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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
FACULDADE DE ECONOMIA
CURSO DE GRADUAÇÃO EM ECONOMIA
JOÃO GABRIEL ROSAS VIEIRA
INVESTIMENTO PÚBLICO, CICLOS POLÍTICOS E INTERAÇÃO ESPACIAL NOS
MUNICÍPIOS DO ESTADO DA BAHIA.
SALVADOR
2013
JOÃO GABRIEL ROSAS VIEIRA
INVESTIMENTO PÚBLICO, CICLOS POLÍTICOS E INTERAÇÃO ESPACIAL NOS
MUNICÍPIOS DO ESTADO DA BAHIA.
Trabalho de conclusão de curso apresentado ao
curso de Ciências Econômicas da Universidade
Federal da Bahia como requisito parcial á
obtenção do grau de Bacharel em Economia.
Orientador: Prof. Dr Gervásio Ferreira dos Santos
JOÃO GABRIEL ROSAS VIEIRA
INVESTIMENTO PÚBLICO, CICLOS POLÍTICOS E INTERAÇÃO ESPACIAL NOS
MUNICÍPIOS DO ESTADO DA BAHIA.
Trabalho de conclusão de curso apresentado ao curso de Ciências Econômicas da
Universidade Federal de Bahia como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em
Economia.
Aprovada em 09 de abril de 2013.
Orientador: ___________________________________________
Prof. Dr. Gervásio Ferreira dos Santos
Faculdade de Economia da UFBA
____________________________________________
Prof. Dr. André Luís Mota dos Santos
Prof. da Faculdade de Economia da UFBA
_____________________________________________
Prof. Dr. Gisele Ferreira Tiryaki
Prof. da Faculdade de Economia da UFBA
AGRADECIMENTOS
Primeiramente gostaria de agradecer a Deus pelo dom da vida e pela minha família.
Agradeço a minha mãe, Mara Elisa Rosas Vieira, por tudo que me ensinou e pelas orações
que fez e até hoje faz por mim. Agradeço também as minhas avós, em especial, Railda de
Assis Rosas, pelas orações que fez por mim.
Agradeço ao meu orientador, o professor Gervásio Ferreira dos Santos, pela oportunidade
oferecida na pesquisa e por sua paciência e conselhos.
Agradeço aos meus amigos do CDA pela amizade e companheirismo que levarei para o resto
da minha vida.
Por fim, agradeço a todos os professores, colegas e funcionários da Faculdade de Economia.
Dedico este trabalho a memória do meu pai
Vitório Sérgio Pestana Vieira.
RESUMO
O objetivo desta monografia é analisar os fatores orçamentários, políticos e espaciais que
afetam o investimento público dos municípios do Estado da Bahia. A partir do contexto do
investimento público municipal, é possível observar que a execução orçamentária e os
problemas relacionados à capacidade de gestão são os principais condicionantes da elevação
desse gasto. Destaca-se também a análise espacial, onde a proximidade a um município
populoso revela-se um fator relevante na decisão dos municípios de investir. A literatura
aponta que, além de apresentar efeitos positivos no aspecto macroeconômico, o investimento
público municipal enquanto gasto público descentralizado é mais eficaz em termos de bem
estar na alocação dos recursos. No entanto, tal gasto está sujeito a efeitos de transbordamentos
entre as jurisdições, o que evidencia o efeito do espaço sobre as decisões econômicas. A
estrutura do banco de dados permite um acompanhamento longitudinal dos municípios ao
longo do tempo. Nesse sentido, o tratamento metodológico é feito mediante análise de dados
em painel. Os resultados obtidos mostram que as despesas com amortização, juros e encargos,
o resultado fiscal, o grau de dependência em relação às receitas de transferências, as despesas
com pessoal, a competição partidária, a participação do eleitorado, a fragmentação partidária,
a população e a distância a um município com mais de 100.000 habitantes são fatores que
influenciam o nível de investimento nos municípios.
Palavras-chave: Investimento Público. Municípios Baianos. Interação Espacial.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 – Participação dos Componentes de Despesa – 2002 – 2010..................................13
Figura 2 – RAP’s não Processados Inscritos..........................................................................15
Figura 3 - Evolução dos RAP’s não processados, por esfera de Governo (R$ mil)...............16
Figura 4 - Receitas de Transferências de Capital – Transferências de Convênios (R$ mil)...17
Quadro 1 – Obras de Saneamento Básico – PAC 2 por grupos de municípios, ministérios e
fontes de recursos....................................................................................................................19
Figura 5 - Investimento per capita nos anos 2000 e 2010 – (em R$)......................................24
Figura 6 - Investimento per capita (2010) x Log população....................................................26
Figura 7 - Investimento per capita (2010) x Distância a um município com mais de 100.000
habitantes..................................................................................................................................27
Quadro 2 - Investimento per capita (2010) x Log população...................................................41
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Quantidade de Municípios que solicitaram projetos executivos a Funasa para
Abastecimento de Água ou Esgotamento Sanitário para o PAC2............................................20
Tabela 2 – Quantidade de Obras do PAC 2 em que os municípios são proponentes por
eixo/estágio...............................................................................................................................22
Tabela 3 – Participação do Investimento Público Municipal (%) na despesa orçamentária
2006-2010.................................................................................................................................23
Tabela 4 – Estatísticas Descritivas...........................................................................................50
Tabela 5 – Matriz de Correlação entre variáveis selecionadas do modelo..............................51
Tabela 6 – Resultados Preliminares.........................................................................................53
Tabela 7 – Resultados Preliminares.........................................................................................55
Tabela 8 – Resultados Finais...................................................................................................57
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 9
2 CONTEXTO DO INVESTIMENTO PÚBLICO MUNICIPAL 12
2.1 OS PROBLEMAS QUE AFETAM EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA MUNICIPAL 13
2.1.1 O ritmo ofuscado do investimento público municipal 13
2.1.2 A questão dos restos a pagar 14
2.1.3 A importância dos convênios para os municípios 17
2.2 OS PROBLEMAS QUE AFETAM A CAPACIDADE DE GESTÃO 18
2.2.1 A dificuldade na elaboração de projetos 18
2.2.2 As restrições impostas pelas licenças ambientais 20
2.3 O INVESTIMENTO PÚBLICO MUNICIPAL NO ESTADO DA BAHIA 23
2.4 EXPOSIÇÕES FINAIS SOBRE O CONTEXTO DO INVESTIMENTO PÚBLICO 27
3 FUNDAMENTOS TEÓRICOS DO GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO 29
3.1 FUNDAMENTOS MACROECONÔMICOS DO INVESTIMENTO PÚBLICO 29
3.2 GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO E TRANSBORDAMENTOS ESPACIAIS 30
3.3 INVESTIMENTO PÚBLICO LOCAL E CONDICIONANTES POLÍTICOS 34
4 DADOS E METODOLOGIA PARA MODELAGEM EM PAINEL 38
4.1 DESCRIÇÃO DA BASE DE DADOS 38
4.2 MODELO ECONOMÉTRICO 39
4.3 MÉTODOS DE ESTIMAÇÃO 44
5 DETERMINANTES DO GASTO COM INVESTIMENTO NO ESTADO DA BAHIA 48
5.1 ESPECIFICAÇÕES DO MODELO ECONOMÉTRICO 48
5.2 ESTATÍSTICAS DESCRITIVAS 59
5.3 RESULTADOS ECONOMÉTRICOS 52
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS 59
REFERÊNCIAS 63
9
1 INTRODUÇÃO
Nos últimos anos, o Brasil apresentou um crescimento médio do PIB muito bom, acima de
4% ao ano. Grande parte desse crescimento se deve ao padrão de políticas econômicas que
vem sendo adotadas desde 2003. Dentre as políticas adotadas, estão as políticas de reajustes
reais do salário mínimo, o aumento dos gastos com fins sociais (Bolsa Família, Aposentadoria
Rural, LOAS1), a continuidade da política de solidez fiscal, redução considerável da Dívida
Líquida do Setor Público (DLSP), queda da taxa básica de juros da economia (Taxa SELIC) e
uma robusta quantidade de reservas internacionais. Outro fator que possibilitou este
crescimento foi o crescimento da renda do resto do mundo. Desse modo, foi possível que o
Brasil mantivesse uma boa trajetória de crescimento do PIB.
O Investimento foi um fator muito importante para o bom desempenho do Brasil no período
recente. Durante 20 trimestres (5 anos), o investimento cresceu mais rápido que o PIB. Mais
especificamente, de 2004 a 2008. A trajetória só foi interrompida com o desencadeamento da
crise financeira mundial em 2009. No entanto, grande parte desse aumento do investimento
foi comandado pelo setor privado, cuja natureza reflete um caráter induzido aos setores de
mineração, siderurgia, papel e celulose e petróleo e gás. A participação da administração
pública na Formação Bruta de Capital Fixo (FBKF) não ultrapassa o patamar de 3% do PIB.
Desse modo, o investimento público continua reduzido diante das necessidades que o país
apresenta.
No ciclo recente, não se configurou um padrão comandado pelo investimento. Este ciclo
deveria ser marcado pela diferenciação da estrutura produtiva e pela ampliação contínua da
infraestrutura. Neste caso, os investimentos públicos são aqueles com retorno econômico e
que se prestam à atividade empresarial, tais como no setor de energia elétrica, petróleo e gás,
rodovias, hidrovias, portos, aeroportos e saneamento. A presença do setor público, geralmente
ocorre por parte da união, por meio de garantias e de financiamento, contribuindo para reduzir
os riscos. Outro tipo de investimento público são aqueles que não apresentam retorno
econômico direto, tais como logística urbana, rede de hospitais, escolas etc. Neste caso, a
1 O Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social – BPC-LOAS, é um benefício da assistência social,
integrante do Sistema Único da Assistência Social – SUAS, pago pelo Governo Federal, cuja operacionalização
do reconhecimento do direito é do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS e assegurado por lei, que permite
o acesso de idosos e pessoas com deficiência às condições mínimas de uma vida digna.
10
presença do setor público é mais descentralizada e requer menos escala de capital. Portanto, o
padrão de investimentos públicos entre os entes federados difere de acordo com a natureza do
gasto a ser feito.
O que se verificou nos últimos anos em relação ao investimento público é que a esfera
governamental que mais investe é a municipal2. A importância dos municípios, no entanto,
contrasta com sua baixa base fiscal arrecadatória. Os principais impostos, taxas e
contribuições são arrecadados pela União e pelos Estados, o que evidentemente representa um
problema em termos de alocação de recursos na esfera municipal. Tais problemas são
parcialmente atendidos com o mecanismo das transferências governamentais, porém existem
diversas questões adicionais que também dificultam o aumento do investimento público nos
municípios. Uma destas questões é a dispersão bastante heterogênea dos gastos de
investimento dos municípios das diferentes unidades da federação. Sendo assim, existem
diferentes perfis de restrição ao investimento público dos municípios nos 26 estados
brasileiros.
O quadro do investimento público municipal no Estado da Bahia é preocupante. O gasto com
investimento dos municípios representa, em média, 7,3% da despesa orçamentária. O
problema de pesquisa que se coloca é: além dos determinantes tradicionais, existe efeito de
interação espacial no gasto público local de investimento nos municípios do Estado da Bahia?
Além deste, outro problema que se coloca é: qual o papel das variáveis políticas na
determinação dos investimentos municipais? Essas questões são poucos exploradas na
literatura sobre o tema. Desse modo, o objetivo desta monografia é analisar os fatores
orçamentários, políticos e espaciais que influem no desempenho do investimento público dos
municípios do Estado da Bahia. Para atingir esse objetivo será estimado um modelo
econométrico num painel não balanceado.
Além desta introdução, o trabalho é composto por mais cinco capítulos. No capítulo 2, é
realizada uma análise do contexto atual do investimento público municipal. O foco nesta parte
é verificar quais são os principais problemas relacionados à baixa execução do investimento
público municipal. Os principais elementos abordados são as questões relacionadas à
execução orçamentária e os problemas associados à capacidade de gestão da coisa pública. O
2 Ver Afonso e Junqueira (2009).
11
primeiro inclui diversos aspectos, dentre os quais, os Restos a Pagar (RAP) como o mais
importantes deles nos últimos anos. O segundo inclui aspectos como a dificuldade na
elaboração de projetos como empecilho para alavancar a captação de recursos para investir. É
feita também uma análise especial do caso baiano. Verifica-se que os municípios do Estado da
Bahia são os que menos gastam no país com investimento na sua despesa orçamentária. Ao
final do capítulo, o problema de pesquisa da monografia é estruturado com base nas
evidências discutidas.
No capítulo 3, é elaborado o referencial teórico que servirá de base para a realização da
pesquisa. Neste caso, a natureza do problema de pesquisa sugeriu alguns desafios
relacionados à estrutura teórica. Por contemplar três fatores (Orçamentário, Espacial e
Político) na análise do problema, o capítulo engloba os três recortes da literatura. No caso do
investimento público e a questão espacial, procurou-se analisar seus fundamentos
macroeconômicos a luz da obra de Keynes e a teoria sobre o gasto público descentralizado e
transbordamentos espaciais. Sobre os condicionantes políticos, existe uma vasta literatura
sobre o tema, cuja linha pesquisa central, Teoria do Ciclo Político de Negócios, se bifurca na
teoria dos ciclos orçamentários eleitorais e a teoria dos incentivos partidários. São mostrados
os principais trabalhos empíricos na área.
O capítulo 4 expõe a estrutura metodológica que servirá de apoio para o desenvolvimento
empírico do trabalho. Será apresentado o banco de dados utilizados no estudo e elaborado a
partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Em seguida, serão especificados e
definidos os procedimentos de estimação econométrica a serem adotados no trabalho. Devido
às características do banco de dados e do modelo econométrico, serão utilizados estimadores
para dados em painel: Mínimos Quadrados Ordinários Agrupado, Efeitos Aleatórios e Efeitos
Fixos.
No capítulo 5, são analisados os resultados empíricos da pesquisa, a partir das estatísticas
descritivas da amostra e dos resultados das estimações para dados em painel. Os resultados
serão gerados primeiro num painel com as variáveis orçamentárias, políticas e geográficas. O
padrão encontrado a partir das estimativas será comparado com o que preconiza a literatura.
12
No capítulo 6 serão apresentadas as considerações finais e possíveis desdobramentos da
pesquisa.
2 CONTEXTO ATUAL DO INVESTIMENTO PÚBLICO MUNICIPAL
Este capítulo apresenta alguns dos problemas que estão relacionados à baixa execução do
investimento público municipal. No Brasil não existe um consenso de quais são os fatores
principais que dificultam a execução do investimento público. Alguns fatores, entretanto, são
repetidamente citados, tais como os problemas relacionados à capacidade de gestão e os
problemas relacionados ao orçamento público. O estado da Bahia está entre os estados
brasileiros com piores indicadores de investimento público municipal. Este capítulo pretende
focar nessas três questões de forma a contemplar um quadro mais amplo.
A execução orçamentária é o instrumento utilizado pelos entes federados para definir como os
recursos que são arrecadados dos cidadãos por meio dos tributos (impostos, taxas, etc.) serão
aplicados em projetos e políticas públicas, visando o melhor atendimento de necessidades ou
de demandas da sociedade. Quanto à participação do investimento na execução orçamentária
dos municípios, é possível observar que este se manteve praticamente inalterado em um nível
baixo nos últimos anos. Além de estar abaixo do nível desejável, outros problemas dificultam
a realização de investimentos, sendo o mais relevante deles a questão dos restos a pagar. Os
restos a pagar se transformaram num ‘orçamento paralelo’ das administrações municipais em
que os atrasos na execução de despesas impedem uma execução orçamentária equilibrada.
Neste contexto, os convênios feitos pelos municípios são de fundamental importância para
aumentar os investimentos e vem apresentando um resultado significativo nos últimos anos.
Desse modo, verifica-se que o investimento público vem perdendo significância nas
administrações municipais e sua execução é afetada ainda por problemas de gestão pública.
Os problemas que afetam a gestão das administrações públicas municipais são muito amplos.
Neste Capítulo, além das questões gerais que dificultam a execução do investimento público,
serão destacadas as questões da elaboração de projetos e emissão de licenças ambientais. O
primeiro se constitui num grande problema, uma vez que faltam projetos que se enquadrem na
modalidade que discipline o uso do recurso público. O segundo vem sendo alvo de críticas
por parte de prefeitos, pois a demora na liberação das licenças ambientais acarreta aumento
dos custos e atraso no cronograma dos projetos.
13
Dentro desse contexto e dada à heterogeneidade do espaço brasileiro, será analisado o padrão
específico do investimento público dos municípios do estado da Bahia. Ao final do capítulo
serão levantados alguns problemas e respectivas hipóteses a serem testadas empiricamente em
um modelo econométrico.
2.1 OS PROBLEMAS QUE AFETAM A EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DOS
MUNICÍPIOS
2.1.1 Orçamento Público e Investimento Municipal no Brasil.
A administração pública municipal tem o dever de zelar pelos interesses da população local
dentro dos limites territoriais do município. Essa missão está se tornando cada vez mais difícil
devido às peculiaridades que envolvem o orçamento público municipal, dentre elas a rigidez
orçamentária e a dificuldade de arrecadação. A rigidez orçamentária atinge tanto os recursos
transferidos por meio de fundos setoriais quanto as obrigações de caráter constitucional. Por
outro lado, a dificuldade em aumentar o nível de arrecadação ocorre devido à ineficiência na
gestão e/ou pelas características estruturais de vários municípios. Essas peculiaridades fazem
com que o orçamento municipal não tenha capacidade de responder as demandas sociais.
O investimento público municipal deveria ser a variável chave, em termo de política
orçamentária, para alocação dos recursos. A figura 1 mostra a evolução dos principais
componentes de gasto que compõem a despesa orçamentária no período de 2002 a 2010 para
todos os municípios que enviaram seu balanço ao Tesouro Nacional.
Figura 1 – Participação dos Componentes de Despesa 2002-2010
Fonte: FINBRA/STN
14
É possível observar que os investimentos representam algo próximo de 10% de participação
na despesa orçamentária. A análise dos dados nos mostra que a composição do gasto mudou
muito pouco entre os anos de 2002 á 2010. A concentração da execução orçamentária em
gastos com pessoal e outras despesas correntes mostram a relativa perda de importância do
investimento público frente a outras despesas. Esse quadro é pouco desejável do ponto de
vista da qualidade da alocação dos recursos.
Além da perda de relevância do investimento público, outros problemas dificultam as
mudanças na execução orçamentária dos municípios. A legislação trabalhista e a estabilidade
de emprego no setor público impedem cortes de gastos significativos nas despesas com
pessoal (MENEZES, 2005). As despesas com a manutenção e funcionamento da “máquina
administrativa” (Outras Despesas Correntes) também estão muito correlacionados com o
tamanho do governo, o que dificulta sua redução. Por último, como o gasto é medido pelo
critério da competência3, a plurianualidade dos gastos com investimentos faz com que estes
ultrapassem o limite anual do orçamento. Isso tem gerado nos últimos anos um problema
difícil de administrar no que tange os restos a pagar4. Portanto, percebe-se que o investimento
público vem perdendo seu papel como eixo dinâmico nos orçamentos municipais.
2.1.2 A importância dos restos a pagar no orçamento público.
Os “Restos a Pagar” (RAP) correspondem às despesas que foram empenhadas e/ou liquidadas
em um determinado ano, mas não chegaram a ser pagas até o final do curso. Quando a
despesa é empenhada, liquidada e só falta ser paga, mas o ano termina antes que isso ocorra,
então temos o RAP processado. O termo “processado” é sinônimo de “liquidado”. Este é o
resto a pagar autêntico. Mas quando a despesa é empenhada e o ano termina antes que ela seja
inclusive liquidada, então surge o resto a pagar não processado. Este poderia ser descrito
como “restos a realizar”, uma vez que a despesa não foi liquidada. A rigor, a situação anterior
deveria ser a exceção. Na prática, contudo, tronou-se comum a ponto de se tornar um
orçamento paralelo.
3 Regime que considera ocorrido o fato gerador no período de sua realização, independentemente do efetivo
recebimento das receitas ou do pagamento das despesas. 4 Para mais detalhes ver Gobetti (2009).
15
O crescimento dessa rubrica nos últimos anos apresenta um padrão muito peculiar no Brasil.
A figura 2 mostra o percentual de inscrição por parte da união em RAP não processados por
categoria de despesas. Pode-se observar que os valores inscritos em RAP’s não processados5
concentram-se na categoria dos investimentos, inversões financeiras e outras despesas
correntes (SANTOS, 2010). Estes componentes apresentam maior grau de discricionariedade
pelos “ordenadores de despesas”. Este padrão reflete que consoante à baixa participação do
investimento público na execução das despesas orçamentárias, existe um volume imenso de
recursos nesta área que não chega nem a ser liquidado, o que acaba contribuindo para a
continuidade da baixa execução orçamentária do investimento. Dados do SIAFI6 mostram que
se 10% dos valores acumulados pela união referentes aos exercícios de 2007 á 2011 fossem
liquidados e pagos (R$ 16,5 bilhões), o valor seria quase igual ao total do investimento pago
por todos os municípios brasileiros no ano de 2009 (R$ 16,9 bilhões7).
Figura 2 – RAP’s não Processados Inscritos – valores acumulados alusivos aos exercícios de 2007-2011 (R$
mil) R
Fonte: SIAFI - STN/CCONT/GEINC
Valor atualizado com base no IGP-DI do Ano/2012
5 Excluem-se os RAP’s processados da análise uma vez que neste caso a liquidação já foi feita, embora em
alguns casos o pagamento não se concretize por falta de recursos em caixa ou por algum problema detectado no
processo de liquidação CNM (2011). 6 Sistema Integrado de Administração Financeira
7 FONTE: SIAFI - STN/CCONF/NUCOP e STN/COREM/GEREM (Consolidação das Contas Públicas).
16
Em documento recente divulgado pela Confederação Nacional dos Municípios (2011), foi
apontado que este é um problema atrelado ao princípio da anualidade do orçamento. Segundo
o documento, quando uma despesa autorizada no orçamento não é empenhada até o final do
ano, então automaticamente a despesa é cancelada e só pode ser executada se for
reintroduzida no orçamento do ano seguinte. Como muitas vezes o orçamento do ano seguinte
demora a ser votado, o governante, para fugir destas restrições, empenha a despesa de
qualquer forma e garante que no ano seguinte ela possa ser executada independentemente de
nova autorização legislativa. Esta prática acaba por invalidar a avaliação da execução
orçamentária por meio das despesas inscritas na lei orçamentária anual, criando um orçamento
paralelo para o gestor público (CNM, 2011).
Outro fato que concerne ao padrão dos valores inscritos em RAP’s não processados diz
respeito a sua forte concentração na esfera da União. A figura 3 inclui além da União, como já
foi visto acima, os Estados e Municípios no que diz respeito aos valores inscritos em RAP’s
não processados. Neste trabalho, a desagregação dos dados referentes aos RAP’s não
processados por esfera de governo e por categoria de despesa infelizmente se restringe à
união. Esta análise ainda não pode ser feita para estados e municípios.
Figura 3 – Evolução dos RAP’s não processados, por esfera de Governo (R$ mil)
Fonte: SIAFI - STN/CCONF/NUCOP e STN/COREM/GEREM
Valor atualizado com base no IGP-DI do Ano/2009
17
A figura reforça a hipótese de que a união concentra a inscrição em RAP’s não processados.
Em 2009, atingiu o patamar de 80% dos restos a pagar inscritos. Grande parte desses valores
inscritos deveria ser liquidada como investimentos. Como uma parcela dos investimentos
locais é financiada por recursos aportados pelo Governo Federal por meio de transferências
voluntárias (convênios e contratos de repasse), isto reduz a capacidade das administrações
municipais de aumentar a execução dos investimentos.
2.1.3 A importância dos convênios para os municípios
As verbas repassadas aos municípios através das transferências voluntárias são fundamentais
para que os entes da federação realizem obras e executem programas governamentais. Estes
repasses não estão previstos em lei e dependem da realização de convênios ou contratos de
repasse entre os municípios, estados e o Governo Federal. No caso dos municípios, é comum
que os repasses ocorram através de convênios. A figura 4 mostra a evolução dos repasses aos
municípios por parte da União e dos Estados. No caso da união, o crescimento dos repasses
foi de 405%. Isso corrobora a hipótese de que a união vem reconhecendo o caráter
descentralizado do investimento público no Brasil8. O crescimento dos repasses por parte dos
estados cresceu cerca de 232%, assumindo um caráter importante na execução de
investimento de diversas prefeituras.
Figura 4 – Receitas de Transferências de Capital – Transferências de Convênios (R$ mil)
Fo
nte: SIAFI - STN/CCONF/NUCOP e STN/COREM/GEREM. Valor atualizado com base no IGP-DI do
Ano/2009.
8 Ver Afonso e Junqueira (2009).
18
Cabe ressaltar que da própria acepção do termo ‘convênio’, trata-se de um instrumento que
disciplina as obrigações e regras que devem reger as relações de dois ou mais partícipes que
tenham interesse em atingir um objeto comum, mediante a formação de uma parceria. O
convênio tem duração limitada e exige contrapartida. Por este motivo pode representar um
problema para o repasse dos investimentos. Isso porque muitos municípios iniciam projetos
com recursos próprios na expectativa de receber a contrapartida federal ou estadual, que
algumas vezes não ocorre. O que acaba acontecendo então é uma descontinuidade na
execução dos serviços, atraso do cronograma, aumento no custo inicialmente previsto e gastos
de investimentos que não são materializados em estoque de capital público.
A efetivação de um convênio envolvendo os municípios e a união pode passar por
dificuldades. Documentos de comprovação da situação fiscal e técnica são exigidos (Certidão
Negativa quanto a tributos federais, contribuições previdenciárias, contribuições para o FGTS,
regularidade no CADIN e etc). Se o município não estiver com a situação regularizada
perante esses documentos, estará impedido de contratar recursos da união por meio de
convênios (CNM, 2009). Desse modo, os convênios, mesmo apresentando um resultado
robusto nos últimos anos, também estão sujeitos a fatores que levam ao seu
contingenciamento.
2.2 O PROBLEMA DA CAPACIDADE DE GESTÃO
2.2.1 A dificuldade na elaboração de projetos.
A descentralização dos recursos públicos para despesas de capital é uma das alternativas do
Governo Federal de ampliar a sua participação diretamente na esfera local. Como visto
anteriormente, os convênios são a forma mais comum que disciplina o uso desses recursos
envolvendo a união e os municípios. Entretanto, além das dificuldades que envolvem o
simples fato de estar apto a receber tais repasses, que é a comprovação da situação fiscal e
técnica via apresentação de documentos, existe também a dificuldade em elaborar o projeto
ou plano de trabalho. Essas dificuldades atuam de forma direta na implementação de
investimentos e acabam por limitar a ampliação da execução orçamentária deste tipo de
despesa.
19
Grupos Quantidade Municípios % da população Ministério Fonte de Recursos
11 RMs* e RIDE/DF
Acima de 70 mil habitantes no N, NE e CO
Acima de 100 mil habitantes no S e SE
Entre 50 e 70 mil habitantes no N, NE e CO
Entre 50 e 100 mil habitantes no S e SE
Ministério das
CidadesFGTS e FAT
Ministério da
Saúde (FUNASA)OGU
Ministério da
Saúde (FUNASA)OGU3
486
224
4855 Abaixo de 50 mil habitantes
8%
60%
32%
1
2
A capacidade de gestão é um dos principais fatores que afetam o desempenho das
administrações públicas. Os municípios nem sempre possuem uma equipe técnica
especializada no desenvolvimento de projetos para a captação de recursos para investir. O
processo de seleção das obras para o Programa de Aceleração do Crescimento 2 (PAC 2) pode
ilustrar esta situação, uma vez que constitui-se num amplo programa de investimentos cujos
principais demandantes são os municípios.
O PAC e a segunda fase do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC 2) incorpora
investimentos nas mais diversas áreas. Estes investimentos estão divididos em seis grandes
eixos, quais sejam; transportes, energia, cidade melhor, comunidade cidadã, minha casa
minha vida e água e luz para todos. Uma característica central do programa é que os
principais executores serão os municípios. Dos 20.674 empreendimentos previstos, 14.034
serão executados pelos municípios9. Como existem muitas áreas e municípios para
investimento, a seleção dos projetos a serem executados é feita por subconjunto de áreas e
grupos de municípios. O processo de seleção pública para obras de saneamento do PAC 2, por
exemplo, envolveu categorias diferentes de municípios. A título de exemplo, o quadro 1
resume estas informações, indicando os perfis de municípios, o ministério gestor e a fonte de
recursos para as obras de saneamento.
Quadro 1 – Obras de Saneamento Básico – PAC 2 por grupos de municípios, ministérios e fontes de recursos10
Fonte: Governo Federal
Elaboração: Própria
No caso dos recursos oriundos do Orçamento Geral da União (não onerosos aos municípios) e
geridos pela Funasa, os municípios devem dispor de um plano municipal de saneamento e o
9 http://www.pac.gov.br/noticia/9bc71a27. Notícia Publicada em 17 de maio de 2012.
10 Convém ressaltar que, na parte da tabela que se refere a ministérios, nem todos os municípios de um
determinado grupo recebem recursos geridos por determinado ministério, apenas escolheu-se a maioria deles.
20
Região Solicitaram Projeto Total < 50 mi habitantes %
Centro Oeste 227 431 52,7%
Nordeste 1104 1622 68,1%
Norte 187 366 51,1%
Sudeste 501 1430 35,0%
Sul 656 1087 60,3%
Total 2675 4936
projeto. Para o caso dos municípios não terem condições de elaborar o seu projeto, a Funasa
financiará os projetos para as prefeituras. Para o Grupo 3, o número de prefeituras que não
conseguiram elaborar projetos próprios ou até mesmo já ter um pronto considera-se bem
elevado. A tabela 1 mostra essas informações segmentadas por região.
Tabela 1 – Quantidade de Municípios que solicitaram projetos executivos a Funasa para Abastecimento de Água
ou Esgotamento Sanitário para o PAC2.
Fonte: Diário Oficial da União (2011), IBGE (2011).
Elaboração: Própria
Os dados confirmam que a maioria dos municípios apresenta dificuldade de elaborar projetos
para captar investimentos da união. Do total de 4.936 municípios brasileiros com população
abaixo de 50 mil habitantes, 55% não tiveram capacidade ou tempo hábil para desenvolver o
projeto no prazo estabelecido. Na região Nordeste, por exemplo, esse percentual foi de 68,1%.
A implicação de não apresentar o projeto, neste caso, é a de só ser contemplado com os
recursos na segunda seleção de obras. O fato de não conseguir elaborar o projeto para os
editais das obras de saneamento é apenas um retrato desta situação do PAC 2. Outro problema
comum que afeta a execução do investimento público é a questão do licenciamento ambiental.
Estes prolongam o tempo de espera de execução das obras e acabam por prejudicar o prazo de
execução dos investimentos públicos.
2.2.2 As restrições impostas pelas licenças ambientais
O licenciamento ambiental é uma obrigação legal prévia à instalação de qualquer
empreendimento ou atividade potencialmente poluidora ou degradadora do meio ambiente.
Nos últimos tempos, tornou-se um dos temas mais controvertidos e menos compreendidos do
Brasil. As dificuldades para adequar às exigências da legislação de proteção ambiental
brasileira as necessidades de desenvolvimento têm sido tema de amplo debate. As principais
21
especificidades do problema são; as exigências burocráticas excessivas, a ausência de normas
claras, a inexistência de processo de avaliação ambiental estratégica integrada e etc.11
Nesse
sentido, muitos investimentos deixam de ser executados no prazo previsto, onerando o erário
público e prejudicando a população.
As exigências burocráticas decorrem de um conjunto de fatores que atuam de forma
desconexa, mas que atrasa a concessão das licenças. Fatores como o déficit de pessoal
qualificado nos órgãos de controle ambiental, a baixa qualidade dos relatórios e estudos de
impacto ambiental que são submetidos aos órgãos ambientais e a contaminação ideológica do
processo estão entre os fatores burocráticos. Caso que ocorre no Brasil é a fiscalização
ambiental ex-ante sem um acompanhamento rígido subsequente. Os órgãos ambientais
brasileiros concentram muitos esforços na avaliação prévia do impacto ambiental do
empreendimento, e uma vez emitida às licenças, a fiscalização raramente volta a ser realizada
(BRASIL, 2009). Isso muitas vezes não se traduz efetivamente em proteção ambiental.
A ausência de normas claras é identificada na questão da competência comum dos entes
federados para o licenciamento. A ausência de normas que disciplinem a competência dos
órgãos ambientais e as exigências cabíveis no processo de licenciamento pressiona os órgãos
ambientais. Segundo Mangabeira Unger, “como faltam critérios claros sobre o que se pode ou
não se pode fazer, sobram interpretações legítimas sobre qual é a medida correta em cada
caso” (BRASIL, 2009, p.10). As decisões dos órgãos ambientais muitas vezes são
interpeladas pelo Ministério Público provocando um conflito judicial. Ações que visem
minimizar conflitos entre os entes federados, nos atos de licenciamento ambiental, já vêm
sendo executadas12
. Dessa forma, o processo de licenciamento ambiental vem se tornando
num lócus da discricionariedade e retardando a execução de projetos de investimento.
Quanto à inexistência de processo de avaliação ambiental estratégica integrada, isso dificulta
as demandas de infraestrutura no país e as melhores opções para mitigar seus impactos
ambientais e socioeconômicos (BRASIL, 2009). A solução passaria por uma definição das
obras com melhor custo-benefício em seus componentes ambiental, econômico e social, ex-
ante ao processo de licenciamento ambiental. No que diz respeito ao campo econômico, o
11
Ver Secretaria de Assuntos Estratégicos - BRASIL (2009). 12
O projeto de Lei da Câmara (PLC) 1/10, visa minimizar a possibilidade de conflito entre os entes federados,
tornando o processo de licenciamento ágil e menos burocrático. Está apenas aguardando sanção presidencial.
22
Eixo/Situação Concluído Em Obras Em execução Em contratação Licitação de Obras Licitação de Projetos Ação Preparatória Total
Água e Luz para Todos 174 771 - 331 3 - 920 2199
Cidade Melhor 182 1558 38 2224 44 13 2487 6546
Comunidade Cidadã - 149 - 523 415 - 3956 5043
Minha Casa, Minha Vida 378 700 927 16 59 169 780 3029
Total 734 3178 965 3094 521 182 8143 16817
governo federal vem acolhendo desde 1996 os projetos que visem compor uma carteira
mínima de investimentos em áreas estratégicas. Essas carteiras são; Brasil em Ação, Avança
Brasil, Projeto Piloto de Investimento (PPI) e o Programa de Aceleração do Crescimento
(PAC). “Estas carteiras foram criadas para aumentar a velocidade de execução dos
investimentos prioritários, especialmente no setor de transportes” (BANCO MUNDIAL,
2009). A avaliação estratégica integrada depende, no momento, de maior diálogo entre as
áreas envolvidas na execução dos projetos.
O grau em que os três problemas afetam os investimentos municipais varia de acordo com a
magnitude do investimento a ser feito. Como os grandes investimentos requerem maior escala
de capital, como nas áreas de transporte e energia, normalmente afetam mais a união e os
estados. Os municípios são afetados principalmente nas obras que fazem parte do PAC 2,
devido aos investimentos em áreas como habitação, saneamento, mobilidade urbana,
cobertura de serviços sociais como saúde, educação, lazer, cultura e acesso a água e energia
elétrica.
Os dados da tabela 2 mostram a quantidade de obras para cada eixo do PAC 2 e o estágio em
que elas se encontram para as quais os municípios são os proponentes13
.
Tabela 2 – Quantidade de Obras do PAC 2 em que os municípios são proponentes por eixo/estágio.
Fonte: Relatórios Estaduais PAC 2 – 3° Balanço 2011-2014.
Elaboração: Própria
O PAC 2 foi iniciado em 2011 e compõe a segunda etapa do PAC. Nesta etapa, o objetivo é
disponibilizar mais recursos e ampliar parcerias com estados e municípios para a execução de
obras. Os números acima confirmam que a grande maioria dos empreendimentos que os
municípios são proponentes encontra-se num estágio de ações preparatórias, isto é, em fase de
estudo e ou licenciamento. Especificamente, 48,4%, ou seja, quase a metade ainda está no
‘papel’.
13
Os proponentes das obras foram filtrados em Municípios, Funasa e Fundo Municipal de Saúde.
23
O quadro em que se encontra a situação do investimento público municipal é ainda mais
preocupante se levarmos em conta a heterogeneidade espacial brasileira. Os municípios de
diferentes unidades da federação gozam de diferentes condições para execução do
investimento público. Na próxima seção faz-se um comentário sobre os municípios do estado
da Bahia e o seu menor ou maior destaque frente ás questões acima citadas.
2.3 O INVESTIMENTO PÚBLICO MUNICIPAL NO ESTADO DA BAHIA
O estado da Bahia possui 14 milhões de habitantes distribuídos por 417 municípios de forma
bastante heterogênea. Apenas sete municípios concentram 32% da população baiana
(Salvador, Feira de Santana, Vitória da Conquista, Camaçari, Itabuna, Juazeiro e Ilhéus). A
distribuição espacial da riqueza também é bastante irregular. Mesmo com o 6° maior PIB do
país, o estado abriga grande parte da população abaixo da linha de pobreza no semiárido e
uma relativa prosperidade no litoral e oeste irrigado.
Tabela 3 – Participação do Investimento Público Municipal (%) na despesa orçamentária 2006-2010.
Fonte: FINBRA/STN
Elaboração: Própria
2006 2007 2008 2009 2010 Média
Acre 17,0% 17,2% 20,7% 11,5% 10,4% 15,4%
Alagoas 11,0% 10,3% 6,3% 5,4% 5,9% 7,8%
Amapá 7,9% 9,2% 8,2% 6,5% 6,6% 7,7%
Amazonas 15,7% 11,4% 11,7% 7,1% 13,7% 11,9%
Bahia 8,0% 6,7% 8,6% 6,2% 7,0% 7,3%
Ceará 11,5% 9,4% 12,3% 8,9% 9,6% 10,3%
Espírito Santo 16,6% 17,3% 18,5% 12,0% 12,5% 15,4%
Goiás 9,8% 10,1% 13,1% 7,7% 8,8% 9,9%
Maranhão 14,9% 10,7% 15,5% 11,1% 9,5% 12,4%
Mato Grosso 14,7% 12,6% 17,6% 11,4% 9,9% 13,2%
Mato Grosso do Sul 12,9% 13,1% 15,8% 11,4% 12,1% 13,1%
Minas Gerais 13,0% 12,1% 14,7% 9,7% 10,3% 12,0%
Pará 11,8% 12,1% 15,0% 10,0% 11,2% 12,0%
Paraíba 8,8% 8,1% 10,2% 7,0% 8,4% 8,5%
Paraná 9,2% 9,4% 11,3% 6,4% 6,9% 8,7%
Pernambuco 8,1% 8,3% 9,8% 6,4% 7,1% 7,9%
Piauí 12,0% 11,7% 11,6% 8,7% 7,9% 10,4%
Rio de Janeiro 10,7% 9,6% 9,5% 4,6% 9,4% 8,7%
Rio Grande do Norte 11,2% 11,7% 13,5% 7,7% 8,2% 10,4%
Rio Grande do Sul 8,8% 9,3% 11,6% 7,3% 9,2% 9,2%
Rondônia 13,6% 12,7% 17,7% 9,7% 9,0% 12,5%
Roraima 20,0% 27,2% 27,0% 11,9% 10,1% 19,3%
Santa Catarina 13,4% 12,3% 15,6% 9,9% 11,6% 12,5%
São Paulo 10,4% 10,9% 13,1% 7,9% 8,8% 10,2%
Sergipe 7,6% 8,8% 11,6% 5,8% 4,0% 7,6%
Tocantins 15,0% 12,5% 12,9% 8,2% 12,0% 12,1%
Municípios por UF's
Participação do Investimento Público (%) na despesa
orçamentária
24
O quadro das finanças públicas, mais especificamente do investimento público municipal, é
ainda mais preocupante do que o caso brasileiro. A tabela 3 mostra a participação do
investimento público municipal na despesa orçamentária por unidade da federação.
Os municípios do estado da Bahia em sua totalidade apresentaram o pior desempenho em
relação aos demais entes da federação. O gasto com investimento dos municípios representa,
em média, 7,3% da despesa orçamentária. Além de ser baixo, o investimento público no
estado não demonstra sinais de mudança, uma vez que o índice manteve-se quase inalterado
entre 2006 á 2010. O investimento per capita ajuda a ilustrar esta situação do investimento
público municipal no Estado da Bahia.
A figura 5 mostra a distribuição espacial do investimento público per capita dos municípios
baianos nos anos de 2000 e 2010. Para fins de comparação, os valores foram corrigidos tendo
como referência o IGP-M/(FGV) cujo mês base foi julho de 2012.
Figura 5 – Investimento per capita nos anos 2000 e 2010 – (em R$).
Investimento per capita 2000 Investimento per capita 2010
Fonte: FINBRA/STN.
Elaboração: Própria.
25
É possível observar que houve uma pequena melhora no investimento per capita de 2000 á
2010. No entanto, os municípios em sua grande maioria ficaram situados numa faixa inicial
no intervalo entre zero e R$ 100,00 por habitante. Cabe ressaltar que nem todos os municípios
conseguem enviar seus balanços para que o Tesouro Nacional os consolide, o que prejudica a
análise.
A análise espacial confirma algumas disparidades regionais no Estado da Bahia em relação ao
investimento público. A região central do estado, mais conhecida como região semiárida,
ainda apresenta o menor investimento per capita do Estado da Bahia. Essa região é composta
por 265 municípios e 4 mesorregiões e ocupa 70% do território baiano. A população do
semiárido baiano convive há muito tempo com o isolamento e com peculiares condições
climáticas desfavoráveis. Uma grande quantidade de municípios nesta área manteve-se nesses
dez anos com investimento público per capita abaixo de R$ 100,00 no ano. Isso mostra que as
características estruturais da região podem atuar como um fator limitante da ação pública por
meio do investimento municipal. Uma das propostas de resolver esta situação seria o
investimento em infraestrutura previsto com a implantação da ferrovia oeste-leste, por
exemplo. O aporte desse investimento será feito em sua maioria com recursos do estado e da
união.
As regiões Sul e Extremo Oeste apresentaram uma melhora considerável no período. Alguns
municípios se situaram no limite superior do valor investido por habitante. O desempenho
pode estar ligado ao volume crescente de recursos disponíveis para transferências de capital
por parte da união e dos estados para esses municípios. A magnitude dos valores repassados
aos municípios cresceu substancialmente, o que aponta para o fato de que os municípios
destas regiões parecem sofrer menos com a dificuldade de captação de recursos para
investimento. No caso da região metropolitana de Salvador (RMS), este apresentou um
volume acima da média do estado. Cabe destaque para o município de Camaçari, na RMS,
que triplicou seu investimento per capita nos últimos dez anos.
A análise espacial dos fatores que afetam o investimento público dos municípios baianos traz
alguns resultados importantes. Os fatores que afetam o investimento variam espacialmente
dentro do estado da Bahia. Essa heterogeneidade implica que não existe um padrão
homogêneo que explique com precisão o comportamento do investimento público municipal.
26
Alguns padrões, no entanto, são possíveis de serem identificadas para o espaço investigado
(territórios municipais). Um destes é o fato de o investimento público nos municípios do
semiárido não apresentar mudanças significativas. Outro padrão é uma relativa estabilidade
deste indicador no litoral e na região norte do estado.
A figura 6 mostra a dispersão do investimento público municipal per capita no ano de 2010 e
sua relação com o tamanho do município (população). É possível observar uma tendência em
que os maiores valores investidos estão em áreas com maior população. A explicação
subjacente a esse fenômeno está relacionada ao fato de que municípios com economias mais
dinâmicas são mais populosos, o que obviamente repercute na capacidade de arrecadar por
parte do poder público. Por essa razão, considerando a possibilidade de interação espacial na
forma de spillover effects, a proximidade a um município populoso pode ser fator relevante na
decisão dos municípios de investir.
Figura 6 – Investimento per capita (2010) x Log população
Fonte: FINBRA/STN.
Elaboração: Própria.
De modo semelhante, as informações da figura 7 permitem visualizar a dispersão do
investimento per capita e sua relação com a distância a um município com mais de 100.000
habitantes.
27
Figura 7 – Investimento per capita (2010) x Distância a um município com mais de 100.000 habitantes
Fonte: FINBRA/STN.
Elaboração: Própria.
As informações da figura 07 permitem considerar que existe uma forte concentração de
municípios com baixos valores de investimento e cuja distância a um município com mais de
100.000 habitantes está concentrada num raio de 0 a 200 quilômetros. Isso implica na
necessidade de controlar nas equações econométricas sobre os determinantes da despesa com
investimento, a distância a um município polo e seus impactos sobre o gasto com
investimento público. Esses detalhes do investimento são pouco explorados na literatura
empírica, embora seja tratado teoricamente há muito tempo por autores como Tiebout (1956),
que será apresentado no próximo capítulo dessa monografia.
Nesse contexto, convém ressaltar a diversidade de fatores que atuam sobre o padrão do
investimento público dos municípios baianos. Apesar do desempenho fraco no comparativo
com as demais unidades federativas, alguns municípios baianos obtiveram melhora no
desempenho do investimento público per capita entre os anos de 2000 a 2010. Outros
municípios podem estar desfrutando do fato de estar próximo a um município polo, que são os
maiores municípios em termos populacionais, e que por isso investem mais por habitante. A
análise econométrica aprofundará essas questões.
2.4 CONSIDERAÇÕES FINAIS SOBRE O CONTEXTO DO INVESTIMENTO PÚBLICO
MUNICIPAL
A dimensão dos problemas que afetam a execução do investimento público municipal é muita
ampla. Apesar deste capítulo focar nas questões de natureza orçamentárias e relacionadas à
28
capacidade de gestão, outras variáveis como as de natureza política, partidos no governo e
aliança com esferas superiores por exemplo, também podem ter um poder explicativo sobre o
problema14
. Desse modo é preciso avaliar que fatores adicionais podem afetar as decisões de
investimento por parte dos agentes públicos.
O investimento público vem se tornando um resíduo do gasto público. Como o “espaço
fiscal” dos municípios é menor do que os demais entes federados existe uma dependência das
transferências de recursos da união. Essas transferências podem ser as de cunho legal ou as de
caráter discricionário. Nesse sentido, as demandas sociais se tornam muito mais ‘visíveis’ na
camada de governo mais próxima da população, como é o caso das prefeituras. Isto significa
que a pressão dos cidadãos pela qualidade dos serviços públicos essenciais (saúde, educação,
transporte e etc.) é muito mais explícita nos municípios, ente federado com a menor
capacidade de arrecadação.
Na dimensão administrativa do problema, referente à capacidade de gestão, a literatura aponta
que essa atinge a maioria dos municípios brasileiros, principalmente os menores. A captação
de recursos públicos e a execução do investimento são dois atributos difíceis de conciliar para
os municípios pequenos. Além das habituais dificuldades técnicas referentes a capital
humano, orçamento e tempo, surgem as dificuldades de cunho burocrático. Por outro lado,
surgem as questões legais referentes a licitações e licenciamentos que costumam atrasar o
cronograma de execução dos investimentos.
Diante do contexto acima, o problema de pesquisa que surge é: além dos determinantes
tradicionais, existe efeito de interação espacial no gasto público local de investimento nos
municípios do Estado da Bahia? Além deste, outro problema que se coloca é: qual o papel das
variáveis políticas na determinação dos investimentos municipais? Essas questões são pouco
exploradas na literatura empírica sobre finanças públicas locais. A hipótese levantada neste
trabalho é que a proximidade a um município populoso pode ser determinante na decisão de
investir dos municípios. No próximo capítulo será realizada uma revisão da literatura sobre o
tema. Um dos objetivos será a compreensão teórica de como os investimentos realizados por
uma jurisdição tem seus benefícios revertidos a jurisdições vizinhas. Isso caracteriza
economias externas no gasto público descentralizado. Os fatores políticos também são
14
Para somente gastos com pessoal ver GIUBERTI (2005). Para as demais despesas ver MENEZES (2005).
29
tratados na literatura, em especial, devido à trajetória crescente da dívida pública dos
governos subnacionais em alguns regimes federativos. O próximo capítulo detalhará mais o
assunto.
3 REFERENCIAL TEÓRICO
O objetivo deste capítulo é expor o referencial teórico-empírico que dará suporte à análise dos
efeitos de interação espacial entre os determinantes políticos no gasto público municipal com
investimentos. Além de uma revisão sobre os fundamentos macroeconômicos do papel do
investimento público, o capítulo descreve a literatura do investimento público enquanto gasto
público descentralizado e os transbordamentos espaciais. Serão expostos também os trabalhos
que tratam sobre o gasto público local e os condicionantes políticos e alguns trabalhos
empíricos sobre os temas acima citados.
3.1 FUNDAMENTOS MACROECONÔMICOS DO PAPEL DO INVESTIMENTO
PÚBLICO
Existe uma literatura pequena sobre o investimento público categorizado enquanto gasto
público local. Um dos grandes expoentes do investimento público como um todo foi a obra de
Keynes. Em contextos de grandes depressões, o autor defende o aumento dos gastos públicos
que acionasse o multiplicador de renda na economia, não diferenciando portanto a natureza do
gasto a ser feito. No entanto, em outros contextos Keynes introduziu o debate sobre a natureza
e a qualidade do gasto público15
. A preferência pelo investimento público decorre da
concepção de Keynes que o grande indutor das flutuações na economia é o investimento.
Desse modo, o investimento seria a melhor política fiscal para enfrentar as oscilações a longo
prazo.
As razões para a preferência do investimento público podem ser agrupadas em três cortes
analíticos: físico, financeiro e macroeconômico (AFONSO, 2010, p.61). O primeiro diz
respeito ao caráter físico, isto é, o seu impacto no estoque de capital. Na ausência de um ponto
de saturação do capital, o aumento desse capital torna-se fundamental para manter o padrão de
vida longo prazo. O segundo está associado à capacidade de o investimento público produzir
um retorno (via aumento de receita). Além deste benefício, o investimento não pressiona os
15
Ver AFONSO (2010).
30
gastos no futuro como por exemplo, os caso dos gastos em consumo (gastos correntes). O
terceiro corte refere-se aos efeitos do investimento sobre o nível de atividade econômica e de
emprego. Neste caso, o investimento público atuaria como suavizador das oscilações da
economia. Isso ocorreria devido ao fato de o investimento representar um importante
componente da demanda agregada.
Outro aspecto do investimento público e ressaltado por Keynes diz respeito ao seu caráter
historicamente descentralizado. Keynes atentou que a execução de grande parte dos
investimentos públicos britânicos era realizada de forma descentralizada: seja por serviços e
entidades autônomas, seja (sobretudo) por instâncias locais de governo. Observando que esse
era um traço típico e histórico da federação norte-americana, Keynes passou a observar no
estado unitário inglês e defendeu que houvesse um conhecimento e acompanhamento nacional
só dos gastos de capital (AFONSO, 2010, p.65-66).
A característica descentralizada do investimento é tratada pela perspectiva teórica da
economia do bem-estar dentro da tradicional teoria do federalismo fiscal, um subcampo das
finanças públicas. Tal teoria aborda a estrutura vertical do setor público. O investimento
público municipal enquanto, gasto local, pode ser então analisado no quadro das relações de
gasto entre os níveis de governo. Considerando uma alocação ótima de recursos, a teoria
aponta que o gasto descentralizado é mais eficaz em termos de ganho de bem-estar.
3.2 GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO E TRANSBORDAMENTOS ESPACIAIS
Wallace Oates (1998) defendeu a eficácia do investimento descentralizado para a efetivação
do bem-estar. A análise baseia-se na natureza dos ganhos advindos da descentralização fiscal.
Tais ganhos seriam oriundos das variações na demanda por bens públicos e nos diferenciais
de custos de produção de tais bens através das jurisdições. Os governos locais estariam mais
próximos da população e possuiriam maior conhecimento das preferências locais e dos custos
em relação ao governo central. No entanto, o modelo desenvolvido por Oates desprezou o
efeito dos transbordamentos dos benefícios e custos entre as jurisdições.
Charles Tiebout (1956) construiu seu modelo partindo da ideia de que o consumo de bens
públicos locais está sujeitos a economias externas. Desse modo, os custos e benefícios podem
31
ultrapassar o limite das jurisdições. Tiebout critica o método político de revelação das
preferências por bens públicos. O autor defende que o consumer-voter move-se para as
comunidades em que a oferta de bens públicos satisfaz as suas preferências. Apesar dos
pressupostos pouco realistas do modelo, este teve influência na literatura sobre finanças
públicas que trata de questões sobre os chamados efeitos de transbordamento (spillover
effects). A solução dada pela literatura partiria da utilização de instrumentos pelo governo
central tais como subsídios e outros, para que as jurisdições pudessem internalizar os
benefícios e custos dos investimentos das localidades vizinhas.
Tiebout foi o pioneiro na exploração das relações existentes entre o gasto público local e a
dinâmica espacial dos agentes econômicos. Em seguida, Oates e Brandford (1974) exploraram
as relações entre os serviços públicos prestados entre as jurisdições vizinhas e as implicações
em termos de bem-estar. Os autores se basearam na evidência empírica de uma espécie de
“exploração” envolvendo dois agentes locais vizinhos. Desse modo, considerando que os
indivíduos das comunidades suburbanas utilizam os serviços públicos providos por uma
cidade centro, e depois retornam às suas residências onde a tributação local é mais branda. A
questão central é buscar uma equalização da despesa per capita entre os residentes de
jurisdições vizinhas para evitar o problema do free-rider. A conclusão do trabalho está
centrada num redesenho da estrutura governamental para permitir ganhos de bem-estar aos
residentes de jurisdições vizinhas.
A partir da análise seminal de Tiebout, uma importante literatura no campo das finanças
públicas vem estudando a interação espacial na despesa pública local juntamente com
elementos de economia urbana. Essa área estuda a estrutura espacial urbana entre os
indivíduos e as organizações para entender as motivações econômicas, subjacentes à
formação, funcionamento e desenvolvimento das cidades16
. Dentro dessa estrutura são
inseridos os problemas relacionados às finanças públicas locais. A análise sobre a eficiência
dos governos locais vem sendo conjugada com a dos aspectos espaciais, em particular, os
efeitos de transbordamento do gasto público local. A compreensão dos canais de
transbordamento está entre os principais elementos de análise de linha de pesquisa.
16
Para um manual sobre o tema ver O’SULLIVAN (2003).
32
O efeito de transbordamento ocorre porque alguns gastos do governo local podem
impulsionar (efeito positivo) ou restringir (efeito negativo) as despesas públicas locais dos
vizinhos. O efeito de interação depende da característica do bem público que é objeto do
gasto. Quando os bens apresentam características complementares, normalmente a despesa
pública aumenta em mais de uma jurisdição. É o caso, por exemplo, de uma estrada que corta
duas localidades. No entanto, se os bens apresentarem atributos de concorrência, a despesa
pública aumenta em uma localidade e diminui em outra. No caso de serviços de saúde,
educação e habitação, por exemplo, se estes não forem uniformemente distribuídos entre as
jurisdições, pode haver incentivos para que a jurisdição com serviços menos atraentes aloque
seus recursos em outras funções. Desse modo, pode haver uma interação estratégica entre o
gasto local de duas jurisdições em que o resultado final gera externalidades e consolida um
padrão indesejável e abaixo do nível socialmente ótimo.
Weisbrod (1964) foi um dos pioneiros nesta área de pesquisa. O objetivo do autor foi verificar
como os efeitos de transbordamento educacionais dos distritos escolares locais afetam a
eficiência alocativa das jurisdições. Estes efeitos são interpretados como externalidade, já que
não são capturados na ocasião da formação do processo de decisão dos investimentos. O
trabalho do autor conclui que as despesas locais com educação oferecem benefícios a outras
comunidades, através da migração de população educada. Os benefícios surgem através do
aumento nas receitas fiscais devido aos ganhos crescentes de produtividade em função da
elevação nos índices de educação. O autor conclui que as despesas com educação são menores
em estados com altas taxas de migração para fora, o que confirma a hipótese de interação
espacial no gasto público.
Case et al. (1993) utilizaram uma amostra de 48 estados americanos no período de 1970 a
1985 para investigar como os gastos do governo interagem espacialmente com a despesa de
outros estados. A partir de uma modelagem econométrica espacial padrão17
, os autores
notaram que os transbordamentos de algumas despesas podem ser complementares e outras
substitutas. A partir da desagregação das categorias de despesas, como por exemplo, gastos
em saúde, serviços humanos, administração e rodovias, os respectivos efeitos de
transbordamento foram catalogados individualmente. Os resultados mostraram efeitos de
17
No caso deste estudo, foi utilizada uma matriz de pesos especiais especificada com base em características
demográficas. Para uma revisão dos modelos empíricos de interação estratégica entre os governos ver
BRUECKNER (2003).
33
vizinhança significantes, e que não existe uma categoria que domine isoladamente com
relação aos efeitos de transbordamento.
Apesar dos avanços nessa literatura, poucos trabalhos exploram a relação espacial do gasto
público local categorizado enquanto investimento público. A maioria dos trabalhos agregam
os itens de despesa orçamentária ou exploram os gastos por funções tais como, os gastos em
segurança, educação, saúde e etc. Isso ocorre em virtude de as estatísticas oficiais disponíveis
nos países não desagregarem tanto os dados. A implicação disso é que os trabalhos empíricos
não conseguem pormenorizar a análise por categoria de despesa e função simultaneamente.
Pereira e Sagales (2003) fornecem evidências sobre a existência de spillovers regionais na
formação bruta de capital local em dezessete regiões da Espanha. A partir de um modelo
VAR (vetor auto regressivo) para cada região espanhola, os autores identificaram os efeitos
de transbordamento do investimento público em cada região. A análise é baseada numa
função impulso-resposta associada a cada modelo VAR das regiões específicas. O objetivo
dos autores foi captar a resposta ao longo do tempo de choques no capital público formado na
própria região, bem como choques associados ao capital público instalado fora da região. Os
resultados econométricos da estimação sugeriam que, exceto para uma das regiões, o produto
regional é afetado positivamente pelas inovações no capital público fora dessa mesma região.
Os resultados sugerem que existem efeitos de transbordamento do capital público entre
regiões. Os autores também mostraram que existe um padrão de interação espacial entre as
regiões espanholas. As regiões localizadas na periferia da Espanha apresentaram efeitos de
transbordamento do capital público mais fortes do que os efeitos diretos do capital público da
região. Esse padrão geográfico dos transbordamentos revela que a acessibilidade das regiões
periféricas da Espanha depende criticamente do resto da rede de infraestrutura pública
instalada no resto do País.
O trabalho de Yu et al. (2011) investigam a hipótese de interação espacial no investimento
público entre as jurisdições chinesas. Assumindo o problema do free rider, no sentido de que
os governos locais incorporam as decisões de gasto de infraestrutura de seus vizinhos, o
trabalho introduz um modelo espacial simples, em que as despesas em investimento estão
sujeitas a um jogo estratégico. Os municípios estariam engajados em interações estratégicas
na determinação de quanto gastar no investimento. A partir de um banco de dados de corte
transversal relativos a 242 cidades chinesas no ano de 2005, os autores incorporaram
34
autocorrelação espacial na variável dependente de um modelo de regressão linear simples. Os
resultados indicam uma significante dependência espacial nos gastos com investimento. Além
disso, também foram efeitos significantes de variáveis demográficas, econômicas18
e as
dummies regionais.
3.3 INVESTIMENTO PÚBLICO LOCAL E CONDICIONANTES POLÍTICOS.
A literatura também aponta que os fatores de ordem política são fortes condicionantes do
gasto público local. As decisões de gasto deveriam, teoricamente, atingir o ótimo social. No
entanto, a economia política assumiu o planejador social como principio organizador da
economia do setor público. O impacto das decisões dos políticos (policymakers) em matéria
de política fiscal em geral relacionada ao investimento público tem sido amplamente
estudado. Existem duas linhas de pesquisa nessa área que auxilia na compreensão dos
determinantes políticos do gasto público; a teoria dos ciclos orçamentários eleitorais e a teoria
dos incentivos partidários. Os modelos dessa linha de pesquisa formam um subcampo da
teoria do ciclo político de negócios, linha de pesquisa que estuda o comportamento cíclico de
variáveis macroeconômicas como fruto do período eleitoral.
A teoria dos ciclos orçamentário-eleitorais ressalta a sensibilidade das variáveis de política
fiscal frente á vigência do calendário eleitoral. Os ciclos se caracterizam quando algum
componente de despesa do governo é induzido pelo processo eleitoral. Isso ocorre quando o
aumento nos gastos do governo ou reduções de impostos é motivado pelo desejo de reeleição
para o policymaker ou para o respectivo partido político. A literatura aponta como um
influente trabalho nessa linha de pesquisa, o que foi desenvolvido por Nordhaus (1975). O
autor descreve o comportamento ‘oportunista’ dos policymakers ao arbitrarem sobre as
variáveis macroeconômicas como, a taxa de desemprego e inflação, para obter a reeleição. Os
estímulos na economia ocorrem antes das eleições, de maneira a reduzir o desemprego no
curto-prazo, com o custo inflacionário desta política aparecendo apenas depois do período
eleitoral. O modelo é baseado em expectativas adaptativas onde agentes (eleitores) formam
suas expectativas de inflação com base no comportamento passado. Isto permite que a
defasagem entre o ajustamento das expectativas pelos eleitores e o tempo para que a política
macroeconômica tenha efeito seja uma ‘oportunidade’ explorada pelos policymakers.
18
Ver Tabela 3 do Artigo.
35
A teoria dos incentivos partidários coloca a ênfase dos ciclos políticos de negócios como fruto
das diferenças de ideologia e objetivos econômicos entre os grupos políticos. O trabalho de
Hibbs (1977) mostra a estimação de um modelo para verificar a existência de diferenças
partidárias na condução da política econômica e dos resultados macroeconômicos para os
Estados Unidos e Inglaterra. O modelo é aplicado num sistema econômico representado por
uma curva de Phillips com expectativas adaptativas, no qual os policymakers possuem
controle total sobre os instrumentos de política econômica. Os resultados indicaram que os
partidos mais ‘inclinados’ à esquerda produzem uma combinação com baixo desemprego e
orçamentos maiores, menos ênfase no equilíbrio e maior permissividade em relação á
inflação. Os partidos de direita por sua vez são voltados à taxação mais branda, inflação
baixa, orçamentos equilibrados e aceitam mais o aumento do desemprego do que a inflação.
Alguns estudos tem produzido evidência empírica sobre as duas vertentes da teoria do ciclo
politico de negócios. Tufte (1978) demonstrou através de pesquisa histórica que os
presidentes americanos consideram o calendário eleitoral na tomada de decisão sobre a
política fiscal. A pesquisa revelou a existência de movimentos sistemáticos nas políticas de
transferências de acordo com o calendário de eleições. A maioria dos períodos de recuperação
ocorreram entre outubro e novembro dos anos eleitorais. O autor também apresentou
evidências sobre o movimento cíclico de indicadores como o crescimento, desemprego e
inflação. Os resultados mostraram que essas variáveis são mais difíceis de se controlar
politicamente, uma vez que estão mais ligadas a economia real. O trabalho de Franzese (2002)
traz uma gama de trabalhos empíricos internacionais que pesquisaram sobre o tema.
Na literatura nacional, o trabalho de Cossio (1998) tenta explicar a postura fiscal dos estados
brasileiros com base nas características do sistema político de cada estado. O autor testa seis
elementos que explicam a postura fiscal dos estados; a existência de ciclos eleitorais,
participação da população no processo eleitoral, a fragmentação da representação política, a
orientação ideológica dos governantes, o grau de competitividade política, e a afinidade
partidária dos cargos do executivo entre os níveis de governo. Os dados são estimados num
painel que compreende os anos de 1985 a 1997, com a inclusão de variáveis dummy anuais
para captar algum impulso no gasto em anos eleitorais. Os resultados indicaram que os
primeiros três elementos se mostraram estatisticamente significante. Coube destaque para os
36
coeficientes da fragmentação partidária na assembleia legislativa e o grau de participação do
eleitorado.
Em trabalho semelhante, Nakaguma e Bender (2006) buscaram analisar o impacto da
promulgação da Emenda da Reeleição e da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre os ciclos
políticos orçamentários e sobre o desempenho fiscal dos estados brasileiros. Os resultados
foram estimados num painel de dados entre 1986 a 2002. Os resultados mostraram que a
emenda da reeleição implicou na elevação dos ciclos políticos devido às manipulações
oportunistas durante o período eleitoral. Além disso, também foi verificado que as diferenças
partidárias não influem de maneira relevante no comportamento fiscal dos estados.
Finalmente, os autores mostraram que a amplitude dos ciclos políticos diminui ao longo do
tempo. Esse resultado final pode ser atribuído ao amadurecimento das instituições
democráticas e do eleitorado, que com o tempo passa a ser capaz de identificar
comportamentos oportunistas da classe política.
Assim como na literatura sobre interação espacial e efeitos de transbordamento, poucos
trabalhos exploram as evidências empíricas dos determinantes políticos do investimento
público municipal categorizado enquanto gasto público local. Nessa linha de pesquisa, o
trabalho de Sakurai e Gremaud (2007) avalia se o comportamento das despesas dos
municípios paulistas está sujeito a fatores de ordem política. Os autores consideraram a
vigência do calendário das eleições municipais e a postura dos partidos políticos que
governaram tais instâncias administrativas, entre os anos de 1989 e 2001. As despesas com
investimento estão entre os itens das despesas. Os resultados apontaram que tais rubricas não
sofrem interferência de ciclos eleitorais. No entanto, existem diferenças no volume de
recursos investidos entre os partidos políticos.
O trabalho de Menezes (2005) utiliza informações fiscais sobre todos os municípios
brasileiros que enviaram os respectivos dados para o Tesouro Nacional entre 1997 a 2003. O
autor também utiliza a metodologia de dados em painel. Os resultados mostram que o grau de
competitividade política, a participação da população no processo eleitoral e a afinidade
partidária possuem poder explicativo sobre o nível de investimentos nos municípios. Um
aumento de um candidato por vaga na câmara dos vereadores aumentaria o gasto com
investimentos. Este resultado estaria ligado ao desejo da população em expressar sua demanda
37
por investimentos. Além disso, a coincidência entre o partido dos prefeitos e o partido do
Governo Central implicaria em um gasto adicional em investimentos.
Um destaque recente na literatura internacional é o trabalho de Goeminne e Smolders (2011).
Os autores investigam o impacto conjunto de vários determinantes políticos sobre os
investimentos em infraestrutura pública em municípios Flamencos19
. Para isso, utilizaram um
painel com 308 municípios de 1996 a 2006. Os resultados mostraram que o nível de
investimento em infraestrutura interagindo com o tamanho do município e a fragmentação da
representação política, explicam as decisões de investimento. Por outro lado, às coligações
partidárias afetam o nível de investimento de acordo com o número de membros associados às
coalizões do governo. Apesar de se tratar de um regime político diferente do Brasil20
, os
resultados revelaram que o investimento público local é fortemente dependente das
características politicas.
A análise conjunta de fatores de interação espacial e determinantes políticos do gasto em
investimento público é parte de uma literatura muito escassa sobre os determinantes dos
gastos públicos locais com investimento. As duas abordagens possuem características em
comum. Uma delas é a dificuldade em se obter dados desagregados a nível local. Este fato
restringe a eficácia dos métodos estatísticos e prejudica a análise. A outra similaridade advém
do fato de que tanto a decisão sobre investimento público local quanto os fatores políticos
possuem pouca participação popular. Apesar do esforço de disseminar informações ao
cidadão e de incorporar mecanismos que o aproximem da gestão pública, o tema é restrito a
um público de “técnicos”, o que torna as decisões de gasto público, teoricamente apresentado,
sujeitas a desvios em relação a um ótimo social. Diante desse contexto teórico apresentado
neste capítulo, verifica-se que existe na literatura uma boa base teórica e empírica para os
determinantes políticos e de interação espacial do investimento público. Desse modo, o
objetivo desta monografia é averiguar se existe efeito de interação espacial entre os
determinantes políticos no gasto público local de investimento nos municípios do Estado da
Bahia. Para atingir esse objetivo, será necessário obter uma base de dados sobre variáveis de
investimento para o Estado da Bahia e respectivos determinantes e aplicar procedimentos
econométricos adequados utilizando essa base, o que será feito no próximo capítulo.
19
Região Norte da Bélgica. 20
Na Bélgica o regime político é uma Monarquia Federal Constitucional.
38
4 DADOS E METODOLOGIA
O objetivo deste capítulo é descrever a estrutura metodológica para o desenvolvimento
empírico do trabalho. Desta forma, inicialmente serão apresentadas as bases de dados
utilizadas para extrair as informações estatísticas do trabalho. Em seguida, é exposta a
formalização do modelo adotado para estimar econometricamente os resultados. Ao fim, serão
expostos os métodos econométricos de estimação de dados em painel adotados no trabalho.
4.1 DESCRIÇÃO DA BASE DE DADOS
Os dados do trabalho contemplam diferentes aspectos sobre os municípios. O primeiro deles é
o aspecto referente às variáveis de natureza contábil-financeira. Para isso, foi utilizada a base
de dados FINBRA (Finanças do Brasil) fornecida pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
A FINBRA é construída com base nas contas encaminhadas anualmente pelos municípios que
devem encaminhar as contas à STN até dia 31 de abril do ano seguinte ao exercício fiscal. A
operacionalização dessa base de dados é feita pela Caixa Econômica Federal (CEF) através do
Sistema de Coleta de Dados Contábeis dos Entes da Federação (SISTN). O objetivo deste
instrumento é coletar dados e informações contábeis dos poderes e órgãos dos estados, do
Distrito Federal e dos municípios brasileiros, conforme previsto na legislação vigente e
portarias expedidas pela STN. Através de um convênio firmado com a STN, a CEF possibilita
o armazenamento dessas informações contábeis-financeiras e posteriormente a STN compila
os dados e disponibiliza ao público21
.
A FINBRA permite o acompanhamento da trajetória das receitas e despesas orçamentárias,
bem como da estrutura patrimonial dos entes federados (Estados e Municípios). Um dos
inconvenientes atrelados à base de dados é que nem todos os municípios enviam seus
balanços para serem consolidados. Isso prejudica o agrupamento de cortes transversais anuais
e dificulta um acompanhamento longitudinal preciso sobre as variáveis contábeis-financeiras.
Assim sendo, o banco de dados deste estudo é composto por 4.543 observações entre os anos
de 2000 a 2011. O índice de cobertura, no entanto, em média, atinge 91% dos 417 municípios
do estado da Bahia. Desse modo, o banco de dados do estudo contempla a grande maioria das
unidades ao longo do tempo. Os valores das variáveis coletadas foram corrigidos pelo Índice
21
https://www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/prefeituras-governos-estaduais/sobre
39
Geral de Preços do Mercado (IGP-M) calculado pela Fundação Getúlio Vargas (FGV) tendo
como ano base o ano de 2012.
Outro aspecto sobre os municípios refere-se aos fatores políticos de cada local. Para isso,
outro banco de dados utilizado neste trabalho foi o do Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Esse
banco de dados relaciona os nomes, partidos e cidades dos candidatos a prefeito e vereador, e
abrange todo o país. Indica também o número de vagas em cada município, e quais candidatos
foram eleitos. Como o período de análise vai de 2000 a 2011, foram analisados os dados das
eleições de 2000, 2004 e 2008. O objetivo de incluir dados de natureza política é, além de
enriquecer análise, verificar quais os fatores condicionam o gasto público local com
investimento. Logo, será possível observar como os fatores políticos interagem com as
variáveis orçamentárias de modo a obter resultados mais precisos.
As variáveis de natureza geográfica foram obtidas através do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatística (IBGE). O IBGE disponibiliza uma série de mapas digitais sobre aspectos
geográficos, sociais e econômicos do país22
. Nestes mapas é possível obter as coordenadas
geográficas de cada município. Através das coordenadas é possível construir fórmulas que
mensurem a distância em quilômetros de um município a qualquer outro município23
. Desse
modo, serão construídas variáveis geográficas que subsidiem a análise dos fatores que
influenciam a execução do investimento público municipal.
4.2 MODELAGEM ECONOMÉTRICA
Adotando o referencial teórico do capítulo 3 e tendo em vista o contexto do investimento
público municipal descrito no capítulo 2, será assumido que o investimento público municipal
apresenta fatores restritivos de ordem orçamentária, política e espacial. Nesta etapa, a
especificação abrange apenas os primeiros dois fatores. O modelo adotado para estimar
econometricamente a relação existente entre as despesas com investimento e fatores
orçamentários e políticos é baseado em diversas especificações. Conforme relatado no 22
Ver http://www.mapas.ibge.gov.br/. 23
Como o estado da Bahia engloba dois fusos diferentes (23 e 24) o sistema UTM não é recomendado para
calcular a distância entre dois municípios. Neste caso, utilizou-se uma fórmula que calcula a distância em linha
reta em uma superfície curva como a do globo terrestre. A fórmula é baseada na lei dos cossenos da
trigonometria esférica e é descrita a seguir: dij = R cos-1[senφ1 senφ2 + cosφ1 cosφ2cos(k1-k2)], onde R é o raio da
terra em torno do equador (6.371 Km), φ é a latitude e k é a longitude.
40
capítulo 3, poucos trabalhos testaram empiricamente o comportamento do investimento
público municipal enquanto variável explicativa do padrão de alguma variável dependente de
natureza orçamentária ou política. Sendo assim, a especificação será baseada nos trabalhos de
Menezes (2005) e Sousa e Silva (2002), cuja forma adaptada para este trabalho assume a
seguinte forma;
yit = βX1it + λX2it + ηX3it + ci + εit (1)
Em que:
y = representa as despesas com investimento, que é a variável dependente do modelo.
β= representa o vetor de parâmetros das variáveis explicativas orçamentárias do modelo e
inclui também o intercepto, β0.
λ = representa o vetor de parâmetros associado às variáveis explicativas políticas.
η = representa o vetor de parâmetros associado às variáveis explicativas geográficas.
X1 = vetor de variáveis explicativas de natureza orçamentária.
X2 = vetor de variáveis explicativas de natureza política.
X3 = vetor de variáveis explicativas de natureza geográfica.
ci = heterogeneidade individual não observada de cada município.
εit = componente aleatório do termo de erro.
i = representa a unidade de cross-section (neste caso, os municípios).
t = representa a unidade de tempo (neste caso, anual).
As variáveis explicativas contidas nos vetores X1, X2, X3 e o vetor da variável dependente yit
podem ser visualizadas na Tabela 9. As fórmulas das variáveis estão de acordo com o que
preconiza a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e no trabalho de Macedo e Corbari (2009).
41
Quadro 2 – Variáveis Explicativas – Orçamentárias e Políticas.
Variável
Di it
End it
As it
Gd it
Dp it
Rp it
lrec it
lpop it
Frag it
Part it
Comp it
-
ldist_100 i
ldist_meso i
ldist_micro i
Vetor
Despesas com pessoal
Passivo Permanente + (Passivo Financeiro – Ativo Financeiro) / Receita Corrente Líquida
Comprometimento anual com amortizações, encargos e juros / Receita Corrente Líquida
Receitas de Transferências Correntes / Receita Corrente Líquida
(Despesas com pessoal + encargos) / Receita Corrente Líquida
Endividamento
Despesas com Investimento Despesas com investimeto / Receita Corrente Líquida y it
X 2 it
Índice de Fragmentação Partidária 1/ Σwi
Indicador Fórmula
Resultado Primário Receitas não financeiras - Despesas não financeiras
Amortizações, Juros e Encargos
Grau de Dependência
Participação do Eleitorado n° votantes na eleição municipal / n° total de eleitores no município
Grau de Competitividade Política n° candidatos / n° vagas na câmara
Afinidade Política dummies
X 3it
Distância a um Município com mais de
100.000 Habitantes
Distância ao Município Polo da
Mesorregião
Distância ao Município Polo da
Microrregião
logaritmo da distância em Km a um município com mais de 100.000 habitantes
logaritmo da distância em Km ao município polo da mesorregião
logaritmo da distância em Km ao município polo da microrregião
Receita per capita
População
Logaritmo da Receita per capita
Logaritmo da População
X 1 it
Fonte: Elaboração Própria
A variável explicativa endividamento (Endit) indica o quanto da Receita Corrente Líquida
(RCL) é necessário para quitar o montante das dívidas de curto e longo prazo, deduzidas as
disponibilidades de caixa. Esta variável pode apresentar influencia positiva ou negativa no
nível de investimento público de um município. Positivo porque, alguns municípios podem
financiar seus investimentos com recursos de terceiros. Negativo porque, outros municípios
apresentam um alto custo de oportunidade na captação de recursos de terceiros.
O comprometimento anual com amortizações, encargos e juros (Asit) reflete o quanto da RCL
é gasto com chamados “serviços” do estoque da dívida. Espera-se que esta variável apresente
influencia negativa sobre o nível de investimento local. A explicação advém do fato de que
elevados gastos com os serviços da dívida ocupa o espaço que seria destinado à formação de
capital por meio de investimentos.
O grau de dependência (Gdit) consiste na relação entre as receitas de transferência do Estado e
da União e a RCL. Desse modo, a variável indica o grau de dependência da administração
municipal em relação a recursos de outras esferas governamentais. A hipótese principal é que
as transferências influenciam negativamente o desempenho fiscal dos governos, que pode ser
expresso por: ou baixo nível de arrecadação e consequentemente poucos recursos para
investimento ou aumento dos gastos públicos e expansão dos investimentos viabilizados pelo
42
aumento das transferências. Portanto, a variável pode apresentar influência positiva ou
negativa sobre os investimentos públicos municipais.
As despesas com pessoal (Dpit) referem-se à parcela das receitas correntes comprometidas
com despesas de pessoal. Esse indicador representa uma medida de rigidez orçamentária dos
municípios. Quanto maior o comprometimento de um município com gastos com a folha de
pagamento mais difícil se torna a obtenção de recursos para investir. Portanto, espera-se que a
variável apresente influência negativa sobre o nível de investimento dos municípios.
O resultado fiscal (Rfit) mede o comportamento fiscal do município no período. Representa a
diferença entre a arrecadação de impostos, taxas, contribuições e outras receitas inerentes à
função arrecadadora do Estado, excluindo-se as receitas de aplicações financeiras, e as
despesas orçamentárias do Governo no período, excluindo-se as despesas com amortização,
juros e encargos da dívida, bem como as despesas com concessão de empréstimos. Espera-se
uma relação negativa com o nível de investimentos locais, uma vez que quanto maior o
esforço fiscal apresentado num exercício fiscal menor a disponibilidade de recursos para
investir no mesmo exercício fiscal.
O índice de fragmentação partidária (Fragit) é uma variável de natureza política que reflete a
formação de governos integrados por mais de um partido político. O indicador expressa a
proporção de vereadores de cada partido no total de vagas na câmara. Um índice igual a 1
indica que todos os vereadores da câmara são do mesmo partido, e, quanto maior o número de
partidos com proporções igualitárias de vereadores na câmara, maior o índice de
fragmentação partidária. Conforme relatado por Cossio (1998), a fragmentação do sistema
partidário estimula comportamentos de caráter clientelista e acaba incentivando a ocorrência
de barganhas, aumentando o nível de despesas desvirtuadas do bem-estar coletivo, neste caso
do nível de investimento. Portanto, espera-se uma influência negativa desta variável sobre o
investimento público municipal.
A participação do eleitorado (Partit) é uma variável ambígua do ponto de vista sobre o seu
efeito sobre a despesa pública. Cossio (1998) argumenta que, embora na teoria uma maior
participação do eleitorado reflita uma política pública menos vulnerável ao ativismo de
grupos de interesse, na prática isto não se revela num padrão de expansão fiscal ou contração
43
fiscal. Sendo assim, a influência dessa variável sobre o nível de investimentos pode ser
positiva ou negativa.
O grau de competitividade política (Compit) pode ser entendido como a existência de um
número maior de opções políticas. Naquilo que tange aos gastos com investimento, a maior
competição por vagas na câmara dos vereadores pode refletir um maior desejo dos eleitores
por candidatos que apresentem projetos mais comprometidos com investimento. Logo,
espera-se uma influência positiva dessa variável sobre o nível de investimento local.
Por fim, as variáveis que representam o grau de afinidade política se referem ao grau de
solidariedade existente entre os entes governamentais (COSSIO, 1998). A solidariedade
refletiria a identidade partidária ou da coalizão política a qual pertence o presidente e o
governador em relação aos prefeitos dos municípios. Sendo assim, conforme o trabalho de
Menezes (2005) será incluído duas variáveis dummies que captem essa afinidade política. A
primeira é coincidência entre o partido do prefeito do município i e o partido do presidente
(Coincit) 24
. A segunda é uma variável que reflete a coincidência entre o partido do prefeito do
município i e partidos aliados do Governo Central (Alinit) 25
. Espera-se que as duas variáveis
apresentem influência positiva sobre o nível de investimentos locais.
.Um painel consiste numa série temporal para cada registro de uma cross-section. As
informações acompanhadas ao longo de um determinado tempo pertencem ás mesmas
unidades observacionais. No presente trabalho, as unidades observacionais serão os
municípios do estado da Bahia.
Um modo de organizar dados em painel é separar os fatores não observados que afetam a
variável dependente (yit) em dois tipos; os que são constantes ao longo do tempo (ci) e os que
variam ao longo do tempo (εit). O primeiro capta todos os fatores não observados, constantes
no tempo, que afetam a variável dependente. O controle dos atributos individuais constantes
no tempo é uma das principais utilidades dos estudos que utilizam dados em painel. O
24
Como o período de análise de trabalho vai de 2000 a 2011, a variável Coincit abrange três mandatos
presidenciais: 2000 a 2002 (PSDB), 2002 a 2006 (PT), 2006 a 2010 (PT). Neste caso, a variável dummy se
restringe praticamente ao PT. 25
A base aliada do governo do PSDB de 1998 a 2002 era composta pelos seguintes partidos: PSDB, PMDB
PTB, PSD, PP e PFL. A base aliada do governo do PT de 2002 a 2006 era composta por: PT, PL, PPS, PMN,
PV, PCB, PDT, PMDB, PTB, PPB e PSD. No período de 2006 a 2010 do PT a base aliada era composta por: PT,
PMDB, PSB, PTB, PDT, PC do B, PV e PP.
44
segundo termo representa os fatores não observados que mudam ao longo do tempo e afetam
a variável a ser explicada. A correlação desse termo com as variáveis explicativas é uma
hipótese fundamental para garantir a validade dos resultados obtidos com a aplicação de
dados em painel. Isto significa que possíveis fatores não observados que afetam a variável
dependente em um período t podem afetar esta variável nos períodos seguintes
(WOOLDRIDGE, 2010).
Desse modo, para garantir estimativas não-viesadas no modelo é necessário garantir a
exogeneidade das variáveis explicativas. Logo, será imposta a seguinte condição à equação
(1):
E(εit X1, X2, ci ) = 0
Outra hipótese atrelada à estrutura de dados em painel é a existência de correlação entre o
termo específico individual e as variáveis explicativas.
E(ci X1, X2,) 0
No entanto, a exogeneidade das variáveis explicativas implica que não pode haver correlação
entre a heterogeneidade individual não observada ci e as variáveis explicativas. Desse modo, a
escolha do método adequado para estimar os parâmetros por dados em painel dependerá de
como o fenômeno estudado interage com os fatores não observados. A próxima seção
detalhará os procedimentos de estimação.
4.3 MÉTODOS DE ESTIMAÇÃO
O procedimento econométrico aplicado neste trabalho será a modelagem de dados em painel.
Serão discutidos dois métodos para estimar modelos de efeitos não observados de dados em
painel: estimação de efeitos fixos e estimação de efeitos aleatórios.
O método de efeitos fixos tem como objetivo controlar o efeito da heterogeneidade individual
não observada sobre as variáveis explicativas. Este controle é feito removendo os efeitos fixos
da equação a ser estimada. Partindo-se da equação (2) temos que;
45
Yit = βXit + ci + uit, t = 1,2,.....n (2)
Uma forma de retirar a heterogeneidade não observada é construir uma equação média da
equação (2) para cada i ao longo do tempo. Neste caso, obtemos;
Yi = βXi + ci + ui (3)
Como (ci) é fixo ao longo do tempo ele aparece em ambas as equações. O passo seguinte é
efetuar a chamada transformação de efeitos fixos, onde subtrai-se a equação 2 da equação 3,
em que obtemos;
it = β it + üit, t = 1,2,.....n (4)
Em que, it = Yit - Yi, ou seja, usa-se a variação temporal dentro de cada observação do corte
transversal. É possível observar que o termo constante (ci) desapareceu. Isso acontece porque
qualquer variável explicativa que seja constante ao longo do tempo para todo i é removida
pela transformação de efeitos fixos, isto é, não há um intercepto global. Usar os efeitos fixos é
o mesmo que permitir um intercepto diferente para cada unidade i de seção transversal. No
entanto, para garantir estimativas não viesadas e consistentes na equação (2) é necessário a
garantia de exogeneidade estrita das variáveis explicativas, ou seja;
E[Yit | Xit, ci] = βXit + ci
Isso significa que o erro idiossincrático (uit) deve ser não correlacionado com cada variável
explicativa ao longo de todos os períodos de tempo. Um detalhe importante é que como se
trata de um painel não balanceado torna-se necessário saber a razão de o painel ser não
equilibrado26
. A implicação disso advém do fato de que se a razão da falta de dados de algum
município (i) for correlacionada com os erros idiossincráticos (εit), então painel-não
balanceado causará problemas e os estimadores serão viesados (WOOLDRIDGE, 2010). No
26
No entanto, os municípios que não apresentaram as contas a STN, em sua grande maioria, atrasam por estarem
em desacordo com a LRF, o que não representa um problema para a inferência estatística. Desse modo, não
afetarão a qualidade dos estimadores. Ver MENEZES (2005).
46
presente trabalho, a falta de informações para alguns municípios advém da falta de envio dos
municípios ao Tesouro Nacional. Como não existe motivo claro desse não envio de dados,
esse será tratado como um elemento aleatório.
No método de efeitos aleatórios presumimos que o efeito não observado (ci) é não
correlacionado com cada variável explicativa, porém não é fixo no tempo e não é possível
excluí-lo com transformações de efeitos fixos. Partindo-se da equação (5), temos que;
Yit = β0 + β1X1it +………..+ βkXkit + ci + uit, t = 1,2,.....n (5)
Em que as hipóteses de efeitos aleatórios são as mesmas dos estimadores de efeitos fixos,
incluindo a hipótese abaixo;
Cov (Xitj, ci) = 0, t = 1,2,.....T, j = 1,2…..k
Considerando a hipótese acima, o uso de uma transformação para eliminar (ci) resultará em
estimadores ineficientes. Neste caso, os parâmetros são estimados tendo em vista uma nova
equação, qual seja;
Yit = β0 + β1X1it +………..+ βkXkit + vit, t = 1,2,.....n
Em que (vit) é denominado de termo de erro composto na forma como se segue
(WOOLDRIDGE, 2010).
vit = ci + uit
O estimador de efeitos aleatórios utiliza tanto as variações dentro quanto entre grupos. Como
os (vit) são serialmente correlacionados ao longo do tempo, utiliza-se a técnica de Mínimos
Quadrados Generalizados (MQG) para estimar modelos com correlação serial. A escolha
entre os métodos de estimação depende da relação entre a heterogeneidade individual não
observada (ci) e os regressores (Xit). O teste de Hausman faz uma comparação baseada na
diferença das estimativas entre os métodos. Os supostos e especificidades dos dois métodos
47
de estimação podem ser encontrados a partir do Wooldridge (2010). A próxima seção
apresentará uma análise estatística dos bancos de dados, bem como os resultados das
estimações utilizando os métodos apresentados nesta seção.
48
5 DETERMINANTES DO GASTO COM INVESTIMENTO NO ESTADO DA BAHIA
Este capítulo apresenta as especificações e os resultados das análises estatísticas estimações
econométricas. Inicialmente é apresentado o modelo econométrico e as estatísticas descritivas
da amostra utilizada no estudo. Em seguida, serão apresentadas as estimações econométricas
referentes aos determinantes orçamentários, políticos e geográficos do investimento público
municipal. Todos os resultados serão discutidos ao longo do texto.
5.1 ESPECIFICAÇÕES DO MODELO ECONOMÉTRICO
A partir do problema de pesquisa apontado no capítulo 2, do referencial teórico desenvolvido
no capítulo 3 e dos dados e da metodologia apresentada no capítulo 4, o modelo econométrico
adotado para as estimações assume a seguinte forma:
Invit = β0 + β1Endit + β2Asit + β3Gdit + β4Dpit + β5Rpit + β6lrecit + β7lpopit + β8Fragit + β9Partit + β10Compit + ci + εit (6)
Em que:
*Invit – representa as despesas com investimento do município i, no período t, divida
pela sua receita corrente líquida.
*Endit – representa o endividamento do município i, no período t, dividido pela sua
receita corrente líquida.
*Asit – representa os gastos com amortizações, encargos e juros da dívida do município
i, no período t, como proporção da sua receita corrente líquida.
*Gdit – representa o volume de receitas de transferências do município i, no período t,
como proporção da sua receita total.
*Dpit – representa os gastos com pessoal e encargos do município i, no período t, como
proporção da sua receita corrente líquida.
*Rpit – representa o resultado primário (superávit ou déficit) do município i, no período
t, como proporção da sua receita corrente líquida.
*lrecit – representa o logaritmo da receita per capita, do município i, no período t.
*lpopit – representa o logaritmo da população do município i, no período t.
*Fragit – representa o índice de fragmentação partidária do município i, no período t.
*Partit - representa a participação do eleitorado nas eleições do município i, no período
t.
49
*Compit - representa o índice do grau de competitividade política do município i, no
período t.
*ci – representa as características individuais não observáveis do município i.
*εit – representa o termo de erro do modelo.
Conforme visto no capítulo anterior, serão incluídas também variáveis dummies que captem o
efeito da afinidade política entre as esferas governamentais. O objetivo é verificar se a
solidariedade partidária entre as esferas governamentais influencia o nível de despesas com
investimento dos municípios.
Outro grupo de variáveis que serão testadas são as variáveis geográficas. A distância de um
município a outro município com mais de 100.000 habitantes, bem como a distância de um
município ao município polo da sua mesorregião e da sua microrregião serão testadas como
fatores que podem influenciar o nível de despesas com investimento de uma jurisdição.
Conforme discutido no capítulo 3, o objetivo é captar indícios que apontem para o fato de
haver interações espaciais estratégicas no gasto público com investimento. Desse modo, os
resultados servirão de subsídio para uma possível análise econométrica espacial.
Sendo assim, serão utilizadas três especificações econométricas da equação 6, para cada um
dos métodos de estimação, Mínimos Quadrados Agrupados, Efeitos Fixos e Efeitos
Aleatórios:
- Inclui somente o vetor de variáveis explicativas de natureza orçamentária.
- Inclui, além das variáveis de natureza orçamentária, o vetor de variáveis explicativas
de natureza política.
- Inclui as variáveis de natureza orçamentária, política e as de natureza geográfica.
5.2 ESTATÍSTICAS DESCRITIVAS
As tabelas a seguir, apresentam as estatísticas descritivas das variáveis do banco de dados. Os
procedimentos estatísticos e econométricos foram realizados com o software Stata versão 10.
50
Variável Obs Média Desvio Padrão Mínimo Máximo
Di 4542 0,093771 0,852852 0 1,41337
End 4542 0,379756 0,3474257 -0,6374 5,3654
As 4542 0,025345 0,298851 0 1,1431
Gd 4542 0,971831 0,924015 0,9646 1,2854
Dp 4542 0,469827 0,2443865 0 7,0673
Rf 4542 0,062898 0,4470742 -12,7513 3,11931
Dist_100 4542 117,631 79,123 8,5797 540,719
Dist_Meso 4542 159,223 108,8846 0 673,064
Dist_Micro 4542 57,74454 40,22557 0 275,313
FRAG 4542 40,40867 28,8563 0 430,5
COMP 4542 6,139479 3,355706 0 23,5385
PART 4542 0,832009 0,0870713 0 0,97761
Trata-se de um painel não balanceado composto por 4.542 observações entre os anos de 2000
á 2011. A tabela 4 abaixo apresenta as estatísticas descritivas do conjunto de variáveis do
banco de dados.
Tabela 4 – Estatísticas Descritivas.
Fonte: Elaboração Própria
É possível observar que, conforme mencionado no capítulo 2, a média das despesas com
investimento é muito baixa. No período analisado, os gastos com investimento representaram,
em média, 9,37% da receita corrente líquida. Por outro lado, constatou-se que tanto o
endividamento quanto os gastos com pessoal, em média, se situaram abaixo do limite tolerado
pela Lei de Responsabilidade Fiscal, o primeiro, em média, no período analisado, foi de
37,97% da proporção da receita corrente líquida, contra 120% permitidos por lei. O segundo,
em média, no período analisado, foi de 46,98% da receita corrente líquida, contra 54%
permitidos por lei. Isso indica que, mesmo diante de uma situação fiscal adversa, os
municípios do Estado da Bahia, em média, são cumpridores da Lei da Responsabilidade
Fiscal nos itens discutidos.
Outra informação importante diz respeito ao grau de dependência de receitas de
transferências. Foi verificado que, em média, 97,18% das receitas dos municípios foram
oriundas das transferências governamentais, sejam elas constitucionais, obrigatórias,
voluntárias e demais categorias. Uma explicação associada a este fato é que os municípios
possuem uma fraca base tributável e que por isso suas receitas tributárias não são suficientes
51
Di End As Gd Dp Rf lrec lpop
Di 1,00000
End -0,03180 1,00000
As 0,18140 0,19830 1,00000
Gd -0,03014 -0,06680 -0,06040 1,00000
Dp 0,33130 0,07290 0,49040 0,04510 1,00000
Rf -0,48450 -0,02760 -0,48330 -0,01870 -0,82590 1,00000
lrec 0,07970 0,13950 0,20070 -0,39470 0,15260 -0,13230 1,00000
lpop -0,10450 -0,00070 -0,21860 -0,03770 -0,25280 0,36750 -0,28070 1,00000
para satisfazer as demandas a que estão sujeitos. A análise pormenorizada está além do
escopo deste trabalho.
Foi possível observar também que, em média, a distância de um município a outro município
com mais de 100.000 habitantes é de 117 km. Por outro lado, em média, a distância de um
município ao município polo da sua mesorregião e ao município polo da sua microrregião é
de 159 e 57 km, respectivamente. O efeito dessa variável sobre o nível de investimento local
será analisado neste trabalho.
Com relação as variáveis políticas, verificou-se, em média, um alto índice de fragmentação
partidária no período analisado (40,40). Conforme explicado no capítulo anterior, isto poderá
refletir num aumento do nível de despesas que visem atender a grupos de interesse e, portanto,
desvirtuadas do bem-estar coletivo. O grau de competitividade política refletiu que, em média,
existem 6 candidatos para uma vaga na câmara de vereadores. O índice de participação do
eleitorado aponta que, em média, 83% dos eleitores do município compareceram as eleições.
O impacto dessas variáveis sobre o investimento público municipal também será testado neste
trabalho.
A tabela 5 apresenta a matriz de correlação, ou seja, o grau de associação linear entre as
variáveis explicativas selecionadas do modelo.
Tabela 5 – Matriz de Correlação entre variáveis selecionadas do modelo.
Fonte: Elaboração Própria
A teoria aponta que o investimento público em ativos de longa duração é eficaz para distribuir
equitativamente entre os contribuintes, no presente e do futuro, o custeio e os riscos da
52
operação. No entanto, a matriz de correlações demonstra que existe uma pequena correlação
negativa de 0,031 entre as despesas com investimento e o endividamento público municipal,
mas uma correlação positiva de 0,18 com os gastos com amortizações, encargos e juros da
dívida. Do mesmo modo, a teoria aponta que quanto maior a alocação de recursos em gastos
com custeio, menos sobrarão recursos para a formação de estoque de capital público. No
entanto, o que a matriz de correlações mostra é que existe uma correlação positiva de 0,33
entre os gastos com investimento e as despesas com pessoal. Isso pode refletir a natureza
diferente do investimento público nos municípios do Estado da Bahia. Entretanto, se essas
informações terão causalidade nessa direção da matriz de correlação dependerá do controle
por demais fatores nos procedimentos de estimação. A próxima seção detalhará o assunto.
5.3 RESULTADOS ECONOMÉTRICOS
Com base na metodologia apresentada no capítulo anterior, foi construído um banco de dados
a partir das informações da STN, do TSE e do IBGE para estimar modelos em painel para
verificar o impacto das variáveis orçamentárias, políticas e geográficas sobre o investimento
público municipal. Os dados foram utilizados para estimar equações através de três métodos:
MQO agrupado, Efeitos Fixos e Efeitos Aleatórios.
O coeficiente de determinação R² mostrou que os coeficientes orçamentários e populacionais
explicaram aproximadamente 35% da variação na variável investimento nos modelos de
efeito fixo e aleatório. No entanto, o teste F mostrou que essas variáveis foram
estatisticamente significantes conjuntamente.
A tabela 6 apresenta os resultados das regressões iniciais pelos três métodos de estimação.
É possível observar que houve uma mudança nos parâmetros das variáveis após o controle
dos efeitos não observáveis. Para identificar qual o estimador mais adequado entre EF e EA
foi realizado o teste de Hausman. Uma vez que o teste de Hausman apresentou resultados
inconclusivos, a diferença entre os estimadores após o controle por efeitos fixos cria uma forte
evidência de que fatores não observáveis que afetam os investimentos tenderiam a ser fixos
no tempo. No entanto, o que se verificou na tabela 7 foi que não houve muita diferença entre
os estimadores de efeito fixo e efeito aleatório. Isso indica que o modelo de efeitos aleatórios
é o mais indicado, por ser o mais eficiente. Desse modo, os resultados serão discutidos com
53
MQO Efeito Aleatório (EA) Efeito Fixo (EF)
Variáveis (I) (II) (III)
Constante 0,4699** 0,5093* 0,5051*
(0,3211) (0,0358) (0,0983)
End -0,0095* -0,0024 0,0029
(0,0030) (0,0032) (0,00352)
As 0,1499* -0,1619* -0,1595*
(0,0405) (0,0405) (0,0426)
Gd -0,3200* -0,3163* -0,3097*
(0,0121) (0,0124) (0,0133)
Dp -0,0555* -0,0453* -0,0394*
(0,0076) (0,0073) (0,0075)
Rf -0,1299* -0,1237* -0,1192*
(0,0042) (0,0041) (0,0043)
lrec 0,0105* 0,0044 -
(0,0025) (0,0027) (0,0029)
lpop -0,0098* -0,0106* -0,0082
(0,0015) (0,0022) (0,0094)
Observações 4541 4541 4541
R² global 0.3605 0,3587 0,3540
R² within 0,3622 0,3629
R² between 0,3517 0,3306
Prob > F 0.0000 0.0000 0.0000
Hausman ᵡ² =
Prob > x²
Tabela 7 - Resultados Preliminares
Variável dependente: Despesas com Investimento / RCL (Di)
-29,23
<0
base no estimador de efeitos aleatórios. O modelo de efeitos aleatórios também corrige
possíveis problemas de eficiência ocasionados por erros de medida da variável dependente,
que são transferidos para o termo de erro.
A tabela 6 mostra que as variáveis End e lrec não apresentaram significância estatística. Desse
modo, as evidências apontam que o endividamento municipal e o fato de o município possuir
uma receita per capita maior não são fatores determinantes do gasto municipal com
investimento.
Tabela 6 – Resultados Preliminares
Fonte: Elaboração Própria a partir das bases de dados da STN. Resultados obtidos por meio do software Stata 12.
Notas: O erro padrão encontra-se abaixo de cada estimativa, entre parêntesis; * p<0.001; ** p<0.01.
54
No entanto, a variável As apresentou sinal negativo e significante, o que indica que de fato,
conforme aponta a literatura, os gastos com amortização e serviços da dívida é um fator
limitante da alocação de recursos com investimento. Sendo assim, apesar de o estoque da
dívida municipal não influenciar o investimento público municipal, os gastos com os serviços
dessa dívida, por sua vez, acabam limitando a execução da formação de estoque de capital
público nos municípios.
A variável Gd apresentou sinal negativo e foi estatisticamente significante. O resultado mostra
que um maior grau de dependência de recursos oriundos de transferências governamentais
influencia negativamente o investimento público dos municípios. Nesse caso, as evidências
apontam que um maior grau de dependência pode estar refletindo um baixo esforço
arrecadatório por parte dos municípios e isso reduz a capacidade de investir dos mesmos, o
que constitui numa das variantes do que a literatura convencionou chamar de “flypaper
effects”.
A variável Dp também apresentou sinal negativo e foi estatisticamente significante. O
resultado é esperado e reflete que quanto maior o comprometimento de um município com
gastos com a folha de pagamento mais difícil se torna a obtenção de recursos para investir. A
Lei de responsabilidade Fiscal impõe, inclusive, um limite de gastos com pessoal27
e dificulta
que essa rubrica cresça a níveis insustentáveis.
A variável Rf apresenta significância estatística e sinal conforme o esperado. Sendo assim,
existe evidência que atesta que quanto maior o esforço fiscal apresentado num exercício
menor a disponibilidade de recursos para investir no mesmo exercício fiscal.
Por fim, a variável lpop indica que quanto menos povoado um município maior o gasto como
proporção da sua receita corrente líquida. Este resultado está na direção contrária do que foi
discutido no capítulo 2, quando foi afirmado que os municípios com maiores populações
tendem a apresentar maior investimento per capita. Uma análise mais acurada sobre esse
fenômeno será realizada mais adiante quando forem inseridas as variáveis de natureza
geográfica ao painel.
27
O limite de gastos é 54% da Receita Corrente Líquida. Para mais detalhes sobre o comportamento da despesa
de pessoal, ver GIUBERTI (2005).
55
MQO Efeito Aleatório (EA) Efeito Fixo (EF)
Variáveis (I) (II) (III)
Constante 0,3799* 0,3965* 0,3825*
(0,0355) (0,0406) (0,0988)
End -0,0056 -0,0009 0,0019
(0,0030) (0,0032) (0,0034)
As -0,1060** -0,1358* -0,1547*
(0,0406) (0,0403) (0,0422)
Gd -0,3249* -0,3046* -0,2779*
(0,0122) (0,0125) (0,0135)
Dp -0,0516* -0,0405* -0,0333*
(0,0076) (0,0073) (0,0074)
Rf -0,1287* -0,1236* -0,1194*
(0,0042) (0,0041) (0,0043)
lrec 0,0200* 0,0163* 0,0139*
(0,0029) (0,0031) (0,0034)
lpop 0,0007 0,0027 0,0069
(0,0020) (0,0028) (0,0096)
FRAG -0,0002* -0,0001*** -0,0001***
(0,00004) (0,00005) (0,00007)
COMP -0,0021* -0,0036* -0,0057*
(0,0004) (0,0005) (0,0007)
PART -0,0686* -0,1074* -0,1422*
(0,0172) (0,0194) (0,0227)
COINC 0,0021 0,0024 0,0031
(0,0036) (0,0039) (0,0043)
ALIN 0,0013 0,0023 0,0028
(0,0021) (0,0022) (0,0023)
Observações 4514 4514 4514
R² global 0.3734 0,3685 0,3513
R² within 0,3783 0,3813
R² between 0,3416 0,2695
Prob > F 0.0000 0.0000 0.0000
Hausman ᵡ² =
Prob > x²
Variável dependente: Despesas com Investimento / RCL (Di)
-75,93
<0
A tabela 7 apresenta os resultados das estimações com o acréscimo das variáveis de natureza
política.
Tabela 7 – Resultados Preliminares
.
Fonte: Elaboração Própria a partir das bases de dados da STN e TSE. Resultados obtidos por meio do software
Stata 12.
Notas: O erro padrão encontra-se abaixo de cada estimativa, entre parêntesis; * p<0.001; ** p<0.01; *** p<0.05.
56
É possível observar inicialmente que não houve muito acréscimo no ajuste do modelo, uma
vez que o coeficiente R² permaneceu entre 36,85% e 35,13% nos modelos de efeito aleatório
e de efeito fixo, respectivamente.
A interpretação dos resultados será feita com base no estimador de controle por efeitos
aleatórios. Novamente, o teste de Hausman apresentou resultados inconclusivos. A estratégia
para escolher o método mais adequado baseou-se no fato de que as estimativas EA e EF são
suficientemente próximas, o que atesta para escolha de efeitos aleatórios.
As variáveis dummies Coinc e Alin não se mostraram estatisticamente significante. Isto
significou que a afinidade política entre o chefe do executivo municipal com a base aliada do
governo federal e o presidente da república não influenciam o nível de despesa pública com
investimento.
A variável Frag mostrou-se estatisticamente significante a 5% para influenciar o nível de
investimentos municipal. Isto atesta que houve indícios de que a fragmentação partidária na
câmara de vereadores provoque comportamentos de caráter clientelista que se desvirtuem do
bem comum e que, portanto, afetaria negativamente o nível de investimento.
A variável Comp mostrou-se estatisticamente significante, no entanto apresentou sinal
contrário ao esperado. A teoria aponta que uma maior competição por vagas na câmara dos
vereadores pode refletir um maior desejo dos eleitores por candidatos que apresentem projetos
mais comprometidos com investimento. Neste sentido, esperava-se um coeficiente de sinal
positivo. O resultado indica que uma menor competição por vagas na câmara é mais benéfica
ao aumento da formação de estoque de capital público.
Por fim, a variável Part apresentou sinal negativo e significante. Conforme explicado no
capítulo anterior, não existe um consenso quanto ao efeito dessa variável sobre o nível da
despesa pública. Neste caso, uma maior participação da população no processo eleitoral
indicou que os eleitores se manifestam no sentido de uma contração fiscal do gasto com
investimento.
57
MQO Efeito Aleatório (EA) Efeito Fixo (EF)
Variáveis (I) (II) (III)
Constante 0,3532* 0,3727* 0,3462*
(0,0360) (0,0423) (0,0975)
End -0,0078*** -0,0027 0,0007
(0,0031) (0,0032) (0,0035)
As -0,0851 -0,1537** -0,1876*
(0,0525) (0,0535) 0,0567
Gd -0,3257* -0,3050* -0,2810*
(0,0124) (0,0126) (0,0134)
Dp -0,0466* -0,0342* -0,0262*
(0,0076) (0,0073) (0,0074)
Rf -0,1366* -0,1322* -0,1285*
(0,0043) (0,0042) (0,0043)
lrec 0,0220* 0,0191* 0,0176*
(0,0029) (0,0031) (0,0034)
lpop 0,0024 0,0053 0,0091
(0,0021) (0,0030) (0,0095)
FRAG -0,0002* -0,0001** -0,0001***
(0,00005) (0,00006) (0,00007)
COMP -0,0024* -0,0041* -0,0059*
(0,0004) (0,0005) (0,0007)
PART -0,0724* -0,1140* -0,1508*
(0,0170) (0,0192) (0,0224)
COINC 0,0009 0,0007 0,0008
(0,0037) (0,0039) (0,0043)
ALIN 0,0013 0,0022 0,0027
(0,0021) (0,0021) (0,0023)
ldist_100 -0,0056*** -0,0112** (omitted)
(0,0023) (0,0039) -
ldist_meso 0,0050*** 0,0062 (omitted)
(0,0021) (0,0039) -
ldist_micro -0,0003 -0,0005 (omitted)
(0,0006) (0,0010) -
Observações 4188 4188 4188
R² global 0,3854 0,3790 0,3665
R² within 0,3923 0,3989
R² between 0,3422 0,2789
Prob > F 0.0000 0.0000 0.0000
Hausman ᵡ² =
Prob > x²
Variável dependente: Despesas com Investimento / RCL (Di)
-243,28
<0
A tabela 8 apresenta os resultados finais das estimações e inclui, além das variáveis
orçamentárias e políticas, as variáveis de natureza geográfica.
Tabela 8 – Resultados Finais
Fonte: Elaboração Própria a partir das bases de dados da STN, TSE e IBGE. Resultados obtidos por meio do
software Stata 12.
Notas: O erro padrão encontra-se abaixo de cada estimativa, entre parêntesis; * p<0.001; ** p<0.01; *** p<0.05
58
Os resultados continuarão sendo interpretados com base no estimador de efeitos aleatórios.
Especificamente neste caso, o estimador de efeitos fixos não produziu resultados sobre
variáveis que não apresentem variação no tempo, como é o caso da distância de um município
a outro.
É possível observar que a variável ldist_100 apresentou sinal negativo e é estatisticamente
significante. Logo, as evidências apontam que quanto maior a distância de um município a
outro com 100.000 habitantes, menor a despesa dele com investimento. Isso mostra que os
municípios maiores exercem influência positiva sobre os investimentos dos municípios no seu
entorno, ou seja, os municípios mais próximos. Quanto a variável ldist_meso, esta não
apresentou significância estatística. Isto indicou que a proximidade de um município ao
município polo de sua mesorregião não influencia o nível de despesas com investimento. Tal
resultado pode sugerir que a relação entre municípios não necessariamente atende a critério
políticos-geográficos. O conceito de território de identidade implementado no Estado da
Bahia visa justamente a corrigir essa distorção. Esse conceito foi construído com base na
especificidade de cada região. Análise detalhada do conceito está fora do escopo desse
trabalho. A variável ldist_micro, que mensura o impacto da distância de um município ao
município polo da sua microrregião sobre o investimento público, não apresentou
significância estatística em nenhuma das três regressões realizadas pelos diferentes
estimadores. Isto ratifica que a relação entre municípios e seu impacto sobre a despesa pública
pode não estar ligada ao conceito estático de divisões políticos-territoriais. A significância
estatística apenas da distância em relação a um município de 100.000 habitantes mostra que,
para um município do Estado da Bahia, é mais importante estar próximo de um grande
município qualquer acima de 100.000 habitantes do que em relação aos municípios polo de
suas mesorregiões ou microrregiões. Isso aponta na direção de potenciais spillovers
geográficos dos efeitos causadores do investimento público dos municípios do Estado da
Bahia.
.
59
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O objetivo desta monografia foi verificar os fatores orçamentários, políticos e espaciais que
influem no desempenho do investimento público do Estado da Bahia. Diversos estudos
investigaram o desempenho e as restrições do investimento público federal. Por ser o ente
federado com a maior capacidade arrecadatória, o interesse da sociedade em saber quais os
fatores que atuam de forma a reduzi-lo é maior. No entanto, ultimamente foram os municípios
que apresentaram o desempenho mais robusto em termos comparativos em relação aos gastos
com investimento. O interesse desse estudo foi compreender quais os fatores que dificultam a
execução do investimento público municipal, em especial, no estado da Bahia. A hipótese
levantada neste trabalho é que existe efeito de interação espacial bem como determinantes
políticos no gasto público local de investimento nos municípios baianos. Além disso,
investigou-se a hipótese dos problemas relacionados ao orçamento público como limitante da
capacidade de investir.
Para atingir os objetivos deste trabalho, o segundo capítulo analisou quais os problemas
recentes que afetam a execução do investimento público. Foi possível observar que tanto a
execução orçamentária quanto os problemas relacionados à capacidade de gestão dificultam o
aumento do gasto público com investimento nos municípios. A execução orçamentária nos
últimos anos vem se concentrado nos gastos com pessoal e com a máquina administrativa e,
nesse sentido, vem comprimindo o gasto público com investimento. Apesar do aumento
substancial nos repasses de convênios, os restos a pagar vem obstaculizando um cronograma
mais organizado do investimento local. A capacidade de gestão, por sua vez, se reflete na
dificuldade em se obter licenças ambientais e dificuldade na elaboração de projetos de
investimento. Verificou-se também que o estado da Bahia apresenta uma situação crítica
quanto ao investimento público dos seus municípios, especialmente pela distribuição
heterogênea desse gasto no território baiano.
O terceiro capítulo apresentou o referencial teórico e os estudos empíricos de trabalhos na
literatura que serviram de base para a realização do trabalho. A literatura investigada apontou
que o gasto público local é mais eficaz em termos de ganho de bem-estar. Indicou também
que tais gastos podem estar sujeitos a transbordamentos espaciais, isto é, alguns gastos do
governo local podem impulsionar (efeito positivo) ou restringir (efeito negativo) as despesas
60
públicas locais dos vizinhos. Sobre os fatores políticos, a literatura apontou que, em tese, as
decisões políticas buscam um ótimo social. Atualmente, a economia política vem assumindo o
protagonismo como princípio organizador da economia do setor público, o que tem aberto um
campo teórico muito importante para fundamentar trabalhos empíricos.
O capítulo 4 apresentou a estrutura metodológica utilizada no trabalho. Foram apresentadas as
bases de dados utilizadas a partir dos dados da STN, TSE e IBGE. O banco de dados foi
constituído de 4.543 observações num painel desbalanceado entre os anos de 2000 a 2011. A
estratégia empírica baseou-se na literatura sobre o tema, sendo que a especificação do modelo
econométrico inclui três vetores de variáveis explicativas em relação a variável dependente,
despesas com investimento como proporção da receita corrente líquida.
Os resultados encontrados apontaram uma diversidade de fatores que influenciam o nível de
despesa com investimento. Os principais fatores de caráter orçamentário foram o grau de
dependência em relação às transferências orçamentárias, o resultado fiscal e as despesas com
juros e amortizações. As evidências encontradas indicaram que o endividamento não se
constituiu num fator significante sobre o investimento público municipal. Na esfera política,
os resultados apontaram que a participação do eleitorado e a competição por vagas na câmara
municipal divergem do que aponta a literatura. No entanto, a fragmentação partidária
mostrou-se relevante sobre o nível de investimento local. As variáveis de afinidade política
não se mostraram estatisticamente significante para explicar o nível de investimento local. Por
fim, as variáveis de natureza geográfica apontam que a distância a um município com mais de
100.000 habitantes é um fator relevante sobre a despesa com investimento. As demais
variáveis que captam a influência da distância de um município a outro e o efeito sobre o
investimento não se mostraram estatisticamente significante.
A situação do investimento público nos municípios do Estado da Bahia é crítica. O orçamento
público, hoje como está estruturado, apresenta poucas perspectivas de mudança. As diversas
instituições criadas favoreceram a responsabilidade fiscal e reduziram a capacidade do poder
público de fazer investimentos com recursos próprios. As mudanças previstas numa eventual
Reforma Tributária seriam pouco significativas para a grande parcela dos municípios. A
maior parte dos municípios são de pequeno porte e pouco populosos que sobrevivem
fundamentalmente de transferências governamentais. A única nova fronteira a ser explorada
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para oxigenar o orçamento público dos municípios seria a redistribuição dos royalties do
petróleo. No entanto, sua eficácia em termos de melhora da situação financeira é questionável.
Por outro lado, o sistema político também não apresenta uma boa perspectiva no que tange ao
seu impacto sobre o investimento público dos municípios. Em que pese os resultados obtidos
nesta pesquisa, uma reforma política que privilegie um desempenho ótimo das despesas do
poder público está longe de ocorrer. No Brasil, e em especial na Bahia, existe uma alta
heterogeneidade social o que favorece um excesso de fragmentação e personalismos na
condução das contas públicas.
Além das considerações sobre os resultados quantitativos e qualitativos expostos, a pesquisa
apresentou algumas possibilidades de estudos futuros. Uma delas seria a adaptar a discussão
dos modelos de painel de dados para a provável presença da dependência espacial entre as
unidades de corte transversal. Conforme foi visto, distância a um município com mais de
100.000 habitantes é um fator relevante sobre a despesa com investimento. Desse modo,
existem evidências de dependência espacial entre as variáveis do modelo.
62
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