UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI

PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA –

PROPPEC.

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS

PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLITICAS

PÚBLICAS – PMGPP

JACQUELINE FRANCISCA BAEHR

Educação e Proteção Integral - Análise Jurídico-Política no

Município de Pomerode(SC) na Primeira Década do Século XXI

ITAJAÍ - SC

2012

ii

JACQUELINE FRANCISCA BAEHR

Educação e Proteção Integral - Análise Jurídico-Política no

Município de Pomerode(SC) na Primeira Década do Século XXI

Dissertação apresentada como requisito parcial para a obtenção do título de Mestrado Profissionalizante em Gestão de Políticas Públicas, na Universidade do Vale de Itajaí, Centro de Ciências Jurídicas Políticas e Sociais.

Orientador: Profº. Dra Ana Claudia Delfini Capistrano. Co-orientador: Prof. MSC. Eduardo Guerini

.

Itajaí - SC

2012

iii

Educação e Proteção Integral - Análise Jurídico-Política no

Município de Pomerode(SC) na Primeira Década do Século XXI

Esta Dissertação foi julgada aprovada para obtenção do título de Mestre em Gestão de Políticas Públicas no programa de Mestrado Profissional em Gestão de Políticas

Públicas – PMGPP da Universidade do Vale do Itajaí.

Itajaí, Junho de 2012.

Prof. Flavio Ramos, Dr. Coordenador do Curso

Banca Examinadora: Profa. Ana Claudia DelfiniCapistrano,Dra. Orientadora Univali Prof. Eduardo Guerini, Msc. Co-Orientador UNIVALI Prof, SidneyFrancisco Reis dos Santos, Dr. Membro Prof.LuizBraulio Farias Benitez, Dr. Membro – UNIVALI

ITAJAÍ – SC 2012

iv

DECLARAÇÃO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE

Declaro para os devidos fins de direito e sob as penas da lei, que assumo total

responsabilidade pelo aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a

Universidade do Vale do Itajaí (UNIVALI), a coordenação do Programa de Mestrado

Profissionalizante em Gestão de Políticas Públicas, a Banca Examinadora e o

Professor responsabilidade acerca do mesmo.

Por ser verdade, firmo o presente.

--------------------------------------------------- Jacqueline Francisca Baehr

Mestrando

v

AGRADECIMENTO

No curso do aprendizado proporcionado pelo PMGPP/ UNIVALI – Programa

de Mestrado Profissional em Gestão de Políticas Públicas, tive a excelente

oportunidade de conhecer novos colegas, novas experiências, e, atualização de

temas tão vastos e desconhecidos para uma acadêmica formada com base sólida

na área jurídica. O agradecimento aos Professores e Funcionários que com

urbanidade, zelo e dedicação , além de muito estímulo me fizeram chegar neste final

de linha momentâneo.

Todo agradecimento, enquanto forma de retribuição, resulta de um

merecimento por parte do agraciado. Quero agradecer o Coordenador do PMGPP –

Prof.Dr. Flavio Ramos, que com leveza e responsabilidade fez com que todos

fossem agraciados por belos finais de semana nas dependências da instituição.

.Não posso deixar ainda de mencionar a Tânia Regina Sedrez, com a sua

presença constante e excelente dedicação no trabalho que desenvolve na

secretaria.

Ao professor Eduardo Guerini, cabe um reconhecimento especial pela

generosidade e confiança ao aceitar a orientação deste trabalho com pouco tempo,

determinada pelas suas circunstâncias profissionais.

Finalmente, o agradecimento aos familiares e amigos que torceram pelo meu

sucesso acadêmico e profissional.

vi

Promessas Promessas são palavras que se dizem para engaiolar o futuro. Dentro de promessas há sempre um pássaro engaiolado.

Rubens Alves

vii

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 – Taxa de analfabetismo em SC, segundo dados censitários....................64

Tabela 2 – Condições de Vulnerabilidade das Crianças (2000-2010).......................66

Tabela 3 – Ranking do Índice de Desenvolvimento Municipal (2011).......................75

viii

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 – Número de Conselhos Municipais de Direitos por Unidade da Federação

– Brasil, 1999.............................................................................................................62

Gráfico 2 – Estrutura Etária Populacional em SC (2010)...........................................65

Gráfico 3 – Total Direitos Violados por Estado (2000-2010)......................................68

Gráfico 4 – Direitos Violados em Santa Catarina (2000-2010)..................................69

Gráfico 5 – Distribuição Populacional Etária Pomerode (SC) – 2010........................73

Gráfico 6 – Gastos com Educação Pomerode 2000-2010.........................................74

ix

LISTA DE SIGLAS

ADCT – Ato das Disposições Constitucionais Transitórias

CEDCA – Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente

CF – Constituição Federal

CMDCA – Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente

CONANDA – Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente

ECA – Estatuto da Criança e do Adolescente

FEBEM – Fundação Estadual do Bem-Estar do Menor

FIRJAN – Federação das Indústrias do Rio de Janeiro

FUNABEM – Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor

IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

MEC – Ministério da Educação

ONU – Organização das Nações Unidas

PNBEM – Política Nacional do Bem-Estar do Menor

SAM – Serviço de Assistência a Menores

SC – Santa Catarina

SEDH – Secretaria de Direitos Humanos

SGD – Sistema de Garantia de Direitos

SIPIA – Sistema de Informações para Infância e Adolescência

TCE/SC – Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina

UNICEF – Fundo das Nações Unidas para a Infância

x

RESUMO

A dimensão do problema da criança e adolescente no Brasil adquiriu traços marcantes com a implantação do Estatuto da Criança e Adolescente na década de noventa no Brasil. O efeito da implantação repercutiu com a criação de Conselhos de Direitos em escala municipal. O estudo jurídico-político da educação e proteção integral na primeira década do século XXI , em Pomerode(SC) é o foco deste trabalho dissertativo. O processo de descentralização federativa (entendido como municipalização) tenha sido processado na década de noventa com maior intensidade, a política social articulada e intersetorial voltada para o atendimento integral deste grupo vulnerável apresentou sérias dificuldades. O município de Pomerode(SC), tem se destacado na universalização da educação básica, conforme os dados censitários educacionais. Porém, os problemas institucionais da municipalização da educação básica contrastam com os limites da proteção integral enquanto base residual de uma política pública setorial, resultantes da falta de autonomia dos atores governamentais ou não-governamentais na seletividade da agenda de prioridades da gestão municipal na última década, fonte referencial, fruto da observação participante a qual se buscou descrever os limites e possibilidades para se atingir a atenção integral das crianças e adolescentes, a melhoria das condições de oferta de serviços, limitada pela ausência de uma política intersetorial e articulação entre os Conselhos , Gestores e público-alvo no âmbito municipal. Palavras-Chaves: Estatuto da Criança e do Adolescente, Proteção Integral, Judicialização, Política Educacional, Pomerode (SC).

xi

RESUMEN

El tamaño del problema del niño y del adolescente en Brasil adquirió características más significativas de la aplicación del Estatuto da Criança e Adolescente en la década de los noventa en Brasil. El efecto de la implementación de impacto en la creación de los Consejos de Derechos en el ámbito municipal. El estudio de la educación jurídica y política y una protección total en la primera década de este siglo, en Pomerode (SC) es el foco de este trabajo dissertational. El proceso de descentralización federal (entendida como la municipalización) ha sido tratada en la década de los noventa con mayor intensidad, la política social articulada e intersectorial hacia la atención integral de este grupo vulnerable presenta serias dificultades. La ciudad de Pomerode (SC), se ha destacado en la universalización de la educación básica, como los datos del censo educativo. Sin embargo, los problemas institucionales de la descentralización de la educación primaria contrasta con el de los límites de la protección integral de residuos como base para el sector de la política pública, como consecuencia de la falta de autonomía de los actores estatales u organizaciones no gubernamentales en la selectividad de la agenda prioritaria de la administración municipal en la última década , fuente de referencia, el resultado de la observación participante, que tiene como objetivo describir los límites y las posibilidades de lograr la atención integral de niños y adolescentes, el mejoramiento de la prestación de servicios, limitada por la ausencia de una política y la coordinación intersectorial entre los Consejos, los gestores y los destinatarios en el municipio. Palabras clave: Judicialización, Política educativa, Proteción Integral. Estatuto da Criança e Adolescente, Pomerode (SC)

xii

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ................................................................................................................................... 13

CAPITULO 1– DIREITOS FUNDAMENTAIS NA ORDEM CONSTITUCIONAL DE1988 ....... 20

1.1 Elementos Juridico-Políticos da Política Social no Federalismo Brasileiro ............... 20

1.1.1 Estrutura da República Federativa do Brasil ......................................................................... 21

1.1.2 Estado Democrático de Direito .................................................................................................... 23

1.1.3 Princípio da Separação dos Poderes .......................................................................................... 26

1.1.4 Dimensões dos Direitos Fundamentais .................................................................................... 28

1.1.5 Gerações de Direitos Fundamentais .......................................................................................... 28

1.1.6 Características dos Direitos Fundamentais ............................................................................ 30

1.1.7 Os Direitos Sociais ............................................................................................................................. 31

1.1.8 Eficácia das normas constitucionais .......................................................................................... 33

1.1.9 Classificação das normas constitucionais ................................................................................ 33

1.1.10 Classificação dos serviços públicos ....................................................................................... 36

1.1.11 Princípios dos serviços públicos ............................................................................................. 39

1.2 A Judicialização das políticas públicas ..................................................................................... 40

CAPITULO 2 – RETROSPECTIVA DA PROTEÇÃO INTEGRAL À CRIANÇA E ADOLESCENTENO BRASIL ............................................................................................................. 44

2.1 Breve Histórico da Implantação de uma Política de Proteção Integral para Crianças e Adolescentes no Brasil ........................................................................................................................ 44

2.2 Da Penalização de 1940 ao Código de Menoresde 1970 ................................................... 46

2.3 Do Serviço Assistencial Irregular àPolítica Nacional de Gerenciamento da Criança e Adolescente ................................................................................................................................................ 50

2.4 Avanços protetivos da Constituição Federal de 1988 ........................................................ 52

2.5 ECA – Estatuto da Criança e Adolescente como marco integrador das políticas públicas integradoras para a infância .............................................................................................. 54

CAPÍTULO 3 – EDUCAÇÃO E ANÁLISE JURIDICO-POLÍTICADA PROTEÇÃO INTEGRAL NA PRIMEIRA DÉCADA DO SÉCULO XXI EM SANTA CATARINA E REPERCUSSÕES EM POMERODE (SC) .............................................................................................................................. 59

3.1 A Realidade Da Proteção IntegralEm Santa Catarina - Impasses Constitutivos De Uma Rede Social ....................................................................................................................................... 59

3.2 Aspectos Gerais da Proteção Integralem Santa Catarina no Período de 2000-2010. ......................................................................................................................................................................... 61

3.3 Impasses Constitutivos da Rede Social de Proteção Integral em Santa Catarina .... 64

3.4 Bases daProteção Municipal na Primeira Década do Século XXI em Pomerode (SC) ......................................................................................................................................................................... 70

CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................................... 77

REFERÊNCIAS ................................................................................................................................... 81

13

INTRODUÇÃO

O presente trabalho dissertativo tratado problema da criança e

adolescente no Brasil que adquiriu traços marcantes na implantação e

implementação do Estatuto da Criança e Adolescente na década de noventa. O

efeito dinâmico da implantação dos Conselhos de Direitos da Criança e do

Adolescente alicerçados por uma estrutura estatal de proteção e vigilância,

através das varas especiais no âmbito da justiça e dos Conselhos Tutelares no

âmbito municipal, induziu a mudança de práticas com relação a vulnerabilidade

que estava exposta uma expressiva parcela da população – crianças e

adolescentes.

O Estatuto da Criança e do Adolescente condicionou a ação de proteção

social estatal, determinando a ampliação de direitos fundamentais e primazia

da proteção a este segmento etário da população brasileira. A relevância de

estudos com eixo temático voltado para proteção social da criança e

adolescente forjou no bojo da formulação e execução das políticas sociais

públicas uma destinação privilegiada de recursos públicos para efetiva

proteção à infância e adolescência1.

A vulnerabilidade na definição dos direitos fundamentais expressos e

propalados na Constituição Cidadã de 1988, corroborados pelo Estatuto da

Criança e do Adolescente redimensionou a concepção de necessidades

humanas básicas. Conforme Pereira (2000:67), uma aproximação para

distinguir o que seriam as necessidades básicas repousa no fundamento que

confere particularmente a “ocorrência de sérios prejuízos à vida material dos

homens e à atuação destes como sujeitos, caso essas necessidades não

sejam adequadamente satisfeitas”.

A definição de sérios prejuízos como impactos negativos cruciais que

impedem ou põem em risco a possibilidade objetiva de existência física e

social, determinam a priori o contexto das necessidades objetivas e universais

básicas. A falta de atendimento das necessidades objetivas, impedem ou põem

em risco a possibilidade objetiva de viver física e socialmente em condições de

participar ativa e criticamente. Desta forma, as precondições para se

1 Vide Estatuto da Criança e do Adolescente,Art. 3º. eArt 4º.

14

alcançarem estes objetivos universais de participação social deveriam estar

lastreados nos direitos morais que se transformariam em direitos sociais e civis

mediante políticas sociais, ou como muitos definem políticas públicas,

preconizados nos eixos da Constituição de 1988 e no próprio Estatuto da

Criança e do Adolescente.

O sistema de proteção para infância e adolescência no Brasil, através da

promulgação de um corolário legal foi considerado como um dos instrumentos

legislativos mais avançados pelo Fundo das Nações Unidas para a Infância

(UNICEF). Esta parceria entre governo-sociedade, nos três níveis da

Federação consagrou as diretrizes de uma política pública dirigida ao

atendimento integral à criança e adolescente – através dos conselhos

municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e

adolescente(MESQUITA NETO,2002).

A participação dos órgãos executores das políticas sociais básicas

(educação, saúde, economia, etc.) e representantes de entidades não

governamentais conferem aos conselhos de Direito e Tutelares a capacidade

de focalizar suas atenções na implementação de uma política integral para

infância e adolescência. Contudo, no caso brasileiro e, em especial Santa

Catarina a Promotoria da Infância e da Adolescência vem reiteradas vezes

forjar a implementação de políticas públicas efetivas para o cumprimento do

ECA. O resultado desta ação fiscalizatória por membros do judiciário aponta

para necessidade de se fazer acompanhamento das políticas sociais dirigidas

no âmbito federal, estadual e municipal.

A determinação de uma política de atendimento dos direitos da criança e

do adolescente deve contar com um conjunto articulado de ações

governamentais e não governamentais articuladas pela União, Estados e

Municípios. Ainda que, o processo de descentralização federativa (entendido

como municipalização) tenha sido processado na década de noventa com

maior intensidade, a política social articulada e intersetorial voltada para o

atendimento integral deste grupo vulnerável apresenta sérias dificuldades.

Em primeiro lugar, a falta de articulação entre política social e política

econômica indicam o nível de dificuldades que se encontram as subunidades

nacionais (principalmente municípios), frutos do processo de descentralização

15

federativa dos serviços públicos e, em movimento contrário, forte incidência da

centralização de recursos pela União.

Em segundo lugar, a necessidade de articulação de políticas integrais

voltadas para criança e adolescente apontam para necessidade de um

acompanhamento das ações de políticas públicas nos diversos setores,

inviabilizando muitas vezes, pela falta de recursos humanos e materiais na

formação de um sistema de monitoramento e acompanhamento das políticas

sociais intersetorializadas (educação, saúde, nutrição,etc.).

As recentes conferências municipais e estaduais que foram sintetizadas

no chamado “Pacto pela Paz”, indicaram os eixos temáticos para

acompanhamento do pleno desenvolvimento de crianças e adolescentes no

Brasil. As propostas deste pacto incluem compromissos para as áreas

temáticas da saúde, educação, cultura, esporte e lazer, assistência social, etc.,

que objetivam em última instância atender as necessidades das metas do

milênio propostas pela ONU/ UNICEF. A relevância dos eixos desenvolvidos

nas diferentes esferas do estado brasileiro indica para necessidade da

articulação dos três níveis (federal, estadual e municipal) através da formação

de uma rede de acompanhamento da problemática da criança e do

adolescente.

A necessidade de um sistema de avaliação da política pública, através

de programas e projetos supõe uma regularidade na análise da ação

governamental. No momento atual, a publicação de inúmeros indicadores e

índices sintéticos apontam para emergência do chamado monitoramento das

políticas públicas, ainda que, priorizando os níveis tradicionais de eficiência,

eficácia e efetividade. No caso da política social, o monitoramento requer um

sistema complexo de acompanhamento para formulação e reformulação das

políticas públicas.

Para construção de um processo sistemático e apropriado de ações de

governo apontam para dois supostos: um efetivo sistema de avaliações que

atendem as necessidades específicas para determinado ambiente particular,

vinculado ao modelo básico de tentativo e erro, visto que não existem modelos

universais. O segundo suposto é que, sem um processo sistemático de

avaliação, a gestão pública jamais poderá ser exercida, implicando em

16

prejuízos incalculáveis para a grande maioria da população brasileira, que tanto

necessita de uma ampla presença do poder público.

A necessidade de acompanhamento e monitoramento das políticas

sociais voltadas para criança e adolescente, indicam que a situação no campo

jurídico-institucional em detrimento a eficácia das políticas sociais de proteção

integral revelam uma apartação, visto que, as políticas sociais públicas, na

sua maioria, reproduzem a desigualdade existente.

As Diretrizes do CONANDA denotam a compreensão da necessidade de

integração, intersetorialidade, complementaridade e de redes de atenção que

substituam as velhas práticas da assistência social. Por outro lado, a

construção de mecanismos de avaliação, reavaliação ou monitoramento,

requer um conhecimento da realidade concreta, através de um conjunto de

dados sobre a criança e adolescente, ou seja, diagnóstico da realidade, como

passo inicial no reordenamento para geração de políticas sociais de

atendimento integral a criança e adolescente

Este trabalho dissertativo tem como objetivo geral, a relevância da

análise jurídico-política da proteção integral no município de Pomerode(SC),

no período compreendido de 2000-2010 , com base na processo de

implementação das políticas públicas voltadas para crianças e adolescentes.

Com base na centralidade da política de atenção integral,foram definidos

como objetivos específicos : a) Descrever o processo de implementação de

políticas educacionais com base no atendimento ao ECA (Estatuto da

Criança e Adolescente); b) Realizar uma breve retrospectiva sobre as

políticas voltadas para infância e a adolescência no Brasil, sobretudo as

formas de implantação dos conselhos de direitos e tutelares, com ênfase ao

processo estadual e municipal; c) Avaliar os limites da gestão municipal de

Pomerode(SC) em relação aos critérios de proteção integral e política

educacional.

Uma política de formação e valorização dos profissionais envolvidos na

política integral de atendimento às crianças e adolescentes tem sido um dos

principais motes dos envolvidos na gestão pública voltada para atendimento

deste estrato populacional. Sendo estruturada como política integrada a um

conjunto de ações formativas presenciais, a formação continuada de gestores e

17

atores envolvidos no processo de política pública municipal pode contribuir

para ampliar e profissionalizar a ação dos conselhos, proporcionando padrões

meritocráticos no preenchimento das vagas no setor, facilitando a articulação

com outros setores das políticas setoriais desenvolvidas no âmbito municipal.

A construção de meios protetivos para atendimento integral dos

assuntos referentes à infância e adolescência, em decorrência do Estatuto da

Criança e Adolescente (ECA), estruturou ao longo da década de noventa uma

rede institucional com papéis definidos nas esferas específicas de atuação, tais

como os Conselhos Federais, Estaduais e Municipais de Direitos da Criança e

Adolescente, assim como as atribuições dos Conselhos Tutelares e de Direitos.

A profissionalização, portanto, deve assegurar conteúdos e práticas que

propiciem a compreensão do papel e da inserção dos atores sociais envolvidos

na problemática da proteção integral envolvendo as diversas instâncias da

sociedade e do poder público. Definido como direito em todos os níveis, a

educação esta descrita no rol dos direitos sociais que evidencia a

possibilidade de integração ou seu reverso na sociedade brasileira. Como

base central do trabalho de dissertação, busca-se avaliar e monitorar na

realidade municipal de Pomerode(SC) as possibilidades de intersetorialidade

da política de proteção integral em conjunto com as políticas educacionais, de

saúde e de assistência social , no período compreendido da primeira década

do século XXI.

Em termos metodológicos, para desenvolvimento deste trabalho, se

utilizou do recurso de observação participante da autora, que durante dois

mandatos exerceu o cargo de conselheira no Conselho Tutelar do município de

Pomerode(SC), no início da década. O uso da revisão bibliográfica, com

consulta referenciada nos termos teórico-metodológicos das ciências sociais,

analisando uma política pública setorial, de modo que a interação de

interesses, valores e normas determinados por critérios técnicos e constantes

restrições orçamentárias sejam constituídos por uma abordagem que norteia a

tomada de decisões em determinada agenda de política. Para

acompanhamento e avaliação da gestão pública municipal, com base nos

critérios de eficiência (análise financeira), eficácia na implementação e

efetividade das ações, a questão metodológica da seletividade conduz a

18

configuração de regras de exclusão institucionalizadas, determinando em

última instância o processo de formulação e implementação de dada política

setorial, com ênfase descrita para este trabalho na participação dos atores

sociais no âmbito público e privado, determinando a capacidade de proteção

integral no município de Pomerode(SC), com ênfase na política educacional

implementada na primeira década do século XXI.

Para efeito conclusivo da dissertação de mestrado,este trabalho está

dividido em três capítulos, que terão como ordem explicativa , descrever a

evolução histórica na construção dos direitos fundamentais na ordem

constitucional estabelecida no processo de transição democrática brasileiro.

As nuances da geração de direitos fundamentais, aplicabilidade da garantia de

direitos focalizados às crianças e adolescentes definido no quesito de proteção

integral esboçado no Estatuto da Criança e Adolescente (1990),poderão ou não

ser efetivados com base na oferta do serviço público que tenha finalidade a

garantia de direitos coletivos e sociais, no caso específico deste estudo , a

proteção integral vinculado a garantia universal de acesso à educação, assim

como, a consequente violação de direitos elementares.

No segundo capitulo, partindo de uma análise juridico-politica da

evolução histórica dos direitos sociais no estrato populacional – de crianças e

adolescentes, se analisou a importância da implantação do Estatuto da

Criança e do Adolescente no Brasil, seus reflexos e condicionantes na

estrutura de uma política de garantia de direitos, constituindo uma promessa

de supressão diante de uma carência de necessidades sociais , e, constituição

de sujeitos de direitos , em especial , crianças e adolescentes para o contexto

brasileiro.

No terceiro capitulo, se tratou de evidenciar a estruturação de uma rede

institucional no âmbito estadual e municipal, caracterizando as relações

político- institucionais que levaram a formação de uma rede protetiva para

promoção da garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente, preconizados

a partir do Estatuto da Criança e Adolescente, remetendo aos impasses na

proteção integral em Santa Catarina, com reflexos sobre as relações da gestão

municipal em Pomerode(SC) para a primeira década do século XXI, diante da

consequente violação do Direito à Educação Universal.

Na fase conclusiva deste trabalho, se apresenta considerações sobre os

19

impedimentos político-institucionais que foram revelados pela análise dos

documentos municipais e estatísticas levantadas no IBGE, para primeira

década, e, a incapacidade do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e

Adolescente, assim como, Conselho Tutelar no município de Pomerode(SC)

para a efetivação de mecanismos de operacionalização das políticas públicas

de proteção integral para crianças e adolescentes no âmbito municipal.

20

CAPITULO 1– DIREITOS FUNDAMENTAIS NA ORDEM CONSTITUCIONAL DE1988

Neste capítulo, se estudará os aspectos jurídicos e políticos da ordem

constitucional com base no federalismo brasileiro em face ao processo de

transição democrática. Partindo da elaboração dos princípios normativos

constitucionais descreve-se a geração dos direitos fundamentais na ordem

constitucional de 1988, seus efeitos para consecução de uma estrutura de

serviços de caráter público que garantirão a base dos direitos sociais de

atendimento integral aos princípios da cidadania moderna na sociedade

brasileira.

1.1 Elementos Juridico-Políticos da Política Social no Federalismo Brasileiro

A Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988 ,definiu em seus

preceitos fundamentais a inviolabilidade de uma serie de direitos, nao

expressa proibição geral acerca da livre disposição ou aplicabilidade de tais

direitos. Na exata medida em que o titular não pudesse dispor do direito,

existiria constrição, quando um direito fundamental e identificado como

indisponível em parte ou na totalidade.

Neste sentido, a efetividade de uma política pública ocasionaria uma

ablação de direitos protegidas, quer do titular, quer de terceiros, o que

justificaria uma ação de gestão pública para que tal carência de direitos fosse

suprida , garantindo a efetividade da ação do gestor , tanto como ação política

e intervenção técnica.

A proteção esculpida como garanti a geral, configuraria uma pré-condição

necessária para realização da cidadania plena – demonstração valorativa para

consecução da cidadania plena, respeito que uma determinada sociedade

lança sobre o valores fundamentais que protegem os direitos de terceiros,

quando precários ou vulneráveis.

A promulgação da Constituição da República em 1988 foi um marco na

evolução sociopolítica e econômica do país (SARTORIO, 2004). Além da

21

democracia, a nova Carta tratou de proteger um estado de bem estar social,

resguardando condições mínimas de conforto e dignidade. Tais condições são

transcritas como direitos fundamentais, subdivididos em algumas categorias,

dentre elas, a dos direitos sociais.

O direito à educação e proteção integral às crianças e adolescentes,

tema central da presente proposta de dissertação, está entre os referidos

direitos sociais e, para melhor compreensão acerca de sua efetividade, se faz

necessário um breve estudo sobre a estrutura do estado brasileiro e das

normas previstas na Constituição Federal de 1988.

1.1.1 Estrutura da República Federativa do Brasil

A Constituição de 1988 estabelece expressamente que o Brasil é uma

República Federativa, que se constitui em Estado Democrático de Direito2.

Segundo Silva (2008) o termo Federativo se refere à forma do Estado

brasileiro. O modo de exercício do poder político sobre o território constitui a

forma de Estado, sendo que a repartição regional de poderes autônomos é o

cerne do conceito de Estado Federal.

O vetor federativo é responsável pela indissolubilidade do vínculo entre

União, Estados, Distrito Federal e Municípios, não havendo direito de

secessão, sendo que a prática de atos segregatórios enseja a intervenção

estatal, conforme enseja art. 34, I, da Constituição Federal3 (BULOS, 2008).

A forma de Estado federal não é inovadora, foi assumida pelo Brasil em

1889, com a proclamação da República, estabelecendo a coexistência

harmoniosa, solidária e pacífica entre os entes. Assim, Silva (2008) esclarece

que:

Ente federal é o todo, dotado de personalidade jurídica de Direito Público Internacional. A União é a entidade federal formada pela reunião das partes componentes, constituindo pessoa jurídica de Direito Público interno,

2 Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e

do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos [...]

(BRASIL, 2011a) 3 Art. 34. A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:

I - manter a integridade nacional; [...] (BRASIL, 2011a)

22

autônoma em relação aos Estados e a que cabe exercer as prerrogativas da soberania do Estado brasileiro. Os Estados-membros são entidades federativas componentes, dotadas de autonomia e também de personalidade jurídica de Direito Público interno [...] (SILVA, 2008:100)

Percebe-se que em um sistema federativo, tanto a União como os

Estados-membros possuem autonomia, contudo, compete somente a primeira

o exercício das prerrogativas da soberania.

Quanto ao termo República, vê-se que se refere à forma de governo do

país federalista em questão. Enquanto a forma de Estado se relaciona com o

modo de exercício do poder sobre o território, a forma de governo constitui a

“[...] maneira como se dá a instituição do poder na sociedade e como se dá a

relação entre governantes e governados” (SILVA, 2008).

Sobre o princípio republicano, Bulos (2008) explica que este:

[...] consagra a idéia de que representantes eleitos pelo povo devem decidir em seu nome, à luz da responsabilidade (penhor da idoneidade da representação popular), da eletividade (meio de exercício da representação) e da temporariedade (fidelidade do mandato e alternância no poder). A força do vetor republicano ressoa sobre toda a ordem jurídica [...] do simples cidadão ao Presidente da República, todos devem respeitá-lo. (BULOS, 2008:388)

Entretanto, a forma de governo republicana não é novidade. Ela é

reconhecida já na antiguidade clássica.

Os gregos reconheciam três espécies de Cidades-Estados em função

do titular da soberania, sendo elas: as monarquias, quando o soberano era um

indivíduo; as oligarquias, quando a soberania era partilhada por alguns poucos

e a república ou democracia, quando o conjunto dos cidadãos era reconhecido

como soberano (COMPARATO, 2009).

No entanto, é Aristóteles quem trata de observar que os regimes não

se classificavam apenas quanto à titularidade da soberania, mas também pela

finalidade com que se exercia o poder. Desta maneira, essas formas

reconhecidas pelos gregos poderiam ser justas ou injustas, sendo degeneradas

23

quando não logravam o objetivo ao qual se propuseram, qual seja, o bem estar

comum (ARISTÓTELES, 2008).

Assim, o modo degenerado de monarquia é a tirania. Na oligarquia, o

poder supremo pode pertencer aos melhores cidadãos que agem no interesse

do povo, sendo chamada de aristocracia, mas quando pertence aos mais ricos

que atuam exclusivamente em seu próprio interesse trata-se de uma oligarquia

degenerada. Por fim, as repúblicas podem ser más quando os pobres (maioria)

usam do poder em seu exclusivo benefício, se transformando em demagogia

(COMPARATO, 2009).

Dos conceitos clássicos das formas de governo observa-se que

república e democracia, de certa forma, se confundem. Tal confusão pode ser

esclarecida através da obra de Montesquieu, que trata de bipartir a República

em democracia e aristocracia.

Para Montesquieu, tem-se uma República aristocrática quando o poder

fica entregue a apenas uma parcela do povo, já a democracia é estabelecida

sob a égide da igualdade, onde o poder emana do povo e aqueles que fazem

executar as leis sabem que estão sujeitos às suas disposições (BONAVIDES,

2008).

Logo, quando cita a República democrática, Montesquieu está se

referindo ao regime de governo desta República.

Como citado anteriormente, a República Federativa do Brasil se

constitui em um Estado Democrático de Direito. Segundo Bulos (2008), tal

princípio reconhece o Brasil como uma “ordem estatal justa, mantenedora das

liberdades públicas e do regime democrático”.

Silva (2008) esclarece que o Estado Democrático de Direito se inicia no

Estado liberal e reúne os princípios do Estado Democrático e do Estado de

Direito, relacionando-se com as gerações de direitos e, portanto, com os

direitos fundamentais, motivo pelo qual deve ser analisado em tópico próprio.

1.1.2 Estado Democrático de Direito

Para entender o termo Estado Democrático de Direito, trazido pelo art.

1º da Constituição Federal, faz-se necessária a apresentação de alguns

24

conceitos utilizados na sua criação, tais como Estado de Direito, Estado Social

de Direito e Democracia, enfatizando-se que o Estado Democrático de Direito

não se dá como a mera união destes últimos, mas sim como resultado de um

processo que perpassa pelo Estado de Direito e pelo Estado Social de Direito.

A noção moderna de Estado se inicia quando o Estado de feições

absolutistas passa a ser retratado como um favorecedor da nobreza e, os reis,

de representantes da divindade na terra, passam a ser vistos como meros

mortais. Concomitante a tal percepção, o poder da burguesia aumenta,

juntamente com as críticas sociais, conduzindo a uma mudança no cenário e a

consolidação de um Estado de Direito (FERREIRA, 2009).

Em outras palavras, Bonavides (2008:302) explica que “o Estado de

Direito teve sua base ideológica principal formada à sombra dos combates que

a liberdade feriu contra o absolutismo, razão por que seus laços políticos mais

íntimos são as crenças liberais da sociedade burguesa”.

Logo, o Estado de Direito é definido por Carigé (2011) como:

O Estado pautado estritamente no princípio da legalidade, reduzindo-se, pois, o direito à mera lei, de modo que aquela antiga dicotomia entre direito natural e direito positivo fica superada, porque não se concebia a existência de outro direito, senão o positivo. Consagra assim, uma visão meramente formal do direito, revelado através de um ato formal e solene elaborado devidamente pelo órgão competente e cujo conteúdo deveria ser geral abstrato e impessoal. (CARIGÉ, 2011:8)

Silva (2008:112-113) acrescenta que o Estado de Direito tem como

características básicas a submissão do império da lei, a divisão de poderes e o

enunciado e garantia dos direitos individuais.

Trata-se, portanto, de um Estado tipicamente liberal, marcado pela

estrita legalidade e valorização das liberdades individuais. Contudo, o próprio

individualismo e o abstencionismo deste Estado suscitaram os movimentos

sociais, marcados pelos ideais socialistas, conforme descreve Carigé (2011):

A liberdade, tão-somente, não foi capaz de promover uma vida digna aos homens, sendo, inclusive, seu uso abusivo um grande palco para as injustiças sociais, intensificando-se depois da revolução industrial. Logo, o povo começou

25

a se manifestar em busca de melhores condições de saúde, trabalho, educação, lazer e econômicas. (CARIGÉ, 2011:9)

Desta forma, o Estado Liberal de Direito, para enfrentar a maré social,

necessitou despojar-se de sua neutralidade para integrar a sociedade em seu

seio, sem abdicar do primado do Direito, transformando-se em um Estado

Social de Direito na passagem para o WelfareState. Desta forma, “A

passagem do Estado de Direito para o WelfareState marca a saída de um

Estado abstencionista norteado pelo princípio da liberdade para um Estado

interventor, pautado no princípio da igualdade material” (CARIGÉ, 2011:10).

O Estado Social tende a limitar a liberdade para afiançar o direito social,

buscando a realização do bem-estar social e inclinando-se por uma opção

democrática em favor do valor da igualdade e contra o valor da liberdade, pois

quanto mais livres os homens, mais desiguais. A igualdade passa a determinar

os limites da atuação do Estado (BONAVIDES, 2004).

Ainda assim, um Estado Social de Direito não era sinônimo de um

Estado Democrático, haja vista que alguns Estados considerados sociais, tal

como a Alemanha nazista e a Itália fascista, eram absolutistas (SILVA, 2008).

Conforme explica Bonavides (2008) os ideais socialistas que inspiraram

o Estado Social tratavam a democracia com desprezo, pois, segundo as idéias

marxistas, a democracia era mais uma artimanha burguesa para subjugar a

classe operária, sendo que o que deveria prosperar era uma ditadura do

proletariado, conquistada por meio de revoluções e com a tomada do controle

dos meios de produção.

O Estado de Bem Estar Social não apresenta a eficiência no caso

brasileiro,

Contudo, o Estado Social sem o ideal democrático não é eficiente,

conforme demonstra a própria experiência brasileira, narrada por

Bercovici(2008 apud FERREIRA 2009):

O Estado brasileiro constituído após a Revolução de 1930, é, portanto, um Estado estruturalmente heterogêneo e contraditório. É um Estado Social sem nunca ter

26

conseguido instaurar uma sociedade de bem-estar: moderno e avançado em determinados setores da economia, mas tradicional e repressor em boa parte das questões sociais. Apesar de ser considerado um Estado forte e intervencionista é, paradoxalmente, impotente perante fortes interesses privados e corporativos dos setores mais privilegiados. (BERCOVICI, 2008 apud FERREIRA, 2009:14)

Apenas quando se unem os ideais do Estado Social com os do Estado

Democrático que se passa a um Estado Democrático de Direito. Segundo Silva

(2008) a democracia é meio e instrumento de realização de valores essenciais

de convivência humana, que se traduzem nos direitos fundamentais do

homem.

Deste modo, o Estado Democrático se funda no princípio da soberania

popular na organização política, social, econômica e ideológica, visando

realizar o princípio democrático como garantia geral dos direitos fundamentais

da pessoa humana.

Assim, o princípio do Estado Democrático de Direito veicula a ideia de

que o Brasil não é um Estado de polícia, autoritário e avesso aos direitos e

garantias fundamentais, mas sim um Estado que assegura os direitos

inalienáveis, sem os quais não haveria democracia nem liberdades públicas

(BULOS, 2008).

1.1.3 Princípio da Separação dos Poderes

Outro princípio fundamental da República que não pode deixar de ser

abordado na presente pesquisa é o princípio da separação dos poderes,

consagrado no art. 2º da Constituição Federal4, isto porque, conforme disposto

no art. 16 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão (1789), “a

sociedade em que não esteja assegurada a garantia dos direitos nem

estabelecida a separação dos poderes não tem Constituição”.

A importância da separação dos poderes é destacada nas idéias de

Montesquieu, que a trata como remédio supremo para se alcançar a liberdade

4 Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o

Judiciário (BRASIL, 2011a).

27

política, ou seja, aquela liberdade conhecida pelo cidadão quando este desfruta

daquele estado de tranqüilidade de espírito decorrente do sentimento de

certeza conferido pela ordem jurídica (BONAVIDES, 2008).

Ainda, segundo Montesquieu, só o poder é capaz de frear o poder. Tal

idéia fundamenta o princípio constitucional da separação dos poderes, segundo

o qual são poderes harmônicos e independentes entre si o Executivo, o

Legislativo e o Judiciário, sendo que qualquer tentativa no sentido de instaurar

instâncias hegemônicas de poder padecerá de vício de inconstitucionalidade

(BULOS, 2008).

Desta forma, quando se fala em separação de poderes reporta-se a uma

separação das funções estatais, onde cada poder tem o exercício de funções

orgânicas, formais ou materiais que lhes são próprias.

Para definir tais funções sucintamente, pode-se trazer a classificação de

Cretella Jr. (2000):

O Poder Executivo administra, isto é, aplica a lei de ofício, sem provocação, mas também legisla e julga, funções estas anômalas. Por sua vez, o Poder Judiciário julga, ou seja, aplica a lei ao caso concreto mediante provocação, mas também administra e legisla, por exceção. Por fim, o Poder Legislativo legisla, isto é, declara solenemente a norma jurídica, geral e impessoal, mas também administra e julga. (CRETELLA JR., 2000:110)

A definição das funções de cada um dos poderes será mais

profundamente abordada posteriormente, para que se faça possível a análise

sobre a legalidade da intervenção do judiciário na esfera administrativa.

Logo, estabelecido que, de acordo com a Constituição Federal de 1988

os termos República, Federação e Democracia formam um trinômio

inseparável e, ainda, definidos os princípios fundamentais que embasam a

República Federativa do Brasil e o Estado Democrático de Direito que esta

constitui, passa-se à análise dos direitos fundamentais assegurados por tal

estrutura.

28

1.1.4 Dimensões dos Direitos Fundamentais

No contexto narrado anteriormente, os direitos fundamentais nasceram

da conscientização da sociedade no sentido de que proteger alguns valores era

tão importante quanto assegurar os direitos de liberdade.

Os direitos fundamentais passaram a ser positivados a partir da

Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão em 1789, e são definidos por

Moraes (2001) como:

O conjunto institucionalizado de direitos e garantias do ser humano que tem por finalidade básica o respeito a sua dignidade, por meio de sua proteção contra o arbítrio do poder estatal, e o estabelecimento de condições mínimas de vida e desenvolvimento da personalidade humana pode ser definido como direitos fundamentais. (MORAES, 2001,146)

Por sua vez, a definição de Bulos (2008) para os direitos fundamentais

é a seguinte:

Direitos fundamentais são o conjunto de normas, princípios, prerrogativas, deveres e institutos inerentes à soberania popular, que garantem a convivência pacífica, digna, livre e igualitária, independentemente de credo, raça, origem, cor, condição econômica ou status social. Sem os direitos fundamentais, o homem não vive, não convive e, em alguns casos, não sobrevive. (BULOS, 2008:405)

Na tarefa de compreender os direitos fundamentais, faz-se necessário

ressaltar a evolução de tais direitos e suas principais características.

1.1.5 Gerações de Direitos Fundamentais

29

Doutrinadores clássicos como Bulos (2008) dividem as gerações, ou

dimensões5, dos direitos fundamentais de acordo com quatro fases bem

distintas e delimitadas.

Os direitos fundamentais de primeira geração surgiram no final do

século XVII, quando ocorre a emancipação do indivíduo e a instauração de um

estado liberal que, em troca, oferece ao cidadão a segurança da legalidade

visando a proteção das liberdades individuais (COMPARATO, 2003).

Segundo Bulos (2008:406) “nessa fase, prestigiavam-se as

cognominadas prestações negativas, as quais geravam um dever de não fazer

por parte do Estado, com vistas à preservação do direito à vida, à liberdade de

locomoção, à expressão, à religião, à associação e etc”.

A segunda geração dos direitos fundamentais advém logo após a

Primeira Grande Guerra e as liberdades negativas são substituídas pelos

direitos políticos e sociais, que exigiam a intervenção direta do Estado para

serem concretizados. Ou seja, são os direitos sociais que marcam a transição

do constitucionalismo liberal para o constitucionalismo social, exigindo a

atuação do Estado para a efetiva garantia e eficácia do direito fundamental

prestacional (NUNES, 2010).

Neste grupo encontram-se os direitos relacionados ao trabalho, ao

seguro social, à subsistência digna do homem, ao amparo à doença e à velhice

(BULOS, 2008).

A terceira geração, por sua vez, engloba os direitos de solidariedade.

Nunes (2010) contextualiza da seguinte forma:

À par das dificuldades e das conquistas decorrentes da diuturna luta social pelo reconhecimento e pela eficácia dos direitos civis e políticos, de primeira geração, e dos direitos econômicos, sociais e culturais, direitos de segunda geração, outros valores, até então não tratados como prioridade na sociedade ocidental, foram colocados na pauta de discussão em período posterior ao final da Segunda Guerra Mundial, em 1945. Referidos valores, para serem efetivados, exigiam soluções inovadoras que só o reconhecimento de direitos de estirpe diversa dos já positivados poderia satisfazer. Estes novos direitos

5 O termo dimensões também é utilizado tendo em vista que uma geração não substitui ou sucede a outra

(MELO, 2007).

30

passaram, assim, a serem alcunhados de direitos de terceira geração. (NUNES, 2010:3)

Observa-se que tais direitos se desprendem da figura do homem

indivíduo, passando a proteger aos grupos humanos, caracterizando-se pela

titularidade difusa ou coletiva e pela demanda de participação intensa dos

cidadãos para sua eficácia (SARLET, 1998).

Por fim, os direitos fundamentais de quarta geração são

contemporâneos, filhos do processo de globalização e compreendem os

direitos relativos à informática, às biociências, à biogenética, etc. (BULOS,

2008).

Ao que se vê, as gerações de direitos acompanharam, de certa forma,

a transição do Estado de Direito para o Estado Democrático, de modo que a

efetivação de tais direitos deve se dar em consonância com os princípios

fundamentais e com a ordem constitucional instituída.

1.1.6 Características dos Direitos Fundamentais

Juntamente com a análise das conquistas dos direitos fundamentais,

as características de tais direitos devem ser observadas para possibilitar uma

melhor compreensão sobre suas dimensões no âmbito constitucional.

Para Leocadio (2010) tais características estão relacionadas na:

universalidade, historicidade, inalienabilidade, constitucionalização, vinculação

dos poderes públicos e aplicabilidade imediata,

a) universalidade: todos os seres humanos estariam abrangidos pelos Direitos Fundamentais, independente de sua situação social, política, econômica, sexo, idade, raça ou nacionalidade. b) absolutos: os direitos fundamentais estão no patamar mais alto do ordenamento jurídico e não podem jamais sofrer restrições, limitados ou violados. c) historicidade: o alcance, o significado, a efetividade e até a existência de determinados direitos fundamentais variam conforme as circunstâncias históricas, de maneira que certo direito pode ser considerado indispensável atualmente enquanto que em outra época nem sequer era

31

cogitado. É o exemplo do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (artigo 225 da CF/88). d) inalienabilidade/indisponibilidade: segundo essa característica, os Direitos Fundamentais são insusceptíveis de serem transferidos onerosa ou gratuitamente. e) constitucionalização: com a constatação da imprescindibilidade dos Direitos Fundamentais, esses passaram a necessitar de um suporte normativo capaz de os colocarem nos ápices dos ordenamentos jurídicos, imunes às mudanças ocasionais e pouco refletidas, encontrando abrigo nas Constituições dos Estados Modernos. f) vinculação dos Poderes Públicos: todos os Poderes Públicos são vinculados aos Direitos Fundamentais, no sentido de que não se tratam de simples programas ou carta de intenção, mas de normas revestidas de razoável efetividade. g) aplicabilidade imediata: segundo essa característica, os Direitos Fundamentais não carecem de regulamentação pelo legislador ordinário para que possam ser aplicados. O reconhecimento da irradiação de seus efeitos tenciona evitar o esvaziamento de seus conteúdos.(LEOCADIO, 2010:12)

A relação trazida por Bulos (2008), por sua vez, acrescenta a

cumulatividade, a irrenunciabilidade e a imprescritibilidade. De acordo com o

autor a cumulatividade tem relação com seu exercício, significa que diferentes

direitos podem ser exercidos ao mesmo tempo. Já a irrenunciabilidade significa

que os direitos podem deixar de ser exercidos, mas que nunca podem ser

renunciados e, ainda, por não ter caráter patrimonial, não prescrevem.

A partir da análise das características e da evolução das dimensões

dos direitos fundamentais, pode-se passar para um breve estudo do que fora

chamado de direitos fundamentais de segunda geração, ou os direitos sociais,

nos quais os direitos à educação e proteção integral se integralizam no aparato

político-juridico.

1.1.7 Os Direitos Sociais

Os direitos fundamentais estudados até então estão arrolados no Título

II da Constituição Federal, que abrange os arts. 5º a 17, sob a nomenclatura

32

“Dos Direitos e Garantias Fundamentais”. Tais direitos estão organizados em

cinco capítulos, sendo o Capítulo I referente aos “Direitos e Deveres Individuais

e Coletivos” (Art. 5º), o Capítulo II aos “Direitos Sociais” (Arts. 6º a 11), o

Capítulo III aos direitos de “Nacionalidade” (Arts. 12 e 13), o Capítulo IV aos

“Direitos Políticos” (Arts. 14 a 16) e, por fim, o Capítulo V, que regula os

“Partidos Políticos” (Art. 17) (BRASIL, 2011a).

É o Capítulo II, do Título II, da Constituição Federal que aborda os

direitos fundamentais de segunda dimensão, trazendo em seu Art. 6º6 os

direitos sociais à educação, à saúde, à alimentação, o trabalho, à moradia, o

lazer, à segurança, à previdência social, à proteção à maternidade e à infância

e à assistência aos desamparados (BRASIL, 2011a).

O direito à educação e proteção integral das crianças e adolescentes

se enquadra então no rol dos direitos sociais e encontra seu fundamento na

própria desigualdade social. De acordo com Melo (2007:22) os direitos sociais

na acepção contemporânea voltam-se “[...] à oferta de condições aos

indivíduos para que estes possam gozar de uma condição social necessária à

fruição de uma liberdade de fato”. Ainda, os direitos sociais “[...] implicam a

concessão de um substrato material para que o cidadão possa desenvolver-se

plenamente em meio à sociedade em que vive”.

Não se busca, contudo, pormenorizar neste tópico o direito a saúde,

haja vista que tal descrição será abordada no segundo capítulo da presente

pesquisa, mas faz-se imprescindível a classificação e análise dos chamados

direitos sociais positivados pela Constituição, para posterior observação acerca

de sua eficácia e abrangência.

Conforme explica Barros (2006:18) “os direitos sociais são tidos como

fundamentais e devem ser recebidos e adotados como a base dos direitos e

sempre como os principais da nação, referindo-se diretamente às garantias de

satisfação das condições mínimas para uma vida digna”.

Para Bonavides (2004) os direitos sociais são os mesmos direitos

fundamentais à luz de um novo exame, constituindo garantias de uma

prestação positiva do Estado, sendo que sem tais direitos, a liberdade não

6Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a

segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na

forma desta Constituição (BRASIL, 2011a).

33

seria real nem eficaz para camadas consideráveis de uma sociedade de

classes.

No mesmo sentido, Bulos (2008:624) define os direitos sociais como as

“liberdades públicas que tutelam os menos favorecidos, proporcionando-lhes

condições de vida mais decentes e condignas com o primado da igualdade

real”.

Os direitos sociais dispõem de vinculatividade normativo-constitucional,

sendo que o direito social à saúde possui ainda, segundo Barros (2006), o

status de direito prestacional e de aplicabilidade imediata. Logo, a prevista

aplicabilidade imediata deve ser analisada sob a luz da classificação da

eficácia das normas constitucionais.

1.1.8 Eficácia das normas constitucionais

Os direitos fundamentais acima retratados não cumpririam sua

finalidade se as normas constitucionais não tivessem efetividade. Por tal motivo

a própria Constituição7 tratou de definir a aplicabilidade imediata das normas

relativas aos direitos e garantias fundamentais, restando demonstrada a

importância da classificação dos direitos sociais dentro dos direitos

fundamentais.

Adotando a classificação de Bulos (2008), é possível conceber as

normas constitucionais de aplicabilidade imediata como normas de eficácia

absoluta, plena e contida. Ainda segundo tal classificação, têm-se as normas

de aplicabilidade diferida e eficácia limitada, bem como as normas de

aplicabilidade esgotada e eficácia exaurida, conforme se passa a expor.

1.1.9 Classificação das normas constitucionais

Como fora citado, a classificação trazida por Bulos (2008:362) engloba

outras classificações comumente encontradas na doutrina e define as normas

7Art. 5º [...]

§1º - As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata (BRASIL,

2011a).

34

constitucionais de eficácia absoluta e aplicabilidade imediata como aquelas que

“possuem uma super eficácia paralisante de toda a atividade reformadora que

venha, expressa ou implicitamente, contrariá-las”.

Nas palavras de Santos (1998):

As normas constitucionais com eficácia absoluta são as intangíveis, ou não emendáveis. Daí conterem uma força paralisante total de toda a legislação que, de qualquer modo venha de encontro a essa. Distinguem-se, portanto, das normas constitucionais de eficácia plena, que, apesar de incidirem imediatamente sem necessidade de legislação complementar posterior, são emendáveis. Por exemplo, os textos constitucionais que amparam a federação (art. l.°), o voto direto, secreto, universal e periódico (art. 14), a separação de poderes (art. 2.°) e os direitos e garantias individuais (art. 5.°, I a LXXVII), por serem insuscetíveis de emenda, são intangíveis, por força dos arts. 60, § 4.°, e 34, VII, a e b (grifou-se). (SANTOS, 1998:1)

Estas normas são intocáveis, a não ser pelo poder constituinte

originário, e difundem efeitos positivos e negativos. Os efeitos positivos

impedem a ação do legislador reformador por força das cláusulas pétreas, não

podendo ser alteradas por revisão ou emenda. Já os efeitos negativos

paralisam a ação do legislador ordinário, impondo obstáculos a toda legislação

comum que tenda a vulnerá-las (BULOS, 2008).

As normas de eficácia plena, por sua vez, também possuem

aplicabilidade imediata, e de acordo com (Franco, 2005) são aquelas que,

desde a entrada em vigor da Constituição, produzem, ou podem produzir, todos

os efeitos essenciais que o legislador constituinte quis regular.

Em outras palavras, são normas exigíveis imediatamente e consistem,

por exemplo, nos preceitos que contenham proibições, confiram isenções,

prerrogativas e que não indiquem órgãos ou processos especiais para sua

execução (SANTOS, 1998).

As últimas normas de aplicabilidade imediata são aquelas que

possuem eficácia contida, ou seja, as que podem ser restringidas ou

suspensas pelo legislador originário, conforme explica Santos (1998):

35

Independem para sua aplicabilidade de interferência do legislador, pois não requerem normação futura, visto serem de aplicação imediata, mas prevêem meios destinados a restringi-las. Logo, enquanto não tivermos concretamente uma legislação que a restrinja o direito nelas contemplado será total. Têm a possibilidade de produzir todos os efeitos jurídicos queridos, apesar de sujeitas a restrições nelas previstas ou dependentes de regulamentação ulterior que reduza sua aplicabilidade. Para exemplo temos o art. 184 da CF que versa sobre política agrícola e fundiária e da reforma agrária. (SANTOS, 1998:1)

Passando-se à análise das normas de aplicabilidade diferida, vê-se que

estas possuem eficácia limitada por princípio institutivo ou programático.

Diferentemente das normas de aplicabilidade imediata, estas normas

dependem de lei para regulamentá-las para que produzam seus efeitos

(BULOS, 2008).

Estas normas geram efeitos mínimos desde a sua edição, mas se

sujeitam à lei posterior para ter seu integral cumprimento, sendo sua

executoriedade conferida pelo legislador ordinário (FRANCO, 2005).

Neste sentido, Bulos (2008) atribui às limitações o princípio institutivo e

o princípio programático. As normas limitadas por princípios institutivos são as

que dependem de lei para dar corpo a institutos, instituições, órgãos ou

entidades, enquanto as normas limitadas por princípio programático estatuem

programas a serem desenvolvidos pelo Estado.

As normas programáticas serão mais profundamente abordadas a

seguir, no tópico acerca da eficácia da norma do direito à saúde.

Por fim, se tem as normas de eficácia exaurida e aplicabilidade

esgotada que, conforme o próprio nome diz, são aquelas que já extinguiram a

produção de seus efeitos, encontrando-se dissipadas e com sua aplicabilidade

esgotada, como por exemplo o art. 48 do ADCT8.

8 Art. 48. O Congresso Nacional, dentro de cento e vinte dias da promulgação da Constituição, elaborará

código de defesa do consumidor (BRASIL, 2011a).

36

1.1.10 Classificação dos serviços públicos

Para classificação dos serviços públicos, Meirelles (1993) trata

primeiramente de distinguir os serviços públicos propriamente ditos dos

serviços de utilidade pública. Segundo o autor, os primeiros são aqueles

prestados diretamente pela Administração para a comunidade, haja vista sua

essencialidade e necessidade para o grupo social. Estes serviços devem ser

prestados somente pelo Poder Público, sem delegação a terceiros, por

exigirem atos de império e medidas compulsórias. São exemplos a defesa

nacional, a polícia e a preservação da saúde.

Já os serviços de utilidade pública são aqueles que a Administração

aquiesce que sejam prestados por terceiros nas condições regulamentadas e

sob seu controle, reconhecendo a conveniência dos mesmos, tais como os

serviços de gás e de transporte público (MEIRELLES, 1993:99).

Di Pietro (2008) trata de diferenciar os serviços públicos próprios de

serviços públicos impróprios. Segundo a autora são próprios aqueles serviços

que o Estado assume como seus e os executa diretamente ou indiretamente,

atendendo a necessidades coletivas. Os serviços impróprios, por sua vez, não

são assumidos nem executados pelo Estado, embora também existam para

atender as necessidades coletivas. São impróprias as atividades privadas

autorizadas, regulamentadas e fiscalizadas pelo Estado, recebendo o nome de

serviços públicos simplesmente por atenderem a necessidade coletiva.

Os serviços próprios do Estado só devem ser prestados por órgãos ou

entidades públicas, sem delegação a particulares por conta de sua

essencialidade, sendo, geralmente, gratuitos ou de baixa remuneração, para

que fiquem ao alcance de todos os membros da coletividade. Já os serviços

impróprios, por não afetarem substancialmente as necessidades da

comunidade e por satisfazerem interesses comuns de seus membros, são

prestados pela Administração remunerada, por seus órgãos ou entidades

descentralizadas ou por delegação a concessionários, permissionários ou

autorizativos. Esses serviços são rentáveis e podem ser realizados com ou

sem privilégio, mas sempre sob-regulamentação e controle do Poder Público

competente (MEIRELLES, 1993).

37

A classificação quanto à maneira como concorrem para satisfazer o

interesse geral divide os serviços em utisingulie,uti universi. Os serviços gerais

ou utiuniversisão, segundo Paulo e Alexandrino (2008:567), “prestados a toda

coletividade, indistintamente, ou seja, seus usuários são indeterminados e

indetermináveis”. Neste caso, não é possível identificar separadamente as

pessoas beneficiadas e nem a parcela de serviço por elas utilizada. No caso

dos serviços utisinguliou individuais a Administração sabe a quem presta o

serviço, sendo capaz de mensurar a utilização por parte de cada um dos

usuários.

A doutrina ainda classifica os serviços públicos quanto ao objeto,

podendo ser administrativos, comerciais, industriais e sociais. Os primeiros

"são os que a Administração Pública executa para atender às suas

necessidades internas ou preparar outros serviços que serão prestados ao

público, tais como os da imprensa oficial, das estações experimentais e outros

dessa natureza" (MEIRELLES, 1993:100).

De acordo com Di Pietro (2008):

(...)a expressão é equívoca porque também costuma ser usada em sentido mais amplo para abranger todas as funções administrativas, distinguindo-as da legislativa e jurisdicional (cf. Cretella Jr., 1980:59) e ainda para indicar os serviços que não são usufruídos diretamente pela comunidade, ou seja, no mesmo sentido de serviço público utiuniversi. (DI PIETRO, 2008:90)

São serviços industriais ou comerciais “os que produzem renda para

quem os presta, mediante a remuneração da utilidade usada ou consumida,

remuneração, esta, que, tecnicamente, se denomina tarifa ou preço público,

por ser sempre fixada pelo Poder Público”(MEIRELLES, 1993:100).

De acordo com Di Pietro (2008) o Estado pode executar três tipos de

atividade econômica:

a) uma que é reservada à iniciativa privada pelo artigo 173 da Constituição e que o Estado só pode executar por motivo de segurança nacional ou relevante interesse coletivo; quando o Estado a executa, ele não está prestando serviço público (pois este só é assim considerado quando a lei o define como tal), mas

38

intervindo no domínio econômico; está atuando na esfera de ação dos particulares e sujeita-se obrigatoriamente ao regime das empresas privadas, salvo algumas derrogações contidas na própria Constituição; b)outra que é considerada atividade econômica, mas que o Estado assume em caráter de monopólio, como é o caso da exploração de petróleo, de minas e jazidas, de minérios e minerais nucleares (arts. 176 e 177 da Constituição, com as alterações introduzidas pelas Emendas Constitucionais 6 e 9, de 1995); c)e uma terceira que é assumida pelo Estado como serviço público e que passa a ser incumbência do poder público; a este não se aplica o artigo 173 mas o artigo 175 da Constituição, que determina a sua execução direta pelo Estado ou indireta, por meio de concessão ou permissão; e o caso dos serviços de transportes, energia elétrica, telecomunicações e outros serviços previstos nos artigos 21, XI e XII, e 25, § 22, da Constituição, alterados, respectivamente, pelas Emendas Constitucionais 8 e 5, de 1995; esta terceira categoria corresponde aos serviços públicos comerciais e industriais do Estado. (DI PIETRO, 2008:90)

Outros serviços públicos podem ser executados pelo Estado ou pelo

particular, neste último caso mediante autorização do poder público, tais como

os serviços previstos no título VIII da Constituição, concernentes à ordem

social, abrangendo saúde, previdência social, assistência social e educação.

Estes serviços não são exclusivos do Estado e, quando prestados por este são

considerados próprios. São impróprios quando prestados por particulares,

ficando sujeitos ao poder de polícia do Estado.

Tendo em vista as classificações acima mencionadas e, considerando

a saúde uma prestação essencial à população, concebe-se o serviço público

de saúde como:

[...] atividade de interesse geral, não comercial ou industrial, submetido a regime de direito público, com agentes sob regime estatutário e suas decisões apresentam todos os atributos de um ato administrativo. É também serviço não exclusivo do Estado, em razão de permanecer facultada à iniciativa privada sua exploração mediante autorização do Poder Público. O serviço público de saúde, portanto, constitui instrumento de satisfação direta e imediata de um direito fundamental (MEIRELLES, 1993:103).

39

Assim, doutrinariamente, os serviços de saúde são próprios

(assumidos e prestados pelo Estado direta ou indiretamente), de utilidade

pública e não exclusivos (podem ser prestados por terceiros, mediante

autorização). Além disso, são serviços gerais (utiuniversi) e sociais (por atender

às necessidades coletivas que dependem da atuação do Estado, mas que

podem conviver com a iniciativa privada) (PAULO; ALEXANDRINO, 2008).

Desta forma, na qualidade de serviço público, o serviço de saúde

também é regido pelos princípios inerentes a estes, os quais serão expostos a

seguir.

1.1.11 Princípios dos serviços públicos

Não há, na doutrina brasileira, consenso quanto aos princípios

regulamentadores dos serviços públicos. Entre os mais conhecidos

doutrinadores podem-se destacar os princípios da continuidade, da igualdade,

da mutabilidade, da universalidade, da neutralidade, da adequação, da

eficiência e da transparência.

O primeiro princípio, da continuidade, diz respeito ao fornecimento dos

serviços essenciais à população, ou seja, indispensáveis à coletividade

(WIERZCHON, 2008). Estes serviços devem,segundo Bastos (1996), ser

prestados de maneira contínua, sem interrupção, devendo ser colocados à

disposição do usuário com qualidade e regularidade.

“Pelo princípio da igualdade dos usuários perante o serviço público,

desde que a pessoa satisfaça às condições legais, ela faz jus à prestação do

serviço, sem qualquer distinção de caráter pessoal” (DI PIETRO, 2008:87).

De acordo com Carvalho (2006), o princípio da igualdade se desdobra

no princípio da universalidade e da neutralidade. De acordo com aquele, o

serviço deve ser prestado em benefício de todos os sujeitos que se encontram

em equivalente situação. Enquanto que, a neutralidade impossibilita dar

qualquer tipo de privilégios que forem incompatíveis com o princípio da

isonomia.

O princípio da mutabilidade é também compreendido como

“adaptabilidade” e, conforme descreve Melo (2007):

40

(...)destaca-se por implicar para a Administração um dever de “atualizar a prestação do serviço, tomando em vista as modificações técnicas, jurídicas e econômicas supervenientes”. Significa, assim, a possibilidade de modificação do modo de execução do serviço em função das alterações tecnológicas ou às novas exigências da própria coletividade. (MELO, 2007:81)

O princípio da adequação impõe o dever à Administração de intervir na

prestação do serviço quando este estiver sendo executado com alguma

inadequação, corrigindo as falhas ou até mesmo assumindo a prestação do

mesmo (PAULO; ALEXANDRINO, 2008).

Por sua vez, o princípio da eficiência indica o dever de compatibilizar,

até o limite máximo, as possibilidades financeiras com a prestação de um

serviço de qualidade. Liga-se, ainda, a idéia de ação e de produção de um

resultado rápido e preciso, em oposição à lentidão e à omissão por parte do

prestador do serviço (MELO, 2007).

Por fim, pode-se falar no princípio da transparência, que implica no

dever do Estado e do prestador do serviço de “fornecerem ao usuário todos os

esclarecimentos e admitirem a participação de representantes dos usuários na

estrutura organizacional do serviço público” (MELO, 2007:81).

Os princípios em questão possuem fins de controle de qualidade dos

serviços públicos. Logo, observados tais princípios volta-se a pesquisa para o

modo de execução do serviço público de saúde.

1.2 A Judicialização das políticas públicas

O conceito genérico do termo judicialização a traz como o fenômeno

constituído pela influência do Poder Judiciário nas instituições políticas e

sociais. A partir do momento que a expressão ganhou o debate público,

multiplicaram-se os seus usos e sentidos, ganhando um conceito mais

uniforme quando se refere especificamente à judicialização da política

(BORGES, 2007).

41

“Dar caráter normativo a princípios de justiça social faz com que os

juízes, enquanto aplicadores das normas, acabem por se manifestar sobre as

políticas públicas tidas como meio para efetivação das garantias sociais de

nossa Constituição” (FERREIRA, 2009:10).

Segundo Borges (2007),

[...] a judicialização da política normalmente significa tanto (1) a expansão da atuação dos tribunais ou dos juízes em detrimento da esfera política e/ou administrativa, isto é, a transferência do poder de decisão do legislativo, do gabinete ou da casa civil para os tribunais; ou, ainda, (2) a expansão dos métodos de decisão usados pelo judiciário para fora da esfera de atuação dos tribunais. (BORGES, 2007:47)

Observando a atual ação do Poder Judiciário o que se percebe é uma

multiplicidade de manifestações de tratamento judicial das questões políticas.

Sobre este cenário, Santos (2003) descreve:

As relações entre o sistema judicial e o sistema político atravessam um momento de tensão sem precedentes cuja natureza se pode resumir numa frase: a judicialização da política conduz à politização da justiça. Há judicialização da política sempre que os tribunais, no desempenho normal das suas funções, afectam de modo significativo as condições da ação política. (SANTOS, 2003,s/n)

Neste sentido, a judicialização consiste no “processo pelo qual os

tribunais e os juízes decidem ou controlam as políticas públicas previamente

estabelecidas pelas demais esferas de governo, especialmente o executivo e o

legislativo”. (BORGES, 2007:48).

Segundo acrescenta Barros (2006:140)“a política pública transcende a

questão da prestação de serviço público e compreende o planejamento, os

planos e programas de ação e projetos de prestação de serviços do Estado”.

Elas possibilitam o controle prévio de discricionariedade, pois a escolha de

42

prioridades e identificação dos interesses públicos explicita e documenta os

pressupostos da atividade administrativa.

No Brasil a realização de políticas públicas é admitida para a efetivação

de direitos e garantias fundamentais e, no tocante à saúde, (BARROS, 2006),

elenca os principais objetivos a serem observados, quais sejam: a redução do

risco de doenças e outros agravos e o acesso universal e igualitário às ações e

serviços. Ainda, as ações e princípios visam a promoção da qualidade de vida

e saúde; a proteção ligada a idéia de uma atuação sanitária e a recuperação

em caso de ocorrência de infortúnios na área da saúde.

Desta forma, o direito à educação deve ser efetivado, a princípio, por

meio do exercício das políticas públicas a serem implementadas pelo Estado

através, ao contrário do que vem ocorrendo através da j do sistema de

proteção integral que leva a judicialização de tais políticas. Portanto, a

discussão acerca do referido processo de judicialização deve abordar a

necessidade de estabelecimento de limites à intervenção do judiciário, uma vez

que esta produz inúmeros reflexos na esfera pública.

Ainda assim, Alves e Fava (2011) demonstram que a doutrina e

jurisprudência nacional vêm admitindo, indiscriminadamente, o controle das

políticas públicas pelo Poder Judiciário para assegurar condições mínimas

necessárias a uma existência digna e essencial do indivíduo. Tal

posicionamento encontra seu fundamento na supremacia da Constituição, pois

ao efetuar o juízo de constitucionalidade de políticas públicas, o Judiciário

acaba por desempenhar sua função precípua, qual seja: garantir a prevalência

da Constituição.

Contudo, alguns daqueles que percebem os benefícios da

judicialização das políticas públicas admitem que a intervenção judicial se

encontra relativizada em três teses, sendo elas: a denominada "reserva do

possível" e a limitação orçamentária; a ausência de legitimação e de

competência do Poder Judiciário para avançar em matéria adstrita aos demais

poderes; e o princípio da separação dos poderes (ALVES; FAVA, 2011).

A reserva do possível foi abordada anteriormente e, segundo Facchini

(2007), não pode servir de escudo para a não prestação dos direitos sociais,

mas deve ser observada para que a atuação do Poder Judiciário não traga

desequilíbrio ao orçamento. Segundo a autora, “os órgãos jurisdicionais,

43

quando submetidos à apreciação de demandas em que se postula a efetivação

dos direitos prestacionais, não podem ignorar a problemática da disponibilidade

fática de recursos”.

Quanto à legitimação do poder judiciário é cabível trazer a

interpretação de Borges (2007), na qual afirma que a competência para fazer

as regras sobre distribuição e alocação de recursos é do Legislativo, cabendo a

execução ao Executivo, não podendo o Judiciário agir como legislador e

administrador, pois este não possui um caráter democrático, já que não é um

poder que elege seus representantes através do povo. A questão da

legitimidade do Poder Judiciário também está relacionada ao princípio da

separação dos poderes, o qual se passa a abordar em tópico separado, bem

como as características e demais limites à atuação do Poder Judiciário.

Por outro lado, ainda é cabível trazer o entendimento daqueles que não

admitem a relativização da intervenção judicial. Para Pessoa (2009) a reserva

do possível não é cabível em um país onde o povo carece de prestações

sociais fundamentais sendo inconcebível permitir que as pessoas sofram e até

morram por falta de atendimento médico, enquanto a máquina do Estado

trabalha empregando dinheiro público em tantas outras esferas, sendo até,

muitas vezes desviado para fins escusos.

Ainda, quanto a ausência de legitimação do Poder Judiciário, Alves e

Fava (2011) ressaltam que tal argumento é insustentável, haja vista que o

Legislativo não possui competência absoluta para a destinação das verbas

orçamentárias e está vinculado aos mandamentos constitucionais, sendo que a

ausência de políticas públicas para garantia de direitos fundamentais positivos

exige o controle jurisdicional.

Por fim, quanto ao princípio da separação de poderes, a doutrina

contrária à limitação da atuação do Poder Judiciário afirma que a Constituição

não consagrou em seu texto o princípio da separação dos poderes de maneira

absoluta, admitindo, pois, o controle recíproco entre os mesmos a fim de se

consubstanciar o Estado Democrático de Direito (PESSOA, 2009). Logo, se

passa a análise deste argumento sob o ponto de vista anterior, o qual percebe

o princípio da separação de poderes como limitador das decisões judiciais.

44

CAPITULO 2 – RETROSPECTIVA DA PROTEÇÃO INTEGRAL À CRIANÇA E ADOLESCENTENO BRASIL

Neste capítulo serão descritos historicamente, a evolução histórica das

primeiras leis e iniciativas em favor da criança e do adolescente no Brasil.

Destaca-se a instrumentalização de um conjunto de estratégias que partiram

da penalização do estrato populacional das crianças e adolescentes em

situação irregular até os eixos que indicavam para o residualismo da gestão

pública via focalização nas situações de vulnerabilidade das crianças e

adolescentes no contexto nacional.

Partindo da implementação de políticas de universalização dos direitos

sociais no período de transição democrática, com a promulgação da

Constituição de 1988, e, em decorrência da vigência de uma nova legislação

para crianças e adolescentes que apontaram para necessidade de proteção

integral, via Lei 8.069 /1990, que estabeleceram diretrizes para proteção e

inclusão de novos eixos que contemplaram a atenção a proteção social, nas

diversas situações de riscos e incorporação como sujeitos portadores de

direitos especiais.

2.1Breve Histórico da Implantação de uma Política de Proteção Integral para Crianças e Adolescentes no Brasil

Consolidado através do Decreto n° 17.943 A, de 12 de outubro de 1927,

o Código Mello Mattos, mais conhecido como o Código de Menores, foi o

primeiro de toda a América Latina a instituir a lei penal como aplicável ao

menor.

Conforme descreve Veronese (1999:23) “(...) somente em 1926 foi

instituído o Código de Menores, que seria consolidado em 1927, o qual veio

disciplinar a incidência legal penal com referência ao menores”.

Observa-se que o Código de Menores partia de um contexto social

marcado pela criminalidade e pelo longo período em que crianças e

adolescentes eram submetidos a jornada de trabalho. Deste modo, é originada

na delimitação do termo menores, apenas para um grupo específico, aqueles

45

que partiam para a delinquência, a marginalidade e o abandono (SEGUNDO,

2003).

Como elucida Silva (2011), ao apresentar a classificação dada aos

menores de 18anos, com fundamento em suas condutas, denominando as

crianças de expostos (menores de 7 anos), abandonados (menores de 18

anos), vadios ( meninos de rua), mendigos (que pedem ou vendem coisas nas

ruas), e, libertinos (frequentadores de prostíbulos). A classificação era prevista

no Art. 26 do Código Mello Mattos, onde se determina que os menores

encontrados em tal situação de vulnerabilidade ficariam submetidos ao poder

estatal (BRASIL, 2011b).

Cabe ressaltar que é nesta época que surgem os primeiros confrontos

com o Código Civil então vigente, que previa o pátrio poder, assim como no

Código de Menores , surge a necessária intervenção estatal para resolução de

tal vulnerabilidade social.

No que tange ao assunto, Muccillo (1961), destaca:

São menores que, por não terem pais ou responsáveis em condições de cumprir com suas obrigações precípuas para com os filhos ou pessoas sob sua guarda, são submetidos ao controle do Estado que os põem em Regime Especial. É a função supletiva do Estado que os substitui e completa a obrigação natural dos pais. (MUCCILLO, 1961:50)

Entretanto, diante da difícil situação política da época, o Código de

Menores não vigorou da forma esperada, conforme as explicações de

Veronese (1999):

Sobre o Código de Menores de 1927, convém ressaltar que, apesar dos esforços de Mello Mattos e seus sucessores, estes tiveram como uma barreira praticamente instransponível, em virtude da política da época, a falta de recursos e de autonomia para a manutenção dos institutos já existentes e a implantação de novos. De forma que as reclamações oriundas dos juízes de menores nesse sentido eram constantes. (VERONESE, 1999:31)

46

No Código de Menores, nos seus artigos 68 e 69, já era possível

observar a imputabilidade penal, iniciada aos 14 anos, considerando que os

menores nesta faixa etária não possuíam discernimento necessário para

avaliar suas atitudes, sendo por isso, irresponsáveis (BRASIL, 2011b).

Neste sentido, Pereira (1996:16) afirma que, “ocorre uma introdução

significativa do tratamento à criança e ao adolescente, preocupando-se com o

estado físico, moral e psicológico da criança, inclusive, a situação econômica,

social e moral dos pais ou responsáveis”.

De certa forma, o Código Mello Mattos, mesmo sem ter obtido êxito em

seu objetivo, trouxe à tona a necessidade de proteção da criança e do

adolescente, sendo um alicerce para a futura criação do Estatuto da Criança e

do Adolescente – ECA.

2.2Da Penalização de 1940 ao Código de Menores de 1979

Vigente no ordenamento jurídico brasileiro, o Código Penal começou a

diferenciar, o imputável do inimputável, classificando-os crianças e

adolescentes a partir da sua faixa etária.

A inimputabilidade está prevista no artigo 27, do Código Penal, no qual

se afirma que serão penalmente inimputáveis aqueles menores de 18 anos,

estando eles sujeitos às normas estabelecidas pela legislação especial

(BRASIL, 2011c).

Contrário ao Código de Menores, que previa a aplicação de penas para

os menores estigmatizados como delinquentes, abandonados ou mendigos,

julgando sua condição a partir de um caráter social, o Código Penal passa a

considerar o critério biológico, ou seja, a idade do menor quando praticado o

crime, independente da sua capacidade de discernimento.

Para Ishida (2006:122), “a justificativa de não enquadrá-lo a um tipo

penal se deve também ao fato de que este não preenche o requisito de

culpabilidade, sendo um pressuposto para a aplicação da pena”.

No mesmo entendimento, Mirabete (2005:272) dispõe: “Não se leva em

conta o desenvolvimento mental do menor que, embora possa ser plenamente

capaz de entender o caráter ilícito do fato e de determinar-se de acordo com

47

esse entendimento, não poderá ser responsabilizado penalmente por suas

ações”.

Assim, o Código Penal leva em consideração o fato de que o menor

ainda é um ser em formação, não dotado do conhecimento e não instruído

totalmente para a vida em sociedade, não possuindo condições de ser

responsabilizado do mesmo modo que um adulto condenado.

A nova versão do Código de Menores surge com a Lei n° 6.697, de 10

de outubro de 1979, adotando a Doutrina da Situação Irregular. Essa doutrina

já podia ser vista no antigo Código de Menores, entretanto é nesta edição que

ganha destaque e passa ser definitivamente a direção no que tange aos

direitos das crianças e dos adolescentes.

É a partir da situação irregular do menor, que ainda se percebe o

descaso do Estado com os menores, inclusive com aqueles que não se

encaixam no modelo da suposta família perfeita, como bem destaca Saraiva

(2009:51), “(...)por esta ideologia, os menores, se tornaram interesse do direito

especial quando apresentam uma patologia social, a chamada situação

irregular, ou seja, quando não se ajustam ao padrão estabelecido”.

Da mesma forma que o Código Mello Mattos, o Código de Menores

manteve a mesma idéia tutelar, predominando o controle social e não o social-

penal. Conforme aponta Saraiva (2009):

A declaração de situação irregular tanto pode derivar de sua conduta pessoal (caso de infrações por ele praticadas ou de „desvio de conduta.), como da família (maus tratos) ou da própria sociedade (abandono). Haveria uma situação irregular, uma „moléstia social., sem distinguir, com clareza, situações decorrentes da conduta do jovem ou daqueles que o cercam. (SARAIVA, 2009:51)

Esboça-se a percepção de que o Código de Menores não fora aplicado

para todas as crianças e adolescentes, mas somente aquelas consideradas em

situação irregular, ou seja, que se encontra em estado de pobreza. Como

explica Saraiva (2009:53): “(...) se não mais se confundiam adultos com

crianças, desta nova concepção resulta num outro mal: a consequente

criminalização da pobreza”.

48

No ponto de vista estatal, as crianças e os adolescentes que viviam sob

tais condições consequentemente, voltavam-se à criminalidade, assim

tornando-se delinquentes. As situações irregulares consideradas pelo Estado

estão previstas no artigo 2° do Código de Menores, quais sejam:

Art. 2°. Para os efeitos deste Código, considera-se em situação irregular o menor: I – privado de condições essenciais à sua subsistência, saúde e instrução obrigatória, ainda que eventualmente, em razão de: a) falta ação ou omissão dos pais ou responsável; b) manifesta impossibilidade dos pais ou responsável para provê-las; II - vítima de maus tratos ou castigos imoderados impostos pelos pais ou responsável; III – em perigo moral, devido a: a) encontrar-se, de modo habitual, em ambiente contrário aos bons costumes; b) exploração em atividade contrária aos bons costumes; IV – privado de representação ou assistência legal, pela falta eventual dos pais ou responsável; V – com desvio de conduta, em virtude de grave inadaptação familiar ou comunitária; VI – autor de infração penal. Parágrafo único. Entende-se por responsável aquele que, não sendo pai ou mãe, exerce, a qualquer título, vigilância, direção ou educação de menor, ou voluntariamente o traz em seu poder ou companhia, independentemente de ato judicial. (BRASIL, 2011d).

Estas medidas poderiam ser aplicadas de forma cumulada ou

substituídas pelo Juiz de Menores, podendo ser feito de ofício ou mediante

pedido fundamentado dos pais ou responsável, do Ministério Público ou, ainda

de autoridade judiciária competente.

A nova versão do Código de Menores apresentou alguns progressos em

relação ao Código Mello Mattos, entretanto em certos aspectos foi

absolutamente retrógrado, como por exemplo, não era previsto o direito de

ampla defesa ao menor, e, ainda, poderia ser aplicado a prisão cautelar do

mesmo (BRASIL, 2011d).

Noutra questão de suma importância e criticada por Grunspun

(1985:103), é a falta de clareza e de precisão nos artigos do Código de

Menores, para tanto as idéias sobre a situação irregular precisam ser claras e

precisas. Não é isto o que acontece com seis parágrafos do artigo do Código

49

de Menores, que consideram a situação irregular do menor, “(...) devem ser

claras e explicitamente definidas e tipificadas, para que profissionais de todas

as especialidades que lidam com menores possam compreendê-las”. Mesmo

que a lei defendesse os direitos dos menores, era necessário que isso se

fizesse com clareza e precisão, com a finalidade em facilitar sua interpretação

e aplicação das medidas previstas, pelos profissionais competentes.

Contudo, por falta de uma boa redação, o Juiz de Menores, como

leciona Saraiva (2009:18), “não está limitado pela lei e tinha faculdades

ilimitadas e onipotentes de disposição e intervenção sobre a família e a criança,

com amplo poder discricionário”. Isto ocorria em decorrência dos termos

utilizados no Código, como sejam “castigos imoderados, desvio de conduta,

perigo moral, inaptidão familiar ou comunitária, ou, ambiente contrários aos

bons costumes, dando margem a diversas interpretações distorcidas”. (SILVA,

2003:97).

Nas palavras de Silva (2004:290) “os códigos de menores, primeiro o de

1927 e depois o de 1979, estabeleceram regras do desvio social, a partir das

quais se justificava a intervenção do Estado na família brasileira, especialmente

na família pobre”.

Com semelhante entendimento, Liberati (2003) destaca:

O Código revogado não passava de um Código Penal do “Menor”, disfarçado em sistema tutelar; suas medidas não passavam de verdadeiras sanções, ou seja, penas, disfarçadas em medidas de proteção. Não relacionava nenhum direito, a não ser aquele sobre a assistência religiosa; não trazia nenhuma medida de apoio à família; tratava da situação irregular da criança e do jovem que, na verdade, eram seres privados de seus direitos. (LIBERATI, 2003:2)

Embora o novo Código de Menores tenha sido criado com intuito de

proteger os menores, mesmo que fosse apenas uma parcela deles, ainda não

atingia a real necessidade das crianças e dos adolescentes. Tais mecanismos

protetivos legais continuavam sendo apenas objeto de proteção do Estado,

quando, na realidade, mereciam já ser considerados sujeitos de direitos.

Apesar das criticas contingentes, sustentar que a dignidade humana e os

direitos fundamentais mantêm um caráter universalista dotado de força política,

50

tem como um fator argumentativo que sustenta a necessidade de garantir

direitos fundamentais para aqueles que porventura não possuem, ou então ,

atribuída em graus, é mecanismo jurídico-politico de atuação dos operadores

do direito e gestores públicos.

Na base operativa da construção sócio histórica dos direitos e garantias

para as crianças e adolescentes no Brasil, o esclarecimento sobre a questão

da dignidade como autonomia coaduna com o conceito de heteronomia

baseada em deveres.

Tais mecanismos motivou condutas referentes na formação de

premissas para colocar em cena direitos de terceiros, neste caso, das crianças

e adolescentes, encapsulados e enlaçados por uma estrutura pública de

intervenção que compartilha determinados valores societários, com valores

indeterminados na ordem publica, conduzindo a formação de uma moralidade

publica, cujo os valores de uma comunidade, o interesse publico, dentre outros,

apontariam métodos de ação estatal.

A criação de mecanismos de ajustamento , contando com instalações

preparadas ao atendimento das funções de intervenção estatal no

atendimento de jovens em situação de vulnerabilidade e delinquência foram

mecanismos propulsores de uma política nacional que não protegia, mas

determinava um situação de anormalidade de crianças e adolescentes.

2.3 Do Serviço Assistencial Irregular à Política Nacional de Gerenciamento da Criança e Adolescente

Em 1941, com o Decreto Lei n° 3.779, surge o Serviço de Assistência a

Menores – SAM. Era um órgão subordinado ao Ministério da Justiça, com

atendimento em todo o território brasileiro, e tinha por escopo amparar os

menores que vivessem na marginalidade, ou seja, aqueles que encontrassem

em situação irregular. Contudo o SAM não atingiu sua finalidade de amparar e

proteger; seu funcionamento passou a ser tratado como um sistema

penitenciário para os menores, e o menor que praticasse um ato infracional era

encaminhado para reformatórios ou casas de correção.

51

Desta forma e sem alcançar seu objetivo, em 1964 o SAM é substituído

pela Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor – FUNABEM, com uma

proposta voltada para a Política Nacional do Bem-Estar do Menor – PNBEM

(VERONESE,1999). Assim, a criação da FUNABEM – Fundação Nacional do

Bem-estar do Menor, pela Lei n. 4.513, de 1° de dezembro de 1964, veio

responder ao clamor público, que exigia ação governamental diante do

descrédito que se tornou o SAM, na própria percepção das elites frente ao

problema da infância, bem como aos desajustes burocráticos nas instituições

estaduais de atendimento, juizados de menores e policiais, diante da ausência

de uma política ordenada fora dos parâmetros prescritos no Código de

Menores .

A intenção original da FUNABEM era criar novas políticas de

atendimento e proteção para crianças e adolescentes, propondo uma

substituição dos mecanismos de repressão e segregação dos programas

educacionais anteriores.

A FUNABEM também previa a implementação de Fundações Estaduais

do Bem-Estar do Menor – FEBEMS. Na exposição de Saraiva (2009:54), “(...) a

grande maioria da população infanto-juvenil recolhidas às entidades de

internação do sistema FEBEM no Brasil, na ordem de 80%, era formada por

crianças e adolescentes, menores, que não eram autores de fatos definidos

como crime na legislação penal brasileira”.

Porém, não muito diferentemente do SAM, a FUNABEM e as FEBEMS

não conseguiram obter os resultados esperados a respeito da diminuição da

marginalização, visto que ainda era aplicada a Doutrina da Situação Irregular,

na qual incluíam não só os menores autores de ato infracional, mas também

aqueles que se encontrava em estado de necessidade.

A concepção da FUNABEM, sucessora do SAM, visa superar o histórico

de violências marcados no serviço assistencial anterior, criado no Governo

Vargas, com instrumento político de rompimento com o círculo vicioso anterior

na aplicação de medidas para com adolescentes em situação irregular segundo

os agentes públicos.

No contexto de uma disponibilidade de mecanismos jurídicos objetivos e

subjetivos na constituição de direitos fundamentais, ainda que associados a

dignidade como possibilidade de disposição de uma visão carregada de

52

preconceitos e equívocos, todas as ações foram marcantes para o

surgimento de movimentos de defesa das crianças e adolescentes,

substituindo a ênfase repressiva – criminalizadora , por um enfoque educativo,

ainda que distorcido.

Diante dos elementos histórico-políticos para o exercício da efetiva

capacidade de se questionar as posturas anteriores, são superadas , ainda

que limitadas no Código de Menores, com avanços que serão observados no

processo de transição democrática que o Brasil viveu na década de 80, do

século passado. A proteção de direitos da criança e adolescente mostra-se

mais amoldável justamente na disposição ampliada de garantia dos direitos

sociais e políticos para todos os cidadãos brasileiros, estabelecidos na

promulgação da Constituição Cidadã de 1988. Em assim sendo, além das

hipóteses de impedimento de posições subjetivas de direitos fundamentais

aceitas a luz da dignidade como autonomia, poderiam ser acrescidos os

objetivos formulados no Estatuo da Criança e Adolescente (ECA), na

formulação e aprovação da Lei de Diretrizes e Bases de Educação Nacional,

garantindo nos setores da saúde, da justiça e da assistência social , um

conjunto de direitos para as crianças e suas famílias.

2.4 Avanços protetivos da Constituição Federal de 1988

O grande avanço no que tange ao Direito da Criança e do Adolescente

veio com a promulgação da Constituição Federal de 1988, onde crianças e

adolescentes passam a ser sujeitos de direito com proteção especial,

efetivando a doutrina da proteção integral Importante ressaltar que nem todas

as Constituições brasileiras priorizaram a proteção da criança e do adolescente

tal como proposto na Constituição Federal de 1988.

Embora, a primeira Constituição que conferiu direitos à criança e ao

adolescente, tenha sido a de 1934, após a criação do Código de Menores de

1927,que estipulara idade para o trabalho de menores, a Constituição de 1937

foi relevante na definição a obrigatoriedade do Estado brasileiro em dar

assistência para crianças e adolescentes no período da infância, ainda que,

somente nos casos de carência comprovada (BRASIL, 2011e).

53

A Constituição de 1988, marcante enquanto um documento de ruptura

com o modelo autoritário, remete ao processo de reconstrução democrática e

da emergência dos direitos por parcela significativa de grupos sociais. No

enunciado constitucional, com limpidez se observa o objetivo da Republica

Federativa do Brasil “promover o bem de todos”, expressão que não pode ser

interpretada de forma fragmentada. O ideal de promover o bem esta atrelado a

não-discriminação, permitindo a leitura de que um ideal compartilhado de bem

pode ser sobreposto as escolhas individuais e aos modos de vida das minorias.

A Constituição Federal de 1988 vem para marcar o Direito da Criança e

do Adolescente, determinando que a proteção à criança e ao adolescente não

é apenas responsabilidade da família, mas sim de toda a sociedade e dever do

próprio Estado.

Como versa o Artigo 227 da Constituição Federal de 1988:

É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão. (BRASIL,2011a).

O primeiro passo para o reconhecimento desse direito integral que

atendem aos interesses da criança e adolescentes no Brasil, com base no

fulcro constitucional marcado no período democrático de transição,foi o

evidente rompimento com a base de denegação de efetivação dos direitos, e

apontando a indispensável necessidade de impor por heteronomia deveres da

família, da sociedade e do Estado, tal como se refere na simultaneidade e não

complementaridade do Artigo 227 da CF/1988.

Tal reconhecimento jurídico, de correto reconhecimento da criança e

adolescente no Brasil , como sujeitos portadores de direitos e garantias que até

então eram negados ou subdimensionados pelos atores políticos e gestores

nas diversas esferas do Estado brasileiro.

A necessidade de assegurar uma vida digna, que permite no período de

transição da infância para adolescência,a formação de autonomia para

formação de um cidadão integral , indicariam as imbricações que envolveriam a

54

gestão de ações e programas com a eficiência , eficácia e efetividade na

promoção desse estrato populacional majoritário no contexto brasileiro.

O conceito de dignidade como autonomia que melhor se acomoda no

texto constitucional, com poucas exceções, muitas firmadas pelo próprio

constituinte, no caso de serem construídos consensos mínimos ali não

expressos no delineamento da fina sintonia com os fóruns públicos de tomada

de decisão, em especial o Legislativo e o Judiciário. Portanto, para reconstruir

o conteúdo protetivo, é fundamental atentar para a dimensão da

universalização da proclamação dos direitos da criança e adolescente, pois as

políticas sociais , especialmente, a política de atendimento integral deverá

garantir serviços públicos para todos.

No caso das políticas de atenção à infância e adolescência, tais serviços

devem ser um conjunto contínuo e integrado de ações para promoção,

prevenção e proteção voltados para a criança e suas famílias, buscando-se a

integralidade da abordagem e do atendimento. Tal integralidade está expressa

no Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), conforme Lei Federal no.

8069, de 1990 , que apontou uma opção que refletiu a concepção em

concretizar uma abordagem intersetorial em torno do desenvolvimento social e

cultural da criança e adolescente.

2.5 ECA – Estatuto da Criança e Adolescente como marco integrador das políticas públicas integradoras para a infância

Seguindo os ditames da atual Constituição Federal, e sendo influenciada

pela Convenção sobre os Direitos das Crianças, é aprovada em 13 de julho de

1990 a Lei n° 8.069, descrito como Estatuto da Criança e do Adolescente, que

assegurou uma universalização da política de direitos das crianças e dos

adolescentes.

Para Amaral e Silva (2010:53), sobre a nova legislação aplicável à

criança e ao adolescente: “(...) criou muito mais que uma nova Justiça da

Infância e da Juventude. Ela estabelece o Estado democrático de direito em

esfera onde esteve ausente desde a formação histórica”.

55

A Lei 8.069/90 trazia como fonte formal a Convenção sobre o Direito da

Criança aprovada pela Assembléia Geral das Nações Unidas e recepcionada

em 14 de setembro de 1990 através do Decreto Legislativo n° 28. Porém,

somente em 21 de novembro de 1991, com a publicação do Decreto n° 99.710,

o Presidente da República promulgou a Convenção transformando-a em lei

interna.

Como apontou Veronese (1997):

Interessante ressaltar que o Estatuto não apenas reconhece os princípios da Convenção como os desenvolve convencido de que a criança e o adolescente são merecedores de direitos próprios e especiais e que, em razão de sua condição específica de pessoa em desenvolvimento, estão a necessitar de uma proteção especializada, diferenciada e integral. (VERONESE, 1997:13)

Deste modo, o Estatuto não apenas assegura os direitos das crianças e

dos adolescentes, mas aponta medidas que devem ser adotadas pelas

pessoas que convivem diretamente ou indiretamente com eles, ou seja, a

família, a sociedade e o Estado (BRASIL,2011g).

Tal como na Constituição Federal de 1988, o Estatuto da Criança e do

Adolescente torna-se uma lei que visa a proteção integral da criança e do

adolescente, assim , todos os seus direitos e deveres, com claro enfoque

emancipatório, não mais assistencialista ou penalizador da vulnerabilidade

que constava na base dos códigos de atendimento para este estrato

populacional.

Segundo Veronese (1999),

O Estatuto da Criança e do Adolescente tem relevante função ao regulamentar o texto constitucional, e fazer com que este último não se constitua em letra morta. No entanto, a simples existência de leis que proclamem os direitos sociais, por si só não consegue mudar as estruturas, antes há que se conjugar aos direitos uma política social eficaz, que de fato assegure materialmente os direitos já positivados. (VERONESE, 1999:101)

Acerca dos direitos fundamentais, Albergaria (1995) explica:

Os direitos fundamentais do menor estão previstos nos arts. 7° a 69 do Estatuto. Menciona-se o direito à vida como primeiro dos

56

direitos fundamentais por constituir a existência da criança o superior interesse da família e da sociedade, o direito à vida é condição básica para se realizar plenamente a pessoa humana. (ALBERGARIA, 1995:177)

A caracterização no Estatuto, onde crianças e adolescentes se tornam

sujeitos de um direito, como um de seus efeitos, compelindo o sistema jurídico

e os interpretes, a buscarem uma condição “condição peculiar”, que levam ao

exercício de direitos fundamentais, justificando a necessidade da proteção

integral como prioridade da política pública, onde a doutrina jurídica tem como

destinatários todas as crianças e adolescentes, com direitos violados e

adolescentes suspeitos de ato infracional. Tal política pública de

universalização trouxe em seu texto as medidas aplicáveis que necessitarão de

uma vontade política dos gestores públicos nas diversas esferas da

administração do Estado brasileiro , permeado por uma realidade que passará

da universalização `descentralização e desconcentração dos processos de

decisão visando abrir espaços para participação de todos os cidadãos.

Diferentemente do observado em outras legislações o ECA distingue os

atos praticados por crianças daqueles cometidos por adolescentes, porque aos

primeiro serão determinadas medidas de proteção e aos outros, as medidas

sócio educativas.

Para Saraiva (2009) o Estatuto da Criança e do Adolescente está

organizado a partir de um sistema tríplice, constituído por:

[...] prevenção primária (políticas públicas), prevenção secundária (medidas de proteção) e prevenção terciária (medidas sócio-educativas), opera de forma harmônica, com acionamento gradual de cada um deles. Quando a criança ou o adolescente escapar ao sistema primário de prevenção, aciona-se o sistema secundário, cujo grande agente operador deve ser o Conselho Tutelar. Estando o adolescente em conflito com a lei, atribuindo-se a ele a prática de algum ato infracional, o terceiro sistema de prevenção, operador das medidas sócio-educativas, será acionado, intervindo aqui o que pode ser chamado genericamente de sistema de Justiça (Polícia/ Ministério Público/ Defensoria/ Judiciário/ Órgãos Executores das Medidas Sócio-Educativas). (SARAIVA,2009:89)

O reordenamento das políticas para criança e adolescente proposto no

Estatuto sobre mutações como uma transformação em nosso ordenamento

57

jurídico em relação aos direitos da criança e do adolescente; além de agora

serem reconhecidos por seus direitos, também são reconhecidos pela sua

necessidade de proteção.

A criança enquanto um ser humano no início de seu desenvolvimento,

necessita de um conjunto integrado de várias instituições governamentais ou

não governamentais que assegurariam uma mobilização - e formação de uma

agenda pela melhoria do atendimento – respeitando as limitações e

potencialidades locais, procurando uma articulação de medidas e iniciativas de

seletividade da política social , tal como se afirma na Convenção sobre os

Direitos das Crianças de 1989, da qual o Brasil é signatário , definido em seu

Art. 1º., onde “(...) criança é todo ser humano menor de 18 (dezoito) anos,

salvo se nos termos da Lei que lhe for aplicável, atingir a maioridade mais

cedo”. Isto é, se existir lei no país que determine a maioridade com outra idade,

o conceito de criança passa a ser adaptado a essa lei (BRASIL, 2011f).

O Estatuto da Criança e do Adolescente em seu artigo 2°, determina as

faixas etárias para distinguir a criança e do adolescente:

Art. 2°. Considera-se criança, para efeitos desta Lei, a pessoa até doze anos de idade incompletos e adolescentes aquela entre doze e dezoito anos de idade. Parágrafo único: Nos casos expresso em lei, aplica-se excepcionalmente este Estatuto às pessoas entre dezoito e vinte e um anos de idade. (BRASIL, 2011g).

Os princípios e as garantias relacionadas à proteção integral tem como

forma organizativa do Estatuto, segundo Frota (2002:66) , conteúdos

subsidiários ao texto da Lei, dispostos em dois livros. No Livro I, são tratados

os direitos sociais, tais como – saúde e educação, dirigidos universalmente

para todas as crianças e adolescentes, sem exclusão. No Livro II, são tratados

os mecanismos de proteção em crianças e adolescentes em situação de

vulnerabilidade ou situação de risco pessoal.

Diferentemente da doutrina da situação irregular do menor, prevista no Código

de Menores de 1979, o Estatuto da Criança e do Adolescente rompe em

definitivo com essa orientação, criando o princípio da proteção integral.

58

Para Coelho (2011), o principio é a síntese do pensamento dos

legisladores constituintes consagrados nos direitos universais que devem ser

reconhecidos para todas as crianças e adolescentes. Como direitos especiais

para indivíduos em desenvolvimento, são preconizadas as necessidades das

pessoas tal como direito à vida, saúde, educação , convivência, lazer ,

profissionalização , liberdade e outros.

Em linhas gerais, o princípio da Proteção Integral passou a ser

reconhecido, via diretrizes que previam: a) municipalização do atendimento; b)

criação de conselhos municipais, estaduais e nacionais de defesa dos direitos;

c) a integração dos órgãos destinados ao adolescente autor de infração penal.

Enfim a doutrina de proteção integral reconhece que todas as crianças

e adolescentes são detentores de direito, via adoção de medidas previstas

que são aplicadas no caso de crianças e adolescentes forem ameaçados ou

violados por ação ou omissão do Estado, da família e de toda a sociedade.

Tal política de atendimento proposto no Estatuto preconiza três tipos de

medidas : a) medidas específicas de proteção; b) medidas sócio educativas –

destinados aos adolescentes ; c) medidas destinadas aos pais e responsáveis.

A aplicação dessas medidas tem como objetivo final- o fortalecimento

dos vínculos comunitários e familiares, conforme marco legal. De certa forma,

a consecução de uma política pública setorial para que atenda as

necessidades de atendimento integral deverá ter uma estrutura de

funcionamento, via Conselho Tutelar e Conselho de Direitos da Criança e

Adolescentes que busquem garantir os direitos previstos. Tal processo de

implementação de uma política nova de atendimento, com a criação de

instituições necessárias ao cumprimento das medidas previstas no âmbito

estadual e municipal em Santa Catarina .

59

CAPÍTULO 3 –EDUCAÇÃO E ANÁLISE JURIDICO-POLÍTICADA PROTEÇÃO INTEGRAL NA PRIMEIRA DÉCADA DO SÉCULO XXIEM SANTA CATARINA E REPERCUSSÕES EM POMERODE (SC)

3.1 A Realidade Da Proteção Integral Em Santa Catarina- Impasses Constitutivos De Uma Rede Social

A situação do Estado de Santa Catarina no contexto das políticas de

atendimento integral a criança e adolescente apontam em todo momento a

necessidade de construção de um diagnóstico para acompanhamento das

ações públicas voltadas para proteção integral.

Embora a universalização da implantação e funcionamento da rede de

Conselhos de Direitos e Tutelares tenha sido efetivada na década de noventa

com grande ênfase,a articulação no âmbito estadual/microregional/municipal

sofre impactos indicativos da falta de intersetorialidade das políticas sociais

(educação, saúde, etc.). Conforme gráfico1, o Estado de Santa Catarina,

demonstrou ter realizado um grande esforço na implantação dos Conselhos,

isto porém não significou uma melhoria significativa das condições de uma

grande parcela da população de crianças e adolescentes.

60

Gráfico 1 – Número de Conselhos Municipais de Direitos por Unidade da Federação – Brasil, 1999

As transformações apontadas pela nova institucionalidade não afastam o

problema que deve ser enfrentado, resultado ainda do processo de

crescimento populacional, apontando para uma prevalência da população de 0

a 19 anos, em termos relativos coincidente com os dados nacionais. No caso

específico, Santa Catarina ainda apresenta uma população jovem de

aproximadamente 40% da população total. Ainda que, os avanços do processo

de universalização conhecidos na educação e saúde tenham sido efetivados,

os problemas relativos ao diagnóstico sobre a criança e adolescente pode ser

expressos sinteticamente de acordo com Relatório de Direitos Humanos no

Brasil ( Mesquita Neto,2002:278), onde se destaca os seguintes problemas:

a) A existência de municípios sem Conselhos Tutelares e Direitos,

respectivamente, 4% de conselhos tutelares nos municípios e 1,7%

conselhos de direitos;

b) A existência de um número significativo de crianças e adolescentes de

10 a 14 anos que trabalhavam– 8,87% da população de 7 a 14 anos ;

c) Percentual de 2,75% de crianças e adolescentes em condição de

analfabetismo;

61

d) A constatação de uma rede de exploração sexual e tráfico de crianças e

adolescentes, 2,91% do total de rotas nacionais descobertas;

e) Percentual de adolescentes de 15 a 17 anos analfabetos, perfazendo

1,07% .

A questão da implementação de uma agenda pública que envolva a

problemática da criança e adolescentes no caso catarinense, foi apontado em

inúmeros estudos monográficos e dissertativos, indicando para necessidade

permanente de mecanismos de acompanhamento e avaliação do processo.

Os resultados perceptivos de Conselheiros e Prefeitos apontaram como

fatores facilitadores da aceitação do papel dos Conselhos de Direitos e

Tutelares, as seguintes categorias: a) vontade política (29,3%); b) articulação

interinstitucional (22,6%); c) trabalho integrado (14,3%); elementos que

identificam, partindo da percepção dos prefeitos e conselheiros, a necessidade

de se operar o reordenamento institucional.

O processo de descentralização administrativa proporcionado pelo

Governo do Estado de Santa Catarina, em 2002, instituindo Secretarias de

Desenvolvimento Regional, com o objetivo de aprofundar o processo de

descentralização e municipalização das ações institucionais desenvolvidas pela

esfera estadual, não atingiu o seu principal objetivo, ou seja, atender as

demandas regionais/municipais com maior eficiência e efetividade.

A multiplicidade de fatores que envolvem a problemática da criança e

adolescente, requer um acompanhamento sistemático com a finalidade

descritiva do atendimento microrregional e municipal, destacadas as

peculiaridades da política educacional que tenha como eixo a proteção integral.

3.2 Aspectos Gerais da Proteção Integral em Santa Catarina no Período de 2000-2010.

Os resultados censitários da primeira década em Santa Catarina são

contrastantes entre os dilemas da universalização do acesso, em consonância

com uma política educacional que preconizou a municipalização de

responsabilidades do ensino fundamental, o que caracteriza a descentralização

62

de atividades, marcantes no processo de reformas estruturais do final da

década de noventa no Brasil.

As políticas educacionais indicam que as práticas de universalização

atingiram os objetivos de redução/erradicação do analfabetismo em todas as

faixas etárias, conforme comparação dos dados censitários de 2010 em

relação ao ano de 2000, em que apenas sete municípios , do total de 293 não

apresentaram redução nas taxas de analfabetismo.

Na análise da gestão das ações que devem ser desenvolvidas, enquanto

programas sociais, via adoção de soluções locais criativas, muitas ações são

implementadas de forma pontual, comprometendo os seus efeitos, reduzindo

sua eficiência, eficácia e efetividade.

Tabela 1 – Taxa de analfabetismo em SC, segundo dados censitários

Fonte: IBGE – Censo Demográfico 2010

A despeito de vários programas e iniciativas no âmbito estadual,

dirigidas as faixas etárias, todas as ações se encontram desarticuladas entre si,

com insuficiente cobertura em planos, programas e projetos fragmentados, sem

integração das políticas setoriais de saúde, educação, assistência, cultura,

justiça, dentre outras institucionalidades no âmbito da gestão pública estadual.

Tabela 1- Taxa de Analfabetismo em SC segundo Dados Censitários

Taxa de analfabetismo da população de 15 anos ou mais de idade - 2000 - total

6,3 %

Taxa de analfabetismo da população de 15 anos ou mais de idade - 2010 - total

4,1 %

Taxa de analfabetismo da população de 15 anos ou mais de idade - grupos de idade 15 a 24 anos - ano 2000

1,7 %

Taxa de analfabetismo da população de 15 anos ou mais de idade - grupos de idade 15 a 24 anos - ano 2010

0,8 %

Taxa de analfabetismo da população de 15 anos ou mais de idade - grupos de idade 24 a 59 anos - ano 2000

5,5 %

Taxa de analfabetismo da população de 15 anos ou mais de idade - grupos de idade 24 a 59 anos - ano 2010

3,2 %

Taxa de analfabetismo da população de 15 anos ou mais de idade - grupos de idade 60 anos ou mais - ano 2000

21,8 %

Taxa de analfabetismo da população de 15 anos ou mais de idade - grupos de idade 60 anos ou mais - ano 2010

14,1 %

63

Gráfico 2 – Estrutura Etária Populacional em SC (2010)

Fonte: IBGE – Censo Demográfico 2010

Importa destacar que apesar do incremento de mecanismos de redução

das condições de vulnerabilidade social , no espaço onde vivem as crianças

em Santa Catarina na primeira década do século XXI, as atividades de

cooperação entre as várias agendas, estratégias e atores, no sentido de

construir políticas integradas, produzindo políticas intersetoriais, com

otimização de recursos (eficiência), potencializando os resultados gerais

(eficácia), ainda carecem de efetividade no âmbito da efetividade da qualidade

do conjunto que atenda a integralidade proposta no Estatuto da Criança e

Adolescente.

Como eixo de promoção da efetivação dos direitos de crianças e

adolescentes, o desenvolvimento de um política mínima de atendimento dos

direitos deste grupo populacional integrou uma política que se configurou

transversal e intersetorialmente de todas as políticas públicas com claro

resultado no reforço da satisfação das necessidades básicas de um direito

garantido para redução das vulnerabilidades das crianças e adolescentes.

64

Tabela 2 – Condições de Vulnerabilidade das Crianças (2000-2010)

Proporção de crianças de 0 a 5 anos de idade residentes em domicílios particulares permanentes - com responsável ou cônjuge analfabeto - ano 2000

9,8 %

Proporção de crianças de 0 a 5 anos de idade residentes em domicílios particulares permanentes - com responsável ou cônjuge analfabeto - ano 2010

4,9 %

Proporção de crianças de 0 a 5 anos de idade residentes em domicílios particulares permanentes - com saneamento inadequado(1) - ano 2000

12,1 %

Proporção de crianças de 0 a 5 anos de idade residentes em domicílios particulares permanentes - com saneamento inadequado(1) - ano 2010

4,3 %

Proporção de crianças de 0 a 5 anos de idade residentes em domicílios particulares permanentes - com responsável ou cônjuge analfabeto e saneamento inadequado (1) - ano 2000

2,4 %

Proporção de crianças de 0 a 5 anos de idade residentes em domicílios particulares permanentes - com responsável ou cônjuge analfabeto e saneamento inadequado (1) - ano 2010

0,6 %

Fonte: IBGE – Censo Demográfico 2010

3.3 Impasses Constitutivos da Rede Social de Proteção Integral em Santa Catarina

A realidade de Santa Catarina na integralização dos Direitos da Criança

e Adolescente passadas duas décadas da implementação gradativa do

Estatuto da Criança (ECA), instituído pela Lei 8069/1990, indica impasses na

rede social protetiva.

Os representantes instituídos podem agir segundo determinações

formuladas por aqueles que representam vinculados ou não pelos princípios da

discricionariedade, via diretrizes e regras de atuação, existindo ou não

possibilidade de recursos legais externos ou coercitivos, pois o consentimento

do representado independente de um padrão técnico, requer a disposição de

posições jurídicas e políticas em prol dos direitos fundamentais e universais

inscritos na legislação de proteção integral às crianças e adolescentes.

Desde a promulgação do Estatuto (ECA), os esforços em torno de sua

implementação se alterna nos desejos de atores não-governamentais e ações

governamentais.Tal representação poderá ser alvo de críticas devido a

distância entre o representante e seus representados, assim como , poderá

65

haver conflitos de interesses diante do grau de responsabilidades e exigências

sociais.

A constituição de conselhos dos direitos – determinadas na estrutura

protetiva, determina que a formulação de políticas públicas para a infância e

adolescência deverá vir de um grupo paritariamente formado por

representantes da sociedade e das instituições de Governo. Tal conselho em

Santa Catarina , é representado pelo CEDCA em âmbito estadual , que teria o

papel de nortear as políticas intersetoriais da proteção integral.

Como o sistema de garantia de Direitos está constituído em três eixos :

promoção, controle social e defesa dos direitos, objetivando o papel dos

Conselhos de Direitos e Conselhos Tutelares, tais eixos são pilares na

promoção de políticas sociais básicas destinadas ao público alvo, e, no

controle social com a participação de membros das organizações da

sociedade civil e das instâncias formais.

Na plenária da IX Conferência Estadual dos Direitos da Criança e do

Adolescente, realizada em abril de 2012, se destacaram alguns pontos cruciais

apontando a debilidade institucional do CEDCA – Conselho Estadual dos

Direitos da Criança e do Adolescente de Santa Catarina.

No eixo mobilização, ainda que o ECA tenha atingido sua maioridade ,

os representantes dos Conselhos de Direitos , Conselhos Tutelares destacam

em seu documento final a necessidade de : “Garantir através do debate, a

participação dos meios de comunicação, secretarias municipais e regionais, a

fim de garantir os direitos das crianças e adolescentes, conforme preconiza o

ECA – com campanhas de prevenção à violação de direitos , bem como

ampliar o acesso a atividades de contra-turno escolar e/ou período integral em

atividades culturais, esportivas e de convivência para as crianças e

adolescência”. (Secretaria de Estado de Assistência Social, do Trabalho e de

Habitação, 2012).

O atual sistema de proteção de Direitos da Criança e Adolescente tem

como mecanismo de gerenciamento dos direitos violados no tocante a garantia

estabelecida pelo ECA , via acompanhamento do SIPIA – Sistema de

Informações para Infância e Adolescência no Brasil, resultado da tentativa de

acompanhamento das informações geradas a partir dos dados gerados nos

66

Conselhos Tutelares nos Estados e cidades atendidas com sistema de

acompanhamento implantado nas cidades.

O esforço significativo em acompanhar as violações de direito indicam

que vários Estados brasileiros ainda não cumprem a base elementar da

“garantia de direitos”, onde as principais violações estão relacionadas a

violação dos direitos relacionados a convivência familiar e comunitária (42%),

Educação , Cultura, Esporte e Lazer (32%), Liberdade, Respeito e Dignidade

(20%),Direito à Vida e Saúde (5%), Profissionalização e Proteção ao Trabalho

(1%). Portanto, no contexto nacional os problemas de convivência familiar ,

Educação, Cultura e Lazer são problemas marcantes para infância e

adolescência na primeira década do século XXI.

Gráfico 3 – Total Direitos Violados por Estado (2000-2010)

Fonte: SIPIA/ SEDH/CONANDA, 2012

No tocante aos mecanismos de efetivação da política garantista de

Direitos,os participantes destacam a necessidade de “Implementar políticas

públicas e sociais voltadas para o acesso aos direitos fundamentais das

crianças e adolescentes, como , universalizar o ingresso e assegurar a

permanência de crianças e adolescentes na educação básica de forma

articulada com diversas áreas setoriais”. Em sua base conclusiva constata-se

a ausência de uma política intersetorial no âmbito estadual que garanta a

consecução de um direito assegurado, e,conclama-se a necessidade

67

deformação de uma rede multidisciplinar articulada para proteção integral –

envolvendo , a família, a sociedade e o Estado. Portanto, a rede protetiva

estadual no tocante aos direitos da criança e adolescente se apresenta

No contexto da violação de Direitos da Criança e Adolescente apresenta

uma tendência idêntica ao cenário nacional para primeira década do presente

século,onde marcantes são as violações de direitos relacionados a Convivência

familiar (44%) , Educação, Cultura, Esporte/ Lazer (35%) e Direito à Vida e à

Saúde (5%) , que totalizam 84% das citações no sistema de acompanhamento

para infância e adolescência (SIPIA).

Gráfico 4 – Direitos Violados em Santa Catarina (2000-2010)

Fonte: SIPIA/ SEDH/CONANDA, 2012

A debilidade institucional é destacada no Eixo 2 da Conferência

Estadual dos Direitos da Criança e Adolescente , realizada em 2012, onde se

lê no documento final a necessidade de “Buscar articulação das políticas

setoriais e de garantias de direitos, para responsabilização de papéis e

atribuições no Sistema de Garantia de Direitos a implantação das Políticas

Públicas nas três esferas de Governo”. Como resultado para tal debilidade os

conferencistas apresentam o diagnóstico fundamental da fragilidade de suas

ações com a “Efetivação de investimento nas políticas de proteção básica(nas

três esferas de governo)(...)”, e, finalmente, “Garantir a ampliação de recursos

5%

44%

35%

1% 15%

Quadro 3.2- Direitos Violados em Santa Catarina (2000-2010)

Direito à Vida e à Saúde

Convivência Familiar e Comunitária

Educação, Cultura, Esporte e Lazer

Profissionalização e Proteção no Trabalho

Liberdade, Respeito, Dignidade

Direitos Indígenas

68

orçamentários destinados ao aumento e a sustentação de políticas de proteção

das crianças e adolescentes, investimento na qualificação periódica e

valorização dos profissionais envolvidos por meio de remuneração adequada e

compatível dos profissionais e serviços da rede de proteção”. Nota-se que o

Conselho Estadual de Direitos carece de profissionais e recursos

orçamentários para efetivação das diretrizes estabelecidas no Estatuto da

Criança e Adolescente.

Se a atividade de gestão pública requer uma autogestão ou co-gestão ,

traduzida no compartilhamento dos campos sociais, econômico e políticos, a

nova composição requer a cooperação de atores públicos, comunitários e

privados, bem como, um Estado ativador , que coordena, acionando outros

autores que produzem um bem público. Para tanto, é necessário, “Formular e

Implementar uma política de formação continuada segundo as diretrizes

estabelecidas pelo CONANDA, para atuação dos operadores do sistema de

garantias dos direitos da Criança e Adolescente”, com a clara e objetivada

necessidade de criação de um sistema de informação e monitoramento para

avaliação da Política Nacional e do Plano Decenal dos Direitos Humanos de

crianças e adolescentes.

Se na edição do Estatuto (BRASIL, 2011g), a reflexão remete para

instrumentos e mecanismos de promoção e proteção dos direitos humanos

intuindo a necessidade de atender necessidades elementares pelo esforço

sistemáticos de setores voltados para superação o velho paradigma

assistencialista, com a finalidade de indicar políticas públicas que deveriam ser

efetivadas pelo Estado, em suas várias instâncias, observou-se uma carência

em direitos que foram consagrados como universais, ou seja, educação e

saúde.

O movimento em torno da efetivação da luta pelos direitos da criança,

as leis e as ações públicas não se colocam explicitamente no caso brasileiro,

gerando o que Nogueira Neto (2004:41) chamou de uma formulação

reducionista e irreal no campo da administração pública e das políticas

públicas, em geral.

Ainda que, o Estatuto disponha de um sistema protetivo de direitos, a

constituição de uma norma de proteção , partindo de princípios e diretrizes ,

com dispositivos que criam um Sistema de Garantia dos Direitos de Crianças e

69

Adolescentes (SGD) , como um sistema estratégico que é parte de uma ação

orquestrada que não institucionaliza o padrão de atendimento, tal como, o

Sistema Nacional de Educação e Sistema Único de Assistência Social.

Se o Sistema de Garantias de Direitos, visa potencializar a promoção

dos direitos da infância e adolescência, no campo de todas as políticas

públicas, especialmente das políticas sociais, mantendo um atendimento direto,

emergencial, com cuidados integrais para este estrato populacional que

apresentam sistematicamente seus direitos violados, as ações nas diversas

instâncias públicas governamentais e não governamentais deveriam ser

alavancadoras e facilitadoras destes mecanismos inclusivos via

monitoramento continuado e focalização de ações. Quando observada a

realidade no contexto nacional e estadual, tal desempenho está longe do que

se espera na promoção de tais direitos.

Conforme Nogueira Neto (2004:42), os Conselhos de Direitos da Criança

e do Adolescente são órgãos de controle institucionais para acompanhamento,

avaliação e monitoramento, porém, o Estatuto atribui uma função típica de

promoção de Direitos, como a gestão dos fundos para os direitos da infância e

adolescente.

Se a potencialização de uma estratégia requer uma mobilização e

sensibilização de dirigentes sociais e formuladores para a consecução de

políticas públicas, a construção de competências, estudos e pesquisas,

monitoramento e avaliação deveriam garantir um planejamento orientado para

articulação dando força ao sistema garantista destes direitos específicos.

Em nível estadual, o CEDCA/SC, seria o órgão central das estratégias

potencializadoras, porém, apresenta debilidades institucionais que motivam

repercussões no âmbito municipal, denota-se como resultado a falta de

efetividade de ações para promoção da proteção integral, dada a

desarticulação destacada na IX Conferência Estadual, indicadas pela

ausência de motivação política dos atores da sociedade civil na exigência que

membros executivos do Estado de Santa Catarina implementem efetivamente a

garantia integral de direitos, cujos destinatários finais são crianças e

adolescentes do Estado de Santa Catarina. Por outro lado, a deliberação de

uma política educacional e de proteção integral requerem recursos

orçamentários com a devida transparência e controle social para a

70

formulação de uma política de Estado intersetorial articulada, não sazonal,

residual ou focalizada.

3.4 Bases da Proteção Municipal na Primeira Década do Século XXI em Pomerode (SC)

Para uma análise jurídico-político das condições da proteção integral

desenvolvidas no município de Pomerode(SC), convém reconhecer a realidade

– as condições de vida das crianças e adolescentes, sua rede de atendimento,

seus limites e possibilidades.

A história da colonização, data de 1861, quando imigrantes vieram da

Pomerânia, em busca de liberdade para viver e terra própria, eles se

estabeleceram no Vale do Rio do Testo (atual Pomerode). Sua emancipação

ocorreu na década de sessenta do século XX.

Sua economia estava baseada até final do século XX, na agricultura e

pecuária de subsistência, com empresas familiares na área de laticínios,

moveis e cerâmica que dão impulso à industrialização, que determinam sua

pujança na atualidade no ramo têxtil e metal-mecânico.

Atualmente, o município conta com uma população de aproximadamente

28 mil habitantes (Censo 2010, IBGE), distribuídos nas seguintes proporções

relativas que apresentam uma distribuição por estrato populacional onde 65%

da população são indivíduos de 25 anos ou mais, 12% são jovens , com

idades de 18 a 24 anos, e, 23% são crianças e adolescentes.

71

Gráfico 5 – Distribuição Populacional Etária Pomerode (SC) - 2010

Fonte: Censo IBGE/2010

Como resultado da promulgação da Constituição de 1988, se consagra

no contexto municipal, o processo de descentralização federativa, colocando a

responsabilidade prioritária da coordenação da execução das políticas sociais

em geral, e daquelas que exigem proteção integral, neste caso crianças e

adolescentes.

A desconcentração dos processos de gestão pública orquestrados no

marco jurídico-politico referenciam a desconcentração dos processos de

decisão, resultando na diversificação das ações que indicam uma melhoria nas

condições gerenciais , e, em última instância possibilitam a articulação de

políticas integradas que são bases operacionais da intersetorialidade

preconizado no Estatuto da Criança e Adolescente (ECA), que poderia ser

equacionado pela fórmula – educação + saúde+ assistência social =

desenvolvimento integral.

De acordo com o município de Pomerode, observou-se dispêndios

acima da média exigível constitucionalmente (25%), com gastos médios acima

do valor mínimo em 4,4% (Gráfico 5), na primeira década do século XXI,

decorrendo daí, a redução da taxa de analfabetismo municipal , resultando no

selo de município livre do analfabetismo pelo MEC – Ministério da Educação

do Governo Federal , com taxa de 1,87%.

72

Gráfico 6 – Gastos com Educação Pomerode 2000-2010

Fonte: Portal do Cidadão/TCE-SC, 2012.

No ano de 2011, a Federação das Industrias do Rio de Janeiro,

publicou estudo anual sobre o desenvolvimento em todos os 5.564

municípios, combinando os indicadores de três áreas estratégicas ao

desenvolvimento municipal - emprego e renda, Educação e Saúde. O

resultado destaca o município de Pomerode(SC), nos três quesitos – com

indicadores acima da mediana estadual, Emprego e Renda (0,7344), Educação

(0,8856) e Saúde (0,9274), resultando na quarta posição do ranking estadual e

septuagésima posição no âmbito nacional (Tabela 3).

0

5

10

15

20

25

30

35

Total das Despesas para efeito de Cálculo

Valor Mínimo de 25% das Receitas com Impostos

Valor acima/abaixo do Limite

73

Tabela 3 – Ranking do Índice de Desenvolvimento Municipal (2011)

Índice FIRJAN de Desenvolvimento Municipal IFDM Emprego & Renda Educação Saúde

SANTA CATARINA 0,7953 0,7149 0,8216 0,8494

Mediana 0,7015 0,4593 0,8038 0,8478

Máximo 0,87 0,8959 0,9457 0,9811

2009 Mínimo 0,5171 0,1574 0,5837 0,6182

Ranking IFDM UF

Ranking IFDM SANTA CATARINA - Ano 2009 IFDM

Emprego & Renda Educação Saúde

Nacional Estadual

39º 1º SC Blumenau 0,87 0,8462 0,8832 0,8805

42º 2º SC Florianópolis 0,8679 0,8959 0,8284 0,8793

56º 3º SC Brusque 0,8561 0,8015 0,862 0,9049

70º 4º SC Pomerode 0,8492 0,7344 0,8856 0,9274

87º 5º SC Joinville 0,8406 0,8204 0,8391 0,8624

92º 6º SC Chapecó 0,8393 0,7391 0,8679 0,9108

104º 7º SC Timbó 0,8366 0,7082 0,9121 0,8895

109º 8º SC Indaial 0,8357 0,8486 0,8418 0,8167

118º 9º SC Guaramirim 0,8338 0,8408 0,8274 0,833

120º 10º SC Balneário Camboriú 0,8327 0,7542 0,8041 0,9397

Fonte: FIRJAN, 2012

Os problemas institucionais da municipalização e descentralização

federativa, no contexto da política de proteção integral para o município de

Pomerode(SC), contrastam coma ausência de interlocução entre os gestores

municipais e o Conselho de Direitos da Criança e Adolescente. Os ideais de

diversificar e integrar constituem faces do processo de ingerência imperativa

do gestor público municipal.

Considerando que, os Conselhos de Direitos da Criança dedo

Adolescente deveriam firmar-se como instituições para contribuir efetivamente

na proteção e promoção de políticas públicas com representação paritária – ou

seja, indicações do Poder Público Municipal e entidades representativas da

sociedade civil, existe nítida desarticulação nos setores representativos da

sociedade civil.

No âmbito municipal de Pomerode(SC), apesar de se estabelecer um

plano de longo prazo para comunidade em geral , intitulado- Pomerode 2020,

a ausência de uma integração com o CMDCA – Conselho Municipal de forma

74

a assegurar a efetiva participação na elaboração, formulação e análise do

processo de reordenamento das políticas sociais, base constitutiva da

proteção integral da criança e adolescente municipal , indica a debilidade

institucional , a tendente fragmentação e setorialização do processo de

gestão político na questão das políticas integrativas que atendam ao interesse

coadunado no Estatuto da Criança e Adolescente.

Em consulta ao SIPIA – Sistema de Informações para Proteção da

Infância e Adolescência, tal descompasso pode ser observados que o

monitoramento das infrações aos Direitos vinculados à Educação, Esporte e

Lazer não apresentam nenhum dado no período de 2000-2010, o que contrasta

com os dados relacionados na Secretaria de Educação Municipal, indicando a

ausência de creches/educação infantil conforme Plano Municipal de Educação

de Pomerode de 2004, de acordo com Lei 1749/04 (Anexo 1), que afirmava

categoricamente a necessidade de aumentar o número de vagas da Educação

Infantil, pois no universo de crianças na faixa de 0 a 6 anos, somente 46% da

população etária era atendida pelas instituições de ensino, segundo dados

apresentados na época.

No Plano Municipal de Educação de Pomerode (2004:7),constata-se a

prioridade segundo os dirigentes municipais descrevem em seu documento

Na década da educação outras soluções deverão ser encontradas para as demandas da Educação Infantil, apontando como prioridade total o estabelecimento de fundos específicos para a Educação Básica e a planificação do regime de colaboração entre os poderes públicos federal, estadual e municipal. Faz-se necessário oportunizar, de forma definitiva, um percentual mínimo de recursos para a manutenção e expansão da Educação Infantil, bem como, ultrapassar o conceito de que ela prepara a criança para ser cidadã. Na verdade a criança tem que ser respeitada como “criança cidadã”, sujeito de direitos, com sua específica base de realização.(Grifos do Autor)

Dado que o Plano Municipal de Educação é uma diretriz a ser

alcançada, as metas traçadas diante do diagnóstico realizado à época aponta

para necessidade de se ampliar a oferta de educação infantil, em todos os

níveis etários, atendendo 100% das crianças de 6 anos, 80% das crianças de

4 e 5 anos, 60% das crianças de 4 e 5 anos, 50% das crianças de 0 a 3 anos,

e, 30 % da população de até 3 anos. O esboço de tal plano indica uma

75

carência no atendimento integral de acesso universal e prioridade integral para

crianças em seu estágio inicial, em clara violação do ECA.

Nas considerações sobre as bases institucionais para promoção da

garantia de acesso universal à educação, se destaca a intenção dos dirigentes

formuladores indica a necessidade de incentivar até o final da década no

município, mecanismos colaborativos entre os setores responsáveis pela

educação, assistência social e organizações não governamentais, com

objetivos para influir nas demandas sociais, econômicas e jurídicas (ou de

direitos) para com as famílias e as crianças e adolescentes demandantes de

uma política educacional.

A ausência de um diagnóstico do problema educacional, a falta de

articulação entre os diversos setores de atendimento às crianças e

adolescentes no âmbito municipal,a contundente falta de colaboração

institucional entre as secretarias municipais , Conselho de Direitos da Criança e

Adolescente e Conselhos Tutelares denotam uma debilidade institucional

marcante na diretriz fundamental de tais conselhos – democratizar a gestão

pública, possibilitar o acesso das entidades organizadas e não governamentais

no processo decisório das políticas públicas locais.

Se o enfrentamento das formas de violação de direitos, enquanto

mecanismo de promoção e proteção de direitos se explicitarem efetivamente

via espaços publicitários com mecanismos de acompanhamento, avaliação e

monitoramento, isto é, do controle social-difuso (pela sociedade civil

organizada, especialmente, via seus fóruns, comitês) e institucional (pelos

Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente), nota-se que a proteção

integral no âmbito da educação , via sistema de acompanhamento-avaliação-

monitoramento não foi devidamente implementado de modo a funcionar

eficiente e eficazmente em Pomerode (SC), passadas mais de duas décadas

da implantação do ECA no Brasil.

Sabendo que o conjunto de diretrizes para proteção integral são

hierarquizadas, mas ainda sofrem a ingerência imperativa, as arenas

democráticas via delegação dos setores que detém um poder incumbente, no

tocante a dimensão institucional é nítida uma interposição de políticas

residuais ou seletivas, e, enfraquecimento das esferas de suporte para a

cultura dos direitos para este estrato da populacional no município de

76

Pomerode, onde se destaca a ausência do CMDCA e Conselho Tutelar na

institucionalização de políticas articuladas no tocante ao desenvolvimento de

uma proteção integral na violação do Direito à Educação, Cultura e Lazer no

âmbito local.

77

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O problema do enfrentamento das formas de violação de direitos, com

mecanismos de promoção e proteção dos direitos humanos se explicitaram a

partir da implantação do Estatuto da Criança e do Adolescente na década de

noventa do século passado.

Tal processo de organização da política protetiva integral se efetivou na

gestão pública via processos de gestão, acompanhamento, avaliação e

monitoramento das políticas públicas voltadas para crianças e adolescentes no

Brasil. A explicitação da institucionalização de um escopo jurídico-político de

ampliação e garantia de direitos sociais focalizados para este estrato

populacional, resultou de todo um controle social, via sociedade civil

organizada, especialmente fóruns e comitês que são criados em meados da

década de noventa e início da primeira década do século XXI.

A institucionalização de Conselhos de Direitos da Criança e Adolescente

no âmbito federal, estadual e municipal proporcionou uma organização

articulada de instâncias da sociedade civil organizada que passaram a pautar

e mobilizar a sociedade em torno do problema da infância e adolescência. A

construção de indicadores para acompanhamento específico no monitoramento

das questões específicos voltados para o problema da infância e adolescência,

adotados pelo CONANDA – Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do

Adolescente, via sistema de acompanhamento para proteção dos direitos,

intitulado SIPIA – Sistema de Informações para Infância e Adolescência que

monitora a violação dos direitos em âmbito nacional, estadual e municipal –

via informação dos Conselhos Tutelares.

No tocante ao atendimento integrado, intersetorial e potencializador da

garantia de Direitos, a primeira constatação que ser observa, é que o caminho

para promoção da satisfação das necessidades básicas que atenderiam a

“proteção integral”, via adoção de políticas públicas sofrem de uma debilidade

institucional, ou seja, a necessidade generalizada de que os gestores das

políticas públicas, nas diversas esferas de governo, deveriam promover a

articulação de programas e ações existentes, dado que a fragmentação e

sobreposição de políticas públicas não seguem os pressupostos da eficácia e

78

eficiência, resultando na baixa efetividade da proteção integral proposta nas

diretrizes do Estatuto.

Se o caráter de atendimento integrado tem como base beneficiários de

direitos – enquanto sujeitos, neste caso crianças e adolescentes vulneráveis,

diante de continuadas violações de direitos universais promulgados no âmbito

da Constituição de 1988, reafirmados no ECA/1990, a facilitação no acesso

dos serviços públicos básicos , tais como, educação, saúde, assistência

social, proteção contra o trabalho infantil se consubstanciaria no acesso a

cidadania e justiça social.

O recurso jurídico – via judicialização, no processo de atendimento das

debilidades apresentadas na proteção integral , indica em última instância, a

ausência de vontade política dos gestores públicos na aceitação de

mecanismos institucionais de controle social , como potencializadores na

promoção de direitos focalizados para crianças e adolescentes. Isto significa

que,embora ocorra uma deliberada aceitação dos marcos normativos jurídicos

preconizados no Estatuto,o sistema protetivo que visa o atendimento integral

as necessidades das crianças e adolescentes, não impedem a continuidade

violação dos direitos fundamentais , tais como, educação ,saúde e assistência

social, como verificados na análise dos dados, no nível estadual e municipal.

Evidente que os gestores públicos na atualidade conhecem a realidade,

resultado de uma capacidade de inovação nos sistema de dados, padrões de

acompanhamento na esfera pública, resultantes da racionalização na aplicação

dos recursos públicos,via descentralização federativa que ocorre em meados

da década de noventa do século passado. A necessidade de integrar e

desenvolver os processos das informações disponíveis para que o

planejamento da gestão direcione suas ações com claro objetivo de promoção

dos direitos da criança e adolescente são observados na ausente participação

dos Conselhos de Direitos no monitoramento , formulação e acompanhamento

das políticas estaduais e municipais que tratam do corte transversal entre

politicas econômicas ou fiscais e políticas sociais, objetivando as conclusões

dos diversos encontros, seminários e fóruns que apontam para necessária

adoção de políticas intersetoriais voltadas para atendimento integral de

crianças e adolescentes no âmbito estadual e municipal.

79

A integração do Conselho Estadual (CEDCA/SC) e Municipal

(CMDCA/Pomerode-SC), como órgãos consultivos da gestão pública para

efetivação dos direitos da criança e adolescente não foram observados, assim

como, o sistema de informações (SIPIA), com dados relevantes sobre a

violação de direitos para este estrato populacional, tanto em âmbito estadual,

como em Pomerode(SC), na década analisada neste estudo, sequer foram

consultados na formulação de políticas, na coordenação, execução de seus

mecanismos político-administrativos para promoção dos direitos geracionais

(crianças e adolescentes), em seus direitos na área da educação, da saúde,

da assistência social, da segurança pública, da previdência social, da proteção

no trabalho, da segurança alimentar, da habitação etc.

Se o processo de descentralização federativa proporcionou um novo

desenho institucional para que os gestores públicos implementassem uma

atuação focada nas questões locais, no processo de elaboração deste trabalho

se observou que os dados concernentes a garantia universal de acesso à

educação básica (infantil e básica) , como dever constitucional, ainda que

expressos no marco normativo jurídico, demonstrou ausência de ações para

superação das deficiências estruturais, dado que no Plano Municipal de

Educação de Pomerode se constata a incapacidade de atendimento imediato

para educação infantil – numa clara violação do Estatuto, assim como,

redução de atendimento escolar no área rural do munícipio – fruto da política

de municipalização que ocorreu no final da década de noventa do século

passado em Santa Catarina.

A agenda pública municipal na última década, embora o SIPIA aponte

para violações no acesso à educação no âmbito estadual,representa uma clara

debilidade institucional do Conselho Municipal de Direitos da Criança e do

Adolescente, do Conselho Tutelar, no município de Pomerode/SC, tendo em

vista que, a política educacional implementada a partir de 2004, em seu

Plano Municipal de Educação, em momento algum referenciou seu diagnóstico

aos problemas relacionados a ampliação dos Direitos e defesa das violações

que são informadas no âmbito estadual.

Entretanto, chama a atenção que nos sistemas de informação do

Conselhos Tutelares (SIPIA), na década em estudo nenhuma informação foi

80

elaborada partindo dos diagnósticos locais, pela ausência de dados e

principalmente de qualquer diretriz motivada pelo Conselho de Direitos da

Criança e Adolescente do município de Pomerode/SC, ou seja, a problemática

da ampliação e garantia de direitos preconizadas no Estatuto da Criança e

Adolescentes inexiste segundo as informações de tais organismos

institucionais. No âmbito da gestão pública municipal, o documento que

planeja o futuro da garantia de direito à educação não menciona qualquer

diagnóstico destes Conselhos, o que poderá sugerir a inoperância ou

debilidade de ação política dos conselheiros no âmbito local.

Se a instância governamental local necessita de mecanismos concretos

e compromisso político para suprir demandas da população local, a

competência técnica e habilidade política dos Conselhos Municipais , no caso

do município em estudo, é nula ou insignificante, que traduz a falta de

autonomia no âmbito institucional, ou ainda, a gestão municipal tratou de

impor aos Conselhos que atendem a política de direitos da criança e

adolescente em meros apêndices da Secretaria de Assistência Social,

vulnerabilizando sua atuação , reduzindo sua participação, e, finalmente ,

fazendo prevalecer a ingerência imperativa do executivo municipal na

efetividade das políticas intersetoriais no âmbito local.

81

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