social, econômico e educacional em que o município de Recife
aderiu ao Pnaic;
Compreender como se estabeleceram as parcerias entre os membros da cadeia de
formação que implementam o programa no município recifense após a adesão ao
Pnaic;
Analisar a concepção dos sujeitos envolvidos na cadeia de formação sobre a
colaboração na implementação do Pnaic;
Analisar como os sujeitos da cadeia de formação percebem os limites e as
possibilidades na implementação do Pnaic no município de Recife.
Pensamos neste objetivo geral devido à participação dos municípios se configurar por
adesão e, com o levantamento e análise das ações de colaboração, poderemos perceber como
e em que medida esta articulação está sendo fundamental para efetivar a meta do Pnaic,
22
acreditando que o contexto de formulação e implementação devem se articular sempre. Sobre
a implementação, Perez (2010, p. 1181) explica que
Implementação distingue etapas da policy, pelo menos duas, antecedendo a
implementação: a fase da formação da política, implicando a constituição da agenda,
a definição do campo de interesse e a identificação de alternativas; e a fase da
formulação da política, quando as várias propostas se constituem em política
propriamente dita, mediante a definição de metas, objetivos, recursos e a
explicitação da estratégia de implementação. Pressman e Wildavsky (1984), em
trabalho seminal para a área, delimitam o início do processo de implementação no
momento da transformação da política em programa, isto é, quando, por ação de
uma autoridade, são criadas as “condições iniciais” à implementação. Porém, esses
mesmos autores discutem as dificuldades de se distinguir a implementação da
própria política e do programa.
Essa argumentação de Perez (2010) satisfaz a nossa compreensão para esta dissertação,
entendendo que analisamos como se deu o processo de implementação do Pnaic entre o
período de 2013 a 2015, considerando o regime de colaboração na gestão desse programa
educacional. Para dar conta desses objetivos, adotamos uma pesquisa de tipo qualitativa.
Esta pesquisa foi inserida no âmbito das ciências sociais, pois este objeto de pesquisa
possui a intensidade do teor político inerente às ações relativas à política social. Partimos da
abordagem qualitativa, mas sem desconsiderar que o fenômeno em análise também pode ser
analisado a partir dos dados quantitativos, e esses foram utilizados sempre que necessário. A
pesquisa envolveu estratégias de coleta de dados diversas, como análise documental e
aplicação de entrevistas, conforme detalharemos mais adiante.
Temos como intenção colocar no debate a atuação desse município no modelo
federalista cooperativo, que pela decisão da Secretária de Educação de Recife em aderir ao
Pacto revela interesse em solucionar o problema da alfabetização.
1.3 Aportes metodológicos
Dada a especificidade do nosso objeto de estudo - um programa educacional - e dos
nossos objetivos de pesquisa é que, do ponto de vista do método, inserimos nossa pesquisa no
âmbito das Ciências Sociais, ou Ciências Humanas ou ciências do homem. Para Japiassu
(2012, p. 35), tais variações são assumidas como “as definições dependem muito mais dos
recortes acadêmicos e institucionais que de uma terminologia propriamente rigorosa".
Falamos das relações intrinsecamente humanas. Independente, portanto, da nomenclatura aqui
adotada, esta ciência se configurou por diferentes objetivos na trajetória histórica. Segundo
Japiassu (2012, p. 9),
23
Com o início da modernidade, surge uma nova maneira de se conceber o homem.
Começa a se libertar das tutelas tradicionais que pensa sobre seu destino. Doravante,
ousa dizer: "EU". O mundo social muda de centro de gravidade. O indivíduo se
torna o objetivo e a norma de tudo. Toma consciência de que, doravante, o poder
não deve mais ser exercido em nome de deuses, mas em nome dos homens e fora de
toda referência ao transcendente. Ao promover o culto de si, passa a constituir o
valor central da existência: “o indivíduo é o ser social”.
Notamos que, com a Modernidade, as Ciências Humanas ganharam novos contornos,
direcionando a atenção ao homem e seu entorno. Ainda segundo Japiassu (2012, p. 09),
Gianbattista Vico (+1744) foi o primeiro filósofo que em vez de partir da Razão para
apreender a natureza humana no que ela possui de permanente e universal, busca
compreender as identidades reveladas pelo exame atento do devir histórico dos
diferentes povos: seus variados modos de sentir e pensar comuns, independente de
toda especulação.
Mas, este caminho percorrido pelas ciências humanas não é retilíneo e uniforme, há
momentos de crise, numa demonstração inclusive da vitalidade contida na própria ciência,
dispondo de relações vivas e dinâmicas é que as ciências “humanas tratam de situações nas
quais desempenham um importante papel as significações e intenções” (JAPIASSU, 2012, p.
56), pois “a desgraça das ciências humanas reside no fato de lidarem com um objeto que
fala”. Em decorrência de tais características as ciências positivistas criticam o caráter político
impregnado pelas ciências humanas, onde o entendimento objetiva alcançar o sentido.
Com efeito, tomando as Ciências Sociais como referente, o caminho teórico-
metodológico adotado será a abordagem qualitativa, no seu sentido mais amplo, na tentativa
de explicar este fenômeno educativo, que, segundo Chizzotti (2003, p. 02), “O termo
qualitativo implica uma partilha densa com pessoas, fatos e locais que constituem objetos de
pesquisa, para extrair desse convívio os significados visíveis e latentes que somente são
perceptíveis a uma atenção sensível”.
Sobre esta abordagem, Minayo (2002, p. 22) informa que a “a abordagem qualitativa
aprofunda-se no mundo dos significados das ações e relações humanas, um lado não
perceptível e não captável em equações, médias e estatísticas”.
A partir dessa opção metodológica mais ampla é que inserimos nossa discussão no
escopo de referenciais que analisam a política pública, como em Hofling (2001, p. 31):
As políticas públicas são aqui compreendidas como as de responsabilidade do
Estado – quanto à implementação e manutenção a partir de um processo de tomada
de decisões que envolve órgãos públicos e diferentes organismos e agentes da
sociedade relacionados à política implementada.
24
Agora as políticas que são destinadas a diminuírem as diferenças entre os sujeitos de
uma determinada localidade são as políticas de corte social:
E políticas sociais se referem a ações que determinam o padrão de proteção social
implementado pelo Estado, voltadas, em princípio, para a redistribuição dos
benefícios sociais visando a diminuição das desigualdades estruturais
produzidas pelo desenvolvimento socioeconômico (HOFLING, 2001, p. 31).
Assim, as políticas públicas são as de responsabilidade do Estado, e sendo estas
direcionadas a minimizar as desigualdades estruturais, são políticas públicas sociais. O Pnaic,
objeto dessa dissertação, é “uma política pública de corte social” (HOFLING, 2001, p. 31). E
especificamente a política educacional é considerada, para Saviani (2008, p. 07), quando “[...]
diz respeito às decisões que o Poder Público, isto é, o Estado, toma em relação à educação”.
Foi dessa forma que tomamos o Pnaic como uma política pública para educação que vem
sendo implementada em contextos sociais diversos (dada a dimensão territorial do nosso
país). Assim, é necessário definir nossa posição em relação aos procedimentos para sua
análise.
1.4 Referencial para análise de política pública
Dado o momento em que olhamos para nosso objeto de estudo e procuramos captar
possíveis nuances da realidade, foi que optamos por uma análise de implementação. Tal
análise faz parte do conjunto de estudos que compreendem que uma política é colocada em
ação por fases e estágios não estanques, mas dinâmicos. Possuindo cada fase propriedade
sobre a política, a análise da implementação é uma das formas de se desvendar as intenções
dos formuladores políticos.
Este tipo de análise surgiu para romper com a tradição de estudos focados na
compreensão dos resultados da ação do Estado. Surgiram para compreender de forma ampla
“a partir do momento em que a dimensão técnica (no sentido mais amplo do termo) da ação
pública aumenta fortemente, a tal ponto que termina por colocar-se o problema da
reintegração do cidadão na ‘rede da decisão’” (MULLER; SUREL, 2002, p. 12).
É nesta fase que, de acordo com Baptista e Resende (2011, p. 150-151),
Admite-se na literatura que, nesta fase, uma proposta política pode se modificar ou
se alterar no seu argumento principal; que novas negociações podem ser processadas
e, por consequência, novas decisões e formulações podem ser apresentadas,
reiniciando, por vezes, o ciclo da política. Tais mudanças se apresentam como
25
desafios para a análise dos processos de implementação e têm pressionado por
mudanças nos enfoques de análise utilizados.
Por isto, optamos pela análise de implementação do Pnaic, para verificarmos em que
medida vem ocorrendo o regime de colaboração acordado entre o município de Recife e a
União.
Assim, a implementação faz parte de uma forma de abordagem que contempla as fases
de uma política de maneira articulada. Compreendemos, por isso, que a análise da
implementação de um programa educacional não se trata de uma perspectiva de produto do
Programa, consequência da prática, mas, antes, de entender como ela é ressignificada no
espaço e no tempo pelos sujeitos interessados. Concordamos com isso
Pelo fato de ainda os tomadores de decisão tenderem a assumir que as decisões
trazem automaticamente a mudança, conclui-se que a implementação não é vista
como uma parte integral da formulação da política, mas como algo a ser feito
depois, por acréscimo (PEREZ, 2010, p. 1181-1182).
Isso que Perez (2010, p. 1182) ratifica é importante porque insere nosso interesse de
pesquisa como uma discussão necessária, entendendo que, segundo esse autor, “a chamada
‘caixa preta’ do processo da política firmou-se como um campo muito fértil de pesquisa”.
Assim, analisar a implementação de um programa configura-se como uma tentativa de
elucidarmos os liames que uma política pública pode alcançar no espaço e no tempo. Para
Gomes (2011, p. 19),
As políticas públicas são construções sociais e históricas cujos determinantes são
necessariamente complexos. [...]. Ao pesquisador interessado no estudo das políticas
públicas faz importante conhecer como tais determinantes operam e compõem, em
dimensão espaço-tempo, a contextura fundamental das disputas sociais que
exprimem a distribuição do poder social na sociedade.
1.5 Atitudes procedimentais
Os procedimentos de pesquisa envolveram a aplicação de diferentes técnicas de coleta
de dados: levantamento e análise de documentos; aplicação de entrevistas; observação
sistemática.
Realizamos estudos documentais que, para Pimentel (2001, p. 178), “extraem deles
toda a análise, organizando-os e interpretando-os segundo os objetivos da investigação
proposta”. Realizamos o levantamento e a análise do Plano Municipal de Educação de Recife
(PMER) e de documentos normativos que orientaram o Programa até 2015:
26
Plano Municipal de Educação de Recife (PMER) de ensino da rede municipal
do Recife em vigência.
Portaria nº 867, de 4 de julho de 2012, institui o Pacto Nacional pela
Alfabetização na Idade Certa e as ações do Pacto e define suas diretrizes gerais.
Portaria nº 1.458, de 14 de dezembro de 2012, define categorias e parâmetros
para a concessão de bolsas de estudo e pesquisa no âmbito do Pacto Nacional pela
Alfabetização na Idade Certa
Lei nº 12.801, de 24 de abril de 2013, que trata do apoio financeiro as
formações.
Resolução nº 4 de 27 de fevereiro de 2013, que estabelece orientações e
diretrizes para o pagamento de bolsas de estudo e pesquisa para a Formação
Continuada de Professores Alfabetizadores.
Resolução nº 12 de 8 de maio de 2013, altera dispositivos da Resolução
CD/FNDE nº 4, de 27 de fevereiro de 201310
.
Tínhamos a intenção de analisar o termo de compromisso e adesão ao Pnaic em Recife
em 2012, entretanto não conseguimos ter acesso ao mesmo. Após realizadas as 10 entrevistas,
as falas dos sujeitos não indicaram o conhecimento sobre o termo de adesão.
A escolha por entrevista e por análise dos documentos está vinculada aos objetivos
específicos. A análise do PMER nos deu suporte para entendermos o primeiro objetivo. Para
os demais objetivos tomamos por referência a legislação disponibilizada pelo MEC junto ao
Programa e as entrevistas realizadas com os membros da cadeia de formação.
Realizamos entrevistas que, segundo Bourdieu (2003, p. 695),
É efetivamente sob a condição de medir a amplitude e a natureza da distância entre a
finalidade da pesquisa tal como é percebida e interpretada pelo pesquisado, e a
finalidade que o pesquisador tem em mente, que esse pode tentar reduzir as
discussões que dela resultam, ou, pelo menos, de compreender o que pode ser dito e
o que não pode, as censuras que o impedem de dizer certas coisas e as incitações que
o encorajam a acentuar outras.
Aplicamos as entrevistas semiestruturadas com 2 membros ligados ao MEC, 3 da
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e 5 da Secretaria de Educação de Recife, que
são os membros da cadeia de formação do Pnaic:
2 (dois) Representantes do MEC: Representante do MEC 1, Representante do MEC 2;
3 (três) Representantes da UFPE: Representante da UFPE 1, Representante da UFPE
2, Representante da UFPE 3;
10
Todos esses documentos normativos foram analisados, entretanto eles foram apontados nessa dissertação
mediante necessidade.
27
5 (cinco) Representantes da Secretaria de Educação de Recife: Representante local 1,
Representante local 2, orientador de estudos, professor alfabetizador 1 e professor
alfabetizador 2.
Como critérios que utilizamos para definir os sujeitos que seriam entrevistados, foram
os que pertenciam ao MEC, à UFPE e à equipe local, abrangendo a coordenadora local, um
sujeito de apoio à equipe local, um orientador de estudos que mantiveram o vínculo com o
Pnaic durante o período de 2013 a 2015. Escolhemos, também, um professor alfabetizador
que apenas cursou a formação em 2013 e outro que permaneceu no período de 2013 a 2015,
totalizando 10 sujeitos de entrevistas. Vejamos a figura abaixo:
Figura 1 - Os sujeitos da pesquisa
Para Bourdieu (2003, p. 695), a entrevista “deve-se construir cientificamente esse
discurso de tal maneira que ele forneça os elementos necessários à sua própria explicação”.
A análise dos dados levantados foi feita pela técnica de análise de conteúdo de Bardin
(1989), que se consiste em "descobrir os diferentes núcleos de sentido que constituem a
comunicação, e posteriormente, realizar o seu reagrupamento em classes ou categorias
empíricas", implicando no encontro das unidades existentes na comunicação.
A análise do conteúdo de Bardin (1989) é interessante porque não é técnica pela
técnica; se trata como ela mesma escreve (BARDIN, 1989, p. 38) de “a intenção da análise de
conteúdo é a inferência de conhecimentos relativos às condições de produção (ou
eventualmente, de recepção), inferência esta que recorre a indicadores (quantitativos ou não)”.
Coordenação Local
Apoio da Coordenação Local
Orientador de Estudos
2 Professores Alfabetizadores
Coordenação Nacional
Apoio da Coordenação
Nacional
Coordenação Institucional
Coordenação Adjunta
Supervisora
28
Então, estamos nos apoiando nesta ideia ao utilizarmos a técnica de análise de conteúdo de
Bardin (1989). Implicou para esta dissertação compreender a realidade da implementação do
Programa do ponto de vista das falas dos sujeitos e com isto desvendar as nuances que
forjaram esta realidade.
Além disso, analisamos dados coletados em observações que realizamos no período
entre 2014 e 2015, das formações dos orientadores de estudos e professores alfabetizadores
realizadas na UFPE em março de 2015. Tais observações nos foram úteis para entender
previamente o panorama de compreensão dos orientadores de estudos e professores
alfabetizadores de Recife sobre os efeitos da colaboração entre a União e o município e
posteriormente para construção do nosso instrumento de coleta11
. Dois dos elementos
importantes foram que:
Tivemos informações ofertadas nas observações que as professoras apenas mantenham
contato com a orientadora para falar sobre as questões do Pnaic. Isso foi evidenciado
nas entrevistas.
Informações sobre a dificuldade de acesso dos professores ao SISPACTO, o que foi
também apontado nas falas dos orientadores como dos professores.
Assim, diante desse registro de observações, buscamos com elas ampliar o
conhecimento sobre o Pnaic, o que nos foi útil na definição das perguntas contidas nos
instrumentos de coletas.
1.6 Organização da pesquisa
Para concluir essa introdução, apresentamos a seguir a organização da pesquisa. A
primeira seção foi composta pela introdução, onde realizamos a apresentação do nosso
trabalho. Na segunda seção trouxemos o resgate das produções que tiveram o Pnaic como
objeto. Na terceira seção contemplamos a discussão sobre políticas públicas, programa e
poder local, situando o Programa no debate maior, e realizamos discussões acerca do desenho
federativo, considerando as suas incumbências e necessidades. A quarta seção foi
contemplado com a discussão do poder local, para que pudéssemos interpretar como o
município ofereceu a contrapartida para auxiliar a solucionar o problema da não alfabetização.
11
Os instrumentos de coleta estão no APÊNDICE B.
29
Aqui, nessa seção, apresentamos as análises que fizemos sobre os documentos, mas já
também com o auxílio de trechos de entrevistas. E, por fim, a quinta seção foi composta pela
análise das entrevistas à luz da discussão teórica. Para fechar a dissertação, apresentamos
nossas considerações finais, as referências e os apêndices.
30
2 OS ESTUDOS SOBRE O PNAIC
Percebemos como necessário para a avaliação de um programa o levantamento das
produções acadêmicas que o tomaram como objeto, com finalidade de entender o debate em
que o objeto dessa dissertação vinha sendo inserido. Além disso, estes estudos são bons
referenciais para possíveis ajustes e encaminhamentos a respeito dos próprios programas.
Utilizamos como palavras chave para a busca em bancos: Pnaic e Pacto Nacional na Idade
Certa.
As buscas foram feitas em 5 bancos de referência. No site da Anpae, em seu conteúdo,
buscamos na Revista Brasileira de Política e Administração da Educação, nos artigos
publicados nos Congressos Ibero-Americanos, nos Congressos Internacionais, nos Simpósios,
nos Seminários Regionais e nos Encontros Regionais desde 2013.
No site da Anped realizamos a busca na Revista Brasileira de Educação (RBE), nas
publicações trimestrais da Anped e nos artigos publicados nos 23 grupos de trabalhos (GT’s)
temáticos apresentados a partir de 2013.
Na BDTD, no Scielo e no Educere fizemos a busca em todos os trabalhos publicados
desde 2013.
Os trabalhos da BDTD possuem relevância na divulgação de pesquisas acadêmicas,
dada sua abrangência nacional. A Anpae é uma associação civil, que luta pelo direito à
educação de qualidade para todos. A Anped é a associação mais importante na divulgação de
pesquisas em educação envolvendo e reunindo programas de pós-graduação stricto sensu em
educação. Já os trabalhos apresentados e publicados no Educere decorrem da participação de
Professores da Educação Superior e da Educação Básica, Pesquisadores, Estudantes de
Graduação e Pós-Graduação nacionais e internacionais. Por fim, temos o Scielo que é uma
biblioteca eletrônica que abrange uma coleção selecionada de periódicos científicos
brasileiros. Sobre o Scielo,
É o resultado de um projeto de pesquisa da FAPESP - Fundação de Amparo à
Pesquisa do Estado de São Paulo, em parceria com a BIREME - Centro Latino-
Americano e do Caribe de Informação em Ciências da Saúde. A partir de 2002, o
Projeto conta com o apoio do CNPq - Conselho Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico (SCIELO, 2017).
Nessa busca, foram encontrados 14 dissertações e 2 teses na BDTD, 4 trabalhos no
Scielo integrado, 4 trabalhos na Anpae, 17 trabalhos na Anped, 12 trabalhos no Educere,
totalizando 53 trabalhos achados e analisados. Utilizamos uma abordagem que identificasse
31
os objetivos das pesquisas, resultados alcançados, áreas de interesse, campo de pesquisa
escolhido, concepção de alfabetização. Tentamos tecer possíveis aproximações e
distanciamentos entre os autores sobre o Pnaic nestas buscas. O levantamento mostra um
panorama desde 2013, o qual apresentaremos a partir dos quadros abaixo apresentados.
Quadro 1 – Levantamento da produção – Pnaic no Scielo AUTOR TÍTULO ANO
Santos Alfabetizar até o final do 3º ano: reflexões sobre a proposta do pacto
nacional pela alfabetização na idade certa – Pnaic
2014
Minatel, Santos,
Guimarães
Avaliação dos professores no Pacto Nacional pela Alfabetização na
Idade Certa (Pnaic)
2015
Amaral Formação continuada de professores: reflexões sobre a participação no
pacto nacional pela alfabetização na idade certa
2015
Frangella Um pacto curricular: o pacto nacional pela alfabetização na idade certa
e o desenho de uma base comum nacional
2016
Fonte: Formulação própria.
O trabalho de Santos (2014) objetivou entender a relação entre as aprendizagens
efetivas dos alunos e avanços no ciclo de alfabetização em escolas que aderiram ao Pnaic. Os
resultados revelaram que não há articulação entre as professoras do 1º, 2º e do 3º ano na
rede estadual da Zona Leste de Porto Alegre/RS, comprometendo a meta do Pnaic.
O artigo de Minatel, Santos e Guimarães (2015) objetivou analisar como ocorre a
avaliação dos professores alfabetizadores no ano de 2013. Os resultados mostraram que
naquele momento era prematuro tecer uma relação entre a avaliação docente e avaliação de
desempenho dos alunos. Porém, o artigo conclui que é fundamental assimilar uma maior
compreensão acerca da avaliação.
O trabalho de Amaral (2015) teve como objetivo relatar a experiência vivida pela
formadora no Pnaic em Viçosa. Os resultados apontaram a importância da reflexão da
atividade pedagógica.
O trabalho de Frangella (2016) teve como objetivo analisar o Pacto Nacional pela
Alfabetização na Idade Certa (Pnaic) identificando-o como ações preliminares, parte do
contexto de discussão e defesa de uma Base Nacional Comum Curricular. Assim, os
resultados mostraram que mesmo o currículo do Pnaic estando relacionado à perspectiva do
letramento, na verdade ocorre uma uniformização, em que as mudanças são apenas na
aprendizagem e na metodologia.
Os trabalhos encontrados no Scielo expõem a vigilância na prática docente, nos
resultados dessa prática e no impacto sobre as crianças, especialmente em Minatel, Santos e
32
Guimarães (2015), no qual se verificou ser fundamental para os docentes assimilarem uma
maior compreensão acerca da avaliação.
Quadro 2 – Levantamento da produção – Pnaic nos Anais dos eventos da Anpae AUTOR TÍTULO ANO
Souza Atuação da coordenação pedagógica na implementação do Pacto
Nacional pela alfabetização na idade certa no Município de Cametá/PA
2015
Nascimento O pacto nacional pela alfabetação na idade certa (Pnaic): analisando a
efetivação no município de Camaragibe (PE)
2015
Abreu e Santos Investigando concepções de formação continuada no contexto do Pnaic 2014
Luz e Ferreira Pacto nacional pela alfabetização na idade certa: formação, avaliação e
trabalho docente em análise.
2014
Fonte: Formulação própria.
O artigo de Souza (2015) objetivou analisar se o coordenador pedagógico planeja,
orienta, executa, avalia os docentes que atuam na alfabetização de crianças de 06 a 08 anos. O
resultado apontou que o programa não vem possibilitando aos coordenadores pedagógicos
formação continuada com a perspectiva de incentivar o acesso aos conhecimentos que
embasam o fazer pedagógico dos professores alfabetizadores.
O nosso trabalho (NASCIMENTO, 2015) também foi um que mapeamos ao realizar o
levantamento da produção da pesquisa. O mesmo objetivou verificar e analisar como o Pnaic
foi implementado no município de Camaragibe. Um dos resultados alcançado no trabalho de
pesquisa se configurou nos desdobramentos percebidos em decorrência do exercício da
autonomia municipal. O município de Camaragibe organizava os dias e horários das
formações do Pnaic, sem comprometer integralmente os finais de semana, dias de descanso
dos professores alfabetizadores. No entanto, essa rede não contava com os coordenadores
pedagógicos, responsáveis por contribuir no exercício docente escolar, implicando numa
maior responsabilidade dos professores daquele município com o Pnaic.
O trabalho de Abreu e Santos (2014) teve apenas o seu resumo publicado no site da
Anpae. Objetivou refletir as bases teórico-conceituais das proposições do Pnaic sobre a
formação continuada de professores. Como resultados apontou que mais do que melhorar os
resultados do IDEB, a formação deve buscar entender a complexidade do trabalho docente,
além de capacitar os professores para buscar soluções para as problemáticas que as escolas
vivem, entendendo que elas são específicas de cada comunidade escolar.
O trabalho de Luz e Ferreira (2014) ressaltou que há o destaque do programa na
formação e a atuação docente, considerados pelo governo federal aspectos estratégicos no
alcance da qualidade do ensino, o que tem contribuído para a responsabilização do professor
pelos resultados nas avaliações nacionais.
33
Os trabalhos encontrados na Anpae, principalmente em Luz e Ferreira (2014),
Nascimento (2015) e Abreu e Santos (2014), apontaram que as ações do Programa se
centralizam na atuação do professor alfabetizador para o alcance de resultados. Contudo, não
depende exclusivamente do docente a meta a ser atingida.
Quadro 3 – Levantamento da produção – Pnaic nos anais dos eventos da Anped AUTOR TÍTULO ANO
Viegas Políticas para a alfabetização no Brasil: do ensino fundamental de nove
anos ao pacto pela alfabetização até os oito anos de idade
2014*
Sousa,
Nogueira;
Melim;
Um cenário, duas técnicas: análise dos pressupostos teóricos dos
programas ALFA E BETO e PNAIC
2015
Souza
A formação no pacto nacional pela alfabetização na idade certa (PNAIC)
2014
Hermes;
Richter
O pacto nacional pela alfabetização na idade certa e o tempo
das infâncias na escola pública contemporânea
2014
Santos A formação do professor alfabetizador e o pacto nacional pela
alfabetização na idade certa
2016
Guidi; Auada A influência do pacto nacional pela alfabetização na idade certa na
formação continuada dos professores paranaenses
2016
Korn; Koerner
A produção científica sobre o pacto nacional pela alfabetização na idade
certa (PNAIC) e a contribuição dessa formação aos professores
alfabetizadores sobre o sistema de escrita alfabética (SEA)
2016
Correa A voz das professoras alfabetizadoras no pacto nacional pela alfabetização
na idade certa (PNAIC) em um município do estado de minas gerais
2016
Loose; Schwartz Apropriações de concepções de leitura do pacto nacional pela
alfabetização na idade certa
2016
Costa Cadernos de formação do PNAIC em língua portuguesa: concepções de
alfabetização e de letramento
2016
Conceição; Menezes,
Rodrigues; Silva e
Gonçalves
Contribuições e desafios do pacto nacional pela alfabetização na idade
certa
2016
Emilião; Lontra (Des) formação continuada de professores no/do PNAIC: a potência do
encontro subvertendo a lógica de homogeneização
2016
Lima (a) O ensino da leitura de literatura no pacto nacional pela alfabetização na
idade certa (PNAIC)
2016
Lima (b) O trabalho com a literatura infantil no pacto nacional pela alfabetização na
idade certa (PNAIC)
2016
Lamêda
PNAIC e alfabetização científica: limites e possibilidades de
transformação de um curso de formação continuada nas práticas docentes
de professores dos anos iniciais do ensino fundamental em ciências
2016
Axer; Rosário
PNAIC e suas traduções – desafios e negociações envolvendo os
processos culturais do currículo
2015
Islabão; Jardim;
Nörnberg
Heterogeneidade em sala de aula
Entendimentos das Orientadoras de Estudo do PNAIC
2016
Fonte: Formulação própria.
*O artigo “Políticas para a alfabetização no Brasil: do ensino fundamental de nove anos ao pacto pela
alfabetização até os oito anos de idade”, de autoria de Elis Regina dos Santos Viegas, no levantamento realizado
naquele período não constava o texto no site do XII Encontro de Pesquisa em Educação da Região Centro-oeste –
Reunião Científica Regional da Anped.
A pesquisa de Sousa, Nogueira e Melim (2015) teve como objetivo analisar a base
teórica dos programas e os impactos das ações da Secretaria na prática dos professores
34
alfabetizadores. Os resultados mostraram que há diferentes dimensões envolvidas na
alfabetização e na formação de alfabetizadores, que as matrizes teóricas dos dois programas
não são compatíveis, não havendo coerência em serem adotados ao mesmo tempo como
políticas públicas em uma rede de ensino.
O estudo de Souza (2014a) objetivou pensar a formação continuada do professor
alfabetizador na proposta do governo federal do Pnaic tendo em vista seus desdobramentos e
implicações no complexo educacional. Os resultados apontam que a alfabetização é um
processo lento e contínuo e não caminha apressadamente como as mudanças de políticas de
governo, como o Pnaic, que foca na alfabetização no decorrer de apenas um ano.
O artigo de Hermes e Richter (2014) analisou o processo de escolarização das crianças
no Pnaic, concluindo não ser a escola capaz de atender ao tempo de infância, tornando
legítima a necessidade do acordo assumido entre o Governo Federal, Estadual e Municipal
para garantir o direito à alfabetização.
O trabalho de Santos (2016) teve como objetivo dialogar a formação do professor
alfabetizador frente aos programas de formação continuada propostos pelo Poder Público tal
como o Pnaic. Como resultado mostrou que ainda há professores com ausência de formação
inicial e que muitos não são formados na área em que atuam na docência.
Com o objetivo de analisar o aporte que a formação continuada do Pnaic presta aos
professores orientadores, Guidi e Auada (2016) chegaram à conclusão de que os orientadores
apontaram obstáculos de estarem em sala de aula e não terem tempo de recolher as atividades
dos alfabetizadores do município. Destacaram também a inflexibilidade nos cadastros de
professores integrantes do Pnaic.
O artigo de Correa (2016) teve como objetivo expor reflexões parciais de uma
pesquisa de mestrado. Os resultados mostraram que apesar do Programa possuir alguns
empecilhos, como a distância entre o planejado e o desejado, e a falta de apoio da Secretaria
Municipal de Educação do município pesquisado, ele contribuiu para a reflexão da prática
pedagógica das professoras cursistas.
Loose e Schwartz (2016) tiveram como objetivo compreender as concepções de
leituras orientadas pelo Pacto, a partir da formação continuada e dos cadernos do Pnaic
enviados pelo MEC, no ano de 2013, para a implementação da formação continuada em
Língua Portuguesa. Como resultados as autoras obtiveram o entendimento que a concepção de
leitura defendida pelo Pacto (linguagem) não é mero código ou uma compreensão mecânica
ou decodificação. Porém defende que a linguagem (o texto ou o discurso) em movimento
35
deixa de ser compreendido apenas como instrumento de comunicação e passa a ser visto
como o objeto de interação dos sujeitos.
Costa (2016) teve como objetivo entender os conceitos de alfabetização e de
letramento que balizam a formação de professores alfabetizadores no âmbito do Pacto. Os
resultados mostraram que os textos presentes nos cadernos do Pnaic apontam que a teoria
construtivista tem orientado as políticas de alfabetização no Brasil principalmente a partir da
década de 1990, norteando as práticas de alfabetização desenvolvidas nos sistemas que
implantaram o Ciclo Básico de Alfabetização.
Na pesquisa de Conceição, Menezes, Rodrigues, Silva e Gonçalves (2016), o objetivo
foi de entender como as professoras que participaram do processo de formação do pacto e estão
atuando no ciclo de alfabetização percebem as colaborações dessa política e seus limites na sua
prática. Os resultados mostraram que a partir das falas das professoras participantes é possível
evidenciar que os encontros do Pnaic propiciaram o repensar sobre a prática docente.
O artigo de Emilião e Lontra (2016) teve como objetivo buscar outros novos sentidos e
significados da participação docente no contexto dos programas nacionais de formação
continuada a partir das narrativas de um grupo de professores da rede pública da Região
Metropolitana do Rio de Janeiro. Os resultados mostraram que os professores são percebidos
como sujeitos de conhecimentos, emoções, valores, escolhas políticas e histórias de vida que
tecem redes de saberes fazeres durante/com/contra/apesar das formações continuadas.
Lima (2016a) objetivou caracterizar a abordagem de ensino da leitura de literatura no
Pnaic, a fim de analisar seus fundamentos teóricos e metodológicos. Os resultados mostraram
o impasse entre os partidários do método eclético de ensino e os defensores dos métodos
tradicionais sintéticos e analíticos. Além disso, o cenário apresentava os defensores do
escolanovismo preocupados com o “como aprender” e as contribuições de Freire (1993)
sobre o “ato de ler”.
Lima (2016b) teve como objetivo compreender como acontece o processo de
aprendizagem da leitura na fase inicial de alfabetização. O resultado mostrou a importância da
construção de um percurso metodológico condizente com o modelo de ensino da leitura de
literatura do Pnaic.
O artigo de Lamêda (2016) teve como objetivo perceber as práticas dos professores
dos anos iniciais do ensino fundamental durante as aulas de Ciências no município de São
João Del-Rei. O resultado mostrou que é possível observar, até mesmo nas práticas de
Ciências, a possibilidade de uma Alfabetização Científica, através deste programa de
formação continuada.
36
O Pnaic e suas traduções – desafios e negociações envolvendo os processos culturais
do currículo, tem o objetivo de problematizar que toda e qualquer produção curricular será
sempre um processo contínuo de sentidos incompletos, logo uma tarefa sem conclusão,
continuamente vivenciada (AXER; ROSÁRIO, 2015). O resultado mostrou que propostas e
compromissos carecem de uma vontade partilhada para alfabetizar.
As autoras Islabão, Jardim e Nörnberg (2016) na pesquisa: Heterogeneidade em sala
de aula: entendimentos das Orientadoras de Estudo do Pnaic objetivaram expor uma
categorização inicial sobre o que entendem por heterogeneidade. O resultado mostrou que
existem ambiguidades, contradições e complementaridades entre os textos, e numa mesma
produção.
Os trabalhos da Anped mostram que há os enfoques dos pesquisadores sobre a
concepção de alfabetização e sobre a prática docente. Apenas o trabalho de Conceição,
Menezes, Rodrigues, Silva e Gonçalves (2016) se direcionou a entender a colaboração a partir
da fala dos professores.
Interessante notar que a pesquisa de Korn e Koerner (2016) teve como objetivo
apontar as pesquisas voltadas para o Pnaic e a sua contribuição aos professores
alfabetizadores sobre o Sistema de Escrita Alfabética (SEA), ou seja, um estudo do tipo de
levantamento da produção. O resultado do trabalho de Korn e Koerner (2016), que se tratava
de um levantamento de estudos sobre o Pnaic, nos mostrou que a leitura dos resumos,
palavras-chave, títulos e, por vezes, a leitura da introdução e conclusões de parte deles (maior
frequência nos trabalhos da Abalf e Educere) não continham as informações necessárias para
o critério de seleção dos trabalhos, tais como: tema de pesquisa, objetivos, metodologia e
resultados que satisfizessem ao objetivo proposto.
Quadro 4 – Levantamento da produção – Pnaic nos Anais do Educere AUTOR TÍTULO ANO
Guidi; Shimazaki O pacto nacional pela alfabetização na idade certa e a influência na
formação do professor alfabetizador 2013
Winkeler; Mantagute A experiência da orientação no PNAIC 2014: o que os relatórios
manifestam
2015
Silva; Veleda; Mello Concepções epistemológicas: uma reflexão acerca dos processos
formativos do PNAIC
2015
Silva; Veleda;
Oliveira
Políticas públicas educacionais para a formação docente e as
contribuições dos programas PNAIC e PIBID
2015
Lovato; Maciel A formação continuada de professores alfabetizadores no Brasil, a
partir das duas últimas décadas: um olhar sobre o PROFA, pró-
letramento e PNAIC
2015
Winkeler O pacto nacional pela alfabetização na idade certa (PNAIC) e a
formação continuada do professor alfabetizador
2015
Furtado Um estudo sobre a implementação do eixo de formação continuada do
PNAIC para professores alfabetizadores de turmas multisseriadas no
2015
37
município de Cametá-PA
Garcez; Pereira;
D’Andrea
Formação continuada de professoras e professores alfabetizadores:
saberes experienciais e o PNAIC
2015
Arruda A formação e o saber do professor alfabetizador no pacto nacional pela
alfabetização na idade certa - PNAIC, na rede municipal de educação
de Aquidauana/MS
2015
Nascimento;
Hernandes; Santos
Formação de professores leitores: um estudo sobre o PNAIC
2015
D’Andrea; Antunes Caminhar para si...trilhar para o outro... histórias de vidas cruzadas
entre alfabetizadoras do PNAIC
2015
Nascimento; França;
Sabóia; Girão
O processo de formação continuada do PNAIC: reflexões sobre a
experiência
2015
Fonte: Formulação própria.
O trabalho de Guidi e Shimazaki (2013) objetivou refletir como se deu a implantação
do Pacto e como está sendo realizada a formação continuada dos professores paranaenses.
Apontou como resultado que é fundamental que o professor alfabetizador assuma no processo
de apropriação da escrita pela criança, com finalidade de desenvolver de maneira competente,
situações significativas de aprendizagem.
O artigo de Winkeler e Mantagute (2015) objetivou debater as tensões que os
professores formadores do alfabetizador enfrentam especificamente no processo de formação
do Pnaic. O resultado mostrou que para além das formações muitas ações foram multiplicadas
e criadas. Por mais que tenhamos um material como eixo de nossas formações, a práxis pede a
criação, pede a reinvenção de outras possibilidades para a prática pedagógica.
Silva, Veleda e Mello (2015) objetivaram apontar as concepções epistemológicas que
fomentam a formação de professores no Pnaic. O resultado mostrou que os desafios
encontrados impulsionaram os professores a repensar as propostas pedagógicas, servindo de
suporte para chegar ao objetivo traçado.
Silva, Veleda e Oliveira (2015) objetivaram tratar de políticas públicas educacionais
voltadas para a formação de professores, dando ênfase às contribuições dos programas Pnaic e
Pibid. O resultado foi compreender que sua efetivação está influenciando diretamente o
processo de formação no que tange a reflexão-ação-reflexão, bem como no processo de
repensar a ação pedagógica, pois estes momentos de formação estão causando certa
desacomodação no que antes era visto como um espaço constituído por verdades absolutas.
Lovato e Maciel (2015) tiveram o objetivo de analisar três programas instituídos nas
duas últimas décadas, a partir de 2001, pelo governo federal. Apresentaram como resultado
principalmente mudanças na prática docente, já que as propostas de trabalho pedagógico
apresentadas pelos programas determinavam como os professores tinham que atuar em sala de
aula.
38
O trabalho de Winkeler (2015) objetivou investigar as contribuições da formação do
Pnaic e suas determinações nas opções de 27 professores do 1º ao 3º ano de uma rede
municipal de ensino. O resultado mostrou que temos um predomínio de professores iniciantes
que assumem o ensino das classes alfabetizadoras, sendo mais do que necessários programas
de formação continuada paralelos ao trabalho do professor de maneira que subsidiem a prática
pedagógica e amplifiquem as condições de ações práticas.
O artigo de Furtado (2015) objetivou refletir como o Eixo de Formação Continuada de
professores alfabetizadores do Pnaic está sendo posto em prática para professores de classes
multisseriadas no município de Cametá-PA. O resultado mostrou que por meio da pesquisa o
educador indaga a sua realidade questionando sobre os meios e os fins do seu trabalho.
O artigo de Garcez, Pereira e D’Andrea (2015) teve como objetivo descrever e analisar
a trajetória da experiência como formadoras da UFSM, no polo de formação localizado no
extremo Norte do RS - município de Santa Rosa - e os desdobramentos da formação enquanto
ação continuada na qualificação dos professores alfabetizadores. O resultado evidenciou que a
recontextualização da proposta às atividades cotidianas dos docentes, com a reflexão e a
discussão necessária ao aprofundamento teórico, têm promovido práticas que se configuram
na grande avaliação diária do sucesso do programa.
O artigo que objetivou investigar como se constitui a identidade do professor
alfabetizador no município de Aquidauana/MS e quais os saberes mobilizados por esses
profissionais foi de autoria de Arruda (2015). O resultado é que há necessidade de formações
continuadas que possam auxiliar o fazer pedagógico dos professores alfabetizadores e
coordenadores pedagógicos, na busca de situações que desenvolvam práticas eficazes e
significativas.
O trabalho de Nascimento, Hernandes e Santos (2015) teve como objetivo o estudo e a
análise de como o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa – Pnaic – investe (ou
não) na formação do professor leitor. O resultado mostrou que há uma distância entre aquilo
que se pretende que o professor alfabetizador realize em sua sala de aula e o que ocorre com a
proposta de formação do professor, como leitor assíduo e proficiente.
O trabalho de D’Andrea e Antunes (2015) teve como objetivo desvendar em que
tempo/movimento as experiências de formação passam a ser incorporadas nas trajetórias
destas professoras para transformar o cotidiano. O resultado mostrou que por meio do Diário
de Bordo e das narrativas de si tornamo-nos protagonistas da nossa formação, o que é atraente
na perspectiva da forma metodológica de operacionalizar as transformações que promovemos
ao longo da vida escolar nossa e dos nossos alunos.
39
O trabalho de Nascimento, França, Sabóia e Girão (2015) teve como objetivo debater
sobre esta proposição de formação pela análise dos seus pressupostos teóricos. Os resultados
mostraram que os momentos são pensados para unir teoria e prática de forma que as duas se
complementem. Esse modelo formativo é eficiente, em especial considerando-se o fator
tempo, pois se chega a várias regiões do país de maneira rápida e quase simultânea. Outra
vantagem é auxiliar no fortalecimento das lideranças regionais e locais, colaborando para a
consolidação da excelência do trabalho das Secretarias de Educação.
Os estudos achados no Educere estiveram direcionados à atuação do professor,
especialmente em Garcez, Pereira e D’Andrea (2015), que tiveram como resultados a
recontextualização da proposta às atividades cotidianas dos docentes, com a reflexão e a
discussão necessárias ao aprofundamento teórico. E em Silva, Veleda e Mello (2015) que os
desafios encontrados impulsionaram aos professores repensar as propostas pedagógicas.
Então, os interesses dos pesquisadores encontrados no Educere recaíram sobre os professores
alfabetizadores.
Ademais, os artigos como vimos referem-se, em sua maioria, a uma possível
verticalidade que a proposta do Pnaic confere para a prática docente, se configurando como
uma espécie de monitoramento do fazer docente, indicando, segundo a análise dos artigos, o
conteúdo pedagógico a ser trabalhado para se efetivar a alfabetização. Este entendimento a
que chegam os resultados dos artigos sobre o Programa coloca o currículo do Pnaic como uma
estratégia do governo central, que na premissa de que os entes federados melhorem a
qualidade da educação básica, entre outras medidas, direciona a responsabilidade aos
professores por via do oferecimento de formação continuada, principalmente, quando há um
foco na prática docente, colocando-os como decisivos para a qualidade da alfabetização.
Consideramos claro que dentro da análise desses artigos, encontramos pesquisas frutos
de dissertações e teses, como a da pesquisadora Souza (2014b) que publicou a sua dissertação
no BDTD e dele fez um recorte para publicação na Anped. Ambos são considerados nesta
pesquisa. Ademais, todos os achados são de suma importância para entendermos melhor o
campo de pesquisa sobre essa temática. Na seqüência abordaremos os trabalhos de dissertação
e tese que encontramos com vistas a complementar e referendar com mais elementos o
levantamento da produção dos estudos sobre o Pnaic.
40
Quadro 5 – Levantamento da produção – Pnaic na BDTD
AUTOR TÍTULO ANO
Tedesco Formação continuada de professores: experiências integradoras de políticas
educacionais – PNAIC e PROUCA – para Alfabetização no ensino
fundamental de uma escola pública
2015
Souza A Formação Continuada do Professor Alfabetizador nos Cadernos do Pacto
Nacional Pela Alfabetização Na Idade Certa (PNAIC) 2014 (b)
Santos, N. Entre o proposto e o almejado: da proposta do Pacto Nacional pela
Alfabetização na Idade Certa às expectativas almejadas pelos docentes
participantes
2015
Salomão A formação continuada de professores alfabetizadores: do pró-letramento ao
PNAIC
2014
Barletta (RE) Ensinando a alfabetizar: um estudo sobre os livros de orientação
pedagógica do PNAIC (2012)
2016
Mélo Interrogações sobre o Pacto Nacional na Idade Certa e a Formação inicial do
pedagogo na Paraíba: “Compromisso, “adesão ao pacto,” na produção do
professor alfabetizador
2015
Silva, L, Tensões entre a retenção escolar e a progressão continuada 2015
Mindiate Uma compreensão da alfabetização matemática como política pública no
pacto nacional pela alfabetização na idade certa.
2015
Manzano Formação Continuada de professor alfabetizadores do pacto nacional pela
alfabetização na idade certa (PNAIC) no município de São Paulo: proposições
e ações
2015
Santos, C. O papel do coordenador pedagógico no processo formativo dos professores do
ciclo de alfabetização: o pacto nacional pela alfabetização na idade certa -
PNAIC
2015
Ferreira O que os professores da rede pública estadual do semiárido sergipano dizem
sobre o PNAIC _ eixo matemática
2015
Martins Pacto nacional pela alfabetização na idade certa (PNAIC): a educação como
legitimação e dominação social.
2016
Silva, Maria Formação continuada do professor alfabetizador: o papel do orientador de
estudo no processo formativo do PNAIC
2015
Silva, Micaela Aprendizagem social no jogo equilíbrio geométrico (PNAIC): por uma
analítica existencial do movimento
2015
Moraes Construção de práticas de alfabetização no contexto dos programas alfa e Beto
e PNAIC
2015
Resende Análises dos pressupostos de Linguagem nos Cadernos de Formação em
Língua Portuguesa do Pacto Nacional Pela Alfabetização Na Idade Certa –
PNAIC
2015
Fonte: Formulação própria.
A dissertação de Tedesco (2015) objetivou verificar se a formação continuada de
professores alfabetizadores contribui na reflexão e tomada de atitude para melhoria da prática
pedagógica utilizada no ambiente da sala de aula dos anos iniciais. Os resultados desta
pesquisa foram:
A natureza prática dessa formação predomina quando os docentes dão maior ênfase à
atualização de conhecimentos para melhorar a sua prática;
Segundo a autora, a origem do Pnaic é marcada pela experiência do pró-letramento
que teve seu início em 2005 e pela constituição em 2004 da Renafor – Rede Nacional
41
de Formação de Professores, que reuniu centros de referências para formação de
professores e hoje agrega IES, dentre outros fatores de ordem estrutural e legal.
A dissertação de Souza (2014b) objetivou investigar os cadernos da formação
continuada do professor alfabetizador do Pnaic. Alguns dos resultados foram:
As prioridades do Pnaic não se propuseram a responder: o que significará uma
formação que visa à prática? Questões que poderão nortear novas pesquisas sobre a
implementação do Pnaic após esses dois anos de formação;
A solução da não alfabetização plena dos alunos não se resolverá na escolha específica
de métodos de alfabetização. O processo de alfabetização envolve pensar na
concepção de mundo que estão sendo atreladas a essas formações, estando, então, a
política do Pnaic inserida em um projeto político na sociedade capitalista.
A não alfabetização das crianças é um problema de cunho social e, fundamentalmente
está associada ao modelo capitalista e à luta de classes. O Pnaic não considera que os
sujeitos envolvidos na formação são sujeitos histórico-culturais, focalizando a solução
na melhoria do ensino. Os conhecimentos teóricos contidos nos cadernos da formação
não estimulam a percepção crítica sobre os processos de desenvolvimento e
aprendizagem na infância.
Com o objetivo de investigar a proposta do Pacto Nacional pela Alfabetização da
Idade Certa, evidenciando aspectos concernentes à sua estruturação e ao contexto histórico e
político de sua nacionalização, a dissertação de Santos, N. (2015) apresentou como resultados:
Esclareceu que de acordo com a ex-secretária de educação do estado do Ceará, a
origem do Pnaic tem relação com a do Paic (SOBRAL- 2001). Por não explicitarem
esta relação entre Pnaic e Paic, da mesma forma que não se esclarecem a necessidade
de compreensão do Sistema Nacional de Educação, constitui-se barreira para a
compreensão dos profissionais da educação a respeito da intencionalidade dos
formuladores políticos.
O que o Paic tem em comum com o Pnaic é a articulação colaborativa dos entes.
Difere-se que no Paic há a participação da sociedade civil e os objetivos de acordo
com os do Estado, o que revela uma configuração de política de estado.
No Pnaic foram estabelecidos um nível de autonomia e as condições para que o
município fizesse ajustes necessários ao atendimento de suas especificidades,
respaldando a articulação entre o poder local e o poder central.
42
A formação continuada de professores alfabetizadores: do pró-letramento ao Pnaic
(SALOMÃO, 2014) foi a dissertação que objetivou analisar o processo de implantação do
Pnaic a partir da consolidação do Pró-letramento:
Há limites percebidos pela autora na estrutura do Pnaic: em relação à participação dos
professores na decisão das políticas de formação dos profissionais da educação; por
mensurar a aprendizagem dos alunos nas avaliações; na ausência nos objetivos do
Pnaic do entendimento sobre as demais áreas do conhecimento; a fragmentação e a
descontinuidade de ações nas políticas estatais voltadas às necessidades dos
profissionais da educação;
São reconhecidos na dissertação características do contexto neoliberal e os interesses
da sociedade capitalista na ênfase da formação continuada de alfabetizadores: a
necessidade do contínuo aperfeiçoamento dos conhecimentos do professor; as
modificações nos cursos de formação inicial para garantia da qualidade; o destaque do
professor como o agente estratégico para a melhoria da qualidade educacional; os altos
investimentos do Governo Federal nas bolsas de estudos aos professores
alfabetizadores e orientadores de estudos; o controle da articulação entre os domínios
teóricos e práticos nas ações educativas.
Com o objetivo de investigar como os livros do Pnaic ordenam docentes em serviços e
que, portanto, já são alfabetizadores, quanto a um modelo específico de ensinar a ler e
escrever, tivemos a dissertação de Barletta (2016). Um dos resultados que se chegou foi que
os entendimentos e as proposições da coleção de livros não podem ser confundidos com
palavras que são simplesmente reproduzidas e aceitas.
A dissertação de Mélo (2015) teve como objetivo analisar a articulação entre as
proposições expressas no Pnaic com relação à formação continuada do professor alfabetizador
e as propostas de formação inicial dos cursos de Pedagogia das universidades públicas da
Paraíba. O resultado mostrou que diante do pacto o processo inicial de formação é
praticamente desprezado em virtude da importância política do Pnaic para os sujeitos.
A dissertação de Silva, L. (2015) teve como objetivo analisar a tensão entre as
perspectivas sobre a retenção escolar e a instituição da progressão continuada no contexto da
prática do Pnaic. O resultado mostrou que
O termo pacto significa acordo, compromisso. Ao aderir ao Pacto Nacional pela
Idade Certa, sem a prévia discussão dos princípios norteadores junto aqueles que
seriam os (as) principais agentes pactuantes, o município de Santa Helena – PB
colocou os seus professores em posição de passividade. Contudo, isso não significa
que os (as) professores (as) se mantiveram na posição ao qual foram relegados.
43
Embora não tenham participado ativamente do processo de adesão, os (as) mesmos
(as) não poderiam ser impedidos (as) de interpretar e reinterpretar o programa
(SILVA, L., 2015, p. 146).
Percebemos que, do ponto de vista desta autora, a pactuação ocorreu lateralmente, sem
envolver todos do programa, impregnando uma forma específica de pacto do Pnaic. No
entanto, isto não impediu a mobilização docente diante do programa.
Com o objetivo de ampliar a compreensão sobre as políticas públicas educacionais,
com particular incidência sobre a alfabetização de crianças dos primeiros anos do ensino
fundamental, se constituiu a dissertação de Mindiate (2015). Os resultados mostraram que
diferentemente do currículo para a educação proposto no início dos anos 80, o programa se
propõe a garantir a permanência dos alunos, não apenas a matrícula.
Manzano (2015) objetivou compreender como ocorreu a formação continuada de
professores alfabetizadores na Rede Municipal de Ensino de São Paulo em 2013 por meio da
implementação do Pnaic que entrou em vigor a partir de 2013. Um dos resultados mostrou
que
A estratégia federal adotada pelo governo federal “é uma forma de governo
caracterizada pela intensificação do controle dos níveis locais pelo nível central de
decisão, sendo o PNAIC mais um dentre os inúmeros programas criados para a
regulação da formação e das práticas docentes no Brasil (MANZANO, 2015, p. 38).
Dito isto, verificamos um dos movimentos que o programa fez no âmbito local,
expressando, para todos os efeitos, o tipo de pactuação existente entre governo central e a
Rede Municipal de Ensino de São Paulo em 2013.
A dissertação de Santos, C. (2015) teve por objetivo elaborar recomendações aos
coordenadores pedagógicos para auxiliá-los a promover (ou a ressignificar) a formação em
serviço junto aos professores do ciclo de alfabetização, apoiados nos conhecimentos e
habilidades construídos pelos professores nos processos de formação realizados no Pnaic,
para qualificar a aprendizagem dos alunos em sala de aula. Um dos resultados mostrou que
coordenadores pedagógicos ainda não compreenderam que devem atuar no sentido de
mobilizar uma pluralidade de saberes de naturezas diversas (saberes gerenciais, profissionais,
éticos, políticos, relacionais, entre outros).
A dissertação de Ferreira (2015) teve como objetivo investigar as contribuições do
Pnaic - eixo matemática - desenvolvido pelo MEC, na construção da prática pedagógica de
um grupo de professores dos anos iniciais do ensino fundamental no semiárido sergipano. Os
44
resultados mostraram associação por parte dos professores entre o cotidiano dos alunos e os
conteúdos matemáticos.
A dissertação de Martins (2016) teve por objetivo a análise crítica do Pnaic, política
estabelecida em resposta às prescrições do Grupo Banco Mundial para o sistema educacional
brasileiro, e tem por objetivo central localizá-lo como mecanismo de legitimação e de
dominação social. Um dos resultados mostrou que
O surgimento do PNAIC como um programa do Ministério da Educação (MEC) do
Brasil em resposta às recomendações do Grupo Banco Mundial e de sua política de
formação de capital humano. Compondo o bojo das prescrições do Banco como
medida de investimento na área da educação, o referido programa, objeto dessa
dissertação, contribui para a formação e qualificação de mão de obra na perspectiva
do desenvolvimento das competências e habilidades (bem como da polivalência),
tão necessárias à nova ordem mundial que se instaurou na transição entre os séculos
XX e XXI (MARTINS, 2016, p. 71).
Esta percepção do Pnaic que está em atendimento ao Grupo Banco Mundial pressupõe
um interesse de mercado, que tem por finalidade alfabetizar as crianças até os 8 anos de idade,
contribuindo para a formação de capital humano.
Com o objetivo de analisar a prática do orientador de estudo no processo de formação
continuada dos professores alfabetizadores a partir do Pnaic, Silva, Maria (2015) elaborou sua
dissertação. Um dos resultados que se chegou é que a atuação dos orientadores de estudo está
associada a um contexto de mediação entre o campo teórico, representado pela academia, e
prático (representado pela escola) e por isso requer muito equilíbrio na maneira como essa
relação é materializada nas formações.
Silva, Micaela (2015) em sua dissertação teve como objetivo analisar a aprendizagem
social pelos modos de comunicação corporal presentes na situação dos jogos. Um dos
resultados a que se chegou é de muito embora as crianças participarem do jogo na posição de
juízes/as e de terem um movimento padronizado, repetido, preocupam-se em interagir com as
demais crianças.
A tese de Moraes (2015) teve como objetivo compreender a construção das práticas de
alfabetização de um professor no contexto dos Programas Alfa e Beto e Pnaic, em suas
diferentes orientações pedagógicas, em dois anos consecutivos, e o desenvolvimento das
aprendizagens da leitura e da escrita pelos seus alunos. Um dos resultados mostrou que o
professor viveu conflitos em relação aos conteúdos e à metodologia do Programa Alfa e Beto,
tendo em vista a recusa dos textos e das atividades oferecidos pelo programa e pela seleção de
outros textos que para ele garantia o letramento.
45
A tese de Resende (2015) objetivou analisar os pressupostos de linguagem, explícitos
ou não, ao longo dos Cadernos de Formação em Língua Portuguesa dos Anos 1, 2 e 3 das
Unidades 1 e 3 do Pnaic. Teve como resultados que:
O pressuposto de alfabetização do Pnaic não considera as indagações das crianças. E o
professor alfabetizador recebe a formação continuada de acordo com o ano de atuação,
o que não possibilita ter uma visão ampla do programa;
Abordou a importância para o MEC do termo Pacto, presente na nomenclatura do
programa, para consolidar o objetivo de que todas as crianças fossem alfabetizadas até
os 8 anos de idade. Porém prevaleceu-se o termo Pnaic quando na apropriação de cada
ente federado, sendo então necessário o lançamento do Manual do Pacto, explicando
as diretrizes básicas do Pnaic.
Entre as teses e dissertações encontradas no banco do BDTD, verificamos numa
análise panorâmica12
, a reincidência de interesses de pesquisas ligados à formação docente,
alfabetização, prática pedagógica e política educacional permeando a discussão dos
trabalhos13
.
As teses e as dissertações em sua maioria são da região Sul-Sudeste do Brasil, sendo
apenas 7 oriundas do Nordeste. As opções metodológicas dos autores, em grande parte, foram
pelo referencial teórico metodológico nos pressupostos do materialismo histórico dialético.
Houve a ocorrência de Paradigma Indiciário (RESENDE, 2015) e tivemos ainda, no
levantamento da produção, a escolha pela investigação qualitativa exploratória14
(TEDESCO,
2015).
É importante destacar que a maioria dos trabalhos acadêmicos15
utilizou nas palavras-
chaves o termo formação, mesmo quando o recorte se destinou a compreender outro aspecto
específico do Programa. Parece-nos que os autores reconhecem o programa, prioritariamente
ligado à formação, o que nos parece bastante lógico, já que o Pnaic toma como característica
principal a implementação de uma cadeia de formação de professores alfabetizadores.
Os resultados apontaram fragilidades de maneira geral na proposta e estrutura do
programa. A crítica à formação docente dos professores alfabetizadores apontou para a falta
de uma formação que eleve a capacidade reflexiva, havendo, ainda, a falta de articulação do
Programa com a comunidade.
12
Verificar APÊNDICE A.
13 Dado obtido pela autora no levantamento da produção. Verificar APÊNDICE A.
14 Essas informações se encontram no APÊNDICE A: quadro com todas as informações.
15 Verificar APÊNDICE A.
46
As escolhas metodológicas dos pesquisadores mantiveram relação entre a estrutura
política do Pnaic como uma possibilidade de manutenção de classe social, principalmente por
responsabilizar os professores alfabetizadores do sucesso escolar das crianças, sendo eles
considerados como agentes estratégicos para uma educação de qualidade. Segundo Salomão
(2014, p. 89),
Diante do contexto neoliberal e os interesses da sociedade capitalista esboça-se as
possibilidades para a formação continuada de alfabetizadores, dentre as quais se
destacam: o aprofundamento e atualização dos conhecimentos do professor; a
adequação dos cursos de formação inicial para garantia da qualidade na formação do
professor; a superação do “recuo da teoria”, valorizando o processo de construção
dos saberes formais para a profissionalização do professor; o papel de protagonista
para o professor nas intenções dos projetos dos programas de formação continuada,
fazendo parte de um fazer contínuo ao longo da constituição de sua vida
profissional; o apoio financeiro do Governo Federal para o desenvolvimento dos
programas de formação continuada do professor, bem como a concessão de bolsas
de estudos aos professores alfabetizadores e orientadores de estudos; a equidade ao
acesso à formação e a articulação entre os domínios teóricos e práticos nas ações
educativas.
Esse conjunto de medidas do MEC como sabemos tem por pano de fundo o fervor de
discussões muito mais amplas, ligadas às estruturas que possibilitam ou impedem
determinados fenômenos acontecerem no campo educacional, principalmente porque os
modos de produções capitalistas definem as políticas educacionais e para quem serão
ofertadas.
Neste contexto, não se alcança a melhoria da qualidade educacional por ajustes
particulares, desarticulados e pontuais, sem visibilizar questões mais amplas, como as
condições reais dos locais, percebendo no local, se são ou não possíveis de serem efetivadas.
Por isso, a importância de avivarmos o debate sobre o Poder Local, elencando a partir desse
espaço elementos que freiem concepções homogeneizadoras, decorrentes da demanda do
capitalismo neoliberal, que não dão conta da particularidade presente em cada local. Para
Salomão (2014, p. 16),
Políticas neoliberais da educação inserem-se em um projeto maior de modelo de
estado neoliberal, o qual visa à construção de uma nova hegemonia ideológica,
jurídica, cultural e educacional para os ajustes necessários ao reordenamento do
capitalismo, à luz de um novo paradigma o da flexibilidade econômica e intervenção
mínima do Estado para as ações sociais.
Ainda assim, as análises do levantamento da produção indicam que as propostas de
alfabetização contidas no Pnaic nem sempre provocam o desenvolvimento do sujeito crítico
da sociedade. Isto ocorre quando se cobra dos professores mudanças na prática de
47
alfabetização dos alunos, indicando um modelo específico. Com base na análise dos estudos
sobre o Pnaic, temos como suspeita que as ações do Programa sejam percebidas como
arbitrárias, imperativas na implementação do Programa, tendo em vista que o currículo,
pautado, majoritariamente, em português e matemática, alinhando a expectativa do
desempenho estimulado pelas avaliações em larga escala, Provinha Brasil e ANA, enquadram
este processo de alfabetização, acontecimento que estreita o poder dos municípios.
As colocações feitas a partir do levantamento de estudos sobre o Pnaic indicam que a
sua proposta é unificadora em propor os métodos e conteúdos para os docentes. Atualmente o
debate acerca da Base Nacional Comum Curricular (BNCC) atinge diretamente a demarcação
de quais conhecimentos os professores devem trabalhar em sala.
A carta produzida por uma equipe interinstitucional de pesquisadores vinculados à
Anped e pesquisa em educação16
, com o assunto Exposição de Motivos sobre a BNCC,
recrimina a proposição posta na BNCC:
Os direitos de aprendizagem apresentam-se como eixos nos quais se desdobram os
objetivos conteudinais a serem alcançados pelos professores, reduzindo-se o direito
à educação ao direito à aprendizagem, passando-se a concebê-la apenas como
escolarização. Há uma naturalização dos direitos tomados como absolutos, de forma
que a busca da igualdade social, posta como objetivo da discussão em torno dos
direitos transmuta-se em homogeneização e normatividade. As diferenças são vistas
como particularidades, especificidades concretas, que não devem interferir nas
propostas idealizadas de construção de uma igualdade que se torna “mesmidade”
(ANPED, grifos nossos, 2015, p. 2015).
Esta relação entre a garantia do direito e os objetivos conteudinais reflete, apenas,
parte da crítica que as pesquisas levantadas neste projeto colocam. Ao que parece, os direitos
de aprendizagens presentes na carta de manifestação delimitam os conteúdos, reduzem a
compreensão da criança ao espaço de sala, semelhante ao que acontece com o Pnaic.
Ao mesmo tempo em que o Pnaic possui a cadeia de formação como característica
fundamental, para que ele seja viabilizado requer o fortalecimento do compromisso entre
União, estados e municípios. O processo de municipalização, ocorrido em 1990, vem se
constituindo como provocador aos gestores municipais, pois a autonomia delegada aos
municípios pela CF (1988) se reflete com muito mais peso pela dependência, principalmente
financeira, do Poder Central do que na capacidade de administração autônoma. Em
16
A Associação Nacional de Pós-graduação e Pesquisa em Educação-Anped, por meio do Grupo de Trabalho 12:
Currículo, e com o apoio da ABdC Associação Brasileira de Currículo, manifesta-se contrariamente ao
documento orientador de políticas para Educação Básica apresentado pela SEB MEC à consulta pública como
Base Nacional Comum Curricular por meio do documento Exposição de Motivos sobre a Base Nacional
Comum Curricular
48
decorrência da falta de fundos econômicos municipais para gerir a etapa da educação básica,
que agrega maior quantitativo de alunos do ensino fundamental a ele delegada na
municipalização, esta questão será posteriormente aprofundada.
A referência consistente ao termo pacto apareceu apenas em Resende (2015) e Silva,
L. (2015): “todos ‘pactuarem’ em favor de um objetivo único – toda criança alfabetizada até
os 8 anos de idade” (RESENDE, 2015, p, 33). Mesmo o programa partindo de uma
compreensão de pactuação para implementação nas redes, explicitando as incumbências dos
entes federados, não observamos, além destes trabalhos, pesquisas que se apropriassem do
termo como objeto de pesquisa, dada a relevância desta articulação entre os entes federados
para o andamento do programa.
Este fato reiterou a nossa vontade de analisar como está se dando o processo de
implementação do Pnaic, considerando o regime de colaboração presente entre os membros
da equipe técnica. Temos por referenciais a ideia colaborativa presente no pacto federativo,
instituído em 1988, organização que pressupõe partilha das responsabilidades educacionais,
em que os entes federados atuam em regime de colaboração, com vistas a compreender o
pacto, primeiro termo da nomenclatura do Pnaic.
Nota-se que os estudos analisados não assumiram como objeto de investigação a
questão do regime de colaboração na efetivação dessa política. Ou seja, não encontramos
estudos que buscam/buscaram apreender como vem sendo efetivado o “pacto colaborativo”
para a implementação do Programa, já que o discurso do programa está vinculado diretamente
com o desenho federativo brasileiro, sendo o Pnaic considerado pela portaria que o institui –
nº 867 de julho de 2012 - “um compromisso formal assumido pelo governo federal, o Distrito
Federal, os estados e municípios de assegurar que todas as crianças estejam alfabetizadas até
os oito anos de idade” (BRASIL, 2012a). Então ao propor analisar a implementação do Pnaic
em Recife, estamos nos referindo à análise da articulação colaborativa presente no Pnaic,
sendo a cooperação parte fundante da implementação em qualquer município.
Todos os artigos encontrados trazem relevantes discussões, porém, cabe aqui
privilegiar algumas discussões encontradas, porque nos forneceram subsídios para o debate
desta dissertação: o primeiro se refere às avaliações e ao monitoramento oriundo das ações do
Programa sobre os professores, revelando os protagonistas e responsáveis do Programa; isso
podemos observar em Manzano (2015), Salomão (2014). O segundo se refere à influência da
concepção neoliberal no Programa na elaboração e estrutura do Pnaic, como em Martins
(2016), Souza (2014b), Salomão (2014). O terceiro foi apontado especificamente em Silva, L.
49
(2015), em que os professores do município por ela pesquisado não tomaram conhecimento
dos critérios contidos no termo de adesão ao Pnaic.
Então esses apontamentos feitos pelas dissertações e teses nos ajudaram a tecer o olhar
frente à análise da implementação do Pnaic, além evidentemente de justificar a importância
dessa dissertação e de apresentar dados que possam interessar aos pesquisadores em políticas
educacionais.
Como verificamos no Quadro I, há 53 trabalhos encontrados nos 5 (cinco) bancos17
.
Contudo, apenas 9 trabalhos são de autores da região Nordeste, incluindo um trabalho de
nossa autoria apresentado no XXVII Simpósio Brasileiro de Política e Administração da
Educação em Pernambuco (PE), em 2015, Olinda, aue inclusive investigou a efetivação do
Pnaic em Camaragibe (PE).
Nesse sentido, foi necessário divulgarmos resultados de pesquisas do Nordeste, que o
tenha como campo de pesquisa. Anteriormente, já havíamos citado na introdução desta
dissertação que o Nordeste possui ainda maior taxa de pessoas analfabetas. Assim, ressaltando
a relevância de estudos feitos na Região Nordeste, delimitamos o campo de pesquisa na
capital de Pernambuco.
Os trabalhos encontrados e aqui apresentados, em sua maioria, colocam foco nas
aprendizagens das crianças, nas perspectivas de alfabetização e no trabalho docente, havendo
incipientes trabalhos que envolvam a discussão do Pnaic no contexto das políticas públicas.
Diante desse levantamento, a presente dissertação busca contribuir para a construção
do conhecimento por objetivar identificar e caracterizar o processo de organização e
implantação do Pnaic no município de Recife, buscando mapear ações de cooperação entre o
município e a União, sendo este um novo recorte diante dos já realizados.
17
Verificar o panorama do levantamento da produção no APÊNDICE A. Nele, tivemos todos os trabalhos com
informações detalhadas sobre o objeto, em diferentes áreas de interesse.
50
3 POLÍTICAS EDUCACIONAIS, PROGRAMAS E PODER LOCAL
O Pnaic é um programa educacional, que visa alfabetizar as crianças até os oito anos
de idade. Como tal, parte da concepção de política pública que busca diminuir as
desigualdades existentes entre os brasileiros no que diz respeito à alfabetização. Como
qualquer política pública implica em disputa de poder. Inicialmente esta seção estabelecerá o
debate a respeito das políticas públicas e relações de poder. Posteriormente discutiremos o
federalismo e regime de colaboração, contexto em que essas políticas públicas se
desenvolvem e por fim traremos a discussão do poder local e descrição do objeto empírico.
3.1 Políticas públicas e relações de poder
O Pnaic em termos de abrangência e de cobrança ao fortalecimento do regime de
colaboração entre os entes, para mobilizar a efetivação da alfabetização, revela inovação,
principalmente por este formato de intervenção política (RESENDE, 2015), ao passo que em
termos de meta, o programa objetiva alfabetizar as crianças até os oito anos de idade, ao final
do terceiro ano do ensino fundamental, tema que não é recente tanto nas discussões sobre
alfabetização quanto na abordagem na Música Popular Brasileira (MPB).
Programas educacionais como o Pnaic mobilizam e envolvem toda sociedade numa
determinada problemática, no caso do Pnaic sobre a alfabetização, pois além dos políticos e
gestores municipais que são responsáveis pelo andamento dos programas, os sujeitos das
escolas na maioria dos casos, se não estão envolvidos na execução pelo menos têm
conhecimento acerca dos objetivos propostos pelos programas. A questão da alfabetização é
uma preocupação agregada ao Pnaic, que privilegia uma maior discussão e atenção a essa
demanda na sociedade de maneira geral.
Todavia, esse destaque na alfabetização já esteve presente também quando um dos
representantes da MPB, o Rei do Baião, Luiz Gonzaga do Nascimento, de Fazenda Caiçara,
em Exu, situada junto à Serra do Araripe, Pernambuco, compôs em 1953 com Zé Dantas a
música ABC DO SERTÃO (RECIFE, 2014), denunciando e publicizando o retrato da
apropriação do alfabeto pelos nordestinos, especialmente os caboclos do Sertão, respeitando-
se nesta apropriação, especialmente a cultura nordestina.
Então, tal como retratou Luiz Gonzaga e Zé Dantas por meio da música, uma das
formas de interpretação e divulgação de uma questão social, equiparando-se a ação humana,
51
que eleva os interesses políticos a elaborar políticas públicas educacionais, que retrata
também as manifestações sociais. Azevedo e Aguiar (2000, p. 71), explicam que elas
Foram tratadas na qualidade de componentes do conjunto das políticas públicas de
corte social, entendidas como a expressão da ação (ou não-ação) social do Estado e
que têm como principal referente à máquina governamental, no movimento de
regulação do setor educação.
Azevedo (2004, p. 07) explica que há um descompasso entre “os graves problemas
que continuam a cercar a educação como prática social” e as políticas públicas educacionais
“que estão sendo postas em ação para equacioná-los”. Então fundamentalmente falamos de
políticas públicas de educação como uma questão social, seja por suas finalidades, seja por
seus desdobramentos. Luiz Gonzaga e Zé Dantas tiveram como referência uma questão social
tal qual a proposta pelo Pnaic, diferenciando-se apenas o prisma de interesse social.
As percepções dos compositores foram, naquela época, um avanço para a cultura
pernambucana, expondo que os nordestinos entendiam sim a cultura socialmente valorizada,
sem perderem de vista as exigências mais universais. Falavam do ABC direto do Sertão e
assim trazemos esta música - “ABC do Sertão” - para o debate reconhecendo não apenas este
local, o Nordeste, mas no sentido de estabelecer uma maior aproximação entre as regiões
brasileiras quando se pensa a apropriação da alfabetização entre as regiões brasileiras. Bem
como questionar, minimamente, a comunicabilidade constante entre as culturas regionais, pois
nosso interesse nesta pesquisa foi a colaboração que precede e é necessária à implementação.
Nesse sentido, concordamos com Santos (1993, p. 31): “Quem pergunta pela sua identidade
questiona as referências hegemônicas”; então, exatamente, sobre esta música, Costa e
Rodrigues (2014, p. 71) afirmam que em seu conteúdo há
No interstício dessa espacialidade desloca-se e forma-se uma interlocução com o
Sudeste do Brasil, produzindo um discurso musical suscetível de decodificação e de
interpretação por seu público receptor. Essa linguagem discursiva musical instaura e
agrega valores e regras institucionais e territoriais do Nordeste.
Nesse sentido, esta música, que representa um elemento cultural e social, possui em
seu conteúdo intento similar ao que Santos (2002, p. 75) expressa na sociologia: “temos o
direito de ser iguais quando a diferença nos inferioriza e a ser diferentes quando a igualdade
nos descaracteriza”, sendo este um debate para além da importância do poder local, mas,
sobretudo, do seu potencial cultural inter e entre as regiões.
De alguma forma os compositores já indicavam que a alfabetização não deveria ter o
mesmo sentido e representação em todo o país. As mensagens da música “Lá no meu sertão
52
pro caboclo lê/Têm que aprender um outro ABC; A, bê, cê, dê, fê, guê, lê, mê, nê, pê, quê, rê,
tê, vê e Zé” expressavam também o modo como este local - o Nordeste - apreendia o alfabeto,
diferente das demais regiões. Eles provocaram rupturas com possíveis preconceitos
linguísticos (BAGNO, 2002). O Rei do Baião, em parceira com Zé Dantas, falava de espaços
locais, valorizava as opiniões dos sujeitos que deles faziam parte para pensar a alfabetização.
Para Santos (2002, p. 74), “O global acontece localmente. É preciso fazer com que o local
contra-hegêmonico também aconteça globalmente. [...] é preciso criar inteligibilidade
recíproca entre as diferentes lutas locais”.
Acontece que esta percepção é mais complexa do que possamos imaginar no contexto
das políticas públicas. As tomadas de decisões nos âmbitos das políticas públicas são
sustentadas pela compreensão e pelo uso racional do poder, sendo a intervenção política ou a
sua ausência decorrentes do claro entendimento dos desdobramentos ou não das medidas
escolhidas. Sobre isto, Muller e Surel (2002, p. 23-24) afirmam:
A não decisão intencional corresponde a uma situação em que é possível mostrar
que com certeza houve vontade da parte dos atores políticos-administrativos de não
decidir. [...]. A não decisão controvertida corresponde a uma situação em que o
problema em causa é objeto de controvérsia pública muito viva, para que possa gerar
as condições de produto e/ou de legitimidade de uma ação pública [...]. A não
execução corresponde a um caso no qual uma política, decidida num certo nível,
deve ser objeto de decisões especificas tomadas por um ou mais níveis políticos
administrativos diferentes.
Se o Rei do Baião em 1953 já publicizava a apropriação do “ABC” pelo poder local, a
abordagem desta questão, então, não é recente. Mas persistiu, sendo o não solucionamento
parte de um processo decisório político, em que prevaleceram, com maior força,
encaminhamentos políticos que não surtiram os efeitos que precisávamos para suprir a
necessidade da alfabetização (MORTATTI, 2006, 2010, 2011). Momentos históricos como
estes marcam a forma de preocupação com a educação, a escola, e principalmente com as
finalidades do ensino, que estão atreladas às decisões políticas e econômicas no país
(VIEIRA; FARIAS, 2007).
O processo histórico nacional, como veremos no tópico que trata do federalismo,
possui processos de continuidades e descontinuidades políticas que influenciaram/influenciam
os objetivos educacionais do país (REGIS, 2009). Desde o período colonial até os dias atuais,
questões como centralização e descentralização política e fiscal se tornaram os elementos de
organização política significativos para compreendermos como ocorre a oferta do ensino em
nosso país, mascarando o monopólio do poder (REGIS, 2009; VIEIRA; FARIAS, 2007).
53
Isto decorre do fato que o processo histórico da política educacional é marcado pelos
duelos da alternância da posse do poder político, ora centralizando, ora descentralizando a
forma de oferta. Com isto, se alteram no cenário político os objetivos da educação, bem como
sua organização. Se referindo as intenções que os constituintes tiveram em 1988, Oliveira
(2011, p. 326) infere:
Da tensão entre os interesses nacionais e subnacionais foi gerado um federalismo de
todo singular. Isto é, a norma legal que preceitua a descentralização não é entendida
como uniformizadora, garantindo que todos os estados e municípios desfrutem o
mesmo poder. Ao contrario, o jogo político desenvolve-se no interior de
processos extraconstitucionais que refletem a força relativa dos distintos atores
políticos, particularmente dos governadores, dos prefeitos, e seus controles
sobre as bancadas de deputados e os cargos no Executivo Federal. Dessa forma,
o espaço da negociação passou a desempenhar papel decisivo (grifos nossos).
E neste sentido, em meio aos clamores de relações mais democráticas, a negociação é
utilizada como ferramenta de controle conduzida por meio da disparidade de poder existente
entre os atores. Para Oliveira (2011, p. 326),
A preocupação muito mais com a participação popular que com a obtenção de um
consenso social sobre o que deve ser conseguido com a descentralização, resultando
em que o fortalecimento dos governos subnacionais impeça que o governo federal
reúna sozinho as condições para propor e efetivar políticas que objetivem a solução
de problemas nacionais.
Isto nos permite inferir que, assim como que já tivemos a centralização das decisões
sobre a educação nas mãos da União, atualmente, convivemos com a exploração exacerbada
do discurso sobre a autonomia dos municípios com finalidade muito mais de controlar do que
de partilha de poder. Sem falar que já vivenciamos com maior intensidade o monopólio da
oferta desse ensino diretamente centrado nos estados (VIEIRA; FARIAS, 2007), sendo
centralização descentralização usados como “massa de manobra” a serviço do poder.
Tomando por referência Regis (2009) e Vieira e Farias (2007), inferimos que nessa
disputa pelo poder político que permeou o processo histórico educacional, há ainda fortes
marcas oriundas das alianças políticas realizadas ora para a descentralização, ora para a
centralização política. Exemplo disso foi a investida que FHC fez para sustentar o Plano Real,
restringindo a participação econômica dos estados por meio dos bancos estaduais o que
provocou cada vez mais a limitação da atuação estadual. Assim, o governo federal criou
condições para expandir a Reforma Econômica e Fiscal. Com a restrição nos estados, só
restava aos que precisassem de recursos econômicos se submeterem às condições do governo
central (REGIS, 2009).
54
Estes entendimentos das políticas ganham organicidade, muitas vezes, para os
cidadãos entre e nos espaços, quando adentram, exatamente os espaços da cidade,
contemplando a compreensão que remete mesmo ao termo pólis, origem mesmo do termo
política, que significa cidade (ARENDT, 2002; BOBBIO et al., 1998). Estes autores, quando
se referem à pólis, localizam o espaço (cidade) próprio da ocorrência de uma política, a policy
(ou policies, mesmo que Políticas), que significa o conjunto de programas de ação
(MULLER; SUREL, 2002; AZEVEDO, 2004).
Estas terminologias amparam a compreensão da polity, que significa o universo
político (SOUZA, 2006; MULLER; SUREL, 2002), âmbito que possibilita a atividade
política, a politics (SOUZA, 2006; MULLER; SUREL, 2002). Assim, as políticas públicas
são as ações que visam possibilitar a solução de determinados problemas sociais. Souza
(2006, p. 24) apresenta o conceito de política pública como sendo os entendimentos: em Lynn
(1980), é definida como um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos
específicos; em Dye (1984), seria o que o governo escolhe fazer ou não fazer. Já em Perters
(1986) diz que política pública “é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente
ou através de delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos”. Com isto notamos que há
indispensabilidade da intervenção governamental nestas formas de política, e que isto irá se
repercutir no local da ação, sendo esta intervenção resultado e resultante da relação de
domínio dos governantes sobre os governados.
Chegamos à compreensão de que Jobert e Muller (1987, citado em AZEVEDO, 2004,
p. 45) conceituam política pública como sendo o “Estado em ação”. Compartilhamos desta
última representação de política em decorrência da necessidade da intervenção do Estado na
mobilização da sociedade, a fim de solucionar os problemas que conseguem ganhar a pauta na
inscrição de uma agenda política por meio do uso do poder.
Os problemas são diversos e peculiares em cada cidade, entendendo que a cidade “tem
a faculdade de se bastar a si mesma, sendo organizada não apenas para conservar a existência,
mas também para buscar o bem-estar” (ARISTÓTELES, 2002, p. 10). Certamente, torna-se
necessário que o homem por precisar viver em pares tenha por destino a sociedade política.
Os atributos, imprescindíveis aos sujeitos participarem da política, neste caso, diferem do que
pensa Arendt (2002): para Aristóteles eles não são inatos. A política surgiu pela necessidade
de conviver em sociedade; e, nesta perspectiva, de conduzir à virtude e não à liberdade, como
trata Arendt.
Apesar de divergirem dos conceitos, o que há em comum entre os autores é a questão
territorial. Para Arendt (2002), a política tem sentido de liberdade entre os sujeitos da pólis e
55
para Aristóteles o próspero convívio. Já para Bobbio et al. (1998), o conceito de política está
implicado com o de poder, significando a relação sempre desigual, em que pelo uso do poder
se obtém “vantagem” ou “efeitos desejados”. A referência de política de Arendt (2002) parte
de uma ideia de manutenção e preservação do convívio de diferentes, uma espécie de
manutenção da ordem, que para ela é “natural”. Cabe ressaltar ainda que
Distinguindo-se da interpretação geral comum do homem enquanto um zoon
politikon (Aristóteles), em consequência da qual o político seria inerente ao ser
humano, Arendt acentua que a política surge não no homem, mas sim entre os
homens, que a liberdade e a espontaneidade dos diferentes homens são pressupostos
necessários para o surgimento de um espaço entre homens, onde só então se torna
possível a política, a verdadeira política. “O sentido da política é a liberdade
(ARENDT, 2002, p. 03).
Segundo a autora, o pressuposto do sentido da política parte do uso de característica
inata do ser humano para a promoção da liberdade, sendo para ela “ser evidente que o homem
é dotado, de uma maneira altamente maravilhosa e misteriosa, do dom de fazer milagre”
(ARENDT, 2002, p. 03). Acrescenta a autora que o homem pode agir, tomar iniciativas, impor
“um novo começo”, sendo então a política nesta concepção de Arendt (2002) uma vontade
individual, diga-se de passagem, não determinista.
Esta concepção prevista por Arendt (2002) dialoga com a de Locke (2006), para o qual
constam no indivíduo duas opções de existência, uma pertencente ao estado de natureza e
outra a vida em sociedade civil. A primeira é desprovida de leis que legislam e executam a
proteção aos direitos à vida; a segunda forma de existência é por consentimento e não tem a
pretensão de alterar a ordem “natural” dos fracos e dos fortes, de forma que, para Locke
(2006, p. 61),
Se todos os homens são, como se tem dito, livres, iguais e independentes por
natureza, ninguém pode ser retirado deste estado e se sujeitar ao poder político de
outro sem o seu próprio consentimento. A única maneira pela qual alguém se
despoja de sua liberdade natural e se coloca dentro das limitações da sociedade civil
é através de acordo com outros homens para se associarem e se unirem em uma
comunidade para uma vida confortável, segura e pacífica uns com os outros,
desfrutando com segurança de suas propriedades e melhor protegidos contra aqueles
que não são daquela comunidade.
No entanto, para que isto se tornasse verdade, no mínimo, precisaríamos que todos os
homens tivessem e pertencessem aos mesmos padrões sociais e que partissem de condições
iguais, ficando esta hipótese realmente a depender de cada um para o exercício dessa
liberdade. Por este motivo que advogamos pela compreensão a que chegam Bobbio et al.
(1998) que política está ligada diretamente ao poder, sendo suas tipologias clássicas: o poder
paterno, o poder despótico e o poder político; na moderna: o poder econômico, o poder
56
ideológico e poder político. Ambas as tipologias interagem no mesmo sentido, em direção à
dominação por meio do poder.
Tomamos por referência duas tipológicas e formas de poder político (clássica e
moderna): a clássica representa o “poder de quem governa e de quem é governado, o que
ocorre apenas nas formas corretas de Governo, pois, nas viciadas, o característico é que o
poder seja exercido em beneficio dos governantes” (BOBBIO et al., 1998, p. 955), podendo
ainda ser por outra tipologia o poder político exercido pelo consenso, que em todo caso ocorre
apenas nos “bons governos”. Esta conceituação é refinada pela última tipologia, especificando
que “O poder político se baseia na posse dos instrumentos mediante os quais se exerce a força
física (as armas de toda a espécie e potência): é o poder coator no sentido mais estrito da
palavra” (BOBBIO et al., 1998, p. 955).
Essas tipologias desfrutam do entendimento de que poder está ligado ao usufruo em
benefício de quem já dispõe de meios para se sobressair diante os demais, implicando em
relações desiguais. Ampliando o sentido em Bobbio et al. (1998, p. 955), temos que
Todas as formas de poder fundamentam e mantêm uma sociedade de desiguais, isto
é, dividida em ricos e pobres com base no primeiro, em sabidos e ignorantes com
base no segundo, em fortes e fracos, com base no terceiro: genericamente, em
superiores e inferiores.
Para a ocorrência da política se requer o exercício do poder, não com finalidades de
poder pelo poder, mas de se obter vantagem. Já o poder é exercido, na concepção de Luhmann
(1985), como a capacidade de dispor de alternativas.
Assim, não há relação no âmbito político neutra, sem intenção. Pois, como já
ressaltamos, para alguns autores a política mantém íntima relação com a questão do poder
(GOMES, 2011; POULANTZAS, 2000; BOBBIO et al., 1998). Segundo Bobbio et al. (1998,
p. 954),
O conceito de Política, entendida como forma de atividade ou de práxis humana,
está estreitamente ligado ao de poder. [...] tradicionalmente defendido como
“consistente nos meios adequados à obtenção de qualquer vantagem” (Hobbes) ou,
analogicamente, como “conjunto dos meios que permitem alcançar os efeitos
desejados” (Russel). Sendo um destes meios, além do domínio da natureza, o
domínio sobre os homens, o poder é definido por vezes como uma relação entre dois
sujeitos, dos quais um impõe ao outro a própria vontade e lhe determina malgrado
seu, o comportamento.
Verificamos que a ideia de poder quando tratamos sobre política consiste, pois, em
uma espécie de disputa do espaço – pólis, o que, também, não deixa de ser o “[E] estado” da
posse do poder.
57
Em meio a estas conjecturas de poder próprio do campo político, o movimento feito
pelos dois compositores, no início deste texto, por meio da Música Popular Brasileira (MPB),
em 1953, é um exemplo, no mínimo, de que o local se constitui como um elemento presente
em nossa sociedade, mas buscando, paulatinamente, estatuto de poder. Assim, os grupos
sociais locais, os atores políticos, reivindicam suas vontades e seus desejos, e falam de algum
lugar. Santos (2002, p. 73) então coloca que
O paradigma da localização não implica necessariamente a recusa de resistências
globais ou translocais. Põe, no entanto, o acento tônico, na promoção das
sociabilidades locais, [...] é necessário distinguir entre estratégias para pôr freio à
expansão descontrolada da globalização e estratégias que promovam soluções reais
para as populações reais.
Neste sentido, ao tratar das políticas públicas, sobretudo, as educacionais apenas por
referenciais universais, há a chance de dispersão de fundamentos ligados diretamente aos
indivíduos, que em tese seriam os mais interessados nos desdobramentos que tais políticas
poderão oferecer à sociedade local, sendo este local, também, o público entendido como “a
res pública ou a ‘coisa pública’, entendendo de forma restrita, como “o estoque de ativos e
principalmente o fluxo de recursos que o Estado e as entidades públicas não-estatais
controlam” (PEREIRA, 1997, p. 02).
Substancialmente, pensamos para os programas educacionais o mesmo que Dowbor
(2008, p. 19):
Quando se tomam as decisões muito longe do cidadão, estas correspondem
muito pouco as suas necessidades. Assim, a dramática centralização do poder
político e econômico que caracteriza a nossa forma de organização como sociedade
leva, em última instância, a um divórcio profundo entre as nossas necessidades e o
conteúdo do desenvolvimento econômico e social (grifos nossos).
Desta forma, a política pública, entendida como o Estado em ação, ganha notoriedade
quando se insere na forma de organização do federalismo em nosso país, em que os entes
federados possuem estruturas sociais desiguais, produzindo diferentes efeitos em cada local.
Por isso, passaremos a abordar o debate sobre o federalismo e regime de colaboração,
tentando compreender como o poder local é percebido no cenário político brasileiro.
3.2 Federalismo e Regime de Colaboração
Cabe, de início, trazermos referências ao conceito do termo federalismo, em
consonância com Abrucio e Franzese (2007, p. 02) que, citando Elazar (1987), nos dizem que
58
“a essência da definição de federalismo aparece na própria constituição da palavra, derivada
do latim foedus que significa pacto”. Essas são inferências preliminares, expressando-se como
justificativas plausíveis ao regime federativo, responsável pela organização em nosso país das
políticas públicas. Há o regime federalista cooperativo, centrífugo e centrípeto.
Criado na América do Norte, Estados Unidos, em 1787, o federalismo constitui-se
pela vontade de colônias independentes instituírem a União, uma forma de se interligarem
sem abrirem mão da autonomia (ABRUCIO; FRANZESE, 2007). Já no Brasil, o federalismo
foi concebido a partir do poder central para os estados, numa forma de descentralização, o que
acabou fortalecendo esses últimos, tornando-se num modelo centrífugo, a exemplo da época
de seu surgimento, período do Café-Com-Leite, com a disputa entre os dois grandes poderes
estaduais, São Paulo e Minas Gerais.
Entende-se por federalismo centrífugo segundo Siqueira (2003, p. 409) a “resultante
da concepção do Constituinte que se volta para a preservação do poder estadual”.
Contrariamente ao modelo centrífugo, o modelo federalista centrípeto se caracteriza pela
expressão de maior poder por parte da União sobre os estados e municípios. No nosso caso, a
CF (1988) optou pelo modelo federalista de cooperação. Federalismo de cooperação, segundo
Cunha, Costa e Araújo (2010, p. 18),
Busca um equilíbrio de poderes entre a União e os Estados membros, estabelecendo
laço de colaboração na distribuição das múltiplas competências por meio de
atividades planejadas e articuladas entre si, objetivando fins comuns. Esse
federalismo político é o registro jurídico de nossa atual constituição.
Convém esclarecer que coordenação, diferentemente de cooperação, é para Bercovici
(2002, p. 15), “procedimento que busca um resultado comum e do interesse de todos. A
decisão comum, tomada em escala federal, é adaptada e executada autonomamente por ente
federado, adaptando-a às suas peculiaridades e necessidades”. Enquanto na cooperação “nem
a União nem qualquer ente federado pode atuar isoladamente, mas todos devem exercer sua
competência conjuntamente com os demais” (BERCOVICI, 2002, p. 16). Esta cooperação
pode ser concebida nos países como: obrigatória ou facultativa ou, ainda, voluntária. No
Brasil, o regime federalista é o cooperativo, dado o Art. 23 da CF (1988), que no Parágrafo
único define: “Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e
do bem-estar em âmbito nacional”.
59
Evidentemente que existem outras acepções sobre a cooperação. Vejamos que, para
Cury (2009, p. 24), trata-se quando “os poderes de governo são repartidos entre instâncias
governamentais por meio de campos de poder e de competências legalmente definidas”.
Assim, a educação brasileira está organizada por divisão de níveis educacionais, com a
distribuição das competências entre os entes federados, seguindo a orientação do sistema
federativo; estas responsabilidades estão inseridas em diferentes conjunturas
intergovernamentais.
O federalismo brasileiro, segundo Regis (2009), resultou pela descentralização das
políticas públicas educacionais. Para Azevedo (2002, p. 67),
Em síntese, os processos de descentralização das políticas educativas, tal como
impulsionados pelo poder central, aparentam desconhecer as diversidades que
caracterizam a sociedade brasileira. Esses processos, que têm na participação um dos
seus pressupostos, tendem a se assentar numa representação da nossa sociedade que
afirma a existência de estruturas e relações sociais democraticamente consolidadas
como uma estratégia de transferir para o poder local encargos e decisões
previamente tomadas, para tão-somente serem executadas.
O debate atual a respeito do federalismo implica contextualizar a responsabilidade de
cada ente por etapa de ensino e a necessidade de cooperação para a oferta do ensino. Nossa
legislação apresenta de forma clara a responsabilidade de cada ente federado. A CF (1988), no
Art. 211, coloca que
Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em
regime de colaboração seus sistemas de ensino:
§ 2º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na
educação infantil. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996);
§ 3º Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino
fundamental e médio. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996) (grifos
nossos).
A educação básica será acobertada pelos estados e pelos municípios. A LDB 9.394 no
Art. 10 define que os estados incumbir-se-ão de
II - Definir, com os Municípios, formas de colaboração na oferta do ensino
fundamental, as quais devem assegurar a distribuição proporcional das
responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e os recursos
financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas do Poder Público (BRASIL,
1996, grifos nossos).
VI - assegurar o ensino fundamental e oferecer, com prioridade, o ensino médio
a todos que o demandarem, respeitado o disposto no art. 38 desta Lei (BRASIL,
1996, grifos nossos).
60
Assim, também consta no Art. 11, Inc. V, que os municípios devem oferecer a
educação infantil e, com prioridade, o ensino fundamental. Na LDB 9.394, Art. 11, Inc. V, o
município deve
Oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o
ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente
quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência
e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal
à manutenção e desenvolvimento do ensino (BRASIL, 1996, grifos nossos).
Assim, verificamos que a educação infantil é responsabilidade dos municípios, mas
que este ente tem o atendimento prioritário direcionado para o ensino fundamental. Os estados
são responsáveis pelo Ensino Médio, mas devem colaborar na oferta do Ensino Fundamental.
Pautadas por estes referenciais, desde a década de 1990, as políticas educacionais vêm
orientando a organização da educação. Em 2002, o cenário do país em relação aos municípios,
para Azevedo (2002, p. 53), era de que
Os municípios vêm, sobretudo, absorvendo os alunos das séries iniciais (1ª à 4a), ao
passo que as redes estaduais vêm se encarregando do ensino de 5a à 8a série. Do
total das matrículas efetivadas nas redes municipais brasileiras em 2001, 63,2%
ocorreram nas séries iniciais, ao passo que as redes estaduais matricularam 60,0%
dos alunos de 5a à 8a série, e no Nordeste as municipalidades matricularam 75% dos
alunos de 1a à 4a série dessa região.
Em 2013, as matrículas em todo o ensino fundamental registraram 29.069.281 no país
(BRASIL, 201318
). Vale ressaltar que o ensino fundamental agrega a maior parcela de alunos
da rede pública de ensino (BRASIL, 2015).
Vê-se que apesar dos municípios terem sido incorporados recentemente como entes, e
de possuírem menores receitas, eles desde o processo de municipalização vêm absorvendo a
quantidade de alunos do ensino fundamental. Como bem abordado em Cunha, Costa e Araújo
(2010, p. 19), após 1988 nos municípios “Elevou-se consideravelmente o volume de recursos
próprios dos municípios e em consequência, importantes tarefas, antes assumidas pela União
ou pelo Estado, passaram a ser de responsabilidade do município”.
Este estatuto pós CF conferiu ao município, de acordo com Cunha, Costa e Araújo
(2010, p. 16),
A autonomia política se deparou com condições administrativas desfavoráveis em
grande parte dos municípios brasileiros, comprometendo a implementação de
18
Fonte: INEP/MEC, Censo Escolar 2013
61
políticas de forma articulada, reservando a estes a função de executores de propostas
instituídas pela União.
Deste modo, com a organização posta pelo federalismo brasileiro, as políticas públicas
enfrentam grandes desafios nos municípios, no sentido que as barreiras na consolidação do
federalismo, indicadas por Cury, estão postas quando se desconsideram as desigualdades
sociais presentes entre os municípios. A respeito do país, argumenta Cury (2008, p. 1194)
que,
Raramente a face da desigualdade social foi tão clara: o indivíduo em estado de
pobreza está privado das virtudes de um direito proclamado como essencial para a
vida social. Mas certamente não está excluído de continuar sendo mantido
clientelisticamente nos espaços de um trabalho rural. Também o cidadão cujo
município ou região do estado careça de recursos para abertura de escolas ou de
vagas para todos também pode ser desobrigado da frequência à escola. Seus
cidadãos, contudo, não estão proibidos de serem sujeitos a um trabalho precário.
Este modelo se arrisca a minimizar esses impactos, “não podendo nenhum dos entes
da Federação se eximir de implementá-la, pois o custo político recai sobre todas as esferas de
governo” (BERCOVICI, 2002, p. 17).
Com isso o Estado deve realizar ações que oportunizem condições equitativas que
minimizem as desigualdades entres os indivíduos. Semeghini (2004, p. 03) ainda argumenta
que
Um dos desequilíbrios regionais, características históricas faziam com que o alunado
se distribuísse de forma muito desigual entre redes estaduais e municipais. A
capacidade de investimento da esfera estadual sempre se mostrou maior que a de
municípios, principalmente nos Estados mais pobres da federação. Mas era
justamente nos Estados mais pobres que os municípios arcavam com a maioria dos
alunos do Ensino Fundamental. Nos municípios nordestinos, principalmente do
interior, onde os recursos são mais escassos, as Prefeituras tinham que arcar com a
despesa de manutenção do ensino, já que o Governo Estadual não estava presente,
enquanto nas regiões mais ricas, a presença dos Governos Estaduais predominava.
Como percebemos nas localidades a atuação do Estado não é suficiente, torna-se
distante pensar em atingir o objetivo de qualidade da educação para todos, esquecendo-se que
cada município parte de uma realidade. Essa situação não é algo recente. Cury (2008, p. 1188)
ainda argumenta que do ponto de vista da educação para todos, advento iniciado com o
Manifesto dos Pioneiros, persiste no contexto atual um impasse em se conseguir alcançar de
fato essa educação como direito de todos, fundamentalmente, quando se desconsideram as
desigualdades de renda dos municípios, lócus de materialização das políticas públicas.
62
Como forma estratégica de reduzir as disparidades sociais entre seus entes, o regime
de colaboração confere um sentido de cooperação e de compartilhamento entre os entes,
sendo desta forma que o Estado Federativo mantém suas políticas organizadas. Sendo o
regime de colaboração, para Cunha, Costa e Araújo (2010, p. 20), ser “recíproco, supõe
normas e finalidades gerais, mediante ações articuladas e compromissadas entre os entes
federados, na repartição de responsabilidades e competências na prestação de serviços, neste
caso, educacionais”. Cabe ressaltar que o considerado “novo federalismo” mantém estreitas
relações com o Poder Local, a saber, segundo Andrade e Gomes (2012, p. 137),
O novo federalismo brasileiro fundamentado pela Constituição de 1988, sendo aqui
realçados os impactos no campo educacional, como a emergência de formas de
regulação e o protagonismo do poder local no âmbito da concepção sistêmica da
gestão da educação.
Nesta perspectiva se parte de uma concepção de gestão sistêmica, em que há uma
proposta de unidade dentro desse novo federalismo, precisando sempre do fortalecimento do
regime de colaboração, que, para Andrade (2013, p. 02),
Estabelecida a coresponsabilidade entre Estados, Municípios e União, o que se
constata é a indefinição do que cabe a cada instância de poder, sobretudo quando se
refere à constituição de instrumentos que explicitem os papéis específicos de cada
esfera administrativa, assim como as ações que serão pactuadas entre os sistemas de
educação com o fim de atingir o atendimento de toda a educação básica no âmbito
municipal.
Nesse sentido, cabe ressaltar no âmbito do novo federalismo as ações dentro do regime
de pactuação, em uma perspectiva colaborativa. Tal discussão coloca em relevo a importância
do poder local nesse espaço de definição de poderes, sabendo que a “assunção de
responsabilidades pelos municípios, ademais, não significou necessariamente uma
democratização do poder local” (ABRUCIO; FRANZESE, 2007, p. 07). Daí a necessidade de
discutirmos a questão do poder local. Isso porque entendemos que o município, para atuar
com sua parcela de autonomia, deve exercer suas funções a partir do poder que lhe compete.
O nosso objeto de estudo, o Pnaic, na Portaria nº 867 de 04 de julho de 2012, que o
institui, coloca:
Art. 1o Fica instituído o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa, pelo
qual o Ministério da Educação (MEC) e as secretarias estaduais, distrital e
municipais de educação reafirmam e ampliam o compromisso previsto no
Decreto no 6.094, de 24 de abril de 2007, de alfabetizar as crianças até, no
máximo, os oito anos de idade, ao final do 3º ano do ensino fundamental, aferindo
os resultados por exame periódico específico;
63
Como vimos nessa portaria, o MEC ao instituir o Programa faz referência ao Decreto
6.094, de 24 de abril de 2007, que zela pela “implementação do Plano de Metas Compromisso
Todos pela Educação, pela União Federal, em regime de colaboração com Municípios,
Distrito Federal e Estados”. Então a investigação sobre a implementação do Pnaic parte da
ideia de compromisso, de colaboração entre os entes federados previsto na portaria, e isso
subentende a relevância dessa pesquisa no contexto local.
3.3 O Poder Local e a descrição do objeto empírico
Discutir a questão do poder local é colocar em relevo o debate sobre a participação de
grupos minoritários nas questões políticas e sociais. De forma ampla, podemos entender o
poder local como capacidade de reação organizada dos membros de um local, bairro,
comunidade, município, unidos por um sentimento de pertencimento e de reconhecimento
identitário daquele grupo, frente às tendências de deliberações imperativas oriundas de
poderes mais centralizadores. Sendo então, reconhecida esta atuação do grupo do poder local,
ela é capaz de provocar a admissão de suas especificidades como elemento importante na
formulação de políticas públicas (SANTOS, 2002; HALL, 1997; DOWBOR, 2008).
Isto significa termos espaços cada vez mais permeados por expressões participativas
democráticas, decidindo sobre o rumo das próprias vidas dos sujeitos pertencentes a estes
espaços, o que também fortalece princípios democráticos de inserção dos diferentes
indivíduos na decisão da política local.
A relevância da discussão sobre o local emerge em meio ao debate sobre os processos
de globalização. Para Santos (2002, p. 75), quando trata da globalização, espera-se que o local
ocorra pela “transformação contra-hegemônica, que consiste na construção do
multiculturalismo emancipatório, ou seja, na construção democrática das regras de
reconhecimento recíproco entre identidades e entre culturais distintas”. Percebe-se que
quando esse autor se refere à globalização, ele também ressalta, por contraposição, a
valorização do conjunto de símbolos dos indivíduos locais balizado por um sentimento de
pertença comum. Esta luta se faz necessária quando “numa economia e numa cultura cada vez
mais desterritorializada, a resposta contra os seus malefícios não pode deixar de ser
reterritorização, a descoberta do sentido do lugar e da comunidade” (SANTOS, 2002, p. 72),
desencadeando, diante das influências globais, um “retorno” compatível às características dos
municípios, comunidades, bairros e escolas, e não um afastamento entre o local e o global. O
64
poder local “[...], trata-se, portanto, de um esforço do município sobre si mesmo” (DOWBOR,
p. 79-80).
Visto que este sentimento de cada local constitui um sentido, uma cultura, todas as
práticas sociais que possuem significado têm sua dimensão cultural, têm um determinado
significado para cada grupo (HALL, 1997). Nestes termos é que esse autor coloca que o
político tem sua dimensão cultural, sendo o conjunto de significados atribuídos a cada espaço,
em que
Assim sendo, certamente, há práticas políticas que se referem ao controle e ao
exercício do poder, da mesma forma que existem práticas econômicas, que se
referem à produção e distribuição dos bens e da riqueza. Cada uma está sujeita às
condições que organizam e regem a vida política e econômica destas sociedades.
Agora, o poder político tem efeitos materiais muito reais e palpáveis. Contudo, seu
verdadeiro funcionamento depende da forma como as pessoas definem politicamente
as situações (HALL, 1997, p. 13).
Nos mesmos termos, em que pode haver a existência de práticas políticas que podem
exercer controle e o exercício do poder entre os sujeitos num determinado espaço, não deixa
de ser verdade também que isto se expressa como manifestações de resistências, em maior ou
menor grau. Quer dizer, em meio ao exercício do poder, são reconhecidas formas de
resistências dos sujeitos locais, mesmo que suas brigas e causas não cheguem à pauta da
definição de um programa político.
Assim, a formulação de um programa educacional que objetive a qualidade da
educação pública deve pressupor um debate que seja possível de cooptar estas nuances de
sujeitos localizados, sendo estas aproximações viabilizadas quando verificamos as intenções
dos programas, sua estrutura, seus objetivos, os documentos e a sua implementação em
consonância com os parâmetros possíveis à comunidade local.
A necessidade das crianças estarem alfabetizadas parte da ideia que a condição das
crianças não alfabetizadas satisfatoriamente deixa de contribuir para o progresso do país e por
isso os investimentos na implementação do Pnaic (BRASIL, 2012b). Decorre que a educação
no Brasil, sobretudo a etapa que caracteriza o ensino fundamental, vem afinando suas relações
com organismos internacionais por meio de processos de globalização, nesse âmbito Dale
(2010, p. 1108) coloca que
A globalização transformou a ideia de que a educação ocorre apenas em sistemas
nacionais instaurados para tanto. O lugar e a força dos Estados nacionais foram
amplamente alterados, com uma consequência muito expressiva para uma sociologia
da educação que partiu do princípio de que a base da “educação” é nacional.
65
Assim, tecer considerações acerca das políticas educacionais, antes realizadas,
sobretudo pelos estados-nações, agora, postula outra abordagem decorrente das influências
dos preceitos globais. Nesse contexto, podemos encontrar nas políticas educacionais
brasileiras influências de organismos internacionais, como a Unesco, o Unicef (como agências
especializadas) e o Banco Mundial – BM, Organização Mundial do Comércio – OMC e a
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE (como agências
internacionais significativas). Segundo Akkari (2011), tais agências influenciam na concepção
das políticas educacionais, nas avaliações dos sistemas educacionais e no financiamento.
Estas influências não se dão de maneira igual entre os estados-nações, e nem da mesma
forma, há níveis de influências que são definidos por circunstâncias diversas (DALE, 2010).
Antes da intensificação dos princípios de globalização, tínhamos diretamente a figura
dos estados-nações como as instituições que regulamentavam e organizam suas políticas
públicas de forma mais independente. “A relação entre o capitalismo e os problemas centrais
era mediada pela ideia de que os piores efeitos do capitalismo tinham de ser compensados por
uma ação do Estado” (DALE, 2010, p. 1105). No campo social e educacional, o Estado
tentava então equilibrar fracasso escolar e acesso ao mercado de trabalho; desemprego e
miséria. Porém, “a ordem de prioridades foi invertida sob a globalização neoliberal, na qual a
“competitividade” se tornou a característica dominante e a educação estando profundamente
implicada em consegui-la” (DALE, 2010, p. 1105).
Esse entendimento sobre as influências globais nas políticas nacionais é apresentado
como manifestações verticalizadas e forçosas da influência global. De todo modo, tais
influências nos países em desenvolvimento decorrem dos acordos obtidos nos processos de
governança, um processo de negociação entre as agências internacionais e os estados-nações.
Segundo Dale (2010) e Akkari (2011), a influência das agências internacionais no contexto da
globalização está distante de ser o resultado de uma imposição internacional; na verdade há
muito mais uma disponibilidade voluntária destes estados.
Tomando a questão da globalização e sua relação com o local, Santos (2002, p. 74)
nos diz que
Uma teoria da tradução que permita criar inteligibilidade recíproca entre as
diferentes lutas locais, aprofundar o que tem em comum de modo a promover o
interesse em alianças translocais e a criar capacidades para que estas possam
efetivamente ter lugar e prosperar.
Validando o que trata Santos (2002), Dowbor (2008, p. 40) infere que “não se trata de
inverter os processos, substituindo o poder central pelo poder local, mas de equilibrar os
66
diversos níveis de processos decisórios”. Tentamos, com isto, superar as argumentações de
valorização do local pelo global apenas pelo víeis econômico. Por este viéis, ocorre a
desterritorialização, que é a perda de sentido das especificidades locais em favor do retorno
econômico.
Quando temos situações como o localismo globalizado, que representa a visibilidade
do local, as especificidades entre o local e global se desconstituem também em favor de
dispositivos econômicos tangíveis, ou seja, o reconhecimento do global ou local decorre da
estimativa de retorno econômico.
As decisões políticas pautadas nos sujeitos locais têm por natureza mobilizar
determinado local a solucionarem seus problemas, sendo as especificidades dos sujeitos locais
umas das referências para o planejamento. Como sabemos, isso na maioria das vezes, não
acontece, pois as políticas acabam por empurrar verticalmente as deliberações do eixo central.
As decisões políticas deveriam representar um diálogo entre o poder central e o local.
Um exemplo da diversidade de contextos é a situação do Nordeste brasileiro: a dívida
da Nação para com a região em relação ao descaso no campo educacional, onde se destacam
índices mais acentuados de sujeitos analfabetos, cenário esse que demanda uma maior
cooperação por parte do poder central. Quanto ao Nordeste, Beltrão (2012, p. 01) informa que
Dados do Censo 2010 indicam que 15,2% das crianças brasileiras não sabem ler
nem escrever aos 8 anos. O problema se mostra ainda mais complexo quando se
consideram os resultados por região: no Norte, o índice chega a 27,3%, e no
Nordeste, a 25,4% — uma desigualdade brutal em relação à Região Sul, que
apresenta as melhores taxas do país, com 5,4% de crianças não alfabetizadas na
faixa etária adequada.
Assim, para a dissertação, delimitamos nossas discussões na região Nordeste, pois ela
apresenta um processo histórico no qual a alfabetização e a educação de qualidade não se
constituíram como prioridades na definição da agenda política nacional, apesar dos
destacados índices avaliativos bem abaixo da média nacional.
É nesse contexto que optamos por realizar essa pesquisa tomando como campo
empírico a cidade do Recife, uma capital nordestina. É nossa intenção investigar a relação
entre o regime de colaboração e as prerrogativas do poder local para o êxito de uma política
gestada em âmbito nacional.
67
3.4 O Pnaic – descrevendo nosso objeto de estudo
O Pnaic é um programa de âmbito nacional. Ele tem como objetivo assegurar que
todas as crianças estejam alfabetizadas até os oito anos de idade, ao final do 3º ano do Ensino
Fundamental, previsto na Portaria Nº 867, de 4 de julho de 2012. O Pnaic é executado a partir
de um compromisso formal assumido pelos entes federados (Governo Federal, Distrito
Federal, Estados e Municípios).
O Pnaic constitui-se por uma rede de formação, na qual estão incluídas a coordenação
geral do programa, uma representante da Instituição Federal (IF’s), as formadoras dos
orientadores de estudos, também das IF’s, os orientadores de estudos (os quais devem,
preferencialmente, ter sido tutores do Pró-letramento segundo a legislação do período em que
investigamos, entre 2013 a 2015).
O Pacto apoia suas ações em quatro eixos de atuação:
Formação continuada presencial para os professores alfabetizadores e seus
orientadores de estudo;
Materiais didáticos, obras literárias, obras de apoio pedagógico, jogos e tecnologias
educacionais;
Avaliações sistemáticas;
Gestão, mobilização e controle social.
O primeiro eixo acima citado, Formação continuada presencial para os professores
alfabetizadores e seus orientadores de estudo, está organizado conforme demonstraremos.
Os Professores Alfabetizadores frequentam um curso presencial conduzido pelos
orientadores de estudo. Este curso tem a duração de 2 anos, com uma carga horária de 120
horas por ano. Baseado no programa Pró-Letramento, sua metodologia propõe estudos e
atividades práticas.
I – cada turma conterá 25 (vinte e cinco) professores alfabetizadores, podendo
chegar a 34 (trinta e quatro) docentes, dependendo do total de professores
alfabetizadores da rede.
II – cada turma de professores alfabetizadores deverá ter um orientador de estudo,
responsável por formar os cursistas. Somando-se todos os anos e turmas, no caso de
não haver um número suficiente para compor uma turma, poderão ser formadas
turmas mistas. No caso de haver menos que 10 (dez) professores alfabetizadores no
município ou localidade, será facultada a indicação de 1 (um) orientador de estudo
da rede estadual ou a solicitação de inclusão desses professores às turmas da rede
estadual, condicionada à aceitação da secretaria estadual demandada (BRASIL,
2015, p. 42).
68
Até 2015, a referência para os professores alfabetizadores participarem do curso de
formação era ter passado pelo último censo escolar e homologado pelo INEP. Os dados do
INEP seriam a referência para o cálculo da quantidade máxima de professores alfabetizadores
e orientadores de estudo que poderão participar da Formação. Recomendava-se que os
encontros presenciais fossem distribuídos em momentos de 4 ou 8 horas, ao longo do ano
letivo, em que não poderiam ultrapassar mais que 12 horas mensais.
Das turmas de Orientadores de Estudo:
A formação das turmas de orientadores de estudos corresponderia a 25 (vinte e cinco)
orientadores de estudo, podendo chegar a 34 (trinta e quatro), atendidos pela IES; cada turma
de Orientadores de estudo conteria um formador, incumbido por formar os cursistas. O curso
de formação para os Orientadores de Estudos, de 200 horas, será ministrado pela universidade
parceira, e será composto da seguinte forma: Um (01) encontro de 40 horas (imersão),
podendo ter variações a critério da universidade; Quatro (04) encontros de 24 horas cada um,
totalizando 96 horas, podendo ter variações a critério da universidade; Seminários, atividades
de monitoramento e planejamento, totalizando 64 horas.
Ainda é importante destacar o papel das universidades nesse processo formativo.
Segundo a Portaria nº 867 de julho de 2012, Art. 12, caberá às IES: I - realizar a gestão
acadêmica e pedagógica do curso de formação; II - selecionar os formadores que ministrarão
o curso de formação aos orientadores de estudo; III - assegurar espaço físico e material de
apoio adequados para os encontros presenciais da formação dos professores orientadores de
estudo; IV - certificar os professores orientadores de estudos e os professores alfabetizadores
que tenham concluído o curso de formação; V - apresentar relatórios parciais e finais sobre a
execução do curso de formação, no modelo e dentro dos prazos estipulados nos planos de
trabalho pelo MEC.
No eixo Materiais didáticos, obras literárias, obras de apoio pedagógico, jogos e
tecnologias educacionais, o MEC distribui os materiais didáticos para as formações dos
professores alfabetizadores e manda materiais para as escolas que são:
Livros didáticos (entregues pelo PNLD) e respectivos manuais do professor;
Obras pedagógicas complementares aos livros didáticos e acervos de dicionários de
Língua Portuguesa (também distribuídos pelo PNLD);
Jogos pedagógicos de apoio à alfabetização; obras de referência, de literatura e de
pesquisa (entregues pelo PNBE);
Obras de apoio pedagógico aos professores;
Jogos e softwares de apoio à alfabetização
69
O MEC distribui materiais didáticos, apostando que os livros paradidáticos incentivem
a utilização dos materiais já disponíveis nas escolas.
O eixo de avaliação do Pnaic tem referência na Provinha Brasil, aplicada no início e
final do segundo ano e no terceiro ano; finalizando o Ciclo de Alfabetização, o MEC institui a
Avaliação Nacional da Alfabetização – ANA. Essa tinha a finalidade de produzir indicadores
que contribuam para o processo de alfabetização nas escolas públicas brasileiras.
O Pnaic ainda fornece o sistema de monitoramento (SisPActo)19
aos membros que
compõem a cadeia de formação do Programa como ferramenta de monitoramento das
atividades e frequências das formações; ainda são utilizados como monitoramento reuniões e
relatórios, que são compulsórios para terem liberadas as bolsas de formação.
A avaliação indicada pelo programa sugere possíveis explicações da real necessidade
do governo federal retomar a discussão sobre efetivar a alfabetização. O objetivo desta
avaliação universal seria de avaliar o nível de alfabetização alcançado pelas crianças ao final
do ciclo. São subsídios que indicam possíveis intenções ligadas a organismos internacionais.
As avaliações que o Pnaic tem por referência, sobretudo a ANA, apontam, segundo
Viegas e Scaff (2015, p. 121), que
Essa avaliação servirá para coletar e sistematizar dados e produzir índices sobre o
nível de alfabetização e letramento dos alunos do ciclo de alfabetização do Ensino
Fundamental, além de revelar informações sobre as condições do ambiente escolar
que incidem sobre o processo de ensino e aprendizagem. Cada escola deve receber
seu resultado global, como acontece com o IDEB. Nesse sentido, observa-se uma
progressiva estruturação da política educacional por meio da avaliação em larga
escala, cuja finalidade é garantir monitoramento das metas de qualidade no ensino
público, além do financiamento educacional atrelado aos resultados obtidos nas
avaliações. De forma geral, essas avaliações pretendem “medir a qualidade do
ensino” e articular ações visando, por exemplo, “à qualificação dos docentes” que
atuam na educação pública.
Como vimos em Viegas e Scaff (2015), essa proposta de avaliação está atrelada ao
recebimento de financiamento mediante resultados. Inclusive esses autores ainda realizam
uma análise conjunta entre a ANA e as demais avaliações educacionais. Vejamos:
Pode-se considerar que a regulação do sistema educacional brasileiro apresenta
iniciativas de responsabilização que têm respaldo, principalmente, na
descentralização das ações, acompanhada da avaliação dos resultados e da
centralização de decisões relativas ao processo pedagógico, como o currículo e as
formas de certificação, que implicam diretamente na formação docente, apontando
19
O SisPacto é o sistema de monitoramento do Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa
disponibilizado no SIMEC (http://simec.mec.gov.br). Os principais atores envolvidos na execução das ações
do Pacto terão acesso ao SisPacto, de forma gradativa.
70
para uma formação vinculada à lógica de mercado (VIEGAS; SCAFF, 2015, p.
119).
Assim, avaliações como a ANA podem revelar a intenção do governo federal em
retomar na sociedade a discussão sobre a efetivação da alfabetização. Avaliações como a
Provinha Brasil e a ANA juntam-se ao SAEB, com o objetivo de “reajustar a regulação
estatal” (COELHO, 2008, p. 233). Para esse autor, após 1988,
Esse primeiro movimento da avaliação da educação básica no Brasil se relaciona
também com o que ocorre e impulsiona a avaliação educacional no contexto
internacional. Constituem parte desse contexto de influência, a aprovação do
Primary and Secondary Education Act, em 1965, nos Estados Unidos e a publicação
do Informe Coleman em 1968, que se conjugam com a criação da Internacional
Association for the Evaluation of Educacional Achievement - IEA, que se propõe a
promover e realizar estudos internacionais de avaliação educacional, e ainda com a
experiência de construção, nos anos de 1970, de indicadores internacionais de
qualidade da educação pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico - OCDE (2008, p. 233).
Estas informações consistem na relação de referências que os indicadores dos países
da OCDE vêm estabelecendo para países como o Brasil. Essa referência de investimentos
públicos em educação por meio dos programas da avaliação se traduz em investimentos em
programas com base em resultados das avaliações em larga escala. Por meio desse parâmetro
externo, países que compõem a OCDE podem classificar os demais países.
Vale salientar que o nosso país não faz parte dos 34 países membros da OCDE, é
apenas parceiro. Inclusive a garantia da universalização do ensino fundamental de acordo com
a Declaração Mundial sobre Educação para Todos, da Conferência Mundial sobre Educação
para Todos, reunidos em Jomtien, Tailândia, de 5 a 9 de março de 1990, estabelece que “A
educação fundamental deve ser universal, garantir a satisfação das necessidades básicas de
aprendizagem de todas as crianças, e levar em consideração a cultura, as necessidades e as
possibilidades da comunidade” (UNESCO, 1998, p. 05). E nesse mesmo documento delimita
quais conteúdos devem nortear estas aprendizagens:
Os programas de alfabetização são indispensáveis, dado que saber ler e escrever
constitui-se uma capacidade necessária em si mesma, sendo ainda o fundamento de
outras habilidades vitais. A alfabetização na língua materna fortalece a identidade e
a herança cultural (UNESCO, 1998, p. 05).
Essa declaração especifica quais os conteúdos que são indispensáveis: saber ler e
escrever. E essa exigência foi, também, deliberada na reunião em que se decidiu sobre o Plano
71
de Desenvolvimento da Educação (PDE), em 2007 (BRASIL, 2007b). De acordo com Camini
(2010, p. 538), a
Elaboração do PdE/Plano de Metas Compromisso apresentado oficialmente à
sociedade pelo presidente Lula e pelo ministro da educação Fernando Haddad (abril
de 2007), em solenidade que contou com a participação de convidados especiais,
representantes de entidades dos setores educacionais, sindicais, estudantis,
empresariais...
Então essas alianças junto aos empresários tornavam permissíveis “a adoção nas
instâncias estatais da lógica mercantil, visando a torná-las mais eficientes e produtivas”
(CAMINI, 2010, p. 542). Assim para compreender a garantia ao direito mínimo no contexto
atual, “ser alfabetizado” requer discutir alguns elementos sobre o contexto de produção desta
política.
Já o Eixo Gestão, mobilização e controle social, possui a seguinte organização: um
Comitê Gestor Nacional e uma Coordenação Institucional em cada estado e no Distrito
Federal, composta por diversas entidades, com atribuições estratégicas e de mobilização em
torno dos objetivos do Pacto; uma Coordenação Estadual, responsável pela implementação e
monitoramento das ações em sua rede e pelo apoio à implementação nos municípios; e uma
Coordenação Municipal, responsável pela implementação e monitoramento das ações na sua
rede. O próprio manual do Pnaic (2012b, p. 03) diz:
A equipe central, no âmbito da Secretaria Municipal de Educação (SMED), deve
agir na definição de princípios gerais e construção de orientações globais de
trabalho, atuando na articulação entre as unidades escolares. As equipes das escolas
devem definir planos de ação por unidade escolar e coordenar o trabalho coletivo, no
universo dessas unidades. Para a articulação entre estas duas instâncias, sugere-se a
criação de um Conselho ou um Núcleo de Alfabetização que se responsabilize e
discuta as políticas da rede de ensino destinadas ao atendimento das crianças dos
anos iniciais.
Este eixo de gestão e mobilização é importante e contempla as instituições de ensino e
a fundamental articulação com a escola.
O Pnaic disponibiliza a opção dos municípios aderirem apenas o comprometimento do
alcance da meta, sem a implementação das ações propostas pelos 4 (quatro) eixos do
Programa. Nesse caso trata-se de uma adesão política no sentido de compromisso de fato com
a alfabetização das crianças até os oito anos no respectivo município, podendo esse ente
buscar outra estratégia diferente em seu município.
Entretanto, não percebemos nos documentos legais do Pnaic orientações mais
sistemáticas quanto aos municípios que assinam o contrato de adesão ser apenas da meta. Ou
seja, aqueles que não se filiaram às regras pautadas pelos eixos.
72
Para quem aderir às ações do Pnaic, seguem abaixo as ações e sua abrangência:
Figura 2 - Objetivos das ações e suas incumbências
Fonte: Elaborada pela autora com base na portaria do MEC Art. 5 da Portaria nº 867 (BRASIL, 2012a)
O Pnaic tem a configuração de um programa por adesão, o que de alguma maneira
coloca as estratégias do governo federal passíveis de menor ou maior peso de barganha no
âmbito das secretarias de educação, no que diz respeito à efetivação das ações e de sua
abrangência propostas nos documentos normativos do Programa.
Para essas ações serem efetivadas é necessária comunicação entre os entes federados,
fortalecendo a nomenclatura do Pnaic - o pacto, revigorando o pacto da CF (1988), a do
PACTO federativo cooperativo. Sendo a colaboração garantida pela LDB (9.394), no Art. 8º,
nela se infere que a “União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em
regime de colaboração, os respectivos sistemas de ensino”. Semelhante relação colaborativa
temos no Pnaic, na Resolução nº 12 de 8 de maio de 2013 (BRASIL, 2013c), que alterou a de
nº 4 de 27 de fevereiro de 2013 (BRASIL, 2013a), no Art. 7º, que trata das atribuições e
responsabilidades dos agentes da Formação do Pnaic.
Quadro 6 - Incumbências dos entes federativos
União (MEC) Municípios
a) definir junto às instituições de ensino superior (IES),
o conteúdo da Formação;
a) gerenciar e monitorar a implementação da
Formação em sua rede;
b) articular os agentes envolvidos e promover, em
parceria com as IES, a formação dos orientadores de
estudo e dos professores alfabetizadores nas redes de
ensino que aderirem às ações do Pacto;
b) designar o coordenador ou os coordenadores das
ações do Pacto no estado, Distrito Federal ou
município, obrigatoriamente servidor(es)
público(s), que será(ao) responsável(is) pelo
gerenciamento de sua respectiva rede,
OBJETIVOS DAS AÇÕES ABRANGÊNCIA DO PNAIC
I ‐ Garantir que todos os estudantes dos
sistemas públicos de ensino estejam
alfabetizados, em Língua Portuguesa e em
Matemática, até o final do 3º ano do ensino
fundamental;
I. Alfabetizar todas as crianças em língua
portuguesa e em matemática.
II ‐ reduzir a distorção idade‐série na
Educação Básica; II. Realizar avaliações anuais universais,
aplicadas pelo Inep, junto aos concluintes do
3º ano do ensino fundamental.
III ‐ melhorar o Índice de Desenvolvimento
da Educação Básica (IDEB); III. No caso dos estados, apoiar os municípios
que tenham aderido às Ações do Pacto, para
sua efetiva implementação.
IV ‐ contribuir para o aperfeiçoamento da
formação dos professores alfabetizadores;
V ‐ construir propostas para a definição dos
direitos de aprendizagem e desenvolvimento
das crianças nos três primeiros anos do
ensino.
73
encaminhando à SEB/MEC, via SisPacto, uma
cópia devidamente assinada e autenticada de seu
Termo de Compromisso;
d) garantir os recursos financeiros para a realização
dos cursos pelas IES;
c) indicar os orientadores de estudo de sua rede, a
serem formados pelas IES, e custear o seu
deslocamento, alimentação e hospedagem para os
eventos da formação, sempre que necessário;
e) definir os critérios de seleção dos bolsistas que
atuarão como supervisores e formadores no âmbito das
IES;
d) fomentar e garantir a participação dos
professores alfabetizadores de sua rede nas
atividades da Formação, sem prejuízo da carga
horária em sala de aula, custeando seu
deslocamento, alimentação hospedagem, sempre
que necessário;
f) conceder bolsas de estudo e pesquisa aos
formadores, supervisores e coordenadores da
Formação Continuada de Professores
Alfabetizadores junto às IES;
e) monitorar a aplicação das avaliações diagnósticas
e da avaliação externa, a entrega e o uso dos
materiais didáticos, literários e dos recursos de
apoio à alfabetização, componentes das ações do
Pacto;
g) conceder bolsas de estudo aos coordenadores das
ações do Pacto no Distrito Federal, nos estados e
municípios, aos orientadores de estudo e aos
professores das redes públicas participantes
Formação Continuada de Professores
Alfabetizadores no âmbito do Pacto Nacional pela
Alfabetização na Idade Certa;
f) disponibilizar assistência técnica às escolas e, no
caso dos estados, também aos municípios com
maiores dificuldades na implementação do Pacto e
na obtenção de resultados positivos de
alfabetização.
h) garantir os recursos financeiros para o
pagamento das bolsas tanto aos formadores,
supervisores e coordenadores quanto aos
professores das redes públicas participantes da
Formação;
i) fornecer às redes de ensino que aderirem às ações do
Pacto os materiais didáticos, literários, jogos e
tecnologias previstos nos artigos 6º, 7º e 8º da Portaria
MEC nº 867/2012;
j) fomentar as ações de mobilização e gestão da
comunidade escolar;
k) desenvolver e transferir metodologia para
monitoramento e avaliação da Formação;
l) apoiar a gestão e o monitoramento local das ações
do Pacto;
Fonte: Autoria própria. Quadro elaborado com base no Art. 7, incisos I e VI da resolução nº 4 de 27 de fevereiro
de 2013.
Desta forma observamos que esta resolução marca legalmente as tarefas do MEC,
salientado nas alíneas d, g, h, que tratam, fundamentalmente, do financiamento do Pnaic: da
concessão como da garantia dos recursos para o curso de formação das IES quanto das bolsas
para toda a rede de formação. O MEC ainda ficou responsável diretamente, de acordo com as
“alíneas K, m, n, o”, com o desenvolvimento e a manutenção do sistema de monitoramento
pelo programa. Já os municípios, de acordo com as “alíneas b, c, d e f”, possuem a tarefa de
indicar os coordenadores e os orientadores, além de garantir às escolas assistência técnica
com maiores dificuldades de implementação, entre outras atividades ligadas à execução do
programa.
74
O princípio de compromisso do pacto, conforme a Resolução nº 12 de 8 de maio de
2013, que trata das deliberações, está substancialmente arranjado da seguinte forma: o MEC
dispõe do poder de financiamento e monitoramento e, os municípios encarregados, sobretudo,
das funções operacionais ligadas à seleção dos profissionais e execução da formação. Dessa
forma, destacamos como uma das características da descentralização das políticas públicas
A iniciativa da União, por meio da indução do financiamento de ações, programas e
políticas, nem sempre tem se realizado de modo orgânico, na medida em que se
caracteriza pela superposição e pela ingerência direta nas escolas vinculadas
aos sistemas de ensino, entre outros. Nesse cenário, assiste-se a um discurso
marcadamente voltado à descentralização do ensino, por meio do regime de
colaboração entre os entes federados, e à proposição de políticas centralizadas
no âmbito de programas e ações do MEC, nem sempre articuladas e cuja
adesão por estados e municípios se efetiva, historicamente, sem clara conexão
com prioridades estabelecidas pelos respectivos sistemas de ensino (DOURADO,
2007, p. 939).
Concordamos com a afirmação de Dourado (2007), principalmente após discutirmos
essas deliberações contidas na Resolução nº 12 de 8 de maio de 2013, em que observamos a
descentralização das políticas públicas, em que o governo federal se sobrepõe ao municípios,
enquadrando-os nessa colaboração nas atividades ligadas à execução, cabendo à União as
decisões sobre programas que irão ser implementados nos locais. E essa divisão de tarefas
caracteriza também a forma em que o poder é estabelecido nessa colaboração.
Esse programa tomou relevância nacional, a tal ponto que entre os anos de 2014 e
2015 ocorreram mobilizações em nível nacional. Uma das mobilizações foi da Associação
Nacional de Política e Administração da Educação (Anpae), que divulgou no mês de setembro
de 2015 uma carta aberta em defesa do Pnaic, argumentando sobre a originalidade do Pnaic
para a melhoria da educação, como verificamos na Carta aberta em defesa do Pnaic:
A formação continuada dos professores alfabetizadores no âmbito do PNAIC foi
iniciada em 2013, com continuidade em 2014 e 2015. Foram atendidos, em cada
ano, mais de 300.000 professores. Nunca houve, na história da educação brasileira,
uma ação com tamanha abrangência e tão fortemente voltada para o fazer
pedagógico do professor. Desse modo, podemos apontar um primeiro aspecto
positivo: a garantia do direito à formação continuada a todos os professores
alfabetizadores, tendo como referência a realidade da sala de aula (ANPAE,
setembro, 2015)20
.
20
Disponível no endereço eletrônico: http://www.anpae.org.br/website/documentos/CartaAbertaem
DefesadoPNAIC.pdf.
75
Ainda na mesma mensagem é evidenciada a inovação histórica que o programa faz,
uma política nacional que contempla o aspecto de formação continuada no país com tamanha
amplitude. Aponta também Resende (2015, p. 27) que
O PNAIC é um programa de significativo investimento de recursos financeiros e de
alta cobertura nacional, envolvendo os quatro eixos de atuação – formação
continuada de professores alfabetizadores; materiais didáticos, literatura e
tecnologias educacionais; avaliações sistemáticas; gestão, controle e mobilização
social.
Então, não podemos negar a relevância desse Programa quanto aos investimentos
técnicos e financeiros, dada a estrutura do Programa por eixos, e a ampla cobertura no país
que vem sendo logrado por ele, demandando nos dois direcionamentos altos recursos
financeiros da União no seu oferecimento.
A seguir, na próxima seção, analisaremos as características do processo de
organização e implantação do Pnaic no município de Recife.
76
4 O PNAIC NA CIDADE DO RECIFE – CONTEXTO DE ADESÃO
Nesta seção podemos compreender o cenário em que o Programa foi efetivado em
Recife, em que tomamos por referência os documentos normativos do Pnaic pela parceria
estabelecida na implementação de Recife. Inicialmente caracterizaremos o contexto de adesão
do município ao Pnaic e posteriormente identificaremos o que foi implementado após adesão,
de forma que aqui já iniciamos análises sobre os dados levantados.
4.1 Características gerais do município
Recife passa a ser capital do Estado pela Portaria de 29-12-1825, confirmado pela
Resolução de 15-02-1827, registrado na Lei Municipal n.º 1, de 06-04-1892. Em 2017, o
estado de Pernambuco registrou o quantitativo populacional de 9.473.266 pessoas, ficando
atrás apenas do estado da Bahia com 15.344.447 pessoas. Recife, a capital de Pernambuco,
em 2017 registrou o quantitativo de população de 1.633.697 em uma área da unidade
territorial de 218.435 km².
Localizada na região nordeste do Brasil, a Capital foi fundada no dia 12 de março de
1534, no contexto das capitanias hereditárias. Recife servia de porto onde eram carregadas e
descarregadas as produções locais e as que vinham da metrópole. Ganhou este nome em
referência à quantidade de recifes que existia na região litorânea.
De acordo com os dados do IBGE, o IDHM do município de Recife vem desde 1991
aumentando entre o período de 2000 e 2010, igualmente as outras duas capitais nordestinas
com maior quantitativo de população21
. Vejamos tabela abaixo:
Tabela 1- Índice de Desenvolvimento Humano Recife Salvador Fortaleza
IDHM 1991 0,576 0,563 0,546
IDHM 2000 0,660 0,654 0,652
IDHM 2010 0,772 0,759 0,754
Fonte: https://cidades.ibge.gov.br/brasil
O município dispõe de 320 unidades de ensino, que atendem a cerca de 90 mil
estudantes. São 232 escolas de ensino fundamental - das quais cinco oferecem ensino integral,
53 creches e 21 creches-escolas, além de 14 Unidades de Tecnologia na Educação (UTECs),
21
De acordo com o IBGE (2010): Ceará contém 9.020.460 pessoas; Pernambuco contém 9.473.266 pessoas e a
Bahia: 15.344.447 pessoas.
77
isto tudo distribuído pelas 6 Regiões Político Administrativa (RPA), contabilizando 94 bairros
na cidade22
. A capital de Pernambuco conta ainda com o atendimento de ensino
profissionalizante e Educação de Jovens e Adultos (EJA).
As matrículas no ensino fundamental em 2012 registraram 211.549 e em 2015 o
número de matrículas passou para 184.445, uma redução de 27.104 matrículas. Desse
quantitativo em 2015, os alunos do 1º ao 5º ano, representaram 49.868 alunos matriculados
(IBGE)23
, ou seja, mais de 25% das matrículas em 2015 estavam entre 1º ao 5º do ensino
fundamental do município.
4.2 O contexto de adesão do Pnaic no município de Recife
Para compreender o contexto de adesão do Pnaic em Recife tomamos como referência
2013, primeiro ano de implementação do Pnaic. No primeiro ano em Pernambuco, apenas
dois municípios não aderiram ao Pacto (Santa Teresinha e Petrolina), ou seja, o programa
abrangeu 183 municípios do nosso estado, incluindo a capital, Recife. Esses dois municípios
optaram por não aderirem ao Pnaic em decorrência de desenvolverem outras propostas em
seus municípios.
O Pnaic , após a adesão de Recife, passou a ser atribuição da Secretaria de Educação
Municipal de Recife, composta pelo Gabinete do Secretário de Educação e pelas cinco
Secretarias Executivas: a de Gestão da Rede, a de Gestão Pedagógica, a de Infraestrutura, a de
Administração e Finanças e a de Tecnologia na Educação. A Secretaria é composta pelos
Conselhos: de Alimentação Escolar e o Municipal de Educação.
Em 2013, já com o Pnaic, a Secretaria Municipal de Educação do Recife passou a
atender 210 escolas do 1º ao 5º ano, atendendo a um total de 14.493 turmas do ciclo de
alfabetização. Para cada turma do ciclo de alfabetização havia um professor alfabetizador. A
Secretaria de Educação disponibilizava, então, naquela época, um total de 58 orientadores de
estudos. A equipe local foi composta pela coordenadora, que já integrava a Divisão de
Alfabetização e Letramento (DAL)24
e outros técnicos da mesma Divisão, que auxiliaram nas
formações dos professores alfabetizadores do Pnaic. Assim, a equipe local, que eram todos os
22
Dados encontrados no site da Prefeitura da Cidade de Recife: http://www2.recife.pe.gov.br/pagina/secretaria-
de-educacao
23 http://cidades.ibge.gov.br/xtras/perfil.php?codmun=261160
24 O DAL faz parte da Gerência Geral de Educação Infantil e Anos Iniciais do Ensino Fundamental –
GGEIAIEF.
78
membros da cadeia de formação do Pnaic que atuaram até 2015 em Recife, foi composta
pelos técnicos da Secretaria de Educação de Recife25
.
Essa equipe local foi responsável pela estrutura do espaço de formação, frequência e
pela formação dos professores alfabetizadores que atuam nos três primeiros anos do ciclo de
alfabetização e pela frequência dos orientadores de estudos à formação, devido ao vínculo
deles com a Secretaria de Educação de Recife, enquanto a UFPE foi responsável pelo
gerenciamento do Programa em Recife e das formações dos orientadores de estudos, a
maioria realizada em Caruaru até 201526
.
4.3 Plano municipal de educação de Recife (PMER) e o Pnaic
Passaremos então, após a caracterização do Município de Recife, campo de pesquisa
dessa dissertação, à análise de elementos contidos no documento que sinalizam a conjuntura
de metas e programas com os quais estão em andamento no município de Recife
concomitantemente a implementação Pnaic, o Plano Municipal de Educação de Recife
(PMER) com vigência de 2015 a 2025. Esse plano “trata do conjunto da educação, [...],
expressando uma política educacional para todos os níveis, bem como as etapas e
modalidades de educação e de ensino” (RECIFE. PMER, 2015, p. 19).
O PMER possui 20 metas, dentre as quais há duas que se aproximam do debate desta
dissertação, como a meta 2 que trata especificamente do atendimento ao ensino fundamental:
Meta 2 – Universalizar o ensino fundamental de 9 (nove) anos para toda a população
de 6 (seis) a 14 (quatorze) anos e garantir que, no mínimo, 95% (noventa e cinco por
cento) dos estudantes concluam essa etapa na idade recomendada, até o último ano
de vigência deste PME (PMER, 2015, p. 104).
Esta meta 2 se alinha à faixa etária que o Pnaic abarca, que são as crianças maiores de
6 (seis) anos de idade, e da vontade que o município tem que os estudantes concluam esta
etapa da escolarização. Para efetivar esse objetivo que se mantém em comunhão ao Pnaic, o
município de Recife se utiliza inclusive do “Regime de colaboração com o Estado de
25
A equipe local foi composta pelos técnicos da Secretaria de Educação de Recife: pela coordenadora local,
pelos orientadores de estudos e pelos professores alfabetizadores que recebiam bolsas. Dentre eles apenas a
coordenadora local era solicitada a prestar contas durante o andamento do PNAIC.
26 Segundo informações da UFPE, em 2013, a prefeitura do Recife foi questionada sobre conceder o espaço para
a formação dos orientadores de estudos. Entretanto, a UFPE obteve como resposta da prefeitura não dispor de
um local capaz de comportar todos os orientadores de estudos do estado de Pernambuco. Então, Caruaru
passou a realizar as formações motivado pelo aquecimento no comércio que a concentração de pessoas durante
as formações iria proporcionar, além de proporcionar melhores condições aos seus orientadores de estudos.
79
Pernambuco e com a União e em parceria com as Secretarias Municipais de Saúde e de
Assistência Social, Ministério Público, Conselho Tutelar, dentre outras instituições” (PMER,
2015, p. 104).
Temos ainda no PMER a Meta 5 “Alfabetizar todas as crianças, no máximo, até o final
do 3º (terceiro) ano do ensino fundamental”, que é idêntica à Meta 5 do PNE (2014-2024) e
guarda estreita relação com os objetivos do Pnaic, indicando, assim, que de acordo com as
metas contidas no planejamento do PMER, esta rede se mantém afinada às metas de âmbito
nacional e se alinha aos seus programas e suas políticas, a exemplo, o Pnaic. A maior parte
dessas metas possui o regime de colaboração entre os entes federativos para organizar as
deliberações do plano. Tal característica representa a envergadura da gestão municipal de
Recife por este tipo de organização. Vejamos o Quadro 7:
Quadro 7 – Deliberações do PMER META DELIBERAÇÕES ESPECIFICIDADE
1 Universalizar, até 2016, a educação infantil na pré-escola
para as crianças de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade e
ampliar a oferta de educação infantil em creches de forma
a atender, no mínimo, 70% (setenta por cento) das crianças
de até 3 (três) anos até o final da vigência deste PME.
Universalização da educação infantil
na pré-escola para as crianças de 4
(quatro) a 5 (cinco) anos de idade;
2 Universalizar o ensino fundamental de 9 (nove) anos para
toda a população de 6 (seis) a 14 (quatorze) anos e garantir
que, no mínimo, 95% (noventa e cinco por cento) dos
estudantes concluam essa etapa na idade recomendada, até o
último ano de vigência deste PME.
Universalizar o ensino fundamental
de 9 (nove) anos para toda a
população de 6 (seis) a 14
(quatorze);
5 Alfabetizar todas as crianças, no máximo, até o final do 3º
(terceiro) ano do ensino fundamental.
Alfabetizar todas as crianças, no
máximo.
Como verificamos, há três metas correlacionadas à meta nacional do Pnaic das 20
metas disponíveis no PMER (2015-2025), de alfabetizar até os oito anos de idade. Se
observarmos os trechos destacados em negrito, para dar conta dessa meta, o governo
municipal optou pela organização política pautada no regime de colaboração, o que nos
permite também, tendo este documento por referência, afirmar que essa organização de inter /
intra dependência federativa transita, claramente, do planejamento educacional da cidade do
Recife a LDB (9394), que é uma referência nacional.
Essa disposição colaborativa juntamente com a meta de alfabetizar as crianças até os
oito anos de idade encontrada no PMER situa o tipo de comunicação desejada na rede Recife
entre as demandas a nível nacional e nível local.
O PMER ainda em seu texto elenca os projetos e programas que revelam de que
maneira a rede planeja suas ações. Vejamos o quadro:
80
Quadro 8 – Programas e projetos do município de Recife Programas e Projetos
Desenvolvidos
Objetivo Público
Proler - programa de
letramento do recife
Desenvolver habilidades de
leitura e escrita;
Estudantes da Educação Infantil dos
Grupos IV e V, e Ensino Fundamental
do 1º, 2º e 3º anos;
Correção do fluxo escolar Corrigir o fluxo escolar de
estudantes do ensino
fundamental com 2 ou mais
anos de distorção do ano que
cursam e a idade que deveria
estar cursando;
Os estudantes do Ensino Fundamental
Anos Iniciais;
Jornada ampliada de
aprendizagem
Promover oportunidades de
ensino e aprendizagem
diferenciadas aos estudantes
das escolas regulares e a todos
os estudantes das escolas
integrais, garantindo
progressão competente ao ano
seguinte, prevenindo a situação
de distorção idade/série e
efetivando as aprendizagens
relativas aos conteúdos
curriculares específicos em
Língua Portuguesa e
Matemática;
Estudantes do 4º, 5º, 8º e 9º Anos do
Ensino Fundamental.
Nas ondas da leitura Objetiva mobilizar escolas e
familiares para estimularem a
formação de estudantes
leitores e escritores;
Os estudantes e professores (as) do 1º ao
9º Anos do Ensino Fundamental.
Quali escola I e II
Melhorar a qualidade do ensino
e da aprendizagem dos
estudantes do Ensino
Fundamental, foco nos
componentes de Matemática e
Língua Portuguesa;
Professores e estudantes do Ensino
Fundamental Anos Iniciais, 4º e 5º Anos e
Anos Finais (6º ao 9º Anos);
Programa lição de vida/EJA
Reduzir o analfabetismo e
garantir a continuidade dos
estudos;
Jovens, adultos e idosos.
Os dados apresentados no quadro 8 pertencem ao PMER (2015-2025)
No Quadro 8, observamos 6 projetos e programas que constam no PMER que são
destinados à área da leitura, escrita e matemática, a alfabetização de modo geral. Ou seja, pelo
PMER, os investimentos nesta área aparecem como relevantes. Assim, além da adesão ao
Pnaic, o município vai revelando, através da análise do seu documento oficial, uma
preocupação com ações que buscam avançar nos processos de alfabetização das crianças e
jovens.
O PMER é considerado pelo grupo que o elaborou por:
Demandas atuais e as perspectivas para a educação de Recife nos próximos dez
anos, constituindo-se no Plano Municipal de Educação, com temas e conteúdos
específicos construídos e discutidos a partir da ampla participação da sociedade e
sob a coordenação da Secretaria Municipal de Educação (PMER, 2015, p. 16).
81
Desse modo, vejamos a importância desse documento para os membros políticos que
estavam à frente da rede educacional e aprovaram esse plano.
O grupo que estava à frente no contexto de elaboração do PMER, em Recife, 2015,
era o prefeito Geraldo Julio de Mello Filho, do Partido Socialista Brasileiro (PSB), vitorioso
nas eleições que teve o 1º turno no dia 7 de outubro e o 2º turno no dia 28 de outubro de 2012.
Como Secretário de Educação, estava Jorge Luis Miranda Vieira. Já o Pnaic foi aderido por
Recife no momento em que o prefeito era João da Costa, filiado naquele momento ao Partido
dos Trabalhadores (PT). Assim, o grupo que estava à frente para implementar e acompanhar o
Programa era a Secretaria de Educação liderada por outra orientação partidária.
Então, de acordo com o cenário político vivido entre o contexto de adesão e o de
implementação do Pnaic, percebemos que houve mudanças partidárias no cargo de prefeito
em Recife e consequentemente os grupos que acompanhavam João da Costa e Geraldo Julio.
O primeiro aderiu ao Pnaic, programa do governo federal e o segundo elaborou o PMER,
adotando projetos e programas destinados à alfabetização sob orientação de empresas como o
Instituto Airton Senna.
Para Saviani (2010, p. 385), a política de Estado “é uma tarefa de toda a sociedade,
na medida em que o Estado, enquanto guardião do bem público, expressa, ou deveria
expressar, os interesses de toda a sociedade”. Portanto, as metas do PMER coadunam para o
objetivo do Pnaic, que por sua vez estão em consonância com uma política de Estado que é o
PNE (Lei nº 13.005), mesmo que o grupo que elaborou o PMER tenha utilizado pacotes
privados para alfabetizar as crianças.
Na próxima seção retomaremos nosso objeto e discutiremos o processo de adesão ao
Pnaic. Buscamos esclarecer esse processo, o papel dos sujeitos e a perspectiva da colaboração
que aparecem no processo de adesão. Buscamos diferenciar e esclarecer a consolidação da
parceria e colaboração devido ao que explica Raic (2009, p. 92):
De acordo com a Constituição Federal de 1988, artigo 211, e a Lei de Diretrizes e
Bases da Educação Nacional nº. 9.394, artigo 8º, ‘A união, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios organizarão, em regime de colaboração, os respectivos
sistemas de ensino’. Entretanto, os documentos oficiais não trazem em seu texto
como deve acontecer essa colaboração, cabendo aos sistemas de ensino a sua
devida regulamentação. Nesse caso, vale a pergunta: o que se entende por
regime de colaboração? (grifos nossos).
Ainda sim, compreendemos que há possibilidade de consolidação da parceria pelo
cumprimento do que consta em documentos normativos do Pnaic, sem necessariamente tal
ação se configurar como colaboração nos pressupostos de colaboração recíproca.
82
4.4 A implementação do Pnaic: elementos sobre sua origem e formas de adesão
Inicialmente, fomos à busca de identificar o interesse do governo federal em lançar o
Pnaic, a fim de contextualizar esse programa que é de âmbito nacional. Posteriormente,
traremos os elementos que estavam previstos nos documentos normativos do Pnaic válidos até
2015, que foram consolidados na parceria da implementação do Pnaic em Recife.
Conforme trecho da entrevista da Representante Nacional, que fez parte da
coordenação que formulou o Pnaic desde o início no MEC:
O Ministro queria naquele momento (logo após a divulgação dos dados do IBGE em
2010) uma proposta, porque a gente tinha tido resultados de 2005 desastrosos de
alfabetização. [...].E uma diferença regional dramática e ele inicialmente pensou
numa proposta para o Nordeste. [...].E ai a gente entrou em contato com o CEEL,
porque era o CEEL responsável pela formação do Pró-Letramento. [...]. Então
nós já tínhamos uma experiência nas universidades, a partir da colaboração
com o MEC de um programa muito bom, que tinha partido da formulação de
varias universidades, entre elas a Universidade Federal de Pernambuco, que desde
2003 se tentava implementar uma relação nova de formação de professores, não a
partir de programas isolados, trabalhando com energias...etc.. Mas criando uma rede
de formação de professores baseado nas universidades (Representante do MEC 1).
Duas coisas chamaram atenção neste trecho de entrevista: a primeira foi a contribuição
de um programa de sucesso que estava sob responsabilidade do CEEL (o Pró-Letramento)
sobre a experiência para a elaboração do Pnaic; a segunda foi a similaridade no formato de
colaboração, entre as universidades no Pnaic, herdada desse mesmo programa, mas que já
vinha apresentando dados insatisfatórios ao MEC. Então, como foi no Pró-Letramento, o
planejamento do Pnaic foi endereçado às universidades. Sobre isso, nossos entrevistados
ressaltam:
Todo programa tem um ciclo, aí vai chegando determinado momento que ele vai
precisando de uma renovação, e o Pró-Letramento foi um pouco isso. Ele tendeu
durante um período, satisfez e aí assim o mundo muda, o processo de educação
muda, a gente precisa fazer uma releitura, uma reavaliação, colocar... então, eu
entendo que o CEEL chegou com uma proposta, mas que também já era uma
ansiedade do MEC (Representante do MEC 2).
Então a gente pediu a eles para fazerem uma proposta, porque por coincidência o
CEEL tinha feito uma proposta que tava aprovada de focar o Pró-Letramento
nos anos iniciais, e já tinha uma ideia para essa produção (Representante do MEC
1).
Esses extratos de entrevistas confirmam que a proposta inicial do Pnaic transitava pelo
CEEL, com formato semelhante ao Pró-Letramento; inclusive, a Representante da UFPE
difere o Pnaic dos programas anteriores:
83
Os programas que eu já vinha participando o Pró Letramento, o PAR, eles são um
pontapé para o PNAIC. Eles tinham a mesma lógica, tinham o mesmo
funcionamento, só que o Pacto o que ele trouxe de importante... porque outros
programas era por adesão, por exemplo: os estados que queriam participar, os
municípios que queriam participar do Pró-Letramento, do PAR, então era por
adesão, o Pacto chegou com uma nova característica. Entedeu? Agora a adesão
continuava, a ideia de adesão, só que de uma pactuação, onde não era diminuída a
responsabilidade dos municípios, não era diminuída a responsabilidade dos
estados (Representante da UFPE 2).
Os trechos acima nos levam a identificar a origem do Pnaic, fruto de uma proposta do
CEEL, que seria o Pró-Letramento. A contribuição do Pró-Letramento para o Pnaic foi com
relação ao formato de colaboração. Os formuladores do Pnaic, segundo a fala da
Representante do MEC, dentro dessa colaboração definiram precisamente que a adesão
precedia da divisão de responsabilidades. Ou seja, ao aderir ao Pnaic, cada ente “aderia”
responsabilidades. Essa adesão partiu da ideia que as responsabilidades dos estados não
facultavam as dos municípios. Porém, esta adesão não obrigatória ao Pnaic em Pernambuco
foi exitosa, abrangendo quase 100% dos municípios, entes que precisam recorrentemente de
apoio técnico e financeiro.
A proposta do Pnaic, em 2013, foi apresentada aos estados e municípios, e sua
elaboração foi comparada ao Paic do Ceará (SANTOS, N., 2015), o que pode ser visto como
outra influência para o surgimento do Pacto para além do Pró-Letramento, sendo o objetivo
do Paic, pela Lei nº 14.026, de 17 de dezembro de 2007:
Art.2º O Programa Alfabetização na Idade Certa – PAIC, tem por finalidade o
estabelecimento de condições necessárias, para que todos os alunos cearenses
cheguem ao 5º ano do ensino fundamental sem distorção de idade, série e com o
domínio das competências de leitura, escrita e cálculo adequados à sua idade e ao
seu nível de escolarização.
Porém, um dos trabalhos encontrados e analisados no levantamento da produção dessa
dissertação, o de Santos, N. (2015), que realizou uma comparação entre o Paic e o contexto
histórico de surgimento do Pnaic apresenta um estranhamento quanto à falta de clareza dessa
relação na origem do Pnaic. Na verdade, ela mesma reitera “a estranheza que lhe causa a
ausência dessa referência nos documentos, bem como a necessidade de investigação do
porquê dessa falta” (SANTOS, N., 2015, p. 61).
Avançando na compreensão sobre o contexto de elaboração do Pnaic, depois que se
definiu a alfabetização como prioridade do Pnaic, a representante afirma:
E aí começou-se a se ter a ideia primeiro de como era a proposta e coisa mais
importante: como é que a gente articulava isso com as secretarias do estado e
com as secretarias municipais. Foi no sistema de adesão, né? ao programa. Pois
84
é.... Primeiro do lado das universidades, a partir da proposta inicial do CEEL, se
chamou todas as universidades que já trabalhavam no Pró-Letramento para
participar da elaboração do programa. A partir desse momento não só proposto pelo
CEEL. Teve participação de até 15 universidades (Representante do MEC 1).
Ou seja, o surgimento do Pnaic aconteceu em um contexto de relações entre o MEC, o
CEEL e outras universidades que foram convidadas para se envolverem no processo, num
movimento em que um determinado programa (Pró-Letramento) apresentou limites e precisou
ser superado por uma nova proposta (o Pnaic). A decisão pelo Pnaic como novo programa foi
seguida de um processo de sensibilização para os estados e municípios entenderem melhor a
proposta, seguida da abertura do SisPacto:
Depois dessa sensibilização. A gente abriu um sistema, que foi o SisPacto. Foi um
trabalho construir porque tinham, vamos dizer assim, ser capaz de agregar os
municípios, eles se reconhecerem, na hora que eles entrarem, que aderiram o
programa. Então se aderiu ao programa, ele dizia que estava assumindo as
responsabilidades (Representante do MEC 1).
A preocupação expressa pela Representante do MEC está vinculada a que os entes
federados pudessem entender e assumir suas responsabilidades frente ao Pacto. Logo após
fazer a adesão, o ente firmou o compromisso, sabendo que o Pnaic disponibilizou uma
legislação que orientaria a responsabilidade de cada ente.
Sobre o processo de formação, as duas Representantes do MEC apontaram as
universidades como promotoras do processo inicial de formação do Pnaic. No caso do nosso
campo de pesquisa que é Recife, a UFPE era responsável.
Na edição de 2014 (porque em 2013, a UFPE, por exemplo, era responsável por três
estados: João Pessoa, Alagoas e Pernambuco), cada universidade já era
responsável por sua formação, no estado. Mas quando abre a edição do programa
no ano, existe um processo interno, de universidades que vão dar formação, colocam
o projeto dentro do sistema, que a gente analisa quantos formadores? quantos
professores? (Representante do MEC 2).
Além disso, na UFPE se situa o CEEL:
O CEEL também era responsável pelos jogos de alfabetização. Por que tinha
sido produzido em parceria com o MEC também. Ele fez uma proposta muito no
perfil que o Ministério queria que era focado em sala de aula, com materiais assim,
que a professora pudesse utilizar em tudo, tudo o que ela sabia. Sobretudo os
materiais que já tinha parceria com o MEC com o programa do livro didático, o programa da biblioteca escolar, biblioteca do professor. Todos os programas
que o MEC gastava milhões...chegava na sala de aula e não tinha um foco nessas
utilizações... (Representante do MEC 1).
85
Interessante destacar que uma das preocupações contidas no Pnaic foi a de articular o
Programa com outros que oferecessem material didático para as escolas, especialmente
material bibliográfico, conforme é possível destacar na fala acima. Para articulação entre os
entes e ainda nos primeiros contatos com estados e municípios, verificamos a parceria com o
Conselho Nacional de Secretários da Educação (CENSED) e com a União Nacional dos
Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME) como relevante no percurso inicial do Pnaic
visto como um elemento importante para a Representante do MEC e para a Representante da
universidade, respectivamente:
Depois... nessa etapa que foi fundamental, de sensibilização, tivemos
várias reuniões com o CONSED, que é o conselho de secretários de
educação estaduais e com a UNDIME também (Representante do MEC 1).
Quando a gente começava, sempre que a gente começava, a gente convidava
UNDIMES e secretarias municipais, então a gente começava com uma reunião com
elas, então aí nós articulávamos quais eram as necessidades. A gente ia muito
também para a reunião das UNDIMES, porque que a UNDIMES convocavam para a
gente discutir?, quais são os problemas nos municípios ? como eles não estão
conseguindo operacionalizar ?, porque que esta difícil de mandar ?...e paralelamente
a isso a gente tinha um Comitê Gestor do Pacto, que era formado pela
Representante da UNDIME, pela Representante da secretaria de educação, pelas
coordenações geral e adjuntas do PNAIC (Representante da UFPE 2).
Esses fragmentos são interessantes porque anunciam o tipo de vínculo entre a equipe
técnica do Pnaic a nível nacional, UFPE e entidades sociais. Essa parceria com entidades
sociais deveriam chegar aos estados, dado o Art. 10 da Portaria nº 867, em que a “UNDIME
deve prezar pela mobilização e a proposição de soluções para temas estratégicos, no âmbito
do estado” (BRASIL, 2012a). Ainda no Art. 10:
d) Coordenação Municipal: a cargo da Secretaria Municipal de Educação,
responsável pela gestão, supervisão, monitoramento das ações do Pacto no âmbito
da rede municipal e pela interlocução com a coordenação estadual.
II - definição e disponibilização, pelo MEC, de um sistema de monitoramento das
referidas ações do Pacto;
III - promoção, por meio do Conselho Municipal, dos conselhos escolares, dos
conselhos de acompanhamento e controle social da educação e organizações da
sociedade civil, do acompanhamento e monitoramento das ações do Pacto, bem
como de todas as demais ações de caráter suplementar com impacto direto na
aprendizagem e permanência da criança na escola;
IV - fortalecimento dos conselhos de educação e escolares envolvidos no
acompanhamento e monitoramento das ações do Pacto, visando garantir as
condições necessárias para o seu pleno e eficaz desenvolvimento;
V - mobilização da comunidade escolar, dos conselhos de educação e da
sociedade local em torno das ações do Pacto (BRASIL, 2012a, grifos nossos);
Sendo assim, verificamos aparatos normativos do Pnaic que incluem estas diferentes
associações como também incluem os conselhos e outros órgãos que segundo a portaria nº
86
867/2012 são de “acompanhamento e monitoramento das ações do Pacto, bem como de todas
as demais ações de caráter suplementar com impacto direto na aprendizagem e permanência
da criança na escola” (BRASIL, 2012a).
Após essa discussão ampla sobre a origem do Pnaic, passaremos a focar a
implementação do mesmo no Recife.
Um dos documentos que nos propusemos nessa dissertação a analisar foi o termo de
adesão do Pnaic em Recife, porém os entrevistados não souberam informar detalhes do termo.
Então tivemos apenas os documentos normativos como referência em que buscamos através
das entrevistas elementos que nos ajudassem a entender o processo de adesão do município de
Recife ao Pnaic.
Questionando sobre esse processo de adesão, uma das entrevistadas informou-nos que
É feito tudo no sistema. Tudo no Sispacto. O primeiro ato do secretario de educação
assinar é indicar o coordenador. Aí a partir daí quem ia ficar trabalhando era o
coordenador local e indicando os orientadores... (Representante do MEC 1).
O termo de adesão estaria no SisPacto, que é uma ferramenta de monitoramento que
todos os membros que atuam no Pnaic deveriam ter acesso. Agora nos pareceu que isso não
ficou claro para os membros que gerenciavam o Pnaic. Vejamos:
O que é esse processo? a adesão? já recebia dentro do sistema, o projeto com a
parte orçamentária e ai cruzamos os nomes das pessoas que havia sido selecionado.
O primeiro termo de adesão não era no sistema. A primeira adesão, se eu não estou
enganada foi de três anos, que se concluiu no final de 2014. Então em 2015 foi tudo
pelo sispacto, pelo sistema. Eu não me lembro de se a adesão esta salva no sistema.
Não, o projeto a gente tem. Agora o termo de compromisso é que eu não me
lembro se tem cada prefeitura fez a sua. O projeto que a Universidade manda fica
no sistema, ele fica lá registrado, agora o que eu não me lembro de é se depois de
2014 o termo de adesão ele fica dentro do sistema ou ele esta físico, isso é que eu
não consigo. Agora que existe o modelo existe, assim, assinado tudo. Inclusive
tinha alguns casos de prefeituras que pela troca de prefeito, eles não sabiam onde
estavam, a gente mandou cópia de adesão para eles (Representante do MEC 2).
Na adesão, exatamente, porque tem adesão tem um... um contrato dessa adesão né,
se firma um acordo e essas partes sabem cada uma, qual é a sua responsabilidade
(Representante do UFPE 3).
Vejamos que o próprio desenho do Pacto mudou. Na segunda versão, a adesão passa a
ser diretamente no Sispacto. No entanto, também é possível observar que os elementos
específicos do termo de adesão não são de conhecimento das Representantes do MEC e da
UFPE. Inclusive, um Orientador de estudos de Recife pondera que “a prefeitura faz a adesão,
ela deixa lá nos adendos que custearia a ida do professor aonde fosse à formação”
(Orientador de estudos), sujeito que pertence à equipe técnica da Secretaria de Educação de
87
Recife e que não nos detalhou elementos contidos no termo. Além disso, talvez por não ter
clareza sobre o que se trata o termo, ele põe em dúvida a efetivação pela Secretaria de
Educação de Recife do que se firmou na adesão ao Pnaic. Ainda assim, a Representante do
MEC especifica a relevância do termo de adesão:
A parte de sistema de adesão deveria ser à base de todo sistema de colaboração.
Porque se eu tenho autonomia dos entes federados, eu só posso trabalhar junto, se a
pessoa decide que vai participar daquela colaboração, não é verdade?
(Representante do MEC 1).
Vejamos que a Representante do MEC levanta uma relação de encadeamento: ‘se há
adesão, há interesse em colaborar’. Mas essa adesão só esteve ao alcance do gestor municipal
que aderiu em 2012 o termo, pois para os sujeitos que pertencem ao MEC, a UFPE e o
Orientador de estudos desconhecem o termo de adesão. Esses sujeitos desconhecem os
acordos contidos no termo.
O Pnaic foi aderido em meados de 2012 por uma conjuntura política diferente da que
implementou o Programa. Essa transição política PT (2012) – PSB (2013) nos pareceu ter
influenciado na clareza e importância do Pnaic para os sujeitos políticos que ficaram
responsáveis por implementar o Programa em Recife.
Muito embora possamos considerar que tais informações seriam importantes para
manutenção da transparência do processo, constatamos, sobretudo, fragilidade na
organicidade entre quem participa da formulação e quem participa da implementação dessa
política pública em Recife, relação necessária ao fortalecimento das políticas de estado. Para
Andrade (2012, p. 329),
Políticas de Estado são aquelas que envolvem mais de uma agência do Estado,
passando em geral pelo Parlamento ou por instâncias diversas de discussão,
resultando em mudanças de outras normas ou disposições preexistentes, com
incidência em setores mais amplos da sociedade.
Com isso, políticas de estado ganham organicidade por vincular a participação de
diferentes extratos da sociedade, com finalidade de que se perdurem seus efeitos nas políticas
públicas.
Inclusive, os professores alfabetizadores tiveram sua adesão (“convite”) de acordo
com o resultado apontado na dissertação defendida no fim de 2016 de Santos, R., (2016, p.
46) de forma que “A condição de adesão não está explícita nos documentos do MEC” para
que o professor alfabetizador de Recife conhecesse os critérios antes da adesão. Dados dessa
dissertação revelam ainda que
88
Foi feita uma consulta através de e-mails, aos professores sobre o interesse ou não
em participar das formações do PNAIC. Os professores que revelaram não ter
interesse, ou condições de participar, não foram inscritos, porém, muitos professores
não responderam a consulta. Não sabemos se não responderam por não terem tido
acesso à consulta ou se não tiveram interesse em responder. Esta ausência de
resposta fez com que muitos professores que não tinham interesse ou
disponibilidade para participar das formações fossem inscritos. Não poderíamos
deixar de inscrever quem não se pronunciou pelo sim ou pelo não (SANTOS, R.,
grifos nossos, 2016, p. 46).
Assim, muitos professores que estavam no ciclo de alfabetização na época foram
inseridos involuntariamente no Pnaic. Aliás, as condições de “adesão” de Recife ficou apenas
sob domínio do prefeito que estava à frente do município na época, em 2012. Os demais
sujeitos que compõem a Secretaria de Educação do Recife, os do Pnaic, não dispunham de
informações sobre este termo.
A participação dos professores alfabetizadores, que se constitui por adesões, foi um
aspecto importante na parceria da implementação do Pnaic em Recife dada a escolha sobre o
dia das formações dos professores alfabetizadores ser aos sábados. Isso implicou na adesão e
permanência dos professores alfabetizadores no curso de formação oferecido pelo Programa.
Uma das principais obrigações dos municípios e estados, no Art. 14 e no Art. 13,
respectivamente, prevista na portaria nº 867/2012, é de garantir a participação dos professores
alfabetizadores nas formações:
Fomentar e garantir a participação dos professores alfabetizadores de sua rede de
ensino nas atividades de formação, sem prejuízo da carga-horária em sala de aula,
custeando o deslocamento e a hospedagem, sempre que necessário (BRASIL,
2012a).
A Representante local sobre a escolha do dia de formação informa que
Tinha de outro jeito, mas o próprio MEC, nas primeiras palestras, que ele foi dando,
ele sinalizou para o sábado, para não comprometer o dia letivo. É claro que a rede
poderia ter abraçado e ter dito: não, eu vou fazer de acordo com minha realidade, ele
teria essa autonomia, mas 2013 foi um ano muito atípico, não é? Foi um ano de
mudança de gestão, foi um ano político, de adesão, a adesão foi em 2012, em 2013 a
gente estava com uma nova gestão na rede, entendeu ? foi um ano bem conturbado
(Representante local 1)
Como vimos, não foi uma “escolha” do município de Recife as formações serem aos
sábados; ocorreu por orientações do MEC. Essa orientação dada pelo MEC favorece a
desvalorização docente desses professores, pois ao trabalharem aos sábados, eles têm seus
assuntos particulares cerceados. Sobre a discussão da precarização do trabalho docente, para
Souza (2015, p. 92),
89
Os programas de formação continuada de professores surgem para melhorar os
resultados da alfabetização nas avaliações externas, ou seja, para mostrar para a
sociedade que os índices educacionais estão melhorando, que as crianças estão
aprendendo dentro da meta estipulada pelo governo, mas não consideram as
condições de trabalho das quais os professores gozam para realizar seu trabalho e,
assim, contribuir para que essas metas sejam atingidas. Esses professores, muitas
vezes, precisam dobrar ou até triplicar sua jornada de trabalho para compensar os
baixos salários, enfrentam salas de aulas superlotadas, alunos desrespeitosos,
infraestrutura precária e, além de tudo isso, precisam se submeter a programas de
formação continuada que não levam em conta suas necessidades.
Essas formações continuadas fora do horário do trabalho são vinculadas pelas políticas
educacionais ao alcance de metas, o que de alguma maneira acaba pressionado os professores
a se alinharem a esse tipo de política. Mas como bem apontou Souza (2015), as formações
continuadas fora do horário do trabalho são um dos vários fatores que desestimulam a atuação
dos professores.
As adesões aos programas como o Pnaic que oferecem recursos financeiros, muitas
vezes acontecem com certa indução de ações. Sobre essa indução, Silva (2010, p. 7) infere
que
As políticas públicas, sobretudo as de financiamento da educação, são responsáveis
diretamente pela sobrevivência de municípios com poucas opções estruturais para o
atendimento das faixas educacionais que lhes cabem – a educação infantil e, em
muitos casos o ensino fundamental – sem a intervenção direta da União.
Essas políticas que partem da indução de suas ações, por vezes, reforçam as limitações
dos municípios, que já contam com limitações financeiras. Quer dizer, se por um lado há
ofertas de bolsas e materiais didáticos aos professores e formação, por outro, limita e controla
os sujeitos locais. Vejamos as repercussões:
Aí eu só tinha o sábado e o domingo para colocar as coisas em dia. Organizar né a
minha vida? e quando começou o PNAIC, ficou aquela coisa muito cansativa, por
conta de você ter uma demanda de duas redes, e ainda o sábado que era as cobranças
dos trabalhos.Para a maioria dos professores do PNAIC não continuar... foi por
canta de ser aos sábados (Professora alfabetizadora 1).
Na verdade o grande problema do PNAIC era aos sábados, apesar de ser
remunerada, a remuneração não pesava tanto quanto o dia de sábado, teve gente que
saiu por conta disso (Orientador de estudos).
O PNAIC é por adesão, é aos sábados, infelizmente a gente não conseguiu fazer com
que todos os professores aderissem, por conta da especificidade aos sábados, outros
tem suas demandas (Representante local 1).
Essa escolha pesou na adesão e na continuidade dos professores alfabetizadores do
município de Recife no Pnaic, como bem explicou um Orientador de estudos de Recife que
90
está desde 2013 no Programa: “A gente pediu uma vez: ‘será que a gente pode fazer no dia de
semana?’ Algumas podiam outras não, tinha gente com horário em outra rede, aí não dava,
porque tem professor que trabalha os três horários” (Orientador de estudos). Tivemos ainda a
Professora alfabetizadora relatando que:
Eles diziam porque como era um projeto que vocês estão recebendo uma bolsa, e aí
se for tirar todos os professores de sala de aula vai ter que ter uma demanda muito
grande de professores para substituir, entendeu ? só que se for levado para o lado
pedagógico o professor tá fazendo algo que vai melhorar a sala de aula (Professora
alfabetizadora 2).
Tal decisão por sábado se expressou como outra fragilidade (por falta de professores
para substituir, possivelmente durante a semana, os que iam fazer a formação) na
implementação do Pnaic no município de Recife. Mas para a Representante da UFPE,
membro que gerenciava o conjunto de município de Pernambuco, diz:
Essa organização da formação não eram dadas pela gente. Essa organização dos
encontros nos municípios eram dadas pelos próprio municípios (de Pernambuco).
Então por exemplo, tinha município que começava a fazer as formações no sábado.
Tinha município que fazia noturno (Representante da UFPE 2).
Interessante perceber que a Representante da UFPE foi enfática ao apontar a
responsabilidade sobre os dias de formações. Observamos, por tabela, os transtornos que os
municípios também vieram a enfrentar nessa organização. Para Silva (2010, p. 16), “Os
programas além de verbas carregam consigo sistemáticas que, em geral, denotam uma veia
gerencialista da educação pública, provocando certo gradiente de clientelização tanto de
gestores escolares quanto municipais e, quiçá, estaduais”.
Nesse sentido, essa indução ao invés de ampliar o horizonte dessa subnacionalidade, o
cerca impecavelmente com obrigações e restrições.
4.5 A realidade da implementação: materiais, professores, formação
As ações do Pnaic, além de envolverem os membros da cadeia de formação, seriam
“uma articulação com todos os envolvidos da escola” (Representante do MEC 1). Muito
embora os professores alfabetizadores tivessem suas inscrições no Pnaic compulsoriamente, a
Representante do MEC indicou precisamente os destinos das ações do Pnaic:
E desde primeiro momento a ideia é que deveria ter formação do PNAIC para os
gestores e coordenadores pedagógicos nas escolas. Mas é o aprendizado é lá na
ponta. Quando chegou lá na ponta ninguém entendeu que o direito de aprender
até os oito anos não é responsabilidade do professor que está lá, mas da escola
como um todo (Representante do MEC 1).
91
A fala da Representante do MEC se alinha ao que consta na portaria nº 867/2012, no
Art.10, inciso I, que a coordenação municipal do Programa, que é formada pela Secretaria
Municipal de Educação de Recife, responsável pela gestão, supervisão, monitoramento das
ações do Pacto no âmbito da rede municipal e pela interlocução com a coordenação estadual,
deve promover a “mobilização da comunidade escolar, dos conselhos de educação e da
sociedade local em torno das ações do Pacto” (BRASIL, 2012a, grifos nossos).
Então a escola seria um espaço importante para implementação das ações do Pnaic. E
uma das ações que estavam previstas nas escolas foram as distribuições de materiais didáticos
pelo MEC; pela resolução nº 4 de 27/02/2013 (BRASIL, 2013b), Art. 7, inciso i, cabe
fornecer às redes de ensino que aderirem às ações do Pacto os materiais didáticos, literários,
jogos e tecnologias previstos nos artigos 6º, 7º e 8º da Portaria MEC nº 867/2012:
Para mim a história mais comum era a falta de apoio dos municípios, para que os
orientadores dessem continuidade à formação, isso é recorrente na maior parte dos
cursos de professores em exercício. Escola de Gestor e tudo... atraso na
distribuição dos materiais pelo MEC, então ocorreram alguns atrasos assim.
Porque no primeiro ano foi porque a gente encerrou muito tarde até fazer a
licitação, chegar e distribuir. Depois no segundo ano também atrasou, então
como demorou muito a chegar nos municípios, as universidades ficou difícil,
ficou difícil, esse é ... (Representante do MEC 1).
Primeiro ano só chegou depois, a gente começou sem material didático né, acho
que pelo menos a primeira aula, primeiro mês, mas depois chegou né, tudo certinho,
ai o último ano ao invés de 10 livros, como só houve cinco encontros chegaram os
dez livros (Professora alfabetizadora 2).
Além dos atrasos do MEC no envio dos materiais utilizados pelos professores
alfabetizadores de Recife, quando eles chegavam às escolas, eram organizados de tal maneira
que impediam os professores de utilizá-los. Essa organização ocorria de tal maneira que de
acordo com trechos das entrevistas:
Eu lembro que esses cadernos eles, os professores alfabetizadores, não tinha
acesso ao Kit completo. Eles tinham acesso a depender da situação deles, eles
estavam no ano recebiam do ano, entendeu? E vinham um numero a mais para
ficar na escola, acho biblioteca alguma coisa assim. Mas era o MEC que mandava
direto para os municípios. O ano passado que teve uma reprodução de cadernos
didáticos pela editora daqui, e aqui a gente mandou fazer e entregou. Mas
geralmente é o MEC que manda para as cidades. Foi uma excepcionalmente em
2015 a reprodução dos cadernos pela UFPE, porque antes viam direto do MEC
(Representante da UFPE 3);
Aí eu senti assim, muitos relatos nacionalmente, que diretora de escola, muitos
materiais que eram previstos para serem usados na formação do Pacto, os
professores não tinham nem informação que tinham chegado na escola [
material necessário aos professores alfabetizadores cursistas]. [...] eles chegaram
à formação e disseram: “olha aquele jogo de alfabetização que chegou na escola, foi
distribuído em 2011, o curso começou em 2013, então dois anos depois...” [ a
92
entrevistada dá risadas]. “A minha escola não tem não”. Aí a pessoa disse: Tem...
(Representante do MEC 1).
Então, temos a explicação de membros de cada esfera da cadeia de formação sobre a
organização do material destinado à implementação do Pnaic em Recife. Inclusive uma
Representante do MEC confirma essa ocorrência:
Eles chegaram no almoxarifado da escola, a caixa lacrada do jogo de alfabetização.
Ou então os pacotes do PNLD, de livros lindos, maravilhosos numa caixa fechada
na sala da diretora porque ela disse que não podia estragar. Então, de repente,
teve diretor que se incomodou: como é que é isso vem a universidade agora para
dizer que o material tem que ficar onde ???... quando foi dito que o material de
formação. [...]. Não foi muito poucas diretoras não. Então, a gente sabe que ainda
tem uma relação patrimonialista da diretora com os materiais, com a escola, né?
(Representante do MEC 1).
Pelo que podemos entender de acordo com o que foi colocado nas entrevistas, nas
escolas os materiais eram administrados pela gestão escolar, que até 2015 não participava das
formações do Pnaic. Essa ausência de “parceria” entre os professores alfabetizadores de
Recife e a gestão escolar na administração dos materiais didáticos é reflexo do foco das ações
do Pnaic. Um orientador de Recife afirma que
A gente [orientador] trabalhava focando no professor, a gente não estava tão focado
na escola. [...]. O PNAIC não projetou a escola, projetou aquelas turmas, é muito
difícil trabalhar assim. [...]. Não era a escola toda, não eram todos os 3º anos que
estavam lá. Nos não visualizamos por escola, e sim por turma (Orientador de
estudos).
O foco das ações sendo nos professores alfabetizadores provocou desarticulação entre
os demais segmentos da comunidade escolar nas decisões sobre as ações do Pnaic. No caso de
Recife, isso ficou evidente, pois além dos materiais didáticos serem restritos à administração
escolar, havia também um vácuo nas relações entre gestão escolar, coordenação pedagógica e
professores alfabetizadores para a troca de experiências sobre o Pnaic nas escolas,
considerando-se que “se não for à colega de escola para conversar, ninguém vem olhar o
nosso trabalho. Se o professor não se colocar, como o pessoal da escola fica sabendo desse
Pnaic? no caso, conteúdo mesmo” (Professora alfabetizadora 1).
Um elemento importante que o MEC sugeriu27
para auxiliar no desenvolvimento das
ações do Pnaic nas escolas foi o Núcleo de Alfabetização, mas esse Núcleo não chegou a se
estruturar nas escolas de acordo com todos os entrevistados. Outra professora relata que
27
Verificar maiores detalhes sobre a formação dos núcleos de Alfabetização em manual do Pnaic (2012b, p. 03).
93
“encontros mesmo não” do Pnaic na escola em que trabalhava (Professora alfabetizadora 2),
bem diferente do planejamento do MEC:
Então assim, se eu tenho uma secretária que me apoia, se eu tenho um
coordenador pedagógico na minha escola, que esta atento, que esta o tempo
todo trocando, que tá me ajudando no processo, se eu tenho políticas... não
políticas de formação esperando do governo federal que... mas políticas que
internas dentro do município, né?. Dentro das escolas, de funcionamento de tudo
isso... eu tenho um outro grupo de professor, eu tenho professores mais estimulados,
eu tenho professoras mais motivadas, eu tenho todo um investimento, mas eu não
posso esperar que o professor sozinho dê conta de tudo... (Representante do
MEC 2).
Claro que quando você chega para o professor e diz eu vou dar para sua sala de aula,
um kit de jogos, vou dar para você um material de formação, obvio que isso é
positivo para eles. [...]. O coordenador local e os professores, ninguém vem falar
com o coordenador da escola, nem com o diretor da escola, faltou muito na
formação do coordenador local. Não gosto muito da palavra, mas vou usar:
empoderado pela secretaria de educação, para estabelecer uma relação seria,
profícua com a gestão da escola e a coordenação pedagógica, então ele tinha
que ter pelo menos uma vez por mês uma reunião, ele é responsável por
quantas escolas aquele professor orientador ? por 10 ? por 20? Ele tem que ter
uma reunião uma vez por mês reunião com os coordenadores ou com os diretores da
escola ou a cada dois meses. Para acompanhar o que esta acontecendo a cada dois
meses, para informar para esse diretor, o coordenador pedagógico quais são os
passos do Pacto, o que vai acontecer com o professor, à constituição dos cantinhos
de leituras, como é que isso esta funcionando? (Representante do MEC 1).
Assim, no âmbito das parcerias para implementar as ações do Pnaic, que é no chão da
escola, evidentemente que o Representante do MEC se pronuncia em favor de maiores
aproximações entre o coordenador local, professores alfabetizadores e o coordenador da
escola, dada compreensão, talvez, a proximidade com o Ministério da Educação, última
instância que valida o Sispacto para o repasse das bolsas de estudos.
A portaria nº 867/2012 ainda previa no Art. 14, Inc. IV, que o município fosse
“gerenciar e monitorar a implementação das ações do Pacto em sua rede” (BRASIL, 2012a).
Para uma Professora alfabetizadora quando questionada sobre o acompanhamento da
coordenação nas escolas: “Não [sobre visitas as escolas], a gente tem uma inspeção, uma
técnica pedagógica, mas que trata dos assuntos pedagógicos da rede mesmo, nada tem a ver
com o Pnaic” (Professora alfabetizadora 2). Dessa forma, verificamos que a desarticulação
não se limitou à administração escolar sobre os materiais didáticos e a interação entre os
membros da comunidade escolar; a própria coordenação local do Pnaic em Recife esteve
ausente das escolas. Para Santos (2006, p. 44),
O processo de descentralização da educação impostos pela política brasileira é
classificado, [...], como sendo ‘economicista-instrumental’, devido as suas ações se
94
constituírem muito mais em transferência de responsabilidades para com a educação
para níveis cada vez mais micros, inclusive a escola, do que de partilha de poder.
Esse concepção economicista-instrumental partilha da concepção de diminuição da
ação do Estado, em que a escola que é o local de implementação da política pública “é
considerado como uma unidade administrativa a quem cabe colocar em ação políticas no nível
do poder central” (AZEVEDO, 2002, p. 56), sendo a escola um espaço segregado ao
Programa, objeto dessa dissertação.
Essa desarticulação entre a política educacional e a escola se configura como exemplo
de descontinuidade dos investimentos do Estado na educação, como já tivemos na história da
educação no Brasil. Na colonização, a coroa portuguesa, para manter o ensino, enviava verbas
para a manutenção e a vestimenta dos jesuítas; não para construções das escolas (SAVIANI,
2008). No Primeiro Império (1827), as províncias ficavam encarregadas pelo ensino primário,
todavia não dispunham de estrutura suficiente, um dos fatores que contribuíram para a não
educação pública nessa época.
Dessa forma, ao que nos pareceu mesmo havendo documentos normativos do Pnaic
que preveem articulação entre os membros da comunidade escolar e acompanhamento da
equipe local, os professores alfabetizadores em Recife estiveram às margens nas escolas
durante a implementação até 2015.
Isso quer dizer que o texto da política difere da política implementada, porque “a
interpretação da estrutura normativa de uma política pública é influenciada pelas concepções
de mundo dos atores que irão executá-la e de suas condições materiais. Desse amálgama
nasce à ação, a política pública de fato” (LIMA; D'ASCENZI, 2013, p. 105).
4.6 A parceria estabelecida no Município de Recife – Programa Mais Educação
Em meio a este cenário em que o Programa vinha sendo efetivado, o MEC orientou
aos estados e municípios que promovessem a articulação do “Mais Educação” às ações do
Pnaic pela portaria nº 867/2012. Vejamos o Art. 14 dessa portaria:
X - promover a articulação das ações do Pacto com o Programa Mais Educação,
onde houver, priorizando o atendimento das crianças do 1º, 2º e 3º ano do ensino
fundamental como garantia de educação integral e complementação e apoio
pedagógico àquelas com maiores dificuldades (BRASIL, 2012a).
95
O MEC solicitou por uma de suas portarias básicas que os estados e municípios se
articulassem com o programa Mais Educação, para que esse desse suporte às escolas que
apresentassem dificuldades, como bem confirmou a Representante do MEC, “muitas escolas,
tem o Mais Educação como apoio pedagógico [...] como é que esta dialogando com o Mais
Educação?” (Representante do MEC 1). Para Leclerc e Moll (2012, p. 106),
Desafios advindos da alfabetização no primeiro ciclo do ensino fundamental, dos
jovens de 15 a 17 anos retidos no ensino fundamental, das Escolas de Fronteira, da
Escola Aberta e do Ensino Médio Inovador como tarefas que nos impõem um fazer
orgânico nessa ação indutora. Portanto, a experiência constituída em termos de
ampliação de jornada escolar, nestes anos de trabalho no Programa Mais Educação,
pode ser enriquecedora tanto do ponto de vista da construção compartilhada de uma
política pública, quanto em relação aos inéditos viáveis produzidos em termos de
currículo escolar com a legitimação de saberes e práticas sociais e culturais
“normalmente” estranhas à escola.
Entretanto, quando perguntamos aos sujeitos locais qual era a relação entre o Mais
Educação na implementação do Pnaic em Recife, obtivemos como respostas que:
Não. Eu estava numa escola que tinha o mais educação e o PNAIC e não existia uma
relação entre o eles (Orientador de estudos).
Não. Porque eu acho que o PNAIC esta sendo implantado aos poucos, ele ainda não
foi implantado na integra. Porque tem eixos, por exemplo, realmente, se eu não me
engano o Mais Educação é sinalizado (pelas portarias iniciais do PNAIC). Só que
está vindo orientações específicas agora em 2016, ta entendo? Também a questão do
eixo Gestão e Mobilização, que ao meu vê, é um eixo que não colocado em prática,
na integra, entendeu? . No ano passado começou aquele caderno todo... Que eu acho
que foi uma ação muito boa, mas muito pequena, não teve aquele desdobramento
todo... Eu acho que muitas coisas, eu acho que muitas coisas do PNAIC vão se
expandir. Mas a relação entre o Mais Educação e o PNAIC nas escolas em
Recife não tem não (Representante local 1).
Antes do PNAIC tinha o Mais educação aqui que vinha umas meninas e a gente
retirava os alunos de sala. E ela pegava um aluno pequeno com três alunos, aí no
segundo momento ela levava aquele aluno e já trazia mais três. E agente viu que
surtiu efeito. Que acriança despertou. Mas agora, relacionada as ações do PNAIC,
não vi. Hoje, é diferente de você esta com um turma grande. Porque ali você tem
vários níveis, o barulho. Aí tem aqueles que estão alfabetizados e termina rápido.
Tem aquele que esta intermediário, tem aquele que esta sem saber quase nada
(Professora alfabetizadora 1).
Como verificamos, estes trechos de entrevistas são de segmentos diferentes da cadeia
de formação, onde a falta de parceria entre o Mais Educação na implementação do Pnaic nas
escolas em Recife permeou os trechos. A recomendação aos estados e municípios do MEC na
implementação do Pnaic em Recife nos remonta à discussão sobre o contexto de surgimento
do Mais Educação vinculado ao PDE.
96
O programa Mais Educação é um dos programas do PDE, plano que Saviani (2007, p.
1233) denominou de guarda-chuva de quase todos os programas do MEC. Este plano que deu
origem ao Mais educação, era:
Para dar organicidade e coesão aos vários programas que já vinham sendo
desenvolvidos, pela União, o governo Lula da Silva, institui o Plano de
Desenvolvimento da Educação (PDE), que, de acordo com documentos elaborados
pelo MEC, pode ser considerado um plano executivo ou um conjunto de programas
que visam dar consequência às metas estabelecidas pelo Plano Nacional de
Educação, objetivando, sobretudo, a melhoria da educação brasileira (NETO et al.,
2014, p. 61).
O PDE, plano que contemplou o Mais Educação, segundo Saviani (2007, p. 1239),
Ele se define, antes, como um conjunto de ações que, teoricamente, se constituiriam
em estratégias para a realização dos objetivos e metas previstos no PNE. Com efeito,
o PDE dá como pressupostos o diagnóstico e o enunciado das diretrizes,
concentrando-se na proposta de mecanismos que visam à realização progressiva de
metas educacionais. Tive, porém, que introduzir o advérbio “teoricamente” porque,
de fato, o PDE não se define como uma estratégia para o cumprimento das metas do
PNE. Ele não parte do diagnóstico, das diretrizes e dos objetivos e metas
constitutivos do PNE, mas se compõe de ações que não se articulam organicamente
com este.
O Mais Educação parte de um contexto de formulação que ignora a articulação como
proposta do PNE (Lei nº 13.005), que é uma política de Estado (SAVIANI, 2007). Logo, essa
desarticulação é refletida nas escolas que aderem a esses programas.
Dessa forma, o Mais Educação esteve longe de ser uma alternativa aos professores
alfabetizadores nas dificuldades mediante implementação do Pnaic, de modo que na medida
em que as barreiras na efetivação das ações do Pnaic em Recife fossem acontecendo, os
professores alfabetizadores pudessem acionar algum apoio pedagógico, como consta na
portaria e nas falas da Representante do MEC.
4.7 A parceria estabelecida no Município de Recife – Governo do Estado de Pernambuco
O outro ponto de parceria que esteve ausente durante a implementação do Pnaic em
Recife, o qual está previsto na Portaria nº 867 de julho de 2012, foi a parceria junto ao
governo do estado de Pernambuco pelas principais deliberações na implementação do
Programa nessa portaria no Art. 13:
V - gerenciar e monitorar a implementação das ações do Pacto em sua rede;
VIII - fomentar e garantir a participação dos professores alfabetizadores de sua rede
de ensino nas atividades de formação, sem prejuízo da carga-horária em sala de aula,
custeando o deslocamento e a hospedagem, sempre que necessário;
97
X - disponibilizar Assistência Técnica às escolas e aos municípios com maiores
dificuldades na implementação das ações do Pacto e na obtenção de resultados
positivos de alfabetização;
XI - promover a articulação das ações do Pacto com o Programa Mais Educação,
onde houver, priorizando o atendimento das crianças do 1º, 2º e 3º ano do ensino
fundamental como garantia de educação integral e complementação e apoio
pedagógico àquelas com maiores dificuldades (BRASIL, 2012a).
Dessa forma, há regulamentação na portaria que institui o Pnaic especificamente com
as incumbências para o estado, ente federado importante para a implementação desse
Programa que foi lançado no país como sendo “um compromisso formal assumido pelos
entes federativos” (BRASIL, 2012a). Segundo os sujeitos envolvidos na implementação do
Pnaic em Recife, eles desconheciam a atuação do governo do estado de Pernambuco:
Aqui em Pernambuco eu não me recordo.... Talvez as prefeituras tivessem um
envolvimento maior, não tenho lembranças do envolvimento do estado. Uma
lembrança forte eu não tenho não (Representante do MEC 2).
Pronto... em relação a presença do estado no PNAIC: em 2013 a gente recebeu uma
Representante do estado que veio se inteirar como o PNAIC era desenvolvido no
Recife e também se inteirar de algumas informações, né? pronto... a gente teve
essa experiência em 2013, com o estado (Representante local 1).
Para ser sincero, não (sobre a participação do governo do estado de Pernambuco).
Olhe o contato é federal direto para o municipal, olhe nunca, nunca, para não
dizer havia uma Representante do governo estado, que nunca se pronunciou,
que nunca falou, nunca esteve nas salas, entendeu ? nunca houve uma
representação de alguém do estado, nunca. Eu nem sabia, que o estado se metia na
história. Havia muita interação entre os próprios municípios, trocavam muitas
informações, elo só era dois, federal e municipal. Aquela bolinha da olimpíada não
existia não. Você nem vai vê citações de estado pelos demais participantes. Se ele
fez não mandou dizer não (RISOS) (Orientador de estudos).
O envolvimento do governo do estado de Pernambuco nas ações do Pnaic expressou o
que acontece na maioria das efetivações de programas educacionais destinados à educação
básica, após os municípios terem se tornado entes autônomos. Para Palotti (2009, p. 103),
O fortalecimento dos estados mais fracos economicamente desde o final da ditadura,
aliado às acentuadas desigualdades regionais e à descrença generalizada de uma
saída coordenada para o dilema da distribuição equitativa de recursos, apontariam
para estados que possuem fortes incentivos para agir individualmente do que para
cooperar.
Dessa forma, com o início da redemocracia e entrada dos municípios para a condição
de ente autônomo, as atuações dos estados no jogo federativo passou a ser mais competitiva
do que colaborativa. A autonomia que os municípios obtiveram após esse período de
redemocratização tem muito mais peso de desresponsabilização sobre os municípios do que
para os estados na implementação de políticas públicas do que como legitimação desse
98
princípio. Por isso que “Embora fosse um Pacto a gente não teve o apoio do Estado”
(Representante da UFPE 3). Para Palotti (2009, p. 100),
O jogo federativo desdobra-se em barganhas e movimentos cooperativos e
competitivos entre os entes constituintes, o que torna a implementação de políticas
sociais um fenômeno complexo, que se desenvolve em diversas arenas e etapas.
A atuação dos entes federativos vem se dando, segundo Cury (2002),
O avançado e conceituado regime de colaboração de nossa Lei Maior, em seu modus
operandi, vem se revelando muito mais um regime de decisões nacionalmente
centralizadas e de execuções de políticas sociais subnacionalmente desconcentradas
em que se percebe uma situação de competitividade recíproca (guerra fiscal) entre os
subnacionais (CURY, grifos do autor, 2002, p. 198).
Concordamos com Cury (2002), sobretudo porque para a Representante da UPFE:
Ta aqui acontecendo na cidade (Recife), pode? não pode?, deve? coisas aqui, sabe?
Eles queriam tirar duvida. Então tinha coisa que eu dizia olha vocês tem
autonomia e tinha coisa que eu dizia não, o programa orienta dessa, dessa
forma, eles (os membros da cadeia) tinham os números da gente, tinha e-mails da
gente, eu mesma disponibilizava o meu numero de celular (Representante do UFPE
3).
A autonomia no município de Recife se estabelecia e se restringia apenas à execução
das deliberações da UFPE e do MEC. Vemos no contexto das políticas públicas com maior
incidência competitividade entre as instâncias subnacionais, que implica na ausência de uma
colaboração mais efetiva dos estados nas políticas educacionais que privilegiem os
municípios.
4.8 A parceria estabelecida no Município de Recife – Constituição da Equipe Local
O último elemento, que trouxemos da parceria, está previsto na portaria nº 867/2012,
nos Art. 13 e Art. 14, de responsabilidade dos estados e municípios, respectivamente era de
“designar coordenador (es) para se dedicar(em) às ações do Pacto e alocar equipe necessária
para a sua gestão, inclusive em suas unidades regionais” (BRASIL, 2012a, grifos nossos).
A Representante da UFPE expressa a relação que mantém com a equipe local: “A
gente não tem problema com os coordenadores locais não. Que é que faz as coisas acontecer
no município” (Representante da UFPE 2 ). Mas, na implementação do Pnaic em Recife,
segundo a fala de um dos sujeitos locais:
99
Tem não. Essa equipe que o PNAIC, tem um objetivo que diz né que será
alocado uma equipe para acompanhar a coordenação, né ? Essa equipe ela não
é alocada. Não tem uma equipe específica para o PNAIC, entendeu ? tem uma
coordenadora, que é a específica e tem uma equipe da Divisão que já trabalha ali
com todos os programas (Representante local 1).
Aliás, a equipe local, que estamos mencionando, cujo Pnaic não estruturou em
Recife, na verdade foi constituída por técnicos da Secretaria de Educação de Recife, que já
trabalhavam com outros projetos ligados à alfabetização e que a Secretaria acolheu também,
implementou o Programa durante o período, entre 2013 a 2015. Mesmo diante de tantas
ausências de parcerias previstas na portaria elencados nessa seção, inclusive a própria falta de
estruturação da equipe local específica para o Pnaic, a Representante local, que faz parte dessa
equipe, considera ainda que
Então não houve problemas desse tipo assim, de escolas que tiveram problemas a
enfrentar. Mesmo também porque Recife já vivenciou experiência de formação
antes do PNAIC, o Pró-Letramento foi uma experiência parecida, o NEMAT foi
uma experiência parecida também. Só que a diferença foi que esses dois foram
desenvolvidos no horário de trabalho do professor, aí foi mais amplo o atendimento
(Representante local 1).
Esta Representante local além de afirmar a ausência de dificuldades na implementação
do Programa, dada a experiência da rede com outros projetos implementados em Recife,
relativiza os desdobramentos vinculados à implementação do Pnaic. Tal relativização decorra
da falta de alocação de uma equipe que se dedicasse às ações do Pnaic como indica na
portaria.
Posteriormente, essa mesma Representante local, ainda na mesma fala, deixa escapar
que “a gente vai administrando, e que a gente enquanto rede não pode falar em minúcias,
detalhes que são próprios da rede” (Representante local 1). Dessa forma, evidenciamos uma
contradição na própria fala da Representante local enquanto as barreiras enfrentadas na
implementação do Pnaic em Recife, onde por trás dessa última fala “descompromissada”, ela
omite muito mais interferentes para a implementação do Pnaic do que ela revelou.
E de que maneira essa equipe local fazia esse acompanhamento na implementação do
Pnaic em Recife? “Tinha a formação né? tinha a frequência que a gente acompanhava, e tinha
o acompanhamento do trabalho do orientador, que o orientador fazia a cobrança do professor,
né?” (Representante local 1). Já a Representante da UFPE até argumenta porque não
ocorreram problemas na implementação do Pnaic em Recife. Vejamos:
Não há destaque para Recife, o Programa [PNAIC] não funciona desta forma.
O programa funciona envolvendo as instituições, então a gente tem uma ação
100
envolvendo os municípios, através dos coordenadores locais. Recife tinha mais de
um coordenador local por que ele tinha uma maior quantidade de turmas. Recife
particularmente não se destacou por ter deixado de cumprir nada do que
estava previsto nesta parceria. Sempre responderam nas atividades do
seminário. Tivemos trabalhos apresentados por professores de Recife, né? Nas
ações que a gente realiza de acompanhamento. No monitoramento Recife
sempre está presente. Em nossos pontos de avaliação se a gente olhar, eles têm
uma participação efetiva. Eu não tenho o que dizer especificamente. Eles estão
inseridos, e a partir do momento que eles aderiram eles colocam os profissionais...
de acordo com alguns critérios, quem vai ser o Orientador de estudos...
(Representante da UFPE 1).
Vejamos que a Representante da UFPE elege como parâmetro, na sua fala, o
monitoramento proposto pelo Pnaic e que, de acordo com ele, o município de Recife vinha
dando conta de suas obrigações. A equipe local não foi mencionada na fala, logo acreditamos
que o monitoramento, para a Representante da UFPE, seja a via de interlocução entre quem
delibera e quem executa.
Nessa seção verificamos a não concretização de vários pontos da parceria previstos na
legislação do Programa que eram fundamentais para a implementação do Pnaic em Recife e
suas implicações.
As Representantes do MEC, por suas falas, expressaram evidentemente maior
congruência com as orientações que estavam previstas na portaria que instituiu o Pnaic.
Porém, o poder local nos revelou que houve muitos problemas referentes às condições do
exercício de colaboração.
As ações que estavam previstas na legislação básica do Pnaic, que precisavam de
espaços de diálogos e negociações entre o Pnaic e a comunidade escolar e o programa, e entre
o Pnaic e o Mais educação, por exemplo, foram fragilizadas em Recife. Pois, como vimos nos
dados da pesquisa, o foco das ações do Pnaic era nos professores alfabetizadores.
Vimos inclusive que as decisões de adesão e continuidade dos orientadores de estudos
estiveram sob o alvo da desresponsabilização, em muitos momentos da parceria, entre o poder
central e o município, tendo em vista que as bolsas atrasavam e as diárias também,
respectivamente responsabilidade de cada ente.
A implementação do Pnaic em Recife ganhou contornos que implicaram numa
parceria fragmentada entre município e o poder central, mas este último ente manteve maior
concentração de deliberações. E ao município de Recife restou apenas a execução do Pnaic.
Para Costa (2010, p. 113),
O regime de colaboração materializa-se, pelo menos na educação, na forma de ações
complementares, suplementares, supletivas, seguindo o princípio da subsidiariedade,
o que nos leva a ponderar que aí estaria contemplado o sentido de regime de
colaboração. Portanto, o problema das limitações para o estabelecimento de um real
101
sistema federativo não seria somente a falta de definição, mas, também, a própria
forma que o Estado tem assumido após a reforma observada nos anos 1990, em que
ele delega às instâncias regionais, em matéria de educação, poderes restritos à
gerência das verbas e da estrutura, deixando de compartilhar o poder decisório.
Dessa forma, além da indefinição da colaboração, na descentralização das políticas
públicas em muitos casos, há a tendência de “transferência para outras esferas de governo de
responsabilidades pela implementação e gestão de políticas e programas definidos no nível
federal” (ALMEIDA, 2005, p. 30). E nesse sentido, percebemos que a parceria na
implementação do Pnaic em Recife, em muitos elementos previstos nos documentos, não foi
firmada mediante as dificuldades de negociação que emergiam.
Veremos na próxima seção que o acompanhamento proposto pelo Pnaic não serviu de
aporte para superar os problemas na realidade.
102
5 CONCEPÇÕES DE COLABORAÇÃO: O QUE PENSAM OS SUJEITOS DA
PESQUISA
Essa seção tem como objetivo apresentar as análises que fizemos das entrevistas
especificamente no que diz respeito às concepções dos sujeitos envolvidos na cadeia de
formação sobre a colaboração intergovernamental para a implementação do Pnaic. Na mesma
perspectiva, buscamos entender como os sujeitos da cadeia de formação percebem os limites e
as possibilidades dessa colaboração na implementação desse programa no município de
Recife.
Primeiro vamos retomar um pouco as origens do Pnaic e relembrar que a sua
existência está atrelada ao nosso Plano Nacional de Educação, em sua Meta 5, que explicita a
“necessidade de alfabetizar todas as crianças até, no máximo, os oito anos de idade”
(BRASIL, 2014).
Ao lançar o Pnaic, o governo federal explicitou na legislação que os estados e os
municípios participantes, como contrapartida, deveriam oferecer condições de estruturas
físicas e reserva de dias no calendário escolar para que os professores alfabetizadores
pudessem participar do processo de formação. Destacamos abaixo o trecho que se refere aos
municípios:
Os municípios devem fomentar e garantir a participação de sua rede de ensino nas
atividades de formação, sem prejuízo de sua carga-horária, custeando o
deslocamento e hospedagem, sempre que necessário (Portaria nº 867 de junho de
2012, Art.14, inciso VIII)
O oferecimento de condições para garantia de efetivação do Pacto é, portanto, parte da
responsabilidade dos municípios. Na medida em que estamos interessados no processo de
colaboração para efetivação desse programa, é importante destacarmos aqui as
responsabilidades de cada instituição na implementação do mesmo (portaria nº 867, de
4/07/2012):
Art. 11. Caberá ao MEC:
[...] IV - promover, em parceria com as Instituições de Ensino Superior (IES), a
formação dos orientadores de estudo e dos professores alfabetizadores nas
redes de ensino que aderirem às ações do Pacto; V - conceder bolsas de apoio
para incentivar a participação dos orientadores de estudo e dos professores
alfabetizadores nas atividades de formação nas redes de ensino que aderirem às
ações do Pacto; VI - fornecer os materiais didáticos, literários, jogos e
tecnologias previstos nos artigos 6º, 7 º e 8º desta Portaria, nas redes de ensino que
aderirem às ações do Pacto; VII - fomentar as ações de mobilização e de gestão.
103
Art. 12. Caberá às IES:
I - realizar a gestão acadêmica e pedagógica do curso de formação; II -
selecionar os formadores que ministrarão o curso deformação aos
orientadores de estudo; III - assegurar espaço físico e material de apoio
adequados para os encontros presenciais da formação dos professores
orientadores de estudo; IV - certificar os professores orientadores de estudos e os
professores alfabetizadores que tenham concluído o curso de formação; V -
apresentar relatórios parciais e finais sobre a execução do curso de formação, no
modelo e dentro dos prazos estipulados nos planos de trabalho pelo MEC.
Art. 13. Caberá aos Estados e ao Distrito Federal:
[...] IV - instituir e viabilizar o funcionamento da coordenação institucional no
âmbito do Estado ou Distrito Federal; V - gerenciar e monitorar a implementação
das ações do Pacto em sua rede; VI - designar coordenador(es) para se
dedicar(em) às ações do Pacto e alocar equipe necessária para a sua gestão,
inclusive em suas unidades regionais; VII - indicar orientadores de estudo de sua
rede de ensino e custear o seu deslocamento e a sua hospedagem para os
eventos de formação; VIII - fomentar e garantir a participação dos professores
alfabetizadores de sua rede de ensino nas atividades de formação, sem prejuízo
da carga-horária em sala de aula, custeando o deslocamento e a hospedagem,
sempre que necessário;IX - monitorar, em colaboração com os municípios e com o
MEC, a aplicação da Provinha Brasil e da avaliação externa, a entrega e o uso dos
materiais de apoio à alfabetização, previstos nesta Portaria; X - disponibilizar
Assistência Técnica às escolas e aos municípios com maiores dificuldades na
implementação das ações do Pacto e na obtenção de resultados positivos de
alfabetização; [...]
Art. 14. Caberá aos Municípios:
[...] IV - gerenciar e monitorar a implementação das ações do Pacto em sua rede;
V - designar coordenador(es) para se dedicar(em) às ações do Pacto e alocar
equipe necessária para a sua gestão, inclusive em suas unidades regionais, se
houver;VI - indicar os orientadores de estudo de sua rede de ensino e custear o
seu deslocamento e a sua hospedagem para os eventos deformação;VII - fomentar
e garantir a participação dos professores alfabetizadores de sua rede de ensino
nas atividades de formação, sem prejuízo da carga-horária em sala de aula,
custeando o deslocamento e a hospedagem, sempre que necessário;VIII -
monitorar, em colaboração com o MEC, a aplicação da Provinha Brasil e da
avaliação externa, a entrega e o uso dos materiais de apoio à alfabetização
previstos nesta Portaria; IX - disponibilizar assistência técnica às escolas com
maiores dificuldades na implementação das ações do Pacto e na obtenção de
resultados positivos de alfabetização;[...]28
Vejamos acima que para todos os entes federados e para as instituições de ensino
superior são deliberados diferentes deveres para que o Pnaic possa ser implementado. Ou seja,
para o Programa dar certo foi necessário que ocorresse um processo de colaboração entre os
pactuados. Buscamos entender como isso vem acontecendo na cidade do Recife, a partir da
perspectiva dos sujeitos envolvidos.
Uma das integrantes da UFPE que gerenciava todo o Pnaic em Recife até 2015 definiu
com clareza seu ponto de vista a respeito da concepção de colaboração que envolve os
membros da cadeia:
28
Grifos nossos.
104
O MEC já vinha se colocando nesta função de articulador de programas de
formação de professores, então essa não é a primeira ação que o MEC se coloca, né?
Dessa forma, chamando para si essa responsabilidade, que pela LDB, é mais
dos estados e municípios. Inclusive em 2004, quando amplia a rede de formação de
professores, ele se coloca nesse lugar de um articulador de políticas de
formação, com uma intervenção mais direta sobre os estados e municípios. Entendendo a necessidade de uma forma de equiparação, que não fique a cargo de
cada estado, garantir um patamar nacional (Representante da UFPE 1).
Como se vê, a Representante da UFPE ressalta que essa tarefa do MEC de articulador
não foi nova quando se trata de programas de formação. Aqui podemos destacar os programas
anteriores ao Pnaic como, por exemplo, o Pró-Letramento que também contou com a ação de
articulação do Ministério.
Outro trecho de entrevista vai reforçar o que está expresso nos documentos e na
legislação sobre a responsabilidade de cada ente pactuado:
Todos os níveis tinham responsabilidades diferentes: os estados, os municípios e as
universidades. Todos eles tinham uma parcela de responsabilidade, nesse processo.
Só que a universidade centralizava tudo, todo o processo de formação, né? O estado
era responsável pelas coisas do orientador de estudos, pelo acompanhamento das
formações e da gestão. E os municípios do mesmo jeito (Representante da UFPE 2).
A colaboração expressa um elemento necessário de um Programa com formato de
cadeia de formação, mesmo que a maior responsabilidade pelo oferecimento da formação
ficou a cargo das instituições de ensino superior. No entanto, não haveria processo formativo
se os estados e os municípios não cumprissem suas tarefas.
Ao MEC coube a função de articular as ações entre estados e municípios, tarefa que
nem sempre foi fácil, conforme foi possível observar na fala abaixo:
Em alguns lugares sim, o Ministério teve que sentar com o município. Às vezes, o
município não conseguia, o estado conseguia fazer... até porque em alguns lugares
nós tivemos troca de prefeito, eleição, teve um período de eleição, então nesse
processo quem era secretário, não era secretário, era o secretario novo, e ele
não sabia que teria essa obrigação. Teve casos que a gente conseguia resolver
tranquilamente assim, ligar, informar, repassar o termo do pacto. Teve momentos
mesmo que a gente teve que sentar e renegociar (Representante da MEC 2).
Como se vê acima, a função de articulação do MEC enfrentou alguns problemas em
função das próprias condições políticas dos municípios. Podemos nos arriscar a dizer também
que tais dificuldades se devem à grande diversidade de municípios que temos no estado de
Pernambuco (e no restante do país também, claro).
105
5.1 As responsabilidades municipais: deslocamento, alimentação e acomodação de
professores alfabetizadores e orientadores de estudos
Para o deslocamento dos orientadores de estudos, a Secretaria de Educação do Recife
optou pela alocação de ônibus para levá-los a Caruaru:
O transporte coletivo, eu penso que é a melhor pedida, entendeu?. Porque se fosse
particular iria depender de quem iria levar, iria ser maior valor, a ajuda de custo. Em
tempo de crise, né? O recurso nem sempre saem... às vezes nem saem em tempo
certo. O professor teria que arcar com o seu dinheiro (Representante local 1).
Pelo visto, a opção pelos ônibus foi calcada por ser menos custo para rede e também
para evitar maiores transtornos para os orientadores de estudo. De todo modo, o município
estava buscando dar conta da sua responsabilidade. Mesmo contando com o ônibus que a
Secretaria de Educação cedia, essa alternativa se refletiu nas formações do Pnaic em Caruaru,
porque gerou muitos atrasos.
O ônibus que chegava com atraso tremendo na formação [dos orientadores de
estudos de Recife] porque eles [a prefeitura de Recife] mandavam um ônibus, no
primeiro dia era um atraso, devia ser isso, né? Vendo nos relatórios e também
assim na turma de Recife, porque cheguei a dar formação a.... a um grupo de
Recife e ai o que.... que a gente via né?, Essa, essa resistência para Recife, pra
Caruaru, ou para qualquer outra cidade, ou seja sai de Recife .[...]. Porque era todo
mundo no ônibus, então pra se deslocar, depender do lugar que fosse almoçar
podiam atrasar. Entende, então o grupo de Recife, era sempre isso, quando tinha um
atraso era geral, eles chegavam juntos, eles atrasavam juntos, ne? (Representante
da UFPE 3).
Essas formações que duravam 200h aconteciam principalmente em Caruaru, antes das
formações dos professores alfabetizadores. Como vimos foram realizadas com atrasos em
consequência da opção da Secretaria de Educação de Recife. Isso pode ser visto como um
ponto negativo dessa estratégia da política local, já que o tempo pedagógico do processo
formativo foi prejudicado em diversos momentos.
Outra responsabilidade municipal consistiu no pagamento de diárias para os
orientadores de estudos:
Existe um acordo ai, é um pacto firmado e essa contrapartida do município é
viabilizar que esses orientadores virem pra essa formação, mas o município custear,
vai custear isso: sim.(Representante da UFPE 3).
A prefeitura pagava como diária, de 12h de um dia ao 12h de outro. Se você ficasse
4 dias vocês tinha direito a três diárias, foi um ponto discutível porque esses
valores demoravam muito a chegar, isso eu digo como orientador, o impacto era
esse, ou seja, pagava do seu para depois receber. Eu falo pessoal porque minhas
colegas desacreditaram um pouquinho, porque você tinha que pagar do seu bolsa
106
para poder receber. [...]. E quando atrasava tinha que esperar seis meses para
receber, só ia receber no fim do ano (Orientador de estudos).
É, é... e apesar da gente ter essa pactuação, muitas das dificuldades que a gente
encontrava pelo caminho era que os municípios, por exemplo, eles não assumiam
um pouco dessa pactuação, que era ajuda de custos para eles se deslocarem.
Muitas vezes, os orientadores iam para a formação e tinham que pagar um professor
para ficar na sala dele. Então tinha essas questões, que faltava um apoio de certa
forma (Representante da UFPE 2).
Essa questão das diárias dos orientadores de estudos estava diretamente implicada com
a adesão e permanência desses orientadores, uma vez que esses auxílios fornecidos pela
Secretaria de Educação de Recife, que serviam para custear as despesas dos orientadores nos
processos formativos, constantemente atrasavam e, com isso, os orientadores de estudos
assumiam esta responsabilidade. Para Santos, R. (2016, p. 42-43),
A Secretaria de Educação também pagava ajuda de custo para garantir os gastos com
hospedagem e alimentação, embora esse auxílio se constituísse em momentos de
desentendimentos e insatisfações entre a equipe de Orientadores de Estudo e a
Secretaria de Educação. Os desentendimentos e as insatisfações se davam pelo fato
de que essas ajudas de custo eram pagas mediante comprovação da frequência no
Seminário, portanto não poderia ser pago antes da viagem e também mesmo após
comprovação da frequência o pagamento não era imediato. Alguns/as
Orientadores/as chegaram a deixar a função alegando que não tinham
condições de se manterem em outra cidade, pagando hotel e alimentação, sem a
devida ajuda. Outros Orientadores/as conseguiram se organizar e se manter no
grupo, embora não satisfeitos com a situação (grifos nossos).
Vejamos que as diárias eram utilizadas pelos orientadores de estudos para cobrir
despesas referentes às formações em Caruaru, que por diversas vezes atrasaram. Vejam o
impasse: “essas ajudas de custo eram pagas mediante comprovação da frequência no
Seminário”! (SANTOS, R., 2016, p. 42-43). Então nos inquietou saber como os orientadores
poderiam ir ao Seminário sem as ajudas de custos? E como a secretaria de educação poderia
comprovar a despesa sem a comprovação de participação do orientador no seminário ou na
formação? Certamente, essas foram questões burocráticas e administrativas, mas que refletem
diretamente no aproveitamento da formação.
Assim, nesse ponto, o impacto que essa contrapartida ofertada pelo município de
Recife causou pode ter contribuído para que alguns orientadores de estudos chegassem a
desistir do Pnaic. Até porque, por outro lado, as bolsas liberadas pelo MEC diretamente na
conta desses profissionais não cumpriam um calendário regular. Ou seja, é possível perceber
que houve problemas de efetivação desse compromisso pelas duas instâncias administrativas:
o MEC e o município.
107
O impacto da contrapartida nas diárias que os municípios ficaram encarregados de
assegurar para os orientadores de estudos (Portaria nº 867 de junho de 2012, Art.14, inciso
VIII) se assemelhou ao ofertado para os professores alfabetizadores na alimentação e
acomodação nas formações em Recife. Dessa forma,
No começo começaram a entregar os lanches nos intervalos, mas depois
suspenderam, depois não tinha mais lanche. Em 2013 não tivemos lanche o ano
todo. Aí na sala a gente fez uma cotinha. A professora levou uma cafeteira. Um
colega levava um pacote de biscoito. O outro levava tapioca para passar o dia. A
gente sai para a Boa Vista para almoçar. A prefeitura não dava nenhum ajuda. Só a
bolsa mensal que vinha da União. A assistência nas formações foi fragilizada
demais, demais... Muita gente pensou em desistir... (Professora alfabetizadora 1).
Vimos os professores alfabetizadores suprirem as fragilidades decorrentes da “oferta”
da contrapartida da Secretaria de Educação de Recife na alimentação durante as formações em
Recife. Em meio a esta situação, as bolsas vindas da União (MEC), como veremos ainda
nessa seção, atrasaram. Então mais uma articulação que se mostra como desresponsabilização
na pactuação entre os entes.
Esse jogo de responsabilidades mantém estreita afinidade entre a relação nacional e
local. Para Werle (2005, p. 28), esta relação se dá de forma que “O Estado constantemente
remodela, redefine, homogeneiza suas numerosas estruturas e instâncias e as recoloca sob o
prisma de uma nova divisão de poder tendo em vista a unidade nacional”.
Então, diante dessa concentração na unidade nacional, o Estado assume papéis que
variam segundo os interesses que se concentram no poder, atuando por meio dos “órgãos
legislativos, tribunais, exército e outras que não formam um bloco monolítico
necessariamente – que possibilitam a ação do governo” (HOFLING, 2001, p. 31), mas que
para Araújo (2010, p. 232),
Analisar a relação entre o federalismo e o direito à educação implica tomar a
descentralização como parâmetro necessário, mas não suficiente. Isto porque a
federação não se caracteriza apenas pela descentralização, supondo-se uma
autoridade central, que descentralize ou “recentralize” poderes e atribuições, mas
sim pela não-centralização, ou seja, pela existência de poderes difusos em que o
governo nacional disponha de poder para muitas decisões, mas que não controle
todas elas, configurando um compromisso entre difusão e concentração de poder
político.
Dessa forma, a federação se caracteriza pela partilha do poder entre o local e o
nacional, não significa apenas atribuição de responsabilidade, ou seja, apenas direcionamento
de obrigações. A federação contempla partilha também de autonomia entre os poderes.
108
Diferentemente do que vimos acontecer na garantia da pactuação no Pnaic em Recife. Tal
pactuação na implementação do PNAIC em Recife se revelou:
O papel do Estado para com as políticas sociais [foi] alterado, pois com este
diagnóstico duas são as prescrições: racionalizar recursos e esvaziar o poder das
instituições, já que instituições democráticas são permeáveis às pressões e
demandas da população, além de serem consideradas como improdutivas, pela
lógica de mercado. Assim, a responsabilidade pela execução das políticas sociais
deve ser repassada para a sociedade: para os neoliberais, por meio da privatização
(mercado), e para a Terceira Via pelo público não-estatal (sem fins lucrativos)
(PERONI, grifos nossos, 2006, p. 14).
Dessa forma, mediante essa alternância de papéis, o Estado vem, ao longo do tempo,
se expressando gradativamente pelo repasse das políticas sociais à sociedade.
Por hora, compreendemos que tanto os orientadores de estudos quanto os professores
alfabetizadores foram prejudicados pela forma como a prefeitura de Recife se organizou para
dar conta da sua contrapartida.
Esses elementos certamente fragilizaram o processo formativo do Pnaic, gerando
impactos negativos no que se diz respeito aos objetivos gerais desse Programa. Esses
elementos revelam as dificuldades e as fragilidades encontradas na implementação de
políticas que exigem cooperação interinstitucional ou intergovernamental. Isso se deve, em
parte, à própria autonomia dos entes federados, que possuem suas próprias regras de
funcionamento.
A definição do local de formação dos professores alfabetizadores restou a cargo do
município29
, acreditamos que em virtude desse ente ser responsável pela etapa do ensino
fundamental que o Programa abrange. Isso foi apenas uma suposição, pois não há nos
documentos normativos definição dessa responsabilidade aos municípios. Dessa forma, cada
município ofereceu um tipo de estrutura:
Só que o espaço físico atrapalhava demais, que era quente, as carteiras muito
desconfortáveis em fim, e a gente. [...]. Foi o [colégio] Luis Delgado lá no centro
da cidade. Ai no ano seguinte a gente foi pra [Faculdade] Mauricio de Nassau, ai
depois a gente foi pra uma faculdade não lembro agora fica em Apipucos, na subida,
ele é bem legal, uma faculdade é religiosa, tal, é bem antiga a gente vê pelo espaço,
mas ela é bem confortável. [...] (Professora alfabetizadora 2).
Sobre a estrutura houve vários problemas, a prefeitura não se empenhou em oferecer
o mínimo de conforto. Minha sala de aula não tinha ventilador, era muito quente. O
banheiro era dos alunos da rede estadual, daquele jeito que você sabe. Tudo alagado.
Sanitário quebrado, tinha papel e pessoas para limpar, mas daquele jeito. Mas, assim
29
Até 2015 não havia legislação que definisse exatamente quem era responsável pela estrutura do espaço físico
da formação dos professores alfabetizadores. Acreditamos que os formuladores apostavam que se os
municípios são responsáveis por esta etapa da educação, a fundamental, logo eles arcariam com esta
responsabilidade.
109
o espaço físico era horrível. Sala quente, banheiro sujo. ...(Professora alfabetizadora
1).
Como se vê pelas falas acima, as condições ofertadas para a formação não foram
boas, ou pelo menos, variaram. O impacto proporcionado foi que
Em 2015 nós buscamos um lugar mais central, as formações aconteceram no
Americano Batista, bem central, agora o estacionamento tinha que ser pago pelo
professor, estacionar com segurança. [...]. E aí o que a prefeitura ofertava o local,
salas todas com multi mídias, com data-show, o computador não, o orientador
levava. Em 2014 a prefeitura botou computador, data-show e caixa de som. [...]. Em
2015, nós só tivemos o data-show e a caixa de som, o computador o professor
levava porque todo professor [orientador] tem seu computador. Então tinha as salas
climatizadas e essas multimídias, e tinha a questão do lanche, do professor recebia o
lanche, o lanche geralmente era o suco, uma fruta, um bolo e um salgado, alguma
coisa desse tipo. [...]. Em 2015, nós tentamos não fazer um sábado dentro do outro,
tentar fazer um cronograma que fizesse direitinho, e eu acho que foi legal, acontecia
a greve aí tivemos reposição de aula no sábado e o professor não aguentava mais.
Em 2015 a gente conseguiu que a evasão fosse pouca, acredito que pela localidade
por ser um local central, por ter o calendário sido amarrado logo no início quais
seriam as datas previstas, também sem ser todo mês, era uma formação por mês, só
teve um mês que foi outubro, ate porque outubro é um mês atípico, de feriados essas
coisas... mas no mais (Representante local 2).
Ainda sobre o oferecimento pela Secretaria de Educação de Recife da acomodação nas
formações dos professores alfabetizadores, Santos, R. (2016, p. 42) acrescenta:
No primeiro ano o local não tinha o conforto necessário [climatização das salas,
salas amplas, acessibilidade] para o desenvolvimento das formações, já nos anos
seguintes tomando como base a experiência de 2013, esses aspectos foram tomados
como critérios essenciais para a locação (SANTOS, R., 2016, p. 42).
Segundo Santos, R. (2016), pessoa essa que ocupou a função de coordenadora local
do Pnaic em Recife, entre 2014 e 2015, as condições da acomodação em 2013 teriam sido
referências para posteriores escolhas desses espaços de formação.
Sem estar previsto na legislação o responsável pela indicação do espaço físico para as
formações dos professores alfabetizadores, verificamos que a Secretaria de Educação de
Recife foi progressivamente, em parte, ajustando o local de formação dos professores
alfabetizadores. O fato do município de Recife ter definido o local para a formação, isso do
ponto de vista da colaboração, se traduz numa posição de presteza municipal, colaboração,
fundamental para o entendimento de que “a relação entre federalismo e política pública é uma
relação de reciprocidade” (FRANZESE; ABRUCIO, 2009, p. 23).
Tal movimento de reciprocidade, realizado pelos sujeitos locais, nos lembrou da
imprecisão na LBD (9.394) dos responsáveis pela Educação Infantil, em que os municípios
devem ofertar a educação infantil, mas com prioridade o ensino fundamental e, os estados
110
devem assegurar o ensino fundamental e ofertar com prioridade o ensino médio, ou seja,
mesmo a educação infantil compondo a educação básica, na LDB (9.394) está indisponível o
ente responsável por esta etapa da educação como prioridade, o que secundariza a oferta da
educação infantil. Dessa forma, no âmbito do regime de colaboração, a “indefinição das
normas de cooperação, a falta de regulamentação do regime de colaboração” (ARAÚJO,
2010, p. 237) abrangem conjunturas na implementação de Programas a nível local quanto aos
parâmetros normativos nacionais, como a LDB (9.394).
Sinalizamos o fator do tempo utilizado na logística de identificação do espaço físico
pelo município como significativo na implementação de políticas públicas. Vejamos no caso
do Pnaic em Recife:
Recife teve um ano que, eu não lembro qual o foi o ano, se foi 2014, 2014 eu acho,
que quando todos os municípios, um, dois, três encontros, Recife ainda não tinha
começado.!. Entendeu?!!! Eles ainda não tinham começado. Porque que eles não
tinham começado? o que eles diziam para gente era que eles não tinham escolas para
fazer a formação, então uma formação que seria no sábado, as escolas tudo vazias,
né?. Então como assim não tinha o espaço, a gente sabe que teve muitas questões
políticas, e aí eles foram empurrando para a frente, o que a gente podia fazer era
segurar as bolsas. Como as bolsas estavam vinculadas a realização das formações, se
não teve formação, não tem como liberar a bolsa. Então a gente foi segurando as
bolsas, naquele período as bolsas podiam ser seguradas (Representante da UFPE 2).
Nesse sentido, o impacto do tempo utilizado na definição da municipalidade incidiu
nas formações dos professores alfabetizadores em Recife, importante na concretização da
política pública entre as instâncias governamentais (FRANZESE; ABRUCIO, 2009), mas que
de maneira geral, na ausência dos responsáveis pela definição do espaço para a formação dos
professores alfabetizadores, o município se mostrou mais solícito para que o Programa se
desenvolvesse.
5.1.1 Acompanhamento das implementações das ações na rede
O acompanhamento de programas educacionais pelos sujeitos que as formulam e os
que executam propicia indicadores referentes ao contexto da prática (PEREZ, 2010). À vista
disso, deliberações como as que o MEC definiu pela portaria nº 867/2012, Art. 14, IV, para
que o município de Recife se encarregasse de “gerenciar e monitorar a implementação das
ações do Pacto em sua rede” (BRASIL, 2012a) poderiam ser suportes na identificação dos tais
indicadores.
Ao município foi disponibilizado, pelo MEC, o monitoramento pelo SisPacto,
relatórios e reuniões com os professores alfabetizadores. Esses seriam os únicos canais de
111
comunicação entre os professores alfabetizadores, orientadores de estudos, equipe da UFPE e
MEC para possíveis acompanhamentos. O que foi possível observar a partir dos dados da
pesquisa foi que, nas escolas, os professores alfabetizadores contavam apenas com o SisPacto
como suporte de monitoramento. Vejamos:
Em relação à escola não. Ele [o MEC] não vem ver como é a rotina dos
alfabetizadores. Não há acompanhamento na prática. Em Recife tem inspeção, é
mais para olhar a parte administrativa. É a questão de ponto, de diário online, não
chegam a ir para a sala de aula não. [...]. Assim... né? na época a gente ficou um
pouco assim solto. Acho assim que mensalmente uma pessoa vinha, entendeu? Para
conversar com a gente para vê a realidade que a gente trabalha, vê a faixa etária, vê
as crianças que são de inclusão, com necessidades especiais, que estão incluídas no
projeto, como é que esta o desenvolvimento dessa criança no desenvolvimento
pedagógico, cognitivo, eu acho que deveria ter mesmo uma pessoa que viesse aqui
mesmo para dar um suporte (Professora alfabetizadora 1).
Para os professores alfabetizadores restava alimentar os dados no SisPacto, dados que
eram trabalhados por toda cadeia de formação, inclusive pelo MEC. Vejamos como acontecia:
Às vezes, o professor descobriu o telefone de lá da coordenação e ligava lá direto na
minha mesa. Obvio que a gente estava a atenta a ligação, ao conteúdo daquela
ligação, mas a gente não tentava quebrar a linha de comunicação, né? porque
existia uma gestão gestada e ela precisa ser respeitada assim... e pelo sistema do
SISPACTO tudo é muito atrelado, uma coisa na outra, um perfil no outro, do
professor, do orientador, do coordenador, do coordenador geral... a movimentação
de todas as atividades, inclusive conseguem visualizar a inserção pelo professor
alfabetizador de notas (Representante da MEC 2).
Nas escolas, locais de atuação dos professores alfabetizadores, nos pareceu que
prevaleceu, ao invés de acompanhamento sobre a implementação do contexto da prática,
apenas o monitoramento através do Sispacto sobre os professores alfabetizadores viabilizados
pelo suporte disponibilizado pelo MEC. Monitoramento para Fernandes (2014, p. 57) é
“ferramenta para subsidiar a gestão das políticas sociais, situa-se numa etapa de
acompanhamento de políticas em fase de execução”.
Sendo assim, o monitoramento seria ferramenta de acompanhamento, não parte
isolada, dissociada de um contexto que integrasse o contexto de formulação ao contexto de
implementação, centrada apenas nos professores alfabetizadores, como vimos acontecer pelas
falas das professoras alfabetizadoras de Recife. Até os depoimentos dos representantes da
UFPE, instituição que gerenciava as ações do Pnaic, expõem qual o foco das ações do Pnaic,
assim:
O trabalho da gente não é um acompanhamento por escola, a gente faz um trabalho
por Orientador de estudos. Até porque a lógica de organização das turmas é de 25
professores por turma. As turmas não são por escola. [...]. A gente não faz uma
avaliação em cima de escolas. [...]. A gente [a UFPE] tem dados de avaliação das
112
turmas. A gente não tem monitoramento por escolas. A gente faz avaliação em cima
das turmas de orientadores de estudos (Representante da UFPE 1).
Constatamos, também, que as informações eram pelo Sispacto, repassadas de forma
escalonadas de acordo com as funções, em que os “principais atores envolvidos na execução
das ações do Pacto terão acesso ao SisPacto, de forma gradativa” (BRASIL, 2012a, grifos
nossos). O Sispacto, então, se constituiu num dos mais fortes meios de monitoramento
disponibilizados pelo Pnaic.
O SisPacto ainda cumpria uma função extremamente importante para a obtenção das
bolsas, onde satisfeitas as exigências e os prazos definidos por ele, seriam liberadas as bolsas
pelo FNDE para todos os membros da cadeia de formação. De acordo com a resolução nº 4 de
27/02/2013, Art. 7, inciso III, alínea K, a UFPE deve “encaminhar à SEB MEC, por meio do
SisPacto, relatórios de ocorrência relativos à interrupção ou cancelamento do pagamento de
bolsas ou substituição de bolsista(s)”. Este processo se deu
Automático pelo sistema, os perfis no SISPACTO estão hierarquicamente ligados,
você que é professor faz sua parte e tem o OK, tem o OK do Orientador de estudos e
tem o OK do coordenador local, o OK do coordenador da universidade, o OK do
MEC que vai para o financeiro, quando o financeiro do FNDE visualiza todos os
OK’s, tudo bem. Se tiver faltando algum OK, não passa para frente. Existe várias
etapas, isso é tudo informatizado, é tudo sistema. Os OKs são visualizados ainda no
MEC depois repassados ao FNDE (Representante da MEC 2).
E esses mesmos professores alfabetizadores que não monitoram, pois as informações
são direcionadas de acordo com a hierarquia de cada sujeito dentro do programa, e que não
liberam esses ‘OK’s’ são dependentes de uma sequência de avaliações que validam a
liberação das bolsas. Evidentemente que estas informações diante dessa hierarquia ditarão o
domínio entre os membros da cadeia de formação, pois o MEC, a UFPE, a coordenação local
e os orientadores possuem acesso aos perfis dos professores alfabetizadores, os membros da
cadeia de formação que atuam no chão da escola, que são de responsabilidade do município30
.
Até mesmo um Orientador de estudos de Recife relata que
Sispacto? a sim... (RISOS). Fazia tanto tempo que eu pensei que você estava falando
de algum programa daqui. Primeiro que nós aprendemos a mexer com ele a
duras penas. Inclusive gente que nem sabia mexer em informática teve que
aprender com ele. Ele tinha uma carência assim: ou era ou não era. Mas, algum
espaço para fazermos a avaliação dos professores. Devia ter mais nuances, mais
coisas subjetivas. Tinha as opções de fazer, ou não fazer, completamente, não
compareceu, compareceu e fez uma parte, compareceu e se fez tudo
completamente, era 10. Se comparecesse e fizesse metade, ficava na media. E para
30
Pela portaria nº 867 de julho de 2012 e pela LDB (9.394) devido aos professores atuarem na primeira etapa do
ensino fundamental.
113
você atribuir a bolsa a presença era muito subjetivo... se tivesse algum
professor que tivesse feito 75%, não tinha como colocar (Orientador de estudos).
As alfabetizadoras, sobre o SisPacto, informam que
Foi difícil só naquele periodozinho de conhecer o sistema né?, mas, depois ficou
fácil. [...]. Objetivo, sabe ? [...]. Não tinha muita coisa pra gente perder muito
tempo com ele não (Professora alfabetizadora 2).
É complicado... a gente ficava com a demanda de muita coisa, as vezes
entregava por escrito, porque a gente lá, a nossa formadora do PNAIC, ela pedia
para a gente aplicar muitos trabalhos na sala de aula com os alunos, elas [as
orientadoras] diziam: “Vocês aplicam e depois trazem uma produção de texto, um
texto com rimas, um poema. Apliquem a tragam para cá os trabalhos que vocês
desenvolveram com as crianças em sala de aula”. A gente levava por escrito quando
não dava para enviar por email. No SisPacto, a gente só enviava. Só inseria
(Professora alfabetizadora 1).
Nesse caminho, outra Representante da UFPE responde que “Ele [o alfabetizador]
sabe que o orientador fez a avaliação dele” (Representante da UFPE 1). Verifica-se nesse caso
que o Sispacto acaba por ter uma função de controle, o que vai para além do monitoramento
no sentido de que o professor fica pressionado por uma avaliação que se faz sobre ele a partir
das informações que ele coloca no sistema. Notamos também que, de fato, mesmo os
orientadores pertencendo à Secretaria de Educação de Recife, os alfabetizadores são os únicos
que estão na ponta da cadeia de formação, principalmente pela forma de monitoramento.
Além do Sispacto, o acompanhamento das ações dos membros da cadeia de formação
acontecia por relatórios e reuniões, estes últimos eram feitos pelos orientadores de estudos
juntamente com a equipe da UFPE sobre as turmas de professores alfabetizadores. As
representantes da UFPE informam sobre os relatórios:
Relatórios sobre orientadores de estudos:
Eles eram lidos por nós, né? E não só lidos, como a gente fazia muitas vezes um,
uma síntese de cada relatório pra que a coordenação geral também lesse. Então os
supervisores eles liam os relatórios dos formadores que ele acompanhava, mas a
coordenação geral sabia de tudo. Líamos tudo, tinha conhecimento de tudo e são
muitos municípios. [...].Tinha esse acompanhamento de perto (nas reuniões) e
tinha os relatórios também dos coordenadores locais que iam direto para,
coordenador adjunto (Representante da UFPE 3).
Relatórios sobre os professores alfabetizadores:
A gente tinha um mecanismo de controle.... os coordenadores locais entregavam
uma lista de frequência e um relatório com as atividades de formação. Além disso,
os orientadores de estudos entregavam para os formadores e os formadores
encaminhavam para os supervisores os relatórios com os conteúdos da formação. O
nosso acompanhamento acontecia através desses relatórios, e também nos encontros
presenciais com os orientadores de estudos, eles relatavam como havia sido a
formação naquele período. [...]. Recife, eu não trabalhei Recife de uma forma
diferenciada dos outros municípios, acho que a gente tinha 186 municípios, e no
conjunto dos municípios a gente acompanhava as questões dos municípios, através
dos relatórios, das pesquisas e muitos contatos via email e nos encontros presenciais,
114
os coordenadores locais e orientadores relatavam para gente avanços e impasses
(Representante da UFPE 1 ).
Como vimos, havia o monitoramento sobre os professores alfabetizadores e
orientadores de estudos além do Sispacto, com reuniões e relatório. Segundo a Representante
da UFPE, tanto os relatórios quanto as reuniões:
Relatórios: Existe especificidades em cada município, eles vão fazendo as
adequações de cada município, e esse planejamento volta para esse formador, ele é
entregue ao formador, e aí a gente bate com o relatório. Assim como os
relatórios que os formadores entregam para gente, a gente tem o planejamento, a
gente vai ter o planejamento como parâmetro, e tem o relatório para saber o que foi
vivenciado (Representante do UFPE 3).
Reuniões: A gente escutava muito [na reunião] que tava acontecendo justamente
pra alimentar a essa conversa que ia ter com os coordenadores locais e também o
próprio comunicado o que é que vai circular, o que é pertinente colocar e ai eu digo
pra você: é um programa que envolve muita gente mais de oitocentas (800) pessoas,
mas que se tem um acompanhamento muito de perto, pelo desenho dele (Representante da UFPE 3).
Segundo a Representante da UFPE, os relatórios e as reuniões seriam utilizados como
ferramentas de aproximações entre os membros da cadeia de formação que implementam o
Pnaic em Recife. Observamos que essas ferramentas eram pensadas como meio de
aproximação entre a IES e a realidade dos municípios, mas acabavam por se constituir
demasiadamente em mecanismo de controle, até de coação. A própria equipe da UFPE
informa que
Porque foi o que aconteceu de algumas situações de uma pessoa vir denunciar:
olha tal município tá trazendo tal relatório, mas não é isso que acontece. Ai
aparece dessa forma [nos relatórios]. Então como é que e a gente trabalha isso?
Nos encontros com os coordenadores e os municipais e os secretários se colocam:
olha gente ta sabendo de algumas situações... não pode acontecer.... quer dizer, as
vezes, a gente até é direto. Não pode acontecer isso, isso, isso, então a carapuça
caia, né?. Agente não ia...: ‘a gente ficou sabendo de tal município, não, não era
assim que funcionava, a gente reforçava’(Representante da UFPE 3).
Entretanto, os relatórios e as reuniões postos como ferramentas de acompanhamento
nos pareceram que tiveram finalidades em si, pois a intervenção da UFPE ficava condicionada
aos registros das reuniões e dos relatórios. Havia uma distância entre quem gerenciava o Pnaic
e os professores alfabetizadores, em que a equipe da coordenação da UFPE só legitimava
como dificuldade a ponto de intervir quando havia dados registrados nos relatórios. Caso
contrário, mesmo que a UFPE tivesse conhecimento de grandes dificuldades e até
comprometimento da formação não motivaria a intervenção no processo. De certo, a
utilização do SisPacto - relatórios e reuniões - contribui para que
115
A gente ficou sobrecarregada porque além do planejamento da escola, que a gente
tinha que dar conta, a gente tinha que mandar para elas por email os trabalhos que
eram feitos e cobrados da gente para elas, e enviar durante a semana. Então de lá
[organização do PNAIC] era uma questão de exigir, entendeu? Então se você
não mandasse o trabalho você ficava com essa pendência lá, como se você fosse
um professor inadimplente, tá entendendo? Foi muita cobrança (Professora
alfabetizadora 1).
Vimos que as professoras se sobrecarregaram, passaram por dificuldades, mas que
isso não se manifestou pelo acompanhamento proposto pelo MEC na portaria nº 867/2012.
Assim, o município analisado não construiu uma estratégia de monitoramento específica da
sua gestão, optando por utilizar o Sispacto como ferramenta específica para esse fim. Não
conseguimos levantar dados que pudessem evidenciar que em Recife houve acompanhamento
específico nas escolas, restando ao município apenas prestar contas aos demais membros da
cadeia apenas pelo prisma da burocratização. Para Dourado (2007, p. 927),
As políticas focalizadas propiciaram a emergência de programas e ações orientados
pelo governo federal aos estados e municípios, [...] destacando-se a implementação
de uma política de avaliação fortemente centralizada, em detrimento de um sistema
que propiciasse a colaboração recíproca entre os entes federados para Dourado.
Nos parece que esse foi o caso do município de Recife no que se refere às estratégias
de monitoramento e avaliação no interior do Pnaic. O SisPacto, as reuniões e os relatórios
foram utilizados como monitoramento, não deram contam do acompanhamento proposto por
Fernandes (2014) anteriormente.
5.2 As obrigações do MEC: pagamento das bolsas e oferecimento do material didático
Entre algumas das obrigações do MEC, estava o fornecimento de bolsas de estudos,
pela resolução nº 4 de 27/02/2013, Art. 7, inciso I, alínea f: conceder bolsas de estudo e
pesquisa aos formadores, supervisores e coordenadores da Formação Continuada de
Professores Alfabetizadores junto às IES. Por meio do FNDE os recursos eram liberados e
destinados aos pagamentos das bolsas aos professores e orientadores de estudos, após a
validação da UFPE pelo SisPacto:
Para gente receber a bolsa mensal, tinha que ser enviado tudo que ela pedia para
nós. E aí eu acho que é um dos grandes impasses (Professora Alfabetizadora 1).
Essas bolsas têm um prazo para serem liberadas no sistema. Não necessariamente
chegar no banco. Então a gente quando cumpre esses prazos, o que acontece, as
vezes, gera um prazo maior de uma pessoa para outra: Já passou o prazo de
116
liberação de bolsas, e a pessoa entregou as atividades com atraso. Então ela vai
ter a bolsa liberada mais para frente (Representante da MEC 2).
As bolsas consideradas como auxílios se traduziram nessa implementação como
objetos de regulação para o cumprimento dos critérios do SisPacto, segundo as entrevistas. As
bolsas eram utilizadas como objeto de barganha para quem não cumpriu as obrigações
exigidas pelo sistema de monitoramento. Isso atingia tanto os municípios, como os próprios
participantes individualmente. Para as representantes da UFPE:
Aquele município que acumulou formação [e com isto não realizou as atividades do
SisPacto] também acumulou bolsa em atraso tinha, a única forma de, digamos assim
de punição se é que é punição mais e, é como eu disse a gente poderia, eu poderia
chegar lá, olha vocês tem que fazer, então tem, vocês tem que fazer assim, assim,
assado porque eles tinha autonomia pra determinadas questões e isso tava posto
também no, no acordo (representante do UFPE 3).
O que a gente podia fazer era segurar as bolsas. Como as bolsas estavam
vinculadas a realização das formações, se não teve formação, não tem como
liberar a bolsa. Então a gente foi segurando as bolsas, naquele período as bolsas
podiam ser seguradas, agora em 2015 elas não podiam ser mais seguradas,
porque elas só podiam ser liberadas após 60 dias, se fosse naquela época [em
2014, os municípios que acumulavam encontros, Recife] os professores podiam
ter pedido a bolsa e os orientadores de estudos. [...]. Então eles seguraram a
formação e quando eles foram fazer, para ter as bolsas liberadas, fizeram tudo de
uma vez só (Representante da UFPE 2).
Entretanto, o desdobramento dessa correlação entre as obrigações do SisPacto e o
recebimento das bolsas não se traduziu, exatamente, em atrativo para os professores
alfabetizadores e orientadores de estudos permanecerem nas formações do Pnaic em Recife.
Sobre o ponto de vista das bolsas, que são umas das formas de colaboração oferecida pelo
Governo Federal, vejamos:
Para os orientadores de estudos:
O grupo de orientadores era um grupo muito bom assim. Mesmo, às vezes, com
bolsa atrasada eles nunca deixaram de ir, e a prefeitura dava uma ajuda de custo
(Representante local 2).
Para os professores alfabetizadores:
Aconteceu como eu disse que acumulou, tipo eu passava, já cheguei a receber três
bolsas de uma vez só. Então, nesses três meses eu continuei frequentando as aulas
normalmente (Professora alfabetizadora 2).
Portanto, as bolsas financiadas pelo MEC atrasavam, porém isso não desestimulou os
professores e orientadores de estudos; quer dizer, um dos principais meios do MEC pressionar
o município a “cooperar” não funcionou de tal forma. As implicações das bolsas em Recife
foram:
117
Muitos professores que não ganharam bolsas aderiram, né? Mesmo sem bolsa
eles participavam, agora outros desistiram, né? O motivo... quando a gente fez
uma pesquisa, nunca saiu que era por questões de não ter bolsa. Sai mais a
questão de falta de disponibilidade. Mas, infelizmente não houve uma ação mesmo
porque se a rede tivesse garantido que todos tivessem participando. E apenas esses
que não tem bolsa não tivessem talvez né? Os motivos eram outros... (Representante
local 1);
É muito gratificante você perceber o interesse das pessoas estarem ali, e não é pela
bolsa porque é pouco. Mas é pela formação. Depoimento de gente dizendo assim:
eu estou tendo.. eu não estou tendo formação continuada, essa é a minha formação.
Então assim... belíssimo, os depoimentos (Representante da UFPE 3);
Atrasava (a bolsa) e assim eu não me importei né?, Tinha gente que tava contando
com aquele dinheiro ali naquela data, mas eu no meu caso não, eu achei até bom
porque pegava uma soma maior (Professora alfabetizadora 2);
Vejamos que as bolsas, segundo as falas dos que implementaram o Programa em
Recife, não foram decisivas para que os professores alfabetizadores e orientadores de estudos
aderissem ao Pnaic em Recife, bem como não os preservaram nas formações. Se observarmos
detalhadamente as falas dos entrevistados, eles conceberam outros motivos que os faziam
desistirem ou permanecerem no Programa, como no caso da fala da professora alfabetizadora,
que não visualizou vantagem em receber a bolsa dada a cobrança por tantos trabalhos. As
bolsas que o MEC disponibilizava dos orientadores também atrasavam.
Analisando o caso das bolsas, foi possível inferir que o MEC também falhou na sua
parte de cooperação com o Programa. Pois, mesmo que os professores e orientadores afirmem
que a bolsa não era o principal elemento que os mantinha no Pnaic, temos clareza que a
situação atual de baixos salários da classe dos professores indica que uma bolsa é sempre bem
vinda para reforçar os rendimentos mensais. Desse modo, a irregularidade do pagamento
também gera constrangimentos à implementação do programa.
5.3 A responsabilidade da IES: gestão da formação (estrutura física para formação e
execução da formação)
Uma das principais obrigações da UFPE foi o gerenciamento do Pnaic até 2015 e,
especificamente pela portaria nº 867, Art. 12, inciso III, assegurar espaço físico e material de
apoio adequados para os encontros presenciais da formação dos professores orientadores de
estudo, e pela resolução nº 4 de 27/02/2013, Art. 7, inciso III, alínea d: assegurar espaço físico
e material de apoio adequados para os encontros presenciais da formação dos orientadores de
estudo.
118
Sobre o espaço de formação para os orientadores de estudos, para a Representante
local:
A gente solicitou isso... a gente solicitou a universidade que tentasse organizar pelo
menos, os grupos daqui da Região Metropolitana, houve até uma pergunta, uma
consulta, se Recife teria um espaço para abranger. Recife não tem um espaço para
abranger seus próprios professores, Recife loca os espaços, em 2013 foi em duas
escolas públicas, mas 2014 e 2015 foi em prédios particulares, entendeu ?. [...]. O espaço que Recife tem para a formação, é o EFAE, mas não abrange, ao mesmo
tempo, como a universidade encontrou lá na FAFICA, mas se, talvez, tivessem
desmembrados, assim: Região Metropolitana fica em um canto, aí viria Recife,
Jaboatão, Camaragibe, .... Talvez se encontrava alguma coisa, mas para abranger...
aí teve que ser lá mesmo...Várias vezes a gente pediu isso... a gente entende o lado
da universidade que quer fazer trabalhar todo mundo junto, mas foi um contratempo
mesmo. (Representante local 1).
Mesmo havendo essa justificativa da Representante local, não podemos perder de vista
que a responsabilidade pela definição do local de formação dos orientadores de estudos era da
UFPE. A própria Representante local explica quais foram os impactos desse transtorno na
definição do local:
Os atrasos maiores das bolsas fizeram alguns professores desistirem, e fez alguns
orientadores desistirem também. Mas o peso maior da desistência foi o
deslocamento para Caruaru, essa questão de você passar alguns dias distante de
sua casa, né? (Representante local 1).
Ainda sim, a UFPE redireciona essa tarefa, conforme as falas abaixo:
Na verdade houve uma resistência de Recife para Caruaru [enviar os orientadores de
estudos], primeiro eles queriam que a formação fosse aqui em Recife, houve
primeiro essa resistência, gente que deixou de ir, né? .[...]. E eles [a prefeitura de
Recife] disponibilizavam espaço para aqui, mas o espaço para o grupo de Recife. Ou
um pouquinho mais de sala, porque é de Paulo Freire, certo, que foi espaço viável
para algumas situações, a gente chegou da formação de Paulo Freire, [...]. Em fim,
agora fazer essa formação, e fez a formação aqui na Universidade no período de
recesso. Mas, Recife resiste, resistia a ir pra fora da cidade, e quando oferecia outro
espaço a não ser esse que era limitado né? o número de vagas. Então realmente não
houve, um movimento de se dizer não a gente tem tal espaço. [...] È, uma parceria
com, com alguns entraves. (Representante da UFPE 3).
Aqui cabe também uma explicação para o leitor entender melhor. A UFPE ficou
responsável pela formação de todos os orientadores de estudos do estado de PE. Essa
universidade foi selecionada pelo MEC31
em 2012 desenvolver a estrutura de formação,
compondo os cadernos que seriam utilizados nas formações.
Mais de 180 municípios pernambucanos envolvidos. Um grande desafio foi o de
encontrar um espaço para acomodar todos os orientadores e um espaço que fosse acessível
31
O MEC abriu seleção e várias universidades do país concorreram com propostas para formação de professores
sobre alfabetização.
119
para todos os municípios. Muito difícil agradar a todos. A solução encontrada foi realizar a
maior parte das formações no município de Caruaru, Região Agreste do estado, o que exigiu
deslocamento e acomodação de todos os orientadores que moravam em outros municípios.
Então vejamos que do ponto de vista da legislação a Secretaria de Educação de Recife
não tinha obrigação na definição do prédio dos orientadores de estudos, mas quando a
Representante da UFPE argumenta o porquê dessa formação ocorrer no Agreste Pernambuco
a 130km de distância da capital, Recife, ela coloca a discussão a nível de parceria, de
pactuação, como se ela “dividisse” o impasse, que na verdade era de incumbência da
instituição de ensino superior.
5.4 Limites e Possibilidades na implementação do Pnaic em Recife
Dos 10 sujeitos entrevistados, 5 fazem parte da Secretaria de Educação de Recife e
que também pertencem à cadeia de formação do Pnaic. Ao serem questionados sobre como
perceberam os limites de implementação do Pnaic, duas respostas foram que:
[...]. [as maiores dificuldades que se enfrentavam para implementar o PNAIC] eram
mais as questões de logística mesmo, organizar, encontrar os espaços para abranger
todo mundo, os calendários também, alinhar os calendários, porque as instituições
nos dias de sábados usavam os prédios para alguma atividade, a gente fazer alguma
coisa para o calendário não ficar tão sufocado para o professor, eu acho que foi
mais questão de logística, né? (Representante local 1).
Em Recife tudo é mais complicado, eu me lembro que um secretário dizia: “eu
pensava que aqui a gente podia fazer as coisas mais rápido, mas tudo aqui é
multiplicado por 5 mil”. Que é o numero de professores que a gente tem na rede,
mais ou menos o que a gente tem na rede, isso é um numero real, então multiplique
tudo isso por 5 mil. [..]. Existia a dificuldade de executar o PNAIC (Orientador de
estudos).
As questões apontadas como limites estão calcadas na operacionalização do Pnaic, na
logística. Esse aspecto levantado como limite não foi novidade nessa dissertação. Esse limite
foi desdobramento da falta de regulamentação na colaboração visto que “administração
pública federal foi perseguida por meio da descentralização, o que em certa medida atendia
também aos anseios de outros setores, expressos na Constituição Federal de 1988, que alterou
significativamente o Pacto Federativo brasileiro” (OLIVEIRA, 2011, p. 325).
Durante essa dissertação alguns pontos previstos nos documentos normativos
(portarias e resoluções) disponibilizados pelo MEC não se estabeleceram e, em alguns
momentos, talvez em decorrência da prematuridade do Programa, não observamos legislações
sobre alguns aspectos importantes para implementação de um programa educacional que
120
envolveu financiamento público. E nesse sentido muitas ações foram executadas
principalmente em decorrência da colaboração recíproca, que parte da ideia de que os entes
fortalecem a unidade federativa (ANDRADE, 2013), principalmente do ponto de vista que o
município de Recife ofertou para além de suas obrigações em algumas situações tendo em
vista alcançar a meta de âmbito nacional.
No caso do município de Recife, para Costa (2010, p. 117),
Nesse sentido, a descentralização se restringe, de fato, ao aspecto técnico, tendo em
vista o aumento da eficiência das instituições, sem que isto signifique
necessariamente democratização das relações no interior das unidades escolares, da
qual fazem parte, além dos administradores, os professores, os pais, os alunos e os
funcionários. A comunidade escolar como um todo não participa do âmbito da
concepção das políticas, mas é, por vezes, convocada a participar do âmbito da
execução.
Compreendemos que o fato da relação de reciprocidade por parte da Secretaria de
Educação de Recife existiu, e isso foi muito positivo, sobretudo porque foi alicerçada nas
ações de caráter operacional da implementação.
Os materiais apostilados utilizados, concomitantemente, pela rede foram apontados
como um dos limites pelos membros da cadeia de formação na implementação do Pnaic:
São vários projetos, a gestão recebeu uma bolsa de livro do “Onda da Leitura” para
trabalhar um livro mensal que são os contos, os livros didáticos não vieram
suficientes, eu tenho que está xerocando para cada um, não veio para cada um.
Receberam também essa palavra cantada. [...]... são muito projetos (Professora
alfabetizadora 1).
Como vimos pelas últimas falas, a professora apontou como limite o montante de
matérias para dar conta. Os materiais citados por ela são os materiais apostilados. Esse limite
perpassa o debate entre o público e o privado.
A Representante da MEC que participou da Secretaria de Educação de Recife e já
compôs a coordenação nacional do Pnaic acredita que em Recife
Você aderiu, você recebeu. Se você aderiu e recebeu, se você compra alguma coisa
errada tem inclusive esta duplicando custos, eu só posso entender que seja,
primeiro oposição, a dificuldade de você fazer promover um programa que tem
uma marca do governo federal, no seu estado, no seu município. Mas o governo
federal nunca obrigou você a não dar um nome para o estado, ta entendendo? Você
pode dizer esse é o Pacto Nacional pela Alfabetização que faz parte no estado do
projeto maior, aqui no estado de Pernambuco eles não abriram mão do
“Alfabetizar com Sucesso”, o governo do estado tem o “Alfabetizar com
Sucesso”, eles foram até bem corretos, a pessoa que coordena o “Alfabetizar
com Sucesso” é que ficou assumindo a coordenação do PNAIC, para poder
articular a formação e ficar trabalhando junto, né? Para poder garantir o foco na
alfabetização, mas não é fácil não porque existia muito essa necessidade de
protagonismo da rede, porque eles não sabem fazer isso de maneira competente,
121
porque você pode ter um enorme protagonismo na sua gestão, usufruindo da melhor
forma possível de todos os recursos federais que você puder conseguir, não é
verdade ? (Representante da MEC 1).
A Representante do MEC insere o debate da compra de materiais estruturados na falta
de compromisso fiscal referente ao desperdício de recursos públicos, quando o município que
já aderiu ao Pnaic e vai receber materiais didáticos emprega recursos públicos com diversos
projetos, podendo, ainda, esses pacotes divergirem, enquanto proposta pedagógica, das que o
governo federal envia ao município. Em concordância, a Representante local se manifesta:
Agora a questão financeira, teoricamente deveria ser desnecessário, nesse
sentido, porque já tem o principal, [...]. agora eu não sei dar uma opinião sobre
esse material porque eu não trabalhei, eu nem fiz parte dessa equipe que trabalhou
esses livros paradidáticos, nem dessas turmas, então eu não sei falar com tanta
segurança, como eu sei falar desses outros projetos que a gente trouxe para integrar
o PNAIC, esses outros projetos que a gente trouxe envolveu outras turmas, aí eu não
sei dar opinião. [...]. Teoricamente não haveria necessidade, se já existe um livro
do PNLD, diante da questão financeira, da crise econômica, tem muitos lados ai por
traz, que eu penso que não é só assim do mal, existe uma boa intenção ali por traz
(Representante local 1).
Interessante perceber que essa Representante local que possui vasta experiência de
mais de 20 anos na rede de Recife, pós-graduada há 10 anos, infira que a obtenção pela rede
de materiais apostilados tenha no mínimo um caráter do “bem”. Essa neutralidade para Dantas
e Almeida (2014, p. 248),
As escolas que adotaram o sistema apostilado acreditam estar num patamar superior
de competência e modernidade. Foram convencidas pelos empresários e pela mídia
— que os enaltece — de que escolheram o melhor e agora não têm com que se
preocupar. [...]. ao adotar os “pacotes didáticos” padronizados (que pretendem ser
completos e resolver todos os seus problemas), em vez de investir na qualificação
dos professores, reforçam o desprestígio docente e enriquecem ainda mais uma
empresa prestadora de serviços educacionais . [...]. E todas as tentativas de se livrar
desse engodo parecem estar condenadas ao fracasso.
Sobre a parceira público e privado, autores como Adrião e Silva (2013) e Freitas
(2014) tecem consideráveis críticas. Freitas (2014, grifos nossos, p. 56) esclarece que “O
apostilamento das redes contribui para que o professor fique dependente de materiais
didáticos estruturados retirando dele a qualificação necessária para fazer a adequação
metodológica segundo requer cada aluno”.
Com a ampliação da entrada da família e da sociedade, partilha-se, também, do
consentimento à participação da iniciativa privada nas orientações pedagógicas da escola.
Com esta abertura, “o compartilhamento da tarefa educacional e de sua provisão, [...],
122
ampliam a possibilidade da devolução de tarefas para as famílias” (FREITAS, 2014, p. 32),
até mesmo porque o decreto 6.094 é permissivo com tal questão:
Dispõe sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela
Educação, pela União Federal, em regime de colaboração com Municípios, Distrito
Federal e Estados, e a participação das famílias e da comunidade, mediante
programas e ações de assistência técnica e financeira, visando a mobilização
social pela melhoria da qualidade da educação básica (BRASIL, grifos nossos,
2007a).
Estendendo esse envolvimento com a iniciativa privada, os investimentos do
município para contribuir na alfabetização das crianças até os oito anos de idade acontecem.
No entanto, em Recife está calcado na parceria público e privado, habilitada pela política do
PDE, se expressando como efeito colateral ainda mais devastador na educação local do
município, uma vez que desqualifica as experiências dos sujeitos em detrimento da lógica de
mercado presente cada vez mais na oferta de serviços públicos. Para Dourado (2007, p. 927),
Tal adesão, contudo, não provocou, necessariamente, a mudança da cultura
institucional dos sistemas e das escolas. Em muitos casos, resultou em ajustes e
arranjos funcionais dos processos em curso nesses espaços, alterando, por vezes, a
lógica e a natureza das escolas e, em alguns casos, a sua concepção pedagógica, a
fim de cumprir obrigações “contratuais” com o governo federal no âmbito da
prestação de contas.
Em decorrência dos ajustes das ações do município às do governo federal, observamos
o uso da força ou do consentimento, em que a União apoia financeiramente e tecnicamente
programas que “influenciam no direcionamento de projetos e ações educacionais com o
consentimento das mesmas, condicionadas, no entanto, pelos critérios de adesão
estabelecidos” (CAMINI, 2010, p. 540). Dourado (2007, p. 924-925) reforça que
A articulação entre as políticas educacionais e as concepções de formação enquanto
processos de construção coletiva. Implica, também, resgatar as experiências
implementadas por estados e municípios como passos importantes no
fortalecimento das ações do MEC, em apoio às políticas de formação de
professores e aos processos de organização, gestão educacional (grifos nossos).
Como acompanhamos, Recife vem buscando manter em sua rede, no conjunto das
demais ações, projetos e programas, financiados por iniciativas privadas, que possuem
objetivos semelhantes ao Pnaic. O Pnaic, que se coloca como sendo um “compromisso formal
assumido pelos governos federal, do Distrito Federal, dos estados e municípios de assegurar
que todas as crianças estejam alfabetizadas...” (BRASIL, 2012a), tem em vista a meta 5 do
PNE (Lei nº 13.005).
123
Nessa parceria, a União exerce autoridade diante dos estados e municípios, uma vez
que, perante a LDB (9394), Art. 9, aponta a assistência técnica e financeira aos entes no que
se refere à oferta à escolaridade obrigatória, agindo redistributivamente e supletivamente. Por
essa assistência técnica e financeira, a União pode financiar Programas e Projetos como estes
que o município de Recife mantém juntamente ao Pnaic. Camini (2010, p. 540) esclarece que
Na medida em que os municípios e estados aderirem ao Plano de Metas
Compromisso com diretrizes e metas já estabelecidas (decreto n. 6.094/2007),
assumindo a responsabilidade de implementá-las como condição de acesso à
assistência técnica e financeira disponibilizada pelo Ministério de Educação, pode
estar ocorrendo, simultaneamente, ingerência e permeabilidade político-
administrativas de uma instância sobre a outra. Por meio das diretrizes estabelecidas
e assumidas pelas instâncias estaduais e municipais, a união estaria exercendo
influência no direcionamento de projetos e ações educacionais com o consentimento
das mesmas, condicionadas, no entanto, pelos critérios de adesão estabelecidos.
A União, ao abrir espaço para o Plano de Metas Compromisso, acaba por corroborar
que as municipalidades, que têm obrigação de oferecer o direito ao ensino fundamental para a
população da cidade, participem de programas e projetos orientados por iniciativas privadas,
tendo em vista a carência que os municípios enfrentam. Isso também contribui para o modelo
de Estado que antes era de provedor passasse a ser
Com a política federal de "reordenação" da gestão impôs-se ao município a tarefa de
perseguir uma qualidade cujo conteúdo, método e significado são fundamentalmente
definidos pela lógica econômica – [...] - na qual cabe a qualidade de gestão que
faz restrição a direitos subjetivos e sociais, mediante formas diversas de
privatização. No entanto, a gestão educacional municipal - alheia às proposições
privatizantes federais seguiu se efetivando de modo a prevalecerem às
estratégias do Estado provedor direto, sendo o aprimoramento destas estratégias a
expectativa da escola, no tocante à melhoria da gestão (FREITAS, 1998, p. 40,
grifos nossos).
Apontamos como limites também os atrasos nos fornecimentos das diárias pela
Secretaria de Educação de Recife e os atrasos nas disponibilizações das bolsas pelo MEC aos
orientadores de estudos concomitantemente, que incidiu no desejo dos orientadores de estudos
aderirem ou permanecerem no Pnaic:
Não é fácil não, administrar um grupo de 58 orientadores no primeiro ano, 47 no
segundo e depois baixou para 42 no segundo aí baixou, no último ano 37, mas
desistiram no meio do caminho aí a gente teve que reorganizar as turmas entendeu?
Por conta de motivos pessoais mesmo. Mas era um esforço. Mas outro município
tinha 3 orientadores, outro 5 orientadores, poxa 10. Recife era, eu acho que Recife
era para ter um reconhecimento. Pelo esforço, apesar... aí o pessoal fala dos pesares,
tem outros entravesinhos, mas são coisas que esta em todas as políticas. Que a gente
vai administrando, e que a gente enquanto rede não podemos falar em minunciais,
detalhes que são próprio da rede (Representante local 1).
124
Vejamos que o grupo de orientadores de fato foi reduzindo, o que necessitou
reorganizar as turmas em consequência.
Tivemos ainda como limite do MEC a falta de disponibilização pela legislação de
instrumentos de acompanhamento nas ações da rede, mas que se desdobrou na centralização
da responsabilidade de obter a meta de se alfabetizar na idade apenas nos professores, se
configurando com maior intensidade em monitoramento. O MEC disponibilizou o SisPActo
como instrumento de acompanhamento, mas que se caracterizou pelas falas das entrevistas
como controle principalmente dos professores alfabetizadores.
Outro limite da contrapartida ofertada pelo município foi ausência de fornecimento
da alimentação dos professores alfabetizadores em Recife, mas em contraponto o município
realizou várias ações para além do que estava previsto na legislação. Duas dessas ações,
extremamente importantes, diga-se de passagem, foram o acolhimento das ações de formação
do Pnaic pela Divisão de Alfabetização e Letramento e a outra foi a alocação dos prédios das
formações dos professores alfabetizadores.
Essa última ação ultrapassou as expectativas da colaboração, pois como observamos
nos trechos das entrevistas, a Secretaria de Educação de Recife tentou ao longo dos 3 (três)
anos se adequar às necessidades dos docentes cursistas.
Os dados de pesquisas mostraram como um fator muito positivo a questão da bolsa
não ser decisiva para a adesão/ou permanência dos professores alfabetizadores e orientadores
de estudos.
Outra questão que permeou principalmente as falas dos que implementaram o Pnaic
a nível local foram as contribuições na aprendizagem dos alunos e professores. Algumas falas
expressam que
Assim, na, na questão pedagógica foi bem legal eu mesmo aproveitei muito até hoje
eu ponho em prática algumas coisas que eu vi lá. né?. E, e os livros também viraram
material de pesquisa pra mim (Professora alfabetizadora 2).
O positivo foi que a gente aprendeu muito. Foi muito bom, apesar de todo o cansaço.
[...]. Aí assim, foi algo assim que foi bom, eu não deixei de participar, aprendi muita
coisa (Professora alfabetizadora 1).
De modo geral, os efeitos decorrentes da falta de comprometimento das instâncias
governamentais, principalmente a União e o estado, exigiram maior comprometimento dos
sujeitos locais, professores alfabetizadores e orientadores de estudos na implementação do
Pnaic em Recife.
125
Dessa forma, nessa colaboração na implementação do Pnaic em Recife, nos pareceu
visível existir diferentes níveis de autonomia, mas
A diferença de graus de autonomia não significa redução de importância para as
instâncias que detêm menor autonomia. É comum afirmar-se que o município é a
instância mais importante, pois é aí que, concretamente, vivem as pessoas
(SAVIANI, 2010, p. 383).
Com isso, nessa seção podemos compreender que a concepção de colaboração
impressa nas falas dos sujeitos locais aponta a forte presença do sistema de monitoramento
disponibilizado pelo MEC, o Sispacto. Pois ao invés de acompanhamento, o MEC, que como
vimos se colocou na função de articulador das responsabilidades que eram sobretudo dos
estados e municípios, na sua legislação, orientou que esses entes acompanhassem as ações nas
redes, entretanto indisponibilizou assistência aos orientadores de estudos e aos professores
alfabetizadores que estavam implementando o Pnaic na escola, além de sabermos que ao
Sispacto estava atrelado o recebimento das bolsas do governo federal.
Nesse caminho, os municípios são estruturas dos estados e da União, e
consequentemente eles permearam as três instâncias federativas. Assim, vimos que mesmo
diante de uma frágil pactuação, o município de Recife ainda se mostrou solícito a alcançar a
meta onde atuou “simultaneamente nas três instâncias que, obviamente, se fortalecem
reciprocamente na medida em que se estreitam os laços de articulação que as unem em torno
de propósitos e interesses comuns” (SAVIANI, 2010, p. 383).
126
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A alfabetização foi uma preocupação recorrente para os formuladores políticos.
Estudiosos indicam que houve um desinteresse em garanti-la à população. Essa relação foi
apontada, também, na análise das entrevistas nessa dissertação, de forma que o Pnaic parte um
pouco dessa herança.
O Pnaic, que tem por objetivo assegurar que todas as crianças estejam alfabetizadas
até os oito anos de idade, ao final do 3º ano do ensino fundamental, requer o compromisso
formal assumido pelos entes federativos.
O governo federal já havia lançado diversos programas e projetos, como o Pró-
Letramento, que foi pensado pela UFPE e que foi a referência para o MEC na formulação do
Pnaic. O Pró-Letramento partiu dessa ideia de colaboração, mas o Pnaic, segundo os dados
levantados, sistematizou as responsabilidades entre os entes. Um dos interesses que nos
instigou a traçar o Pnaic como objeto de pesquisa surgiu desse cenário em que este programa
reforça o compromisso dos entes.
Então, a nossa problemática decorreu de que o governo federal, que possui a função
redistributiva e supletiva, disponibilizou altos investimentos da União, via FNDE, no
Programa. O Pnaic é direcionado à etapa de responsabilidade dos municípios, sobretudo;
então, nos interessamos em entender até que ponto houve um efetivo exercício do Regime de
Colaboração, refletido, principalmente numa capital de Estado do Nordeste, região brasileira
de maior déficit na alfabetização.
Desse modo, importou-nos investigar as questões da colaboração na implementação
do Pnaic, ou seja, tivemos como objetivo analisar como se deu o processo de implementação
do Pnaic entre o período de 2013 a 2015, considerando o regime de colaboração na gestão
desse programa educacional. Dessa forma, o campo de pesquisa adotado foi o município de
Recife.
Para cercar nosso objeto, realizamos um levantamento da produção dos estudos que
tomavam o Pnaic como objeto em cinco bancos de pesquisas (Anped, Anpae, Scielo, BDTD e
Educere) entre 2015 até o fim de 2016. Os estudos mostraram que não existiu pesquisa que
tivesse o interesse em investigar o regime de colaboração na implementação numa capital
nordestina. Os estudos até o final de 2016 tinham como objetivo, em sua maioria, áreas como
formação, aprendizagem e alfabetização. Estes resultados reforçaram a necessidade dessa
pesquisa que teve como objetivo analisar como se deu o processo de implementação do Pnaic
127
entre o período de 2013 a 2015, considerando o regime de colaboração na gestão desse
programa educacional.
Durante a pesquisa, verificamos que o PMER, um dos documentos analisados, se
apresentou por suas metas e programas, expressou-se um contexto de adesão compatível com
a meta do Pnaic. Isso nos mostrou a disponibilidade do município quando da adesão ao Pnaic
de acordo com este plano.
No entanto, a análise dos demais documentos, os normativos, apontou a não
concretização de alguns pontos da parceria previstos na legislação do programa que eram
fundamentais para a implementação do Pnaic em Recife. Um exemplo foi a falta de
estruturação específica da equipe local no município. Outro ponto que está previsto nos
documentos normativos básicos do Pnaic e que não se efetivou foi a contribuição na
articulação entre o programa Mais Educação e as escolas, parceria mencionada pela portaria
disponibilizada pelo MEC como apoio na superação das barreiras nas ações do Pnaic nas
escolas pesquisadas. Ambos os exemplos eram de responsabilidade do estado e do município.
A propósito, o governo do estado de Pernambuco foi, de acordo com os dados da
pesquisa, um ente inexistente na parceria, tal como previsto nas portarias e resoluções do
Pnaic.
A contrapartida do município se efetivou na maioria dos pontos que estavam previstos
nas portarias de maneira prestativa, especialmente quando, na acomodação nas formações dos
professores alfabetizadores no período entre 2013 a 2015, a Secretaria de Educação de Recife
(na figura da equipe local) foi adequando o espaço às necessidades desses docentes.
Mas a participação do município se limitou às ações que precisavam de espaços de
diálogo com instâncias como a comunidade escolar, isso devido à legislação dessa parceria
disponibilizada pelo MEC que em vez de acompanhamento na implementação do Programa
privilegiou o monitoramento, como vimos por meio de dados. Sem contar com as orientações
que os orientadores de estudos recebiam nas formações da UFPE, que tinham por foco os
professores alfabetizadores, não as escolas, reforçando a intenção de monitoramento do Pnaic
em Recife, uma vez que não abrangia elementos do contexto em que o Programa vinha se
desenvolvendo.
Então, esta contrapartida do município foi limitada em decorrência mesmo das
ingerências que a UFPE e o MEC, enquanto responsáveis pelas deliberações e orientações das
formações até 2015, projetaram, além, é claro, como bem vimos, da falta de orçamento do
município, apontada na escolha, por exemplo, do ônibus dos orientadores de estudos no
percurso a Caruaru.
128
Nesse sentido, a colaboração do município, estabelecida na pactuação, se configurou
positivamente, no sentido mesmo de cooperação em vários pontos, que inclusive não estavam
previstos na legislação do Pnaic, como a alocação do prédio de formação dos professores
alfabetizadores em Recife.
Já as colaborações do MEC e da UFPE se efetivaram, de acordo com os dados,
sobretudo no que diz respeito à formação, principalmente, na oferta da formação, no
cumprimento do sistema de monitoramento. Já as bolsas disponibilizadas pelo MEC a todos
os membros da cadeia atrasavam repercutindo no andamento do Programa.
Essas bolsas cedidas pelo MEC estavam vinculadas ao cumprimento das obrigações
do município monitorado pelo Sispacto, um monitoramento que o MEC e a UFPE tinham
total acesso. A implementação das ações do Programa no município não contava com
acompanhamento e assistência às barreiras vivenciadas nas escolas; os orientadores de
estudos e os professores alfabetizadores não dispunham de espaço de diálogos sobre as
questões do Pnaic. Inclusive, o MEC indicou que nas escolas tivessem Conselho ou um
Núcleo de Alfabetização que se responsabilizasse e discutisse as políticas da rede de ensino
destinadas ao atendimento das crianças dos anos iniciais. Entretanto não foi relatada a
existência desses segmentos. Logo, muitas dessas barreiras que os impediam de executar
essas obrigações estiveram relacionadas a essa ausência de acompanhamento, que facilitasse
algum tipo de assistência.
O MEC definiu o acompanhamento do Programa via sistema de monitoramento, pelo
Sispacto, o que se mostrou, de certa forma, limitado dada a ausência de diálogo entre os
professores, a escola e os processos de formação. Desse modo, a parceria na implementação
do Pnaic em Recife se mostrou fragmentada entre o município, UFPE e MEC, dada a ausência
de espaços de diálogos, pois o MEC, pelas portarias e resoluções, optou por uma maior ênfase
no sistema de monitoramento como meio de comunicação.
Nesse sentido, verificamos ainda uma necessidade de uma maior sistematização da
colaboração na implementação do Pnaic em Recife, como apontamos na dissertação. Há
estudos que sinalizam essa fragilidade na instituição do regime colaboração na pactuação
entre os entes para implementação de programas educacionais, ficando visível a atuação da
União sobremaneira nas deliberações na pactuação.
Foi relevante a experiência na construção dessa dissertação em compreender que a
responsabilidade do poder local na colaboração esteve ligada à operacionalização do
Programa. Entretanto, sua participação superou as expectativas na pactuação para que o Pnaic
desse certo.
129
A construção dessa dissertação também vem cumprir um papel acadêmico, servindo
na busca por referência de um levantamento da produção que congregue os estudos sobre o
Pnaic bem como no estudo sobre a colaboração na implementação de um programa
educacional numa capital nordestina.
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143
APÊNDICE A – Levantamento da produção completo
BANCO
DE
DADOS
NIVEL
ACADÊMICO
ANO AUTOR TÍITULO
01 SCIELO
TCC 2014 Santos
Alfabetizar até o final do 3º ano: reflexões sobre a
proposta do pacto nacional pela alfabetização na
idade certa– PNAIC
02 SCIELO
Artigo 2015
Minatel;
Santos;
Guimarães
Avaliação dos professores no pacto nacional pela
alfabetização na idade certa (PNAIC)
03 SCIELO
Artigo 2015 Amaral
Formação continuada de professores: reflexões
sobre a participação no pacto nacional pela
alfabetização na idade certa
04 SCIELO
Artigo 2016 Frangella
Um pacto curricular: o pacto nacional pela
alfabetização na idade certa e o desenho de uma
base comum nacional
05 ANPAE
Artigo 2015 Souza
Atuação da coordenação pedagógica na
implementação do pacto nacional pela alfabetização
na idade certa/município de Cametá/PA.
06 ANPAE
Artigo 2015 Nascimento
O pacto nacional pela alfabetação na idade
certa (PNAIC): analisando a efetivação no
município de Camaragibe (PE)
07 ANPAE
Artigo 2014 Abreu e
Santos
Investigando concepções de formação
continuada no contexto do PNAIC
08 ANPAE
Artigo 2014 Luz;
Ferreira
Pacto nacional pela alfabetização na idade
certa: formação, avaliação e trabalho docente
em análise
09 ANPED
Artigo 2014 Texto não
disponível
Políticas para a alfabetização no Brasil: do
ensino fundamental de nove anos ao pacto
pela alfabetização até os oito anos de idade
10 ANPED
Artigo 2015
Sousa;
Nogueira,
Melin
Um cenário, duas técnicas: análise dos
pressupostos teóricos dos programas ALFA E
BETO E PNAIC
11 ANPED
Artigo 2014 Souza
A
formação no pacto nacional pela alfabetização
na idade certa (PNAIC)
12 ANPED
Artigo 2014 Hermes;
Richter
O
pacto nacional pela alfabetização na idade cert
a e o tempo
das infâncias na escola pública contemporânea
13 ANPED
Artigo 2016 Santos
A formação do professor alfabetizador e o
pacto nacional pela alfabetização na idade
certa
14 ANPED
Artigo 2016 Guidi;
Auada
A influência do pacto nacional pela
alfabetização na idade certa na formação
continuada dos professores paranaenses
15 ANPED
Artigo 2016 Korn;
Koerner
A produção científica sobre o pacto nacional
pela alfabetização na idade certa (PNAIC) e a
contribuição dessa formação aos professores
alfabetizadores sobre o sistema de escrita
alfabética (SEA)
144
16 ANPED
Artigo 2016 Correa
A voz das professoras alfabetizadoras no
pacto nacional pela alfabetização na idade
certa (PNAIC) em um município do estado de
minas gerais
17 ANPED
Artigo 2016 Loose;
Schwartz
Apropriações de concepções de leitura do
pacto nacional pela alfabetização na idade
certa
18 ANPED
Artigo 2016 Costa
Cadernos de formação do PNAIC em língua
portuguesa: concepções de alfabetização e de
letramento
19 ANPED
Artigo 2016
Conceição;
Menezes;
Rodrigues;
Silva e
Gonçalves
Contribuições e desafios do pacto nacional
pela alfabetização na idade certa
20 ANPED
Artigo 2016 Emilião;
Lontra
(Des) formação continuada de professores
no/do pnaic: a potência do encontro
subvertendo a lógica de homogeneização
21 ANPED
Artigo 2016
Islabão;
Jardim;
Nörnberg
Heterogeneidade em sala de aula
Entendimentos das Orientadoras de Estudo do
PNAIC
22 ANPED
Artigo 2016(a) Lima
O ensino da leitura de literatura no pacto
nacional pela alfabetização na idade certa
(PNAIC)
23 ANPED
Artigo 2016(b) Lima
O trabalho com a literatura infantil no pacto
nacional pela alfabetização na idade certa
(PNAIC)
24 ANPED
Artigo 2016 Lamêda
PNAIC e alfabetização científica: limites e
possibilidades de transformação de um curso
de formação continuada nas práticas docentes
de professores dos anos iniciais do ensino
fundamental em ciências
25 ANPED
Artigo 2015 Axer;
Rosário
PNAIC e suas traduções – desafios e
negociações envolvendo os processos
culturais do currículo
26 EDUCERE
Artigo 2013 Guidi;
Shimazaki
O pacto nacional pela alfabetização na idade
certa e
a influência na formação do professor
alfabetizador
27 EDUCERE
Artigo 2015 Winkeler;
Mantagute
A experiência da orientação no PNAIC 2014:
o que os relatórios manifestam
28 EDUCERE
Artigo 2015
Silva;
Veleda;
Mello
Concepções epistemológicas: uma reflexão
acerca dos processos formativos do PNAIC
29 EDUCERE
Artigo 2015
Silva;
Veleda;
Oliveira
Políticas públicas educacionais para a
formação docente e as contribuições dos
programas PNAIC e PIBID
30 EDUCERE
Artigo 2015 Lovato;
Maciel
A formação continuada de professores
alfabetizadores no Brasil, a partir das duas
últimas décadas: um olhar sobre o PROFA,
pró-letramento e PNAIC
145
31 EDUCERE
Artigo 2015 Winkeler
O pacto nacional pela alfabetização na idade
certa (PNAIC) e a formação continuada do
professor alfabetizador
32 EDUCERE
Artigo 2015 Furtado
Um estudo sobre a implementação do eixo de
formação continuada do pnaic para professores
alfabetizadores de turmas multisseriadas no
município de cametá-pa
33 EDUCERE
Artigo 2015
Garcez;
Pereira;
D’Andrea
Formação continuada de professoras e
professores alfabetizadores: saberes
experienciais e o PNAIC
34 EDUCERE
Artigo 2015 Arruda
A formação e o saber do professor
alfabetizador no pacto nacional pela
alfabetização na idade certa – pnaic, na rede
municipal de educação de aquidauana/ms
35 EDUCERE
Artigo 2015
Nascimento;
Hernandes;
Santos
Formação de professores leitores: um estudo
sobre o PNAIC
36 EDUCERE
Artigo 2015 D’Andrea;
Antunes
Caminhar para si...trilhar para o outro...
histórias de vidas cruzadas entre
alfabetizadoras do PNAIC
37 EDUCERE
Artigo 2015
Nascimento;
França;
Sabóia;
Girão
O processo de formação continuada do pnaic:
reflexões sobre a experiência
38 BDTD
Dissertação 2015 Tedesco
Formação continuada de professores: experiências
Integradoras de políticas educacionais – PNAIC e
PROUCA – para
Alfabetização no ensino fundamental de uma escola
pública
39 BDTD
Dissertação 2014
(b) Souza
A Formação Continuada do Professor Alfabetizador
nos Cadernos do Pacto Nacional Pela Alfabetização
Na Idade Certa (PNAIC)
40 BDTD
Dissertação 2015 Santos, N.
Entre o proposto e o almejado: da proposta do Pacto
Nacional Pela Alfabetização na Idade Certa às
Expectativas almejadas Pelos docentes participantes
41 BDTD
Dissertação 2014 Salomão A formação continuada de professores
Alfabetizadores: do pró-letramento ao PNAIC
42 BDTD
Dissertação 2016 Barletta (RE) Ensinando a alfabetizar: um estudo sobre os
livros de orientação pedagógica do PNAIC (2012)
43 BDTD
Dissertação 2015 Mélo
Interrogações sobre o Pacto Nacional na Idade
Certa e a Formação inicial do pedagogo na Paraíba:
“Compromisso, “adesão ao pacto,” na produção na
produção do professor alfabetizador.
44 BDTD
Dissertação 2015 Silva, L,. Tensões entre a retenção escolar e a progressão
continuada
45 BDTD
Dissertação 2015 Mindiate
Uma compreensão da alfabetização matemática
como política pública no pacto nacional pela
alfabetização na idade certa.
46 BDTD
Dissertação 2014 Manzano
Formação Continuada de professor alfabetizadores
do pacto nacional pela alfabetização na idade certa
(PNAIC) no município de São Paulo: proposições e
ações
47 BDTD
Dissertação 2015 Santos, C.
O papel do coordenador pedagógico no processo
formativo dos professores do ciclo de alfabetização:
o pacto nacional pela alfabetização na idade certa –
PNAIC.
48 BDTD
Dissertação 2015 Ferreira
O que os professores da rede pública estadual do
semiárido sergipano dizem sobre o PNAIC _ eixo
matemática
146
Palavras chaves
Local
da
pesquisa
Ref. Teórico metodológico
01 Alfabetização; Pacto nacional pela alfabetização na idade
certa; práticas pedagógicas. RS
Abordagem qualitativa no estudo
de caso, e entrevistas
semiestruturadas
02 Avaliação de professores. Pacto Nacional Pela
Alfabetização na Idade Certa. Formação continuada. PR Exploratório Descritiva
03 Formação continuada de professores. PNAIC.
Alfabetização. MG Relato de Experiência
04 Política curricular. Conhecimento. Direito RJ Análise Documental
05 Professores alfabetizadores; coordenador Pedagógico,
Formação PA
Abordagem qualitativa, por meio
de questionário
06 Política Educacional. PNAIC. Camaragibe. PE Abordagem qualitativa. Entrevista
semiestruturada
07 Formação em serviço; PNAIC; trabalho docente RJ ---------------------------
08 Políticas Educacionais; Formação Docente; Avaliações
Nacionais PA -------------------------------
09 Texto não disponível GO Texto não disponível
10 Alfabetização. Políticas Públicas de Formação de
Professores. PNAIC. Instituto Alfa e Beto MS
Análise da matriz teórica do
PNAIC
11 Formação continuada. Pacto Nacional Pela
Alfabetização na Idade Certa SC Materialismo histórico dialético
12 Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade
Certa; Linguagem oral e escrita; Tempo; Produção das infâ RS
Investigação documental pelo
pensamento de Edgar Morin
13 Didática; formação de professores SP análise documental
14 Formação continuada; Pacto Nacional pela Alfabetização
na Idade Certa; Professores PR
Questionário com questões pré-
estruturadas abertas e fechadas
15 PNAIC, Formação Continuada, Sistema de Escrita
Alfabética (SEA). PR Pesquisa documental
16 Alfabetização; Leitura; Escrita MG Análise documental e entrevistas.
17 Alfabetização; Leitura; Escrita ES Análise documental
18 Política de formação; Alfabetização; formação PR
Pesquisa qualitativa, estratégia de
questionário
19 Currículo; Alfabetização RJ A abordagem epistemológica
teóricometodológica
20 Heterogeneidade; formação continuada; orientadoras de
estudos do PNAIC PR
Relato de experiência, método de
análise temática
21 Ensino; Literatura; PNAIC ES Abordagem qualitativa, análise
49 BDTD
Dissertação
2016 Martins
Pacto nacional pela alfabetização na idade certa
(PNAIC): a educação como legitimação e
dominação social.
50 BDTD
Dissertação 2014 Silva, Maria
Formação continuada do professor alfabetizador: o
papel do orientador de estudo no processo
formativo do PNAIC
51 BDTD
Dissertação 2015 Silva,
Micaela
Aprendizagem social no jogo equilíbrio geométrico
(PNAIC): por uma analítica existencial do
movimento
52 BDTD
Tese 2015 Moraes Construção de práticas de alfabetização no contexto
dos programas alfa e Beto e PNAIC
53 BDTD
Tese 2015 Resende
Análises dos pressupostos de Linguagem nos
Cadernos de Formação em Língua Portuguesa do
Pacto Nacional Pela Alfabetização Na Idade Certa –
PNAIC
147
documental
22 Trabalho; Literatura; PNAIC ES Abordagem metodológica de
caráter qualitativo. Estudo de caso
23 Didática; formação de professores MG
Metodologia mista: pesquisas
qualitativas e quantitativas.
Questionários e Análise
qualitativa
24
Produção Curricular; Tradução; Política
JR Análise documental, teoria
discursiva.
25 Heterogeneidade; Orientadoras; PNAIC PR Relato de experiência, método de
análise temática
26 Formação continuada. Pacto Nacional pela Alfabetização
na Idade Certa. Alfabetização PR
27
Formação de professores; Alfabetização; Leitura RS
A abordagem desta pesquisa é
qualitativa, análise documental.
28 Formação Docente. Práticas Pedagógicas. Epistemologia RS Abordagem qualitativa e estudo
bibliográfico
29 Políticas Educacionais. Formação Inicial. Formação
Continuada. Ação Docente. RS Relato de experiência
30 Formação continuada. PROFA. Pró-letramento. PNAIC MG Análise documental.
31 Formação de professores. Alfabetização e letramento.
Professor iniciante PR
Abordagem qualitativa.
Entrevistas narrativas e
documentos para análise.
32
Formação continuada. PNAIC. Multissérie. Práxis PA
Abordagem teórico-metodológica
adota-se o materialismo histórico-
dialético
33 Formação continuada. Alfabetização. PNAIC. Saberes
docentes. PA Relato de experiência.
34 Formação docente. Alfabetização. Letramentos. Saberes PA Abordagem qualitativa. Análise
documental e bibliográfica
35
Formação de Professores. Professor Leitor. PNAIC SP Análise bibliográfica
36 PNAIC. Formação de Professores. (Auto) biografia. Diário
de Bordo. MS Relato de Experiencia
37 Formação de professores. Alfabetização. PNAIC. CE Relatos de experienciais.
38
Formação Continuada de Professores Programa Um
Computador por Aluno, Pacto Nacional pela Educação na
Idade Certa, Alfabetização, Tecnologias Digitais
RS Investigação qualitativa
exploratória
39
Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa.
Formação do professor alfabetizador. Ensino.
Aprendizagem. Desenvolvimento infantil
SC Materialismo Histórico Dialético
40 PNAIC; políticas educacionais para alfabetização e
formação continuada. SP Materialismo histórico dialético
41 Políticas educacionais; Pró-letramento; PNAIC; formação
continuada. PR Materialismo histórico dialético
42 Livros do PNAIC; leituras escolares; formação de
professores em serviço SP
Análise documental dos livros
didáticos
43 Políticas educacionais; formação docente; professor
alfabetizador PB
Estudo documento, feita numa
perspectiva foucaultiana na trama
do discurso..
44 Retenção Escolar; Políticas Públicas; Pacto Nacional pela
Idade Certa. PB
Questionário fechado, observação
livre, entrevista semi-estruturada.
Abordagem qualitativa.
45 Políticas Públicas. Educação. Educação Matemática.
Alfabetização Matemática. PNAIC PR
Documentos oficiais, fontes
bibliográficas, e história oral
temática, com entrevistas.
148
46 Formação continuada de professores alfabetizadores;
Secretaria de Educação Municipal de São Paulo; PNAIC SP
Abordagem qualitativa. Análise
documental e entrevistas
47
coordenador pedagógico; alfabetização matemática;
PNAIC;
aprendizagem do professor; formação permanente
SP
Abordagem qualitativa.
Pesquisa documental e
bibliográfica
48
Formação, Mudança, Professor dos anos iniciais do Ensino
Fundamental; Ensino de Matemática, Prática Pedagógica;
PNAIC.
SE
Abordagem quantitativa e
qualitativa. Questionário e
entrevistas semiestruturadas.
49 Banco Mundial. Igualdade de Oportunidades.
Emancipação da Classe Trabalhadora. CE
Pesquisa documental e
bibliográfica apoiada no eixo
teórico marxista.
50 Formação continuada. Alfabetização. Orientador de
estudo. Professor alfabetizador. Estratégias formativas. PE
Abordagem qualitativa. Análise
documental. Questionários e
entrevistas
51 Jogo; Aprendizagem Social; Comunicação Corporal;
Escola; PNAIC. PB
Abordagem descritiva e analítica,
com abordagem qualitativa.
Estudo de caso.
52 Alfabetização. Letramento. Práticas docentes. Saberes
docentes PE
análise qualitativa documental;
Materialismo histórico dialético
53 PNAIC. Linguagem. Alfabetização. Letramento. Escrita.
Formação de professores SP
Princípios e procedimentos do
Paradigma Indiciário, proposto
por Ginzburg
149
APÊNDICE B
ROTEIROS DE ENTREVISTAS
Equipe Local
Dados de identificação:
Instituição: _____________________________________________________
Entrevistado:____________________________________________________
Cargo/função atual (PNAIC) _______________________________________
Sexo: □ Masc. □ Fem.
Faixa etária:
□ até 25 anos □ de 26 a 35 anos □ de 36 a 45 anos □ acima de 46 anos
Formação profissional:
Graduação – Área: _____________________________ Ano de conclusão:____________
Pós-Graduação – Área: _____________________________ Ano de conclusão: _______
Tempo de atuação na área de educação:
□ até 5 anos □ de 5 a 10 anos □ de 11 a 20 anos □ mais de 21 anos
Questões abertas:
1. Você pode iniciar falando um pouco sobre a importância do PNAIC?
2. De que maneira se asseguram a questão do espaço físico e material de apoio adequados
para os encontros presenciais da formação?
3. Você tem conhecimento sobre a forma de seleção dos orientadores de estudo na rede de
ensino de Recife?
4. Você tem conhecimento das atividades de gerenciamento e monitoramento para a
implementação das ações do Pacto na rede Recife?
150
5. O município de Recife tem cumprido com suas obrigações de garantir a participação
dos professores alfabetizadores de sua rede de ensino nas atividades de formação, sem
prejuízo da carga-horária em sala de aula, custeando o deslocamento e a hospedagem,
sempre que necessário?
6. Como vem sendo feita a assistência técnica às escolas com maiores dificuldades na
implementação das ações do Pacto e na obtenção de resultados positivos de
alfabetização? Como o MEC tem se colocado?
7. Você tem conhecimento de como vem ocorrendo a concessão de bolsas de apoio para
incentivar a participação dos orientadores de estudo e dos professores alfabetizadores
nas atividades de formação nas redes de ensino que aderirem às ações do Pacto? Se há
problemas, você nota se isso impacta no processo de formação?
8. De que forma vem ocorrendo o fornecimento e distribuição dos materiais didáticos,
literários, jogos e tecnologias na rede de Recife?
9. Quais foram os desdobramentos ocorridos após a descentralização para os municípios
da distribuição destes materiais?
10. Você tem conhecimento de algum tipo de estímulo oferecido para o reconhecimento
das escolas que alcançam as metas ?
11. Como você percebeu a autonomia na implementação das ações do PNAIC ?
12. Como ocorrem os momentos de encontros nas escolas para tratar da alfabetização ?
151
ROTEIRO DE ENTREVISTA
Universidade Federal de Pernambuco
Dados de identificação:
Instituição: _____________________________________________________
Entrevistado:____________________________________________________
Cargo/função atual (PNAIC) _______________________________________
Sexo: □ Masc. □ Fem.
Faixa etária:
□ até 25 anos □ de 26 a 35 anos □ de 36 a 45 anos □ acima de 46 anos
Formação profissional:
Graduação – Área: _____________________________ Ano de conclusão:____________
Pós-Graduação – Área: _____________________________ Ano de conclusão: _______
Tempo de atuação na área de educação:
□ até 5 anos □ de 5 a 10 anos □ de 11 a 20 anos □ mais de 21 anos
Questões abertas:
1. Você pode iniciar falando um pouco sobre a importância do PNAIC?
2. Como ocorre a gestão acadêmica e pedagógica do curso de formação?
3. De que forma é realizada a seleção dos formadores que ministrarão o curso de
formação aos orientadores de estudo?
4. Que tipo de interação acontece entre o MEC, a IFs e o município de Recife para a
realização da formação?
5. De que maneira se asseguram a questão do espaço físico e material de apoio adequados
para os encontros presenciais da formação?
152
6. Você considera que há uma boa parceria entre a IF e a gestão municipal no que diz
respeito ao processo de formação do PNAIC? Pode dar exemplos?
7. Você tem conhecimento sobre a forma de seleção dos orientadores de estudo na rede de
ensino de Recife?
8. Você tem conhecimento de atividades de gerenciamento e monitoramento para a
implementação das ações do Pacto na rede Recife?
9. O município de Recife tem cumprido com suas obrigações de garantir a participação
dos professores alfabetizadores de sua rede de ensino nas atividades de formação, sem
prejuízo da carga-horária em sala de aula, custeando o deslocamento e a hospedagem,
sempre que necessário?
10. Como vem sendo feita a assistência técnica às escolas com maiores dificuldades na
implementação das ações do Pacto e na obtenção de resultados positivos de
alfabetização? A IF tem sido chamada para colaborar nesse processo?
11. Você tem conhecimento de como vem ocorrendo a concessão de bolsas de apoio para
incentivar a participação dos orientadores de estudo e dos professores alfabetizadores
nas atividades de formação nas redes de ensino que aderirem às ações do Pacto? Se há
problemas, você nota se isso impacta no processo de formação?
12. De que forma vem ocorrendo o fornecimento e distribuição dos materiais didáticos,
literários, jogos e tecnologias na rede de Recife?
13. Quais foram os desdobramentos ocorridos após a descentralização para os municípios
da distribuição destes materiais?
14. Você tem conhecimento de algum tipo de estímulo oferecido para o reconhecimento
das escolas que alcançam as metas?
153
15. ROTEIRO DE ENTREVISTA
Ministério da Educação (MEC)
Dados de identificação:
Instituição: _____________________________________________________
Entrevistado:____________________________________________________
Cargo/função atual (PNAIC) _______________________________________
Sexo: □ Masc. □ Fem.
Faixa etária:
□ até 25 anos □ de 26 a 35 anos □ de 36 a 45 anos □ acima de 46 anos
Formação profissional:
Graduação – Área: _____________________________ Ano de conclusão:____________
Pós-Graduação – Área: _____________________________ Ano de conclusão: _______
Tempo de atuação na área de educação:
□ até 5 anos □ de 5 a 10 anos □ de 11 a 20 anos □ mais de 21 anos.
Questões abertas:
1. Você pode iniciar falando um pouco sobre a importância do PNAIC?
2. Como ocorre a gestão acadêmica e pedagógica do curso de formação?
3. De que maneira se asseguram a questão do espaço físico e material de apoio adequados
para os encontros presenciais da formação?
4. Você considera que há uma boa parceria entre a IF e a gestão municipal no que diz
respeito ao processo de formação do PNAIC? Pode dar exemplos?
5. Você tem conhecimento de atividades de gerenciamento e monitoramento para a
implementação das ações do Pacto na rede Recife?
154
6. O município de Recife tem cumprido com suas obrigações de garantir a participação
dos professores alfabetizadores de sua rede de ensino nas atividades de formação, sem
prejuízo da carga-horária em sala de aula, custeando o deslocamento e a hospedagem,
sempre que necessário?
7. Como vem sendo feita a assistência técnica às escolas com maiores dificuldades na
implementação das ações do Pacto e na obtenção de resultados positivos de
alfabetização? A IF tem sido chamada para colaborar nesse processo?
8. Você tem conhecimento de como vem ocorrendo a concessão de bolsas de apoio para
incentivar a participação dos orientadores de estudo e dos professores alfabetizadores
nas atividades de formação nas redes de ensino que aderirem às ações do Pacto? Se há
problemas, você nota se isso impacta no processo de formação?
9. De que forma vem ocorrendo o fornecimento e distribuição dos materiais didáticos,
literários, jogos e tecnologias na rede de Recife?
10. Você tem conhecimento de algum tipo de estímulo oferecido para o reconhecimento
das escolas que alcançam as metas?