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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GEOGRAFIA
ADRIANA CARNEIRO DA SILVA
CONDICIONANTES E ESTRATÉGIAS DA GESTÃO TERRITORIAL NO
CONSÓRCIO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL TERRITÓRIO PORTAL
DO SERTÃO
Salvador/BA
2015
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ADRIANA CARNEIRO DA SILVA
CONDICIONANTES E ESTRATÉGIAS DA GESTÃO TERRITORIAL NO
CONSÓRCIO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL TERRITÓRIO PORTAL
DO SERTÃO
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de
Pós-Graduação em Geografia da Universidade Federal
da Bahia – UFBA, como requisito para obter título de
Mestre.
Orientador: Prof. Dr. Antonio Angelo Martins da
Fonseca
Salvador/BA
2015
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Dedico esse trabalho ao Universo
e todas as suas possibilidades de melhoria.
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AGRADECIMENTOS
É chegado o fim de uma etapa, ou melhor, o fim da primeira etapa da aventura iniciada
pelo universo geográfico. Fortes emoções, conhecimentos e descobertas a cerca da infinidade
que é a ciência em sua totalidade. E para esse período o sentimento de gratidão prevalece.
Assim, agradeço...
Ao melhor amigo e Mestre por proporcionar serenidade e força à vida. Gratidão Jesus!
A minha família que acredita nos meus sonhos, sem nem mesmo entender a dimensão
deles. Obrigada por cada uma das palavras, orações e olhares de incentivo e carinho.
Ao meu Bem por me apresentar um evento que mudaria minha trajetória. Obrigada
Ricardo pela paciência, companheirismo e cumplicidade.
Aos meus amigos que emanam boas energias, especialmente a Casa Mandala, Vevete,
Tinha e Lucilla.
Aos meus colegas de turma mestrado-doutorado 2013, obrigada pela amizade, pelos
diálogos, pelas risadas, por compartilharem comigo cada sentimento dessa roda gigante que é
a construção do conhecimento científico.
Aos colegas do DIT/LESTE pelas trocas, por cada questionamento e sugestão ao meu
trabalho, principalmente a Cida grande parceira dessa jornada.
A Capes que proporcionou a realização desse trabalho.
A Antonio Angelo por me apresentar o conhecimento geográfico de forma tão
motivadora. Obrigada pelas orientações, confiança e estímulo à pesquisa, professor.
A Juliana e Augusto pela enorme contribuição, por tamanha generosidade e gentileza
nas sugestões e considerações a esse trabalho.
Aos membros dos órgãos estudados e a todas as pessoas que encontrei nas estradas em
busca de respostas aos meus questionamentos.
Ao companheiro mar, local onde escrevo essas palavras, gratidão pela certeza de
infinito e pelo revigoramento energético.
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RESUMO
Dentro da diversidade de arranjos institucionais de cooperação territorial os consórcios
públicos estão inseridos como modelo de regência do federalismo brasileiro. A compreensão
do processo envolvido na formação e no desenvolvimento político – institucional dessa forma
de cooperação territorial passa pela dinâmica envolvida nas relações intergovernamentais
multidimensionais, levando em análise seu histórico e a natureza de sua criação. Assim, o
consórcio público constitui essencialmente um instrumento de gestão territorial possibilitando
uma maior articulação das iniciativas e políticas públicas entre os níveis de governo, logo a
sua gestão torna-se um objetivo a ser alcançado, pois é necessário analisar as relações
estratégicas do poder frente aos agentes sociais envolvidos dentro do arranjo institucional que
possibilita a prática de colaboração sobre um território. Dito isso, o objetivo principal desse
estudo é analisar a gestão do território, via consórcios públicos, como forma de fortalecimento
do federalismo brasileiro através dos condicionantes e das estratégias dessas entidades na
realidade do país, do estado da Bahia e adentrando esse conhecimento com a experiência do
Consórcio de Desenvolvimento Sustentável do Território Portal do Sertão – CDSTPS, objeto
principal do trabalho. O empenho na prestação de serviços aos municípios permite que essa
instituição dissemine soluções às demandas municipais adquirindo projetos e programas que
se aplicam a sua realidade territorial, levando o mesmo a ser um dos melhores consórcios do
estado, no sentido de projetos já executados e de equipamentos e recursos já recebidos.
Destacando que a regulamentação de novos instrumentos de cooperação territorial
federativos, dentro do âmbito da pactuação dos entes, torna-se cada vez mais imprescindíveis
para poder equacionar os problemas de coordenação e colaboração das instâncias, entretanto,
cabe ressaltar que a existência desses novos arranjos supõe a adequação à escala, o conteúdo
político administrativo do território, a natureza da instituição e o modo de gerir dos agentes
envolvidos no processo.
Palavras-chave: Consórcios públicos, Bahia, condicionantes, estratégias, CDSTPS.
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ABSTRACT
Within the diversity of institutional arrangements of territorial associations, public consortia
are included as a model regency of Brazilian federalism. The comprehension of the process
involved in the formation and development of this political-institutional form of territorial
cooperation includes the dynamics involved in multidimensional intergovernmental relations,
considering its historical analysis and the nature of its creation. Thus, the public consortium is
essentially an instrument of territorial management promoting greater articulation of
initiatives and policies between the levels of government. Therefore, their management
becomes a goal to be achieved because it is necessary to consider the strategic relations of
power before the social agents involved in the institutional arrangement that allows the
practice of collaboration on a territory. That said, the main objective of this study is to analyze
the management of the territory, via public consortia as a way of strengthening of the
Brazilian federalism through the conditions and strategies of these entities in the country's
reality, the state of Bahia and into this knowledge from experience of the Consórcio de
Desenvolvimento Sustentável do Território Portal do Sertão – CDSTPS, main object of the
work.The commitment to provide services to municipal areas allows this institution to
disseminate solutions to municipal demands acquiring projects and programs applicable to
their territorial reality, leading this consortium to be one of the best partners of the state, if
considering projects already executed and equipment and resources already received.
Highlighting that the regulation of new instruments of federal territorial cooperation within
the framework of the pact of entities, it becomes more essential to be able to solve problems
of coordination and collaboration of instances, however, it is noteworthy that the existence of
these new arrangements supposes the adequacy of the scale, the administrative territory of the
political content, the nature of the institution and how to manage the agents involved in the
process.
Key-words: Public consortia, Bahia, constraints, strategies, CDSTPS.
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LISTA DE QUADROS
Quadro 1. Distintas formas de cooperação intermunicipal no Brasil descritas na Constituição
Federal de 1988 de acordo com Cruz, 2001 e 2002..................................................................45
Quadro 2. Histórico da legislação acerca da cooperação pela modalidade dos consórcios
públicos, 1981 a 2007...............................................................................................................50
Quadro 3. Consórcios existentes na Bahia com os municípios consorciados, a data de criação
e o apoio governamental, 2014.................................................................................................84
Quadro 4. Cinco maiores municípios baianos em relação à população e ao PIB .................. 91
LISTA DE TABELAS
Tabela 1. Evolução do número de municípios consorciados por área nos anos de2005 e 2012
...................................................................................................................................................60
Tabela 2. População total, urbana e rural e a área territorial dos municípios pertencentes ao
CDSTPS, 2010..........................................................................................................................96
Tabela 3. Serviços básicos presentes nos municípios que compõe o CDSTPS, 2009, 2012 e
2013.........................................................................................................................................104
Tabela 4. Valor do rateio mensal e anual entre os municípios que compõe o CDSTPS,
2013.........................................................................................................................................117
Tabela 5. Quantidade de cadastro e área cadastrada do programa CEFIR nos municípios
consorciados ao CDTSPS, 2014.............................................................................................131
Tabela 6. Gestão da patrulha mecanizada; cronograma de utilização e municípios
contemplados, 2014............................................................................................................... 137
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1. Comparação do PIB nos municípios pertencentes ao CDSTPS, 2010 e 2011......102
Gráfico 2. PIB por setores nos municípios pertencentes ao CDSTPS, 2011.........................103
Gráfico 3. Finanças públicas dos municípios pertencentes ao CDSTPS, 2012.................... 107
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LISTA DE FIGURAS
Figura 1. Municípios que compõe o CDSTPS no Território de Identidade Portal do Sertão,
2013...........................................................................................................................................15
Figura 2.Modelo de análise da gestão territorial do CDSTPS.................................................32
Figura 3. Sequência de ações para formação de um consórcio público ..................................53
Figura 4. Estrutura organizacional ..........................................................................................55
Figura 5. Mapeamento dos consórcios intermunicipais no Brasil nos anos de 2005 e 2009 ..60
Figura 6. Mapa de concentração do PIB no estado da Bahia, 2007.........................................76
Figura 7. Região semiárida do estado da Bahia, 2014.............................................................77
Figura 8. Territórios de Identidade do estado da Bahia, 2011 ................................................80
Figura 9.Consórcios intermunicipais no estado da Bahia, 2014 .............................................90
Figura 10. Caracterização do espaço geográfico dos municípios que compõe o CDSTPS,
2014 .........................................................................................................................................98
Figura 11. Diferenciação das dimensões socioespaciais dos municípios que compõe o TI
Portal do Sertão, 2014. .............................................................................................................99
Figura 12. Pluviosidade dos municípios que compõe o Território Portal do Sertão, 2014...101
Figura 13. Articulação rodoviária dos municípios pertencentes ao TI Portal do Sertão,
2014........................................................................................................................................ 106
Figura 14. Municípios pertencentes ao Território de Identidade Portal do Sertão, 2012......108
Figura 15. Estrutura organizacional do CDSTPS, 2014........................................................123
Figura 16. Site do CDS Território Portal do Sertão, 2014.....................................................125
Figura 17. Fanpage no facebook do Consórcio Portal do Sertão ........................................126
Figura 18. Limpeza de aguada em Água Fria, 2014..............................................................138
Figura 19. Construção de barragem em Coração de Maria 2014..........................................139
Figura 20. Barreiro trincheira município de Irará, 2014........................................................145
Figura 21. Cisterna calçadão no município de Água Fria, 2014 ...........................................146
Figura 22. Tecnologias sociais já construídas nos municípios do CDSTPS, 2014 ...............147
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SUMÁRIO
LISTA DE QUADROS
LISTA DE TABELAS
LISTA DE GRÁFICOS
LISTA DE FIGURAS
INTRODUÇÃO ........................................................................................................................ 13
1. OS CONCEITOS DE TERRITÓRIO E GESTÃO TERRITORIAL NA RELAÇÃO
COM OS CONSÓRCIOS PÚBLICOS .................................................................................... 19
1.1. O território ..................................................................................................................... 19
1.2. A gestão do território ..................................................................................................... 24
1.3. Modelo de análise e o percurso metodológico ............................................................... 30
2. OS CONSÓRCIOS PÚBLICOS NO BRASIL ................................................................. 39
2.1. Caracterização dos consórcios públicos..................................................................... 39
2.2. A evolução legal dos consórcios públicos no Brasil .................................................. 44
2.2.1 A Lei Consorcial e a natureza dos consórcios públicos ........................................... 51
2.3. Os consórcios públicos como prática de cooperação territorial no Brasil e a atuação
do governo federal ................................................................................................................ 57
3. CONDICIONANTES À FORMAÇÃO DOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS .................... 64
3.1. Origens e concepções do federalismo ........................................................................... 64
3.1.1. A estrutura federativa brasileira .............................................................................. 68
3.2. O processo da descentralização e os arranjos institucionais num Estado federado ...... 71
3.3. O cenário político territorial baiano ............................................................................... 76
3.3.1 Os consórcios públicos no estado da Bahia ............................................................. 83
4. ESTRUTURA E COESÃO INTERNA DO CONSÓRCIO DE DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL DO TERRITÓRIO PORTAL DO SERTÃO............................................... 97
4.1. A caracterização do território instituído pelo CDSTPS ................................................. 97
4.2 A trajetória à implantação dessa nova forma de cooperação no território e os
motivadores do processo ..................................................................................................... 109
4.3. Ordenamento jurídico à constituição e competências do consórcio ............................ 116
4.4 Os agentes, as regras e as rotinas no Consórcio Portal do Sertão ............................ 120
5. AS AÇÕES DO CONSÓRCIO PORTAL DO SERTÃO E A FORMA COMO OS
OBJETOS SE ORGANIZAM NO TERRITÓRIO ................................................................ 129
5.1. Inspeção e Sanidade Agropecuária – SIM e SUASA .................................................. 130
5.2. Cadastro Estadual Florestal de Imóveis Rurais – CEFIR ............................................ 132
5.3. Projeto Regularização Fundiária .................................................................................. 133
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5.4. Programa Nacional de Habitação Rural – PNHR ........................................................ 135
5.5. Programa Patrulha Mecanizada ................................................................................... 137
5.6. Programa Estadual de Gestão Ambiental Compartilhada – GAC ............................... 140
5.7. Projeto Segunda Água ................................................................................................. 142
5.8. Projeto Portal Qualifica ............................................................................................... 149
5.9 A organização territorial do CDSTPS .......................................................................... 149
CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................. 152
REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 157
APÊNDICE A - Roteiro de entrevista com os dirigentes públicos ou representantes dos
municípios consorciados ........................................................................................................ 164
APÊNDICE B - Roteiro de entrevista para o diretor executivo do consórcio ....................... 167
ANEXO A - Portaria conjunta SEPLAN/SEDUR ................................................................. 169
ANEXO B – Protocolo de intenções do CDSTPS ................................................................. 171
ANEXO C – Leis municipais de aprovação para constituição do CDSTPS .......................... 188
ANEXO D – Estatuto do CDSTPS ........................................................................................ 202
ANEXO E – Contrato de rateio .............................................................................................. 215
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INTRODUÇÃO
No Brasil, o Estado está territorialmente organizado com base em um sistema
federativo de governo: há uma distribuição espacial do poder entre escalas político-
administrativas autônomas, que regulam e definem ações em limites territoriais determinados.
Assim, pode-se vislumbrar o federalismo como forma característica de organização do
Estado, em que coexistem diferentes esferas territoriais que são dotadas de poder.
O processo de democratização vivido pelo Brasil e a nova Constituição Federal de
1988 fortaleceram esse modelo e geraram uma nova configuração dos entes a estes federados.
De fato, os estados e municípios brasileiros passaram a ter maior autonomia, assumindo
competências de institucionalização frente às suas demandas, entretanto, esse processo não foi
acompanhado de mecanismos capazes de coordenar essas novas relações
intergovernamentais.
Assim, nesse cenário, esses entes passaram a conviver com atribuições e
responsabilidades contrárias à sua capacidade de governo, ou melhor, eles não possuem
estrutura suficiente para gerir os escassos recursos e melhorar a vida dos seus cidadãos,
especialmente, os municípios de pequeno porte, que compõem a grande maioria do quadro
federativo brasileiro, os quais não se encontram preparados para suprir todas as demandas
assumidas e tornam-se, muitas vezes, dependentes das transferências de outros entes
federativos e, possivelmente, de municípios maiores que consigam exercer alguma liderança
regional. (ARRETCHE, 2000; ALMEIDA, 1995; FIORI, 1995).
Além disso, muitos problemas transcendem o território municipal, exigindo que a
intervenção estatal seja discutida com os vizinhos. Logo, esse processo de descentralização
reforçou a necessidade de novas formas de gestão do território com maior sintonia entre os
entes federados, capaz de produzir articulações e possibilidades de cooperação equitativas.
Assim, fica indispensável definir novas políticas territoriais que visem ao fomento de prática
sobre esses locais, a partir da lógica de coesão e cooperação dos entes federados, com a
intenção de superar os desequilíbrios e as desigualdades das regiões. (SILVA; FONSECA,
2008)
Na referida Constituição, há várias formas de cooperação intermunicipal, constituindo-
se em um tipo de regionalização geográfica com forte conteúdo normativo. Dentre elas,
destacam-se as associações, os consórcios, os fóruns e as redes de colaboração. Eles
expressam possibilidades encontradas pelos municípios para gerenciarem de forma articulada,
que, de certa maneira, acabam por transpor o seu território. Geralmente, essas formas de
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cooperação objetivam o equacionamento de questões de interesse comum entre os agentes
envolvidos, gerando, com isso, novas formas de gestão do território no Brasil, onde as
estratégias desse gerenciamento estão concentradas na coordenação num dado tempo e
espaço.
Perante isso, a presente pesquisa tem como objetivo analisar a forma de cooperação
federativa que é a mais comum entre os municípios brasileiros: os consórcios públicos. Esses
têm como meta estruturante a gestão consorciada do território para a resolução de problemas
comuns. De maneira específica, esse tipo de gestão corresponde a uma via alternativa para o
fortalecimento do território através de seu desenvolvimento, um pacto de colaboração guiado
pelo desejo de maximizar as ações públicas de maneira associativista, sobretudo para os
pequenos municípios.
Esse novo instrumento de gestão territorial consiste em uma opção viável para que os
consorciados possam superar algumas barreiras na execução de determinados projetos de
interesses comuns, via a gestão territorial cooperada, uma vez que essa forma de articulação
presume favorecer melhores condições de transação nas relações entre os entes e entre outros
órgãos públicos e/ou privados. (VARGAS, 2012). Logo, os consórcios públicos são vistos
como um território institucionalizado, delimitado pela cooperação dos entes federados, unidos
num acordo estabelecido para objetivar a realização de ações coletivas de maneira mais
equitativas.
A aprovação da Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005, também conhecida como Lei dos
Consórcios Públicos (LCP), regulamentada pelo Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007,
definiu as regras gerais para a contratação de consórcios públicos pela União, Estados,
Municípios e Distrito Federal, atribuindo-lhes a possibilidade de personalidade jurídica de
direito público, um novo ente da administração pública indireta brasileira. A LCP tem como
objetivo central o fortalecimento do federalismo cooperativo entre os três entes federativos.
Além de estimular o federalismo cooperativo, as leis dos consórcios públicos
trouxeram importantes progressos para a administração pública na gestão associada dos seus
serviços. Dentre eles, destacam-se a segurança jurídica dos entes consorciados ao se
associarem, em função da personalidade adquirida pela autarquia, a instrumentalização das
suas competências e responsabilidades através de um contrato de programa, o estabelecimento
do regime contábil de acordo com as normas do direito financeiro aplicável a entes públicos e
a obrigatoriedade da sua fiscalização pelos Tribunais de Contas dos estados em que se
localizam. (RAVANELLI, 2010)
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É fato que houve, depois da regulamentação da legislação, um aumento considerável
na quantidade de municípios que declararam fazer parte de algum tipo de consorciamento no
Brasil e, de acordo com o IBGE (2013), o número de consórcios no país sobrepõe o número
de municípios brasileiros. Entretanto, esse fortalecimento deu-se através dos incentivos do
governo federal aos mesmos.
A União vem trabalhando no território brasileiro de forma a estimular a criação dos
consórcios públicos como unidade de gestão para as políticas públicas, via Secretaria de
Relações Institucional – SRI, através de palestras, fóruns, cartilhas, dentre outros mecanismos
educacionais de propagação. Mas, de acordo com Ravanelli (2010), a maior indução que o
governo federal vem fazendo é pelo viés financeiro, quando há editais de projetos e
programas, linhas de créditos, licitações exclusivamente para consórcios. Atingindo assim os
entes que já se dispuseram a se consorciarem.
Nessa mesma conjuntura de apoio a esse instrumento, o estado da Bahia vem, desde
2009, fomentando a criação dos consórcios públicos no seu território e, para isso, o grupo de
trabalho de promoção a essas instituições vem buscando utilizar dos espaços de uma
regionalização já efetivada no estado, desde 2007, os Territórios de Identidades – TIs. Os TIs
foram criados no intuito de buscar uma uniformidade para o planejamento estatal dos
municípios baianos, sendo assim, há 27 TIs que englobam os 417 municípios do estado da
Bahia.
Deste modo, existem, atualmente, 29 consórcios públicos na Bahia. Sendo que 16
consórcios receberam o apoio do governo à sua formação e/ou a melhoria de infraestrutura, e
destes consórcios que receberam o apoio do governo do estado, 14 buscaram articular os
municípios que fazem parte do mesmo TI.
Assim, de forma a analisar os consórcios como estratégias de gestão do território
dentro do cenário do federalismo brasileiro, a pesquisa buscará exemplificar esse objeto com
o estudo do Consórcio de Desenvolvimento Sustentável do Território Portal do Sertão –
CDSTPS, entidade formada em 2010 com o apoio do governo do estado.
O CDSTPS, também chamado de Consórcio Portal do Sertão, tem um caráter
multifacetário, cujo objetivo é articular ações de gestão territorial entre alguns dos municípios
que compõem o Território de Identidade Portal do Sertão. Esse Território é composto por 17
municípios, sendo que 14 decidiram fazer parte do consórcio: Amélia Rodrigues, Coração de
Maria, Santanópolis, Santo Estevão, Teodoro Sampaio, Tanquinho, Irará, Conceição do
Jacuípe, Conceição da Feira, Anguera, Antônio Cardoso, Ipecaetá, Água Fria e Santa Bárbara.
Conforme demonstrado na Figura 1.
16
Figura 1. Municípios que compõem o CDSTPS no Território de Identidade Portal do Sertão,
2013.
FONTE: IBGE, 2010. In: DIAS, 2013
Concebido como instrumento para impulsionar o desenvolvimento sustentável da
região, o CDSTPS objetiva a realização de ações coletivas sobre o território, de forma a
resolver questões que são comuns aos seus consorciados. De acordo com seu estatuto e o
protocolo de intenções, esse consórcio tem por finalidade:(1) elaborar estudos e debates sobre
o desenvolvimento; e (2) desenvolver ações nas áreas de infraestrutura, transporte,
saneamento básico, turismo, agricultura familiar e segurança alimentar e nutricional dos
municípios que o compõe.
O território institucionalizado pelo consórcio está inserido em duas regiões
significativas no cenário baiano, principalmente, no que diz respeito ao clima, vegetação,
atividades agropecuárias e culturais: o recôncavo e o semiárido. Cinco municípios estão
localizados no recôncavo, dois na área de transição entre os dois cenários e sete municípios
localizados no semiárido baiano. Ao total possui uma área territorial de 3.973,947 km²,
270.052 habitantes com leve predominância da população urbana em relação à população
rural, entretanto, oito municípios consorciados (57%) têm a maioria da população no espaço
rural.
Municípios pertencentes
ao CDSTPS
17
Assim, diante da região em que está inserido e da sua população, os projetos, já
implementados pelo consórcio, foram mais voltados para a população rural e para o convívio
com o semiárido. Portanto, ao longo dos seus cinco anos, o CDSTPS está
implantando/executando significativos programas/projetos no território dos municípios
consorciados. São estes: Patrulha mecanizada; Gestão Ambiental Compartilhada – GAC;
Projeto Segunda Água; Regularização Fundiária; Portal Capacita; Programa Nacional de
Habitação Rural – PNHR; Cadastro Estadual Florestal de Imóveis Rurais – CEFIR; Inspeção
e Sanidade Agropecuária SIM e SUASA; e Distribuição de sementes e mudas. (CDSTPS,
2014).
Diante dessas breves informações, surge o questionamento que norteia esta
dissertação: O Consórcio de Desenvolvimento Sustentável do Território Portal do Sertão
(CDSTPS) tem representado uma experiência de gestão territorial na busca da cooperação
federativa? E, como desdobramento dessa questão, faz-se as seguintes perguntas auxiliares:
Quais intencionalidades nortearam a criação desses consórcios no estado da Bahia? Quem são
os agentes envolvidos e como se dá a interação entre eles? Quais são os projetos, ações e
condicionamentos do CDSTPS?
A partir dessas questões, espera-se analisar o processo da gestão territorial do
Consórcio Portal do Sertão como uma possibilidade de fortalecimento da cooperação
federativa brasileira e, consequentemente, analisar os consórcios públicos como inovação
institucional da cooperação federativa; analisar o cenário político territorial dos consórcios
públicos no estado da Bahia; verificar como a articulação político-institucional entre os
agentes contribui para a gestão do território dentro do consórcio; e averiguar como acontece a
gestão territorial, as estratégias, processos e ações do Consórcio de Desenvolvimento
Sustentável do Território Portal do Sertão, gerando uma nova forma de organização desse
território.
Diante disso, destaca-se que como os consórcios públicos representam um recurso
institucional no processo do federalismo brasileiro, torna-se importante entender como
procedem seus condicionantes e estratégias e suas articulações interescalares territorializadas.
Pois, como já citado anteriormente, os consórcios são estruturados via gestão territorial para a
resolução de problemas comuns, e esse tipo de gestão corresponde a uma alternativa para a
dinâmica do território.
Dado o exposto, esse trabalho dissertativo encontra-se divido em cinco capítulos, a
saber: O primeiro explana sobre os conceitos de território e gestão territorial na relação com
os consórcios públicos, visto que a territorialização da gestão é imprescindível para entender
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as relações estratégicas do poder frente aos agentes sociais envolvidos dentro desse arranjo
institucional, além de apresentar o modelo de análise que norteia os procedimentos utilizados
para a pesquisa, com o intuito de conduzi-los à organização do território do Consórcio Portal
do Sertão.
O segundo capítulo consiste em expor o foco desse trabalho: os consórcios públicos.
Sua caracterização, conceitos, legislações e os aspectos administrativos, políticos e territoriais
que orientam essa institucionalização, além de tratar, dessa forma de cooperação no território
brasileiro e trazer os fatores de atuação do governo federal à fomentação dos consórcios, suas
potencialidades e contradições.
O terceiro capítulo, intitulado „Condicionantes à formação dos consórcios públicos‟,
constitui uma parte do modelo de análise elaborado para a realização desse estudo. Para isso,
são apresentadas as dimensões políticas, institucionais e territoriais que norteiam o
federalismo e a descentralização dos arranjos institucionais brasileiros, bem como, a formação
e fomentação dos consórcios públicos no estado da Bahia.
Os dois próximos capítulos, quarto e quinto, abordam o objeto específico da
dissertação: o Consórcio de Desenvolvimento Sustentável Território Portal do Sertão.
Baseados no bloco de apreciação das estratégias, delimitadas pelo modelo de análise, essas
partes apresentam a caracterização desse território instituído pelo consórcio, da trajetória de
implantação, seus líderes, estrutura interna e a finalidade da entidade, além das suas ações e a
forma de como estas vêm organizando esse território.
Por fim, seguem as considerações que agrupam os elementos analisados nessa
pesquisa. Entretanto, por se tratar de um processo social territorializado, essa apreciação não
representa a finalidade da discussão sobre os consórcios públicos e sobre o CDSTPS
especialmente, pois a depender do tempo/espaço outras dimensões podem surgir à análise,
solicitando desenvolver novas interações e articulações.
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1. OS CONCEITOS DE TERRITÓRIO E GESTÃO TERRITORIAL NA
RELAÇÃO COM OS CONSÓRCIOS PÚBLICOS
Esse capítulo analisa a territorialidade dos consórcios públicos pelo viés da gestão do
território. Territorializar a gestão é uma necessidade para entender as relações estratégicas do
poder frente aos agentes sociais envolvidos nesse arranjo institucional, que, na conjuntura
atual, servem de inovação da gestão territorial intergovernamental, pois possibilitam
articulação de iniciativas de políticas públicas interescalares nas ações de governos, gerando
resoluções coletivas para o território. Neste capítulo, também, apresenta-se o modelo proposto
de análise para a estruturação e estudo desse trabalho e todo o percurso metodológico
utilizado à sua construção.
1.1. O território
O território é o elemento central para entendimento das dinâmicas de intervenção de
um consórcio público. Esse termo, como categoria geográfica socialmente construída, é
polissêmico, decorre das ideias da geopolítica ratzeliana e de suas críticas e contribuições
elaboradas por diversos autores, sendo a relação de poder essencial à sua definição (BRITO,
2008).
Como tema interdisciplinar, o conceito de território está presente nos debates em torno
dessa modalidade de associativismo entre diferentes unidades espaciais, e contribui no
esclarecimento da dinâmica dos consórcios públicos. A emergência desse conceito dá-se
devido à discussão sobre as relações de poder e espaço e entre a dimensão institucional e as
unidades espaciais envolvidas no consorciamento, pois como já salientando, os consórcios são
oriundos das forças territoriais do pacto federativo.
Com base em Haesbaert (2012) há uma ampla evolução da definição de território, com
a intenção de entender o processo da desterritorialização, na qual o autor trata da polissemia
do termo e agrupa essas concepções em vertentes e em perspectivas. Assim, numa dessas
perspectivas, a visão relacional, o autor aponta que o território é construído entre o espaço
inserido em uma conjuntura social e histórica complexa, entre processos sociais e espaço
material.
Assim, o território é adotado como uma unidade espacial permeada por relações de
poder, envolvendo distintos agentes sociais e seus referentes interesses, “e se o poder é uma
das dimensões das relações sociais, o território é a expressão espacial disso: uma relação
20
social tornando espaço”. (LOPES, 2013, p. 97). Essa afirmativa permite que seja inserida a
presença de um caráter político administrativo do território, onde o espaço é marcado pela
projeção do trabalho humano com toda sua interligação. Por isso, Raffestin (1993) enfatiza
que uma das consequências da projeção do trabalho humano é a territorialização do espaço.
A partir dessa assertiva pode-se apreender que o território é construção, é conteúdo. E
é sobre o espaço que o território se desenvolve e ganha materialidade, ou seja, a
“territorialidade humana” (SACK, 1986). Essa territorialidade humana é caracterizada pelo
“processo social que envolve um feixe de inter-relações mediadas por acordos formais ou não
entre distintos agentes que se interessam por algum tipo de objeto comum a eles localizado
numa dada porção do espaço geográfico que se torna território” (BRITO, 2008, p. 33).
Sack (1986) avalia a territorialidade como uma qualidade necessária à construção de
um território. Em sua obra Human territoriality o autor apresenta a territorialidade
incorporada ao espaço quando este media uma relação de poder, com o intuito de utilizar e
controlar as pessoas e/ou recursos dentro de uma área geográfica. No entanto, a
territorialidade humana “é melhor entendida como uma estratégia espacial para atingir,
influenciar ou controlar recursos e pessoas, controlando a área; e, como uma estratégia, a
territorialidade pode ser ligada e desligada” (SACK, 1986, p. 3). Com essa explanação, Sack
aponta a mobilidade inerente ao conceito de território e sua flexibilidade, pois como a
territorialidade conecta as relações de poder como sendo uma estratégia, ela mobiliza agentes
sociais em seu contexto histórico e geográfico.
Na referida obra, o autor, define “territorialidade como a tentativa de um indivíduo ou
grupo de afetar, influenciar ou controlar pessoas, fenômenos e relações, através da
delimitação e da afirmação do controle sobre uma área geográfica, e esta área será chamada: o
território” (SACK, 1986, p.19).
Ainda segundo o autor, existem três interdependências contidas na definição de
territorialidade: 1) ela envolve uma classificação por área; 2) contém uma forma de
comunicação para delimitar a área e; 3) envolve a tentativa de influenciar e controlar as
interações de possíveis acessos sobre a área. Apreende-se disso que a territorialidade se
manifesta em qualquer escala, e acaba tendo um enfoque habitado de poder, um local que
requer esforço constante para se estabelecer e manter, onde a territorialidade é exercida na
prática, no desígnio do poder sobre uma porção concisa do espaço e sobre as relações sociais
desse espaço.
Essa visão de territorialidade e território está vinculada, inclusive, ao papel do Estado,
que como aponta Sack (1986), ainda continua sendo um importante agente da territorialidade
21
humana, já que sua atuação condiciona comportamentos através da comunicação e de relações
de poder. Como bem destaca Mann (1992) o exercício do poder do Estado necessita,
essencialmente, do território, no qual “o Estado pode promover uma grande mudança social
por consolidar a territorialidade” (Mann, 1992, p.196), ou seja, “é o território que confere
substância ao Estado.” (CASTRO, 2009, p.2).
No caso do Estado brasileiro, a territorialidade tem expressão mais nítida através do
poder central e dos níveis subnacionais, que por intermédio da descentralização, acaba por
delegar várias competências da gestão do território para os Estados e Municípios (FONSECA,
2005), inclusive a institucionalização territorial dos consórcios públicos. De qualquer forma, o
território do consórcio aponta para uma coesão funcional, ou seja, um conjunto de dimensões,
econômicas, sociais, territoriais, institucionais e políticas, que se ramificam por múltiplos e
diferenciados domínios exercendo interações entre si e entre outras escalas territoriais. Sendo
que essa interligação acaba por depender de uma integração através de relações, fixos e
fluxos, pertinente para integrar às ações coletivas, estratégias integradas de desenvolvimento,
a cooperação entre diferentes agentes e um sistema de gestão desse território.
Com base em Gomes (2006) o processo de delimitação e classificação institucional do
território, baseado nas concepções de Sack, passa pela categoria denominada de nomoespaço,
sendo este um espaço normatizado, institucionalizado, definido como uma associação de
indivíduos unidos por laços de solidariedade de interesses comuns e próprios e, pela
concordância e aplicação de certos princípios justificados.
Refere-se a um pacto social estabelecido pelos agentes, instituído e regido por lei, esse
nomoespaço dispõe de um espaço de controle e vigilância, na qual as práticas sociais são
regulamentadas e as interdições e a coerção são sempre matéria de comunicação e sinalização
territorial, ou seja, “o espaço é internamente qualificado por uma regulação formal e uma
visibilidade explicita de suas normas e fronteiras” (GOMES, 2006, p. 40). Portanto, esse
nomoespaço é uma condição em que se configura um pacto social do tipo contratual,
normativo, regulador e formalizador das práticas sociais. Pode-se afirmar, a partir dessa
abordagem, que o Consórcio Portal do Sertão expressa-se sob um espaço normatizado,
instituído por intermédio de agentes políticos, estaduais e locais, para o domínio e controle do
território.
A exposição desse conceito deve ser visto como forma de estratégia mobilizada, de
institucionalização, a partir de momentos diversos e contextos distintos, para entender como
ocorrem certos processos espaciais, como os consórcios públicos no Brasil. Assim, é possível
afirmar, portanto, que o processo de territorialidade humana e o território também são
22
constituídos pelo nomoespaço, conforme Gomes (2006), ou como prefere Fonseca (2005), o
território visto por uma abordagem institucional, constituindo pelas instituições formais e
informais da sociedade em questão. “São construções sociais criadas com o intuito de agilizar
nas tomadas de decisões políticas e econômicas e no direcionamento das interações sociais.”
(FONSECA, 2005, p. 44).
Dito isso, pode-se aferir que o território que serve de categoria chave a esse estudo é o
definido como um recorte espacial delimitado pelas relações sociais, através da posse e do
exercício do poder dos agentes territoriais, sendo estes mediados pelas instituições. Assim, o
Consórcio Portal do Sertão é compreendido aqui como um território institucionalizado,
normatizado ou nomoespacializado.
Segundo Castro (2003) a palavra instituição deriva do seu teor original de instituir, que
vem do ato de fundar e criar, além do de disciplinar, educar, formar. São elas que garantem a
transmissão de normas e de valores na sociedade. Ou seja, as instituições são as regras do
jogo de uma sociedade. (NORTH, 1990).
Um ponto fundamental é salientar que a instituição tem uma função social, que nesse
caso é territorializada. As instituições só existem em uma determinada sociedade e num
determinado momento histórico a que se refere, sendo que esses dois elementos – o contexto
social e a história – condicionam profundamente o desempenho das instituições. (PUTNAM,
1996). Desta forma, as territorialidades são mediadas pelas instituições que através dos
interesses e objetivos sociais acabam se tornando instrumento de decisão e ação, objetivando
o alcance de seus propósitos no território.
As instituições versam em arcabouços normativos e reguladores e suas atividades
fornecem estabilidade e significado para o comportamento da sociedade. Ao fazer uso de
regras formais e informais, elas reduzem as incertezas do ambiente por constituírem-se em
guias que permeiam e limitam as ações humanas impactando nas estruturas políticas,
econômicas, sociais e territoriais além de promoverem a manutenção dos direitos de
propriedade, com o intuito de atingir o melhor bem estar social possível.
De acordo com March e Olsen (1994) as instituições são importantes no domínio
político, pois elas constituem e legitimizam os atores sociais e lhes provêm regras
comportamentais consistentes, concepções da realidade, padrões de monitoramento e
avaliação, laços de doação e afetividade, e tem consequência, na capacidade para a ação
intencional.
No território, as instituições realizam importantes funções na organização política
local. Segundo Clingermayer e Feiock (2001:3) apud Castro (2003) estes desempenhos
23
derivam de três conjunturas: 1. os arranjos institucionais moldam as ações individuais; 2.
reduzindo as incertezas, as instituições estabelecem premissas para a decisão; 3. as
instituições propiciam estabilidade nas escolhas coletivas. De forma sintética, elas definem
padrões significativos dos fenômenos sociais no espaço. Ou seja, os agentes definem as regras
do jogo e, por conseguinte, as estratégias de constituição de um território.
Logo, o território sendo constituído através da ação dos agentes sociais instituídos
acaba se transformando em objeto de disputa de interesses, no qual se descobrem
intrinsecamente incorporadas às noções de poder e de controle. Nessa perspectiva o território
é construído por e a partir dos condicionantes que resultam nas relações afetando a
organização da base material da sociedade. Sendo que nessas relações o conflito não pode ser
desconsiderado; ao contrário, deve ser visto e desejado como elemento fundamental da
transformação espacial, pois como o território é uma construção social coletiva, dinâmica e
multidimensional, num dado espaço geográfico, ele conta com variados agentes envolvidos e
trajetórias históricas em embate, com instituições que moldam e são moldadas por ele.
Assim, como apontado preliminarmente as territorialidades podem ser abrangidas
enquanto expressão, num dado tempo, do conjunto de relações sociais e de poder decorrentes
de como o território constrói-se e articula-se às diferentes redes de relações, nas diferentes
escalas geográficas, podendo ser consideradas como estratégia das instituições, um fenômeno
associado à organização do espaço em territórios diversos. Como aponta Sack (1986)
territorialidade é uma forma de expressão geográfica do poder social, seu uso depende de
quem está influenciando ou regulando os contextos espaciais e temporais onde a
territorialidade se exerce.
Pelo viés do Estado o controle sobre o território é geral, contínuo e legítimo e sua
gestão envolve uma combinação de atitudes, estratégias e coordenações que com base em
Mann (1992) é um conjunto diferenciado de instituições e funcionários, expressando
centralidade, no sentido de que as relações políticas se irradiam de um centro para cobrir uma
área demarcada territorialmente sobre a qual ele exerce; um monopólio no estabelecimento de
leis autoritariamente obrigatórias, que pode ser sustentado pelo monopólio da violência física.
Portanto, o território é um marco para as estratégias e para o desempenho político dos
Estados, que nesse caso são capazes de criar um ambiente propício para o intercâmbio de
informações e de conhecimento, que são sustentadas por meio de interações face-a-face, o que
permite a formação de redes locais de conhecimento em que os diversos agentes estão
envolvidos. Sendo assim o foco desse trabalho são vínculos territoriais, capazes de fortalecer
instituições que favorecem a organização de interesses da sociedade, gerando condições
24
favoráveis à cooperação e competição, possibilitar as ações estruturantes nas quais a
igualdade política, a solidariedade, a confiança e a tolerância são essenciais. (CASTRO,
2005).
Destarte, entende-se que os consórcios públicos também possuem um caráter
multifacetário, pois existem neles às dimensões sociais, econômicas, políticas e culturais
inerentes à sua constituição, e essas dimensões consolidam um campo de poder e objetivam
determinada territorialidade a depender da predominância de alguma dimensão sobre a outra.
Sendo que esse predomínio acaba por determinar a gestão desses territórios, seus
condicionantes e processos à sua forma de atuação.
1.2. A gestão do território
A expressão gestão advém do verbo latino gero, gessi, gestum, gerere, cujo
significado é levar sobre si, carregar, chamar a si, executar, exercer e gerar. No dicionário da
língua portuguesa o termo gestão significa gerir, gerência, administração. (FERREIRA,
2010). Malato (2006) relata que desde sua origem até o momento, o termo gestão tem
comportado diferentes significados, bem como conteúdos diversos, de acordo com os atores
que o utilizam e com seus respectivos objetivos.
Corroborando com isso Drucker (2006) aponta que a gestão é uma expressão
compatível com os tempos a que se propõem, sendo que qualquer um de seus usos não deve
ser resumido a apenas utilização do mesmo para o melhoramento do trabalho.
Davidovich (1991) concorda com os autores acima ao afirmar que o conceito de
gestão,
“... não se confunde simplesmente com gerenciamento ou com administração, ainda
que estes representem suportes imprescindíveis para a sua prática. Tende-se, assim,
a interpretar gestão com um saber específico, o de governança ou de
governabilidade, que deriva basicamente de imperativos da empresa, implicando um
sistema complexo de coordenação para uma sociedade em rápida transformação”.
(DAVIDOVICH 1991, p. XX)
Assim, a gestão deve ser entendida como uma prática social. Um conjunto de
mecanismos, processos e estratégias que articuladas, num determinado tempo e espaço,
transformam a sociedade. Ela é estabelecida como um processo que visa à contínua
articulação de práticas diversificadas, baseando-se na capacidade de controlar os mecanismos
institucionais, que devam assegurar a coordenação e a integração dos agentes sociais com
uma dada finalidade.
25
Para Brito (2008) a gestão é uma tarefa desenvolvida por um agente social que, por
meio de estratégias, busca diminuir os conflitos e/ou superar os obstáculos, tornando as
contingências mais estáveis e previsíveis diante dos objetivos propostos. Ou seja, a gestão tem
um objetivo a ser conseguido, através das ações sociais desenvolvidas pelos agentes.
Para fins dessa pesquisa espacializar essa gestão é ao mesmo tempo, condição e
necessidade para analisar as relações estratégicas do poder frente aos agentes sociais
envolvidos dentro do arranjo institucional que possibilita a prática de cooperação sobre uma
área delimitada – o território, através do conjunto de normas específicas que coordenam,
articulam e regulam as ações desses agentes nesse espaço, num dado tempo.
Neste sentido a gestão do território acaba ratificando espaços institucionalizados para
elaboração, implementação, fiscalização e avaliação das ações territoriais, e mais que isso,
garantir que nesses espaços os sujeitos tenham o poder de definição dessas ações. Ressaltando
que não cabe aqui enfatizar a possível relação ou antagonismo entre planejamento e gestão,
pois planejamento é o ato inicial de qualquer processo gerencial.
O conceito de gestão associa-se ao conceito de território e forma o conceito de gestão
do território, aplicado aos trabalhos de muitos geógrafos brasileiros, sobretudo, a partir da
década de 1990, por intermédio de geógrafos como Becker (1988); Corrêa (1987);
Davidovich (1991); Machado (1993). Essa relevância é percebida quando analisamos as
edições da Revista Brasileira de Geografia, que foram publicadas nesse período, havendo uma
grande quantidade de artigos que abordam esta temática.
Em seu artigo inicial tratando sobre a temática, Corrêa (1987) ressalta que a gestão do
território envolve a historicidade e o processo de transformação da sociedade, para isso o
autor traz uma breve evolução de como a apropriação de um território leva a diferentes
modelos, a depender da época, de como se gere o espaço, de acordo com uma metodologia de
questionamento simples: Por quê? Para quê? Para quem? Como? Onde?
Posteriormente Corrêa define, de acordo com metodologia citada acima, a gestão do
território como,
O conjunto de práticas que visa, no plano imediato, à criação e ao controle da
organização espacial. Trata-se da criação e controle espaciais, suas funções e
distribuição espacial, assim como de determinados processos, como concentração e
dispersão espaciais, que conformam a organização do espaço em sua origem e
dinâmica. (CORRÊA, 1992, p. 35)
A dimensão espacial do processo de gestão vincula-se ao território sobre controle de
um Estado, grupo social, instituição ou empresa. Sendo uma forma de controle da organização
espacial, visando garantir condições de produção e reprodução das práticas sociais por um
26
determinado grupo pode ser responsável pela formulação, criação e manutenção de diferenças
de razão econômica e social através das quais o autor denomina de gestão das diferenças
espaciais. Deste modo, a gestão territorial pode ser a principal responsável pela produção e
reprodução das práticas sociais e de suas diferenças territoriais. (CORRÊA, 1995).
Em seu primeiro ensaio sobre o tema, Becker (1987) aponta os elementos para a
construção de um conceito sobre gestão do território ressaltando a importância do território e
da territorialidade humana, como uma fase vivida do poder, além de destacar que a gestão é
um conceito moderno de prática estratégica, científica e tecnológica. Dessa forma, segundo
Becker (1995, p. 296),
“define-se a gestão do território como a prática estratégica, científico-tecnológica do
poder que dirige, no espaço e no tempo, a coerência de múltiplas decisões e ações
para atingir uma finalidade e que expressa, igualmente, a nova racionalidade e a
tentativa de controlar a desordem”.
A ideia defendida por Becker nos permite identificar que as estratégias e ações
adotados no âmbito da gestão do território são pautadas em finalidade econômica, relações de
poder, e elementos de ciência e tecnologia. Esse processo integra elementos administrativos,
logísticos e de governo, podendo constituir iniciativas democráticas com o envolvimento de
todos os atores do desenvolvimento.
Machado (1993) faz uma crítica aos autores anteriormente citados, salientando que
esses conceitos se complementam quando tomados em conjunto. Para Becker a gestão do
território é uma estratégia e prática do poder, enquanto que para Corrêa é um aspecto
organizacional, manifestada no controle da organização espacial. Dito isso, apreende-se que o
território, pelos dois vieses, é como um espaço de gestão efetivada por diferentes agentes e
processos sociais, envolvendo, todas as possíveis instituições, tais como, o Estado, as
organizações, as novas tecnologias, chegando até os movimentos sociais. Assim, a
territorialidade exercida sob esse território gestado resulta em processos apreendidos numa
perspectiva da geografia histórica, crítica e relacional.
Outra autora que está inserida no contexto exposto, e em seus estudos faz
considerações sobre o termo é Davidovich. Segundo ela
As condições conceituais, sumariamente expostas, levam a colocar em pauta
possibilidades de diferentes formas de gestão, associadas a diferentes modelos
políticos e econômicos e apoiadas em determinadas bases tecnológicas. No caso de
um país, a gestão constitui, portanto, parte integrante do sistema vigente, exercendo-
se sobre um espaço delimitado, o território nacional, e rebatendo em diferentes
escalas espaciais. (DAVIDOVICH 1991, p. 8).
27
Nos trabalhos da autora há uma predisposição a entender o local, como condição
elaborada a fim de reforçar sua exclusividade em diferentes escalas, pois a gestão e o
território desenvolvem uma realidade, no qual o exercício do poder é uma condição
indispensável numa área espacial.
Corroborando com Corrêa (1987), Davidovich (1991) relaciona a gestão ao momento
histórico em que se aplica e aos interesses da sociedade, e destaca que a gestão do território
pressupõe um grau de autonomia e o não espontaneismo, pois usa-se instrumentos de controle
para que a prática espacial seja delimitada e submetida, pois a existência de uma política
territorial, ainda que nem sempre explícita, acaba embasando coordenadas de direção para a
gestão, destaca a autora.
Retornando a Putnam (1996) essa ideia de temporalidade da gestão acaba coincidindo
com as premissas do contexto social e histórico para interpretar os desempenhos das
instituições territorializadas, pois esta acaba por intervir na sociedade. Sendo a base utilizada
pelo autor para explicar sua pesquisa na Itália, principalmente, no centro norte do país.
Nessa análise de que a gestão do território se pratica de forma exclusiva sobre o local,
Machado (1993) trabalha a gestão como ato de intervir, um processo permeado através de
discussões diretas com os setores sociais envolvidos, onde normas e ações são estabelecidas a
partir de negociações entre as partes, e a intenção do controle está presente nos desígnios e
utilidades funcionais das propostas. Sendo assim a gestão do território funciona através de
acordos e consensos, no sentindo de articular interesses territoriais diversos, logo ela está
dirigida mais ao conteúdo social do território do que a sua estrutura física, visto que, essa
gestão é mais exequível em nível local.
Outro autor que trabalha com esse conceito, mas no sentido de discutir as políticas
territoriais é Sanches (1991). De acordo com ele a política, numa perspectiva territorial,
depende da apropriação e do controle do território via gestão. Buscando analisar a gestão do
território o autor a expõe como uma procura por controlar as relações de poder
territorializadas e seus conflitos de interesses, que se manifestam na apropriação e definição
do espaço.
Com essas explanações, percebe-se que a gestão do território está associada às
parcerias, a divisão das atividades e tarefas entre os agentes envolvidos nos processos
territoriais. Fundamenta-se na discussão direta, no embate, na discordância, no enfrentamento
entre as partes, caminhando em direção ao estabelecimento de normas, de ações,
responsabilidades e competências definidas, distribuídas e restabelecidas entre os agentes.
28
Em síntese, observa-se que diante das explanações supracitadas, o conceito de gestão
do território envolve alguns aspectos: certo controle da organização espacial em diversas
escalas; assimilação dos conflitos entre as esferas que compõe o poder; o estabelecimento de
regras e rotinas de operacionalidade e; uma estratégia de aproveitamento do espaço para
reproduzir e manter os possíveis interesses dos grupos sociais.
Num contexto mais atual, com base nos teóricos anteriores, a gestão territorial tem o
sentido de ordenar os papéis dos agentes na gestão dos processos de desenvolvimento,
promovendo a articulação de instrumentos públicos e privados, mediando conflitos de
interesses, promovendo a divulgação sobre os projetos, influindo, assim, na distribuição e uso
do poder no âmbito de um dado território, objeto de intervenção e prática de uma ação
pública.
Dallabrida (2007) propõe conceituar gestão do território como os diferentes processos
de tomada de decisão dos atores sociais, econômicos e institucionais de um determinado
âmbito espacial, sobre a apropriação e uso dos territórios. Decorrendo dessa concepção, a
gestão territorial precisa ser apreendida como uma técnica de gestão de diversas visões de
mundo, com interesses conflitantes, tendo sua gênese em diferentes escalas geográficas, com
a finalidade de desenvolver o território. (DALLABRIDA, BÜTENBENDER, ROVER,
BIRKNER, 2009).
De acordo com essa conceituação, a escala de análise é um ponto crucial para o
entendimento da gestão do território, uma vez que cada configuração escalar resulta em um
nível de abstração do fenômeno diferente. Ou seja, de acordo com Swyngedouw (2004) as
configurações escalares resultam dos processos socioespaciais que regulam e organizam
poder e relações sociais.
Segundo Vainer (2002), qualquer projeto ou estratégia de transformação da sociedade
envolve, engaja e estabelece estratégias em cada uma das escalas em que hoje se conformam
os principais procedimentos políticos, econômicos e sociais. Nessa mesma perspectiva,
Fischer (2002) destaca que as estratégias de gestão e as relações entre os atores sociais são
transescalares, isto é, o fenômeno não fica somente numa escala localizada, é necessário
articular todas as escalas sobre as quais se deseja intervir.
Ainda em relação à conceituação proposta por Dallabrida (2007), para se entender a
gestão do território com a finalidade no desenvolvimento é preciso levar em consideração
também os atores, agentes e sujeitos que realizam e recebem as ações, os interesses dos
mesmos para isso, a escala de atuação e o centro de decisão e comando para os fatos
territoriais. No entanto, os referidos autores concluem que essas explanações são apenas
29
preliminares, sendo indispensáveis mais reflexões considerando a “dinâmica territorial do
desenvolvimento, a transescalaridade e o desafio das relações de poder que se articula em
múltiplas escalas, além do papel do Estado neste processo”. (DALLABRIDA,
BÜTENBENDER, ROVER, BIRKNER, 2009, p. 13).
Abrangendo essas premissas desenvolvidas pelos autores, cabe acrescentar o conteúdo
do território, visto que ele desempenha um peso importante à gestão territorial. O conteúdo do
território se expressa através de suas pontencialidades, exercendo um papel fundamental para
essa análise, pois ele pode condicionar as decisões políticas, econômicas, institucionais e
sociais para a constituição e desenvolvimento dos próprios territórios, além do fato de como a
sua gestão será efetivada.
O conteúdo territorial é base para o trabalho de diversos teóricos; por um exame mais
político Putnam (1996) aponta, mesmo que de forma indireta, os conteúdos institucionais do
território na Itália, de como o peso do local afetava no contexto das decisões políticas de todo
o país; em uma análise mais econômica Storper (1990) salienta o conteúdo territorial no
contexto da dinâmica competitiva da globalização, para ele o regime de produção
tecnológico-institucional e flexível que surgiu com a chegada da globalização acabou
reforçando a importância da mobilização do local, especialmente, dos recursos técnicos,
institucionais e das habilidades, no intuito de melhor aproveitar as oportunidades e tentar
reduzir os perigos lançados pela competitividade.
Em uma análise dos conteúdos territoriais e do papel do território como um campo de
ação capaz de organizar soluções estratégicas e institucionais, Castro (2000) salienta que as
inovações são ações dos meios disponíveis nos territórios, capazes de gerar relações de
cooperações entre os variados agentes locais e regionais, criticando assim, os tradicionais
critérios e fatores de localização presentes nas teorias de desenvolvimento regional.
Portanto, o território torna-se não apenas continente, mas um dado efetivo da
inovação. Esta nova problemática baseia-se na capacidade dos agentes locais em
perceber as mudanças que se produzem fora e em realizar projetos para se adaptar,
estimulando o fortalecimento dos sistemas territoriais de produção aos quais eles
estão vinculados. (CASTRO, 2000, p.50)
Desta forma, a gestão territorial torna-se precisa para essa nova visão, mudando a
noção de que o território é apenas apoio de recursos estáticos e passivos, à abordagem de que
o conteúdo desse território e a sua gestão geram novas soluções estratégicas. Considera-se,
assim, que os consórcios públicos, na conjuntura atual, servem de inovação institucional da
gestão territorial intergovernamental, pois possibilitam uma articulação das iniciativas e
30
políticas públicas entre os níveis de governo, que acabam gerando resoluções coletivas para o
território em que o mesmo está inserido, levando em consideração o seu conteúdo.
Portanto, diante de todos os autores e conceitos já citados se entende aqui a gestão do
território como a prática dos vários processos de gerenciamento, adicionado ao conteúdo
territorial, que norteiam a forma como os objetos se organizam no território. Sendo que esses
processos são os mecanismos, sistemas e estratégias que a gestão necessita para se efetivar e
acabam conduzindo as ações dos agentes sociais à organização do território, pelo exercício da
territorialidade. Que no caso desse trabalho a gestão territorial se exerce através dos
condicionantes e das estratégias, via instituição, para a organização do território dos
consórcios públicos, especificamente do Consórcio Portal do Sertão.
1.3. Modelo de análise e o percurso metodológico
A partir dessas considerações sobre gestão do território para analisar as relações dos
agentes sociais envolvidos dentro do arranjo institucional, faz-se indispensável agora elencar
alguns pontos relacionados ao modelo de análise que será adotado nesta pesquisa, a fim de
prosseguir sua análise e compreensão.
Os modelos têm sido uma ferramenta muito utilizada no campo científico,
principalmente na área das Ciências Sociais, pois o modelo pode ser considerado um
instrumento, um meio para alcançar um objetivo, permitindo que vários aspectos da sociedade
apareçam dentro de qualquer escala territorial.
Normalmente os modelos baseiam-se em algumas funções, tais como: Função de
organização – refere-se à capacidade de ordenar e reorganizar dados e estabelecer conexões
dentro da instituição; Função de predição – refere-se à disponibilidade de conhecer resultados
futuros; Função de mensuração – quantifica os dados dependendo do tipo de modelo
empregado; Função de demonstração – refere-se a revelar como alguma realidade é; Função
de descrição – representa a estrutura do modelo utilizado; dentre outras. (SOUZA, 2007)
De acordo com Fonseca (2005), a maior ascensão do uso de modelos teóricos
hipotéticos-dedutivos como princípio explicativo para analisar padrões espaciais, ocorreu por
intermédio da nova geografia. Ressaltam-se, aqui, os nomes de Richard J. Chorley, Peter
Haggett e David Harvey.
De acordo com Barros (2003), no período pós II Guerra, o uso de modelos o
transformou num instrumento de expressiva importância na análise da organização espacial,
31
servindo como uma nova linguagem do trabalho geográfico, retratando, principalmente, a
expansão econômica de aglomerações urbanas e rurais. O trabalho de campo, a análise de
cartas e o uso de fotos passaram a ser utilizados com o desígnio de examinar as hipóteses e a
viabilidade dos modelos.
Posteriormente, o uso de modelo, sem o viés hipotético-dedutivo da nova geografia,
objetivando a análise da dinâmica e organização do espaço também foi incorporado em outras
correntes do pensamento geográfico. Se os modelos tradicionais expressam um tipo ideal de
organização espacial, os adotados mais atualmente são usados como ferramenta para
investigar a organização espacial concreta.
Na realidade o modelo contém todos estes elementos e, por isso, é definido como
sendo uma idealização, uma apresentação aproximada da realidade através da qual
se busca melhor entender o funcionamento, a organização e as interações entre os
diversos agentes que compõem uma determinada realidade. Além disso, o modelo é
um instrumento, um meio para se alcançar um determinado objetivo, porque permite
o aparecimento de aspectos fundamentais da sociedade, em qualquer escala
territorial. (FONSECA, 2005, p. 116).
Como a referida pesquisa trabalha com a gestão do território, institucionalizado,
balizado pela relação entre os entes federados juntos para realizar ações coletivas, será
adotado um modelo de análise que permite compreender de forma dinâmica as estratégias e os
condicionantes adotados para gestar a organização do território, como uma derivação do
modelo elaborado por Fonseca (2005).
O mencionado autor utiliza esse instrumento com a finalidade de analisar
comparativamente as estratégias institucionais que foram desenvolvidas nos municípios
baianos de Feira de Santana, Ilhéus e Vitória da Conquista, a escolha destes três municípios
foi baseada nos critérios populacional e locacional dos mesmos, dentro do estado da Bahia.
O objetivo final de seu estudo foi analisar, via modelo de análise, o município
enquanto instituição política-jurídica-administrativa e territorial, e como ele vem contribuindo
com o debate interno relacionado às novas dinâmicas do território brasileiro. Sendo que esse
trabalho parte do pressuposto de que, o oposto de ser apenas um recorte submisso e amorfo, o
município é uma instituição composta por uma potencialidade endógena apreciável,
principalmente em termos técnico, organizacional e social, capaz de desencadear decisões e
ações e produzir transformações expressivas para a sociedade local.
Para tanto, tomou como referência três estratégias institucionais: contexto, recursos
institucionais e ações institucionais. As estratégias institucionais dependem do contexto, dos
recursos e das ações que, articuladas, compõem os conteúdos do território, que de acordo com
32
Fonseca (2005, p. 118) “são as principais responsáveis pelas dinâmicas de desenvolvimento
territorial nos dias atuais”.
O contexto refere-se às dimensões históricas, sociais e políticas relacionadas ao Estado
da Bahia e aos municípios estudados, sendo esses importantes para averiguar o papel
fundamental das instituições, já que eles são constituídos de constrangimentos que podem
moldar as decisões políticas e econômicas do local, além de destacar as escalas de atuação no
sentido de analisar os elementos do contexto.
Os recursos institucionais são considerados os meios indispensáveis para as tomadas
de decisões e ações, que no trabalho de Fonseca (2005) são os recursos organizacionais e
técnicos. Os recursos organizacionais se referem às normatizações e aos instrumentos de
gestão local. Os recursos técnicos abarcam os tradicionais aspectos ligados à instalação de
infraestrutura de transportes e comunicações, a capacidade informatizacional da instituição
governamental, a geração de tecnologias, e o recurso financeiro, que compreende os tipos de
recursos disponíveis no município, a origem, o montante, e de que forma são adquiridos.
Por fim, as ações institucionais representam a forma pela qual são implementadas as
políticas, aos procedimentos políticos e administrativos empregados pelos governos locais
para viabilizar as estratégias institucionais. As ações apresentam as seguintes dimensões: os
programas e projetos – sendo expostos os tipos de programas e projetos e os setores
atendidos; as fontes de financiamentos – quem está financiando os programas e projetos; a
escala – a extensão territorial do programa e projeto; os objetivos – que representam as
aspirações do programa e projeto; e os parceiros – quem está colaborando com a
implementação do projeto e de que forma.
De forma ampla esses são os elementos utilizados por Fonseca (2005) para estudar
comparativamente as estratégias institucionais de três municípios baianos. No entanto, nesse
trabalho algumas modificações foram realizadas para adaptá-lo ao objetivo principal dessa
pesquisa. Para tanto, toma-se como ponto de partida inicial a gestão do território do CDSTPS,
que se divide em dois grandes blocos de apreciação: os condicionantes da gestão e as
estratégias dos agentes, que juntos formam a base de análise de como vem se dando à
organização desse território consorciado, como ilustrado na figura 2.
33
Gestão territorial do CDSTPS
Condicionantes
Político Institucional Territorial
Estratégias
Estrutura e coesão interna
Constituição e competências
Agentes e suas
articulações
Regras e rotinas
Ações
Programas e projetos
Parcerias Financiamento
Figura 2: Modelo de análise da gestão territorial do CDSTPS
Organização
do território
34
Os condicionantes referem-se às dimensões políticas, institucionais e territoriais que
circundam o federalismo, a descentralização, a formação e o desenvolvimento dos consórcios
públicos no Brasil e no estado da Bahia. Além de abordar as dimensões através das
capacidades do território, especialmente, do território formado a partir do Consórcio de
Desenvolvimento Sustentável do Território Portal do Sertão, que vem exercendo papel
fundamental nos arranjos institucionais, pois essa institucionalização molda as decisões
políticas para a constituição e ampliação dos consórcios públicos.
As estratégias são planos traçados objetivando serem alcançadas as metas definidas, a
partir dos interesses e planos da referida instituição. Trata-se de um ponto de ligação entre o
universo interior da organização e o ambiente exterior no qual tudo se concretiza, ou seja, é
como os planos e interesses são transformados por e a partir das prerrogativas internas de
constituição e funcionamento e dos atos previstos por eles. Nesse trabalho, especificamente,
as estratégias dizem respeito aos meios indispensáveis para a tomada de decisão da
instituição, de como acontece à estrutura e a coesão interna do CDSTPS, e como as suas ações
resultam nos objetivos planejados. Logo, o bloco de apreciação das estratégias divide-se em
dois outros blocos: a estrutura interna e as ações institucionais.
A estrutura interna considera a operacionalidade do consórcio via gestão. A sua
competência regida pela lei e o protocolo de intenções de sua criação; a constituição à
implantação e manutenção do consórcio; as regras e rotinas de funcionamento necessárias a
uma instituição de trabalho cooperado; seus agentes – membros consorciados e técnicos do
consórcio, e suas formas de articulações e conflitos. Essa dimensão é de grande relevância de
estudo, pois os mecanismos de decisão objetivam o alcance dos propósitos do CDSTPS.
As ações representam a forma pela qual são implementadas as políticas no território,
quais programas são interessantes, como são feitas, quem são os parceiros responsáveis por
essas ações, enfim, diz respeito a como as estratégias planejadas são executadas. Para isso são
analisados os programas e projetos – exposição dos tipos de programas e projetos do
CDSTPS; as fontes de financiamento – quem está financiando os programas e projetos, o
convênio é uma busca do consórcio ou uma ação do governo ao consórcio; e as parcerias –
quem colabora para a implementação do programa/projeto no local, há algum tipo de
contrapartida do município, a população é parceira das ações.
Assim, a organização do território vem para demonstrar como os objetos se
estabeleceram no território do consórcio através de seus condicionantes e estratégias, ou seja,
a gestão territorial acaba por nortear as ações do consórcio à organização do seu território.
35
Diante disso, essas dimensões compõem o conteúdo desse território institucionalizado, via
consórcio público.
Nesse contexto, a organização do território pelo Consórcio Portal do Sertão está
pensada dentro de uma totalidade, com transformações permanentes, móvel, tanto que o
modelo de análise não é inflexível, ele serve como instrumento de aproximação dessa
realidade, visto que o espaço geográfico possui uma dinamicidade que reflete nas intenções da
conjuntura no momento.
Sendo assim, os conceitos-chave que norteiam esse trabalho são consórcios públicos,
território institucionalizado, condicionantes, estratégias e CDSTPS, por entender que tais
conceitos envolvem variáveis necessárias para analisar o papel do Consórcio Portal do Sertão
no contexto do federalismo e a forma de como suas ações vem inferindo no território
instituído por ele.
Ressaltando que a escolha por esse consórcio em específico deu-se devido às ações já
implementadas no território, aos recursos já adquiridos, ao grande número de municípios
consorciados (mais de 80% dos municípios do TI aceitaram se consorciar) e a sua
infraestrutura administrativa. Além disso, o CDSTPS é considerado pela Secretaria de
Planejamento do Estado da Bahia – SEPLAN, o consórcio exemplo dentre os outros
existentes no estado da Bahia.
Diante disso e do modelo de análise elaborado, buscou-se consonância com os
procedimentos metodológicos utilizados, sendo eles: revisão bibliográfica, análise de
documentos, observação participativa e pesquisa de campo.
As fontes de informação para o debate das ideias envolvidas e a realização do trabalho
proposto são reguladas em uma detalhada revisão bibliográfica sobre o objeto escolhido para
a análise. Assim como, a pesquisa de tópicos distintos, mas relacionados que ajudem no
entendimento do tema principal. A análise dos documentos implicou na análise de dados
secundários, no levantamento e estudo da legislação de forma geral e mais, especificamente,
sobre o papel dos consórcios públicos no Estado brasileiro. Além de toda documentação do
Consórcio Portal do Sertão, salientando que a maioria desses documentos consta no próprio
site da instituição.
A observação participativa deu-se através da participação das reuniões e assembleias
do consórcio a fim de identificar como os agentes do processo atuam dentro do CDSTPS.
Entretanto, no ano de 2014 apenas três assembleias gerais foram realizadas, sendo que a
pesquisadora só foi comunicada sobre duas, uma assembleia itinerante que aconteceu no
36
município de Santo Estevão no dia 1 de fevereiro de 2014 e uma assembleia na sede do
consórcio no dia 29 de outubro de 2014.
Nas duas reuniões observadas houve a participação de mais de 80% dos municípios
consorciados, salientando que na assembleia ocorrida em outubro apenas o município de
Anguera não teve nenhum representante. Nelas também foi possível verificar a relação entre
os membros consorciados, entre os representantes municipais e os técnicos do consórcio e
como as ações são pensadas na organização desse território consorcial.
Já a pesquisa de campo baseou-se em entrevista semiestruturada, de tal forma que
foram realizados encontros com os agentes envolvidos no processo a partir de um roteiro de
perguntas e da situação no momento da entrevista. Foram entrevistados os membros do
consórcio, prefeitos e ou/representantes (questionário apêndice 1) e o secretário executivo
(questionário apêndice 2).
A entrevista com os representantes municipais aconteceu entre os dias 23 de outubro
de 2014 a 05 de dezembro de 2014, sendo algumas dessas gravadas mediante licença dos
entrevistados. Dessa forma, quando necessário, a fala dos entrevistados pode referendar esse
trabalho dissertativo.
Essas entrevistas foram de grande auxílio ao entendimento da trajetória da entidade e
das suas ações. No entanto, cabe ressaltar que o ano de 2014 foi ano eleitoral para presidente,
governador, senador e deputados o que gerou certo impasse à realização dessa pesquisa.
Desde julho de 2014 foi buscado contato com o consórcio e com seus membros, eles estavam
muito envolvidos com a campanha eleitoral e não se mostravam solícitos a serem
entrevistado. Isso retardou a pesquisa durante três meses.
Assim, passado o primeiro turno da campanha eleitoral foram buscados novos contatos
e as entrevistas, portanto, foram realizadas. Sendo assim, 12 representantes municipais foram
entrevistados: sete prefeitos, dois vice-prefeitos (que têm o mesmo poder de representação do
chefe do executivo municipal no CDSTPS) e três representantes municipais (dois secretários
de agricultura e um secretário de administração e finanças).
Inicialmente buscou-se o contato com os prefeitos e/ou vice-prefeitos dos municípios
consorciados, entretanto, alguns deles não agendavam as entrevistas repassando para algum
representante que pudesse atender. Também houve o não cumprimento de entrevistas já
marcadas, sendo necessário remarcá-las para uma nova data. Destaque-se que em um
município a pesquisadora foi três vezes, na data da entrevista agendada, e o chefe do
executivo não a atendeu em nenhuma delas.
37
Assim, dos 14 municípios consorciados 85,7% dos seus representantes, foram
questionados sobre a importância e o papel de pertencer a um consorciamento. Em três
entrevistas com esses representantes o tempo de questionamento passou de uma hora, isso
aconteceu devido ao conhecimento dos membros em relação ao consórcio e às políticas
territoriais do estado da Bahia, sendo são eles os representantes de Amélia Rodrigues,
Conceição da Feira e Santa Bárbara. Nas outras entrevistas o tempo variou de dez a trinta
minutos de duração.
Os dois representantes municipais que não foram entrevistados, dos municípios de
Ipecaetá e Anguera, receberam a mesma atenção de busca dos outros, entretanto não retornam
as ligações, nem marcavam entrevistas. Sendo esses os mesmos membros que pouco
frequentam as assembleias do consórcio. Nas duas assembleias assistidas, os chefes do
executivo, dos respectivos municípios, não se fizeram presentes.
Desde o início do trabalho, toda relação da pesquisadora com a instituição foi através
do secretário executivo, sendo que em alguns momentos o mesmo foi solicito no repasse das
informações, em outros houve impedimento de acesso e de subsídios para o desenvolvimento
do trabalho. Ficou acertado, baseado na metodologia, que a última entrevista aconteceria com
o mesmo, no sentido de colher todas as informações do campo e o questionar sobre as ações
da instituição, assim no dia 05 de dezembro de 2014 o secretário executivo do Consórcio
Portal do Sertão foi entrevistado na sede da entidade, sendo esta gravada mediante
autorização prévia do entrevistado.
Além das entrevistas realizadas e das assembleias gerais, foi disponibilizado, pelo
secretário executivo do CDSTPS, a participação da pesquisadora em uma reunião interna com
os funcionários da instituição, o que foi de grande importância para corroborar com as ações
que estão sendo executadas, além de entender a coesão e estrutura interna da entidade.
Também foram realizadas visitas de campo nas zonas rurais de cinco municípios
consorciados: Água Fria, Conceição da Feira, Irará, Santanópolis e Tanquinho, visto que a
maioria dos programas/projetos da entidade são destinadas a esse espaço geográfico. Nessas
visitas foi feito um levantamento fotográfico das ações já realizadas, contatos com
beneficiários, membros dos conselhos locais e/ou representantes de sindicatos dos
trabalhadores com a intenção de analisar os programas executados e a forma de como estes
vem ocorrendo e se organizando no território.
Após o levantamento das informações relacionadas, assim como da bibliografia
referente à temática e ao objeto de estudo, foi realizada a integração dos dados obtidos a partir
das análises documentais, estatísticas, cartográficas e teórica a fim de concluir o estudo
38
proposto. O estudo de todas essas informações é preponderante para embasar a análise das
singularidades dos municípios que compõe a particularidade do Consórcio Portal do Sertão,
dentro da universalidade da cooperação federativa brasileira. Portanto, para analisar como o
Consórcio de Desenvolvimento Sustentável do Território Portal do Sertão vem representando
uma forma de experiência de cooperação no federalismo brasileiro faz-se necessário levantar
amplamente a caracterização dos consórcios públicos no Brasil.
39
2. OS CONSÓRCIOS PÚBLICOS NO BRASIL
A fim de referenciar o objetivo central desse trabalho este capítulo explana sobre os
consórcios públicos no Brasil, seus conceitos, características, legislações e os aspectos
políticos, administrativos e territoriais que norteiam o processo de sua institucionalização.
Além de trazer a análise da cooperação territorial através dos consórcios públicos no país e a
atuação efetiva do governo federal à consolidação desse arranjo institucional.
2.1. Caracterização dos consórcios públicos
O tema dos consórcios públicos está inserido na diversidade de arranjos institucionais
relacionados a experiências de associativismo territorial como modelo de governança no
federalismo brasileiro. A compreensão do processo envolvido na formação e no
desenvolvimento político-institucional dos consórcios públicos passa pela dinâmica envolvida
nas relações intergovernamentais estabelecidas entre seus entes, tanto na sua dimensão
horizontal, quanto na vertical. Sendo que é preciso lembrar que essa forma de arranjos
federativos baseiam-se na melhor adequação entre as propriedades virtuosas da competição e
da cooperação e da centralização e da descentralização, evitando-se os aspectos negativos de
cada uma que possam surgir como obstáculos para o êxito do sistema político federativo
(ABRUCIO; SOARES, 2001; ABRUCIO, 2005).
Além de promoverem a cooperação entre os entes federados de forma multiescalares,
os consórcios públicos foram criados para solucionar problemas que surgem de situações de
interdependência e compartilhamento de responsabilidades, a partir da necessidade de
coordenação de ações conjuntas para alcançar resultados que isoladamente seriam difíceis de
serem atingidos. As experiências de consórcios existentes caminham na busca do resgate dos
conceitos de cooperação intergovernamental e solidariedade, e podem auxiliar a potencializar
ações de articulação microrregional.
Alguns autores como Cunha (2004) e Pontes (2008) definem os consórcios como
ações conjuntas em que determinados municípios da mesma região se reúnem de forma
colaborativa para equacionar questões que lhes são comuns, objetivando maximizar as ações
públicas de forma associativa e utilizando-se dos recursos necessários que cada membro
dispõe para oferecer.
Segundo Vaz (1997) os consórcios intermunicipais são como entidades que reúnem
diversos municípios para a realização de ações conjuntas que se fossem produzidas pelos
40
municípios, individualmente, não atingiriam os mesmos resultados ou utilizariam um volume
maior de recursos.
Para Cruz (2002) os consórcios são como uma forma de organizar a regionalização de
forma ascendente, isto é, é formado a partir dos municípios, de suas características locais e
suas dificuldades, para discutir ações regionais, sem que os municípios percam a sua
autonomia. Já em 2001 a mesma autora ressaltou os ganhos desse instrumento às políticas
públicas, sendo um novo modelo de gestão que acaba por viabilizar as ações microrregionais.
Nesse mesmo viés de operacionalidade, Dieguez (2011) conceitua os consórcios
intermunicipais como sendo formados por uma rede federativa em que se compôs uma nova
arena política de cooperação horizontal entre dois ou mais entes federativos, voltada para a
produção compartilhada de decisões sobre políticas públicas.
Portanto, verifica-se que existem formas antagônicas e/ou complementares de
conceituar os consórcios, de acordo com Caldas (2007), de forma sistemática, pode-se
apreender dessa literatura quatro acepções distintas para esse arranjo. A primeira na qual os
consórcios se estabeleceriam em ações coletivas com o intuito de resolver problemas comuns.
A segunda baseia-se na definição dos consórcios como sendo uma instituição que através da
reunião de vários municípios resolveriam problemas conjuntos, maximizando recursos
financeiros e físicos para essas soluções coletivas, como aponta Vaz (1997). Na terceira
vertente a autora aborda que sendo instituições criadas para executarem atividades de
interesses comuns só vale o esforço se forem feitas entre os mesmos entes do governo. Por
fim, trata dos acordos firmados entre distintos entes, mas sendo estes apenas entes federados,
com o objetivo de que as ações firmadas utilizem os recursos necessários que cada membro
dispõe.
Diante disso, é nítido afirmar que qualquer vertente utilizada surge de um princípio
básico: a noção de que o consórcio é uma forma de agregação coletiva por interesses comuns.
Uma ideia de juntar forças, a fim de realizar objetivos que cada ente pertencente a essa
instituição não teria condições de sanar isoladamente. Contudo, as abordagens anteriores
deixaram de valorizar uma dimensão fundamental para a formação e desenvolvimento de um
consórcio, o espaço.
Isso se dá pelo fato da geografia não se apropriar e mostrar a importância da mesma
para as questões ligadas ao Estado como aponta Castro (2009); e/ou a negligência das outras
áreas em levar em consideração a dimensão espacial como substrato de base material para o
exercício do poder estatal na sociedade, ou seja, é necessidade para o poder do Estado o
fundamento espacial, o território. (MANN, 1992). Visto que, essa dimensão dá consistência à
41
análise, pois para além de arena de ação, o Estado “se torna a própria razão da
institucionalidade moderna política” (CASTRO, 2009, p. 580).
Como um consórcio público é uma cooperação coletiva por interesses comuns, a
centralidade das dinâmicas territoriais que envolvem essa institucionalização é
imprescindível, visto que esta afeta a organização da base material da sociedade, pois a sua
representatividade política dos entes que se consorciam aludi também ao seu território, na
medida em que busca identificar processos que conduzam, na atualidade brasileira, às
recomposições territoriais e podem sinalizar outro poder, mesmo que ainda pertinente ao ente
de sua matriz originária. Ou seja, um município que se consorcia a outros a fim de resolver as
demandas coletivas, acaba por criar um novo poder local, no qual é necessário analisar a
dimensão territorial dessa institucionalização, pois essa gera uma nova dinâmica a esse
território.
As possibilidades de ações conjuntas que podem ser tratadas pelos consórcios públicos
são várias, como aponta Vaz (1997):
a) os serviços públicos: como nos consórcios os municípios podem oferecer serviços
públicos em parceria com municípios vizinhos, fica possível amortizar os custos fixos e os
investimentos sobre uma base maior de usuários, reduzindo o custo unitário da produção e
distribuição dos serviços. Diversos tipos de serviços públicos podem ser realizados
sistematicamente por meio de consórcios.
b) a saúde: a operação conjunta da rede pública de serviços de saúde, baseado na lei do
Sistema Único de Saúde – SUS da Constituição Federal de 1988 tem sido o motivo da criação
de vários consórcios municipais nos últimos anos, tornando-se um campo propício para a
criação de consórcios e prestação de serviços públicos. Devido ao fato da saúde ser um tipo de
serviço que exige grandes investimentos e que naturalmente é hierarquizado em rede por
demanda: um município de pequena população não terá condições para ofertar todos os
serviços possíveis e necessários. Assim, muitos municípios passam a depender de serviços
oferecidos fora, cuja operação está totalmente além de seu controle; outros implantam
equipamentos e serviços superdimensionados, cujo investimento necessário ou o custeio da
operação é muito elevado o para o potencial econômico do município, fazendo do consórcio
um excelente mecanismo de articulação.
c) as obras públicas: esse é um item em que os consórcios públicos revelam um
desempenho muito bom, por conta do próprio caráter circunstancial, visto que muitas das
vezes as obras públicas podem ser do interesse de mais de um município, como em áreas de
divisa (especialmente em áreas conurbadas), canalização de caminhos d`água e obras viárias
42
que permitam o acesso a diversos municípios. Outras situações que pode ser interessante
compartilhar recursos é: rodízio de máquinas próprias, aquisição ou locação de máquinas para
uso comum, contratação de projetos arquitetônicos padronizados ou mutirões de manutenção
de estradas vicinais, dentre outros.
d) as atividades-meio: mais uma forma de extrair mais serventia dos recursos por
intermédio de consórcios é a realização de atividades-meio dos poderes executivos, como o
caso da informática, que dá espaço para o uso comum de equipamentos e para o
desenvolvimento de sistemas informatizados que possam atender a mais de um município. É
possível também estabelecer consórcios para realizar atividades de capacitação e treinamento
de funcionários públicos municipais, criando programas de capacitação de pessoal de menor
custo por servidor beneficiado.
e) o meio ambiente: vários consórcios têm surgido a partir de projetos de recuperação
ou preservação do meio ambiente, baseando em busca de soluções para problemas em torno
do uso dos recursos hídricos de uma bacia hidrográfica, controle de enchentes, saneamento
básico, coleta e disposição de lixo, dentre outros. Além de ser interlocutores frente aos
governos estadual e federal em questões ambientais mais amplas.
f) as políticas de desenvolvimento econômico regional: aqui os consórcios podem
assumir funções de incentivo a atividades econômicas, atração de investimentos, apoio à
produção agrícola e funcionar como agentes de controle e prevenção da guerra fiscal entre
municípios. Pode-se considerar também a hipótese de empreender programas de capacitação e
reciclagem profissional da mão-de-obra local.
Para além dos campos citados, pode-se identificar outras áreas de atuação dos
consórcios tais como: turismo, cultura, desenvolvimento urbano, resíduos sólidos,
sustentabilidade, dentre outros. Cabendo destacar, que muitos consórcios atuam de forma
multisetorial, realizando um trabalho focado nas necessidades de cada território no qual a
instituição está inserida. Assim, com isso, pode-se perceber que os consórcios acabam por
existir para duas funções básicas: a operacional, que tem sua produção voltada para a
execução de bens públicos; e a de coordenação destacando as ações de articulação, regulação,
planejamento das políticas públicas territoriais. O que, nesse sentido pode-se apreender, que o
território ao mesmo tempo é continente e conteúdo da sociedade.
Do ponto de vista da ação dos governos municipais envolvidos, a criação de
consórcios intermunicipais pode produzir resultados positivos de cinco tipos:
43
a) aumento da capacidade de realização: os governos municipais podem ampliar o
atendimento aos cidadãos e o alcance das políticas públicas por conta da disponibilidade
maior de recursos e do apoio dos demais municípios;
b) maior eficiência do uso dos recursos públicos: é o caso dos consórcios cuja função
central é o compartilhamento de recursos escassos, desde máquinas de terraplanagem a
unidades de saúde ou unidades de disposição final de resíduos sólidos. O volume de recursos
aplicados como investimento no consórcio e o custeio de sua utilização são menores do que a
soma dos recursos que seriam necessários a cada um dos municípios para produzir os mesmos
resultados.
c) realização de ações inacessíveis a uma única prefeitura: a articulação de esforços em
um consórcio intermunicipal pode criar condições para que seja possível atingir resultados
que não seriam possíveis a nenhuma prefeitura isoladamente, ou mesmo à soma dos esforços
individuais de cada uma delas.
d) aumento do poder de diálogo, pressão e negociação dos municípios: a articulação de
um consórcio intermunicipal pode criar melhores condições de negociação dos municípios
junto aos governos estadual e federal, ou junto a entidades da sociedade, empresas ou
agências estatais. Com isso, vê-se fortalecida a autonomia municipal.
e) aumento da publicidade das decisões públicas: como as decisões tomadas pelos
consórcios são de âmbito regional e envolvem vários atores, naturalmente elas se tornam mais
visíveis, pois exigem um processo de discussão mais aprofundado em cada município e em
termos regionais. Com isso, abre-se espaço para uma maior fiscalização da sociedade sobre a
ação dos governos (VAZ, 1997).
Apesar das contribuições de Vaz (1997), as suas analises carecem do conteúdo
espacial salientado acima, pois os consórcios podem gerar mais coesão territorial aos seus
consorciados, permitindo que a funcionalidade, em termos de articulação com outros
territórios sejam mais operacionalizadas. Além de que o caráter de vizinhança dos municípios
que compõem a estrutura consorciada demonstra um aspecto característico da questão
regional, ou seja, a contiguidade territorial.
Esse arranjo institucional é uma forma de regionalização a partir dos interesses dos
municípios, de suas características locais e suas dificuldades, sem que os municípios percam a
sua autonomia, base do federalismo.
Outra interessante explanação é a levantada por Dieguez (2011) sobre as possíveis
naturezas dos consórcios públicos, segundo o autor estes possuem três naturezas: uma
natureza jurídica, pela sua consolidação como uma relação contratual entre os entes
44
federativos autônomos do poder público nas esferas do poder; uma dimensão institucional,
pois reconfigura as regras do jogo do federalismo orientando o comportamento dos agentes e
conferem maior estabilidade e previsibilidade às suas relações e; uma concepção política,
visto que representa a cooperação entre os entes para produzirem decisões de forma
compartilhada e negociada, voltadas para atender o que os agentes calham como dificuldades
comuns em suas agendas governamentais locais.
No entanto, cabe ressaltar que seria necessário acrescentar uma quarta natureza: a
territorial, tendo em vista que as diversas ações locais, ao mesmo tempo em que afetam o
território, também são afetadas por este, devido aos seus condicionantes materiais e
simbólicos.
Assim, os consórcios são instituições de cooperação entre as unidades administrativas
que os integram, no intuito de formular políticas e diretrizes intermunicipais, gerenciar planos
e programas e realizar obras e serviços de interesses federativos horizontalizadas, ou como
prefere-se enfatizar nesse trabalho de uma gestão do território com mais horizontalidade.
Como o consórcio é resultado de um pacto de base territorial, político, institucional e
administrativo, de uma negociação que incluirá a elaboração e aprovação do estatuto deve
prevalecer a preservação da autonomia e a decisão política dos municípios, no qual deve
existir a condição de uma gestão compartilhada, ou seja, a possibilidade de se passar de um
comportamento competitivo para um mais cooperativo dentro das relações interfederais.
2.2. A evolução legal dos consórcios públicos no Brasil
A possibilidade de consorciamento entre os entes federados brasileiros, data do século
XIX com a Constituição Federal de 1891. Nesta os consórcios eram considerados contratos
celebrados entre municípios sendo que, precisavam da aprovação do Estado e, se celebrados
entre Estados, precisavam da aprovação da União.
A Constituição de 1937 previu os consórcios intermunicipais como pessoas jurídicas
de direito público, segundo o artigo 29, “os Municípios da mesma região podem agrupar-se
para a instalação, exploração e administração de serviços públicos comuns. O agrupamento,
assim constituído, será dotado de personalidade jurídica limitada a seus fins”. E como
parágrafo único aponta que: “caberá aos Estados regular as condições em que tais
agrupamentos poderão constituir-se, bem como a forma, de sua administração”. Mas o seu
45
reconhecimento era apenas formal, pois está vigorou durante a ditadura do Estado Novo,
período de grande centralidade política em que a autonomia dos entes não era respeitada.
Com a redemocratização, foi editada a 4ª Constituição brasileira em 1946,
consolidando um processo de restabelecimento da forma federativa no país. A ênfase da carta
maior era toda no resgate das liberdades democráticas e nas autonomias federativas e dos
entes locais. Inicia-se debate sobre cooperação federativa, que se soma ao debate sobre o
desenvolvimento, e em 1961 é criado o BRDE – Banco Regional de Desenvolvimento do
Extremo Sul, autarquia interfederativa formada pelos Estados do Paraná, Santa Catarina e Rio
Grande do Sul, considerado o primeiro exemplo de consórcio público do tipo moderno no
território brasileiro. No entanto, em 1964, com o golpe militar, novamente o Brasil sofre
processo de centralização.
A Constituição de 1967 trata os consórcios públicos como meros pactos de
colaboração, também chamados de consórcios administrativos, cujo cumprimento dos
contratos não é obrigatório e estes não possuíam personalidade jurídica. Segundo a cartilha da
Confederação Nacional dos Municípios elaborada por Ribeiro (2007), essas medidas tinham
como finalidade prevenir que os consórcios fossem considerados centros de poder, podendo
competir com o regime centralizador da época.
Com a volta da democracia, a Constituição Federal de 1988 reestruturou o sistema
federativo brasileiro reconhecendo os municípios e o distrito federal como entes federativos e
descentralizando as competências públicas. No entanto, ela não traz inovações na forma de
estabelecer os arranjos cooperativos no Brasil, particularmente, os intermunicipais. De acordo
com Cruz (2001) pode-se distinguir cinco arranjos de cooperação intermunicipal na CF que
seriam: o Consórcio na forma de Pacto, na forma de Sociedade Civil sem fins lucrativos,
Câmara Intermunicipal, Rede e as Agências Intermunicipais, com cada um possuindo suas
especificidades, como ilustrado no quadro 1.
Como pode-se observar, apesar das diferenças organizacionais dessas diferentes
modalidades de cooperação federativa, em todas elas o princípio de ação é o mesmo: o da
união de esforços, que acaba por gerar novas formas de gestão territorial nos espaços locais.
No entanto, a discussão sobre a formação desses arranjos intermunicipais com o objetivo de
resolver, em conjunto, problemas associados a uma determinada região não é recente, como
aponta o quadro.
46
Quadro 1: Distintas formas de cooperação intermunicipal no Brasil descritas na Constituição Federal de 1988 de acordo com Cruz, 2001 e 2002.
Formas de
cooperação/
Caracterização
Consórcio Intermunicipal -
Pacto
Consórcio Intermunicipal
– Sociedade Civil, sem fins
lucrativos
Câmara Intermunicipal Rede Agência Intermunicipal
Definição
Acordo firmado entre
municípios.
Acordo firmado entre
municípios
Acordo firmado entre o
poder público e entidades
da sociedade civil
Acordo resultante de
articulação entre poder
público e privado, sem a
criação de uma nova forma
jurídica.
Acordo firmado entre o poder
público e entidades da
sociedade civil
Formas
Pacto; Não é registrado em
cartório.
Sociedade civil sem fins
lucrativos; É registrado em
cartório.
Pacto; Não é registrado em
cartório.
Pacto; Não é registrado em
cartório.
Associação civil sem fins
lucrativos; é registrada em
cartório.
Características
Congrega apenas entes da
mesma esfera (municípios).
Congrega apenas entes da
mesma esfera (municípios).
Pode congregar as
diferentes esferas de
governo e entidades da
sociedade civil.
Pode aliar as diferentes
esferas de governo,
entidades da sociedade civil
e pessoas físicas.
Pode congregar as diferentes
esferas de governo e entidades
da sociedade civil.
Financiamento
Cada município disponibiliza
seus recursos (humanos,
materiais e financeiros),
conforme acordo entre as
partes.
Cota de contribuição de
cada município, essa cota é
definida em estatuto; podem
receber recursos dos
governos estaduais e
federal; podem receber
doações e receber
financiamentos.
Não há cota de
contribuição financeira dos
parceiros, cada participante
disponibiliza seus recursos
(humanos materiais e
financeiros).
Não há cota de contribuição
financeira dos parceiros,
cada participante
disponibiliza seus recursos
(humanos materiais e
financeiros).
A cota de contribuição de cada
membro é definida no estatuto,
pode haver cotas adicionais para
projetos específicos; podem
receber recursos dos governos
estaduais e federal; podem
receber doações e receber
financiamentos.
Prestação de
contas ao
Tribunal de
Contas do Estado
Cada prefeitura presta contas
diretamente ao Tribunal de
Contas do Estado
Sim Não Não Sim
Fonte: CRUZ, M. C. M. T. (2001, 2002).
47
Nas décadas de 1960 e 1970, o enfoque centrou-se no desenvolvimento de regiões
metropolitanas e ou administrativas de governo, delimitadas pela esfera federal e ou estadual.
Assim, com a Constituição de 88, isso foi dissolvido com a ideia do processo de
descentralização, na direção da maior autonomia político-administrativa dos municípios,
como descrito acima. Aproveita-se para lembrar que a Lei Magna de 1988 foi formada numa
conjuntura de federalismo e descentralização, onde a gestão metropolitana não era prioridade,
consequentemente, este assunto não foi tratado na Constituição, incumbindo para as
Constituições Estaduais a responsabilidade de significados e atribuições. (AZEVEDO e
GUIA, 2000).
No entanto, como a esfera intermunicipal deixou de ser contemplada, e sem a
necessária provisão de instrumentos adequados, essas várias formas de cooperação acabou por
gerar dificuldades de gestão e de legislação. Assim, em 1998, através de uma Emenda
Constitucional, o assunto da gestão compartilhada do setor público foi reivindicado, alterou o
art. 241 da Constituição Federal de 1988, prevendo os consórcios públicos e a gestão
associada de serviços públicos no país. Segundo a Emenda Constitucional nº 19 de
04/06/1998 o artigo 241 da Constituição passa a ter a seguinte redação:
Art. 24. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por
meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes
federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a
transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à
continuidade dos serviços transferidos.
Essa Emenda trouxe como mudanças:
a) A exigência de que os consórcios públicos e os convênios de cooperação sejam
disciplinados por lei dos entes que cooperam entre si.
b) A distinção entre os convênios de cooperação e os consórcios públicos é que os
consórcios públicos possuem personalidade jurídica e os convênios, mesmo os de cooperação,
são mero pacto de colaboração.
c) O consórcio público foi reconhecido como instrumento de cooperação federativa
horizontal e vertical.
d) Tanto os consórcios públicos como os contratos de cooperação podem autorizar a
gestão associada de serviços públicos.
e) Reconhecida a possibilidade de que, na cooperação federativa, haja a transferência
total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens.
Embora haja esses avanços, foi somente em 2005, depois de um período grande de
discussões acerca do Projeto de Lei n.º 3.884/04, foi aprovada a Lei Federal n.º 11.107/05 que
48
dispôs sobre as normas gerais de contratação de consórcios públicos. Cuja lei foi
regulamentada com o Decreto n.º 6.017 de 17 de janeiro de 2007.
Esse Decreto estabelece em seu artigo 2º que:
Para os fins deste Decreto, consideram-se:
I - consórcio público: pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da
Federação, na forma da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relações de
cooperação federativa, inclusive à realização de objetivos de interesse comum,
constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e
natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins
econômicos.
Como se verifica, uma das inovações dessa nova legislação está no plano conceitual.
Não mais se admite a definição de que o consórcio seja um instrumento exclusivamente de
cooperação horizontal, composto por entes da mesma espécie. Percebe-se que podem figurar
num mesmo consórcio público, União, Estados e Municípios, entes de diferentes níveis de
governo, o que rechaça a definição anteriormente adotada sobre os consórcios
administrativos, que se baseavam, apenas, na horizontalidade do mecanismo.
Diante disso, uma nova definição começou a ser formulada pelos juristas. Mello
(2005), já informado pela Lei, afirma serem os consórcios “contratos realizados entre as
pessoas de Direito Público de capacidade política, isto é, entre União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, em vista da realização de atividades públicas de interesse comum, e dos
quais resultará uma pessoa jurídica que os congregará” (MELLO, 2005, p. 625). Di Pietro
(2006) acompanha a citação anterior ao afirmar que os consórcios públicos são “associações
formadas por pessoas jurídicas políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), com
personalidade de direito público ou de direito privado, criadas mediante autorização
legislativa, para a gestão associada de serviços públicos” (DI PIETRO, 2006, p.468).
Assim, o consórcio público é uma modalidade de associação entre entes federados,
horizontais e verticais, que compõem a administração indireta dos entes consorciados, com
vistas ao planejamento, à regulação e à execução de atividades de um modo geral ou de
serviços públicos de interesse comum de alguns ou de todos os consorciados.
Outra referência da legislação consorcial é o princípio da subsidiariedade, na qual
entes federados mais amplos não devem realizar aquilo que pode ser bem exercido e gerido
pelos entes federativos tidos como inferiores. Em outras palavras, não deve a União intervir
no que pode ser mais bem conduzida pelo estado, bem como, os estados não devem intervir
em ações melhor executadas pelos municípios.
49
Contudo, sabe-se das limitações orçamentárias existentes entre os entes federados e de
suas grandes diferenças em sua capacidade de gestão, à vista disso, junto ao princípio da
subsidiariedade, necessita-se interligá-lo ao princípio da cooperação. Esse princípio, já
descrito anteriormente, salienta que o consórcio serve para a cooperação horizontal e/ou
vertical. Destarte, a intervenção direta dos entes centrais é considerada um último recurso, de
forma mais específica colaborar com o município pertence primeiro ao estado e, somente
insuficiente à atuação deste, é que poderá a União atuar.
Os consórcios intermunicipais de cooperação horizontal são aqueles em que todos os
entes consorciados têm o mesmo status constitucional – são todos municípios ou estados.
Historicamente, os consórcios intermunicipais surgiram como instrumentos de cooperação
intermunicipal, ou seja, como instrumentos de cooperação horizontal, o que não impedia o
estabelecimento de convênios e outras formas de cooperação com os governos estadual e
federal.
Já os consórcios intermunicipais de cooperação vertical, por sua vez, são os que
envolvem entes federados distintos: União, estados, Distrito Federal e municípios, com a
ressalva legal de que a União somente participará de consórcios públicos com municípios se
os estados em que se encontrem tais municípios também estiverem consorciados (Lei no
11.107/2005, art. 1o, par. 2
o).
A lei também consagra em seu texto duas alternativas de natureza jurídica para os
consórcios públicos. Conforme o artigo 1º, §1º, “o consórcio público constituirá associação
pública ou pessoa jurídica de direito privado”.
Na primeira forma de personalidade jurídica o consórcio pode assumir o papel de uma
associação pública, porém a lei não define este novo termo do direito brasileiro, o que gera
uma incerteza entre os estudiosos. No entanto, com baseando no Código Civil atribui-se
natureza autárquica aos consórcios, visto que em seu artigo 41: “São pessoas jurídicas de
direito público interno: IV – as autarquias, inclusive as associações públicas”. Confirma a
natureza autárquica da associação pública, explicitando que o consórcio público poderia ser
considerado até uma modalidade especial de autarquia, uma autarquia interfederativa, uma
autarquia integrante da administração indireta demais de um ente da federação. (COUTINHO,
2006).
A segunda configuração da personalidade jurídica que o consórcio público pode
assumir é a de uma pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos, como descritos no
Código Civil brasileiro, ou seja, assumindo essa personalidade o consórcio fica acolhido
mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil. Outra consequência é que nesse
50
caso o consórcio público observará as normas de direito público no que concerne à realização
de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal, que será
regido pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT (COUTINHO, 2006).
Todavia, cabe destacar aqui que essas duas possibilidades de naturezas jurídicas ainda
não foram superadas, e nem melhor explicada, na prática muitas ações dos consórcios acabam
por esbarrar nelas. Oriunda dessas circunstâncias, a lei dos consórcios públicos estabelece a
existência de três modalidades diferentes dos consórcios: os consórcios administrativos; os
consórcios de direito privado; e os consórcios de direito público.
Os consórcios administrativos são os que se constituíram antes da lei dos consórcios
públicos. São os pactos de colaboração (sem personalidade jurídica), regidos pelo direito
privado. Estes continuaram a funcionar no seu regime jurídico atual, mas, como prevê
expressamente o decreto regulamentar da lei de consórcios, eles poderão ser convertidos para
consórcios públicos, isso é importante porque os consórcios administrativos não poderão
celebrar convênio com a União (art. 39 do Dec. 6.017/07).
A segunda modalidade são os consórcios públicos de direito privado, sendo pessoas
jurídicas instituídas por entes federativos, para a realização de objetivos de interesse comum,
todavia com personalidade do direito privado. Estes podem adotar a figura de uma associação
ou de uma fundação. Apesar de regidas pelo direito privado, são obrigados a obedecer aos
preceitos do direito público no que se refere à admissão de pessoal, contratações e execução
de suas receitas e despesas como: possuir orçamento estruturado em dotações, realizar
empenho e liquidação da despesa, prestar contas ao Tribunal de Contas.
Os consórcios de direito privado não poderão celebrar convênios com a União, bem
como, não podem exercer todas as competências que um consórcio público de direito público
porque, por se revestir do direito privado, está em posição de igualdade com os demais
particulares, pelo que não pode exercer sobre eles poderes de autoridade, por isso, não podem
tomar decisões que venham a atingir direitos de particulares.
Já os consórcios públicos de direito público são associações públicas como uma
autarquia, participantes da administração indireta pública brasileira. Têm por finalidade
realizar objetivos de interesse comum ou viabilizar que um ente venha a cooperar com outro
ente da Federação. O regime jurídico desses consórcios é o mesmo que o das autarquias e, por
isso, não apresenta grandes novidades. Desse modo, é recomendável que o formato jurídico
dos novos consórcios seja sempre o consórcio público de direito público.
Em resumo, a linha do tempo jurídica dos consórcios intermunicipais no Brasil:
51
Quadro 2: Histórico da legislação acerca das cooperação pela modalidade dos consórcios
públicos, 1981 a 2007. Ano Características
1891 A cooperação municipal era através de contratos celebrados entre municípios que
dependiam de aprovação do estado.
1937 Reconhecimento de personalidade jurídica de direito público para as associações de
municípios.
1961 Criação do BRDE – Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul, primeira
autarquia interfederativa brasileira.
1967
A Constituição desse ano trata os consórcios públicos como meros pactos de colaboração -
os chamados consórcios administrativos, cujo cumprimento dos contratos não é obrigatório
e estes não possuíam personalidade jurídica.
1988 Reestruturação do processo de redemocratização pública, através da cooperação federativa.
1998 A Emenda Constitucional nº 19, que alterou o art. 241 da CF de 1988, prevendo os
consórcios públicos e a gestão associada de serviços públicos.
2005 Aprovada a Lei Federal n.º 11.107/05 que dispôs sobre as normas gerais de contratação de
consórcios públicos para objetivos de interesses comuns.
2007 Regulamenta a Lei de 2005 com o Decreto n.º 6.017 de 17 de janeiro de 2007.
Fonte: Elaboração própria.
2.2.1 A Lei Consorcial e a natureza dos consórcios públicos
A nova legislação para os consórcios públicos no Brasil inovou na proposta de
possibilitar um leque de oportunidade de gestão compartilhada entre os entes federados. A
perspectiva é de que esses entes, especialmente os municípios, passem a se juntar mais em
consórcios para executar ações de interesse comum. A Lei Federal n.º 11.107/05 e o Decreto
Federal nº 6.017/07, que normatiza as competências e a constituição dos consórcios, têm
como objetivo maior o fortalecimento do federalismo cooperativo, estimulando as
articulações entre as três esferas de governo. Assim, nessa seção serão apresentados em linhas
gerais os pontos, os objetivos, finalidade e os constituintes da legislação.
Do objetivo e das finalidades
Desde a Emenda Constitucional de 1998 que alterou o art. 241 da CF88, o objeto dos
consórcios públicos é o de gerir associadamente os serviços públicos entre os entes
consorciados. No Decreto de 2007, art. 2, XIII, aponta que a prestação de serviço público em
regimento de gestão unificada caracteriza-se pela realização, através da cooperação
federativa, de atividades ou obra com o escopo de permitir aos usuários o acesso a um serviço
público com características e padrões de qualidade causados pela regulação ou contrato de
52
programa, inclusive quando operada por transferência total ou parcial de encargos, serviços,
pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.
Comumente, os objetivos dos consórcios públicos estão descrito no artigo 3 do
Decreto:
Art. 3º Observados os limites constitucionais e legais, os objetivos dos consórcios
públicos serão determinados pelos entes que se consorciarem, admitindo-se, entre
outros, os seguintes: I - a gestão associada de serviços públicos; II - a prestação de
serviços, inclusive de assistência técnica, a execução de obras e o fornecimento de
bens à administração direta ou indireta dos entes consorciados; III - o
compartilhamento ou o uso em comum de instrumentos e equipamentos, inclusive
de gestão, de manutenção, de informática, de pessoal técnico e de procedimentos de
licitação e de admissão de pessoal; IV - a produção de informações ou de estudos
técnicos; V - a instituição e o funcionamento de escolas de governo ou de
estabelecimentos congêneres; VI - a promoção do uso racional dos recursos naturais
e a proteção do meio-ambiente; VII - o exercício de funções no sistema de
gerenciamento de recursos hídricos que lhe tenham sido delegadas ou autorizadas;
VIII - o apoio e o fomento do intercâmbio de experiências e de informações entre os
entes consorciados; IX - a gestão e a proteção de patrimônio urbanístico,
paisagístico ou turístico comum; X - o planejamento, a gestão e a administração dos
serviços e recursos da previdência social dos servidores de qualquer dos entes da
Federação que integram o consórcio, vedado que os recursos arrecadados em um
ente federativo sejam utilizados no pagamento de benefícios de segurados de outro
ente, de forma a atender o disposto no art. 1o, inciso V, da Lei no 9.717, de 1998; XI
- o fornecimento de assistência técnica, extensão, treinamento, pesquisa e
desenvolvimento urbano, rural e agrário; XII - as ações e políticas de
desenvolvimento urbano, socioeconômico local e regional; e XIII - o exercício de
competências pertencentes aos entes da Federação nos termos de autorização ou
delegação.
Como finalidade, a Lei Federal n.º 11.107/05 aborda, de forma abrangente, que os
consórcios públicos tratam do atendimento aos objetivos de interesses comuns dos entes
consorciados. Segundo Coutinho (2006), baseado em estudos de Junqueira e Cruz (2002),
existem sete outras razões, como desdobramento dessa finalidade, para justificar a existências
dos consórcios públicos.
a) A articulação microrregional ou regional é uma delas, possibilitada por
mecanismos de planejamento e gestão na busca do desenvolvimento de sua área de atuação.
b) A prestação de serviços pela atuação integrada dos entes obtendo ganhos de escala
no provimento direto ou sub-contratação dos mesmos.
c) A diminuição dos custos operacionais, ampliando a oferta de serviços, pela
otimização dos recursos humanos e redução da ociosidade no uso de equipamentos e recursos
materiais.
d) A viabilização de investimentos maiores do que cada ente poderia disponibilizar
sozinho, diminuindo custos com a aquisição de bens, equipamentos e serviços.
53
e) A formação e capacitação de um corpo técnico especializado na área de atuação do
consórcio.
f) A proposição de estratégias de cooperação inovadoras visando o desenvolvimento
da região.
g) A união em caráter suprapartidário viabilizando espaços de discussão dos temas de
interesse dos consorciados (JUNQUEIRA; CRUZ, 2002 apud COUTINHO, 2006).
Entretanto, cabe ressaltar que nem todos os consórcios possuem todos os objetivos e
finalidades, isso depende de qual foco o consórcio foi formado e qual o grau de complexidade
das ações desenvolvidas pelos mesmos.
Da constituição e funcionamento de um consórcio público
A fim de chegar à constituição do consórcio é preciso seguir alguns passos previstos
na legislação.
O protocolo de intenções: Trata-se do documento inicial do consórcio, sendo o
documento mais importante para a constituição da instituição, sendo muitas vezes necessários,
para a sua elaboração, profissionais técnicos com conhecimentos especializados. Após sua
elaboração deve ser assinado pelo representante do Poder Executivo de cada ente consorciado,
além de ser publicado, para conhecimento público, especialmente da sociedade civil de cada
um dos entes federativos que o subscreve.
Ratificação do protocolo de intenções: Essa etapa se efetua por meio de lei, na
qual o Poder Legislativo de cada membro consorciado aprova o protocolo de intenções nas
casas legislativas, com isso, têm-se o chamado Contrato de Constituição do Consórcio
Público. Cabe destacar um ponto importante é que caso previsto, o consórcio público pode ser
constituído, inicialmente, ainda que não conte com a assinatura de todos os entes participantes
da iniciativa, ou seja, se o protocolo de intenções foi assinado por seis municípios pode-se
prever que o consórcio entre em funcionamento com apenas a ratificação nas Câmaras
Legislativas Municipais de três municípios, esse fato é relevante ao permitir que o consórcio
entre em funcionamento não prejudicando qualquer ente integrante.
Estabelecimento do Estatuto e do Regimento Interno: Nessa terceira etapa será
convocada a assembleia geral do consórcio público, que verificará a ratificação do protocolo
por parte da cada consorciado, proclamando o consórcio como constituído, fundando a
instituição. Também será definido o Estatuto e Regimento e se realiza a primeira eleição para
54
a composição da diretoria do consórcio. Com o Estatuto aprovado e registrado, o consórcio
solicitará a inscrição no CNPJ junto à Receita Federal.
Contrato de Rateio: É um instrumento administrativo, uma espécie de contrato
cuja finalidade é dar melhor operacionalidade ao consórcio público no que tange seu
financiamento, ou seja, nesse documento se define as responsabilidades econômicas de cada
ente consorciado.
Contrato de programa: Também considerado um instrumento administrativo
em que se destina a regular as obrigações que um ente consorciado assume com outro ente, ou
com o consórcio público no que tange a gestão associada da prestação de serviços públicos ou
a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou bens. Ele é estabelecido para
disciplinar a prestação dos serviços e bens fins dos consórcios públicos. De forma
esquematizada, pode-se apresentar a sequência de ações estabelecidas pela lei, para a
constituição e operacionalização de um consorcio público, assim:
Figura 3: Sequência de ações para formação de um consórcio público
Protocolo de intenções
Publicação
Aprovação nas Câmaras Legislativas Municipais
Elaboração do Estatuto, Regimento e Contratos
Operacionalização do consórcio
Fonte: Elaboração própria
A gestão financeira dos consórcios públicos, especialmente em relação às receitas da
constituição, pode ser oriunda de quatro fontes: receitas de contrato de rateio, no qual os entes
55
participantes do consórcio poderão contribuir com parcela de suas receitas correntes;
arrecadar receitas advindas da gestão associada de serviços públicos; ser contratado pelos
consorciados; e destinar receitas de convênios com entes não consorciados.
Com a nova lei, os consórcios públicos estarão sujeitos às fiscalizações contábeis,
operacionais e patrimoniais pelos Tribunais de Contas, inclusive quanto à legalidade, à
legitimidade e à economicidade das despesas, dos atos, dos contratos e da renúncia de
receitas, sem prejuízo do controle externo a ser exercido em razão de cada um dos contratos
de rateio.
Outro ponto a ser destacado, são as normas para saída de um ente pertencente ao
consórcio, já que nenhum ente federativo pode ser obrigado a se consorciar ou a se manter
consorciado. Assim, para isso, como o consorciamento se efetivou por ratificação de lei, fica
necessária que a retirada seja respaldada por lei específica também. Cabendo observar que,
mesmo após a retirada, o ente federativo continua responsável com as obrigações que assumiu
no âmbito do consórcio.
Sobre a extinção de um consórcio público, a legislação institui em seu capítulo quinto,
artigo 29 que: “A alteração ou a extinção do contrato de consórcio público dependerá de
instrumento aprovado pela assembleia geral, ratificado mediante lei por todos os entes
consorciados”. Além de que: “Em caso de extinção: I - os bens, direitos, encargos e
obrigações decorrentes da gestão associada de serviços públicos custeados por tarifas ou outra
espécie de preço público serão atribuídos aos titulares dos respectivos serviços; II - até que
haja decisão que indique os responsáveis por cada obrigação, os entes consorciados
responderão solidariamente pelas obrigações remanescentes, garantidos o direito de regresso
em face dos entes beneficiados ou dos que deram causa à obrigação. Com a extinção, o
pessoal cedido ao consórcio público retornará aos seus órgãos de origem, e os empregados
públicos terão automaticamente rescindidos os seus contratos de trabalho com o consórcio”.
Os recursos humanos a serem utilizados pelo consorcio para seu funcionamento deve
seguir as normas estabelecidas na Consolidação das Leis trabalhistas – CLT, e isso
independente da personalidade jurídica adotada pela instituição. A admissão do pessoal para o
quadro de funcionários pode ser feita de quatro formas: concurso público para preenchimento
de emprego público; seleção pública para contratação por tempo determinado – REDA;
contratação para cargos de confiança; e cessão de servidores pelos entes consorciados.
Normalmente, os consórcios públicos têm uma estrutura organizacional formada por:
56
Assembleia geral: órgão de deliberação máxima, composto pelos prefeitos de
todos os municípios consorciados, no qual as diretrizes político-administrativas são traçadas
por essa entidade.
Conselho fiscal: órgão fiscalizador e não obrigatório (por isso no organograma
da figura 4 consta com a linha tracejada) do consórcio deve acompanhar a gestão e fiscalizar
as finanças e a contabilidade do consórcio e é composto por representantes de cada município,
sendo indicados pelas respectivas câmaras municipais, pelos membros dos conselhos
municipais das áreas de atuação, ou, ainda, pelos executivos municipais.
Presidência: O consórcio possui um presidente e um vice-presidente, que são
escolhidos entre os seus pares, a presidência pode ser escolhida por eleição ou por um sistema
de rodízio, conforme for estabelecido no estatuto.
Secretaria Executiva: órgão com funções executivas dirigido por um secretário
executivo/coordenador/diretor nomeado pela Assembleia Geral, exerce a função de
administrador do consórcio público. Em casos em que a natureza do serviço é mais complexa
há, subordinadas à Secretaria Executiva, uma área técnica, administrativa, financeira dentre
outras. Além da possibilidade de uma consultoria jurídica.
Figura 4: Estrutura organizacional
Assembleia geral
Conselho fiscal
Presidente
Secretaria Executiva
Fonte: Elaboração própria
57
2.3. Os consórcios públicos como prática de cooperação territorial no Brasil e a
atuação do governo federal
Como explanado na primeira seção desse capítulo os consórcios públicos são como
entidades que conjuntamente se formam, entre os entes federados e de forma colaborativa,
para realizar ações conjuntas, que individualmente, seria difícil de ser alcançadas. Acabam
sendo um pacto de colaboração, norteados judicialmente, pelo desejo de maximizar as ações
públicas de maneira cooperativa nos marcos do pacto territorial federativo.
Desta forma, Dieguez (2011) afirma que os consórcios são apreendidos como uma
relação contratual entre dois ou mais entes interescalares, podendo ser entendido como um
recurso institucional. Abrangendo esse conceito, como destacado no capítulo anterior, as
instituições acabam sendo mecanismos de decisão e ação objetivando o alcance de seus
propósitos (FONSECA, 2005). Corroborando com isso, os trabalhos de North (1990) apontam
que os papéis desempenhados pelos contextos, que no caso desse trabalho são os
condicionantes, aprontam por influenciar nas decisões políticas e econômicas do território.
O contexto regional ou nacional pode influenciar as decisões e ações dos consórcios,
pois sua formação altera o comportamento dos agentes territoriais envolvidos nessa
associação, tornando previsível e estável a relação entre eles. Assim, pode-se aferir, que os
consórcios públicos são vistos como um território institucionalizado, balizado pela
cooperação dos entes federados, juntos num pacto estabelecido para objetivar a realização de
ações coletivas, com o intuito de resolver questões que são comuns dos seus consorciados,
visto que o território desempenha um campo de ação com a possibilidade de organizar
resoluções estratégicas e institucionais. Cruz (2002) assenta que sobre o formato de
associação ou pacto, os consórcios viabilizam o planejamento local e regional, permitindo
ganhos de escala, racionalizando todos os recursos, auxiliando na coordenação de planos,
avaliações e controle.
Cunha (2004) detalha em três aspectos dos consórcios públicos, eles: 1) são entidades
que, destituídas de poder político e de base tributária própria, restringem-se às competências
delegadas pelos entes federados que o constituíram; 2) são instrumentos para a gestão
territorial cooperativa e de coordenação federativa multiescalar focados no planejamento,
regulação e fiscalização dos serviços públicos; 3) são agentes do desenvolvimento regional
que, amplificando a efetividade das políticas públicas e dos recursos, facilitam a ação
cooperada e ampliam a sua racionalidade executiva em diversas áreas.
58
Assim, o consórcio público constitui essencialmente um novo instrumento de gestão
territorial intergovernamental possibilitando uma maior articulação das iniciativas e políticas
públicas entre os níveis de governo. Diante dele, fica à disposição dos entes federados, um
recurso institucional que possibilita uma nova prática de cooperação intergovernamental no
território, ou seja, esse recurso promove um arranjo político-territorial ao espaço, além de
fortalecer a transação entre os níveis de governo na busca por investimentos em seus
territórios, aumentando o poder de barganha entre eles, já que pode-se alcançar resultados
maiores quando se concretiza uma reivindicação coletiva.
Sendo assim, a sua cooperação procura condições para articular, negociar e controlar
as relações de poder territorializadas, que se manifestam na apropriação e definição desse
território, pois essa estrutura cooperativa define novos limites territoriais para a elaboração de
ações coletivas. Como aponta Rodrigues (2013) o “território da cooperação”, aquele espaço
que se torna o próprio referencial das relações intermunicipais.
Em outras palavras, os limites territoriais da cooperação são reconhecidos e
compartilhados pelo conjunto de parceiros, o que lhes possibilita identificar
problemas comuns e meios de intervenção. Em última análise, “é o território que
ordena a cooperação” (JOUVE apud RODRIGUES, 2013, p. 90).
Ponderando o caso de que os municípios são entes autônomos dentro do pacto
federativo e que se baseia, por definição, num acordo de base territorial no qual grupos sociais
localizados em diferentes partes de um território nacional organizam-se em busca da
harmonização entre suas demandas particulares e os interesses gerais da sociedade, apreende-
se que este pacto controverte a acomodação de diferenças, sendo um ambiente de constante
tensão, incumbindo a essas instituições ajustarem os interesses e controlarem os conflitos.
Caracterizando uma figura política institucional que, preservando a diversidade, tem como
desígnio a árdua tarefa de unificar e conciliar objetivos, muitas vezes opostos (CASTRO,
2005).
A legislação consorcial prevê para o Brasil formas de associação entre os entes
federados. Segundo a lei, considera-se como área de atuação do consórcio público,
independentemente de figurar a União como consorciada, a que corresponde à soma dos
territórios: a) dos municípios, quando o consórcio público for constituído somente por
municípios ou por um estado e municípios com territórios nele contidos; b) dos estados ou
dos estados e do Distrito Federal, quando o consórcio público for, respectivamente constituído
59
por mais de um estado ou por um ou mais estados e o Distrito Federal, ou; c) dos municípios e
do Distrito Federal, quando o consórcio for constituído pelo Distrito Federal e os municípios.
Logo, como descrito anteriormente, os consórcios intermunicipais são na forma de
cooperação horizontal, onde normalmente, a iniciativa parte dos próprios municípios através
da identificação de um problema comum e da construção de um sistema de gestão
compartilhada entre eles que permita uma relação harmônica entre os atores envolvidos, assim
como, entre estados e estados com as mesmas prerrogativas dos intermunicipais.
As possibilidades de relações territoriais previstas na Lei nº 11.107/2005 permitiram
efetivamente a flexibilização das atividades consorciadas e o tratamento de questões em
múltiplas escalas pelos consórcios. A lei também não estabelece a obrigatoriedade de esses
territórios serem contíguos, muito embora seja mais lógico e bastante desejável que eles sejam
próximos entre si o suficiente para favorecer as condições do planejamento físico-territorial e
das ações regionais.
Portanto, existe a possibilidade de existirem associações entre municípios não
caracterizados pela vizinhança, bem como a autonomia dos municípios frente aos estados para
promover a integração regional. Outro aspecto interessante refere-se à impossibilidade de
municípios se agregarem a estados que não estejam em seus territórios, essa apreensão denota
o cuidado a fim de que um estado não intervenha no plano territorial de outro estado, o que
poderia gerar conflitos de competência federativa (VARGAS, 2012).
No Brasil, existe relato de consórcios públicos há muito tempo, como descrito acima,
mas a Lei de 2005 tornou essa forma de cooperação mais popular. Nas Pesquisas de
Informações Básicas Municipais realizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE) sobre o Perfil dos Municípios Brasileiros – Gestão Pública (MUNIC), no ano de 2005
o Brasil possuía 5.564 municípios, e destes, 4388 faziam parte de algum tipo de
consorciamento intermunicipal, já em 2012 o número dessas cooperações(5631) superou a
quantidade de municípios brasileiros, que são 5.565.
No entanto, cabe destacar que a conceituação sobre os consórcios se transformou ao
longo do tempo, nessa perspectiva do IBG, desde a primeira pesquisa em 2001, passando por
diferentes categorias e classificações, e com Lei 11.107/2005, o IBGE buscou adequar os
exercícios políticos dos entes à nova legislação dos consórcios públicos.
Assim, na pesquisa de 2005, a cooperação entre os municípios recebeu o título de
“articulações interinstitucionais entre os entes federativos”, já dividindo os consórcios entre
consórcios públicos intermunicipais, com a União e com os estados, além das outras formas
de parceria, como convênios de parceria com o setor privado, e apoio do setor privado e de
60
comunidades. No entanto, mesmo com a adequação do IBGE à Lei Federal de 2005, apenas
com o Decreto de 2007, é que concretamente essa forma de associativismo passou a vigorar
de forma regulamentada. Logo, a pesquisa de 2012, traz dados sobre os consórcios públicos,
contando com a mesma metodologia de 2005.
Apreende-se, dessas pesquisas, que houve um aumento considerável na quantidade de
municípios que declararam fazer parte de algum tipo de consorciamento no Brasil. Uma das
possibilidades para isso foi à regulamentação da Lei, como dito acima, e da maior divulgação
dos benefícios para os municípios em se juntaram para resolver suas demandas e de induções
e incentivos do governo federal aos mesmos.
Baseado nisso Ravanelli (2010) salienta que essas induções pode acontecer, na maioria
das vezes pelo viés financeiro, quando a União reduz os limites de contrapartidas para os
municípios consorciados, abre editais específicos para consórcios, linhas de créditos
exclusivas, amplia os valores referenciais para as licitações com essa entidade, dentre outros.
Dito isso, a Secretária de Relações Institucional vem trabalhando no território brasileiro com a
fomentação dos consórcios públicos como unidade de gestão para as políticas públicas no
Brasil.
O IBGE disponibiliza um mapeamento entre a frequência do consorciamento e a sua
localização no território brasileiro (figura 5) nos dois momentos de observação, 2005 e 2009,
mesmo com a escala pouco precisa é um dos mapas mais esclarecedores sobre a evolução dos
consórcios públicos no país, o que possibilita fazer algumas considerações sobre esse arranjo
institucionais.
Nota-se nesses mapas que os municípios pertencentes às regiões Sudeste e Sul, desde
antes da aprovação da legislação, já possuíam uma maior popularização dos consórcios, ou
seja, um maior número de municípios participa. No entanto, é preciso ressaltar que os estados
de Minas Gerais e do Paraná apresentam maiores densidades de consórcios intermunicipais do
território brasileiro, o que pode ser explicado pelas consistentes políticas de incentivos
oriundas também dos seus governos estaduais. Outro ponto a ser salientado pela análise do
mapa é que predomina um único consorciamento por município, ou seja, eles fazem parte de
apenas um consórcio.
Entretanto, na análise do mapa de 2009 percebe-se que as regiões Norte e Centro-oeste
concentra boa quantidade de municípios que se consorciam várias vezes, podendo ser visto
como um ganho da nova legislação e fomentação. Pois o fato de um município se consorciar a
outros, formando novos consórcios demonstra que esse novo instrumento de cooperação vem
ganhando credibilidade no país.
61
Figura 5: Mapeamento dos consórcios intermunicipais no Brasil nos anos de 2005 e 2009.
A fim de melhor ilustrar essa situação a tabela 1 traz o total de municípios no Brasil
engajados em consórcios públicos intermunicipais, segundo as áreas de atuação levantadas na
pesquisa, nos anos de 2005 e 2012, com a intenção de fazer uma análise comparativa.
Tabela 1: Evolução do número de municípios consorciados por área nos anos de 2005 e
2012
Área de atuação /
Municípios - Ano
Número de municípios
consorciados - 2005
Número de municípios
consorciados - 2012
Educação 248 280
Habitação 106 241
Meio ambiente 387 704
Saúde 1906 2288
Assistência e desenvolvimento
social 222 232
Emprego/Trabalho 114 143
Turismo 351 456
Cultura 161 248
Transporte 295 211
Desenvolvimento urbano 255 402
Saneamento e/ou manejo de
resíduos sólidos 343 426
TOTAL 4388 5631
Fonte: IBGE, 2006 - 2013.
62
No ano de 2005, o Brasil possuía 5.564 municípios, e destes, 81,5% eram articulados
de forma consorcial, já em 2012 o número de formas de cooperação superou a quantidade de
municípios brasileiros, que são 5.565, levando em consideração a metodologia utilizada pelo
MUNIC, ou seja, considerando o fato de que o prefeito classifica a forma de articulação
intermunicipal como consórcio público.
Apreende-se também que a nítida expansão de formas de cooperação no setor da
saúde, e sua evolução no decorrer do tempo, principalmente como resultado da atuação
histórica dos profissionais e políticos ligados ao setor e que utilizaram os consórcios como
mecanismo de articulação intermunicipal na atenção à saúde da população, especialmente
depois da implantação do Sistema Único de Saúde (SUS). Em todas as outras áreas houve um
aumento considerável na quantidade de consórcios públicos, destacando-se a área de meio-
ambiente, que, de fato, entrou na agenda política brasileira.
Entretanto, segundo pesquisa de Abruccio, Sano e Sydow (2011) é preciso fazer
algumas observações com relação a essa dimensão dessas articulações intermunicipais, visto
que grande parte destes é fragilizada em relação a sua operacionalidade, não possuindo uma
densidade institucional que efetivamente possa conceber um algum ganho para o território em
que estão implantados. Além do fato de que nessas pesquisas os municípios fazem parte de
mais de um tipo ou modalidade de arranjo intermunicipal, como: Regiões Integradas de
Desenvolvimento – RIDE, consórcios administrativos, agências intergovernamentais,
consórcios públicos dentre outros. Assim, não tem como saber com exatidão a quantidade de
consórcios públicos existentes no país, pois como salientado acima, os prefeitos classificam
seus municípios como consórcio públicos podendo estes fazer parte de outra modalidade de
arranjo cooperativo institucional.
Em relação aos incentivos de formação dos consórcios pelo governo federal uma das
áreas que recebeu maior indução foi a dos resíduos sólidos, no qual a aplicação dos recursos
prioriza essas instituições. Sendo necessário destacar que a maioria dos municípios brasileiros
apresenta situação delicada em relação aos modelos tradicionalmente adotados para o manejo
dos resíduos sólidos, expondo uma insuficiência técnica e administrativa que é agravada pela
frequente insustentabilidade financeira dos sistemas implantados.
De acordo com o Sistema Nacional de Informações sobre a Gestão dos Resíduos
Sólidos – SINIR essa fomentação é uma alternativa de resolução da questão.
“É uma forma de induzir a formação de consórcios públicos que congreguem
diversos municípios para planejar, regular, fiscalizar e prestar os serviços de acordo
com tecnologias adequadas a cada realidade, com um quadro permanente de
63
técnicos capacitados, potencializando os investimentos realizados, e
profissionalizando a gestão.” (SINIR, 2014).
Assim, esse incentivo faz com que os municípios que optarem por esse viés do
consorciamento sejam dispensados da elaboração dos seus Planos Municipais de Gestão
Integrada de Resíduos Sólidos, ficando a cargo da entidade, além de permitir a maximizar dos
recursos humanos, da infraestrutura e dos ganhos financeiros para os entes envolvidos.
De acordo com a SRI um dos ministérios que mais repassa recursos para consórcios
públicos é Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) através dos
programas de desenvolvimento local, segurança alimentar, desenvolvimento sustentável,
convívio com o semiárido e geração de trabalho e renda.
A fim de fortalecer os consórcios públicos intermunicipais foi criada a Confederação
Nacional dos Consórcios Intermunicipais do Brasil – CONACI/BR, em 2012. De acordo com
o atual presidente “os consórcios têm um importante papel na solução de problemas regionais.
O município sozinho às vezes não dá conta de resolver, mas, através da articulação em grupo,
as barreiras podem ser transpostas com mais facilidades. Esse papel é estratégico, pois os
consórcios são ferramentas importantes e podem contribuir com a eficácia das políticas
públicas”. (CIS/AMUNESC, 2012)
Assim, diante dessa nova conjuntura percebe-se o sucesso dos consórcios públicos,
não pode ser visto com de forma imediata, pois não basta que se satisfaça apenas com a
parceria para que essa instituição tenha êxito (DIEGUEZ, 2011), é necessário levar em
consideração outros fatores, dentre eles, a relação do federalismo brasileiro e da
descentralização utilizada para nutrir essas entidades, a forma como os condicionantes
estratégicos influenciam o papel desempenhado por um consórcio, e uma das perspectivas
desse trabalho: o conteúdo do território e como ele desempenha um peso importante à gestão
territorial, o que será analisado a partir dos próximos capítulos.
64
3. CONDICIONANTES À FORMAÇÃO DOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS
Sendo parte do modelo de análise elaborado para a realização desse estudo, o exame
dos condicionantes refere-se a um dos grandes blocos de apreciação. Ele é constituído pelas
dimensões políticas, institucionais e territoriais que norteiam o federalismo brasileiro, a
descentralização dos arranjos institucionais e a formação e desenvolvimento dos consórcios
públicos no estado da Bahia. Os condicionantes, concebidos como ações multiescalares, são
aqui analisados a partir da escala regional.
3.1. Origens e concepções do federalismo
É muito complexo estabelecer uma única definição em relação ao termo federalismo,
mas sabe-se que ele diz respeito a uma ideia de „união‟, de articulação na forma de
organização do Estado. De certa forma, um „pacto‟ no qual coexistem diferentes esferas
territoriais dotadas de autonomia, sendo que, nessas unidades territoriais díspares, existe a
vontade de continuarem juntas. Esse pacto de base territorial consiste na organização de
grupos localizados em busca da harmonização entre suas demandas particulares e os
interesses gerais.
De acordo com Sanguin (1981), o federalismo é um tipo de organização ideal para
países de grande extensão territorial e/ou com disparidades internas, visto que essa forma de
organização estatal busca harmonizar os conflitos existentes, pois abrange toda relação de
divergência e similaridades no espaço.
Atualmente, 28 países que abrigam mais de 40% da população do mundo, se
consideram federativos (ANDERSON, 2009). No entanto, esse regime político-administrativo
e territorial surgiu em diferentes circunstâncias, condicionadas pela influência de sua
formação histórica, de sua composição social, institucional e territorial, além da forma de
adoção dessa organização em cada nação. Assim, a natureza das federações é muito
complexa.
De maneira sucinta a literatura sobre o federalismo é consensual em estabelecer que
esse regime surgiu no século XVIII como resultado das antigas colônias inglesas que, ao
conquistarem independência, uniram-se com o intuito de se fortalecerem num pacto que
garantisse a autonomia territorial e a forma de como aquela sociedade se organizaria política e
constitucionalmente.
65
Sobre a formação de um regime federado, Fiori (2005) distingue três estratégias de
origem: (1) O formado na base horizontal, ou seja, de baixo para cima, considerado mais
democrático e republicano, como os Estados Unidos, que o autor denomina de federalismo
progressivo ou construtivo; (2) Os adotados como forma de defesa ou perversa, a fim de
preservar a unidade de uma sociedade diversificada e complexa; e (3) O federalismo adotado
a partir do contexto político vigente num dado momento da história, o que o autor aponta
como federalismo pragmático ou reativo, baseado na acomodação de conflitos e nos jogos de
interesses e de barganhas políticas nas unidades territoriais federadas, como no Brasil.
Outro ponto a ser destacado é o que se refere ao sistema de governo próprio de cada
federação, seja parlamentarismo, presidencialismo e mistos, sendo que estes estão
estreitamente ligados ao papel dos poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e à
configuração da divisão territorial e representativa do país. Entretanto, apesar das diferenças
que existem entre as federações mundiais, há dois fortes traços comuns para distingui-las das
demais formas de organização do Estado: as unidades constitutivas territoriais sejam
províncias, municípios, estados, distritos, nação, que são dotadas de certo grau de autonomia
em relação às outras, ou seja, há, no mínimo, dois polos de poder; e uma Constituição escrita
com o intuito de nortear essas unidades territoriais e manter o regime federativo.
A estrutura de Estados federados é uma contraposição ao modelo do Estado unitário,
na qual toda autoridade emana do governo central, do qual origina toda a soberania e
legitimidade do poder político, e o poder dos entes subnacionais deriva da ação voluntária da
esfera nacional, que delega funções e certos graus de autoridade. Entretanto, existem
variações na forma pela qual essa organização territorial se estrutura, sobretudo, devido aos
efeitos da nova era descentralizadora mundial.
Já os Estados federais são formados por uma divisão territorial do poder, onde
convivem a soberania do poder central, a autonomia dos governos subnacionais e a necessária
interdependência e unidade que decorrem do pacto constitucional. No entanto, cabe salientar
que não existe um modelo único de organização federativa, como já destacado anteriormente,
pois a forma de repartição de atribuições e recursos, a autonomia concedida a cada esfera de
governo e o grau de institucionalização das relações intergovernamentais têm variado
historicamente em cada país e na própria evolução do desenho institucional de cada um deles
(ALMEIDA, 1995); além do fato de que, em algumas federações, o governo central exerce
um papel visivelmente dominante, podendo até mesmo atuar coercitivamente nas relações
com as unidades subnacionais, cumprindo um papel mais centralizador. Em outras federações,
66
os governos centrais se equilibram mais paritariamente com os governos subnacionais,
desempenhando um papel mais descentralizador.
O mesmo pode acontecer em um dado país federado em diversas fases de seu regime,
o que Fiori (2005) aponta como o pêndulo de Pareto, uma oscilação recorrente em períodos de
centralização política do poder, sucedidos por fases de descentralização políticas de poder e
vice-versa. Dito isso, apreende-se que esse pacto federativo constitui um processo dinâmico
que rege e articula as relações nas unidades territoriais e políticas diferentes que decidem por
um desenvolvimento conjunto respeitando as diversidades entre si.
De acordo com Castro (2005, p.164), o pacto federativo é “um formato político
institucional que tem como objetivo a difícil tarefa de preservar a diversidade, unificando e
conciliando objetivos, muitas vezes opostos.” Os grupos localizados em diferentes partes do
território organizam-se em busca da harmonização entre suas demandas particulares e os
interesses gerais da sociedade que eles desejam construir.
Corroborando com isso, Abruccio (2001; 2006) salienta que o entendimento do
federalismo passa pela apreciação de sua natureza, de seu significado e de sua dinâmica, na
qual é preciso prover de uma situação caracterizada por duas condições: a existência da
heterogeneidade e de práticas defensoras da unidade dentro da diversidade. Essa
heterogeneidade é o que compõe determinada nação, seja ela linguística, étnica,
socioeconômica regional/ local, cultural, política e mesmo a extensão ou diversidade física do
seu território; e o que ele determina como “condição federalista”, que é a defesa de uma
unidade apesar da diversidade, com a convivência entre autonomia, especificidades regionais/
locais e integridade territorial numa nação marcada por heterogeneidades.
Essas duas naturezas são os grandes desafios das federações, como pontua Castro
(2005), quando destaca o papel do fundamento territorial do Estado e as formas de
territorialidades existentes na sociedade, apontando que o espaço é uma dimensão inescapável
às análises e aos interesses e conflitos existentes num país federado, sendo um dos
fundamentos à existência do Estado, como já destacado em capítulos anteriores.
Como o federalismo é um modo institucional de acomodação dos interesses sociais e
territoriais, marcado intrinsecamente pela diversidade na unidade, ele estabelece demandas
diferenciadas e complexas. Com base nisso, o pacto federativo constitui um arranjo
institucional para definir limites e competências das escalas territoriais de cada esfera do
poder decisório. Apesar das relações dos entes federados possuírem características comuns e
ocorrerem habitualmente, na federação as suas negociações nem sempre são harmoniosas, o
que indica que a interdependência não deve resultar da eliminação do pluralismo do modelo.
67
Como salienta Fiori (1995, p. 24), “o federalismo é uma forma de organização
territorial do poder dos Estados nacionais que supõe necessária e positiva uma permanente
tensão e desarmonia entre as partes”, sendo preciso preservar, simultaneamente, a unidade de
objetivos de um povo e a diversidade espacial de seus interesses, no qual é necessário um
constante processo de mediação e negociação permanente para conformar arranjos territoriais
e institucionais entre os entes federados. Dito isso, Fiori (2005) acrescenta que o desafio do
federalismo está na construção de poderes locais eficientes e legítimos, que possam através de
vínculos fortes ao Estado central assumir responsabilidades sistêmicas para preservar a
unidade federativa.
Logo, para apreender sobre federalismo é necessário entender as formas pelas quais os
governos se relacionam para equilibrar interdependência e autonomia, para conferir situações
decorrentes da tensão e dos conflitos entre o local/regional e o nacional, entre unidade e
diversidade, entre competição e cooperação, a fim de contextualizá-lo como condicionantes a
esse trabalho.
Na discussão sobre o federalismo, está engendrada a dualidade de cooperação e
competitividade, implícita também na noção de unidade e diversidade. A ideia de cooperação
e competitividade na federação envolve uma perspectiva complexa de negociações, acordos e
conflitos entre os governos dos entes federados. “Mais do que um simples cabo de guerra, as
relações intergovernamentais requerem uma complexa mistura de competição, cooperação e
acomodação” (PIERSON, 1995, p. 458 apud ABRUCIO, 2006, p. 94).
O modelo competitivo tem como pilar a concorrência como forma de controle na
distribuição do poder, pois para esse modelo a concorrência possibilitaria o controle mútuo
entre os níveis de governo, evitando concentrações de atitudes autoritárias. Bem como
assegura que essa competição melhore a eficiência na administração pública e na ampliação
da responsabilidade do Estado aos interesses e demandas da população, pois acabam por
deixar mais transparentes as competências de cada ente federado.
Já na abordagem cooperativa, o cerne é buscar o compartilhamento das ações entre os
entes, aperfeiçoá-las através de ações políticas redistributivas, estimulando a integração e a
parceria federativa. Adequando os aspectos jurídicos e as barreiras constitucionais através da
capacidade de articulação de influência, negociações e acordos entre os entes federados,
principalmente a aplicação de programas e financiamentos em conjunto de forma cooperada.
Não há dúvida de que, no federalismo cooperativo, os níveis governamentais perdem
uma parte de sua autonomia originária. No entanto, esta autonomia perdida não é confiscada
pelo governo federal, porque, na realidade, as matérias de competência exclusiva ou privativa
68
de competência do ente federal também são afetadas. Ela é apenas restringida com a intenção
de formação de uma força maior, a da coletividade. “O federalismo cooperativo não exclui os
conflitos de competência, as concorrências ou as duplicações de atividades entre os entes da
federação, mas tenta reduzir o alcance destes problemas através de acordos políticos
negociados” (CAFFARATE, 2002, p.4).
Assim, vale destacar que a noção de competitividade aliada à cooperação é básica ao
pensamento federalista. Como afirma Abrucio (2006), o federalismo é intrinsecamente
conflitivo e sua sabedoria está em sua ilimitada competência de harmonizar a competição e o
conflito em torno da diversidade que tem relevância política dentro de um Estado. Logo, a
competição não anula a cooperação, pois as relações intergovernamentais, na verdade,
envolvem, inevitavelmente, uma combinação de ambos os processos. De acordo com
Arretche (2010), esse processo de discordância acaba por criar novos mecanismos
institucionais que favorecem a diversidade das políticas, sendo positivo ao país federado.
Nessa perspectiva que envolve o equilíbrio entre a competição e a cooperação, uma
vez que a presença de um não significa a ausência do outro, deve-se prevalecer o respeito
mútuo entre os entes e o papel da barganha nas relações entre os níveis de governo. Desta
forma, o federalismo consiste em um complexo arranjo político no qual há a existência de
mais de um poder sobre o mesmo território, o que resulta na necessidade de constante
negociação, a fim de evitar o conflito e a supremacia entre os poderes.
No cenário brasileiro, de acordo com Castro (2005), o processo de construção da
federação foi adotado como organismo de descentralização do poder imperial em três esferas
político administrativas: federal, estadual e municipal, prevalecendo: (a) o papel das elites
locais que eram diversos; (b) o centralismo político da União; (c) a extensão territorial; (d) o
mandonismo local; e (e) as desigualdades regionais e locais internas. Diante dessa conjuntura
a cerca da formação do regime federativo no Brasil, Oliveira (2005, p.1) o classifica como
uma “ideia fora do lugar”.
3.1.1. A estrutura federativa brasileira
Desde o período colonial, o Brasil concentrava seu poder em um governo
centralizador, seja na Bahia, seja no Rio de Janeiro. Com a Independência, em 1822, sob a
forma de monarquia, o Brasil adotou o sistema unitário de Estado, baseado no que cerne à
extensão do território e à diversidade cultural; o país era divido em províncias e o poder era
69
exercido quase que absolutamente pelo imperador. Com a proclamação da República, as
antigas províncias, por decreto, se transformaram em estados autônomos, para assim ter
liberdade de se associarem ao novo Estado federado, uma vez que esses espaços eram os de
dominação do poder oligárquico.
Nessa fase, chamada por alguns teóricos como federação oligárquica, houve uma
divisão rígida nas competências entre os entes federativos, no qual praticamente não existia a
cooperação entre União e estados federados. De acordo com Oliveira (2005), a federação
resumia-se à totalidade dos estados e, coincidentemente, esses espaços eram os de dominação
da oligarquia, o poder da elite no período. À União competia apenas auxiliar os estados
somente em casos de considerada calamidade pública. Logo, nessa conjuntura, o modelo
federado era centrífugo, onde os estados tinham ampla autonomia e o governo federal era
bastante fraco.
Com a Revolução de 30, o poder central fortaleceu-se e, particularmente no Estado
Novo, os governos estaduais perderam a autonomia. A União teve um papel central no
planejamento e financiamento da atividade econômica do país e a centralização da
arrecadação tributária permitiu ao Estado desenvolvimentista destinar volumes de receita para
compensar desigualdades territoriais. Nessa conjuntura, ganharam visibilidade os debates
sobre a ampliação da autonomia municipal à solução de problemas locais, mas esta sempre
acompanhada da supervisão federal das políticas implementadas pelos governos territoriais. O
comando federal dos governos territoriais também foi justificado pelo julgamento de que a
política local era domínio da corrupção e do clientelismo. (ARRETCHE, 2010;
RODRIGUES, 2006; ABRUCIO, 2006; LEAL, 1976).
Essa atitude prevaleceu e, após o golpe de 64, o governo federal concentrou ainda
mais fortemente os recursos, os procedimentos de arrecadação e a forma de como eles seriam
aplicados. De acordo com Abrucio e Franzese (2007), nesse período, foi montado um modelo
que pode ser chamado de “unionista autoritário” da federação brasileira, pois, além de
centralizar os recursos no governo federal, aumentava sobremaneira o seu controle
administrativo, sendo que a autonomia política local era reduzida com a introdução de
eleições indiretas a governador e prefeito das capitais. O Congresso Nacional também
enfraqueceu devido a sua capacidade de alterar o orçamento nacional, decaindo o poder dos
líderes regionais no plano nacional.
No entanto, isso gerou à União uma constante relação de barganha com as elites
estaduais a fim de manter o poder. Outra ação importante a ser pontuada neste trabalho é que
o regime militar garantiu receitas aos estados e aos municípios através do Fundo de
70
Participação dos Estados – FPE e do Fundo de Participação dos Municípios – FPM, oriundas
da arrecadação dos principais impostos de competência do governo central: Imposto sobre
Produtos Industrializados e o Imposto de Renda, sendo que a criação desses fundos foi mais
um dos mecanismos de intervenção do Governo Federal sobre as instâncias subnacionais, com
a intenção de compensar as desigualdades sociais e territoriais e manter o controle decisório
centralizado. Assim, a ditadura militar manteve a centralização do poder nas mãos da União,
paralisando a autonomia dos estados e municípios.
Esse panorama mudou com o processo de redemocratização do país, a partir da década
de 1980, visto que esse período foi marcado por uma forte oposição política frente à
centralização e autoridade exercida pelo regime militar sobre a população e a federação
brasileira. Assim, nos últimos anos, a estrutura do Estado brasileiro foi consubstanciando,
tanto do ponto de vista das relações intergovernamentais como da relação entre o poder
público e a sociedade.
Essa nova fase do federalismo que nasceu no Brasil nesse período resultou da união de
forças descentralizadoras com grupos regionais tradicionais, que se aproveitaram do
enfraquecimento do governo federal num contexto de esgotamento do modelo de estado que
teve sua origem na Era Vargas até o governo militar. O projeto básico desses atores políticos
era fortalecer os governos subnacionais e, para alguns deles, democratizar o local, porém, as
questões relativas à coordenação federativa e instrumentos de atuação nacional nesse
momento ficaram em segundo plano. (ABRUCCIO; SOARES, 2001).
Em 1988, foi promulgada uma Constituição que garantiu a autonomia política dos
estados e municípios, resguardando-os das intervenções federais, além de estabilizar um
federalismo de cunho mais cooperativo entre as instâncias. Entretanto, esse processo não foi
acompanhado de mecanismos eficazes de coordenação e relações intergovernamentais. Houve
também uma nova repartição das receitas e competências entre os entes federados, o que
acarretou numa descentralização das políticas e ações públicas e uma maior complexidade nas
relações federativas.
Mesmo com esses avanços, a Constituição de 1988 conservou certas características
das constituições anteriores:
(a) a tendência à constitucionalização de muitas questões, mantida nas emendas
constitucionais aprovadas posteriormente; (b) o fortalecimento dos governos locais
vis-à-vis os estados; (c) a tendência à adoção de regras uniformes para as esferas
subnacionais, em especial as instâncias estaduais, dificultando a adoção de políticas
próximas de suas prioridades; e (d) a impossibilidade de avançar em políticas voltadas
para a diminuição dos desequilíbrios regionais, apesar da existência de mecanismos
constitucionais que ou não foram operacionalizados ou são insuficientes para uma
71
efetiva política de equalização fiscal. (SOUZA, 2005, p.110)
É fato que a nova legislação proporcionou uma evolução significativa do Estado
brasileiro, mas ainda por vícios e pela falta de planejamento nas novas coordenações
federativas, o país ainda busca avançar em mudanças profundas e nas suas entranhas, visando
equalizar a repartição de recursos e a dificuldades enfrentadas pelos governos subnacionais na
provisão das políticas territoriais.
A questão que predomina na atual conjuntura é que o processo na estrutura federativa
constitucional, após 88, é a combinação de federalismo, descentralização e participação
social. Sendo um desafio esse compartilhamento de autonomia, descentralização e a
diminuição das profundas desigualdades territoriais e sociais, além das alternâncias entre os
momentos de centralização e de descentralização política e administrativa.
Cabe ressaltar que, em alguns momentos, mesmo nos considerados como
descentralização, a União concentrou recursos e poder de decisão, intervindo nos
espaços de ação dos Estados e Municípios. Tal intervencionismo nos leva a refletir
sobre a relevância dessa escala de decisão política no processo de constituição do
próprio Estado. Os isolacionismos inter-regionais e as disparidades socioculturais
constituíram um obstáculo para uma identidade comum. Assim, coube ao Governo
Federal à tarefa de articular os antagonismos e ordenar o território, em um esforço
de construção dos referenciais nacionais (RODRIGUES, 2006, p. 52).
Contudo, na pequena descrição dessas fases, apreende-se que a federação brasileira
teve dificuldades para atender aos princípios dessa nova forma de organização territorial do
poder desde o seu princípio. O federalismo brasileiro teve diferentes desenhos constitucionais,
com competências e graus de autonomia diferenciados e, ao mesmo tempo, conviveu com
oscilações de regimes mais ou menos centralizados.
Castro (2005) credita as alternâncias do desenho federativo brasileiro às várias
questões inerentes ao fundamento territorial do Estado, como a descrita anteriormente, a
soberania da nação e a territorialidade da sociedade, visto que o federalismo tem por objetivo
acomodar as tensões decorrentes da necessidade de união das diferenças para formar a
unidade. Salientando que essa acomodação segue a lógica da distribuição territorial equitativa,
voltada para a questão da justiça social do território.
3.2. O processo da descentralização e os arranjos institucionais num Estado federado
A descentralização política e administrativa tornou-se foco principal com a
Constituição Federal de 88 e caracterizou como um resultado em reforço da federação. Para
72
alguns, ela significa democratização do poder político com a maior participação social nos
processos inseridos na federação. Para outros, ela resulta na diminuição do tamanho e da
abrangência do aparelho do Estado e a possível diminuição dos déficits destes. Já alguns
abordam essa temática com a expectativa de que a descentralização melhore a administração
pública devido à proximidade do poder decisório ao povo. O fato é que a descentralização é
uma estratégia política, de racionalidade técnica e administrativa, assim como uma estratégia
de democratização social.
Abrucio (2006) define a descentralização como um processo claramente político que
resulta da transferência ou conquista efetiva de poder central a governos subnacionais. A
transferência de poder nas esferas subnacionais pode ocorrer em quatro dimensões, segundo o
autor: (1) a política – quando adquirem autonomia para escolher governantes e legisladores;
(2) a administrativa – quando passam a comandar diretamente sua administração; (3) a
jurídica – para elaborar legislação referente às competências que lhes cabem; e (4) a tributária
– para cuidar de sua estrutura tributária e financeira. Acrescenta-se a esse pensamento a
dimensão territorial – quando a conjuntura tempo e espaço direcionam os processos gestores e
regulam a forma de como os objetos se organizam no território.
Arretche (2010) salienta que a descentralização é um processo de reordenamento
político e administrativo de vários tipos, tais como: a redistribuição de competências no
interior de uma política específica; a afirmação de um grau de autonomia orçamentária e
decisória dos governos subnacionais, principalmente, os municípios; e a transferência de
atribuições dentro dos governos. De forma substancial, para Tobar (1991), os processos
descentralizatórios estabelecem a transferência de autoridade no planejamento e na tomada de
decisão do poder decisório nacional aos níveis subnacionais.
Apreende-se com essas explanações que a descentralização possui diferentes usos,
tanto de seus conceitos, quanto da sua aplicabilidade. Entretanto, é unânime afirmar que ele
veio em resposta ao centralismo autoritário do poder e que a mesma possui características
comuns, como: o fortalecimento da esfera local; o caráter político da formação e a busca pela
eficiência administrativa das ações; o papel central dos autores sociais envolvidos no
processo; e os condicionantes territoriais que compõem esse espaço.
A difusão da descentralização e da federalização deu-se por fatores como: a expansão
do fenômeno da globalização na fase da mundialização do capital; o enfraquecimento do
poder regulatório dos Estados nacionais, que, sozinhos, não conseguem coordenar um país,
devido à crises fiscais e aos instrumentos de intervenção; a emergência dos espaços
econômicos regionais/locais que se conectam diretamente com a economia internacionalizada,
73
fora do controle dos Estados-nação; a nova ascensão do ideário liberal, responsável pela
redução do papel do Estado na economia – aliada à crença de que, com a descentralização,
aumentaria a eficiência do setor público como prestador de serviços à população; e a
expansão do plano nacional gerando demandas por democracia nos planos subnacionais.
(AFFONSO, 1995; ABRUCCIO, 2006).
Esse último ponto foi um dos fatores que influenciaram a redemocratização brasileira
e a ideia, quase indissociável por muitos, da descentralização. Pois, no Brasil, inicialmente,
descentralização virou sinônimo de democracia e de desenvolvimento. Não que a sua
aplicabilidade não tenha rebatimento nessas duas dimensões, mas descentralização é um
processo de alocação de poder e de responsabilidade, e só ocasionará esses rebatimentos a
depender da forma em que ela seja adotada e das condições sociais, econômicas e políticas
existentes em determinado espaço e tempo.
Dito isso, uma das grandes consequências da descentralização estabelecida na
Constituição Federal de 88 foi a distribuição de recursos fiscais aos estados e, especialmente,
aos municípios. No entanto, para isso, não houve um planejamento e uma coordenação de
competências e funções a esses entes. Assim, os estados e municípios passaram a conviver
com atribuições e responsabilidades contrários à sua capacidade de governo, ou melhor, eles
não possuem estrutura suficiente para gerir os escassos recursos e melhorar a vida dos seus
cidadãos.
No entanto, o aumento dos recursos transferidos para os governos subnacionais não foi
acompanhado por uma clara redistribuição de funções, de modo que o governo federal
continuou responsável, após a Constituição Federal de 1988, pela prestação da maior parte
dos serviços públicos. Além disso, há, na legislação, as competências comuns entre as esferas
governamentais, em que muitas das atribuições não são exclusivas de cada ente. A partir
disso, cria-se um “jogo de empurra” entre as instâncias governamentais, quando os entes
federativos não assumem as obrigações impostas constitucionalmente e atribuem às outras
esferas o desenvolvimento de determinadas ações, sendo bastante perversos para o conjunto
das políticas públicas.
Corroborando com isso, Arretche (2000) considera que essa descentralização fiscal
não foi suficiente para aplicar os recursos na implementação de políticas públicas que
deixaram de ser realizadas diretamente pelo Governo Federal. Ainda segundo a autora, para
que assumam a responsabilidade sobre a prestação de políticas sociais, as escalas
subnacionais precisam ser incentivadas, sendo:
74
“...esta decisão resultado de um cálculo no qual a natureza da política, o legado das
políticas prévias, as regras constitucionais e a existência de uma estratégia
eficientemente desenhada e implementa da por parte de um nível de governo são
componentes decisivos”(ARRETCHE, 2000, p.53).
Desta forma, muita das vezes a União acaba sendo tutora do processo de
descentralização frente aos entes subnacionais. Seja pela forma de manter o controle, ou
porque ela não tem competência para assumir tudo e/ou pela incapacidade institucional e
tributária dos outros entes – visto que a grande parte das transferências é tutelada – o governo
central acaba motivando esse tipo de ação. O que resulta não em uma descentralização do
poder, apenas em uma descentralização administrativa ou uma desconcentração, ou seja,
ações em que há a delegação de competências e recursos, mas o processo decisório continua
concentrado nas mãos da União.
No entanto, para Tobar (1991) esse processo de desconcentração pode ser um projeto
pedagógico, não num sentindo de antagonizar as duas categorias, mas na intenção de criar
condições para facilitar a descentralização. Segundo o autor, “a desconcentração seria, então,
uma condição necessária, embora não suficiente, para atingir os níveis desejados de
descentralização nas tomadas de decisões”. (TOBAR, 1991, p. 5)
Nesse sentido, a partir desse processo não estruturado do federalismo brasileiro,
conflitos acabam surgindo entre os níveis de governo, sendo destacados três. O primeiro é a
disputa verticalizada entre os entes, que tem dois vieses: a natureza defensiva da União, como
descrita nos parágrafos anteriores; e o caráter predatório da ação por recursos das esferas
estaduais e municipais. O segundo conflito é a horizontalidade das disputas, fazendo com o
que as diferenças não se limitem às esferas de governo, mas aconteça dentro das próprias
esferas, o que tem gerado as guerras fiscais, os ressentimentos regionais historicamente
constituídos que permanecem latentes e a dificuldade de manter vínculos cooperativos entre
eles. O terceiro é a generalização do conflito, que deixa de se ater a disputas fiscais e acabam
alcançando outras dimensões, seja dentro do aparelho estatal, nos sistemas de prestação de
serviços, nos sistemas de representação política, ou seja, acaba por dimensionar os demais
conflitos de natureza política, institucional, territorial e social, extrapolando todos os níveis de
governo (SILVA; COSTA, 1995).
Assim, o grande desafio é a equidade, a justa distribuição territorial de poder e de
recursos entre as instâncias de governo, a fim de garantir que todas as esferas tenham
independência e autonomias sem comprometer o caráter universal da nação. Para isso, um dos
caminhos apontados é a construção de uma descentralização cooperada, na qual coexistam
graus diversos de intervenção federal, autonomia nas decisões, capacidade de financiamento e
75
gasto por parte das unidades subnacionais e ações conjuntas entre esferas de governo, como
pode ser visto nos consórcios públicos.
A cooperação nessa conjuntura está totalmente associada ao grau de autonomia de
cada ente, ou seja, a capacidade de autogestão territorial garantida pela Constituição, além da
existência da descentralização. Logo, a autonomia e a cooperação acabam sendo peças
fundamentais para o êxito de qualquer arranjo federado num país como o Brasil, pois através
delas podem-se criar mecanismos coordenados de equidade estrutural entre as partes,
mantendo a coesão interna da federação.
Sendo que essa descentralização cooperada seja não somente ter competências e
funções próprias e decisórias, mas também participar do processo de elaboração, decisão e
execução de programas, normas mais gerais que, mais tarde, condicionarão a sua atuação,
podendo reduzir as disparidade a quase nada (BORJA, 1984). Pois, se não for dessa forma, as
instâncias envolvidas podem acordar a descentralização num aspecto e, ao mesmo tempo, a
centralização em outro.
Entretanto, cabe considerar que a descentralização é um processo e não uma solução.
A depender dos acordos e de cada estratégia descentralizadora, o conflito será posto de uma
determinada maneira, porém, como já salientado, esse conflitos e o problema das disparidades
são inerentes aos sistemas federativos. Logo, descentralizar é a construção de um processo,
estando intrinsecamente interligado ao sistema político adotado pelo governo central.
Assim, todas essas relações existentes no federalismo brasileiro e a questão da
descentralização e de como os entes federados se articulam servem de contexto para a
realidade dos consórcios públicos no país, uma vez que esse processo de cooperação
federativo foi fortificado com a Emenda Constitucional de 1998, e aprimorado com a Lei
11.107 de 2005, como descrito no capítulo 2.
Nesse mesmo trabalho, está apontada a fomentação do governo federal à criação
dessas entidades. Essa motivação deu-se através da Secretária de Relações Institucionais –
SRI com a intenção de disponibilizar instrumentos adequados de articulação de políticas
públicas de responsabilidade compartilhada, de forma a possibilitar um planejamento de
médio e longo prazo para a gestão intergovernamental; atender a demanda proveniente das
entidades municipalistas; e suprir a fragilidade jurídica dos arranjos legais e institucionais
existentes de cooperação intergovernamental (RAVELLI, 2010).
Na busca de descentralizar as políticas públicas, a União criou incentivos aos
consorciamentos, como: a ampliação dos valores referenciais para as modalidades de
licitação, que são considerados em dobro ou em triplo para os consórcios públicos, a depender
76
do número de entes consorciados – Art. 17 da Lei 11.107, de 2005; a possibilidade de redução
dos limites mínimos da contrapartida exigida pela Lei de Responsabilidade Fiscal para as
transferências voluntárias da União, quando os recursos forem destinados a consórcios
públicos ou à execução de ações desenvolvidas por esses consórcios; e a abertura de crédito
diretamente para os consórcios públicos no financiamento de obras e serviços estruturantes do
território do consórcio (RAVELLI, 2010).
Além disso, a SRI criou cartilhas informativas sobre esse arranjo cooperativo,
descrevendo sua importância, a implicação e aplicabilidade dessa instituição, além do passo a
passo para a construção de um consórcio público. E a partir disso, a Secretária realizou cursos
e palestras nos estados brasileiros, no sentido de divulgar essa nova forma de cooperação e
fomentar a sua criação. Assim, em 2007, a SRI realizou o primeiro encontro com o governo
da Bahia e suas secretarias, a fim de estimular esse instrumento de cooperação federativa no
estado.
3.3. O cenário político territorial baiano
O estado da Bahia tem uma população de 14 milhões de habitantes, numa área
territorial de 564 mil km², desmembrado em 417 municípios, sendo que 80% deles possuem
menos de 30 mil habitantes. A taxa de urbanização do estado é de 72,7% sendo o estado
brasileiro com maior população rural do país com 4 milhões de habitantes nesse espaço
geográfico. (IBGE, 2010).
O estado abriga 26 Regiões de Planejamento e Gestão das Águas (RPGA) nas suas 17
bacias hidrográficas. O clima tropical predomina em toda a Bahia, apresentando distinções
apenas quanto aos índices de precipitação em cada uma das diferentes regiões. Possui três
tipos de vegetação: caatinga, floresta tropical úmida e cerrado. Na faixa litorânea, encontra-se
clima ameno e floresta tropical úmida, sendo as áreas remanescentes de Mata Atlântica. No
semiárido, na região central, a temperatura é quente e a vegetação predominante é a caatinga,
enquanto no oeste o clima é seco e a vegetação é típica do cerrado. (SEMA, 2014).
Possui o sexto produto interno bruto – PIB do país, com R$ 154.340 bilhões de reais,
corresponde a 4,1% da riqueza nacional, sendo a oitava maior economia do Brasil. (SEI,
2012). No entanto, de acordo com a Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da
Bahia – SEI esse PIB está concentrado em alguns municípios baianos, como ilustrado na
figura 6, e a maioria deles aos extremos no território baiano. Isso gera um quadro em que a
77
renda é mal distribuída, refletindo-se no Índice de Desenvolvimento Humano – IDH, de 0,66
em 2010, o sexto menor do Brasil. Sendo que 37,45% de todo o PIB do estado está
concentrado na Região Metropolitana de Salvador – RMS.
Figura 6. Mapa de concentração do PIB no estado da Bahia, 2012.
Nos municípios em destaque, estão as atividades industriais e agroindustriais do
estado. No entanto, o que mais fica evidente é a quantidade de municípios na parte central que
desenvolve poucas atividades de agregação de renda, levando-se a considerar que essa grande
região sofre com a precariedade técnica, administrativa e financeira dos recursos, essa região
corresponde ao semiárido, como ilustra a figura 7, disponibilizada pela SEI. Cerca de 70 % do
território baiano fica nessa área, com a vegetação caatinga.
Fonte: SEI
78
Figura 7. Região semiárida do estado da Bahia, 2014.
Comparando a figura 6 com a figura 7, apreende-se que poucos municípios da área
central da Bahia possui um PIB significativo, e estes são oriundos das cidades com
industrialização e/ou polos de distribuição e logísticas como Feira de Santana, Vitória da
Conquista, como também ao norte, região que corresponde ao polo de fruticultura da cidade
de Juazeiro, na Bahia e de Petrolina, em Pernambuco. Já os outros municípios com destaque
no PIB se concentram no oeste da Bahia, correspondente ao Cerrado, e a leste, a Mata
Atlântica ou Zona Costeira.
No caso da Bahia, a maioria dos municípios localizados nos limites da fronteira do
estado apresenta características mais próximas a de estados vizinhos, assumindo,
inclusive, o perfil econômico daqueles estados. Um corredor extenso no centro do
79
estado da Bahia agrega parte da população, e em geral a mais pobre, especialmente
agravada, em função do seu ecossistema que condiciona uma estrutura produtiva
predominantemente primária e de subsistência. De modo geral, existem focos ou
núcleos regionais da economia estadual orientados para os setores de serviço e
indústria, mas, de certa, forma pouco expressiva quando comparados aos estados
mais dinâmicos da federação. (CAMPOS, 2012)
Diante disso, com a intenção de superar as desigualdades territoriais, fortalecer a
coesão social e promover o potencial de desenvolvimento dos territórios, o governo baiano
criou uma regionalização chamada de Territórios de Identidades resultado de um projeto de
planejamento primordialmente agrário.
A regionalização do território baiano foi instituída no ano de 2007, no âmbito do Plano
Plurianual – PPA, de 2008-2011, definindo a adoção desse recorte espacial como unidade de
planejamento, trazendo ainda a perspectiva territorial da descentralização e da participação
(FLORES, 2014).
Essa divisão é oriunda dos Territórios Rurais estabelecida no Brasil, a partir de 2003,
com o intuito de nortear as políticas públicas para o setor agrícola, especialmente aos ligados
à agricultura familiar. Depois disso, o país adotou outra classificação – Territórios da
Cidadania, em 2008, tendo como objetivo primordial a superação da pobreza e a geração de
emprego e renda por meio de estratégias sustentáveis.
Entretanto, no estado baiano, os Territórios Rurais que se desdobraram em Territórios
da Cidadania perpassaram pela consolidação dos Territórios de Identidades. De acordo com a
pesquisa realizada por Flores (2014), ainda existe uma lacuna acerca desse processo.
Essas respostas são vagas, (os membros do governo) não explicam a materialidade
do movimento ou como foram as consultas. Ainda permanece nebuloso entender
como se estabeleceu um recorte territorial com base no sentimento de pertencimento
da população sem que nenhum dos entrevistados soubesse dizer quais foram os
critérios adotados, que elementos, dentro do conceito (será conceito?) de Território
Rural (ou de Identidade) foram considerados no sentido de “distinguir um ou mais
elementos que indicam identidade e coesão social, cultural e territorial” do interior
do espaço baiano? (FLORES, 2014, p. 36).
Outro ponto a ser salientado, além dessa Identidade, é o termo Território utilizado pelo
governo, que vem sendo usado sem levar em consideração o seu significado e conceito. Pois
como ressalta Souza (2013) o que define primeiro um território é a dimensão das relações
sociais de poder no espaço. Assim, sem a participação dos agentes constituintes do espaço o
Território não é o território geográfico, ele não foi visto como um processo, uma construção a
partir das relações existentes, apenas foi utilizado o termo para delimitar e instituir uma área
específica.
80
Em entrevista a Monteiro e Serpa (2011), o diretor de planejamento territorial da
Secretaria de Planejamento do estado da Bahia – SEPLAN, no período, Benito Juncal afirma:
Nós resolvemos adotar essa divisão pelo seguinte: divisões existem várias, qualquer
divisão é válida e qualquer divisão é contestada. Não existe a divisão territorial
perfeita, depende do foco que você tenha. Então nós adotamos porque era um
movimento do governo federal e são os critérios de levar em conta essa parte
ambiental, econômica, política, cultural etc. na composição, então era uma divisão
mais sustentável, para você conseguir apoio e as pessoas se identificarem, terem a
noção de território no seu dia a dia. (MONTEIRO e SERPA, 2011, p. 155)
.
Sendo assim, essa regionalização, baseada na cultura do modo de vida segundo os
membros do governo, foi o diferencial da metodologia de territorialização do estado da Bahia,
mesmo que esse processo identitário ainda seja questionado por muitos e não aceita/conhecida
por parte população. O fato é que as institucionalizações criadas e implantadas pelo governo
federal foram incorporadas com as singularidades a uma política de institucionalização do
governo estadual baiano.
Nessa institucionalização, os 417 municípios baianos foram divididos em 26 TIs.
Entretanto, desde a sua adoção até os dias atuais, muitos processos de mudanças foram
realizados, alguns municípios passaram para outro território e, consequentemente, um novo
Território foi formado e, assim, atualmente, o estado da Bahia é divido em 27 TIs cuja
disposição pode ser vislumbrada na figura 8.
81
Figura 8. Territórios de Identidade do estado da Bahia, 2011.
O atual conceito de TI está descrito no Art. 1º, § 1º, do Decreto 12354/10, que
considera Território de Identidade o agrupamento identitário municipal formado de acordo
com critérios sociais, culturais, econômicos e geográficos, e reconhecido pela sua população
como o espaço historicamente construído ao qual pertence, com identidade que amplia as
possibilidades de coesão social e territorial. (BAHIA, Decreto 12.354, 2010).
Segundo a SEPLAN, os TIs assimilam princípios básicos da democratização das
políticas públicas, como a descentralização das decisões, a regionalização das ações e a co-
responsabilidade na aplicação de recursos, e na execução e avaliação de projetos. E, a fim de
coordenar essa nova instância, cada Território1
conta com um Colegiado Territorial –
CODETER, um espaço institucional de planejamento, gestão e controle social de políticas
públicas, articulando e fomentando programas e projetos que visam a promoção do
desenvolvimento sustentável, como a instituição de Fonseca (2005, p. 23), “uma criação
1A expressão Território está em maiúscula por se tratar do Território institucionalizado pelo governo, levando
em consideração a análise acima sobre o uso termo.
82
humana com objetivos de dar formas às interações sociais”, através de processos ascendentes
de planejamento e controle social. (SEPLAN, 2014).
Um CODETER tem como objetivos: sensibilizar, comprometer, articular e coordenar
os atores sociais do território; articular, apoiar e acompanhar os arranjos institucionais que, no
âmbito do território, se responsabilizarão pela elaboração, implantação e operação dos
projetos específicos; estimular e apoiar a criação, estruturação e operacionalização de redes
territoriais de prestação de serviços; contribuir para a integração territorial, articulação
intermunicipal, buscando estabelecer relações horizontais de cooperação e oportunidades;
desenvolver e apoiar programas, projetos, ações e iniciativas voltadas para o desenvolvimento
territorial; fomentar a criação e o fortalecimento de redes sociais de cooperação no território;
articular-se com outros colegiados, fóruns, redes, universidades e outros organismos nacionais
e internacionais com o propósito de construir relações de cooperação, dentre outros
(SEPLAN, 2014).
Cada colegiado tem autonomia em relação à paridade da sua composição, sendo
exclusivamente composto por representantes dos poderes públicos, dos segmentos e das
entidades sociais dos municípios que compõem o Território. Essa composição culmina na
realização de uma ampla plenária, que deve consolidar as ações que irão compor os
colegiados. Além dessa entidade, todos os TIs contam com um articulador territorial, um
membro governamental, que tem o papel de apoiar os processos de elaboração e gestão de
cada Território de Identidade e manter a relação com as secretarias do estado, visando
potencializar esforços em torno de objetivos integradores.
No entanto, muitas dessas instâncias de gestão representativas não contam com o
poder e infraestrutura para realizar ações de impacto nos Territórios, ficando apenas no
caráter consultivo e na formação das demandas. Visto que muitas não criam personalidade
jurídica para poder executar projetos, outras não possuem um capital social tão atuante para
fomentar demandas coletivas e outras não têm uma participação constante dos representantes
do poder público o que acaba travando os projetos.
Em pesquisa realizada por Serpa et al., desenvolvida em 2011, sobre a participação
dos CODETER no PPA do estado da Bahia, foi demostrado que essa regionalização não
descentralizou tanto assim os recursos investidos, ou seja, ela acabou contrariando uma das
máximas da política territorial estadual: a descentralização da ação do estado em direção
àquelas unidades territoriais menos favorecidas em regionalizações e políticas públicas
anteriores, pois o PPA apresentou ações muito amplas e concentradas nas regiões maiores do
estado. (SERPA; BORGES; ARAUJO; MONTEIRO, 2011).
83
Assim, como forma de buscar novos critérios de descentralização das ações, o governo
do estado, juntamente com a SRI, fomentou a criação de consórcios públicos na Bahia, a
partir do ano de 2009, buscando, sobretudo, uma aproximação desses incentivos nos TIs. Ou
seja, as bases territoriais dos consórcios seriam os Territórios de Identidades do estado, visto
que essa institucionalização já conta com um suporte de cooperação entre os entes envolvidos.
Na avaliação do secretário do Planejamento, no período, as vantagens da implantação
dos consórcios públicos são a ampliação da eficácia das políticas públicas, a redução dos
custos e a otimização dos investimentos. “A implantação dos consórcios vai constituir
caminhos de gestão não só no campo municipal, mas também no campo regional. Ela
representa uma melhora do processo de gestão, estabelece parâmetros de sustentabilidade,
amplia o horizonte dos serviços e viabiliza o que é inexequível para um pequeno município”
(SEDUR, 2009).
3.3.1 Os consórcios públicos no estado da Bahia
A pesquisa realizada por Abrucio e Sano (2013) aponta alguns fatores para o
consorciamento municipal, dentre eles, há quatro que influenciaram esse processo nos estados
da federação brasileira:
(1) A existência de uma identidade regional prévia que abarque um conjunto de
municípios, tornando-se um catalisador político e social que favorece a atuação
conjugada. Como a regionalização pelos Territórios de Identidades.
(2) O apoio e até a indução do governo estadual e/ou federal é outro instrumento que pode
incentivar a criação e manutenção de consórcios, e reduzir rivalidades e incertezas que
possam existir entre os prefeitos.
(3) A lógica das políticas públicas pode impulsionar formas de consorciamento,
especialmente quando as regras do sistema e/ou seus mecanismos de indução
financeira apontam nesse sentido, como tem acontecido com a política de gestão
ambiental, na qual a Secretaria do Meio Ambiente determinou que o governo estadual
repasse recursos a municípios que atuarem sob regime de consórcio público.
(4) Pactos políticos, ad hoc, entre prefeitos e governadores podem favorecer o
associativismo intermunicipal quando estão em jogo questões que favoreçam, pelo
menos conjunturalmente, a ambos.
84
Diante desses fatores e de toda conjuntura já descrita nas seções anteriores, o governo
da Bahia motivou a formação de consórcios públicos nos TIs, via os Colegiados Territoriais.
No estado existiam poucos casos de consórcios intermunicipais que atuavam na área de
infraestrutura e de desenvolvimento regional. Entretanto, com essa mobilização
governamental, esse novo arranjo federado ganhou mais forma no estado.
Inicialmente, a mobilização baseou-se na apresentação, dentro dos Colegiados
Territoriais, do mecanismo dos consórcios públicos, com a intenção de difundir e mobilizar os
possíveis envolvidos. Essa ação deu-se através de palestras e capacitações aos gestores
municipais e aos membros dos CEDETER em cada Território; com a distribuição de cartilhas
e CDs nas secretarias estaduais e em eventos cujos temas tenham relação com
desenvolvimento territorial; encaminhamento desse material para as prefeituras; visitas aos
municípios; reunião com as Secretarias estaduais para apresentar possibilidades e vantagens
de políticas públicas direcionadas aos consórcios públicos (Informação coletada através de
entrevista com técnico da SEPLAN e membro do GT, realizada em junho de 2014).
Em 2009, foi formado um Grupo de Trabalho – GT composto de técnicos da SEPLAN
(Secretaria do Planejamento do Estado da Bahia) e SEDUR (Secretaria de Desenvolvimento
Urbano), denominado GT SEDUR-SEPLAN, com o intuito de apoiar essa mobilização, sendo
esse GT regulamentado em 2010, como descrito no anexo 1. Sendo atribuído a esse GT: I.
elaborar a Política Estadual de incentivo à formação de consórcios públicos; II. prestar
apoio/assessoramento aos municípios interessados em constituírem consórcios públicos; III.
propor projetos e ações a integrarem a política estadual de incentivo à formação de consórcios
públicos; IV. realizar a mobilização e capacitação de gestores municipais e divulgação da
política de consórcios públicos (Portaria Conjunta 14, set 2010).
Com toda essa mobilização, os consórcios na Bahia, que eram apenas oito, passaram a
vinte e nove, registrados até o ano de 2014, tendo um em formação no TI do Litoral Norte e
Agreste Baiano. O quadro 3 reúne informações dos consórcios existentes no estado – os
municípios aos quais pertencem, seu ano de criação e se contou (ou não) com o apoio do
governo do estado pelo GT SEDUR – SEPLAN.
85
Quadro 3. Consórcios existentes na Bahia com os municípios consorciados, a data de criação
e o apoio governamental, 2014.
Número Consórcio Municípios Ano de
criação Observação
1
CDSVJ - Consórcio de
Desenvolvimento
Sustentável do Vale do
Jequiriça
Amargosa, Brejões, Cravolândia, Elísio
Medrado, Iaçu, Irajuba, Itaquara, Itatim, Itiruçu,
Jaguaquara, Jiquiriçá, Lafayete Coutinho, Laje,
Lajedo do Tabocal, Maracás, Milagres,
Mutuípe, Nova Itarana, Planaltino, Santa Inês,
Santa Teresinha, São Miguel das Matas, Ubaíra.
1993
Com a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
2
CIVARP – Consórcio
Intermunicipal Vale do
Rio Pardo
Itambé, Cândido Sales, Encruzilhada, Ribeirão
do Largo. 2005
Sem a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
3
CIRB - Consórcio
Intermunicipal do
Recôncavo Baiano
Vera Cruz, Itaparica, Salinas da Margarida,
Nazaré, Aratuípe, Jaguaripe, Muniz Ferreira,
Santo Antonio de Jesus, Dom Macedo Costa,
São Miguel das Matas, São Felipe, São Félix,
Conceição do Almeida, Cruz das Almas,
Governador Mangabeira, Castro Alves,
Saubara, Cachoeira, Santo Amaro, Sapeaçu,
Santa Terezinha, São Sebastião do Passé,
Muritiba, Amargosa, Cabaceiras do Paraguaçu,
Varzedo, São Francisco do Conde, Maragojipe.
2005
Sem a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
4
CICC - Consórcio
Intermunicipal Costa dos
Coqueiros
Lauro de Freitas, Camaçari, Mata de São João,
Entre Rios, Esplanada, Conde, Jandaira, Rio
Real, Cardeal da Silva, Pojuca, Dias D'Ávila,
São Sebastião do Passe.
2007
Sem a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
5
CIAPRA - Consórcio
Intermunicipal da APA
do Pratigi
Ibirapitanga; Igrapiúna; Ituberá; Nilo Peçanha e
Piraí do norte. 2008
Sem a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
6
CONSTESF- Consórcio
de Desenvolvimento
Sustentável do Território
do Sertão do São
Francisco
Sobradinho, Casa Nova, Curaçá, Juazeiro, Pilão
Arcado, Remanso, Sento-Sé, Uauá. 2009
Com a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
7
Consórcio Público
Intermunicipal de
Infraestrutura do
Extremo Sul da Bahia
Ibirapuã, Itanhém, Lajedão, Medeiros, Neto,
Vereda. 2009
Sem a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
86
(continua)
Número Consórcio Municípios Ano de
criação Observação
8
CISS - Consórcio
Intermunicipal de Saúde
do Sudoeste da Bahia
Barra do Choça, Boa Nova, Bom Jesus da Serra,
Caetanos, Manoel Vitorino, Mirante, Nova
Canaã, , Planalto, Poções.
2009
Sem a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
9
CDS DE IRECÊ -
Consórcio Público de
Desenvolvimento
Sustentável do Território
de Irecê
Irecê, Uibai, Lapão, Central, Ibititá, Presidente
Dutra, Gentio do Ouro, São Gabriel, Jussara,
America Dourada, João Dourado, Itaguaçu da
Bahia, Xique-Xique, Brotas de Macaúbas,
Barro Alto, Barra do Mendes, Cafarnaum,
Ibipeba e Ipupiara.
2010
Com a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
10
CDS PORTAL DO
SERTÃO - Consórcio de
Desenvolvimento
Sustentável do Território
Portal do Sertão
Água Fria, Anguera, Amélia Rodrigues,
Antônio Cardoso, Conceição da Feira,
Conceição do Jacuípe, Coração de Maria, Irará,
Ipecaetá, Santanópolis, Santa Bárbara, Santo
Estêvão, Teodoro Sampaio, Tanquinho.
2010
Com a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
11
CONSISAL - Consórcio
Público de
Desenvolvimento
Sustentável do Território
do Sisal
Cansanção, Itiúba, Monte Santo, Nordestina,
Queimadas, Serrinha e Teofilândia. 2010
Com a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
12
CDSTSB - Consórcio de
Desenvolvimento
Sustentável do Território
Piemonte Norte do
Itapicuru
Senhor do Bonfim, Pindobaçu, Andorinha,
Antônio Gonçalves, Ponto Novo, Filadélfia,
Jaguarari, Campo Formoso, Caldeirão Grande.
2011
Com a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
13
CDS SERTÃO BAIANO
- Consórcio de
Desenvolvimento
Sustentável do Território
do Sertão Baiano
Abaré, Adustina, Banzaê, Chorrochó,Cipó,
Coronel João Sá, Fátima, Glória, Jeremoabo,
Macururé, Paripiranga, Ribeira do Amparo,
Ribeira do Pombal, Rodelas, Santa Brígida,
Sítio do Quinto.
2011
Com a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
14
Consórcio Público dos
Municípios do Portal da
Chapada Diamantina e
adjacência - COPCHAD
América Dourada, Boa Vista do Tupim, Bonito,
Caem, Cafarnaum, Ibiquera, Itaberaba,
Lajedinho, Macajuba, Morro do Chapéu,
Mulungu do Morro, Mundo Novo, Nova
Redenção, Piritiba, Ruy Barbosa, Tapiramutá,
Utinga, Wagner.
2011
Sem a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
15
Consórcio de
Desenvolvimento
Sustentável do Território
da Diamantina
Caém, Capim Grosso, Jacobina, Miguel
Calmon, Mirangaba, Ourolândia, Saúde,
Umburanas, Várzea Nova.
2011
Com a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
87
(continua)
Número Consórcio Municípios Ano de
criação Observação
16
CDS BACIA DO
JACUÍPE - Consórcio de
Desenvolvimento
Sustentável do Território
da Bacia do Jacuípe
Baixa Grande, Capela do Alto Alegre, Gavião,
Ipirá, Macajuba, Mairí, Nova Fátima, Pé de
Serra, Pintadas, Riachão do Jacuípe, São José
do Jacuipe, Serrolandia, Varzea da Roça,
Varzea do Poço, Quixabeira.
2011
Com a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
17
CIMURC- Consórcio
Intermunicipal do Médio
Rio de Contas
Aiquara, Apuarema, Barra do Rocha, Boa
Nova, Dario Meira, Gongogi, Ibirataia, Ipiaú,
Itagi, Itagibá, Itamari, Jequié, Jitaúna, Manoel
Vitorino, Nova Ibiá, Ubatã.
2011
Com a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
18
Consórcio
Intermunicipal da Bacia
do Rio Corrente
Santana, Santa Maria da Vitória, Coribe e São
Félix do Coribe. 2012
Sem a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
19
Consórcio de
Desenvolvimento
Sustentável do Território
Litoral Sul
Almadina, Arataca, Barro Preto, Buerarema;
Camacan, Coaraci, Canavieras, Floresta Azul,
Ibicaraí, Itajuípe, Itapé, Itapitanga, Jussari, Pau
Brasil e Uruçuca.
2013
Com a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
20
CIVARPA - Consórcio
Intermunicipal do Vale
do Paramirim
Ibipitanga,Boquira, Botuporã, Brotas de
Macaúbas, Dom Basílio, Érico Cardoso,
Ibitiara, Macaúbas, Morporá, Novo Horizonte,
Oliveira dos Brejinhos, Rio do Pires, Tanque
Novo.
2013
Com
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
21
CDS ALTO SERTÃO -
Consórcio de
Desenvolvimento
Sustentável do Alto
Sertão
Caetité, Caculé, Ibiassucê, Lagoa Real,
Guanambi, Palmas de Monte Alto, Pindaí;
Malhada, Sebastião Laranjeiras, Matina,
Igaporã.
2013
Com a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
22
Consórcio de
Desenvolvimento
Sustentável da Costa do
Descobrimento
Eunápolis, Itapebi, Itagimirim, Guratinga,
Itabela. 2013
Com a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
23
CIVALERG- Consórcio
Intermunicipal do vale
do Rio Gavião
Cordeiros, Condeúba, Piripá, Tremedal, Belo
Campo, Guajerú, Presidente Jânio Quadros,
Mortugaba, Jacaraci, Aracatu, Anagé, Bom
Jesus da Serra, Caetanos.
2013
Sem a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
24
CIMA- Consórcio
Intermunicipal da Mata
Atlântica
Arataca, Buerarema, Camacan, Canavieiras,
Itaju da Colônia, Jussari, Mascote, Pau Brasil,
Santa Luzia, São José da Vitória, Una.
2013
Sem a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
88
(conclusão)
Número Consórcio Municípios Ano de
criação Observação
25
Consórcio
Intermunicipal do
Semiárido Nordeste II
Ribeira do Pombal, Banzaê, Ribeira do Amparo,
Cícero Dantas, Fátima, Cipó, Euclides da
Cunha.
2013
Sem a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
26
CIARC – Consórcio
Intermunicipal do Alto
Rio de Contas
Rio de Contas, Abaíra, Jussiape, Livramento de
Nossa Senhora, Iramaia, Barra de Estiva. 2013
Sem a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
27
CHAPADA FORTE -
Consórcio
Intermunicipal de
Desenvolvimento do
Circuito do Diamante da
Chapada Diamantina
Andaraí, Boninal, Mucugê, Itaetê, Ibicoara,
Iramaia, Iraquara, Lençóis, Palmeiras, Seabra e
Marcionílio Souza.
2013
Sem a
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
28
Consórcio de
Desenvolvimento do
Território do Médio
Sudoeste
Caatiba, Itapetinga, Itarantim, Maiquinique,
Firmino Alves, Santa Cruz da Vitória, Ibicuí,
Iguaí, Nova Canaã.
2013
Com
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
29
CTR - Consórcio do
Território do Recôncavo
Sapeaçu, Cruz das Almas, Conceição do
Almeida, São Felipe e Muniz Ferreira. 2014
Com
orientação do
GT SEDUR-
SEPLAN
Fonte: SEPLAN; Receita Federal; ABACP; Site dos consórcios.
Como destacado no quadro, não foram todos os consórcios que tiveram o apoio do GT
SEDUR-SEPLAN. Mas, é fato que, depois da fomentação, no ano de 2010, muitos
municípios começaram a aderir a essa forma de consorciamento, seja por essa motivação ou
pelo resultado das ações de outros consórcios, como pode ser visto nos anos de formação dos
mesmos. Somente no ano de 2013, dez consórcios foram formados no estado, sendo metade
sem a parceria com o governo estadual.
Dentre os 29 consórcios, 16 deles receberam o auxílio do governo estadual. Seja para
sua formação, para a adequação da personalidade jurídica e/ou para a melhor forma de gerir
seus membros. Como aconteceu no consórcio mais antigo do estado, o do Vale do Jequiriçá.
O Consórcio Intermunicipal do Vale do Jequiriçá, nome inicial, foi instituído em 1993,
com o objetivo de elaborar e executar políticas públicas de desenvolvimento ambiental na
bacia hidrográfica do rio Jiquiriçá e atuou de forma ativa até o ano de 2000. Constituía-se
numa associação civil suprapartidária, sem fins lucrativos, que atuava como agente mediador
89
e articulador nas áreas política e técnica entre as esferas governamentais, iniciativa privada,
instituições financeiras e os diversos segmentos sociais, atuando diretamente como
instrumento de orientação técnica dirigida aos municípios que constituem a Bacia do Rio
Jiquiriçá (LYRA, 2000, p.1). Reativado em 2008, com o objetivo de articular ações de
desenvolvimento local/regional entre os municípios que compõem o Vale, contou com o
apoio do GT e se adequou à legislação de 2005, passando a ter personalidade jurídica de
direito público.
Como a fomentação dos consórcios deu-se nos Colegiados Territoriais, os Territórios
de Identidades passaram a ser a referencia espacial para a criação deles, por isso, essa
regionalização é um dos condicionantes da pesquisa. Sendo que essa nova forma de
cooperação fortalece ainda mais a política de institucionalização do governo estadual.
Logo, dos 16 consórcios com o apoio, 14 tiveram como base territorial os seus
respectivos TI, sendo difundido dentro dos CEDETER, buscando agregar a maior quantidade
de municípios dos Territórios. De acordo com um técnico da SEPLAN, coube a cada
município aceitar ou não fazer o consorciamento, sendo que este salienta que isso dependeu
do viés do gestor público, de como ele estava inserido nas discussões no Colegiado.
“Fizemos reuniões nos Colegiados mostrando a importância do consórcio
para todo o Território, também ficamos a disposição deles para quaisquer
esclarecimentos, mas alguns gestores não participavam ativamente das
reuniões do próprio Colegiado, imagine de uma coisa que estava começando?
Ainda sem muitas ações positivas? Assim, no início muitos municípios se
abstiveram em participar, depois do sucesso de alguns consórcios ficou mais
fácil essa articulação”. (Informação coletada em entrevista com técnico da
SEPLAN e membro do GT, realizada em junho de 2014).
Outro ponto a ser salientado nessa seção é a ideia de fomentação de consórcios
multifacetários, sem objetivos específicos. Para isso, foi pensado o nome inicial de
Consórcios de Desenvolvimento Sustentável – CDS, vindo acrescido do nome do TI dos quais
os municípios fazem parte. Por exemplo, o Consórcio de Desenvolvimento Sustentável do
Território da Bacia do Jacuípe, que conta com 15 municípios que pertencem ao Território de
Identidade da Bacia do Jacuípe. Assim sendo, dos 16 consórcios que contaram e contam com
o apoio do GT, 13 possuem em seu nome essa denominação.
Os recursos repassados do governo estadual aos consórcios, via GT, dependem da
necessidade de cada um deles, mas, na maioria, envolvem repasses financeiros à estrutura
física, materiais permanentes e aquisição de equipamentos de informática, além de orientação
jurídica e técnica para os consórcios.
90
Não é o foco desta pesquisa entender e analisar o porquê de um consórcio no estado
da Bahia contar com o apoio do GT ou não, entretanto, diante dessa institucionalização e
formas de investimentos, ela não pode ser desconsiderada, visto que a partir desse
nomoespaço já estabelecido pelos TIs, a constituição dessa nova instituição acaba
qualificando e dando uma nova dinâmica a esse território.
Num panorama geral, 347 municípios fazem parte de pelo menos um consórcio no
estado da Bahia, ou seja, mais de 80% dos municípios baianos pertencem a um consórcio
público. No sentido de especializar esses consórcios, a figura 9 traz o mapeamento da malha
territorial baiana e os consórcios intermunicipais existentes nela.
91
Figura 9. Consórcios públicos no estado da Bahia, 2014.
92
Fazendo uma análise comparativa da figura 6 com a figura 9, verifica-se que os
consórcios formados no estado não correspondem aos pontos de concentração de atividades
industriais e agroindústrias do estado, exceto no CONSTESF, ao norte da Bahia, no qual os
municípios ligados à fruticultura pertencem a um consórcio criado em 2009 com o apoio do
governo do estado.
Fazendo uma sobreposição da figura 7 com a figura 9, percebe-se que a maioria dos
consórcios no estado se concentra na parte central do território, no semiárido baiano. Isso
pode ser explicado pela quantidade de programas governamentais voltados para essa região
em decorrência de ser afetada constantemente pelas longas estiagens e por ser uma região que
apresenta grandes problemas de desigualdades sociais. Assim como, pela dinâmica de
interiorização dos consórcios, o que corrobora com o país, como aponta Lima (2000, p. 14),
“isso destaca ser a prática de consórcios uma tendência dos municípios do interior do país, em
um movimento de desconcentração dos centros urbanos”.
Continuando essa análise em âmbito estadual, o quadro 4 traz os cinco municípios
baianos com a maior quantidade de população e os que apresentaram os maiores PIB no ano
de 2011, estes ao total agrupam 42,6% do PIB total do estado e 26,3% da população. Dentre
estes, apenas o município de Camaçari pertence a um consórcio público, ao Consórcio
Intermunicipal da Costa dos Coqueiros - CICC, formado desde 2007, antes da fomentação do
GT SEDUR – SEPLAN.
Quadro 4. Cinco maiores municípios baianos em relação à população e ao PIB,
2010 e 2011.
População (2010) PIB (2011)
1º Salvador Salvador
2º Feira de Santana Camaçari
3º Vitória da Conquista Feira de Santana
4º Camaçari Candeias
5º Itabuna Simões Filho
Fonte: IBGE
A não participação desses municípios considerados de porte diferenciado corrobora
com os estudos de Lima (2000), quando destaca que os consorciamentos intermunicipais no
Brasil, em sua maioria, são formados por pequenos municípios, enquanto que os médios são
reticentes a essa forma de cooperação. Não há uma explicação única para isso, muitos deles
não se consorciam devido ao repasse de recursos aos consórcios do seu FPM, já que há uma
93
discrepância em relação aos outros municípios consorciados, ou seja, na visão de alguns
gestores municipais, o seu município, por ter mais recursos, pode acabar sustentando o
consórcio como um todo.
Outro ponto a ser destacado é que os municípios sede das duas regiões metropolitanas
do estado, Salvador e Feira de Santana, não se consorciaram a nenhuma instituição. De acordo
com a pesquisa de Spink (2005), que faz uma análise comparativa das regiões metropolitanas
brasileiras com os consórcios públicos, isso é bem comum, devido ao fato de que os
governadores acabam disputando com os prefeitos das capitais e das sedes das RM, ficando
difícil trabalhar a cooperação entre os entes. Além de que os consórcios trabalham de maneira
inclusiva e não exclusiva, ou seja, ele deixa de existir quando param de funcionar.
Assim, o mesmo considera os consórcios uma inovação baseada em termos territoriais
importantes e crescentes, “o que torna os consórcios duplamente importantes e significativos
como arranjos inter-jurisdicionais no Brasil é que a sua efetividade é marcada pelo contraste
com a não-efetividade das suas contrapartes constituintes – as regiões metropolitanas”
(SPINK, 2005, p. 4. tradução da autora). Essa análise baseia-se no fato de que muitas RMs no
país não desempenham um papel de promotora do desenvolvimento da região, além de
implementar poucas políticas públicas, devido, muitas vezes, à ausência de orçamento
estadual e/ou municipal, diferente de um consórcio público.
Um ponto de grande relevância a ser destacado nesse trabalho, também salientado no
mapa, é a quantidade de municípios que faz parte de mais de um consórcio público, o que
pode ser visto como positivo para o fortalecimento desses arranjos federados no estado, até
mesmo um ganho oriundo das ações já realizadas pelos outros consórcios, já que existe um
período de diferença no ano de formação entre eles.
Um dos exemplos é o formado pelos municípios de Sapeaçu, Cruz das Almas,
Conceição do Almeida, São Felipe e Muniz Ferreira que, com a orientação do GT SEDUR –
SEPLAN, formou o Consórcio do Território do Recôncavo – CTR, sendo que estes mesmos
municípios fazem parte do CIRB – Consórcio Intermunicipal do Recôncavo Baiano desde
2005. O CTR foi formado pela proximidade geográfica, inicialmente com o intuito de
execução de obras de recuperação de estradas vicinais, que integram zonas rurais e áreas
distritais dos municípios em questão. Já o CIRB já existe há nove anos, sendo o primeiro
consórcio brasileiro de acordo com a lei de 2005, e tem o intuito de promover o
fortalecimento e desenvolvimento dos municípios que integram todo recôncavo baiano,
incluindo 28 municípios de três Territórios de Identidade (CIRB, 2014).
94
Outro ponto a ser destacado no estado é a formação de duas entidades que representam
os consórcios. Uma é a Associação Baiana de Consórcios Públicos – ABACP, criada em 28
de agosto de 2013, por doze consórcios: CIRB, COPCHAD, CIMA, CIVARP, CIVALERG,
CIARC, CIRMS, CONTESF, CISAN, CIAPRA, CISS e CDS do Alto Sertão, cuja maioria
não recebeu apoio do GT SEDUR – SEPLAN em sua formação e desenvolvimento. Essa
associação possui personalidade jurídica de direito privado da espécie associação civil, sem
fins lucrativos. Seu objetivo é de coordenar os esforços entre seus associados com a
implementação de uma efetiva política estadual que atenda os consórcios públicos e
estabeleça um fórum permanente de debates de assuntos consorciais nos três âmbitos de
governo (ABACP, 2014).
A outra é o Fórum de Consórcios Públicos dos Territórios de Identidade do Estado da
Bahia, instituída em 13 de agosto de 2013. Essa entidade tem a missão de fomentar o
desenvolvimento sustentável e solidário, sendo um espaço de articulação e representação
político-social dos consórcios públicos multifinalitários do estado, que tenham como
referência para base de ação os TIs, visando à promoção do desenvolvimento sustentável dos
municípios que os compõem. Inicialmente, esse Fórum começou com reunião de articulação
entre os presidentes dos consórcios e o GT, a partir disso, com a intenção de fortalecer cada
vez mais essas entidades, foi criado o órgão, a fim de elaborar estratégias que são de
fundamental importância para a execução de políticas públicas em nível territorial e estadual.
Fazem parte desse Fórum, atualmente, 11 consórcios que receberam o auxílio do GT SEDUR
– SEPLAN, principalmente, na sua formação (SEPLAN, 2013).
Como já dito anteriormente, a parceria entre o governo do estado e os consórcios
públicos estava ligada à sua criação e infraestrutura técnica e de equipamentos, via GT.
Ampliando isso, desde o ano de 2013, o governo estadual vem estabelecendo convênios com
essas instituições, uma delas é o Projeto Patrulha Mecanizada, destinado à compra de
maquinário para o convívio com o semiárido, no valor de 20 milhões de reais, diluído entre
doze consórcios baianos.
Outra parceria importante é com a Secretária de Meio Ambiente – SEMA que vem
realizando a gestão ambiental compartilhada dos municípios via consórcios. Parte desses
recursos será financiada pelo Programa de Desenvolvimento Ambiental (PDA), através de
empréstimo com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). A gestão ambiental é
uma norma a ser cumprida por todos os municípios brasileiros, no entanto, no estado da
Bahia, a prioridade é a realização dessa ação, inicialmente via consórcios públicos com o
95
intuito de agilizar o trabalho a ser realizado e descentralizar essa política pública (SEPLAN,
2014)
A relação consórcio e União, na Bahia, tem se estabelecido através de programas
pontuais, ou seja, quando o governo federal lança algum tipo de programa, as instituições
enviam o projeto a fim de se conseguir o recurso. Segundo o SRI, no ano de 2013, a Bahia foi
o estado que mais captou recursos federais via consórcios públicos. Tanto que, com o
Ministério de Desenvolvimento Social, houve a transferência de cerca de 60 milhões de
recursos para três entidades (Consórcio Público de Desenvolvimento Sustentável do Território
do Sisal – CONSISAL – 30 milhões; Consórcio de Desenvolvimento Sustentável do
Território da Bacia do Jacuípe – CDS BACIA DO JACUÍPE – 15 milhões; Consórcio de
Desenvolvimento Sustentável do Território Portal do Sertão – CDSTPS – 14,7 milhões),
todos revertidos em ação para o convívio com o semiárido (SEPLAN, 2014).
A fim de fortalecer ainda mais essas instituições, o governo da Bahia buscou a
parceria com os consórcios para o planejamento das ações territoriais que serão descritas no
próximo Plano Plurianual – PPA do estado. O objetivo é a cooperação técnica para os planos
de médio prazo, visto que os consórcios públicos podem executar muitas das ações que
estarão descritas no planejamento. Inicialmente essa ação é um teste piloto com quatro
consórcios, a fim de testar a efetividade dessa nova prática.
Entretanto, cabe pontuar aqui que o PPA, num viés mais participativo, como pede a
conjuntura atual, deve ser criado sob as demandas de toda a sociedade, ou seja, com toda a
participação da mesma. Assim, o planejamento sendo criado pelos consórcios públicos,
formado apenas pelos chefes do executivo, perde o caráter de participação efetiva da
população. Talvez se o mesmo fosse constituído pelas demandas de um CEDETER, o caráter
participativo seria mais adequado.
Isso demonstra um fator que vem acontecendo nos TIs baianos com a efetivação dos
consórcios públicos, no qual os Colegiados Territoriais vêm perdendo forças de
representatividade, ao menos nos consórcios que são compostos pelos municípios de um
mesmo Território de Identidade. Ou seja, instâncias com o caráter mais participativo vêm
atuando pouco no estado, ou seja, está havendo um processo de despolitização das ações
estaduais. Todavia, essa participação popular pode ser motivada nos próprios consórcios
públicos, e isso fica a cargo de como cada consórcio é constituído e do viés dos membros que
se consorciam. Logo, esses processos de jogos de interesses e de articulações são a base que
norteia qual ação, em qualquer escala do federalismo brasileiro.
96
No entanto, a espacialidade consorcial no estado não está só ligada à ação de auxílio
do GT. Ela se deve ao empreendedorismo dos gestores, dos técnicos, e de alguns deputados
que se envolvem nessas articulações, pois alguns consórcios, mesmo recebendo recursos, não
conseguem dar robustez as suas ações, enquanto que outros apenas ficam no estatuto de
criação.
Outro ponto a ser considerado é que algumas instituições servem apenas para
administrar programas e projetos das outras instâncias federadas, sendo que, quando esses
programas terminam, essas perdem suas articulações e ficam à mercê de outra ação
verticalizada, o que pode ser descrito como uma descentralização tutelar de apenas
determinadas ações específicas. Além de considerar a baixa arrecadação financeira dos
municípios que não podem repassar recursos para manter o consórcio e a pouca infraestrutura
técnica dos membros consorciados.
Dito isso, esses condicionantes expressam a situação dos consórcios públicos na Bahia
e precisamente no CDSTPS, foco deste trabalho. Este é um dos consórcios formados no
estado da Bahia com a orientação do GT SEDUR – SEPLAN, em abril de 2010 e começou a
funcionar, efetivamente, em 2011.
Nos próximos capítulos será apresentada a caracterização desse território
institucionalizado no Território de Identidade do Portal do Sertão, suas estratégias, ações e
como vem ocorrendo a organização dos objetos desenvolvidos pelo consórcio dentro dos
municípios pertencentes a ele.
97
4. ESTRUTURA E COESÃO INTERNA DO CONSÓRCIO DE
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO TERRITÓRIO PORTAL DO SERTÃO
Este capítulo adentra no objetivo específico dessa pesquisa: o Consórcio de
Desenvolvimento Sustentável do Território Portal do Sertão (CDSTPS). Sendo assim, ele
trabalha com parte do bloco de apreciação das estratégias delimitadas pelo modelo de análise:
a estrutura e coesão interna, o ponto de ligação entre o interior da instituição e o ambiente
exterior no qual tudo se concretiza, ou seja, é como os planos e interesses são transformados
por e a partir das prerrogativas internas de constituição e funcionamento e dos atos previstos
por eles, e isso será demonstrado através da caracterização desse novo território instituído
pelo consórcio, do movimento à implantação, suas constituições, os motivadores do processo
e as regras de seu funcionamento.
4.1. A caracterização do território instituído pelo CDSTPS
O território institucionalizado pelo Consórcio de Desenvolvimento Sustentável do
Território Portal do Sertão foi criado em 2010, sendo composto por 14 municípios, como já
salientado anteriormente na figura 1. Fica a leste da capital do estado, atinge uma população
de pouco mais de 270 mil habitantes, o que corresponde, a apenas 9,3% da população baiana,
em uma área de 3.973,947 km². A fim de contextualizar cada município consorciado, a tabela
2 traz a população urbana e rural dos municípios que fazem parte do CDSTPS e a sua
extensão territorial.
Tabela 2. População total, urbana e rural e a área territorial dos municípios
pertencentes ao CDSTPS, 2010.
Municípios População 2010 Área da unidade territorial
(km²)
Água Fria
Urbana 5.777
661,859 Rural 9.954
Total 15.731
Amélia Rodrigues
Urbana 19.957
173,484 Rural 5.233
Total 25.190
Anguera
Urbana 4.326
177,044 Rural 5.916
Total 10.242
Antônio Cardoso
Urbana 3.225
294,452 Rural 8.329
Total 11.554
Conceição da Feira Urbana 13.137
162,883 Rural 7.254
98
Total 20.391
Conceição do Jacuípe
Urbana 23.539
117,529 Rural 6.584
Total 30.123
Coração de Maria
Urbana 9.400
348,161 Rural 13.001
Total 22.401
Ipecaetá
Urbana 2.637
369,889 Rural 12.694
Total 15.331
Irará
Urbana 11.246
277,792 Rural 16.220
Total 27.466
Santa Bárbara
Urbana 8.669
345,667 Rural 10.395
Total 19.064
Santanópolis
Urbana 1.684
230,834 Rural 7.092
Total 8.776
Santo Estevão
Urbana 27.690
362,961 Rural 20.190
Total 47.880
Tanquinho
Urbana 5.711
219,849 Rural 2.297
Total 8.008
Teodoro Sampaio
Urbana 6.341
231,543 Rural 1.554
Total 7.895
TOTAL População geral 270.052 3973,947
Fonte: IBGE, 2010
Apreende-se com essa tabela, que os municípios consorciados são de pequeno porte, e
que apenas os municípios de Anguera, Santa Bárbara e Santo Estevão têm certo equilíbrio
entre o número de habitantes que residem no espaço urbano e rural. Observa-se, nessa tabela,
que seis municípios têm a população no espaço urbano maior do que no espaço rural,
destacando-se, entre eles, Amélia Rodrigues e Conceição do Jacuípe, com uma certa
discrepância em relação aos dois espaço, e o município de Santo Estevão, que é o maior em
numero de habitantes do território instituído, com 47.880 habitantes.
Verifica-se, então, um leve predomínio da população urbana, com 53,08%, em relação
à população rural, com 46,92%. Apesar de que a maioria dos municípios consorciados (57%)
tem sua população no espaço rural. Outro ponto a ser destacado é a área territorial do
município de Água Fria, que chega a ser cinco vezes maior do que a área do município de
Conceição do Jacuípe, que é o menor em extensão dentre todos.
A Figura 10 representa a delimitação do espaço urbano e rural definida pelo IBGE.
Vale destacar que essa conceituação de urbano e rural nem sempre corrobora com as
discussões envolvidas na academia, uma vez que a instituição ainda utiliza uma metodologia
99
antiquada, pois considera apenas fatores políticos e administrativos. Entretanto, mesmo com
essas ressalvas a delimitação do que é urbano e rural, pelo IBGE, ainda é a principal
referência à espacialização municipal.
Figura 10. Caracterização do espaço geográfico dos municípios que compõe o CDSTPS,
2014.
A Figura 10 corrobora com a Tabela 2, ao apontar os municípios de Amélia
Rodrigues, Conceição da Feira, Conceição do Jacuípe, Santo Estevão, Tanquinho e Teodoro
Sampaio como os que possuem maior quantidade de habitantes no espaço urbano. No entanto,
cabe destacar que há uma forte dinâmica da zona rural na maioria dos municípios
consorciados, visto que, como já ressaltado, boa parte da população se encontra nesse espaço
geográfico e vive dos setores a ele ligados, como a agricultura na produção de feijão, milho,
mandioca, abacaxi, banana, cana-de-açúcar, maracujá e hortaliças; e na pecuária na criação de
100
bovinos, galinhas, frangos e pintos. Assim, para esse território institucionalizado pelo
consórcio é necessário pensar em estratégias de desenvolvimento que articulem, ao mesmo
tempo, as dinâmicas espaciais rurais e urbanas.
De forma geral, esse território está distribuído em duas regiões com características
relativamente distintas no cenário baiano, especialmente, no que diz respeito ao clima,
vegetação, atividades agropecuárias e culturais: o recôncavo e o semiárido, como apontado na
Figura 11. Entretanto, na análise desta figura, cabe destacar que alguns municípios
consorciados são considerados zona de transição entre o recôncavo e o semiárido, sendo eles
Irará e Água Fria.
Figura 11. Diferenciação das dimensões socioespaciais dos municípios que compõe o TI
Portal do Sertão, 2014.
101
Essas duas regiões são ricas de formas distintas e de grande referência ao estado da
Bahia. O recôncavo possui histórico de intensa antropização e atividades agrícolas com a
exploração dos seus recursos naturais, cultura da cana-de-açúcar e do fumo, com
remanescentes da mata atlântica. Já o semiárido baiano, que muitas vezes é chamado de sertão
pela população local, é uma área geográfica onde as chuvas são bastante irregulares e o solo é
raso e há o predomínio da caatinga; por isso, o TI dessa região ser denominado Portal do
Sertão, ou seja, a entrada para o sertão do estado da Bahia. Cabendo apontar que a
circunstância desse território é fundamental para entender a lógica do consórcio sobre a
perspectiva desse espaço de transição geográfica.
A gestão territorial dessas duas regiões é distinta pelo estado baiano desde a sua
formação. Na história da Bahia o recôncavo teve/tem um papel significativo de exploração de
recursos, além de ser um importante elo da capital com o restante dos municípios baianos. O
semiárido, parte maior do estado, vem ao longo do tempo ganhando espaço e força frente às
demandas estatais, e muitas ações só foram realizadas através do governo federal.
Assim, atualmente, há um maior enraizamento das caracterizações dessas áreas através
da criação, articulação e sustentação de dinâmicas socioambientais, socioespaciais e
socioeconômicas específicas, dando um caráter transformador da relação socioeconômica e
espacial, seja do recôncavo, seja do semiárido.
As respectivas gestões territoriais pressupõe a necessidade de formar vínculos entre os
agentes sociais e suas formas de organizações, de compreendê-los regionalmente, e nisso os
TI vem fortalecendo, de maneira coesiva, essas regiões no estado da Bahia. Logo, isso
corrobora com o conceito de gestão territorial adotado nesta pesquisa, no qual os múltiplos
processos gestores norteiam, através dos agentes envolvidos, as formas de como as ações se
organizam territorialmente.
A fim de continuar exemplificando essa caracterização, a Figura 12 traz o mapeamento
da pluviosidade do TI Portal do Sertão. De acordo com a Superintendência do
Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE é considerada „semiárido‟ a localidade cujas
precipitações médias anuais são iguais ou inferiores 800 mm. Sendo assim, a próxima figura
reafirma a classificação da figura 11.
102
Figura 12. Pluviosidade dos municípios que compõe o Território Portal do Sertão, 2014.
Uma forte característica dessa área é a alta salinização do solo devido à grande
evapotranspiração e precipitação pluviométrica insuficiente. A salinidade pode ter relações
com a desertificação na medida em que resíduos de dessanilização de águas salobras são
despejados ao acaso no solo, elevando a salinidade dos mesmos a níveis tão altos que
impedem o crescimento de plantas cultivadas e nativas. Cabendo destacar que além das secas,
essa zona semiárida, se caracteriza pela presença da desertificação, fenômeno natural cujas
relações causais estão referidas ao clima e também ao uso inadequado dos recursos naturais,
cujos efeitos são potencializados pela ação do homem através da degradação ambiental.
(SEMA, 2014).
Assim, a maioria dos municípios consorciados está inserida nessa área e sofre com
presença da desertificação, além de grande parte está localizada na zona rural e sobreviver,
principalmente, de atividades econômicas ligadas, basicamente, à agricultura e à pecuária.
103
Entretanto, de acordo com o Produto Interno Bruto – PIB, de 2010, 13 dos 14 municípios
possuem a predominância de serviços na sua atividade econômica, estando apenas o
município de Conceição do Jacuípe com o predomínio industrial. O Gráfico 1 traz a
comparação do PIB entre os anos de 2010 e 2011 dos municípios pertencentes ao Consórcios
Portal do Sertão.
Gráfico 1. Comparação do PIB nos municípios pertencentes ao CDSTPS, 2010 e 2011.
Fonte: IBGE (2010 e 2011)
O município de Conceição do Jacuípe teve um PIB, no ano de 2011, de 598.015 mil
reais, sendo quase 40% oriundo do setor industrial. O município se destaca pela quantidade de
vias de acesso para escoar a produção e pelos incentivos fiscais que o governo municipal,
juntamente com o governo do estado, fez ao longo de sua história para atrair as indústrias. Em
compensação os municípios de Anguera e Tanquinho têm os PIBs mais baixos dos membros
do consórcio, com 35.528 mil reais e 33.503 mil reais, respectivamente.
O gráfico 2 traz um levantamento do PIBs desagregado pelos seus setores nos
municípios consorciados ao Portal do Sertão. A partir dele apreende-se que, apesar da maioria
dos municípios terem a sua população no espaço rural, o setor agropecuário é baixo em todos
-
50.000,00
100.000,00
150.000,00
200.000,00
250.000,00
300.000,00
350.000,00
400.000,00
450.000,00
500.000,00
550.000,00
600.000,00
650.000,00
Mil
hões
(R
$)
Municípios
PIB 2010 PIB 2011
104
os municípios consorciados. Isso pode apontar que os agricultores e produtores desse setor
não realizam suas atividades de forma formal, sendo eles em sua maioria composta de
agricultores familiar que utilizam seus produtos à sua subsistência.
Gráfico 2. PIB por setores nos municípios pertencentes ao CDSTPS, 2011.
Fonte: IBGE 2011
Na análise do gráfico 2 também destaca-se que município de Santo Estevão, o segundo
maior em volume de PIB, dentre os membros consorciados, teve, em 2011, um PIB de
338.592 mil reais, com predomínio do setor de serviços com 63%, fato que corrobora com a
realidade, visto que o município desempenha um papel de concentrador de serviços básicos
para os municípios circunvizinhos.
A fim de buscar uma melhor explicação sobre os municípios consorciados, a tabela 3
traz os estabelecimentos de serviços considerados básicos à dinâmica de uma localidade
municipal.
0
15.000
30.000
45.000
60.000
75.000
90.000
105.000
120.000
135.000
150.000
165.000
180.000
195.000
210.000
225.000
240.000
255.000
Mil
(R
$)
Municípios
Agropecuária Indústria Serviços
105
Tabela 2. Serviços básicos presentes nos municípios que compõe o CDSTPS, 2009, 2012 e
2013.
Municípios
Agências
bancárias
(2013)
Escolas públicas e
privadas (2012)
Estabelecimento de
saúde (2009)
Leitos para
internação (público e
privado)
Água Fria 2 50 11 (municipais e
privados) 20
Amélia Rodrigues 3 10 (municipais e
privados) 57 21
Anguera 2 37 11 (municipais e
privados)
0
Antônio Cardoso 1 52 7 (municipais e 1
estadual) 0
Conceição da Feira 1 55 9 (todos municipais) 20
Conceição do Jacuípe
16 (municipais e
privados) 3 66 61
Coração de Maria
11 (municipais e
privados) 2 87 29
Ipecaetá
5 (municipais e 1
estadual) 1 107 13
Irará
16 (municipais e
privados) 3 72 28
Santa Bárbara
17 (municipais e
privados) 2 90 30
Santanópolis
6 (todos municipais) 1 48 16
Santo Estevão
21 (2 federais,
municipais e privados) 3 99 49
Tanquinho
4 (municipais e
privados) 1 23 20
Teodoro Sampaio
8 (municipais e
privados) 1 17 0
TOTAL 26 860 152 307
Fonte: IBGE
A análise dos municípios que possuem os maiores PIBs certifica-se com a quantidade
de agências bancárias e de estabelecimento de saúde descritos na tabela 2, sendo estes os
municípios de Conceição do Jacuípe, Santo Estevão, Amélia Rodrigues e Irará. Em pesquisa
de campo, foi percebido que dois desses municípios realizam um papel de concentração de
serviços e ações da sua microrregião.
Como já descrito anteriormente, Santo Estevão exerce uma centralidade com os
municípios de Conceição da Feira, Ipecaetá e Antônio Cardoso, além de outras localidades
que não pertencem ao consórcio, no sentido de concentrar serviços bancários, médicos e
comerciais que dão suporte a essa região, sendo o mesmo papel desempenhado por Irará em
relação aos municípios de Água Fria e Santanópolis.
Entretanto, todos esses municípios relacionam-se de forma bastante significativa com
o município de Feira de Santana. De acordo com a pesquisa realizada por Silva (2014), Feira
106
de Santana desempenha um forte poder dirigente no espaço baiano, no qual 136 municípios da
Bahia são influenciados pelo consumo dos serviços que o município feirense dispõe. Logo, os
14 municípios consorciados são altamente influenciados por Feira de Santana, além de 9
destes municípios possuírem área limítrofe com a referida cidade.
Feira de Santana é um centro de desenvolvimento regional no interior da Bahia com
uma área territorial de 1.337,993 km², população de 556.642 habitantes sendo mais de 90% no
espaço urbano, além de um PIB de 8.276.213 mil reais, sendo quatro vezes maior que a soma
de todos os PIB dos municípios que compõem o Consórcio Portal do Sertão.
A estruturação econômica junto com a localização geográfica privilegiada, elo entre o
recôncavo, a capital do estado e o semiárido, acaba propiciando à cidade um fluxo contínuo
de grande intensidade de escoamento de produção e de relações industriais no âmbito do
território nacional. Além de concentrar muitos serviços da administração pública direta e
indireta que suprem toda uma região, chegando a exercer um papel de comando regional
sobre os demais municípios baianos. (SILVA, 2014).
A figura 13 apresenta as vias de acesso dos municípios pertencentes ao TI Portal do
Sertão e o papel centralizador de Feira de Santana. O Território é cortado por duas grandes
rodovias federais, especialmente a BR 101 que interliga todo o país, e a BR 324 que liga
Salvador ao interior do estado da Bahia.
Como já apontado, o município de Conceição do Jacuípe conta com várias rodovias
que fez com que as empresas se instalassem lá, além dos incentivos fiscais, como afirmou o
representante municipal em entrevista realizada pela pesquisadora deste trabalho. Diante
disso, esse município possui uma dinâmica bem diferenciada dos outros municípios
pertencentes ao CDSTPS.
A logística de deslocamento entre os municípios fica centralizada em Feira de
Santana, onde há uma concentração de ônibus, cooperativas de transporte e carros alternativas
para ligar os municípios. Exemplificando essa situação, embora sejam municípios vizinhos, o
acesso entre Conceição da Feira e Antônio Cardoso fica mais fácil se deslocando à Feira de
Santana, do que se deslocando direto de um município para o outro.
107
Figura 13. Articulação rodoviária dos municípios pertencentes ao TI Portal do Sertão, 2014.
Como o trabalho aborda o ente federado, o município, fez-se necessário o
levantamento das finanças públicas dos membros consorciados, de acordo com o Gráfico 3.
Nele está descrita a quantidade de receita total, despesa total e o valor do Fundo de
Participação Municipal – FPM. Este foi destacado visto que o valor repassado para manter o
consórcio é estabelecido pela cota do FPM.
108
Gráfico 3. Finanças públicas dos municípios pertencentes ao CDSTPS, 2012.
Fonte: FINBRA, 2012
Como o FPM é baseado de acordo com o número de habitantes dos municípios, Santo
Estevão é o que possui a cota maior sendo este, também, o município com a maior quantidade
de receita e despesa dos consorciados, no período analisado percebe-se um déficit financeiro
municipal. Outro ponto a ser destacado é que os municípios de Anguera e Tanquinho têm
mais da metade de sua receita oriunda do Fundo de Participação. O total de receita pública do
município de Anguera é 15.818.783,56 reais, sendo que 8.401.941,67 reais são oriundos do
FPM. No caso do município de Tanquinho o total de receita é de 12.297.882,38 reais, no qual
6.301.456,24 reais são receitas vindas do FPM. Sem levar em consideração as outras receitas
vinculadas que os mesmos municípios recebem.
Essa breve contextualização do território instituído pelo Consórcio Portal do Sertão
demonstra que os municípios consorciados são de pequeno porte, na sua maioria com uma
dinâmica rural enraizada, mesmo que em seus PIB‟s prevaleçam o setor de serviço. Todos os
municípios são influenciados por Feira de Santana, sendo que alguns exercem um papel de
polo regional sobre outros. Em relação às diferenciações físicas prevalece o semiárido, visto
que, as quantidades de chuvas vêm diminuindo também no recôncavo, além de que a maioria
dos programas governamentais são para essa área, o que acaba fazendo com que os
municípios busquem essa classificação. Assim, a gestão desse território normalizado, deve ser
0,00
10.000.000,00
20.000.000,00
30.000.000,00
40.000.000,00
50.000.000,00
60.000.000,00
70.000.000,00
80.000.000,00
Re
ais
Municípios
Receita Total Despesa Total FPM
109
capaz de articular toda essa conjuntura com os agentes sociais locais, a fim de gerenciar os
processos e ações necessárias à organização territorial.
4.2 A trajetória à implantação dessa nova forma de cooperação no território e os
motivadores do processo
Como descrito no capítulo anterior, em 2007, houve uma nova regionalização do
estado da Bahia, os Território de Identidades, com o intuito de unificar as unidades de
planejamento territoriais estatais. Esses Territórios buscam centralizar em único local de
planejamento a formulação e a implantação das políticas públicas pelas secretarias do estado e
pelo governo federal. Nesse contexto, surge o Território de Identidade Portal do Sertão,
formado por 17 municípios, como demonstrado na Figura 14.
Figura 14. Municípios pertencentes ao Território de Identidade Portal do Sertão, 2012.
Fonte: SEI, 2012.
110
Esse novo espaço de planejamento é coordenado pelo Colegiado Territorial do Portal
do Sertão, como representação paritária entre poder público e sociedade civil, contando com
as seguintes funções: Conselho de Administração e Conselho Fiscal contendo um
representante do poder público e outro da sociedade civil de cada município; Presidente do
Conselho de Administração, que necessariamente precisa ser representante do poder público
de um dos municípios por questões burocráticas e Vice-Presidente, que deve ser representante
da sociedade civil; e um Secretário Executivo.
No entanto, a formação desse Colegiado não foi tão simples. Para isso, houve várias
reuniões, conferências, uma vez que o governo do estado não dispensou apoio a esse
Território e a Empresa Baiana de Desenvolvimento Agrícola - EBDA assumiu o papel de
articulador do território, pois estava mais próximo aos movimentos envolvidos na entidade.
Dentre os representantes da sociedade civil, pertencentes ao Colegiado, os mais atuantes eram
os movimentos rurais, principalmente os representantes dos Sindicatos dos Trabalhadores
Rurais dos municípios.
Tendo em vista que as características do modelo de gestão adotado por cada Colegiado
são condizentes com a conjuntura da sua realidade, o Portal do Sertão concentrou as
discussões em mais ações ligadas ao espaço rural, sendo esse um dos assuntos mais presente
nas pautas do Colegiado.
Segundo a pesquisa realizada por Couto (2011, p. 67), no Território Identidade Portal
do Sertão, em 2011, o conselho tinha como objetivo principal “promover a ação conjunta
entre poder público e sociedade civil a fim de identificar as principais demandas locais, e
assim possibilitar estratégias de solução dos problemas”.
Destarte, algumas ações foram feitas, alguns recursos foram adquiridos, mas muitos
dos projetos ficavam apenas no campo teórico, nas discussões tendo pouca resolutividade às
demandas, como destaca o membro da EBDA que trabalhou como o primeiro articulador
territorial.
“Nós fomos vemos a dificuldade de execução de políticas públicas, as prefeituras
com muito pouco recurso e muito pouca capacidade técnica; o estado com o braço
muito pequeno no interior; o governo federal, onde tem muito recurso, mas sem
capilaridade quase que nenhuma no interior; e por si as organizações ainda
precisando se fortalecer.” (Funcionário afastado da EBDA, primeiro articulador do
território Portal do Sertão, atual Secretário Executivo do CDSTPS, entrevista
concedida em 05/12/2014).
111
Nesse mesmo período, início de 2009, o prefeito de Amélia Rodrigues2 convidou três
municípios vizinhos, Teodoro Sampaio, Conceição do Jacuípe e Terra Nova, para discutirem
a questão do aterro sanitário de forma cooperada. A partir dessa primeira reunião, essa
discussão foi levada ao Colegiado para ser debatida por todos os municípios pertencentes ao
TI. E nessa conjuntura, o prefeito de Amélia Rodrigues tornou-se o presidente do Colegiado.
“Daí saiu aquela coisa que bom, vamos criar um consórcio não só para o lixo, um
consórcio também para o Território, onde a gente pudesse abarcar todos os
municípios, podendo alcançar outras áreas... para fortalecer a economia dos
municípios, para que a gente pudesse fazer políticas públicas comuns.” (Prefeito de
Amélia Rodrigues, presidente do Colegiado no momento de criação do consórcio,
atual presidente do CDSTPS, entrevista concedida em 05/12/14).
Diante disso, o presidente do Colegiado, juntamente com o membro da EDBA que
articulava o Território, começou a pensar nessa estrutura de execução de política pública para
todo o Território, para isso eles começaram a pesquisar exemplos de consórcios pelo Brasil.
Ainda de acordo com as entrevista realizada em 2014, o articulador foi a Brasília se
familiarizar com essa nova ferramenta de execução e, a partir disso, eles procuraram as
secretarias do governo estadual para buscar auxílio sobre a implantação de um consórcio, fase
que coincide, como destaca o capítulo anterior desse trabalho, com a vinda da SRI e a
formação do Grupo de Trabalho entre a secretaria de planejamento do estado e a de
desenvolvimento urbano.
Já com informações sobre o processo de formação de um consórcio, o prefeito de
Amélia Rodrigues e o membro da EBDA saíram em todas as prefeituras que formam o
Território Portal do Sertão para motivar a participação dos prefeitos. No mesmo período, o
governo do estado contratou uma consultoria para criar as peças jurídicas a fim de orientar a
implantação dos consórcios, “se eu não me engano, nós fomos os primeiros a utilizar essas
peças, assim, depois da gente, elas foram se adequando, melhorando” (Secretário Executivo
do CDSTPS, em entrevista concedida em 05/12/2014).
Depois de todas essas visitas, 14 municípios decidiram aprovar a lei de criação do
consórcio nas respectivas câmaras municipais e, no início de 2010, foi instituído o Consórcio
de Desenvolvimento Sustentável do Território Portal do Sertão. Vale destacar que muitos dos
prefeitos que decidiram se consorciar cumpriram seu primeiro mandato, o que pode ser visto
2 Cabe destacar o personagem Antonio Paim (Toinho do PT), prefeito de Amélia Rodrigues desde o ano de 2009.
Político recente ocupou apenas um cargo antes de ser prefeito, como vereador do próprio município. Químico
por formação, funcionário aposentado do polo petroquímico de Camaçari, desde criança planejou que quando se
aposentasse retornaria à cidade para se tornar gestor do município. Prefeito de visão empreendedora que no ano
de 2013, recebeu o prêmio ANPV de excelência de gestão dentre as 100 cidades mais sustentáveis do Brasil.
112
como positivo para essa atitude, além do fato de serem municípios participantes das reuniões
do Colegiado, destaca o prefeito de Amélia Rodrigues.
A pesquisa de Couto (2011) aponta que o poder público de Feira de Santana, apesar de
ser sede do Colegiado, não participava das discussões na entidade de representação territorial.
Corroborando com isso, muitos dos entrevistados nessa pesquisa também deixaram claro que
o prefeito de Feira de Santana não se fazia presente nas reuniões do Colegiado Territorial. Em
entrevista concedida à autora deste trabalho, em 03 de novembro de 2013, o vice-prefeito de
Santa Bárbara destaca que os municípios de Terra Nova e São Gonçalo dos Campos
participavam pouco das reuniões do Colegiado e, talvez por isso, não acreditassem na política
de desenvolvimento via Territórios. Questionados se todos os municípios tinham recebido a
mesma atenção de motivação para participar do consórcio, os dois fomentadores do processo
são enfáticos ao afirmar que sim, que foi uma escolha deles não participar.
Após a elaboração das peças necessárias à sua formação, foi feita a escolha da mesa
diretora do consórcio e, por aclamação, o prefeito de Amélia Rodrigues foi escolhido como
presidente e como secretário executivo foi proclamado Daniel Moreira, o técnico da EBDA,
motivador do processo. Em entrevista, um dos prefeitos que faziam parte do consórcio no
período afirmou que “essa conclamação foi justa, ninguém melhor do que eles, que lutaram
tanto para a implantação, serem os responsáveis legais pelo consórcio” (Prefeito de Irará,
entrevista concedida em 03.11.2014). Sendo assim, eles são as lideranças desse processo de
formação do Consórcio Portal do Sertão.
Quando questionados sobre os motivos dessa buscar de implantação do CDSTPS as
lideranças afirmaram que o principal objetivo era buscar a melhoria para os municípios e
enxergavam nos consórcios uma forma de articular essas ações, além do fato do estado baiano
está movimentando suas ações no sentindo de fortalecer os TIs naquele período.
A primeira ideia de formação à sua implantação durou mais ou menos um ano, tempo
altamente suficiente para desenvolver todo o processo burocrático necessário para a criação
de uma entidade pública. No entanto, depois de tudo consolidado, os projetos começaram a
demorar de acontecer, sendo o primeiro convênio assinado em 2010, que, efetivamente,
aconteceu apenas no ano seguinte.
Logo, diante desse breve histórico, apreende-se que o Consórcio Portal do Sertão foi
formado pela determinação e visão empreendedora das suas lideranças, em articular
municípios que nunca antes tinham trabalhado conjuntamente em torno de um objeto comum.
Sendo que eles contaram com a credibilidade dos outros prefeitos e com o apoio total do
113
Colegiado do território3. Assim, o consórcio é oriundo do Colegiado territorial, como destaca
o prefeito de Amélia Rodrigues, “é a sua parte operacional”.
No entanto, depois do início dos projetos desenvolvidos pelo consórcio, o colegiado se
esvaziou. Os prefeitos deixaram de participar das reuniões, deixando apenas as discussões à
sociedade civil. “O consórcio é objeto do Colegiado. Saiu de dentro do Colegiado. Do seio do
Colegiado. Porém, hoje se fizer uma reunião do Colegiado, não vai uma prefeitura... daí o
pessoal dos movimentos sociais se reúnem sozinho” (Vice-prefeito de Santa Bárbara,
entrevista concedida em 03.11.2014).
Isso aponta para uma conjuntura já destacada no final do capítulo anterior, no qual as
instâncias com o caráter mais participativo vêm atuando pouco nos TI, tanto que em uma nota
pública, publicada em fevereiro de 2013, a coordenação estadual, composta por todos os
Territórios de Identidade da Bahia, salienta que “a estratégia de desenvolvimento territorial na
Bahia ficou relegada à margem dos processos de decisão e implementação das políticas
públicas, tendo o diálogo com a sociedade restringido à mera participação nas conferências e
conselhos, apenas como pano de fundo do processo político”.
O que vem acontecendo no Colegiado do Portal do Sertão, está sendo mais agravado
com as atividades do consórcio, no qual as reuniões do Colegiado acabaram se esvaindo. No
ano de 2014, não houve uma reunião do colegiado territorial com a presença dos prefeitos.
Houve várias tentativas de diálogo com os representantes do Colegiado, todas sem sucesso.
Também houve a busca de contato com a articuladora territorial, a fim de entender esse
processo de esvaziamento e de interação com o consórcio, mas a mesma não respondia aos e-
mails e nem atendia aos telefonemas.
Entretanto, em uma das assembleias do consórcio, os membros do colegiado fizeram-
se presentes, assim como a atual articuladora do território. Segundo o secretario executivo do
consórcio, eles sempre recebem o convite para a participação das assembleias gerais do
CDSTPS, corroborando com o que ressaltou em entrevista o presidente do consórcio “a gente
sempre colocou que as discussões do colegiado viessem para o consórcio para a gente
resolver, essa foi à proposta desde o início” (Secretário Executivo do CDSTPS, em entrevista
concedida em 05/12/2014).
Assim, com a falta de participação dos entes públicos, a entidade vem se
desarticulando. Nas entrevistas realizada com os prefeitos para a realização deste trabalho,
quando questionados sobre a relação com o colegiado, cinco entrevistados disseram que não
3 Visto que nesse período o presidente do Colegiado se tornou o mesmo do Consórcio, exercendo os dois
mandatos até final de 2011.
114
sabia quando havia os encontros dos colegiados, que fazia tempo que não participava. Quatro
entrevistados desconversavam sobre o assunto, justificando que os membros do colegiado iam
às reuniões itinerantes do consórcio, deixando claro que uma entidade está substituindo a
outra.
De acordo com o vice-prefeito de Santa Bárbara, membro político oriundo dos
movimentos rurais, essa desarticulação provocou um desconfortou dentro do TI em relação às
políticas territoriais.
“Tá aquela coisa chata. Tiraram do colegiado, se fortaleceram, então as prefeituras
acham que não precisa mais participar e mesmo se tivesse (as reuniões), para lhe ser
sincero, muitos municípios tinha problema de relacionamento internamento (dentro
do colegiado)”. (Vice-prefeito de Santa Bárbara, entrevista concedida em
03/11/2014).
Essa fala demonstra que as relações existentes dentro da instância paritária não são tão
amistosas. Há um campo de força, no qual o poder e o controle estão fortemente incorporadas
a essa área delimitada que é o Território de Identidade Portal do Sertão. Onde os agentes que
o compõem buscam criar estratégias de influenciar e conduzir a forma como os objetos vão se
organizar no território, corroborando com as ideias preconizadas sobre a territorialidade
humana de Sack (1986) descritas no primeiro capítulo.
Dentro de uma instituição de representatividade do poder público, como em um
consórcio, essa relação sociedade-agente público acaba sendo diminuída. Não que o consórcio
não possa atender e receber as demandas da sociedade, mas, dentro da sua estrutura, ela não
tem canais de participação direta da sociedade civil organizada, a não ser na implantação dos
projetos, como será apresentada mais adiante, mas, no planejamento das estratégias de ação,
fica restrita a atuação dos agentes públicos e dos técnicos do consórcio.
Diante de toda essa conjuntura de conflito, esvaziamento e ações concretas, o TI Portal
do Sertão conta com duas instâncias de articulação em prol das suas políticas territoriais, ou
seja, há uma sobreposição de instâncias de representatividade num mesmo Território. Existe a
instituição Colegiado Territorial do Portal do Sertão, órgão paritário de representatividade do
Território, composta pelos 17 municípios, formado em 2007. E, originado deste, o Consórcio
de Desenvolvimento Sustentável Território Portal do Sertão, composto por 14 municípios,
mais de 80% do total, formado em 2010.
Além dessas duas entidades, o Território Portal do Sertão teve a aprovação do projeto
de lei complementar para a criação da Região Metropolitana de Feira de Santana – RMFS, a
segunda RM do estado da Bahia, composta por seis municípios: Amélia Rodrigues,
Conceição da Feira, Conceição do Jacuípe, Feira de Santana, São Gonçalo dos Campos e
115
Tanquinho. Todos pertencentes ao Colegiado e quatro pertencentes ao Consórcio. Não
obstante, essa lei foi sancionada em 2011, mas a região ainda não conta como o regimento
metropolitano, documento necessário para dar funcionalidade à mesma.
Essa discrepância de tempo e ação, de acordo com Silva (2014, p. 177), “é um enigma,
já que foi pautada apenas na perspectiva institucional, mas não encontra respaldo no estado
para o funcionamento”. Essa afirmação vai de encontro a todo auxílio prestado pelo governo
do estado à construção dos consórcios públicos e a negligência em relação à operacionalidade
da RMFS.
De acordo com o representante do município de Conceição da Feira, esse regimento
não foi aprovado ainda por questões políticas, visto que a segunda maior cidade da Bahia é
oposição ao governo estadual, e o processo de condução da RMFS foi liderado por um
deputado estadual opositor ao governo,
“a uma questão do governo do estado em contraponto à região metropolitana de
Feira de Santana. O consórcio surgiu nesse momento, fazendo esse contraponto,
para não influenciar o desenvolvimento da região metropolitana, favorecendo o
território do consórcio que é influenciado pelo PT (governo do estado da Bahia)”.
(Secretário de Agricultura do município de Conceição da Feira, entrevista concedida
em 07/11/2014).
Ainda segundo o entrevistado, isso foi mais um dos agravantes para Feira de Santana
não querer fazer parte do consórcio, pois, além de não participar de forma atuante nas
reuniões, nesse processo de articulação de formação da RMFS, o governo do estado
burocratizou algumas etapas.
A RMFS não é o foco principal desse estudo, mas cabe destacar que a aprovação do
regimento de funcionalidade dessa instituição poderá contribuir para que “então os
representantes plurimunicipais se articulem da melhor forma, a fim de que seja possível aliar
crescimento local e regional de forma equilibrada” no território (SILVA, 2014, p. 177).
Sendo assim, no Território de Identidade Portal do Sertão há uma sobreposição de
instituições que fazem desse espaço geográfico um território efervescente, complexo e em
constante tensão. No qual é preciso não „coisificar‟ o território, como solicita Souza (2013),
pois como trata-se de relações de poder projetadas no espaço, que nesse caso são normadas
pelo Estado, esse substrato material serve de suporte para as práticas sociais de atuação
governamental.
116
4.3. Ordenamento jurídico à constituição e competências do consórcio
De acordo com a Lei Federal 11.107/05 e do Decreto Federal 6.017/07, há uma série
de procedimentos necessários para a constituição de um consórcio público, como
esquematizado na Figura 3, no segundo capítulo desse trabalho. Conforme essa sequência, a
primeira ação a ser realizada é a construção do protocolo de intenções.
De acordo com o secretário executivo do consórcio, essa primeira peça jurídica foi
feita por uma consultoria contratada pelo governo do estado à implantação dos consórcios
públicos na Bahia, como já apontado na seção anterior. Assim, esse protocolo de intenções
(Anexo 2) é uma peça genérica que traz os propósitos gerais sobre a instituição.
Na primeira cláusula do protocolo em anexo, há os membros que podem ser subscritos
no consórcio e estes são 18, sendo eles: o estado da Bahia e todos os municípios que
compõem o TI Portal do Sertão. Sendo que na cláusula segunda o documento é salientado que
basta pelo menos 10% dos municípios ratificarem sua participação através das leis de criação
para que o protocolo converta-se em contrato de consórcio público.
Esse protocolo foi publicado em 02 de dezembro de 2009, tornando o CDSTPS uma
autarquia com sede no município de Feira de Santana, abrangendo a área de atuação o
correspondente à soma dos territórios dos municípios que o integram. Das finalidades, o
objetivo do consórcio é promover o desenvolvimento sustentável da sua área de atuação,
entendendo que este significa a promoção do bem-estar de forma socialmente justa e
ecologicamente equilibrada.
Como finalidade, o consórcio tem como proposta treze atos:
I. a elaboração de propostas para o desenvolvimento regional, inclusive realizando debates e
executando estudos;
II. a gestão associada de serviços públicos de saneamento básico, de transporte urbano ou
intermunicipal, construção e manutenção de estradas, abatedouros e frigoríficos;
III. a implantação e manutenção de infraestrutura e equipamentos urbanos;
IV. a promoção do turismo, inclusive mediante gestão ou exploração de bens ou equipamentos e
execução de obras;
V. a disciplina do trânsito urbano, inclusive efetivando seu planejamento e exercendo o poder de
polícia na instância direta ou recursal;
VI. a execução de ações de desenvolvimento rural, inclusive o apoio à agricultura familiar;
VII. a execução de ações de assistência social e de segurança alimentar e nutricional, atendidos os
princípios, diretrizes e normas que regulam o Sistema Único de Assistência Social – SUAS e a
Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional;
VIII. o apoio:
a) à gestão administrativa e financeira municipal, inclusive treinamento e formação de
cidadãos e servidores municipais;
b) ao planejamento e gestão urbana e territorial municipal ou intermunicipal, inclusive
regularização fundiária e mobilidade urbana, e da política habitacional;
c) à gestão e manutenção de infraestrutura aeroportuária, atendidos os termos de delegação
da União;
117
d) à gestão da política ambiental, inclusive subsidiando a emissão de licenças e a
fiscalização;
e) à execução de ações de educação infantil, ensino fundamental, ensino médio, educação
profissional e de alfabetização, inclusive de adultos, bem como de programas
suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde;
IX. o planejamento e a execução descentralizada da Política Estadual de Desenvolvimento Urbano;
X. a execução de forma descentralizada da Política Estadual de Cultura, bem como a integração das
ações de política cultural dos entes da Federação consorciados;
XI. a participação na formulação da Política Estadual de Planejamento e Ordenamento Territorial, bem
como na execução de ações a ela relativas;
XII. a aquisição de bens ou a execução de obras para o uso compartilhado ou individual dos
consorciados, bem como a administração desses bens ou outros cuja gestão venha a ser entregue ao
Consórcio;
XIII. a realização de licitações compartilhadas de que decorra contrato a ser celebrado por órgão ou
entidade da administração direta ou indireta de consorciado. (Protocolo de Intenções, 2010)
De acordo com a legislação, a estrutura organizacional do consórcio deve ser
composta por: Assembleia Geral; Presidência; Secretaria Executiva; e Conselho Consultivo.
Todos os cargos com competências a serem cumpridas. O documento também ressalta que
todos os funcionários/técnicos do consórcio têm suas funções regidas pela Consolidação das
Leis Trabalhistas – CLT, além de poder fazer contratação de forma temporária.
O protocolo aborda também que o consórcio ficará sujeito à fiscalização contábil,
operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas, cláusula 44, em relação aos possíveis
convênios firmados, os atos de despesas, contratos e renúncias de receita, enfim, deixa claro
que a instituição pode ser fiscalizada e autuada pelo Tribunal. Além de tratar dos mecanismos
de exclusão de um membro ou de extinção do consórcio.
Após a publicação desse protocolo, a segunda ação a ser executada era a aprovação
nas câmaras municipais da lei de ratificação do protocolo de intenções para a constituição do
consórcio público. De acordo com o secretário executivo, todas as quatorze câmaras
aprovaram a lei, porém, de acordo com a página virtual do consórcio, constam treze atas,
faltando a ata de criação no município de Teodoro Sampaio. De acordo com o atual prefeito, o
município aprovou a lei, no entanto, até a presente data, não se conseguiu ter resposta da
câmara de vereadores do referido município.
Assim, na análise das treze leis dos municípios, apreende-se que, como descrito pelos
articuladores dos consórcios, as ações já haviam sido desenvolvidas em paralelo com cada
prefeitura, visto que o protocolo foi publicado em 02 de dezembro de 2009 e, apenas treze
dias depois, o município de Coração de Maria já aprovava em sua câmara municipal a
participação do mesmo no consórcio, no dia 15 de dezembro de 2009.
Outra informação descrita pela análise das atas é que as mesmas seguem o mesmo
padrão de escrita, diferenciando apenas o nome do município em questão, como pode ser
verificado no anexo 3 deste trabalho. Dos trezes municípios, quatro aprovaram o documento
118
ainda em 2009, ficando o restante para o ano seguinte, sendo que o último município a
aprovar a lei foi o de Tanquinho, que aconteceu no dia 08 de junho de 2010.
Em paralelo a esse processo de aprovação nas câmaras, foi criado o estatuto social do
Consórcio de Desenvolvimento Sustentável do Território Portal do Sertão – CDSTPS (Anexo
4), sendo que, a partir dele, o consórcio foi instituído no dia 26 de fevereiro de 2010, no
município de Água Fria. Nele, são tratadas as condições necessárias à composição e
funcionalidade do consórcio.
De acordo com o secretário executivo, no mesmo ano, foram criadas as outras peças
jurídicas necessárias para a funcionalidade do consórcio. Entretanto, estas não foram
disponibilizadas para essa pesquisa, assim, apenas o contrato de rateio do ano de 2013 foi
analisado (Anexo 5), sendo ele atualizado a cada ano. Esse contrato define as regras e critérios
de participação em relação aos repasses das obrigações financeiras na consecução dos
objetivos definidos no contrato de programa.
Nele, fica estabelecido o valor que cada município deve repassar ao consórcio
mensalmente, sendo que esse montante é baseado no índice do FPM dos mesmos. Assim, no
ano de 2013, ficou definido que o rateio para o exercício de 2013 seria de 21.560,00 reais
mensais, diluído entre os municípios, como demonstrado na tabela 4.
Tabela 4. Valor do rateio mensal e anual entre os municípios que compõem o CDSTPS,
2013. Municípios Valor mensal Valor anual
Água Fria R$1.400,00 R$16.800,00
Amélia Rodrigues R$1.960,00 R$23.520,00
Anguera R$1.120,00 R$13.440,00
Antônio Cardoso R$1.120,00 R$13.440,00
Conceição da Feira R$1.680,00 R$20.160,00
Conceição do Jacuípe R$2.240,00 R$26.880,00
Coração de Maria R$1.680,00 R$20.160,00
Ipecaetá R$1.400,00 R$16.800,00
Irará R$1.960,00 R$23.520,00
Santa Bárbara R$1.680,00 R$20.160,00
Santanópolis R$ 840,00 R$10.080,00
Santo Estevão R$2.800,00 R$33.600,00
Tanquinho R$ 840,00 R$10.080,00
Teodoro Sampaio R$ 840,00 R$10.080,00
TOTAL R$21.560,00 R$258.720,00
Fonte: CDSTPS
Essas informações corroboram com o Gráfico 3 que trata das finanças públicas
municipais, no qual, os municípios que possuem um índice maior repassam um valor
proporcional a ele, como ocorre com Santo Estevão. Nas entrevistas realizadas ao longo deste
trabalho, foi observado que o município de Feira de Santana não se mostrou interessado em
119
fazer parte do consórcio, devido a esse repasse, visto que o valor do FPM do município, em
2012, foi de 66.751.103,77 reais, sendo este maior do que a receita total de qualquer
município consorciado.
Em relação a São Gonçalo dos Campos, alguns entrevistados ressaltaram que este não
se integrou ao consórcio pelo mesmo motivo. Entretanto, a análise das finanças públicas
municipais, pela base FINBRA, demonstra que eles possuem uma arrecadação inferior ao
município de Santo Estevão, membro consorciado. Logo, isso não é um motivo da não
participação. Assim, reafirma-se a justificativa de que o gestor não participava das ações do
território, mostrando-se desinteressado em participar dessa nova institucionalização, o que é
bastante compreensivo, visto que um consórcio público é formado pela ação voluntária de
participação dos membros.
Segundo os membros do consórcio, esse valor mensal descrito em 2013 foi o mesmo
estabelecido nos anos anteriores a sua formação, assim como no ano em exercício de 2014. O
que vale destacar que esse valor é utilizado para manutenção e para o pagamento do salário de
alguns funcionários do consórcio, ressaltando que alguns técnicos são pagos pelos convênios
firmados, como melhor descrito nas seções seguintes.
Esse método financeiro de manter o consórcio esteve vigente até agosto de 2014,
período no qual foi aprovada uma nova forma de manutenção da instituição. Diante dos
convênios já firmados, a assessoria jurídica, junto ao secretario executivo, descobriu que um
consórcio público poderia ser mantido pelo Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza –
ISS, imposto este que os municípios recebem por realizarem a implantação do projeto,
acabando assim o rateio baseado no FPM. Isso foi possível com o convênio assinado com o
Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a Fome – MDS, o projeto Segunda Água,
no valor de R$ 14.795.205,00 reais a serem aplicados em tecnologias sociais, melhor
detalhado em seções posteriores.
Aqui, cabe destacar que essa nova forma de arrecadação gerou uma frente de trabalho
dos técnicos do consórcio com os assessores financeiros e contadores das prefeituras, com o
intuito de discriminar, de forma detalhada, as contas públicas dos entes envolvidos,
cumprindo as prerrogativas da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.
Sendo assim, de acordo com a legislação relativa ao ISS e ao convênio assinado, 5%
do valor do serviço executado são destinados aos municípios. Destes, 15% são destinados ao
setor de educação, 25% à saúde e 60% sem designo específico, portanto esse valor sem
destino é repassado ao consórcio à sua manutenção. Portanto, o valor a ser repassado é
proporcional à quantidade de tecnologias construídas nos municípios.
120
Caso o consórcio execute um novo convênio que gere ISS, consequentemente ele
ganhará mais recursos à sua manutenção e, de acordo com a fala do secretário executivo, em
uma assembleia realizada no dia 29 de outubro de 2014, “quanto mais recurso à gente tiver,
mais podemos buscar projetos e investir no consórcio”. (Secretário Executivo do CDSTPS,
fala em assembleia geral, realizada em 29.10.2014).
De acordo com essa breve descrição, o consórcio é autossustentável. Entretanto, todas
essas informações foram colhidas durante assembleias da entidade, utilizando o procedimento
metodológico de observação, nenhuma informação acerca disso foi divulgada nos canais de
comunicação do consórcio, assim como a lei de alteração do contrato de rateio não foi
disponibilizado à pesquisadora. Por isso, ainda não há maiores informações a respeito desse
novo procedimento financeiro.
4.4 Os agentes, as regras e as rotinas no Consórcio Portal do Sertão
Do ponto de vista institucional, esse arranjo associativista territorial, depende
exclusivamente dos membros consorciados, as prefeituras – na figura dos prefeitos e dos
técnicos contratados para o serviço.
O consórcio foi formado entre 2009 e 2010. Nesse período, os chefes do executivo nos
quatorzes municípios, eram, em sua maioria, homens, contendo apenas duas mulheres em
Antônio Cardoso e Conceição do Jacuípe. Eram filiados a diversos partidos, sendo: um do
Partido Progressista – PP; quatro do Partido dos Trabalhadores – PT; cinco do Partido do
Movimento Democrático Brasileiro – PMDB; um do Partido da Social Democracia Brasileira
– PSDB; um do Democratas – DEM; um do Partido da República – PR e; um do Partido
Socialista Brasileiro – PSB.
Dentre eles, cinco pertenciam à base aliada do governo estadual no período (PT e PP),
e outros sete apoiaram o governo por conta própria. No entanto, segundo a entrevista com os
articuladores do consórcio, isso não foi impedimento às negociações de cooperação, pois “o
prefeito de Teodoro Sampaio, que era oposição ao governo (estadual), na época, foi um dos
prefeitos mais empenhados na construção do projeto do consórcio. Ele acreditava na ideia e
abraçou a causa”, afirma o secretário executivo.
Em 2012, houve novo processo eleitoral para os cargos municipais e nove novos
prefeitos assumiram o executivo dos quatorzes prefeituras consorciadas. Sendo eles na cidade
de Água Fria; Antônio Cardoso; Conceição da Feira; Conceição do Jacuípe; Coração de
121
Maria; Ipecaetá; Santa Bárbara; Santo Estevão e Teodoro Sampaio. Diante dessas mudanças
nos membros executivos e, consequentemente, nos membros do consórcio, a secretaria
executiva e a presidência do CDSTPS saíram em busca de diálogos com esses prefeitos, com
o intuito de manter as ações do consórcio em pleno funcionamento.
Em paralelo a essas conversas, alguns projetos já aconteciam nos municípios, sendo
estes porta-vozes da importância de participação no consórcio, segundo o representante do
município de Coração de Maria, que, em entrevista, afirmou que
“a minha relação com o consórcio começou com 200 mil reais destinados para
abastecimento de carro pipa no início da minha gestão, isso foi positivo para mim
por causa do combate a seca e para entender os benefícios de se consorciar”
(Prefeito de Coração de Maria, em entrevista concedida em 29/10/14).
O perfil dos membros atuais do consórcio é variado. Sobre a filiação partidária alguns
dos reeleitos mudaram de partidos, entrando novos partidos a essa delimitação diversificando
ainda mais esses membros quanto ao partido sendo eles: um do PP; cinco do PT (aumentando
um da composição passada); um PMDB (diminuindo quatro da gestão do consórcio passada);
um do PSB; três do Partido Social Democrático – PSD; um do Partido Democrático
Trabalhista – PDT; um do Partido Republicano Brasileiro – PRB e; um do Partido Social
Cristão – PSC. Sendo que, desses partidos, 12 prefeitos são da base aliada do governo do
estado.
Em relação ao gênero, há apenas uma mulher como chefe do executivo dos municípios
pertencentes ao Consórcio Portal do Sertão, a prefeita de Conceição do Jacuípe. Sobre o nível
de escolaridade, 42% dos prefeitos possuem nível superior completo; 28% nível médio
completo; 14% nível superior incompleto e 7% nível fundamental completo e incompleto.
Na busca em entender de forma mais aprofundada a funcionalidade e os mecanismos
do consórcio que eles são membros, foi questionado aos representantes do executivo (9
entrevistados, entre prefeitos e vice-prefeitos) sobre o histórico do consórcio, dentre eles,
apenas três representantes conheciam o processo de criação do CDSTPS.
Os prefeitos atuais afirmavam que não buscaram saber informações sobre essa fase da
instituição e cinco entrevistados salientaram que conhecem pouco sobre os consórcios
públicos, até de forma geral. Isso muitas vez era confirmado com as questões que dizem
respeito à prospecção do consórcio (últimas questões do questionário norteador), no qual as
respostas eram vagas e baseadas nos ganhos dos projetos, ou seja, muitos deles não possuem
conhecimento sobre esse arranjo institucional e nem do ordenamento jurídico de um
consórcio público.
122
Sobre a existência de cooperação entre os municípios antes da implantação do
consórcio, todos afirmaram que não existia. Exceto em casos de problemas na divisa, logo,
apenas nos municípios vizinhos. O que fez existir essa aproximação foi a constituição dos
Territórios de Identidades e do Colegiado Territorial, ou seja, com essas ações houve a
institucionalização de um território.
Nesse ponto, cabe destacar uma descoberta com a pesquisa de campo: segundo o
representante de Conceição da Feira, o seu município, por volta do ano de 1998, fez uma
cooperação com os municípios de São Gonçalo dos Campos, São Félix e Muritiba para a
concessão de maquinário, a fim de melhorar as estradas vicinais e a logística de utilização de
uma ambulância. Essa cooperação não tinha um ordenamento jurídico, mas funcionou de
forma atuante nesse território, entretanto, ela durou apenas a gestão dos prefeitos no período.
E desses quatro municípios, três pertencem a consórcios, Conceição da Feira ao CDSTPS e
São Félix e Muritiba ao CIRB, consórcios diferentes em TI também diferentes.
Outro ponto a ser analisado nessa seção é o papel dos técnicos4 do consórcio. De
acordo com o secretario executivo, os técnicos são escolhidos a partir da função que eles vão
desempenhar, essa escalação se dá através de um processo seletivo simplificado e/ou por meio
de indicações de profissionais das prefeituras consorciadas. Assim, nos primeiros seis meses
de existência, o consórcio contava apenas com dois funcionários, entretanto, atualmente, a
entidade conta com 52 técnicos distribuídos em várias funções e projetos, a saber:
administradores advogado, assistentes sociais, biólogo, contadores, médico veterinário,
engenheiro agrimensor, engenheiro agrônomos, engenheiro ambiental, gestor de pessoas,
gestor público, jornalista, publicitário, operadores de máquinas, telefonista e serviços gerais.
Nas entrevistas com os representantes dos municípios, foi apontado que os técnicos
têm autonomia para buscar os projetos, até porque o único prefeito que já pesquisou e
encontrou ações a ser realizada pelo consórcio foi o prefeito de Amélia Rodrigues, que é o
presidente da entidade. Dito isso, o papel dos funcionários no consórcio Portal do Sertão é
fator primordial para sua existência e seu desempenho positivo frente aos outros consórcios
no estado da Bahia e á quantidade de ações já executadas.
Também se apreende que há uma confiança dos prefeitos em relação à equipe técnica,
e essa é oriunda do papel que o secretario executivo exerce. De formação agrônoma, o
secretário é chefe de toda a equipe técnica, já que o cargo dele está abaixo da assembleia e da
presidência como estabelecido por lei; tem uma boa articulação com os prefeitos e mantém
4 Técnicos são os funcionários da entidade. Utiliza-se esse nome devido à forma como os mesmos são tratados
dentro do consórcio.
123
sua equipe de forma próxima, o que favorece a coesão interna entre os membros. Participa de
todas as fases das ações, na maioria das vezes, é ele quem cria os projetos e tem as ideias de
novas formas de gerir essa instituição cooperada.
A sua forma de gerir os funcionários do consórcio é centralizadora, seu foco é no
resultado e, para isso, criou uma reunião mensal, que acontece, geralmente, na última sexta
feira do mês, com todos os funcionários por setor, com o intuito de saber o andamento das
ações, especialmente as atuações no campo, ou seja, prestação de contas do mês que se
passou. Entretanto, cabe destacar que o clima nessa reunião e entre os técnicos é bastante
amistoso, pois, ao mesmo tempo em que eles são muito cobrados para realizar as ações no
prazo estabelecido, o secretário disponibiliza toda infraestrutura para o trabalho, além de
muitas vezes criar estratégias para solucionar os problemas existentes.
Sendo assim, diferentemente de como descrito no protocolo de intenções, a
composição organizacional do consórcio não conta com o Conselho Consultivo, ou com um
Conselho Fiscal, como salienta a Lei de 2005. Na verdade, no Consórcio Portal do Sertão,
apenas um chefe do executivo exerce uma função, o de presidente, sendo o mesmo desde a
sua formação. Assim, na prática, a estrutura interna do consórcio é a descrita na figura 15.
Nessa estrutura, há uma hierarquia decisória, de acordo com a legislação, onde a
instância máxima é a assembleia geral composta pelos representantes do poder executivo.
Também apreende-se que o secretário executivo exerce um papel de chefia dos técnicos do
consórcio e que estes são divididos entre setores: administrativo, contábil, controle interno,
jurídico e projeto/programa.
Entretanto, como a entidade vive de recursos baseados em seus projetos/programas,
todos os outros setores se reportam e dependem dele para existir, por isso, ele vem acima dos
outros, no organograma, e ao mesmo tempo cada projeto se relaciona com os demais setores a
fim de manter sua existência. Outro ponto a se observado com a ilustração da estrutura interna
é a função do setor de comunicação, este desempenha apoio a todos os outros setores e serve
de suporte à secretaria executiva.
124
Figura 15. Estrutura organizacional do CDSTPS, 2014.
Fonte: Elaboração própria
As assembleias gerais, segundo a legislação que norteia a instituição, devem acontecer
ordinariamente, duas vezes ao ano, entretanto, segundo o secretário executivo, elas acontecem
normalmente a cada 60 dias ou sempre que tiver algo para ser deliberado, sendo o ponto alto
da coesão interna da instituição. Portanto, a pauta das reuniões é para prestação de contas das
propostas na seção anterior, assim como da situação atual e de novas deliberações a serem
Administrativo Jurídico Contábil Controle interno
Projetos/Programas
Comunicação
2 Água
SIM/SUASA
Cefir
Assembleia Geral
Presidência
Secretaria
Executiva
GAC
Patrulha
mecanizada
PNHR
Regularização
fundiária
Portal capacita
125
realizadas. Nas assembleias, há a presença de representantes de cada um dos setores internos
do consórcio com o intuito de oferecer possíveis esclarecimentos quando necessário.
Para o consórcio fortalecer esta sua dimensão, expressa através da negociação dessas
demandas e mediação de conflitos, é preciso que haja entre os seus agentes um elemento de
coesão interna, percebido através da convergência de agenda (Caldas, 2007), que se reproduza
em ação cooperativa da entidade. A convergência das agendas governamentais é decisória
para esses processos, pois ela permite que todos os municípios que formam o consórcio
tenham o interesse de mobilizar a cooperação, sendo o que os une. Ou seja, é necessário que
haja uma sensibilidade das atenções de todos os representantes municipais e que estas sejam
incorporadas nas agendas governamentais locais.
De acordo com os representantes municipais entrevistados, não há conflitos em
relação às prioridades do consórcio, nem preferência por algum município nas ações, ou seja,
o processo decisório é bastante igualitário e todas as ações contemplam todos os municípios.
Cabe destacar que alguns prefeitos não são tão atuantes nas assembleias gerais, o que
fragiliza a coesão interna da entidade, diante da análise da convergência das agendas. Alguns
não participam, sendo ativamente representados pelos vice-prefeitos, que têm o mesmo poder
de representação dentro do consórcio, o que acontece com os representantes dos municípios
de Santa Bárbara e Santanópolis. Outros frequentam poucas reuniões e enviam em seu lugar o
secretário administrativo, o chefe de gabinete e/ou o secretário de agricultura, já que as
maiores ações são realizadas nessa área, sendo visto, de acordo com os entrevistados.
Contudo, dois municípios se destacaram na ausência às reuniões: Ipecaetá e Anguera, os
mesmos municípios que a pesquisadora não conseguiu contato para entrevista.
Os assuntos mais discutidos nas reuniões são: 1) saúde; 2) resíduos sólidos e; 3)
desenvolvimento rural e ambiental. Segundo o secretário executivo, a saúde não avançou
devido ao fato do estado da Bahia não ter criado nenhuma ação de descentralização nesse
setor. O segundo ponto mais discutido nas assembleias é a criação das áreas de coletas e
destinação dos resíduos sólidos, que também não avançou, apesar de ser o primeiro motivo de
criação desse consórcio. Sobre esse assunto, o secretário salienta que já fez o projeto duas
vezes, mas o estado não disponibilizou recursos para implementação.
Em relação ao desenvolvimento rural e ambiental, o consórcio se destacou, servindo
de modelo e exemplo aos outros consórcios no Brasil, destacando que essas ações se adequam
à caracterização do território pelo consórcio Portal do Sertão. O exemplo é o projeto Segunda
Água, que possui a primeira tecnologia social implantada em todo território nacional, ou seja,
a primeira cisterna calçadão construída foi no município de Tanquinho, tendo esta o número
126
001 disponibilizado pelo sistema do MDS (CDSTSP, 2014). Outro exemplo é a regularização
fundiária, sendo uma ação pioneira a ser executada por um consórcio público no estado da
Bahia (SEAGRI, 2014).
Sobre as discussões e a busca de solucionar essas demandas é necessário que exista
uma consubstancial coesão interna entre os membros, pois ela faz com que o consórcio
adquira legitimidade política para intermediar e representar os interesses dos municípios.
Contudo, na entidade estudada essa coesão está centrada no papel dos técnicos, visto que os
representantes municipais não têm buscado formas de solucionar as demandas coletivas.
Portanto, muitas das ações executadas pelo consórcio foram buscadas pelos funcionários,
especialmente, pelo secretário executivo. O que leva a considerar que as ações cooperadas
ainda não foram adequadas as agendas dos governantes municipais.
O consórcio também conta com uma sede bem estruturada, localizada em Feira de
Santana. Nela tem equipamentos disponibilizados pelo GT SEDUR-SEPLAN e pelos
convênios já firmados. É o local da maioria das reuniões e de encontro para as ações da
entidade.
Como forma de dar visibilidade ao consórcio, foi criado um site, figura 16, com o
endereço eletrônico www.portaldosertao.ba.gov.br/site/index.php. Nele contêm um breve
histórico, a legislação específica do CDSTPS, o estatuto, regimento, ata de criação e algumas
atas, resoluções e portarias, além de trazer notícias sobre o andamento das atividades
desenvolvidas.
Figura 16: Site do CDS Território Portal do Sertão, 2014.
Fonte: CDSTPS
127
Seguindo essa ideia de divulgação virtual, foi criado uma fanpage dentro da rede
social facebook, figura 17, com o endereço
www.facebook.com/consorcioportaldosertao?fref=ts. Nele, há um fluxo maior de
informações, substituindo o site na atualização das notícias. Também existe folder e banner
com informações sobre o consórcio e o que ele vem desenvolvendo.
Figura 17: Fanpage no facebook do Consórcio Portal do Sertão
Fonte: Domínio público
Entretanto, a maior ação de divulgação do consórcio é a assembleia itinerante. Ela foi
pensada pelo secretário executivo com o intuito de aproximar e mostrar ao poder legislativo
dos municípios e a toda população o funcionamento do consórcio. Essas reuniões são públicas
e, normalmente, acontecem nas câmaras municipais. “Pensei nisso porque via a necessidade
dos secretários municipais, a vontade deles de conhecer o que era o consorcio. E também
trazer as pessoas que participavam da discussão do território.” (Secretário Executivo do
CDSTPS, em entrevista concedida em 05/12/2014).
Assim, as reuniões, de caráter itinerário, vêm acontecendo desde o ano de 2013 e já
passaram por metade dos municípios consorciados, sendo a última realizada em Santo
Estevão, no dia 14 de fevereiro de 2014.
Como no ano de 2014 ocorreu pleito eleitoral para os entes federais e estaduais, e com
isso muitas das ações do consórcio foram negligenciadas, especialmente, no segundo semestre
do ano, sendo uma delas as assembleias com pauta e divulgação à população. Algumas vezes,
128
existiam reuniões na própria sede do consórcio para decidir algo específico e urgente, onde a
mesma não era divulgada. Em outros momentos, os técnicos do consórcio saiam em cada
prefeitura a fim de adquirir assinaturas dos chefes do executivo para dar continuidade aos
projetos. Ou seja, o pleito eleitoral gerou para os municípios, mesmo não sendo as eleições
para esses entes uma nova conjuntura, que acabou sendo resplandecida na instituição
consorcial, como já destacado no primeiro capítulo desse trabalho.
Portanto, até aqui foram elencados a estrutura interna do consórcio, como deu seu
surgimento, seus agentes e como a coesão interna do mesmo vem gerando ambiente propício
para as ações a serem executadas, pois os mecanismos de decisão objetivam o alcance dos
propósitos estabelecidos pelo CDSTPS, já que os planos e interesses são transformados por e
a partir das prerrogativas internas de constituição, funcionamento e dos atos previstos por
eles.
129
5. AS AÇÕES DO CONSÓRCIO PORTAL DO SERTÃO E A FORMA COMO OS
OBJETOS SE ORGANIZAM NO TERRITÓRIO
Baseado no modelo de análise desenvolvido para nortear esse trabalho, essa seção
funda-se nas ações implementadas ao longo dos cinco anos (2010-2014) de existência da
instituição. Para isso, foram levantadas todas as ações, vias programas e projetos executados
ou em execução pelo consórcio, as parcerias e as fontes de financiamentos necessários à
implantação. Ao mesmo tempo em que será analisada a forma como o consórcio vem
organizando o seu território, de acordo com seus condicionantes e suas estratégias.
As ações aqui representam a forma pela qual são implementadas as políticas no
território, quais os programas e projetos já implantados, como são feitas sua gestão, quem são
os parceiros responsáveis por essas ações, ou seja, busca apontar como as estratégias
planejadas são executadas. Para isso são analisados os tipos de programas e projetos do
Consórcio Portal do Sertão; as fontes de financiamento; quem fez a busca da ação; e quem
colabora para a implementação do programa/projeto no território consorcial. Salientando que
essas ações acabam fomentando as formas de como os objetos vêm se organizando nesse
território a partir dos processos de sua gestão.
De acordo com o presidente do consórcio, inicialmente foi muito difícil implementar
um projeto, muitas das ações travavam da parte burocrática dos procedimentos e eles não
tinham tanto conhecimento, fazendo com que o projeto voltasse para ser refeito várias vezes,
“as secretarias colocavam muitas dificuldades, a gente pensou muito... viajamos muito para
conhecer outros locais que eram exemplo. Daí, depois dos primeiros convênios, as coisas
andaram.” (Presidente do CDSTPS, em entrevista concedida em 05/12/14).
O primeiro convênio assinado pelo consórcio, em 2010, foi com a SEPLAN no valor
de R$ 66.000,00, entretanto, o valor só foi repassado em 2011. Ele já vinha com destinação
descrita: a compra de um carro para realizar a logística de contato com os municípios e a
estruturação da sede, já que até então os técnicos do consórcio se reuniam em uma sala na
prefeitura de Amélia Rodrigues.
Assim, com a sede já estruturada, em Feira de Santana, foi possível alavancar novas
ações e, a partir disso, o consórcio vem executando oito projetos e/ou convênios voltados ao
caráter rural e ao convívio com o semiárido, corroborando com a tabela 1, que mostra a
quantidade da população rural que compõe o consórcio e as figuras 10 e 11 que apontam o
predomínio do espaço rural no território.
130
Assim, os projetos e programas em execução são oito, como demostrado a figura 15:
Patrulha mecanizada; Gestão Ambiental Compartilhada – GAC; Projeto Segunda Água;
Regularização Fundiária; Portal Capacita; Programa Nacional de Habitação Rural – PNHR;
Cadastro Estadual Florestal de Imóveis Rurais – CEFIR; Inspeção e Sanidade Agropecuária
SIM e SUASA.
Além desses, o Consórcio Portal do Sertão realizou, a pedido do governo do estado da
Bahia, em 2014, a distribuição de mudas e mais de 150 toneladas de sementes de milho e
feijão, devido à greve dos funcionários da EBDA, órgão responsável por esse serviço. Assim,
como o consórcio já possuía uma infraestrutura logística de presença nos municípios, devido
ao projeto Segunda Água, esse serviço foi realizado de forma eficaz até a volta dos
funcionários da entidade responsável.
Sendo assim, o CDSTPS é a entidade com o maior número de ações já implementadas,
via consórcio, no estado da Bahia, sendo destaque no cenário nacional, visto que o presidente
e o secretário executivo são convidados a participar de eventos em outros estados para
divulgar as ações do consórcio e a forma de gestão do território, sendo um dos representantes
baianos do Fórum Interconselhos, promovido pelo Governo Federal. Além de receber, em sua
sede, vários outros consórcios, no sentido de auxiliá-los na execução das ações da entidade.
A fim de trabalhar a metodologia de acordo com as ações descritas no modelo de
análise, busca-se levantar a maior quantidade de informações possíveis acerca dos projetos
implantados. E com isso, fazer uma análise a partir da lógica de organização do território
consorcial, que acontece a partir dos múltiplos processos sociais que articulam os
condicionantes desse território com as estratégias dos agentes que o compõem.
5.1. Inspeção e Sanidade Agropecuária – SIM e SUASA
A implantação do SIM/SUASA tem como principal objetivo regulamentar e fiscalizar
a produção, comercialização e transporte dos produtos de origem animal, derivados da
agricultura familiar, com a intenção de fortalecer essa forma de economia nos municípios
consorciados. Cabendo destacar que a busca desse projeto se deu em parceria de cooperação
com outros dois consórcios do estado e circunvizinhos ao Portal: o CONSISAL e o Bacia do
Jacuípe.
O Sistema Único de Atenção à Sanidade Agropecuária (SUASA), regulamentado em
2006, é um sistema unificado e sua gestão é coordenada pela União, com participação dos
131
municípios e estados, através da adesão do SIM ao SUASA, os produtos inspecionados por
qualquer instância do sistema SUASA podem ser comercializados em todo o território
nacional. O Serviço de Inspeção Municipal (SIM) é responsável pelo controle da qualidade
dos alimentos processados de forma artesanal ou em agroindústrias de pequenos produtores
rurais. A liberação de produtos para comercialização é mediante análises que garantam a
qualidade microbiológica e nutricional dos alimentos, tendo como responsáveis os municípios
e, neste caso, a gestão do projeto será desenvolvida em parceria com os consórcios envolvidos
(CDSTPS, 2013).
A fim de adquirir maiores informações sobre o Projeto, em 2013, os secretários
executivos dos três consórcios foram fazer uma visita no estado de Santa Catarina,
especificamente nos municípios consorciados ao Consórcio Intermunicipal de Segurança
Alimentar, Atenção à Sanidade, Agropecuária e Desenvolvimento Local. Essa foi a primeira
ação estratégica, objetivando estabelecer mecanismos de gestão territorial do projeto, de
maneira mais eficiente.
Para o Projeto ser regularizado é necessário que as câmaras municipais aprovem um
projeto de lei de implantação, sendo assim, dos 14 municípios consorciados ao Portal do
Sertão, Irará e Ipecaetá já aprovaram a Lei que implantará o Serviço de Inspeção Municipal
(SIM), que pretende examinar e controlar a qualidade dos alimentos de origem animal
produzidos nos municípios. O município de Conceição da Feira já tem a lei aprovada desde
maio de 2012, e os outros municípios estão no processo de aprovação da legislação específica,
nas respectivas câmaras de vereadores.
Em diálogo com a Superintendência de Agricultura Familiar do Governo da Bahia e o
Ministério de Desenvolvimento Agrário, o Projeto pelo consórcio tem como objetivo por em
prática as leis aprovadas, além de implantar estrutura de apoio gestor, técnico e logístico
composta por veterinários e agrônomos, para auxiliar na execução do Serviço de Inspeção
Municipal, permitindo maior agilidade e redução dos custos operacionais. (CDSTPS, 2014)
Cabe destacar que o projeto SIM e SUASA está na fase de aprovação das leis nos
municípios e de preparação da equipe técnica que fará o trabalho. Contudo, a gestão do
serviço é uma parceria consórcio-município a partir dos critérios estabelecidos nas suas
respectivas leis municipais, baseado na legislação federal da área de atuação. Ou seja, cada
município estabelecerá os pré-requisitos que achar válidos à aplicação dos selos de acordo
com sua conjuntura.
132
5.2. Cadastro Estadual Florestal de Imóveis Rurais – CEFIR
O CEFIR é um registro eletrônico que visa à formação de um banco de dados que
servirão para o controle, o monitoramento e o planejamento ambiental e econômico do estado
da Bahia, visto que, o cadastro permite a regularização de áreas ambientais do imóvel rural,
incluindo o cadastro de Reserva Legal e a regularização de passivos ambientais existentes;
além de monitorar a manutenção, a recomposição, a regeneração, a compensação e a
supressão da vegetação nativa e da cobertura vegetal nas áreas de Preservação Permanente, de
Uso Restrito, e de Reserva Legal, no interior dos imóveis rurais. Sendo desenvolvido pela
Secretaria Estadual do Meio Ambiente – SEMA, em conjunto com o Instituto do Meio
Ambiente e Recursos Hídricos – INEMA.
Com o intuito de garantir esse registro, a SEMA/INEMA estabeleceram convênios
com prefeituras municipais, consórcios intermunicipais, entidades não governamentais e
sindicatos de trabalhadores rurais, com o propósito de criar uma rede de apoio técnico aos
agricultores familiares. Assim, o governo do estado disponibiliza às entidades conveniadas
recursos para a gestão e execução do cadastro. (SEMA/INEMA, 2013).
De acordo com a SEMA, para os municípios pertencentes ao CDSTPS, a parceria via
essa entidade foi estabelecida pelo fato do Consórcio vir desempenhando, de forma eficaz,
projetos relacionados ao espaço rural do território institucionalizado. (SEMA, 2014).
Assim, para essa ação, o Consórcio Portal do Sertão conta com 11 técnicos que vão a
campo cadastrar as famílias no interior dos imóveis rurais dos 14 municípios. Ao total já
foram realizados o cadastro de 2.079 beneficiários, totalizando 6.786,96 hectares de terra. De
forma detalhada, a tabela 5 traz a quantidade de agricultores cadastrados e a área cadastrada,
até o final de 2014, nos municípios consorciados.
Tabela 5: Quantidade de cadastro e área cadastrada do programa CEFIR nos municípios
consorciados ao CDTSPS, 2014. Munícipios Número de cadastro Área cadastrada (ha)
Água Fria 135 362,16
Amélia Rodrigues 45 57,00
Anguera 140 547,30
Antônio Cardoso 201 691,43
Conceição da Feira 121 267,84
Conceição do Jacuípe 29 68,00
Coração de Maria 238 652,69
133
Ipecaetá 197 877,15
Irará 285 595,51
Santa Bárbara 138 394,81
Santanópolis 156 333,88
Santo Estevão 108 215,31
Tanquinho 216 1.381,33
Teodoro Sampaio 70 342,54
TOTAL 2.079 6.786,96
Fonte e elaboração: CDSTPS
Aprende-se na análise da tabela que nem sempre o quantitativo de cadastro
corresponde à área territorial cadastrada. Um exemplo disso é que o município de Tanquinho
teve 216 cadastros e é o maior quantitativo de área cadastrada. Outra analise desse programa é
que o município de Conceição do Jacuípe, por ser o município dentre os 14 com o maior grau
de urbanização, tem a menor quantidade de agricultores/área cadastrados.
Para a equipe técnica do programa um dos maiores motivadores para esse cadastro é
que o processo de regularização da propriedade e a obtenção de licenciamento ambiental é um
dos pré-requisitos para o acesso a financiamentos em instituições financeiras brasileiras, o que
faz com os proprietários rurais busquem se adequar as normas.
5.3. Projeto Regularização Fundiária
Esse Projeto baseia-se na regularização fundiária rural com o objetivo de identificar,
delimitar e regularizar a ocupação da posse de terras públicas estaduais rurais e devolutas que
se tornaram produtivas. Ao ocupante da área rural e também das comunidades remanescentes
de quilombo, comunidades tradicionais de fundos de pastos e fechos de pastos é expedido o
Título Definitivo da terra para ser utilizada nas atividades já existentes, tais como: agrícola,
agropastoris, florestais ou agroindustriais.
A Coordenação de Desenvolvimento Agrário – CDA já faz esse tipo de serviço de
forma não tão extensiva como desejaria, por isso, procurou a parceria com o Consórcio com o
intuito de conferir mais eficiência e agilidade aos processos. Segundo o secretário estadual da
agricultura “a iniciativa oferece novas possibilidades para ampliação da política
implementada pelo governo do Estado, de regularização das posses dos agricultores
familiares, alcançando uma escala cada vez maior de propriedades, para que a Bahia possa
emitir o título definitivo”. (Entrevista concedida a Ascom Seagri, em 30 de julho de 2014).
134
O Projeto contribuirá para o ordenamento agrário de forma articulada e sustentável,
promovendo o diálogo entre as ações da política estadual, territorial e municipal,
potencializando a utilização de recursos, em conformidade com os princípios da
economicidade e da eficiência administrativa, a efetividade das ações na busca de um modelo
de desenvolvimento territorial. Vale destacar também que, a partir do projeto proposto, os
agricultores poderão regularizar suas ocupações de forma gratuita (SEAGRI, 2014).
Esse é um projeto piloto, exclusivamente aos agricultores familiares dos municípios
que compõem o Consórcio Portal do Sertão. A previsão é atender e realizar mais de 16.000
cadastros literal e gráfico (georreferenciamento), de agricultores familiares em terras públicas
estaduais, rurais e devolutas, com área até 100 hectares, de forma individual, pela modalidade
de alienação gratuita (doação) ou alienação simples, com duração de 24 meses, contando a
partir da data de assinatura do convênio que aconteceu em 29 de julho de 2014.
Esse consórcio foi escolhido por conter dez municípios que tiveram situação de
emergência decretada devido aos efeitos da seca nos últimos anos. Além disso, o Consórcio
Portal do Sertão já está realizando o cadastro no Cadastro Estadual Florestal de Imóveis
Rurais – CEFIR, por meio de celebração de acordo de cooperação técnica com a Secretaria do
Meio Ambiente – SEMA do estado da Bahia. Portanto, a caracterização do território e o papel
desempenhado pelo consórcio foram imprescindíveis a essa parceria.
Ao Consórcio Portal do Sertão, cabe realizar as seguintes atividades de gestão
territorial:
Identificação das áreas de posses em terras públicas estaduais, rurais e devolutas
limitadas a 100 hectares;
Cadastramento dos ocupantes (agricultores familiares) das áreas de posse (em terras
públicas estaduais, rurais e devolutas), que cumpram os requisitos para a
regularização fundiária;
Vistoria e georreferenciamento das áreas a serem regularizadas.
Os recursos humanos capacitados, infraestrutura e equipamentos para
operacionalização dos procedimentos para regularização fundiária é desenvolvido sob a
coordenação, supervisão e fiscalização da Secretaria Estadual da Agricultura/Coordenação de
Desenvolvimento Agrário – SEAGRI/CDA.
Aos municípios consorciados, cabe formar uma comissão para gerir essas ações com:
(1) Um membro do poder Executivo; (2) Um membro do poder Legislativo; (3) Um membro
do Conselho Municipal de Desenvolvimento Sustentável; (4) Um membro do sindicato rural.
A ideia dessa comissão é a de auxiliar a equipe técnica do consórcio com o levantamento dos
135
agricultores familiares que receberam o projeto e fiscalizar a gestão territorial do mesmo,
fazendo com que representantes da população local participem de todo o processo de
regularização.
A escala de atuação é para todos os municípios que compõe o CDSTPS, mas, como se
trata de um teste piloto, a primeira fase acontecerá em cinco municípios: Santa Bárbara;
Anguera; Água Fria; Ipecaetá e Teodoro Sampaio, com o cadastro e a entrega de títulos de
terra a 200 agricultores familiares por município. Após essa fase, será efetuada a entrega de
mais de 1000 cadastros em todos os municípios consorciados.
Já foi feito o cadastro de 85 agricultores no município de Santa Bárbara, 79 no
município de Anguera e 59 em Água Fria. Sendo que, de acordo com a técnica do consórcio
responsável pelo projeto, o maior problema existente para o cadastro é detectar quais são as
terras devolutivas no território, diante disso, ela salienta o papel dos municípios em buscar
entre seus munícipes os beneficiários da ação.
5.4. Programa Nacional de Habitação Rural – PNHR
O programa é uma das facetas do Programa Minha Casa Minha Vida, do governo
federal, que concede financiamento subsidiado com objetivo de reduzir a precariedade
habitacional rural, levando moradia digna e incentivando a manutenção da família no campo
como: os agricultores familiares, trabalhadores rurais e/ou pertence a comunidades
tradicionais, por meio da construção de uma casa nova ou da conclusão, reforma ou aumento
do imóvel já existente.
Os recursos para produção da unidade habitacional são oriundos do Orçamento Geral
da União – OGU e são concedidos diretamente às pessoas físicas, trabalhadores rurais ou
agricultores familiares, organizadas sob a forma coletiva, por uma Entidade Organizadora,
que, nesse caso, é o CDSTPS. De acordo com o secretário executivo esse programa foi uma
busca da instituição a partir das demandas dos municípios, no qual foi feito um projeto,
submetido ao Programa Minha Casa Minha Vida sendo o consórcio contemplado. Nesse caso
a meta é a construção de até 50 habitações rurais por município consorciado.
Assim, o programa beneficiará a família com renda bruta anual de até R$ 15.000,00,
sendo concedido o subsídio de R$ 28.500,00 para cada construção da casa. A contrapartida do
beneficiário corresponde a 4% incidentes sobre o valor do subsídio concedido para a ação da
unidade habitacional.
136
Ao Consórcio Portal do Sertão, cabe realizar as seguintes atividades de gestão: o
cadastro da família beneficiada em parceria com a prefeitura; a construção, pela assistente
social do consórcio, de um projeto social de cada município como toda a situação das famílias
que serão contempladas pelo programa; acompanhar e ficar a cargo da prefeitura e da
comissão para quaisquer necessidades futuras.
Aos municípios consorciados cabe: fazer o levantamento das famílias que serão
beneficiadas com a construção das habitações. Normalmente fica a cargo da Secretaria
Municipal de Assistência Social e/ou Secretaria Municipal de Agricultura, a assistente social
do Portal vai a campo conversar com cada um dos possíveis beneficiados e conhecer a sua
realidade, para dar respaldo à escolha feita; trabalhar em parceria com a comissão formada
entre os beneficiários.
Aos beneficiários cabe: formar uma comissão entre os próprios beneficiários para
acompanhar a execução dos serviços; a forma como será realizado a construção (se cada
beneficiário fará ou se contratará uma empresa especializada); prestar contas à Caixa
Econômica Federal.
Ressaltando, mais uma vez, a participação da população no processo de gestão dessa
política pública, como um dos requisitos estabelecidos na Constituição Federal de 1988.
Esse programa aponta para um processo descentralizador, como descrito no capítulo
três desta dissertação, no qual, a União disponibiliza um projeto, a ser gestado por uma
entidade norteadora, a fim de fazer com o que o objetivo final seja atendido. Sendo que essa
descentralização tem um viés de tutelamento e de cooperação, uma vez que a União elaborou
a política sem o apoio das outras instâncias, entretanto à sua execução há graus de autonomia
a cada esfera que participa da ação. Pois os municípios têm certa autonomia para decidir qual
munícipe será beneficiado, a fluidez de como a ação será gerida e executada no território, uma
maior proximidade do local à ação, relação face-a-face, além de dar maior idoneidade ao
processo.
Portanto, a situação atual do projeto é a seguinte: Os municípios de Santa Bárbara,
Teodoro Sampaio, Coração de Maria e Amélia Rodrigues já selecionaram as famílias
beneficiárias e a comissão e aguardam o repasse do valor para a confecção das habitações. Os
municípios de Conceição da Feira e Irará também estão com o projeto social, com as famílias
selecionadas e comissão prontos, bastando apenas entregar à Caixa. No entanto, devido às
restrições orçamentárias, a entidade só receberá a verba no ano de 2015. Já os outros oitos
municípios, estão em fase de levantamento das famílias a serem beneficiadas com o
programa.
137
5.5. Programa Patrulha Mecanizada
Como já pontuado no capítulo anterior, o programa Patrulha Mecanizada foi
idealizado pelo governo do estado, através da Secretaria de Desenvolvimento e Integração
Regional – SEDIR, com o objetivo de beneficiar a população que convive com a seca no
semiárido, através da construção e limpeza de aguadas, barreiros, barragens, além da
manutenção das estradas vicinais, estradas de caráter secundário, na maioria das vezes
municipais, que, em geral, não dispõem de asfaltamento, melhorando as condições de
transporte dos usuários, o escoamento da produção agrícola e a segurança dos moradores,
beneficiando doze consórcios públicos baianos. (CDSTPS, 2013).
O programa conta com quatro máquinas: trator de esteiras, pá carregadeira,
escavadeira hidráulica e um caminhão basculante, que somam, aproximadamente, R$ 1,5
milhão, os quais foram recebidos pelo Consórcio Portal do Sertão, em agosto de 2013,
ficando a seu critério a forma de trabalhar das máquinas.
No ato da entrega, o secretário estadual da Casa Civil, do período, destacou a
importância da iniciativa para o desenvolvimento do Semiárido. “Vamos fortalecer os
Consórcios para que eles tenham condições de agirem em benefício direto de seus municípios.
O objetivo é garantir, cada vez mais, a capilaridade das ações do Governo, para,
principalmente, fortalecer a agricultura familiar e dar qualidade de vida à população
sertaneja” (Site da CDSTPS, 2013).
Sendo assim, em assembleia geral, foi acordada a forma de gestão do programa com a
intenção de abranger todo o território normatizado. Assim, ficou decidido que o maquinário
ficaria sobre a responsabilidade de coordenação do CDSTPS e que a utilização das máquinas
seria via sorteio entre os municípios consorciados e o equipamento a ser utilizado, podendo
haver mudanças entre esses, a depender da necessidade de cada ente, além da questão do
abastecimento, manutenção, coordenação da patrulha e quantas horas ou dias as máquinas
permaneceriam em cada município.
Esse programa corrobora com o conceito de gestão do território estabelecido para esse
trabalho, no qual esse processo de gerenciamento, nesse caso do maquinário, direciona a
forma de como as ações estão se dando no território, como cada membro busca solucionar
suas demandas territoriais.
Assim, ao consórcio cabe coordenar as ações e manter os equipamentos funcionando,
além dos salários dos operadores das máquinas, a cada prefeitura, cabe a contrapartida de
hospedar e alimentar os operadores e dispor de combustível para o funcionamento das
138
máquinas. Assim, o cronograma e as regras foram definidas em consenso com os chefes
executivos municipais. Para isso, eles criaram a tabela 6, a fim de coordenar a ação. Nela, há
todos os meses de 2014, salientando que o programa começou em setembro de 2013, mas a
entidade só disponibilizou as atividades a partir de 2014, além de informar qual máquina
estava no município.
A fim de contemplar um melhor entendimento da gestão territorial desse programa, a
tabela conta com a seguinte legenda:
1. Escaveira hidráulica
2. Caminhão basculante
3. Trator de esteiras
4. Pá carregadeira
Tabela 6. Gestão da patrulha mecanizada; cronograma de utilização e municípios
contemplados, 2014. Meses 2014
Município Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
Água Fria 1 3 2 2
Amélia
Rodrigues 2 e 4 4 4 4 3 1 1 e 3
Anguera 4 3 1 1, 2 e
3 2 2
Antônio Cardoso 2
Conceição da
Feira 3
Conceição do
Jacuípe 2
Coração de
Maria 1 3 1
Ipecaetá 1 3
Irará 3 1 1 1
Santa Bárbara 2 1
Santanópolis
Santo Estevão 3
Tanquinho 4 1 e 3 4
Teodoro Sampaio 2 3 2 e
3 2
Fonte e elaboração: CDSTPS
Como ressaltado anteriormente, foi realizado um sorteio para beneficiar todos os
municípios com todas as máquinas, entretanto, houve bastante alteração ao longo do ano. De
acordo com o técnico do consórcio e coordenador do programa, muitos prefeitos, no mês de
receber o benefício, não têm dinheiro disponível para cobrir as contrapartidas necessárias. Já
outros enfrentaram algum tipo de necessidade urgente, a exemplo de desabamento de encosta,
de maneira a proceder a troca do uso do equipamento com outro município.
139
Em entrevista o representante do município de Santo Estevão salientou que nunca fez
tanta questão de receber o programa, visto que já possui boas máquinas em seu município, as
quais suprem a necessidade, além do fato de nunca ter precisado para resolver alguma
demanda urgente. “Sempre que os outros municípios precisam e o técnico solicita, eu cedo a
minha vez, nós temos algumas máquinas. Também meu município é mais urbano, assim
preciso pouco desse tipo de serviço.” (Prefeito de Santo Estevão, entrevista concedida em
29.10.2014). Essa fala, assim como a análise do quadro anterior, acaba apresentando o perfil
do gestor público e a forma de como ele vê o benefício que esse serviço gerará a população
local.
No intuito de demostrar a organização desse território, de acordo com esse programa,
este trabalho traz algumas imagens de ações realizadas pelos equipamentos. A Figura 18 traz
a limpeza de uma aguada no município de Água Fria, através da escavadeira hidráulica. A
Figura 19 mostra a construção de uma barragem no município de Coração de Maria com o
trator esteira.
Figura 18. Limpeza de aguada em Água Fria, 2014.
Fonte: CDSTPS
140
Figura 19. Construção de barragem em Coração de Maria, 2014.
Fonte: CDSTPS
5.6. Programa Estadual de Gestão Ambiental Compartilhada – GAC
A Secretaria do Meio Ambiente – SEMA do estado da Bahia criou o Programa
Estadual de Gestão Ambiental Compartilhada – GAC, em 2009, com a intenção de orientar os
municípios sobre como tratar e estabelecer suas administrações ambientais, através de ações
de capacitação para os gestores e técnicos, e de apoio no processo de organização das
estruturas e alternativas de financiamento. Esse programa trabalha a descentralização da
gestão pública, fortalecendo os órgãos municipais de meio ambiente para o exercício de sua
competência para a gestão ambiental, ou seja, repassar para os municípios a capacidade de
emitir a licença ambiental, o que acaba por aumentar a capacidade do poder público
municipal, além de gerar recursos financeiros aos cofres públicos (SEMA, 2013).
Neste projeto, um dos objetivos específicos é o de apoiar a gestão ambiental através de
convênios com consórcios públicos de desenvolvimento sustentável, exemplificando as ações
de fortalecimento do governo da Bahia a esse arranjo federativo. Assim sendo, em julho de
2013, a SEMA firmou um convênio com o Consórcio Portal do Sertão, que fez a Bahia
despontar como primeiro estado brasileiro a conveniar a gestão ambiental compartilhada com
um consórcio público intermunicipal e repasse de recursos financeiros para os mesmos. Essa
parceria veio através da própria secretaria que buscou o CDSTPS para gerir o projeto.
(SEMA, 2013).
De acordo com a secretaria, o objetivo de trabalhar com o consórcio é colaborar com
os municípios diante de suas dificuldades localizadas na sua estrutura e nos poucos recursos
técnicos. Sendo assim, o valor total do convênio é de R$ 280 mil por ano, além de
equipamentos como um carro, computadores, decibilímetros e GPS para auxiliar no trabalho
de fiscalização, cumprindo assim, o convênio de apoio técnico e financeiro. Sendo que parte
141
desses recursos será financiada pelo Programa de Desenvolvimento Ambiental (PDA), através
de empréstimo com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
A gestão desse programa se dará pelo consórcio com a contratação de quatro
funcionários: dois engenheiros agrônomos, um engenheiro ambiental e um biólogo. Técnicos
que cumprem a função de inspecionar e fiscalizar as entidades que têm um potencial à
poluição nos municípios. Além de motivar a regularização dessas instituições baseadas nas
resoluções específica da área.
Aos municípios, compete a aprovação em câmaras legislativas da lei municipal que
estabelece as prerrogativas de regularização da situação da entidade e a criação de um
conselho municipal do meio ambiente. Como esse projeto gera receita ao ente municipal, para
isso o papel do conselho é criar um fundo municipal de meio ambiente e nortear onde serão os
investimentos do meio ambiente municipal, com a intenção de melhorar a qualidade de vida
da população.
De acordo com o técnico do consórcio, coordenador desse projeto, o maior obstáculo
que ele enfrentou foi à aprovação da lei, que requeria uma adequação a cada conjuntura
municipal e a criação efetiva do conselho municipal, sendo que existiram alguns municípios
que passaram mais de um ano para aprovar a lei, o que acaba dificultando o processo.
Entretanto, o primeiro passo deste plano de trabalho é de informar, educativamente, a
importância de regularizar ambientalmente a atividade empresarial, para isso, mesmo sem as
leis aprovadas, os técnicos contratodos para esse convênio saem a campo com a intenção de
informar e auxiliar as entidades a regularizarem a sua situação. Após essa fase, com todas as
informações disponibilizadas e as leis criadas, a prefeitura pode aplicar sanção às instituições
que ainda não se licenciaram.
Outro fato pontuado pelo coordenador é que as demandas ficam a cargo das entidades
que desejem se licenciar, ou seja, eles só podem dar o parecer técnico5 autorizando o
município a liberar a licença baseado no interesse da instituição. Diante disso, a sequência dos
procedimentos necessários ao licenciamento depende da atividade empresarial desenvolvida,
da entrega de todos os documentos solicitados, da análise da prefeitura, inspeção e parecer
técnico do consórcio e, só assim, a prefeitura pode licenciar a entidade.
Como já salientado, esse projeto está focado na parte de fiscalização educativa, na
disseminação das informações necessárias ao licenciamento, sendo que o município de
5 Como o parecer técnico deve ser assinado por profissionais qualificados, os técnicos do consórcio realizam essa
atividade. Mas caso o município possua uma junta de funcionários preparados a essa atividade, eles têm
autonomia para realizar a ação.
142
Amélia Rodrigues e de Ipecaetá por já terem aprovado suas respectivas leis municipais, já
começaram a emitir licenças.
5.7. Projeto Segunda Água
O projeto tem o objetivo promover a conservação, a preservação e a reconstituição dos
agroecossistemas, com a adoção de práticas focadas no ambiente natural, através da
construção de tecnologias sociais de captação de água da chuva em propriedades de
agricultores familiares do semiárido sendo que essa água será utilizada para a produção
agropecuária, possibilitando o desenvolvimento econômico, social e ambiental de maneira
sustentável dos agricultores familiares.
O projeto, oriundo do Governo Federal, através do Ministério do Desenvolvimento
Social e Combate à Fome – MDS, engloba três grandes ações destinadas à população rural do
semiárido: (1) o Projeto Primeira Água – tecnologias sociais para o consumo; (2) o Projeto
Segunda Água – tecnologias sociais à produção e; (3) o Projeto Terceira Água – tecnologias
sociais para as escolas. Tecnologias sociais é o termo dado ao conjunto de técnicas e
metodologias transformadoras, desenvolvidas e/ou aplicadas na interação com a população e
apropriadas por ela, que representam soluções para inclusão social e melhoria das condições
de vida. O MDS, atualmente, financia a implementação de diversos tipos de tecnologias como
cisterna calçadão, cisterna de enxurrada, barragem subterrânea, tanque de pedra, sistema de
barraginhas, barreiros trincheiras, entre outras (MDS, 2014).
Sendo assim, como destacado no capítulo III, três consórcios na Bahia receberam esse
programa em 2013, eles juntaram forças para elaborar o projeto e ao mesmo tempo deram
entrada no MDS no sentindo de fortalecer a ação consorcial do território. Assim, para o
CDSTPS foi repassado o valor de 14.795.205,00 reais para a construção de 1300 tecnologias
sociais nos 14 municípios consorciados, do tipo da cisterna calçadão, barreiros trincheiras e
barragem subterrânea.
A cisterna calçadão é um tipo de reservatório de água cilíndrico, coberto e
semienterrado, que permite a captação e o armazenamento de águas das chuvas a partir de
umcalçadão de 200 m². O reservatório é coberto e fechado, protegido da evaporação e das
contaminações causadas por animais. A área de captação, chamada calçadão, tem sua área
delimitada por um meio fio, e fica num plano mais elevado que o reservatório, dotado de uma
pequena declividade visando conduzir a água para uma caixa de decantação e daí para o
reservatório. (MDS, 2014).
143
Já os barreiros trincheira são reservatórios escavados no subsolo, com paredes
verticais, estreitos e profundos. O barreiro trincheira de referência deve ser capaz de
armazenar pelo menos 500 m³ de água, e deve possuir entre 3 e 5 metros de profundidade, de
forma a reduzir a evaporação e manter a água acumulada por mais tempo. (MDS, 2014).
A barragem subterrânea é um barramento transversal ao leito das enxurradas, córregos
e riachos temporários, por meio da fixação de uma manta de plástico flexível em uma vala
escavada até encontrar o cristalino ou impermeável, que é uma camada rochosa característica
dos solos de grande parte do semiárido brasileiro. Sua função é reter a água da chuva que
escoa em cima e dentro do solo, proporcionando a formação ou elevação do lenço freático.
(MDS, 2014).
A escolha dessas tecnologias deu-se através do estudo do MDS em relação à
caracterização física do território do consórcio. Na sua gestão cabe ao consórcio o
monitoramento e acompanhamento das atividades, visto que a execução do serviço fica a
cargo de uma entidade executora, contratada através de seleção pública, nesse caso específico,
a ganhadora da triagem foi a Fundação de Apoio à Agricultura Familiar do Semiárido da
Bahia – FATRES, entidade formada em 1996 que, ao longo do tempo, vem desenvolvendo e
executando projetos no semiárido baiano.
Diante dessa seleção, a FATRES contratou uma equipe técnica composta por 12
funcionários: um coordenador; dois supervisores técnicos; sete técnicos de campo
(engenheiros agrônomos), sendo um para atuar em duas cidades consorciadas e; um apoio
administrativo. Além desses, o consórcio disponibiliza de um coordenador e dois apoios
administrativos para fiscalizar e auxiliar nos trabalhos.
Às prefeituras cabe uma contrapartida no valor de 144.952,05 reais a ser repassado no
primeiro e no último mês do programa, além de acompanhar a seleção das famílias e auxiliar
a entidade executora do projeto. Para implementar qualquer uma das tecnologias de captação
e armazenagem de água da Segunda Água, é necessário seguir alguns passos:
(1) Mobilização: as ações preparatórias nos municípios, mostrando o objetivo do
programa à população e a formação de um Conselho Municipal de Desenvolvimento
Sustentável – CMDS, caso o município ainda não o possua. Sendo que a partir do CMDS é
formada uma comissão destinada a acompanhar o projeto. Interessante destacar aqui o papel
da participação popular nas ações do governo federal na implantação dos programas.
(2) Cadastro dos beneficiários: a comissão, junto com o técnico da FATRES, escolhe o
beneficiário, baseado nos critérios estabelecidos pelo MDS, tais como: renda familiar per
capita baixa; famílias chefiadas por mulheres; maior número de crianças; maior número de
144
pessoas com deficiência; maior número de idosos; participar de alguma associação
comunitária rural; e ser produtor e/ou criador de pecuária. No ato do cadastro, a depender do
objetivo do beneficiário, é destinado o tipo de tecnologia que ele ira receber. Logo, a
organização do território, dentro desse programa, fica a cargo dos agentes locais,
especialmente, dos membros do CMDS.
(3) Capacitação às famílias: curso sobre o melhor uso da gestão da água e da
produção. Além de capacitá-los sobre a manutenção da tecnologia.
(4) Construção da tecnologia no melhor local da propriedade do beneficiário.
(5) Caráter produtivo: após todas as etapas, o beneficiário recebe um kit com
equipamentos a fim de melhorar a sua produção. No caso específico dos municípios do
consórcio, foram destinados quatro tipos de kits: fruticultura, avicultura, hortaliça e pecuária.
De acordo com o coordenador do projeto, a escolha de cada caráter deu-se através do foco de
produção dos próprios agricultores.
Inicialmente, como descrito acima, o consórcio recebeu 1300 tecnologias sociais a
serem divididas igualmente entre os municípios. Entretanto, a tecnologia de barragem
subterrânea não foi bem aceita pelos agricultores do território, sendo assim, o consórcio
transferiu a sua destinação para os outros dois tipos de tecnologias: a cisterna calçadão e o
barreiro trincheira.
Outro ponto a ser destacado é que o município de Conceição do Jacuípe não se
mostrou solícito a receber o projeto. Segundo o engenheiro agrônomo responsável pelo
município, na primeira etapa do projeto, os agricultores não compareçam às reuniões e não
quiseram receber o benefício, para ele, isso aconteceu porque o município não sofre com
escassez de água e possui poucos agricultores familiares. Sendo assim, a gestora municipal
repassou sua parte para os outros municípios consorciados que mais demandavam por
tecnologias sociais.
Essa situação de Conceição do Jacuípe corrobora com sua peculiaridade em relação
aos outros membros consorciados, o seu caráter industrial, já apontado no gráfico 2. Em
entrevista concedida à pesquisadora desse trabalho, o representante municipal salientou que,
por enquanto, o consórcio ainda não beneficiou um município, visto que as ações são mais
voltadas para a zona rural, “nosso município é industrial, nossa área rural é bem pequena,
assim, os projetos não atingem nossas demandas. Acho importante que o consórcio conheça
melhor a caracterização do local para implantar os programas.” (Representante do município
de Conceição do Jacuípe, em entrevista concedida em 13.11.2014).
145
Entretanto, a ação apresentada por esse município reafirma a noção de cooperação
territorial defendida por Jouve (apud RODRIGUES, 2013), pois é o território, nesse caso
institucionalizado pelo consórcio, que ordena a cooperação entre os municípios, mesmo que
inicialmente o benefício não abranja a todos. Assim Conceição do Jacuípe vem
desempenhando uma responsabilidade de desenvolvimento de todo o território do Consórcio
Portal do Sertão.
Nas entrevistas com os outros representantes municipais, o projeto Segunda Água é a
ação mais positiva executada pelo consórcio em seu território. Isso foi verificado na
divulgação que as prefeituras vêm fazendo em cima do projeto, por exemplo, na sala da
recepção da prefeitura de Tanquinho há um banner do programa com o intuito de divulgar o
programa e o consórcio.
Além de toda a divulgação via sites locais e páginas virtuais, das ações do projeto,
principalmente da última etapa na entrega do caráter produtivo, sendo um evento de cunho
municipal com participação dos beneficiários, da equipe executora, do consórcio e de
membros das prefeituras. De acordo com o secretário executivo, esse evento é importante para
divulgar a imagem e as ações do consórcio Portal do Sertão.
Com as mudanças destacadas acima, a quantidade de tecnologias sociais passou de
1300 para 1481, visto que como valor de implantação de uma barragem subterrânea constrói-
se mais barreiros trincheira e cisternas calçadão. Logo, ficou destinado a ser implantado 866
barreiros trincheira, 610 cisternas calçadão e 5 barragens subterrâneas (no sentido de divulgar
essa nova tecnologia ao território, ainda não construídas).
A tecnologia dos barreiros trincheira, executada no território do CDSTPS, tem as
dimensões de 5m de profundidade x 5m de largura x 26m de cumprimento, com capacidade
de 500 mil litros de água. Normalmente, são construídos em áreas de baixa declividade para
fazer com que a água escoe para dentro dela, como demonstrada na Figura 20.
146
Figura 20. Barreiro trincheira município de Irará, 2014.
Fonte: Pesquisa de Campo, 2014
Em conversa com os beneficiários do projeto, nas visitas de campo realizadas nos
municípios, a tecnologia acaba gerando novas formas de ganho para sua produção. De acordo
com a agricultora familiar que recebeu esse barreiro trincheira, “quando a minha aguada
encher vou poder plantar mais hortaliças e criar mais galinhas.” (Entrevista concedida em
04.11.2014). Para o membro do CMDS de Irará, a tecnologia do barreiro é construída de
forma bem peculiar, pois o fato de ele ser mais fechado na largura faz a água não evaporar, “o
que é muito bom para nosso clima”. (Representante do Conselho Municipal de
Desenvolvimento Sustentável de Irará, em entrevista concedida em 04.11.2014).
Já a tecnologia da cisterna calçadão é uma novidade para muitos municípios do
consórcio. Ela baseia-se na construção de um calçadão, com área de 200 m², onde a água é
escoada para uma cisterna com capacidade para 52 mil litros, como verificado na Figura 21,
cisterna calçadão no município de Água Fria.
147
Figura 21. Cisterna calçadão no município de Água Fria, 2014.
Fonte: Pesquisa de Campo, 2014
De acordo com a agricultora, que já produz mandioca, feijão e milho e vende na feira
livre da cidade, a tecnologia “vai melhorar muito minha situação, agora terei mais água, posso
plantar mais” (Entrevista concedida em 04.11.2014).
Essa tecnologia é bastante eficaz, especialmente para captação de água e
armazenamento, além de ser fonte de renda aos munícipes, visto que os pedreiros que
constroem a tecnologia são dos próprios municípios. Para prepará-los para atuarem na
construção de cisternas, o consórcio disponibilizou cursos aos interessados, entretanto, poucos
foram os interessados e, em alguns municípios, há dificuldade para a implantação dessa
tecnologia.
De acordo com essas informações a figura 22 traz o mapeamento das tecnologias
sociais já construídas nos municípios consorciados até o ano de 2014.
148
Figura 22: Tecnologias sociais já construídas nos municípios do CDSPTS, 2014.
Ao total já foram instaladas mais de 60% das tecnologias sociais destinada aos
municípios pertencentes ao Consórcio Portal do Sertão. Sendo que o barreiro trincheira
predomina pela simplicidade de excursão da obra, apenas com a utilização da máquina
retroescavadeira. Outro ponto a ser destacado com essa figura é o fato de que em alguns locais
há mais tecnologias instaladas que em outros, isso deve-se a agilidade da comissão formada
pelo CMDS de cada município, bem como da disponibilidade de mão-de-obra para executar o
serviço.
Esse projeto, o mais visto pelos representantes municipais, gera uma descentralização
administrativa do governo federal à instituição do consórcio e dá autonomia aos municípios,
de forma participativa, para implantar o projeto. O que pode ser indício de uma
descentralização cooperada, pois, apesar do projeto já vir pronto ao consórcio, eles tiveram
habilidade de adequá-lo a sua realidade, salientando mais uma vez que a descentralização é
149
um processo e não uma solução e que uma equipe técnica bem qualificada acaba gerando
maiores ganhos as ações consorciadas.
5.8. Projeto Portal Qualifica
Este projeto tem o objetivo de melhorar a capacidade de gestão do poder público nos
municípios consorciados, a fim de desenvolver as competências dos servidores de forma
gradual e orientada. Foi pensado e desenvolvido pelo secretário executivo da entidade, através
dos rendimentos bancários oriundos dos outros programas executados pelo consórcio.
“Solicitamos os rendimentos e com isso disponibilizamos os cursos aos funcionários das
prefeituras. E isso é muito bom porque as prefeituras têm gente que só precisa se capacitar...
A gente quer que as prefeituras aproveitem o seu próprio potencial.” (Secretário Executivo do
CDSTPS, em entrevista concedida em 05/12/2014).
Diante disso, a ideia de utilização desse recurso foi comunicada às entidades
disponibilizadoras dos mesmos, sendo aceita e parabenizada por todos, especialmente, pelo
MDS. Através das demandas dos próprios funcionários municipais, são propostas as
capacitações que serão disponibilizadas, assim, o consórcio busca profissionais qualificados
para ministrar os cursos com a intenção de capacitar a gestão pública nas prefeituras.
Esse projeto começou a ser realizado em 2014. Ao total, foram oferecidos três cursos:
curso de capacitação em Compras e Licitações, com o objetivo de preparar os servidores a
exemplo das legislações específicas e de como proceder dentro da sua função; e dois cursos
de capacitação do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Governo
Federal – SICONV I e II, com o objetivo de apresentar, na prática, toda operacionalização do
sistema que é utilizado pela prefeitura. Nessas qualificações realizadas, coube às prefeituras
disponibilizarem dois funcionários do setor específico a fim de capacitá-los para melhor servir
as suas funções.
5.9 A organização territorial do CDSTPS
Diante dessas ações apresentadas, apreende-se que o Consórcio de Desenvolvimento
Sustentável do Território Portal do Sertão vem desempenhando um papel de gestora sobre o
território instituído por ele, através dos programas executados. E isso é possível pelo fato de
que a quantidade e eficiência dos programas e projetos, já implementados, deve-se a sua
150
infraestrutura técnica e de equipamentos e recursos, além da competência de ajustar inovação
institucional na forma de gerir o território ao conteúdo da política territorial local, em aceitar
esse arranjo como estratégico para obter resultados a demandas coletivas.
Assim, o CDSTPS vem representando uma experiência de gestão territorial na
tentativa de articular os entes envolvidos em torno dos interesses comuns. Já que a gestão
desse território refere-se à prática dos múltiplos processos de gerenciamento que direcionam a
forma como os objetos vêm se organizando. Entretanto, essa articulação de cooperação
interfederativa ainda não ganhou robustez, devido ao fato de que as decisões de elaboração a
cerca dos programas executados ainda estão subordinadas aos pré-requisitos estabelecidos
pelos entes que o destina.
Ou seja, há um certo grau de descentralização das ações no sentido de otimizar a
execução das políticas públicas destinadas, mas ainda carece de embasamento institucional do
consórcio para elaborar suas próprias ações, além da necessidade de autonomia e maior
cooperação entre os entes envolvidos e os outros entes federativos. Essa relação com os outros
entes federados, especialmente a União, é importante, pois o consórcio não deve ser apenas
um executor das políticas já planejadas, visto que isso acaba apenas ressignificando o poder
central, mas sim uma instituição com capacidade de completa gestão do território a que
representa.
No objeto estudado, o consórcio é um parceiro na aplicação das políticas públicas
federais e/ou estaduais, sendo que a sua gestão ocorre através das regras e mecanismos
estabelecidos pela entidade, dotando ele de autonomia e auto reponsabilidade, sendo que esses
processos são os mecanismos, sistemas e estratégias que a gestão necessita para se efetivar e
acabam conduzindo as ações dos agentes sociais à organização do território, pelo exercício da
territorialidade, e dos caminhos abertos por esses entes à instituição consorcial.
O Consórcio Portal do Sertão tem um caráter de formação multifacetário, não havendo
um foco único de atuação nas políticas públicas, apesar de haver uma predisposição às ações
voltadas ao espaço rural e ao convívio com o semiárido. Isso leva a um questionamento sobre
o objetivo principal da instituição: essa abrangência de ações não seria apenas o interesse pela
obtenção de recursos da União e do governo do estado baiano? De fato, os consórcios com
essa estrutura multisetorial certamente, em parte, o interesse pela captação de recursos de
outras esferas seria um dos grandes elementos motivadores.
Há de se considerar que a entidade estudada já desempenha significativo papel de
gestora do território com apenas cinco anos de atuação, e que os consórcios públicos ainda
são novos instrumentos para o federalismo contemporâneo brasileiro. Sendo um bom avanço
151
sobre o dilema entre as tendências de compartimentalização das competências federativas
decisórias sobre a formulação, implementação e execução de políticas públicas
descentralizadas.
152
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As discussões a respeito da forma de cooperação interfederativa, que se tornou mais
acentuada ao longo de quase dez anos, pode ser vista como uma forma de resposta da
sociedade política, principalmente municipal, às profundas transformações do território
regional. E uma dessas possibilidade foi a figura jurídica do consórcio público,
institucionalizada pela legislação federal em 2005, dando legitimidade ao discurso político
para a atuação no planejamento e na gestão territorial, ou seja, foi um resultado da reforma
política do Estado brasileiro oriunda da democratização do final dos anos 80.
A organização do Estado brasileiro segundo um modelo federativo está associada à
ideia de que as distintas esferas governamentais compartilham de uma soberania e de uma
autonomia mantendo a unidade na diversidade, no qual os três entes federados se articulam
buscando conciliar seus interesses através do pacto federativo que ajusta a divisão de poder
entre as esferas: a União, os Estados e os Municípios.
É fato que a Lei dos Consórcios Públicos é uma inovação institucional do federalismo
cooperativo brasileiro. Entretanto ela ainda precisa de fortalecimento para que as parcerias,
nesse novo arranjo institucional, tenham êxito. Para compreender os consórcios públicos faz-
se necessário analisar os entes federados, principalmente, neste trabalho, os municípios, como
espaço fundamental no contexto do federalismo. Visto que essa busca pelo compartilhamento
das ações entre os entes, proporcionado pelos consórcios, requer um aperfeiçoamento dessa
forma de interação, além de um esforço em buscar a equidade territorial nas relações entre
todos os envolvidos.
Outro ponto considerado nesse trabalho é o papel da descentralização como
reordenamento administrativo e político do país. Nesse processo o ente federativo que mais
assumiu competências foram os municípios, incididos a terem maiores responsabilidades, a
partir da Constituição Federal de 1988. Assim uma das maneiras encontradas para diminuir
essas atribuições foi à busca das relações cooperativas, e para isso a União teve uma forte
presença nesse processo, mesmo que em muitas vezes ela acabe se comportando como a
tutora, já que, ao longo da constituição democrática brasileira, os papéis e atribuições não
foram bem estabelecidos, gerando sobreposições e/ou escassez de ações governamentais.
Assim, o governo federal cria instrumentos para „facilitar‟ esse processo de
cooperação, através do consorciamento. No entanto, esse método acaba sendo centralizador,
pois o papel de planejar e tomar as decisões continua nesse ente federado. Para isso, é
necessário buscar uma descentralização mais cooperada que, inicialmente, coexistam
153
diferentes graus de intervenção, de autonomia, de tomada de decisões, a fim de coordenar
ações equitativas entre os entes.
Balizada em toda essa conjuntura, está o conceito de território, no qual se encontram
intrinsecamente incorporadas às noções de poder, influência e controle. Nesse sentido, o
território, aqui nesse trabalho, se determina e se constitui a partir de relações essencialmente
sociais, sendo possível perceber, nesse conjugado de fatores, a importância das dinâmicas
territoriais que afetam a organização da sociedade.
Nessa perspectiva, o território deve ser visto como um espaço regido pelas instituições
sociais, balizadas pela cooperação e compartilhamento de ações federativas que, muitas vezes,
são conflitantes, sendo fundamental a necessidade da política e das suas instituições para
negociação e explicitação desses conflitos. Assim, por tratar de problemas de unidades
territoriais independentes, os consórcios públicos, em certa medida, acabam reconstruindo os
territórios de ação de seus participantes.
Assim, a demarcação dos recortes territoriais aceitáveis para a ação consorciada
ressalta a importância da dimensão espacial no ajuste dessa forma de cooperação estabelecida
entre entes federativos. Essa espécie de associação está inserida numa estratégia de
planejamento que implica na reorganização territorial dos poderes de gestão administrativa.
Logo, os consórcios públicos tornaram-se importante ferramenta de gestão territorial
das ações e serviços públicos, sendo essa gestão uma prática dos múltiplos processos de
gerenciamento que norteiam a forma como os objetos se organizam no território consorcial,
especialmente para os municípios, visto que eles estão mais próximos do cidadão e possuem
uma diversidade de obrigações constitucionais na provisão de políticas públicas.
Portanto, tornaram-se com as reforma do Estado brasileiro uma arena política
privilegiada, mas que enfrenta várias dificuldades do ponto de vista da sua governança. Uma
das principais vantagens da constituição dos consórcios são os ganhos de escala promovidos
pela atuação conjunta, pois todos os níveis buscam a igualdades na execução das ações,
criando uma noção de responsabilidade territorial no recorte estabelecido. No plano
administrativo não é diferente, no entanto, os consórcios não podem, apenas, se tornar mais
uma estrutura pública que apenas mobiliza recursos humanos, administrativos e financeiros.
No caso brasileiro, em que o Estado vem fomentando a constituição de consórcio
público, é preciso encontrar um bom senso nessa articulação, pois, como os consórcios
trabalham com a noção de participação voluntária à sua formação, a influência verticalizada
permite a reflexão do papel de cada ente federado e as possíveis articulações entre eles. Além
do fato de que é preciso pensar se essa verticalização, que estimulou a implantação da
154
cooperação territorial, será satisfatória para assegurar a sustentabilidade desses consórcios
públicos ao longo do tempo.
Na Bahia, há uma ideia de institucionalização estatal, chegando até mesmo a apontar
como uma política de governo a criação de consórcios públicos, especialmente nos Territórios
de Identidade, fortalecendo assim essa regionalização de governança já instituída. Entretanto,
com ações exclusivas para os consórcios, o governo estadual acaba induzindo o
consorciamento intermunicipal, essa ação de cooperação deixa de ser espontânea, voluntária,
como estabelecida para sua criação. Logo há uma intencionalidade do governo do estado na
criação dos consórcios, ao mesmo tempo em que eles são vistos como um meio de
sobrevivência para os municípios de pequeno porte.
Outro ponto a ser destacado na fomentação dos consórcios públicos no território
baiano é a sobreposição de instituições de representatividade dos municípios e/ou dos
Territórios em que os mesmos estão inseridos, o que tem gerado desgastes e conflitos entre os
agentes sociais que compõem essas entidades. Além de ressaltar a despolitização nos projetos
desenvolvidos nesses Territórios, neles não há embate político, há esvaziamentos sociais
levando-os a serem apenas espaços de planejamento e execução para as políticas públicas do
Estado.
Essa situação vem acontecendo no objeto de estudo desse trabalho: o Consórcio Portal
do Sertão. Entidade criada em 2010, a partir do Colegiado Territorial, que já articulava a
cooperação entre os municípios, e que, atualmente, não se articula mais da forma que
beneficiaria o território. Certo de que nem todos os membros do Colegiado pertencem ao
consórcio, mas, caso as demandas fossem discutidas de forma mais articulada entre os
representantes sociais que compõem o Colegiado e os membros consorciados (ou seja, caso o
Colegiado ainda se reunisse), as ações poderiam fortalecer mais esse recorte geográfico.
É fato que, ao longo desses cinco anos, o Consórcio de Desenvolvimento Sustentável
do Território Portal do Sertão - CDSTPS realizou e vem realizando projetos e programas de
forma eficaz nos munícipios, tanto que se tornou exemplo de eficiência para o governo de
estado e até para o governo federal. Mas isso se deve ao papel empreendedor dos gestores da
entidade, que, desde a sua criação, buscam mecanismos e ações de infraestrutura junto aos
membros consorciados, realizam programas e projetos dentro dos prazos e das metas
estabelecidas pelos mesmos.
Além de que a maioria dos programas já foi executada ou já está estabelecidos à
execução em todos os municípios do consórcio, sendo esse um ponto interessante da entidade:
a igualdade das ações nos municípios, ou seja, não há preferência nas ações entre os
155
municípios consorciados. Embora fique claro que alguns municípios, por possuírem
especificidades diferentes dos demais, não estão sendo contemplados com as ações da
entidade.
Isso indica que os programas já executados pelo consórcio são ligados ao fato de
grande parte dos seus membros terem um espaço rural forte e estarem inseridos no contexto
do semiárido brasileiro. Logo, os municípios que não se enquadram nessa conjuntura ainda
não sentiram a importância de participar de uma entidade de cunho associativista. Não
obstante, esses mesmos membros ainda permanecem consorciados, talvez por entenderem que
o estado da Bahia tem norteado as políticas públicas aos consórcios, bem como, pelo fato de
que as ações que estão sendo planejadas para 2015 tenham um caráter mais geral, abrangendo
todos os municípios e não especificamente os que têm um papel mais rural, ou se mantem
articulados de forma cooperativa por perceberem a importância para o território e para si
mesmos.
Deste modo, há uma forte influência de como os condicionantes e as estratégias de
gestão influenciam o papel desempenhado por esse consórcio, ou seja, o conteúdo do
território desempenha um peso importante à gestão territorial.
Um ponto a ser destacado no locus estudado é o papel da infraestrutura técnica, de
equipamentos e de recursos, além da competência de ajustar inovação institucional na forma
de gerir o território e ao conteúdo da política territorial local em aceitar esse arranjo como
estratégico para obter resultados frente às demandas coletivas.
O CDSTPS é composto por profissionais qualificados e articulados em torno da busca
de projetos e ações administrativas, além da melhor forma de gerir os programas recebidos,
com a intenção de fazer deles passaporte para novos, como demonstrado nas ações já
implementadas. Apesar disso, nas entrevistas com os representantes municipais, percebeu-se
que poucos sabiam dos instrumentos e da gestão de uma entidade de caráter cooperativo,
como um consórcio público, evidenciando que o papel da equipe técnica tem um peso
significativo no CDSTPS.
Isso pode levar a compreensão de que ainda existe no Brasil uma fragilidade da cultura
cooperativa no federalismo, mesmo com os avanços alcançados com a Lei dos Consórcios
Públicos. A experiência de formas de cooperação interfederativa vem de longo tempo, o que
indica que a construção institucional desse arranjo, seja em qualquer viés, é processual, onde a
aprendizagem institucional, em termos de cooperação, ocorre ao longo do processo. No
entanto, acredita-se que, mesmo com todas as dificuldades, os consórcios públicos podem se
disseminar pelo país à medida que forem sendo descobertos os benefícios e vantagens da
156
atuação conjunta, pois há significativos ganhos de escala nas políticas públicas e a
possibilidade de instalação de um novo modelo de gestão desse território consorciado.
157
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164
APÊNDICE A - Roteiro de entrevista com os dirigentes públicos ou representantes dos
municípios consorciados
Data: ________________
1. Entrevistado:
Município: __________________________________________________________________
Nome do Representante: _______________________________________________________
Cargo no município: __________________________________________________________
Idade:
[ ] Menos de 25 anos [ ] Entre 25 a 50 anos [ ] Entre 51 a 75 anos [ ] Mais de 75 anos
Nível de escolaridade:
[ ] Analfabeto [ ] Alfabetizado [ ] Fundamental completo [ ] Fundamental incompleto
[ ] Nível médio completo [ ] Nível médio incompleto [ ] Superior completo [ ] Superior
incompleto
Ocupa ou já ocupou cargo no CDSTPS: Sim Não
Qual cargo? ________________________ Período do cargo: _________________________
2. Histórico do consórcio:
2.1. Quando e como o consórcio surgiu?
2.2. No processo de articulação política para criar o consórcio, qual o principal argumento
utilizado para sua criação?
2.3. Teve alguma liderança nesse movimento? Se sim, pode me dizer qual intencionalidade
dessa liderança?
2.4. Quais foram os momentos mais importantes e os de maior dificuldade no
desenvolvimento do CDSTPS?
2.5. Houve algum agente externo na criação do CDSTPS? Como se deu essa articulação?
3. Cooperação e delimitação geográfica6:
3.1. O que aproxima os municípios que integram o consórcio?
3.2. Antes da criação do consórcio já existia alguma relação de cooperação entre os
municípios agora consorciados?
3.3. Em sua opinião a cooperação entre os municípios no âmbito do consórcio é
espontânea ou precisa de incentivo para isso ocorrer?
6 Livremente baseado em RODRIGUES (2010)
165
3.4. Como ficou a articulação dentro dos TIs depois da criação do consórcio? Como esses
municípios se relacionam com os não consorciados?
3.5. Quais as dificuldades que o município enfrentava para atender as demandas locais e
em que medida o CDSTPS ajudou a solucioná-los?
3.6. Tendo dois aspectos geográficos diferentes: semiárido e recôncavo no território do
consórcio surge a seguinte questão: Como este lida com essas características? Há algum
predomínio para algum dos aspectos? Isso é discutido no consórcio?
4. Coesão interna:
4.1. Quais são os critérios de recrutamento da equipe técnica do consórcio? A equipe é
estável ou tem muita rotatividade?
4.2. Qual o papel dos técnicos no processo de definição das prioridades?
4.3. Após a assembleia dos prefeitos definir as linhas gerais de atuação do consórcio, a
equipe técnica tem autonomia para desenvolver os projetos?
4.4. Como funcionam as reuniões do consórcio? Como é definida a pauta da reunião?
Quem as define?
4.5. O processo decisório permite uma participação igualitária dos municípios?
4.6. Assiduidade nas reuniões: Os prefeitos valorizam a presença nas reuniões? Há o envio
de representantes? Tem algum município que se destaca nesse quesito, positiva ou
negativamente?
4.7. Existe algum tipo de entrave partidário dentro do consórcio?
4.8. O consórcio busca estabelecer diálogo com as câmaras de vereadores dos municípios
associados? Os vereadores se mostram interessados em participar dos consórcios?
4.9. Existe participação da população dos municípios no processo de definição das ações
do consórcio? Para você a população entende o que é o CDSTPS?
5. Ações:
5.1. Como são escolhidos os projetos e programas a serem implementados pelo consórcio?
5.2. Quem faz a busca desses projetos? Você, enquanto membro, procura ações/programas
a serem implementados?
5.3. Qual o foco de beneficiamento do consórcio?
5.4. Caso algum projeto precise de rateio entre os municípios como este acontece?
5.5. Quais foram as principais realizações do CDSTPS e qual foi a grande vitória já
alcançada até aqui? Qual é o principal projeto em andamento atualmente?
166
5.6. Quais parceiros já foram contatados pelo consórcio para implantação das suas ações?
Vocês estão buscando outros parceiros?
5.7. Quais ações já foram implementadas pelo CDSTPS no seu município?
5.8. Existe conflito em relação às prioridades do consórcio?
5.9. Como acontece a repartição dos custos e benefícios entre os municípios?
5.10. Existe algum privilégio – dentre o município – para as ações do consórcio?
6. Prospecção:
6.1. Quais as expectativas em relação ao consórcio? Acredita que essas expectativas serão
atendidas?
6.2. Você acredita que a cooperação intermunicipal melhora a prestação dos serviços
públicos?
6.3. Qual o ganho para os municípios com a criação dos consórcios públicos? Há um
fortalecimento institucional desse ente com esse novo arranjo?
167
APÊNDICE B - Roteiro de entrevista para o diretor executivo do consórcio
1. Há quanto tempo exerce a função de secretário executivo do CDSTPS? Como foi a
escolha? Houve alguma indicação?
2. O senhor acompanhou o processo de formação do CDSTPS? Quais foram os fatores
que mais influenciaram a iniciativa em sua opinião? A cooperação entre os municípios se deu
de forma voluntária ou precisou ser estimulada por algum agente externo?
3. Existe algum agente político que tenha desempenhado um papel realmente
diferenciado na formação do consórcio?
4. Quais foram os momentos mais importantes e os de maior dificuldade no
desenvolvimento do CDSTPS?
5. O processo de condução política das alianças intermunicipais é/foi favorável à
formação de consórcios? As orientações partidárias e as rivalidades entre os grupos políticos
tiveram algum tipo de influência na trajetória do consórcio?
6. Qual o papel do CDSTPS e como é a sua relação com os municípios? Há resistência
dos municípios às orientações do consórcio?
7. Quais as principais vantagens e as principais dificuldades presentes na utilização do
CDSTPS para os municípios?
8. Coesão interna
8.1. Quais são os critérios de recrutamento da equipe técnica do consórcio?
8.2. Qual o papel dos técnicos no processo de definição das prioridades?
8.3. Após a assembleia dos prefeitos definir as linhas gerais de atuação do consórcio, a
equipe técnica tem autonomia para desenvolver os projetos?
8.4. Como funcionam as reuniões do consórcio? Qual periodicidade para acontecer? Como
é definida a pauta da reunião? Quem a define?
8.5. Qual o assunto mais discutido ao longo das assembleias do consórcio?
8.6. O processo decisório permite uma participação igualitária dos municípios?
8.7. Assiduidade nas reuniões: Os prefeitos valorizam a presença nas reuniões? Há o envio
de representantes? Tem algum município que se destaca nesse quesito, positiva ou
negativamente?
8.8. Existe algum tipo de ameaça que pode representar a redução da coesão interna do
CDSTPS e, consequentemente, um esvaziamento do consórcio?
9. Ações
168
9.1. Como são escolhidos os projetos e programas a serem implementados pelo consórcio?
9.2. Quem faz a busca desses projetos?
9.3. Qual o foco de beneficiamento do consórcio?
9.4. Caso algum projeto precise de rateio entre os municípios como este acontece?
9.5. Quais foram as principais realizações do CDSTPS e qual foi a grande vitória já
alcançada até aqui? Qual é o principal projeto em andamento atualmente?
9.6. Quais parceiros já foram contatados pelo consórcio para implantação das suas ações?
Vocês estão buscando outros parceiros?
9.7. Como acontece a articulação entre os parceiros e o CDSTPS?
9.8. Como acontece a repartição dos custos e benefícios entre os municípios?
9.9. Existe algum privilégio – dentre o município – para as ações do consórcio?
10. Prospecção
10.1. Quais as expectativas em relação ao consórcio? Acredita que essas expectativas serão
atendidas?
10.2. Você acredita que a cooperação intermunicipal melhora a prestação dos serviços
públicos?
10.3. Qual o ganho para os municípios com a criação dos consórcios públicos? Há um
fortalecimento institucional desse ente com esse novo arranjo?
10.4. Eu posso ter acesso às atas das reuniões do CDSTPS e aos balanços com as
informações sobre a execução do orçamento?
10.5. O CDSTPS já foi objeto de algum outro estudo acadêmico anteriormente? Poderia me
disponibilizar?
169
ANEXO A - Portaria conjunta SEPLAN/SEDUR
Salvador, Bahia · Terça-feira
14 de setembro de 2010
Ano · XCV · No 20.367
Secretaria do Planejamento
GABINETE DO SECRETÁRIO
PORTARIA CONJUNTA SEPLAN / SEDUR Nº 003 DE 13 DE SETEMBRO DE 2010
Dispõe sobre a instituição de Grupo de Trabalho – GT para apoiar a formação de Consórcios Públicos e dá outras providências.
O SECRETÁRIO DO PLANEJAMENTO E O SECRETÁRIO DE DESENVOLVIMENTO URBANO, no uso de suas atribuições,
R E S O L V E M
Art. 1º - Fica constituído o Grupo de Trabalho – GT para apoiar a formação de Consórcios Públicos no Estado da Bahia, composto por técnicos da Secretaria do Planejamento e da Secretaria de Desenvolvimento Urbano, devidamente indicados pelos respectivos dirigentes.
Art. 2º - O Grupo de Trabalho – GT será coordenado pela Secretaria do Planejamento, através da Diretoria de Planejamento Territorial – DPT, da Superintendência de Planejamento Estratégico – SPE.
Art. 3º - O Grupo de Trabalho – GT adotará como base territorial para suas atividades a divisão em Regiões de Desenvolvimento Sustentável – RDS, que por sua vez é composta pela regionalização já adotada pelos Territórios de Identidade, acrescidas das modificações pactuadas entre a SEDUR e SEPLAN, até que a divisão dos Territórios de Identidade seja atualizada com as modificações já acordadas entre as Secretarias.
Art. 4º - Integram o Grupo de Trabalho – GT:
I - pela SECRETARIA DO PLANEJAMENTO – SEPLAN
Superintendência de Planejamento Estratégico – SPE:
Benito Muiños Juncal, Thiago dos Santos Xavier, Luciano Ribeiro Brito Costa, Maurício José Nunes Ferreira e Simone Maria Lima de Carvalho
II - pela SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO URBANO – SEDUR
Superintendência de Saneamento – SAN:
Maria Valéria Gaspar de Queiroz Ferreira, Antônio Olavo de Almeida Fraga Lima, Anésio Miranda Fernandes e Maria Maranhão
Superintendência de Habitação – SH:
Raquel Matedi
Superintendência de Gestão Territorial – SGT
Homero Mazottini Saes e Maria da Graça de Oliveira da Silva Costa
170
Comissão de Regulação dos Serviços Públicos de Saneamento Básico – Coresab:
Tamires Lyra Queiroz
Art. 5º - São atribuições dos membros integrantes do Grupo de Trabalho – GT instituído no artigo 1º desta Portaria:
I - elaborar a Política Estadual de incentivo à formação de consórcios públicos;
II - prestar apoio/assessoramento aos municípios interessados em constituírem consórcios públicos;
III - propor projetos e ações a integrarem a política estadual de incentivo à formação de consórcios públicos;
IV - realizar a mobilização e capacitação de gestores municipais e divulgação da política de consórcios públicos;
Art. 6º - A coordenação do Grupo de Trabalho – GT poderá convidar terceiros que possam contribuir para o desenvolvimento dos trabalhos relacionados com o objeto desta Portaria.
Art. 7º - Esta Portaria entrará em vigor na data de sua publicação.
ANTÔNIO ALBERTO VALENÇA CÍCERO DE CARVALHO MONTEIRO
Secretário do Planejamento Secretário de Desenvolvimento Urbano
171
ANEXO B – Protocolo de intenções do CDSTPS
PROTOCOLO DE INTENÇÕES
CONSÓRCIO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO TERRITÓRIO PORTAL DO SERTÃO
TÍTULO I DAS DISPOSIÇÕES INICIAIS
CAPÍTULO I DO CONSORCIAMENTO
CLÁUSULA 1ª (Dos subscritores). São subscritores deste Protocolo de Intenções: I – O ESTADO DA BAHIA, pessoa jurídica de direito público interno, inscrito no CNPJ/MF sob o nº. 13.937.032/0001-60, com sede na 3ª Avenida, nº. 390, Centro Administrativo da Bahia, Município de Salvador, Estado da Bahia, neste ato representado pelo Governador do Estado; II – O MUNICÍPIO DE IRARÁ, pessoa jurídica de direito público interno, inscrita no CNPJ/MF sob o nº 13.626.205/0001-29, com sede na Praça Tancredo Neves, 120 - Centro, neste ato representado por seu Prefeito Municipal; III – O MUNICÍPIO DE FEIRA DE SANTANA, pessoa jurídica de direito público interno, inscrita no CNPJ/MF sob o nº 14.043.574/0001-51, com sede na Av. Sampaio, 344 – Centro, neste ato representado por seu Prefeito Municipal; IV – O MUNICÍPIO DE CORAÇÃO DE MARIA, pessoa jurídica de direito público interno, inscrita no CNPJ/MF sob o nº 13.883.996/0001-72, com sede na Praça Araujo Pinho, 14 - Centro, neste ato representado por seu Prefeito Municipal; V – O MUNICÍPIO DE SANTO ESTÊVÃO, pessoa jurídica de direito público interno, inscrita no CNPJ/MF sob o nº 14.042.667/0001-61, com sede na Praça Sete de Setembro, 548 - Centro, neste ato representado por seu Prefeito Municipal; VI – O MUNICÍPIO DE CONCEIÇÃO DA FEIRA, pessoa jurídica de direito público interno, inscrita no CNPJ/MF sob o nº 13.828.371/0001-08, com sede na Praça Marechal Deodoro, 26 - Centro, neste ato representado por seu Prefeito Municipal; VII – O MUNICÍPIO DE TANQUINHO, pessoa jurídica de direito público interno, inscrita no CNPJ/MF sob o nº 13.627.997/0001-56, com sede na Praça Aldo de Lima Pereira, 42 - Centro, neste ato representado por seu Prefeito Municipal; VIII – O MUNICÍPIO DE AMÉLIA RODRIGUES, pessoa jurídica de direito público interno, inscrita no CNPJ/MF sob o nº 13.607.213/0001-28, com sede na Av. Justiniano Silva, 98- Centro, neste ato representado por seu Prefeito Municipal; IX – O MUNICÍPIO DE CONCEIÇÃO DO JACUÍPE, pessoa jurídica de direito público interno, inscrita no CNPJ/MF sob o nº 14.222.574/0001-19, com sede na Praça Manoel Teixeira de Freitas, s/n - Centro, neste ato representado por seu Prefeito Municipal; X – O MUNICÍPIO DE TEODORO SAMPAIO, pessoa jurídica de direito público interno, inscrita no CNPJ/MF sob o nº 13.824.248/0001-19, com sede na Rua Dr. Otavio de Araujo, 44 - Centro, neste ato representado por seu Prefeito Municipal; XI – O MUNICÍPIO DE TERRA NOVA, pessoa jurídica de direito público interno, inscrita no CNPJ/MF sob o nº 13.824.511/0001-70, com sede na Rua Luiz T. de Menezes, 73 - Centro, neste ato representado por seu Prefeito Municipal; XII – O MUNICÍPIO DE ANGUERA, pessoa jurídica de direito público interno, inscrita no CNPJ/MF sob o nº 13.607.346/0001-02, com sede na Praça Artur Vieira, s/n- Centro, neste ato representado por seu Prefeito Municipal;
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XIII – O MUNICÍPIO DE SANTA BÁRBARA, pessoa jurídica de direito público interno, inscrita no CNPJ/MF sob o nº 13.626.908/0001-57, com sede na Praça Clodoaldo Campos, 26 - Centro, neste ato representado por seu Prefeito Municipal; XIV – O MUNICÍPIO DE ANTÔNIO CARDOSO, pessoa jurídica de direito público interno, inscrita no CNPJ/MF sob o nº 13.607.494/0001-19, com sede na Rua Cel. João Augusto, 49 - Centro, neste ato representado por seu Prefeito Municipal; XV – O MUNICÍPIO DE ÁGUA FRIA, pessoa jurídica de direito público interno, inscrita no CNPJ/MF sob o nº 13.606.702/0001-65, com sede na Rua Ruy Barbosa, 10 - Centro, neste ato representado por seu Prefeito Municipal; XVI – O MUNICÍPIO DE SANTANÓPOLIS, pessoa jurídica de direito público interno, inscrita no CNPJ/MF sob o nº 13.627.062/0001-70, com sede na Praça João Neres, 48 - Centro, neste ato representado por seu Prefeito Municipal; XVII – O MUNICÍPIO DE SÃO GONÇALO DOS CAMPOS, pessoa jurídica de direito público interno, inscrita no CNPJ/MF sob o nº 14.060.602/0001-49, com sede na Av. Anibal Pedreira, 01 - Centro, neste ato representado por seu Prefeito Municipal; XVIII – O MUNICÍPIO DE IPECAETÁ, pessoa jurídica de direito público interno, inscrita no CNPJ/MF sob o nº 13.621.735/0001-84, com sede na Rua Ruy Barbosa, 02 - Centro, neste ato representado por seu Prefeito Municipal; § 1º O ente da Federação não mencionado no caput somente poderá integrar o Consórcio por meio de instrumento de alteração do Contrato de Consórcio Público. § 2º Todos os Municípios criados através de desmembramento ou de fusão de quaisquer dos entes mencionados nos incisos do caput considerar-se-ão subscritores do Protocolo de Intenções ou consorciados, caso o Município-mãe ou o que tenha participado da fusão ou incorporação seja respectivamente subscritor ou consorciado. CLÁUSULA 2ª (Da ratificação). O Protocolo de Intenções, após sua ratificação mediante leis aprovadas por, pelo menos, 10% (dez por cento) dos Municípios que o tenham subscrito converter-se-á automaticamente em Contrato de Consórcio Público, ato constitutivo do CONSÓRCIO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO TERRITÓRIO PORTAL DO SERTÃO - CDSTPS. § 1º Somente será considerado consorciado o ente da Federação subscritor do Protocolo de Intenções que o ratificar por meio de lei. § 2º Será automaticamente admitido como consorciado o ente da Federação que efetuar a ratificação em até 2 (dois) anos da data da primeira subscrição deste instrumento. § 3º A ratificação realizada após 2 (dois) anos da data da primeira subscrição somente será válida após homologação da Assembléia Geral. § 4º A subscrição pelo Chefe do Poder Executivo não induz a obrigação de ratificar, cuja decisão caberá, soberanamente, ao respectivo Poder Legislativo. § 5º Somente poderá ratificar este instrumento o ente da Federação que, antes, o tenha subscrito. § 6ª. A alteração do Contrato de Consórcio dependerá de instrumento aprovado pela Assembléia Geral, cuja eficácia dependerá de ratificação, mediante lei, por parte de todos os consorciados.
CAPÍTULO II DA DENOMINAÇÃO, PRAZO E SEDE
CLÁUSULA 3º (Da denominação e natureza jurídica). O CONSÓRCIO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO TERRITÓRIO PORTAL DO SERTÃO (CDSTPS) é uma autarquia, do tipo associação pública (art. 41, IV, do Código Civil).
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PARÁGRAFO ÚNICO. O Consórcio adquirirá personalidade jurídica com a conversão do presente Protocolo de Intenções em Contrato de Consórcio Público (Cláusula 2ª, caput). CLÁUSULA 4ª (Do prazo de duração). O Consórcio vigerá por prazo indeterminado. CLÁUSULA 5ª (Da sede). A sede do Consórcio é o Município de Feira de Santana, Estado da Bahia. PARÁGRAFO ÚNICO. A Assembléia Geral poderá alterar a sede mediante decisão adotada com o mesmo quorum exigido para a aprovação de alteração dos estatutos, podendo manter escritórios em outros Municípios. CLAUSULA 6ª. (Da área de atuação). A área de atuação do Consórcio corresponde à soma dos territórios dos Municípios que o integram.
CAPÍTULO III DAS FINALIDADES
CLAÚSULA 7º (Do objetivo). O objetivo do CDSTPS é promover o desenvolvimento sustentável na sua área de atuação. PARÁGRAFO ÚNICO. Para fins do caput entende-se por desenvolvimento sustentável o que promova o bem-estar de forma socialmente justa e ecologicamente equilibrada. CLÁUSULA 8ª (Das finalidades). O CDSTPS tem por finalidades: I – a elaboração de propostas para o desenvolvimento regional, inclusive realizando debates e executando estudos; II - a gestão associada de serviços públicos de saneamento básico, de transporte urbano ou intermunicipal, construção e manutenção de estradas, abatedouros e frigoríficos; III – a implantação e manutenção de infraestrutura e equipamentos urbanos; IV – a promoção do turismo, inclusive mediante gestão ou exploração de bens ou equipamentos e execução de obras; V – a disciplina do trânsito urbano, inclusive efetivando seu planejamento e exercendo o poder de polícia na instância direta ou recursal; VI – a execução de ações de desenvolvimento rural, inclusive o apoio à agricultura familiar; VII – a execução de ações de assistência social e de segurança alimentar e nutricional, atendidos os princípios, diretrizes e normas que regulam o Sistema Único de Assistência Social – SUAS e a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional; VIII – o apoio: a) à gestão administrativa e financeira municipal, inclusive treinamento e formação de cidadãos e servidores municipais; b) ao planejamento e gestão urbana e territorial municipal ou intermunicipal, inclusive regularização fundiária e mobilidade urbana, e da política habitacional; c) à gestão e manutenção de infraestrutura aeroportuária, atendidos os termos de delegação da União; d) à gestão da política ambiental, inclusive subsidiando a emissão de licenças e a fiscalização; e) à execução de ações de educação infantil, ensino fundamental, ensino médio, educação profissional e de alfabetização, inclusive de adultos, bem como de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde; IX – o planejamento e a execução descentralizada da Política Estadual de Desenvolvimento Urbano;
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X – a execução de forma descentralizada da Política Estadual de Cultura, bem como a integração das ações de política cultural dos entes da Federação consorciados; XI – a participação na formulação da Política Estadual de Planejamento e Ordenamento Territorial, bem como na execução de ações a ela relativas; XII – a aquisição de bens ou a execução de obras para o uso compartilhado ou individual dos consorciados, bem como a administração desses bens ou outros cuja gestão venha a ser entregue ao Consórcio; XIII – a realização de licitações compartilhadas de que decorra contrato a ser celebrado por órgão ou entidade da administração direta ou indireta de consorciado. § 1º. No âmbito da gestão associada prevista no inciso II do caput: I - no que se refere ao exercício de competências relativas ao planejamento, regulação, fiscalização ou o modelo de prestação, inclusive contratação, dos serviços públicos dar-se-á nos termos de decisão da Assembléia Geral, exigida a manifestação unânime dos entes da Federação consorciados; II – no que se refere à prestação dos serviços pelo próprio Consórcio, dependerá da celebração de contrato de programa. § 2º. As finalidades previstas nos incisos III, IV, V e VIII, alíneas ―d‖ e ―e‖, do caput, dependerão de convênios com o Município consorciado, os quais poderão prever transferência de recursos financeiros somente por meio de contratos a eles vinculados. § 3º. Os convênios previstos no § 2º poderão prever a execução direta, pelo Consórcio, de ações de educação profissional, alfabetização, inclusive de adultos, e transporte escolar. § 4º. Mediante a lei que ratificar o presente instrumento, e constituído o consórcio público, ficam revogadas, no território de atuação do Consórcio, as competências iguais ou assemelhadas antes atribuídas a órgãos ou entidades que integram a administração de ente da Federação consorciado, com exceção das competências previstas nos incisos III, IV, V e VIII, alíneas ―d‖ e ―e‖, do caput, em que apenas a execução da competência será delegada, mediante convênios. § 5º. Dependerá da decisão da Assembléia Geral prevista no inciso I do § 1º a revogação prevista no § 4º em relação ao planejamento, regulação, fiscalização e modelo de prestação de serviços públicos em regime de gestão associada. § 6º. Os bens adquiridos ou produzidos na forma do inciso XII do caput, inclusive o derivados de obras ou investimentos em comum, terão o seu uso e propriedade disciplinados por contrato entre os entes da Federação interessados e o Consórcio. § 7º. Omisso o contrato mencionado no § 6º, nos casos de retirada de consorciado ou de extinção do Consórcio, os bens permanecerão em condomínio entre os entes da Federação que contribuíram para a sua aquisição ou produção. § 8º. As licitações compartilhadas mencionadas no inciso XIII do caput poderão se referir a qualquer atividade de interesse de consorciado, não ficando adstritas ao atendimento de finalidades específicas do Consórcio. § 9º. O exercício das competências previstas nos incisos IX, X e XI, e a gestão associada de serviços de transporte público intermunicipal, dependerá de o Estado da Bahia ratificar o presente instrumento. CLÁUSULA 9ª (Das atribuições). Para viabilizar as finalidades mencionadas na Cláusula 8ª, o Consórcio poderá: I – realizar estudos técnicos e pesquisas, elaborar e monitorar planos, projetos e programas, inclusive para obtenção de recursos estaduais ou federais; II - prestar serviços por meio de contrato de programa que celebrar com os titulares interessados;
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III - regular e fiscalizar a prestação de serviços públicos, diretamente ou mediante convênio com entidade municipal ou estadual; IV - executar, manter ou viabilizar a execução de obras, inclusive mediante licitação e celebração de contratos administrativos, em especial os de concessão ou permissão; V - adquirir ou administrar bens; VI - promover desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou de interesse social; VII - assessorar e prestar assistência técnica, administrativa, contábil e jurídica aos Municípios consorciados; VIII - capacitar cidadãos e lideranças dos Municípios consorciados, servidores do Consórcio ou dos entes da Federação consorciados; IX - promover campanhas educativas e mobilizar a sociedade civil para a gestão participativa; X - formular, implantar, operar e manter sistemas de informações articulados com os sistemas estadual e nacional correspondentes; XI - elaborar e publicar revistas ou outros periódicos, cartilhas, manuais e quaisquer materiais técnicos ou informativos, impressos ou em meio eletrônico, bem como promover a divulgação e suporte das ações do Consórcio por qualquer espécie de mídia; XII - exercer o poder de polícia administrativa; XIII - rever e reajustar taxas e tarifas de serviços públicos, bem como elaborar estudos e planilhas referentes aos custos dos serviços e sua recuperação; XIV - emitir documentos de cobrança e exercer atividades de arrecadação de tarifas e de outros preços públicos, inclusive mediante convênio com entidades privadas ou públicas; XV - prestar apoio financeiro e operacional para o funcionamento de fundos e conselhos; XVI - representar os titulares, ou parte deles, em contrato de concessão celebrado após licitação, ou em contrato de programa que possua por objeto a prestação de serviços públicos; XVII – realizar estudos técnicos para informar o licenciamento ambiental e urbanístico por consorciado; XVIII - prestar serviço de utilidade pública de planejamento, gestão, operação, educação, aplicação de penalidades e fiscalização dos sistemas locais de trânsito e dos modos de transporte público coletivos dos consorciados e demais prerrogativas previstas no Código de Trânsito Brasileiro, ou de outra atividade diretamente relacionada; XIX – exercer outras competências necessárias à fiel execução de suas finalidades e que sejam compatíveis com o seu regime jurídico. PARÁGRAFO ÚNICO. O convênio previsto no inciso III poderá delegar a arrecadação da taxa prevista no Anexo 4 deste instrumento, bem como a aplicação dos recursos, nos termos de plano de trabalho, devendo haver a prestação de contas ao Consórcio.
CAPÍTULO IV DA GESTÃO ASSOCIADA DE SERVIÇOS PÚBLICOS
CLÁUSULA 10a (Da autorização). Os consorciados autorizam a gestão associada de serviços públicos mencionada no inciso II do caput da Cláusula 8ª, inclusive no que se refere ao seu planejamento, regulação, fiscalização e prestação.
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PARÁGRAFO ÚNICO. A eficácia da autorização mencionada no caput dependerá de decisão da Assembléia Geral que discipline os seus termos. CLÁUSULA 11a. (Da uniformidade das normas de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços em regime de gestão associada). Mediante a ratificação do presente instrumento, mediante lei, as normas dos Anexos 2, 3 e 4 converter-se-ão nas normas municipais de disciplina do planejamento, regulação, fiscalização, contratação e prestação dos serviços em regime de gestão associada.
TÍTULO II DA ORGANIZAÇÃO DO CONSÓRCIO
CAPÍTULO I DAS DISPOSIÇÕES GERAIS
CLÁUSULA 12ª (Dos estatutos). O Consórcio será organizado por estatutos cujas disposições, sob pena de nulidade, deverão atender a todas as cláusulas do Contrato de Consórcio Público. PARÁGRAFO ÚNICO. Os estatutos poderão dispor sobre o exercício do poder disciplinar e regulamentar, procedimento administrativo e outros temas referentes ao funcionamento e organização do Consórcio.
CAPÍTULO II DOS ÓRGÃOS
CLÁUSULA 13ª (Da Autarquia). São órgãos do Consórcio: I – Assembléia Geral; II – Presidência; III – Secretaria Executiva; IV – Conselho Consultivo. § 1º. Os estatutos poderão dispor sobre a criação e o funcionamento do Conselho de Administração, Câmaras Temáticas, Ouvidoria, Câmara de Regulação e de outros órgãos internos da organização do Consórcio, sendo vedada a criação de cargos, empregos e funções remunerados. § 2º. É assegurado à sociedade civil o direito de participar dos órgãos colegiados que integram o Consórcio, com exceção: I - dos previstos no inciso I do caput e os que nele se circunscrevem; II - das comissões de licitação ou de natureza disciplinar.
CAPÍTULO III DA ASSEMBLÉIA GERAL
Seção I Do funcionamento
CLÁUSULA 14ª (Natureza e composição). A Assembléia Geral, instância máxima do Consórcio é órgão colegiado composto pelos representantes de todos os entes da Federação consorciados. § 1º O Vice-Governador e os Vice-Prefeitos de consorciado poderão participar de todas as reuniões da Assembléia Geral com direito a voz. § 2º No caso de ausência do Governador e do Prefeito de consorciado, o Vice-Governador, ou o Vice-Prefeito respectivo, assumirá a representação do ente da Federação na Assembléia Geral, inclusive com direito a voto, salvo se o Governador ou Prefeito enviar representante especialmente designado, o qual assumirá os direitos de voz e voto. § 3º. Nenhum servidor do Consórcio poderá representar qualquer ente consorciado na Assembléia Geral, e nenhum servidor de ente consorciado poderá representar outro ente consorciado, salvo as exceções previstas nos estatutos.
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§ 4º. Ninguém poderá representar dois ou mais consorciados na mesma Assembléia Geral. CLÁUSULA 15ª (Das reuniões). A Assembléia Geral reunir-se-á ordinariamente ao menos 2 (duas) vezes por ano, na forma fixada nos estatutos, e, extraordinariamente, sempre que convocada. PARÁGRAFO ÚNICO. A forma de convocação das Assembléias Gerais ordinárias e extraordinárias será definida nos estatutos. CLÁUSULA 16ª (Dos votos). Na Assembléia Geral, cada um dos Municípios consorciados terá direito a 10 (dez) votos e o Estado da Bahia terá direito a um terço do total de votos da Assembléia. § 1º. Para apuração dos votos do Estado será utilizada a fórmula seguinte: nm x 10 ÷ 2 = ve, sendo; nm = número de Municípios ve = votos do Estado § 1º O voto será público, nominal e aberto. § 2º O Presidente do Consórcio, salvo nas eleições, nas destituições e nas decisões que exijam quorum qualificado, votará apenas para desempatar. CLÁUSULA 17ª (Do quorum de instalação). A Assembléia Geral instalar-se-á com a presença de pelo menos 2/5 (dois quintos) dos entes consorciados. CLAUSULA 18ª (Dos quora de deliberação). A Assembléia Geral somente poderá deliberar com a presença de mais da metade dos entes consorciados, exceto sobre as matérias que exijam quorum superior nos termos deste instrumento ou dos estatutos. CLAUSULA 19ª (Dos quora para as decisões). As decisões da Assembléia Geral serão tomadas, salvo as exceções previstas neste instrumento e nos estatutos, mediante maioria de, pelo menos, metade mais um dos votos dos presentes.
Seção II Das competências
CLÁUSULA 20ª (Das competências). Compete à Assembléia Geral: I – homologar o ingresso no Consórcio de ente federativo que tenha ratificado o Protocolo de Intenções após 2 (dois) anos de sua subscrição; II – aplicar a pena de exclusão do Consórcio, bem como desligar temporariamente consorciado; III – elaborar os estatutos do Consórcio e aprovar as suas alterações; IV – eleger ou destituir o Presidente do Consórcio ou membro do Conselho de Administração; V – aprovar: a) orçamento plurianual de investimentos; b) programa anual de trabalho; c) o orçamento anual do Consórcio, bem como os respectivos créditos adicionais, inclusive a previsão de aportes a serem cobertos por recursos advindos de contrato de rateio; d) a realização de operações de crédito; e) a alienação e a oneração de bens do Consórcio ou a oneração daqueles que, nos termos de contrato de programa, tenham sido outorgados os direitos de exploração ao Consórcio; VI – homologar, atendidos os requisitos previstos nos estatutos: a) os planos relativos à gestão do território, habitação, regularização fundiária, turismo, trânsito urbano e interurbano na área de atuação do consórcio, desenvolvimento rural; meio ambiente, cultura e de serviços públicos;
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b) os regulamentos dos serviços públicos; c) as minutas de contratos de programa nas quais o Consórcio comparece como contratante ou como prestador de serviço público; d) a minuta de edital de licitação e de contrato para concessão de serviço ou obra pública; e) o reajuste e a revisão das tarifas e preços públicos; f) o reajuste dos valores da taxa de coleta, remoção e destinação de resíduos sólidos urbanos, nos termos das leis municipais; VII –– monitorar e avaliar a execução dos planos dos serviços públicos; VIII - aceitar a cessão de servidores por ente federativo, consorciado ou conveniado ao Consórcio; IX – apreciar e sugerir medidas sobre: a) a melhoria dos serviços prestados pelo Consórcio; b) o aperfeiçoamento das relações do Consórcio com órgãos públicos, entidades e empresas privadas; X – homologar a indicação do Secretário Executivo. § 1º. A Assembléia Geral, presentes pelo menos 3/5 (três quintos) dos consorciados, poderá aceitar a cessão de servidores ao Consórcio. No caso de cessão com ônus para o Consórcio exigir-se-á, para a aprovação, pelo menos 4/5 (quatro quintos) dos votos dos consorciados presentes. § 2º. Os estatutos preverão as matérias que a Assembléia Geral poderá deliberar somente quando decorrido o prazo para manifestação do Conselho Consultivo. § 3º. As competências arroladas nesta cláusula não prejudicam que outras sejam reconhecidas pelos estatutos.
Seção III Da eleição e da destituição do Presidente e do Conselho de Administração
CLÁUSULA 21ª (Da eleição do Presidente). O Presidente será eleito em Assembléia Geral, podendo ser apresentadas candidaturas nos primeiros 30 (trinta) minutos. Somente são admitidos como candidatos Chefes do Poder Executivo de consorciado. § 1º O Presidente será eleito mediante voto secreto, salvo quando a eleição se der por aclamação. § 2º. Será considerado eleito o candidato que obtiver ao menos 2/3 (dois terços) dos votos, só podendo ocorrer a eleição com a presença de ao menos 3/5 (três quintos) dos consorciados. § 3º. Caso nenhum dos candidatos tenha alcançado 2/3 (dois terços) dos votos, realizar-se-á segundo turno de eleição, tendo como concorrentes os dois mais votados no primeiro turno. No segundo turno será considerado eleito o candidato que obtiver metade mais um dos votos válidos, excluídos os brancos e nulos. § 4º. Não concluída a eleição, será convocada nova Assembléia Geral com essa mesma finalidade, a se realizar entre 20 (vinte) e 40 (quarenta) dias, prorrogando-se pro tempore o mandato daquele que estiver no exercício das funções da Presidência. CLÁUSULA 22ª (Da destituição do Presidente ou de membro do Conselho Administração). Em qualquer Assembléia Geral poderá ser votada a destituição do Presidente do Consórcio ou de qualquer dos membros do Conselho de Administração, bastando ser apresentada moção de censura com apoio de pelo menos 1/5 (um quinto) dos consorciados, desde que presentes pelo menos 3/5 (três quintos) dos entes consorciados. A moção de censura não será motivada, ocorrendo por mera perda de confiança.
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§ 1º Em todas as convocações de Assembléia Geral deverão constar como item de pauta: ―apreciação de eventuais moções de censura‖. § 2º Apresentada moção de censura, as discussões serão interrompidas e será ela imediatamente apreciada, sobrestando-se os demais itens da pauta. § 3º A votação da moção de censura será efetuada depois de facultada a palavra, por 15 (quinze) minutos, ao seu primeiro subscritor e, caso presente, ao Presidente ou ao membro do Conselho de Administração que se pretenda destituir. § 4º Será considerada aprovada a moção de censura por metade mais 1 (um) dos votos dos presentes à Assembléia Geral, em votação nominal e pública. § 5º Caso aprovada moção de censura, haverá imediata e automática destituição, procedendo-se, na mesma Assembléia, à eleição para completar o período remanescente de mandato. § 6º Na hipótese de não se viabilizar a eleição, será designado Presidente ou membro do Conselho de Administração pro tempore por metade mais 1 (um) dos votos presentes. O Presidente ou membro do Conselho de Administração pro tempore exercerá as suas funções até a próxima Assembléia Geral, a se realizar entre 20 (vinte) e 40 (quarenta) dias. § 7º Rejeitada moção de censura, nenhuma outra poderá ser apreciada na mesma assembléia e nos 180 (cento e oitenta) dias seguintes.
Seção V Das atas
CLÁUSULA 23ª (Do registro). Nas atas da Assembléia Geral serão registradas: I – por meio de lista de presença, todos os entes federativos representados na Assembléia Geral, indicando o nome do representante e o horário de seu comparecimento; II – de forma resumida, todas as intervenções orais e, como anexo, todos os documentos que tenham sido entregues ou apresentados na reunião da Assembléia Geral; III – a íntegra de cada uma das propostas votadas na Assembléia Geral e a indicação expressa e nominal de como cada representante nela votou, bem como a proclamação de resultados. § 1º Somente se reconhecerá sigilo de documentos e declarações efetuadas na Assembléia Geral mediante decisão na qual se indique expressamente os motivos do sigilo. A decisão será tomada pela metade mais 1 (um) dos votos dos presentes e a ata deverá indicar expressa e nominalmente os representantes que votaram a favor e contra o sigilo. § 2º A ata será rubricada em todas as suas folhas, inclusive de anexos, por aquele que a lavrou e por quem presidiu o término dos trabalhos da Assembléia Geral. CLÁUSULA 24a. (Da publicação). Sob pena de ineficácia das decisões, a íntegra da ata da Assembléia Geral será, em até 10 (dez) dias, afixada na sede do Consórcio e publicada no sítio que o Consórcio mantiver na internet por pelo menos dois anos. Parágrafo único. Cópia autenticada da ata será fornecida: I - mediante o pagamento das despesas de reprodução, para qualquer do povo, independentemente da demonstração de seu interesse; II – de forma gratuita, no caso de solicitação de qualquer órgão ou entidade, inclusive conselho, que integre a Administração de consorciado.
CAPÍTULO IV DA PRESIDÊNCIA
CLÁUSULA 25ª (Da competência). Sem prejuízo do que prever os Estatutos do Consórcio, incumbe ao Presidente:
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I – ser o representante legal do Consórcio; II – como ordenador das despesas do Consórcio, responsabilizar-se pela sua prestação de contas; III – indicar, para apreciação da Assembléia Geral, nome para ocupar o emprego público de Secretário Executivo; IV - nomear e exonerar o Secretário Executivo; V - exercer as competências não atribuídas a outro órgão por este instrumento ou pelos estatutos. § 1º Com exceção das competências previstas nos incisos I, III e IV, todas as demais poderão ser delegadas ao Secretário Executivo. § 2º Os estatutos disciplinarão sobre o exercício: I - interino das funções da Presidência, inclusive para evitar inelegibilidade; II - em substituição ou em sucessão nos casos em que o Presidente não mais exercer a Chefia do Poder Executivo de consorciado.
CAPÍTULO V DA SECRETARIA EXECUTIVA
CLÁUSULA 26ª (Da nomeação). Fica criado o emprego público em comissão de Secretário Executivo, com vencimentos constantes da tabela do Anexo 1.
§ 1º O emprego público em comissão de Secretário Executivo será provido mediante indicação do Presidente do Consórcio, homologado pela Assembléia Geral, entre pessoas que satisfaçam os seguintes requisitos: I – inquestionável idoneidade moral; II – formação de nível superior. § 2º Caso seja servidor do Consórcio ou de ente consorciado, o Secretário Executivo será automaticamente afastado de suas funções originais. § 3º O ocupante do emprego público de Secretário Executivo estará sob regime de dedicação exclusiva, somente podendo exercer outra atividade remunerada nas hipóteses previstas nos estatutos. § 4º O Secretário Executivo poderá ser exonerado ad nutum por ato do Presidente. CLÁUSULA 27ª (Das competências). Além das competências previstas nos estatutos, compete ao Secretário Executivo: I – quando convocado, comparecer às reuniões de órgãos colegiados do Consórcio; II – secretariar as reuniões da Assembléia Geral do Consórcio; III – movimentar as contas bancárias do Consórcio em conjunto com o Presidente ou com outra pessoa designada pelos estatutos, bem como elaborar os boletins diários de caixa e de bancos; IV – submeter ao presidente, e a outros órgãos designados pelos estatutos, as propostas de plano plurianual e de orçamento anual do Consórcio; V – praticar todos os atos necessários à execução da receita e da despesa; VI – exercer a gestão patrimonial; VII – zelar por todos os documentos e informações produzidos pelo Consórcio, providenciando a sua adequada guarda e arquivo; VIII – praticar atos relativos à área de recursos humanos e administração de pessoal, cumprindo e se responsabilizando pela observância dos preceitos da legislação trabalhista e previdenciária; IX – fornecer as informações necessárias para que sejam consolidadas, nas contas dos entes consorciados, todas as despesas realizadas com os recursos entregues em virtude de contrato de rateio, de forma que possam ser contabilizadas nas contas de cada ente da federação na conformidade dos elementos econômicos e das atividades ou projetos atendidos;
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X – promover a publicação de atos e contratos do Consórcio, quando essa providência for prevista em Lei, neste instrumento ou nos estatutos, respondendo civil, administrativa e criminalmente pela omissão dessa providência. § 1º Além das atribuições previstas no caput, o Secretário Executivo poderá exercer, por delegação, atribuições de competência do Presidente do Consórcio. § 2º A delegação prevista no § 1º dependerá de ato escrito e publicado no sítio que o Consórcio mantiver na internet, devendo tal publicação ocorrer entre a sua data de início de vigência e até 1 (um) ano após a data de término da delegação.
CAPÍTULO VI DO CONSELHO CONSULTIVO
CLÁUSULA 28ª (Da natureza e atribuições). O Conselho Consultivo é órgão permanente, de natureza colegiada, com as atribuições de opinar sobre as matérias constantes dos incisos V a VII da Cláusula 20ª. PARÁGRAFO ÚNICO. Os estatutos poderão prever outras atribuições ao Conselho Consultivo. CLÁUSULA 29ª (Da composição). Os estatutos disporão sobre a composição do Conselho Consultivo, bem como a forma da escolha de seus integrantes, assegurada a participação exclusiva de representantes da sociedade civil, a qual deverá contemplar, pelo menos, os seguintes segmentos sociais: I – movimentos sociais, populares e de moradores, inclusive de vilas e povoados; II – trabalhadores, por suas entidades sindicais; III – empresários, por suas entidades classistas; IV – entidades profissionais, acadêmicas e de pesquisa; V – organizações não governamentais. PARÁGRAFO ÚNICO. Nos termos dos estatutos, a participação nas reuniões do Conselho Consultivo poderá ser remunerada
TÍTULO III DA GESTÃO ADMINISTRATIVA DO CONSÓRCIO
CAPÍTULO I DOS AGENTES PÚBLICOS
Seção I Disposições gerais
CLÁUSULA 30ª (Do exercício de funções remuneradas). Somente serão remunerados pelo Consórcio, para nele exercer funções, os contratados para ocupar algum dos empregos públicos previstos no Anexo 1 deste instrumento. § 1º Nos termos dos estatutos, os empregados públicos do Consórcio ou servidores a ele cedidos, excetuado o Secretário Executivo, no exercício de funções que sejam consideradas de chefia, direção ou assessoramento superior poderão ser gratificados até a razão de 30% (trinta por cento) de sua remuneração total, proibindo-se o cômputo da gratificação para o cálculo de quaisquer parcelas remuneratórias, salvo férias e décimo-terceiro salário. § 2º A atividade da Presidência e a de membro do Conselho de Administração, bem
como a participação dos representantes dos entes consorciados na Assembléia Geral e em outras atividades do Consórcio não será remunerada, sendo
considerado trabalho público relevante. Seção II
Dos empregos públicos CLÁUSULA 31ª (Do regime jurídico). Os servidores do Consórcio são regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT.
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§ 1º Regulamento específico deliberará sobre a descrição das funções, lotação, jornada de trabalho e denominação de seus empregos públicos. § 2º Os empregados do Consórcio não poderão ser cedidos, inclusive aos consorciados, salvo no caso de exercício de função eletiva. CLÁUSULA 32ª (Do quadro próprio de pessoal). O quadro próprio de pessoal do Consórcio será de até 52 (cinqüenta e dois) empregados, mediante provimento dos empregos públicos constantes do Anexo 1 deste instrumento. § 1º Com exceção do cargo de Secretário Executivo, técnico de nível superior de livre provimento em comissão, os demais empregos do Consórcio serão providos mediante concurso público de provas ou de provas e títulos. § 2º A remuneração dos empregos públicos é a definida no Anexo 1 deste instrumento, até o limite fixado no orçamento anual do Consórcio, sendo que poderá se conceder revisão anual. CLÁUSULA 33ª (Do concurso público). Os editais de concurso público deverão ser: I - subscritos pelo Presidente; II – atender os critérios previstos nos estatutos. PARÁGRAFO ÚNICO. Sob pena de nulidade, os editais de concurso público deverão ter sua íntegra divulgada por meio do sítio que o Consórcio manter na internet, bem como ter sua divulgação por meio de extrato publicado na imprensa oficial do Estado da Bahia.
Seção III Das contratações temporárias
CLÁUSULA 34ª (Hipótese de contratação por tempo determinado). Somente admitir-se-á contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público na hipótese de preenchimento de emprego público vago, até o seu provimento efetivo por meio de concurso público. PARÁGRAFO ÚNICO. Os contratados temporariamente exercerão as funções do emprego público vago e perceberão a remuneração para ele prevista. CLÁUSULA 35ª (Da condição de validade e do prazo máximo de contratação). As contratações temporárias serão automaticamente extintas após 180 dias caso não haja o início de inscrições de concurso público para preenchimento efetivo do emprego público. § 1º As contratações temporárias terão prazo de até 1 (um) ano. § 2º O prazo de contratação poderá ser prorrogado até atingir o prazo máximo de 2 (dois) anos, contados a partir da contratação inicial. § 3º Não se admitirá prorrogação quando houver resultado definitivo de concurso público destinado a prover o emprego público.
CAPÍTULO II DOS CONTRATOS
Seção I Do procedimento de contratação
CLÁUSULA 36ª (Das aquisições de bens e serviços comuns). Para aquisição de bens e serviços comuns será obrigatório o uso da modalidade pregão, nos termos da Lei nº. 10.520, de 17 de julho de 2002, e do regulamento previsto no Decreto nº. 5.450, de 31 de maio de 2005, sendo utilizada preferencialmente a sua forma eletrônica. PARÁGRAFO ÚNICO. A inviabilidade da utilização do pregão na forma eletrônica deverá ser devidamente justificada pelo Secretário Executivo mediante decisão publicada.
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CLÁUSULA 37ª (Das contratações diretas por ínfimo valor e das licitações). Os estatutos disciplinarão as contratações diretas fundamentadas no disposto nos incisos I e II do caput, e no parágrafo único, do art. 24, da Lei nº. 8.666, de 21 de junho de 1993, bem como as licitações nas modalidades convite e tomada de preços, fixando-lhes procedimento e alçadas de responsabilidade no âmbito da organização administrativa do Consórcio.
Seção II Dos contratos
CLÁUSULA 38ª (Da publicidade). Todos os contratos de valor superior a R$ 50.000,00 (cinqüenta mil reais) terão a sua íntegra publicada no sítio do Consórcio na internet por pelo menos dois anos. CLÁUSULA 39ª (Da execução do contrato). Qualquer cidadão, independentemente de demonstração de interesse, tem o direito de ter acesso aos documentos sobre a execução e pagamento de contratos celebrados pelo Consórcio. PARÁGRAFO ÚNICO. Todos os pagamentos superiores a R$ 10.000,00 (dez mil reais) serão publicados no sítio do Consórcio na internet por pelo menos dois anos e, no caso de obras, da publicação constará o laudo de medição e o nome do responsável por sua conferência.
CAPÍTULO III DA DELEGAÇÃO DA PRESTAÇÃO
DE SERVIÇOS PÚBLICOS CLÁUSULA 40ª (Dos contratos de delegação da prestação de serviços públicos). Ao Consórcio somente é permitido comparecer a: I - contrato de programa para: a) na condição de contratado, prestar serviços públicos por meios próprios ou sob sua gestão administrativa ou contratual, tendo como contratante ente da Federação consorciado; b) na condição de contratante, delegar a prestação de serviços públicos pertinentes, ou de atividades deles integrantes, a órgão ou entidade de ente consorciado; II – contrato de concessão, após prévia licitação, para delegar a prestação de serviços públicos a ele entregue sob regime de gestão associada, ou de atividade deles integrante. PARÁGRAFO ÚNICO. Os estatutos disporão sobre os contratos mencionados no caput, podendo prever outros requisitos e condições a serem observados em sua contratação e execução.
TÍTULO IV DA GESTÃO ECONÔMICA E FINANCEIRA
CAPÍTULO I DISPOSIÇÕES GERAIS
CLÁUSULA 41ª (Do regime da atividade financeira). A execução das receitas e das despesas do Consórcio obedecerá às normas de direito financeiro aplicáveis às entidades públicas. PARÁGRAFO ÚNICO. Todas as demonstrações financeiras serão publicadas no sítio que o Consórcio mantiver na internet. CLÁUSULA 42ª (Das relações financeiras entre consorciados e o Consórcio). A administração direta ou indireta de ente da Federação consorciado somente entregará recursos ao Consórcio quando houver: I – contratado o Consórcio para a prestação de serviços, execução de obras ou fornecimento de bens, respeitados os valores de mercado; II – contrato de rateio.
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CLÁUSULA 43ª (Da responsabilidade subsidiária). Os entes consorciados respondem somente de forma subsidiária pelas obrigações do Consórcio. CLÁUSULA 44ª (Da fiscalização). O Consórcio estará sujeito à fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo representante legal do Consórcio, inclusive quanto à legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e renúncia de receitas, sem prejuízo do controle externo a ser exercido em razão de cada um dos contratos que os entes da federação consorciados vierem a celebrar com o Consórcio.
CAPÍTULO II DA CONTABILIDADE
CLÁUSULA 45ª (Da segregação contábil). No que se refere aos serviços prestados em regime de gestão associada, a contabilidade do Consórcio deverá permitir que se reconheça a gestão econômica e financeira de cada serviço em relação a cada um de seus titulares. PARÁGRAFO ÚNICO. Anualmente deverá ser apresentado demonstrativo que indique: I – o investido e arrecadado em cada serviço, inclusive os valores de eventuais subsídios cruzados; II – a situação patrimonial, especialmente a parcela de valor dos bens vinculados aos serviços que tenha sido amortizada pelas receitas emergentes da prestação de serviços.
CAPÍTULO III DOS CONVÊNIOS
CLÁUSULA 46ª (Dos convênios para receber recursos). Com o objetivo de receber recursos, o Consórcio fica autorizado a celebrar convênios com entidades governamentais ou privadas, nacionais ou estrangeiras, exceto com entes consorciados ou com entidades a eles vinculadas. CLÁUSULA 47ª (Da interveniência). Fica o Consórcio autorizado a comparecer como interveniente em convênios celebrados por entes consorciados e terceiros, a fim de receber ou aplicar recursos.
TÍTULO V DA SAÍDA DO CONSORCIADO
CAPÍTULO I DO RECESSO
CLÁUSULA 48ª (Do recesso). A retirada de membro do Consórcio dependerá de ato formal de seu representante na Assembléia Geral. § 1º O recesso não prejudicará as obrigações já constituídas entre o consorciado que se retira e o Consórcio. § 2º Os bens destinados ao Consórcio pelo consorciado que se retira não serão revertidos ou retrocedidos, excetuadas as hipóteses de previsão contratual ou de decisão da Assembléia Geral.
CAPÍTULO II DA EXCLUSÃO
CLÁUSULA 49ª (Das hipóteses de exclusão). São hipóteses de exclusão de consorciado: I – a não inclusão, pelo ente consorciado, em sua lei orçamentária ou em créditos adicionais, de dotações suficientes para suportar as despesas assumidas por meio de contrato de rateio;
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II – o não cumprimento por parte de ente da Federação consorciado de condição necessária para que o Consórcio receba recursos onerosos ou transferência voluntária; III – a subscrição de Protocolo de Intenções para constituição de outro Consórcio com finalidades iguais ou, a juízo da maioria da Assembléia Geral, assemelhadas ou incompatíveis; IV – a existência de motivos graves, reconhecidos em deliberação fundamentada, pela maioria absoluta dos presentes à Assembléia Geral. § 1º A exclusão prevista nos incisos I e II do caput somente ocorrerá após prévia suspensão, o período em que o consorciado poderá se reabilitar e não será considerado ente consorciado. § 2º Os estatutos poderão prever prazo de suspensão e outras hipóteses de exclusão. CLÁUSULA 50ª (Do procedimento). Os estatutos estabelecerão o procedimento administrativo para a aplicação da pena de exclusão, respeitado o direito à ampla defesa e ao contraditório. § 1º A aplicação da pena de exclusão dar-se-á por meio de decisão da Assembléia Geral, exigido o mínimo de 2/3 (dois terços) dos votos. § 2º Nos casos omissos, e subsidiariamente, será aplicado o procedimento previsto pela Lei nº. 9.784, de 29 de janeiro de 1999. § 3º Da decisão do órgão que decretar a exclusão caberá recurso de reconsideração dirigido à Assembléia Geral, o qual não terá efeito suspensivo.
CAPÍTULO III DA EXTINÇÃO DO CONSÓRCIO
CAPÍTULO III DA ALTERAÇÃO E DA EXTINÇÃO DO CONTRATO DE CONSÓRCIO PÚBLICO
CLÁUSULA 51ª (Da extinção). A extinção do contrato de Consórcio dependerá de instrumento aprovado pela Assembléia Geral, ratificado mediante lei por todos os consorciados. § 1º Os bens, direitos, encargos e obrigações decorrentes da gestão associada de serviços públicos serão atribuídos aos titulares dos respectivos serviços. § 2º Até que haja decisão que indique os responsáveis por cada obrigação, os consorciados responderão, solidariamente, pelas obrigações remanescentes, garantido o direito de regresso em face dos entes beneficiados ou dos que deram causa à obrigação. § 3º Com a extinção, o pessoal cedido ao Consórcio retornará aos seus órgãos de origem e os empregados públicos do Consórcio terão seus contratos de trabalho automaticamente rescindidos.
TÍTULO VI DAS DISPOSIÇÕES FINAIS
CAPÍTULO I DAS DISPOSIÇÕES GERAIS
CLÁUSULA 52ª (Do regime jurídico). O Consórcio será regido pelo disposto na Lei Federal nº. 11.107, de 6 de abril de 2005; Decreto Federal nº. 6.017, de 17 de janeiro de 2007; e, no que tais diplomas foram omissos, pela legislação que rege as associações civis. CLÁUSULA 53ª (Da interpretação). A interpretação do disposto neste Contrato deverá ser compatível com o exposto em seu Preâmbulo, bem como, aos seguintes princípios:
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I – respeito à autonomia dos entes federativos consorciados, pelo que o ingresso ou retirada do Consórcio depende apenas da vontade de cada ente federativo sendo vedado que lhe sejam oferecidos incentivos para o ingresso; II – solidariedade, em razão da qual os entes consorciados se comprometem a não praticar qualquer ato, comissivo ou omissivo, que venha a prejudicar a boa implementação de qualquer dos objetivos do Consórcio; III – eletividade de todos os órgãos dirigentes do Consórcio; IV – transparência, pelo que não se poderá negar que o Poder Executivo ou Legislativo de ente federativo consorciado tenha o acesso a qualquer reunião ou documento do Consórcio; V – eficiência, o que exigirá que todas as decisões do Consórcio tenham explícita e prévia fundamentação técnica que demonstrem sua viabilidade e economicidade. CLÁUSULA 54ª (Da exigibilidade). Quando adimplente com suas obrigações, qualquer ente consorciado é parte legítima para exigir o pleno cumprimento das cláusulas previstas neste contrato. CLÁUSULA 55ª (Da correção). Mediante aplicação de índices oficiais, poderão ser corrigidos monetariamente os valores previstos neste instrumento, na forma que dispuser os estatutos.
CAPÍTULO II DAS DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS
Seção IV Da elaboração dos Estatutos
CLÁUSULA 56ª (Da Assembléia Estatuinte). Atendido o disposto no caput da Cláusula 2ª, por meio de edital subscrito por, pelo menos, 10% (dez por cento) Municípios consorciados, será convocada a Assembléia Geral para a elaboração dos Estatutos do Consórcio. § 1º A Assembléia Geral, por maioria simples, elegerá o Presidente e o Secretário da Assembléia e, ato contínuo, aprovará resolução que estabeleça: I – o texto do projeto de estatutos que norteará os trabalhos; II – o prazo para apresentação de emendas e de destaques para votação em separado; III – o número de votos necessários para aprovação de emendas ao projeto de estatutos. § 2º Sempre que recomendar o adiantado da hora, os trabalhos serão suspensos para recomeçarem em dia, horário e local anunciados antes do término da sessão. § 3º Da nova sessão poderão comparecer os entes que tenham faltado à sessão anterior, bem como os que, no interregno entre uma e outra sessão, tenham também ratificado o Protocolo de Intenções. § 4º Os estatutos preverão as formalidades e quorum para a alteração de seus dispositivos. § 5o Os Estatutos do Consórcio entrarão em vigor após publicação no Diário Oficial do Estado da Bahia. CLÁUSULA 77ª O primeiro Presidente terá mandato até o dia 31 de dezembro de 2010.
CAPÍTULO III DO FORO
CLÁUSULA 78ª (Do foro). Para dirimir eventuais controvérsias deste instrumento, fica eleito o foro da Comarca de Feira de Santana ou, no caso de o Estado da Bahia ser consorciado, o Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, nos termos do art. 123, I, "j", da Constituição do Estado da Bahia.
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Feira de Santana, 02 de dezembro de 2009.
JAQUES WAGNER Governador do Estado da Bahia DERIVALDO PINTO CERQUEIRA Prefeito do Município de IRARÁ TARCIZIO SUZART PIMENTA JÚNIOR Prefeito do Município de FEIRA DE SANTANA DIEGO HENRIQUE S C MARTINS Prefeito do Município de CORAÇÃO DE MARIA ROGERIO DOS SANTOS COSTA Prefeito do Município de SANTO ESTEVÃO EDVALDO DE SOUSA SANTOS Prefeito do Município de CONCEIÇÃO DA FEIRA JORGE FLAMARION RAMOS DE SOUZA Prefeito do Município de TANQUINHO ANTONIO CARLOS PAIM CARDOSO Prefeito do Município de AMÉLIA RODRIGUES TÂNIA MARLI RIBEIRO YOSHIDA Prefeita do Município de CONCEIÇÃO DO JACUÍPE
ANTONIO VALENTE BARBOSA Prefeito do Município de TEODORO SAMPAIO FRANCISCO HELIO DE SOUZA
Prefeito do Município de TERRA
NOVA
MAURO SELMO OLIVEIRA VIEIRA Prefeito do Município de ANGÜERA JAILSON COSTA DOS SANTOS Prefeito do Município de SANTA BÁRBARA MARIA ANGÉLICA LOPES CARVALHO Prefeita do Município de ANTONIO CARDOSO ADAILTON NUNES DE SOUZA LEAO Prefeito do Município de ÁGUA FRIA JUAREZ ALMEIDA TAVARES Prefeito do Município de SANTANÓPOLIS ANTÔNIO DESSA CARDOZO Prefeito do Município de SÃO GONÇALO DOS CAMPOS AILTON SOUZA SILVA Prefeito do Município de IPECAETÁ
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ANEXO C – Leis municipais de aprovação para constituição do CDSTPS
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ANEXO D – Estatuto do CDSTPS
ESTATUTO DO CONSÓRCIO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO
TERRITÓRIO PORTAL DO SERTÃO – CDSTPS TÍTULO I
DO CONSÓRCIO E DOS CONSORCIADOS CAPÍTULO I DO CDSTPS
Art. 1º. O CONSÓRCIO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO TERRITÓRIO PORTAL DO SERTÃO – CDSTPS é autarquia interfederativa, pessoa jurídica de direito público interno, integrante da Administração Indireta de cada ente federativo que o compõe. § 1º. A sede do Consórcio é no Município e Comarca de Feira de Santana, Estado da Bahia, podendo haver o desenvolvimento de atividades em escritórios, laboratórios ou unidades localizadas em outros Municípios. § 2º. A Assembléia Geral do Consórcio, mediante decisão de 3/5 (três quintos) dos Consorciados, poderá alterar a sede. § 3º. O Consórcio terá duração por prazo indeterminado.
CAPÍTULO II DO OBJETO E DO ÂMBITO DE APLICAÇÃO DO ESTATUTO
Art. 2º. O presente estatuto disciplina o CDSTPS de forma a complementar e regulamentar o estabelecido no Contrato de Consórcio Público, resultante da ratificação, por lei, do Protocolo de Intenções.
CAPÍTULO III DA CONDIÇÃO DE CONSORCIADO
Art. 3º. Não há, entre Consorciados, direitos e obrigações recíprocas. Art. 4º. Os Consorciados não são titulares de quota ou fração ideal do patrimônio do Consórcio, sendo inválidos quaisquer negócios jurídicos que o tenham por objeto.
CAPÍTULO III DO RECESSO E DA EXCLUSÃO
Seção I Do Recesso
Art. 5º. Os Consorciados poderão se retirar do Consórcio mediante declaração escrita, subscrita por seu representante na Assembléia Geral, lavrada nos seguintes termos: ―Eu, (nome), (cargo que ocupa no ente federativo) e representante do (nome do ente federativo), pessoa jurídica de direito público inscrita no CNPJ sob o n.º (número), tendo em vista o autorizado pela Lei n.º (número de Lei) de (data da lei), especialmente editada pelo Poder Legislativo do (nome do ente federativo) para o presente fim, declaro de forma expressa e irrevogável que o (nome do ente) se retira do CONSÓRCIO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO TERRITÓRIO DO PORTAL DO SERTÃO – CDSTPS, comprometendo-se a honrar com todas as obrigações constituídas até esta Data, mesmo as ainda não líquidadas. Declaro, ainda, que referidas obrigações serão cumpridas em seu prazo de vencimento ou, no caso de obrigações não exigíveis, em trinta dias de sua apresentação, sob pena de pagamento de multa de 10% (dez por cento) de seu valor corrigido e, ainda, de juros de mora à razão de 0,33% (trinta e três centésimos por cento) ao dia.‖
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Art. 6º. A retirada do ente da federação do Consórcio somente produzirá efeitos a partir do primeiro dia útil do mês seguinte à data de realização da Assembléia Geral em que for apresentada.
Seção II Da exclusão Subseção I
Das hipóteses de exclusão Art. 7°. Além das previstas no Contrato de Consórcio Público, são hipóteses de aplicação da pena de exclusão do Consórcio: I - atraso injustificado e superior a 60 (cento e vinte dias) no cumprimento das obrigações financeiras com o Consórcio; II - a desobediência à norma dos estatutos ou ao deliberado na Assembléia Geral. § 1°. Somente se configurará o atraso mencionado no inciso I do caput após o ente Consorciado ser notificado para efetuar o pagamento do devido, assegurado o prazo mínimo de quinze dias úteis para o pagamento. § 2°. A notificação mencionada no § 1º deste artigo poderá se efetuar por correspondência ou mediante publicação com destaque no sítio que o Consórcio manterá na internet. § 3º. A exclusão prevista no caput deste artigo somente ocorrerá após prévia suspensão.
Subseção II Do procedimento de exclusão
Art. 8º. O procedimento de exclusão será instaurado mediante portaria do Presidente do Consórcio, de onde conste: I – a descrição da conduta que se considera praticada, com as circunstâncias de quando, quem e de que forma foi praticada; II — as penas a que está sujeito o infrator, caso confirmados os fatos; III – os documentos e outros meios de prova, mediante os quais se considera razoável a instauração do procedimento administrativo. Art. 9°. O acusado será notificado a oferecer defesa prévia em 15 (quinze) dias úteis, sendo-lhe fornecida cópia da portaria de instauração do procedimento, bem como franqueado o acesso, por si ou seu advogado, aos autos, inclusive mediante carga. Parágrafo Único. Não são considerados dias úteis, para os fins deste artigo, o período de 20 de dezembro a 19 de janeiro. Art. 10. A notificação será realizada pessoalmente ou mediante correspondência com aviso de recebimento. Art. 11. O prazo para a defesa contar-se-á a partir do dia útil que se seguir à juntada, aos autos, da cópia da notificação devidamente assinada pelo acusado ou, então, do aviso de recebimento da notificação. Art. 12. Mediante requerimento do interessado, devidamente motivado, poderá o Presidente estender o prazo para defesa em até mais 15 (quinze) dias úteis. Art. 13. Havendo dificuldade para a notificação do acusado, será esta considerada válida mediante publicação com destaque no sítio que o Consórcio manterá na internet. Parágrafo único. A publicação mencionada no caput deste artigo produzirá seus efeitos após quinze dias, contando-se o prazo para a defesa a partir do primeiro dia útil seguinte aos referidos quinze dias.
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Art. 14. A apreciação da defesa e de eventual instrução caberá ao Presidente do Consórcio, ou à Comissão que tenha sido por ele nomeada na própria portaria de instauração do procedimento. Art. 15. A fase de apuração do procedimento disciplinar será concluída com relatório que deverá indicar se o acusado é inocente ou culpado de cada uma das imputações e, reconhecida culpa, quais as penas consideradas cabíveis. Parágrafo Único. No caso de o relatório mencionado no caput ter sido elaborado por Comissão, somente produzirá efeitos mediante a sua homologação pelo Presidente do Consórcio. Art. 16. Tendo em vista as circunstâncias do caso, a Assembléia Geral poderá aplicar as penas de multa, limitada a R$ 50.000,00 (cinqüenta mil reais) e de suspensão até cento e oitenta dias, fixadas de forma proporcional à gravidade da infração. § 1°. Durante o período de suspensão o infrator poderá se reabilitar. § 2°. As penas de multa e de suspensão poderão ser aplicadas cumulativamente. Art. 17. A pena de multa ou de suspensão poderá ser cumulada com a de exclusão mediante aprovação de 3/5 (três quintos) dos Consorciados. Art. 18. O julgamento perante a Assembléia Geral terá o seguinte procedimento, no qual realizar-se-ão simultaneamente duas votações: I - leitura da Portaria de instauração do procedimento, das alegações finais da defesa e do relatório final; II — manifestação do Presidente do Consórcio e da defesa do acusado, fixadas em quinze minutos cada uma; III - julgamento, decidindo se o acusado é culpado ou inocente de cada uma das imputações, bem como se aplicável pena de multa e de suspensão, mediante votação secreta; IV — julgamento sobre a aplicação ou não da pena de exclusão, mediante votação secreta e em urna separada; V - apuração dos votos sobre a inocência ou culpa, bem como de aplicação das penas de multa e suspensão, considerando-se vitorioso o veredicto que obtiver maioria simples; VI — vitorioso o veredicto de inocência de todas as acusações, o procedimento será encerrado, com a imediata destruição de todas as cédulas da segunda urna; caso seja vitorioso o veredicto de culpa, serão tidas como mantidas as penas de multa e de suspensão fixadas em face da acusação considerada procedente, iniciando-se incontinenti a apuração dos votos da segunda urna; VII — apurados os votos da segunda urna, somente admitir-se-á o veredicto de exclusão mediante voto de 3/5 (três quintos) dos Consorciados. VIII - adotada a pena de exclusão, iniciará imediatamente os seus efeitos, não tendo mais o ente federativo direito a voto na Assembléia Geral. Parágrafo Único. O Presidente do Consórcio presidirá o julgamento e votará, dada a exigência de quorum qualificado. Art. 19. Das decisões que impuserem sanções caberá o recurso de reconsideração à Assembléia Geral. § 1°. O recurso de reconsideração deverá ser interposto no prazo de 15 (quinze) dias, contados do dia útil seguinte ao de publicação da decisão na imprensa oficial. § 2°. O recurso de reconsideração não terá efeito suspensivo. § 3°. Protocolizado o recurso, constará ele do primeiro item de pauta da próxima Assembléia Geral e se processará nos termos previstos nos incisos II a VII do Art. 18 deste estatuto.
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Art. 20. Nos casos omissos, e subsidiariamente, será aplicado o procedimento previsto pela Lei Federal n°. 9.784, de 29 de janeiro de 1999.
Seção III Da admissão
Art. 21. O ente da Federação que pretenda integrar o CDSTPS, e cujo nome não tenha constado no Protocolo de Intenções, somente poderá fazê-lo mediante alteração no Contrato de Consórcio Público, aprovada pela Assembléia Geral e ratificada, mediante lei, por cada um dos Consorciados.
TÍTULO II DA ASSEMBLÉIA GERAL
CAPITULO I DA CONVOCAÇÃO
Art. 22. A Assembléia Geral será convocada pelo Presidente do Consórcio ou por um terço (1/3) dos Consorciados. Art. 23. As Assembléias Ordinárias serão convocadas mediante edital publicado no quadro de avisos da sede do Consórcio e, com destaque, no sítio que o Consórcio manterá na internet, dele devendo constar: I - os nomes daqueles que convocaram a Assembléia; II - o local, o horário e a data da Assembléia; III - a pauta da Assembléia; IV - no caso de apreciação de contas ou relatórios, deverá ser disponibilizado o seu texto integral através do sítio que o Consórcio manterá na internet; § 1°. As Assembléias Ordinárias realizar-se-ão nos meses de março e setembro, devendo ser convocadas com a antecedência mínima de 15 dias. § 2°. O edital de convocação da Assembléia deverá permanecer publicado no Quadro de Avisos e na internet até a data de realização da Assembléia. Art. 24. As Assembléias Extraordinárias serão convocadas mediante edital publicado no Quadro de Avisos da sede do Consórcio e, com destaque, no sítio que o Consórcio manterá na internet, bem como por meio de notificação escrita dirigida a cada um dos Consorciados. § 1°. O aviso mencionado no caput deverá estar publicado pelo menos 72 (setenta e duas) horas antes da realização da Assembléia Extraordinária. § 2°. A Assembléia Extraordinária será tida por regularmente convocada mediante a comprovação de que, em até 24 (vinte quatro) horas de sua realização foram notificados representantes legais de pelo menos 1/3 (um terço) dos entes Consorciados. § 3°. Não atendido o previsto nos § 1° e 2° deste artigo, os atos da Assembléia serão tidos por nulos, salvo se a ela comparecer em representantes de, pelo menos, metade dos Consorciados.
CAPÍTULO II DO QUÓRUM DE INSTALAÇÃO
Art. 25. A Assembléia Geral instalar-se-á com a presença de, pelo menos, 2/5 (dois quintos) dos entes Consorciados, porém seus trabalhos ficarão restritos às discussões até que se alcance o quorum para deliberação.
CAPÍTULO III DO QUÓRUM DE DELIBERAÇÃO
Art. 26. A Assembléia Geral somente deliberará mediante a presença de mais da metade dos Consorciados, salvo nas seguintes matérias, em relação às quais o quorum de deliberação é de 2/3 (dois terços): I - alteração dos estatutos;
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II – aceitar a cessão de servidores para o Consórcio, com ou sem ônus para a origem; III – aceitar as reservas e, bem como, a admissão como consorciado do ente da Federação que as apôs; IV - deliberar sobre a reversão ou retrocessão de bens para ente da Federação que tenha exercido o seu direito de recesso do Consórcio; Parágrafo único. O quorum para a Assembléia Geral deliberar sobre a nomeação de membros da Diretoria Executiva ou sobre a alteração da sede do Consórcio é de 3/5 (três quintos) dos Consorciados.
CAPÍTULO IV DAS DELIBERAÇÕES DA ASSEMBLÉIA GERAL
Art. 27. A Assembléia Geral deliberará mediante maioria simples de votos, considerando-se aprovada a proposta que obtiver número de votos superior à metade dos votos dos entes Consorciados presentes, salvo nas seguintes hipóteses: I - aceitar o recebimento de servidores que sejam cedidos com ônus para o Consórcio, que exigirá a aprovação de pelo menos 4/5 (quatro quintos) dos votos dos consorciados presentes; II – aceitar o recebimento de servidores que sejam cedidos sem ônus para o Consórcio, oportunidade que exigirá a aprovação de pelo menos 3/5 (três quintos) dos votos dos consorciados presentes; III – deliberar sobre a reversão ou retrocessão de bens para ente da Federação que tenha exercido o seu direito de recesso, que exigirá manifestação favorável de 2/3 (dois terços) dos Consorciados; IV - eleger o Presidente do Consórcio em primeiro escrutínio, ou aprovar moção de censura, que exigirá 2/3 (dois terços) dos votos dos entes Consorciados presentes. V - imposição de penalidades a Consorciado, ou mudança da sede do Consórcio, que exigirá 3/5 (três quintos) dos votos dos Consorciados. § 1º. Para o cômputo do número de votos considerar-se-ão os votos brancos e nulos, com exceção da hipótese do inciso IV, em que tais votos serão considerados como válidos. § 2°. As abstenções serão tidas como votos brancos.
CAPÍTULO V DAS DELIBERAÇÕES DE ALTERAÇÃO DE
DISPOSITIVO DOS ESTATUTOS Art. 28. Para a alteração de dispositivos dos estatutos exigir-se-á a apresentação de proposta subscrita por pelo menos 1/3 (um terço) dos Consorciados, a qual deverá acompanhar obrigatoriamente o edital de convocação da Assembléia Geral. Art. 29. Haverá uma votação para cada artigo a ser alterado; caso o artigo, além do caput, possua mais de três parágrafos, a votação dar-se-á também parágrafo por parágrafo. Art. 30. Não se iniciará a votação sem que o texto proposto seja lido em alto e bom som por aquele que preside a Assembléia e sem que seja franqueada cópia dele a cada um dos integrantes da Assembléia com direito a voto. Art. 31. Antes de cada votação assegurar-se-á o direito de que pelo menos um ente Consorciado que for contrário à proposta possa externar as razões de sua contrariedade por cinco minutos. Parágrafo Único. Havendo orador inscrito em favor da proposta de alteração, aquele que seja contrário à alteração terá o direito de falar por último.
CAPITULO VI DO REGIMENTO INTERNO
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Art. 32. As disposições sobre o funcionamento da Assembléia Geral poderão ser consolidadas e completadas por Regimento Interno que a própria Assembléia Geral venha a adotar.
TÍTULO III DO MANDATO, DA ELEIÇÃO E DA POSSE DA DIRETORIA EXECUTIVA
CAPÍTULO I DO MANDATO
Art. 33. O mandato da Diretoria Executiva é de dois anos, coincidindo sempre com os primeiros e segundos anos ou os terceiros e quartos anos dos mandatos de prefeito. Parágrafo único. O mandato iniciar-se-á no dia 1º de janeiro, e encerrar-se-á no dia 31 de dezembro do ano subseqüente. O atraso na posse não implicará a alteração na data de término do mandato, mas apenas na prorrogação pro tempore do mandato anterior.
CAPÍTULO II DA ELEIÇÃO E POSSE DO PRESIDENTE
Art. 34. O Presidente em exercício convocará, até o dia 10 de dezembro do ano de encerramento de seu mandato, a Assembléia para cerimônia pública de eleição e posse do Presidente. § 1º A convocação far-se-á por meio de edital publicado no quadro de avisos da sede do Consórcio e, com destaque, no sitio que o Consórcio mantiver na internet. § 2º A eleição e a posse far-se-ão no mesmo dia. Art. 35. Imediatamente após o encerramento da eleição, iniciar-se-á a cerimônia pública de posse, que obedecerá ao seguinte procedimento: I - manifestação de representantes dos entes federativos Consorciados que tenham antecipadamente se inscrito, podendo ser limitado pelo Presidente eleito o tempo e o número dessas manifestações; II — manifestação dos membros da Diretoria que encerra o mandato, caso presentes, limitada cada uma delas a cinco minutos; III - manifestação do Presidente que encerra o seu mandato; IV - ato formal de posse, em que será lavrado o respectivo termo, com a seguinte redação: ―Aos (data), nesta cidade de (local), eu, (nome), (cargo que ocupa no ente Consorciados), tomo posse como Presidente do CDSTPS, com mandato que se inicia nesta data e que se concluirá no dia 31 de dezembro de (data). Nos termos do deliberado em Assembléia Geral, nomeio como membros de minha Diretoria os (as) Srs. (Sras): (nome), (cargos que ocupam nos entes federativos Consorciados, ou no Consórcio, ou na Fundação Nacional de Saúde –Funasa ou em órgão ou entidade conveniada ao consórcio ou a informação de que foi aposentado no exercício de um de tais cargos) (nome dos entes federativos que representas no Consórcio). (assinatura do empossado). V - assinado o termo de posse, serão convocados os diretores nomeados, que o subscreverão, caso sua nomeação tenha sido homologada pela Assembléia Geral, após ter sido lançada a seguinte expressão: ―nesta mesma data, nós, os diretores nomeados pelo Presidente, tomamos posse - (assinaturas dos diretores empossados ao lado de seu nome grafado de forma legível); VI - empossados os diretores, será franqueado o acesso ao termo de posse aos presentes, para que o leiam e assinem, na qualidade de testemunhas;
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VII - lavrado o termo de posse, manifestar-se-á o Presidente eleito, encerrando a cerimônia pública. § 1º. Ninguém poderá se pronunciar ou praticar ato na cerimônia de posse por meio de procurador ou representante. § 2°. Caso ausente membro da Diretoria a ser empossada, este tomará posse perante o Presidente do Consórcio, aditando-se o termo de posse.
TÍTULO IV DA GESTÃO ADMINISTRATIVA
CAPÍTULO I DA SECRETARIA EXECUTIVA
Art. 36. Compõem a Secretaria Executiva o Presidente e o Secretário Executivo. Art. 37. A Secretaria Executiva reunir-se-á pelo menos uma vez por mês, sendo suas reuniões convocadas pelo Presidente. Art. 38. Compete à Secretaria Executiva: I - autorizar que o Consórcio ingresse em juízo, reservado ao Presidente a incumbência de, ad referendum da Secretaria, tomar as medidas que reputar urgentes; II — aprovar a proposta de orçamento anual, de créditos adicionais, de orçamento plurianual de investimentos, de instituição de fundo especial e de realização de operação de crédito, autorizando que seja qualquer dessas propostas apreciada pela Assembléia Geral; III - aprovar a proposta de fixação, revisão ou reajuste de tarifas e outros preços públicos, autorizando que seja enviada para emissão de parecer do Conselho de Regulação e de aprovação da Assembléia Geral; IV - aprovar as propostas de planos e regulamentos de saneamento ambiental, autorizando que sejam encaminhadas, para apreciação, ao Conselho de Regulação e à Assembléia Geral; V - aprovar proposta de cessão de servidores ao Consórcio, autorizando que seja apreciada pela Assembléia Geral; VI — autorizar a dispensa ou exoneração de empregados e de servidores temporários; VII – alterar, definitiva ou provisoriamente, o número de horas da jornada de trabalho dos empregados do Consórcio, ou dos servidores para ele cedidos; VIII - elaborar proposta de Regulamento Geral do Pessoal do CDSTPS, enviando-a para a apreciação da Assembléia Geral; IX - conceder, nos termos previstos no orçamento anual do Consórcio, revisão anual da remuneração de seus empregados; X - autorizar a instauração de procedimentos licitatórios relativos a contratos cujo valor estimado seja igual ou superior a RS 150.000,00 (cento e cinqüenta mil reais); XI - autorizar a instauração de licitação que não de tipo menor preço, nos termos de justificativa subscrita pelo Superintendente; XII — propor alterações ao presente estatuto ou resolver questões vinculadas à interpretação de seus dispositivos; XIII - julgar: a) impugnações a editais de concursos públicos; b) recursos referentes ao indeferimento de inscrição de concursos públicos ou à homologação de seus resultados; e) impugnações a editais ou outros atos convocatórios de licitação; c) recursos relativos à inabilitação, desclassificação homologação e adjudicação de licitações;
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e) recursos referentes ao indeferimento de registro cadastral, para fins de constar do cadastro de fornecedores; f) aplicação de penalidades a contratados ou a empregados o Consórcio; XIV – estabelecer, orientar e supervisionar todos e quaisquer procedimentos técnicos, administrativos e operacionais no âmbito do Consórcio, fornecendo, inclusive, subsídios para deliberações e ações do Consórcio. § 1°. Em face de decisões da Diretoria não cabe recurso à Assembléia Geral, porém esta última, ex officio, poderá debater, manter, extinguir ou modificar atos da Diretoria. § 2°. Os não membros da Secretaria somente poderão assistir ou participar de suas reuniões caso convidado pelo Presidente.
CAPÍTULO II DO PRESIDENTE
Art. 39. Além do previsto no Contrato de Consórcio Público e em outros dispositivos destes estatutos, incumbe ao Presidente: I — representar o Consórcio judicial e extrajudicialmente; II - ordenar as despesas do Consórcio e responsabilizar-se pela sua prestação de contas; III - convocar as reuniões da Secretaria Executiva; IV - nomear e contratar o Superintendente; V - movimentar as contas bancárias, em conjunto com o Superintendente; VI - celebrar acordos, contratos, convênios e outros ajustes; VII - exercer o poder disciplinar no âmbito do Consórcio, determinando a instauração de procedimentos e julgando-os, aplicando as penas que considerar cabíveis, com exceção da dispensa de empregados efetivos ou temporários, que dependerá de autorização da Diretoria; VIII – autorizar a instauração de procedimentos licitatórios relativos a contratos cujo valor estimado seja igual ou superior a R$ 75.000,00 (setenta e cinco mil reais) e inferior à R$ 150.000,00 (cento e cinqüenta mil reais); IX - homologar e adjudicar objeto de licitações cuja proposta seja igual ou superior a R$ 150.000,00 (cento e cinqüenta mil reais); X – homologar a cotação de preços de contratações diretas, por dispensa de licitação fundamentada no inciso 1 ou II do Art. 24 da Lei n° 8.666, de 1993, quando a proposta de menor preço for de valor superior a R$ 20.000,00 (vinte mil reais), XI - zelar pelos interesses do Consórcio, exercendo todas as competências que não tenham sido atribuídas a outro órgão do Consórcio pelos presentes estatutos ou pelo Contrato de Consórcio Público. § 1°. Com exceção das competências arroladas nos incisos II, III, IV, V, VIII, IX, X e XI do caput deste artigo, as competências do Presidente podem ter o seu exercício delegado ao Superintendente. § 2°. Por razões de urgência ou para permitir a celeridade na condução administrativa do Consórcio, o Secretário Executivo poderá praticar atos ad referendum do Presidente, inclusive relativos a matérias de que não cabe delegação. § 3°. Os atos mencionados no § 2° perderão a sua eficácia caso não ratificados em até 30 (trinta) dias úteis de sua emissão.
CAPÍTULO IV DO CONSELHO CONSULTIVO
Art. 40. Compete ao Conselho Consultivo opinar, de ofício, sobre os seguintes assuntos de interesse do Consórcio:
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I – as propostas e a aprovação do orçamento plurianual de investimentos, do programa anual de trabalho e do orçamento anual do Consórcio, bem como dos respectivos créditos adicionais, inclusive da previsão de aportes a serem cobertos por recursos advindos de contrato de rateio; II – a realização de operações de crédito; III – a alienação e a oneração de bens do Consórcio ou a oneração daqueles que, nos termos de contrato de programa, tenham sido outorgados os direitos de exploração ao Consórcio; IV a homologação, atendidos os requisitos previstos nos estatutos dos planos relativos à gestão do território, habitação, regularização fundiária, turismo, trânsito urbano e interurbano na área de atuação do consórcio, desenvolvimento rural; meio ambiente, cultura e de serviços públicos; V os regulamentos dos serviços públicos em regime de gestão associada; VI – as minutas de contratos de programa nas quais o Consórcio comparece como contratante ou como prestador delegado de serviço público; VII - a minuta de edital de licitação e de contrato para concessão de serviço ou obra pública; VIII – o reajuste e a revisão das tarifas e preços públicos; IX - o reajuste dos valores da taxa de coleta, remoção e destinação de resíduos sólidos urbanos, nos termos das leis municipais; e X – o monitoramento e a avaliação da execução dos planos dos serviços públicos. Art. 41. A forma e as condições da composição do Conselho Consultivo serão determinadas por resolução da Assembléia Geral. § 1º. Os membros do Conselho Consultivo serão designados para mandatos de dois anos em Assembléia Geral especialmente designada pela Secretaria Executiva.
CAPÍTULO V DA CÃMARA DE REGULAÇÃO
Seção I Da competência
Art. 42. Compete à Câmara de Regulação: I - deliberar sobre as propostas de Regulamento a ser submetidas à Assembléia Geral; II - emitir parecer sobre as propostas de revisão e de reajuste de tarifas; III -apurar e divulgar os indicadores de qualidade dos serviços e de sua adequada e eficiente prestação; IV -opinar sobre os mecanismos de acompanhamento, fiscalização e avaliação dos serviços, e procedimentos para recepção, apuração e solução de queixas e reclamações dos cidadãos e utentes dos serviços; V - emitir parecer sobre penalidades a que estarão sujeitos os utentes dos serviços; VI - promover ampla e periódica informação aos utentes de serviços, com precisas indicações sobre os seguintes aspectos: qualidade, receitas, custos, ocorrências operacionais relevantes e custos financeiros; VII - assegurar aos utentes dos serviços prévio conhecimento das penalidades a que estão sujeitos; § 1º. Sobre as queixas e reclamações dos utentes dos serviços, deve o Conselho de Regulação, ou o seu Presidente, se pronunciar em até 30 (trinta) dias, dando- lhes ciência, por escrito, da solução adotada. § 2°. São ineficazes as decisões da Assembléia Geral sobre as matérias mencionadas nos incisos deste artigo sem que haja a prévia manifestação do Conselho de Regulação.
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§ 3°. As informações mencionadas no inciso VIII serão também divulgadas no sítio que o Consórcio manterá na internet.
Seção II Da composição e do funcionamento
Art. 43. A Câmara de Regulação será composta pelos membros da Secretaria Executiva e por 3 (três) representantes dos utentes dos serviços. Parágrafo único. Os membros do Conselho de Regulação, quando realizarem viagens no interesse do Consórcio, farão jus ao recebimento de diárias, cujo valor será fixado em ato da Assembléia Geral. Art. 44. O Presidente do Conselho de Regulação será o mesmo membro eleito Presidente do Consórcio Público. Art. 45. As reuniões do Conselho de Regulação serão convocadas pelo Presidente do Conselho de Regulação ou por 5 (cinco) de seus membros. Art. 46. O Conselho de Regulação deliberará quando presentes ao menos 5/9 (cinco nonos) de seus membros. Art. 47. As decisões do Conselho de Regulação serão tomadas mediante mais da metade de seus votos. Art. 48. Cada membro do Conselho de Regulação terá apenas um voto. Parágrafo Único. No caso de empate, prevalecerá o voto do Presidente do Conselho de Regulação.
Seção III Dos representantes dos utentes dos serviços
Art. 49. Os representantes dos utentes dos serviços serão designados para mandatos de dois anos em Assembléia Geral especialmente designada pela Diretoria Executiva. § 1º. Os representantes dos utentes de serviços deverão ser membros de Conselho de Desenvolvimento Sustentável do Território Portal do Sertão. § 2º. Os representantes de utentes dos serviços no Conselho de Regulação deverão ser representantes dos segmentos de utentes também no Conselho mencionado no § 1º. Art. 50. É permitida a reeleição de representantes de utentes de serviços. Art. 51. A posse dos representantes eleitos far-se-á em reunião da Câmara de Regulação.
CAPÍTULO VI DO PESSOAL
Art. 52. 0 pessoal do Consórcio será regido pelo Regulamento Geral de Pessoal do CDSTPS, que será instituído pela Assembléia Geral mediante proposta da Diretoria. § 1º. O regulamento de pessoal disporá sobre como o Presidente do Consórcio exercerá o poder disciplinar, complementando as normas dos presentes estatutos. § 2º. Ato da Diretoria Executiva fixará as hipóteses e critérios para empregado do Consórcio, ou servidor para ele cedido, exercer, interinamente, as atribuições de outro empregado público do Consórcio. § 3º. Até que seja adotado o Regulamento Geral mencionado no caput deste artigo, aplicar-se-á aos empregados do Consórcio, no que se refere aos aspectos disciplinares, o disposto na Lei n°. 8.112, de 1990, com a diferença de que o procedimento disciplinar será promovido e instruído perante o Superintendente e não por comissão processante.
TÍTULO V DO PLANEJAMENTO
CAPÍTULO ÚNICO
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DOS PROCEDIMENTOS Seção I
Disposições gerais Art. 53. A elaboração e a revisão dos planos e regulamentos de serviços públicos que venham a ser prestados pelo Consórcio obedecerão ao seguinte procedimento: I - divulgação e debate da proposta de plano ou de regulamento e dos estudos que a fundamentam; II - apreciação da proposta pelo Conselho de Regulação, e III - homologação pela Assembléia Geral. § 1º A divulgação da proposta de plano ou de regulamento dar-se-á mediante: I - acesso integral de seu teor no sítio que o Consórcio manterá na internet; II - a apresentação de seu conteúdo em texto cujo sentido essencial de suas disposições possa ser facilmente apreendido por qualquer utente de serviço de saneamento, e III - audiências públicas, a serem realizadas em cada um dos Municípios interessados. § 2°. O debate efetivar-se-á por meio de consulta pública, garantidos o prazo mínimo de trinta dias para o recebimento de críticas e sugestões e o acesso às respostas a qualquer do povo. § 3°. À Assembléia Geral incumbe homologar ou negar homologação à proposta de plano ou de regulamento na redação que lhe for apresentada pelo Conselho de Regulação. § 4°. Negada a homologação, a Câmara de Regulação, em sessenta dias, poderá apresentar novo texto para a apreciação da Assembléia Geral. § 5°. Repetida a negação de homologação, ou decorrido o prazo sem proposta reformulada, nova proposta de plano ou de regulamento dependerá de novo processo de divulgação e debate.
Seção II Das audiências e consultas públicas
Art. 54. Os procedimentos das audiências e das consultas públicas para a divulgação e o debate das propostas de plano ou de regulamento serão estabelecidos por resolução da Assembléia Geral. Parágrafo Único. Até que sejam adotadas as resoluções mencionadas no caput deste artigo serão utilizadas, no que couberem, as prescrições sobre audiência e consultas públicas instituídas pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama).
TITULO VI DA GESTÃO ORÇAMENTÁRIA, FINANCEIRA E PATRIMONIAL
CAPÍTULO I DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 55. O Consórcio executará as suas receitas e despesas em conformidade com as normas de direito financeiro aplicáveis às entidades públicas. Art. 56. O Consórcio não possui fundo social e de seu patrimônio os entes Consorciados não possuem quotas ou partes ideais. Art. 57. A Assembléia Geral poderá instituir, por resolução, normas para a elaboração, apreciação, aprovação e execução do orçamento e dos planos plurianuais, bem como para a prestação de contas, sendo que tais normas prevalecerão em face do estipulado neste estatuto, desde que não contrariarem o previsto na legislação e no Contrato de Consórcio Público.
CAPÍTULO II DO ORÇAMENTO
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Art. 58. O orçamento do Consórcio será estabelecido por resolução da Assembléia Geral, mediante proposta da Diretoria. Art. 59. Até o dia 30 de novembro de cada ano a proposta de orçamento deverá ser apreciada pela Assembléia Geral. Art. 60. Os integrantes da Assembléia Geral poderão apresentar emendas ao projeto de orçamento, que somente serão aprovadas caso: I - indiquem os recursos necessários, admitidos somente os advindos de anulação de despesa, excluídas as referentes a: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida, ou II - sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; b) com os dispositivos do texto do projeto de resolução. Art. 61. Aprovado o orçamento, será ele publicado no sítio que o Consórcio manterá na internet.
CAPÍTULO III DA GESTÃO PATRIMONIAL
Art. 62. Têm direito ao uso compartilhado de bens apenas os entes Consorciados que contribuíram para sua aquisição. § 1°. O direito ao uso compartilhado poderá ser cedido mediante instrumento escrito, desde que dele se dê ciência ao Consórcio com razoável antecedência. § 2°. Os próprios interessados ou, em sua falta, a Diretoria, poderão fixar normas para o uso compartilhado de bens, dispondo em especial sobre a sua manutenção, seguro, riscos, bem como despesas, se cabíveis, com combustível e lubrificantes.
TÍTULO VIII DA EXTINÇÃO DO CONSÓRCIO
Art. 63. Extinto o Consórcio Público por ato judicial ou extrajudicial: I – A Assembléia Geral decidirá sobre a destinação dos bens, podendo ser doados a qualquer entidade pública de objetivos iguais ou semelhantes ao Consórcio ou, ainda, alienados onerosamente, para rateio de seu valor entre os consorciados na proporção também definida em Assembléia Geral; II - até que haja decisão que indique os responsáveis por cada obrigação, os entes Consorciados responderão solidariamente pelas obrigações remanescentes, garantindo-se direito de regresso em face dos entes beneficiados ou dos que deram causa à obrigação;
TÍTULO IX DAS DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS
Art. 64. A Assembléia Geral poderá sobrestar, uma única vez, por até 2 (dois) anos, a aplicação de normas previstas nestes estatutos. Art. 65. O primeiro Presidente e Diretoria do Consórcio terão mandato até o dia 31 de dezembro de 2012. § 1º. Não eleito o Presidente do Consórcio até 31.12.2012, o mandato do anterior Presidente será prorrogado por 60 dias, até a eleição do sucessor. Art. 66. O Presidente do Consórcio será sempre o Município Consorciado, por meio de seu Prefeito Municipal, pelo que não exercerá tal múnus aquele que teve findo o seu mandato de Prefeito Municipal. Art. 67. Os presentes estatutos, e as suas respectivas alterações, passarão a viger após a sua publicação, por extrato, no Diário Oficial do Estado da Bahia.
Água Fria, 26 de Fevereiro de 2010.
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JAQUES WAGNER Governador do Estado da Bahia DERIVALDO PINTO CERQUEIRA Prefeito do Município de IRARÁ TARCIZIO SUZART PIMENTA JÚNIOR Prefeito do Município de FEIRA DE SANTANA DIEGO HENRIQUE S C MARTINS Prefeito do Município de CORAÇÃO DE MARIA ROGERIO DOS SANTOS COSTA Prefeito do Município de SANTO ESTEVÃO EDVALDO DE SOUSA SANTOS Prefeito do Município de CONCEIÇÃO DA FEIRA JORGE FLAMARION RAMOS DE SOUZA Prefeito do Município de TANQUINHO TÂNIA MARLI RIBEIRO YOSHIDA Prefeita do Município de CONCEIÇÃO DO JACUÍPE MAURO SELMO OLIVEIRA VIEIRA Prefeito do Município de ANGÜERA JUAREZ ALMEIDA TAVARES
Prefeito do Município de SANTANÓPOLIS ANTONIO VALENTE BARBOSA Prefeito do Município de TEODORO SAMPAIO JAILSON COSTA DOS SANTOS Prefeito do Município de SANTA BÁRBARA MARIA ANGÉLICA LOPES CARVALHO Prefeita do Município de ANTONIO CARDOSO ADAILTON NUNES DE SOUZA LEAO Prefeito do Município de ÁGUA FRIA ANTÔNIO DESSA CARDOZO Prefeito do Município de SÃO GONÇALO DOS CAMPOS ANTONIO CARLOS PAIM CARDOSO Prefeito do Município de AMÉLIA RODRIGUES AILTON SOUZA SILVA Prefeito do Município de IPECAETÁ FRANCISCO HELIO DE SOUZA Prefeito do Município de TERRA
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ANEXO E – Contrato de rateio
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