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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ
JAIME ANTÔNIO COUTINHO
A ATUAÇÃO DA POLÍCIA MILITAR AMBIENTAL DE SANTA CATARINA NA TUTELA DO MEIO AMBIENTE
Tijucas
2010
JAIME ANTÔNIO COUTINHO
A ATUAÇÃO DA POLÍCIA MILITAR AMBIENTAL DE SANTA CATARINA NA TUTELA DO MEIO AMBIENTE
Monografia apresentada como requisito parcial para a obtenção do título de Bacharel em Direito, pela Universidade do Vale do Itajaí, Centro de Ciências Sociais e Jurídicas, campus Tijucas. Orientadora: Profª. Esp. Cláudia Marisa Kellner Berlim
Tijucas
2010
JAIME ANTÔNIO COUTINHO
A ATUAÇÃO DA POLÍCIA MILITAR AMBIENTAL DE SANTA CATARINA NA TUTELA DO MEIO AMBIENTE
Esta Monografia foi julgada adequada para obtenção do título de Bacharel em Direito e
aprovada pelo Curso de Direito do Centro de Ciências Sociais e Jurídicas, campus Tijucas.
Área de Concentração/Linha de Pesquisa: Direito Público/Direito Ambiental
Tijucas, 30 de junho de 2010.
Profª. Esp. Cláudia Marisa Kellner Berlim Orientadora
Prof. MSc. Marcos Alberto Carvalho de Freitas Responsável pelo Núcleo de Prática Jurídica
Dedico esta monografia à minha querida esposa Ângela, pela
compreensão nos momentos de minha ausência, ao meu amado filho
Jucélio Neto, incontestavelmente a minha razão de viver, aos meus
pais Jucélio (in memorian) e Icelda, que apesar das dificuldades,
enfrentaram e souberam conduzir os ensinamentos de uma vida
digna, com humildade, respeito e acima de tudo com honestidade, e
aos meus irmãos Andréia (Uga), Carlos (Toco) e Tiago (Gui) pela
solidariedade e carinho nas horas mais difíceis.
A Deus, pelo dom da vida.
Aos meus familiares, que acreditaram na minha capacidade.
A Profª Esp. Cláudia Marisa Kellner Berlim, por toda a atenção e dedicação dispensada no
curso dessa orientação.
Aos Professores do Curso de Direito da Universidade do Vale do Itajaí, campus Tijucas, que
muito contribuíram para a minha formação jurídica.
Aos colegas de turma, que partilharam juntos essa caminhada.
A todos aqueles que contribuíram de forma direta ou indireta para a elaboração deste trabalho.
“Cada dia a natureza produz o suficiente para nossa carência. Se cada um tomasse o que lhe fosse necessário, não havia pobreza no mundo e ninguém morreria de fome”.
Mahatma Gandhi
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo aporte
ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do Vale do Itajaí –
UNIVALI, a Banca Examinadora e o Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca
do mesmo.
Tijucas, 30 de junho de 2010.
Jaime Antônio Coutinho Graduando
RESUMO
O presente trabalho de conclusão de curso tem por escopo desenvolver um estudo acerca das atribuições conferidas a Polícia Militar Ambiental no que diz respeito à tutela do Meio Ambiente no estado de Santa Catarina. Tal se faz com o intuito de verificar os instrumentos legais que identificam a Polícia Militar Ambiental de Santa Catarina como órgão competente para atuar preventivamente através do policiamento ostensivo e repressivamente com a instauração de procedimentos administrativos para apuração de infrações ambientais. O trabalho foi estruturado conforme o método dedutivo, consubstanciado, inicialmente, num estudo histórico e conceitual de Meio Ambiente, bem como do Direito Ambiental, sua natureza jurídica e seus princípios fundamentais. Posteriormente, buscou-se historiar o instituto do poder de polícia, suas características e limitações; assim como, se abordou também o sistema de repartição de competência ambiental no ordenamento jurídico pátrio. O presente trabalho foi elaborado em três capítulos, sendo que no primeiro trata dos aspectos gerais do direito ambiental, com ênfase a necessidade de preservação do bem ambiental. No segundo capítulo, estuda o poder de polícia enquanto instrumento estatal para limitar e restringir direitos; e ainda a distribuição de competência ambiental entre os entes da federação. No terceiro e último capítulo, registrou-se a atuação da Polícia Militar Ambiental de Santa Catarina, enfocando as atividades de policiamento ostensivo, visando a coibir as condutas lesivas ao Meio Ambiente; bem como as intervenções repressivas com a constatação das infrações administrativas e a tomada dos procedimentos cabíveis. Dentre todas as investigações reproduzidas no presente trabalho, foi possível observar que, o Meio Ambiente é um direito fundamental da coletividade, protegido constitucionalmente, impondo-se ao poder público o dever de protegê-lo para a manutenção da vida atual e futura das gerações. Palavras-chave: Polícia Militar Ambiental de Santa Catarina, Meio Ambiente, Processo Administrativo Ambiental.
ABSTRACT
This work of completion is aim to develop a study about the duties assigned to the Environmental Police with regard to guardianship of the Environment in the state of Santa Catarina. This is done in order to verify the legal instruments that identify the Environmental Police of Santa Catarina as a body competent to act preventively through ostensive and repressively with the establishment of administrative procedures for investigation of environmental violations. The work was structured according to the deductive method, embodied initially in a historical and conceptual study of the Environment and Environmental Law, its legal nature and its fundamental principles. Subsequently, we attempted to chronicle the institute of police power, its characteristics and limitations, and, if also addressed the system of division of environmental competence in Brazilian law. This paper was prepared in three chapters, with the first deals with general aspects of environmental law, emphasizing the need to preserve the environmental good. The second chapter studies the police power as a tool to limit and restrict state rights, and the distribution of environmental responsibility among the entities of the federation. In the third and final chapter, there was the performance of the Environmental Police of Santa Catarina, focusing on the activities of civilian police, aimed at curbing conduct detrimental to the environment, and repressive interventions with the finding of violations of administrative and decision reasonable procedures. Among all the investigations reproduced in the present study, we observed that the environment is a fundamental right of the community, constitutionally protected, necessitating the government the duty to protect it to maintain the current life and future generations. Keywords: Environmental Military Police of Santa Catarina, Environment, Environmental Administrative Procedures.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
Art. Artigo BPMA Batalhão de Polícia Militar Ambiental CCJ Comitê Central de Julgamento CJ Comitê de Julgamento CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente CONSEMA Conselho Estadual do Meio Ambiente CPF Companhia de Polícia Florestal CPPA Companhia de Polícia de Proteção Ambiental FATMA Fundação do Meio Ambiente Gp PPA Grupo de Polícia de Proteção Ambiental IBAMA Instituto de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis LOB Lei de Organização Básica Pel PPA Pelotão de Polícia de Proteção Ambiental PMSC Polícia Militar de Santa Catarina PNMA Política Nacional do Meio Ambiente SEMA Sistema Estadual de Meio Ambiente SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente
LISTA DE CATEGORIAS E SEUS CONCEITOS OPERACIONAIS
Lista de categorias1 que o Autor considera estratégicas à compreensão do seu trabalho,
com seus respectivos conceitos operacionais2.
Meio Ambiente Meio Ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas3.
Direito Ambiental O Direito Ambiental é um direito de coordenação entre estes diversos ramos, e, nesta condição, é um direito que impõe aos demais setores do universo jurídico o respeito às normas que o formam, pois, o seu fundamento de validade é emanado diretamente da Norma Constitucional4. Poder de Polícia Considera-se Poder de Polícia a atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou a respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos5.
1 Denomina-se “categoria” a palavra ou expressão estratégica à elaboração e/ou expressão de uma idéia. Cf. PASOLD, Cesar Luiz. Prática da pesquisa jurídica: idéias e ferramentas úteis ao pesquisador do Direito. 8. ed. Florianópolis: OAB Editora, 2003, p. 31. 2 Denomina-se “Conceito Operacional” a definição ou sentindo estabelecido para uma palavra ou expressão, com o desejo de que tal definição seja aceita para os efeitos das idéias expostas ao longo do trabalho. Cf. PASOLD, Cesar Luiz. Prática da pesquisa jurídica: idéias e ferramentas úteis ao pesquisador do Direito, p. 43. 3 BRASIL. Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em: 4 jun. 2010. 4 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 10. ed. rev. ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p. 23. 5 BRASIL. Código tributário nacional. Dispõe sobre o sistema tributário nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm>. Acesso em: 4 jun. 2010.
SUMÁRIO
RESUMO................................................................................................................................... 7
ABSTRACT .............................................................................................................................. 8
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ............................................................................. 9
LISTA DE CATEGORIAS E SEUS CONCEITOS OPERACIONAIS............................ 10
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 13
2ASPECTOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL........................................................ 17
2.1 EVOLUÇÃO DA PROTEÇÃO AMBIENTAL NO BRASIL...........................................17
2.2 MEIO AMBIENTE ............................................................................................................22
2.3 CLASSIFICAÇÃO DO MEIO AMBIENTE .....................................................................24
2.3.1 Meio Ambiente natural....................................................................................................25
2.3.2 Meio Ambiente artificial .................................................................................................25
2.3.3 Meio Ambiente cultural...................................................................................................26
2.3.4 Meio Ambiente do trabalho.............................................................................................27
2.4 CONCEITO DE DIREITO AMBIENTAL ........................................................................27
2.5 PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DO DIREITO AMBIENTAL .....................................29
2.5.1 Princípio do Meio Ambiente equilibrado ........................................................................30
2.5.2 Princípio do controle do poluidor pelo Poder Público ....................................................30
2.5.3 Princípio do poluidor pagador .........................................................................................31
2.5.4 Princípio do usuário pagador...........................................................................................32
2.5.5 Princípio da preservação..................................................................................................33
2.6 BEM JURÍDICO TUTELADO..........................................................................................34
2.7 BEM AMBIENTAL...........................................................................................................35
2.8 CONSCIÊNCIA ECOLÓGICA .........................................................................................37
3PODER DE POLÍCIA E COMPETÊNCIA EM MATÉRIA AMBIENTAL................. 40
3.1 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO PODER DE POLÍCIA....................................................40
3.2 ASPECTOS CONCEITUAIS ............................................................................................42
3.2.1 Características do Poder de Polícia .................................................................................44
3.2.2 Limitações ao Poder de Polícia .......................................................................................47
3.3 REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS EM MATÉRIA AMBIENTAL ..........................48
3.4 POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE ............................................................52
3.5 SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE .............................................................53
4 ATUAÇÃO DA POLÍCIA MILITAR AMBIENTAL NO ESTADO DE SANTA
CATARINA............................................................................................................................. 55
4.1 O PAPEL DAS POLÍCIAS MILITARES..........................................................................55
4.2 POLÍCIA OSTENSIVA .....................................................................................................58
4.3 PRESERVAÇÃO DA ORDEM PÚBLICA.......................................................................59
4.4 POLÍCIA MILITAR AMBIENTAL DE SANTA CATARINA........................................61
4.5 AÇÃO POLICIAL MILITAR AMBIENTAL ...................................................................64
4.6 PROCESSO ADMINISTRATIVO NA DEFESA AMBIENTAL.....................................65
4.6.1 Auto de infração ambiental..............................................................................................68
4.6.2 Termo de Apreensão........................................................................................................70
CONSIDERAÇÕES FINAIS................................................................................................. 72
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................. 74
ANEXOS ................................................................................................................................. 78
ANEXO 1 MAPA DA CIRCUNSCRIÇÃO DO BATALHÃO DA POLÍCIA MILITAR
AMBIENTAL..........................................................................................................................79
ANEXO 2 MODELO DE AUTO DE INFRAÇÃO AMBIENTAL....................................80
ANEXO 3 MODELO DE TERMO DE APREENSÃO E DEPÓSITO..............................81 ANEXO 4 MODELO DE TERMO DE EMBARGO/INTERDIÇÃO/SUSPENSÃO.......82 ANEXO 5 MODELO DE TERMO DE DOAÇÃO/SOLT/LIBER/DEVOL.....................83 ANEXO 6 MODELO DE NOTIFICAÇÃO.........................................................................84 ANEXO 7 MODELO DE ORIENTAÇÕES PARA DEFESA PRÉVIA...........................85
1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem por objeto6 promover um estudo pormenorizado acerca das
atribuições legais conferidas a Polícia Militar Ambiental no que diz respeito à tutela do Meio
Ambiente no estado de Santa Catarina.
A importância deste tema reside no despertar da sociedade com relação às questões
ambientais, porquanto, o momento é de profunda reflexão e ação efetiva contra as agressões
ao Meio Ambiente, buscando manter o Meio Ambiente ecologicamente equilibrado para
preservação da vida.
Ressalte-se que, além de ser requisito imprescindível à conclusão do curso de Direito
na Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, o presente relatório monográfico também vem
colaborar para o conhecimento de um tema que, apesar de não poder ser tratado como
novidade no campo jurídico, na dimensão social-prática ainda pode ser tratado como elemento
novo e repleto de nuances a serem destacadas pelos intérpretes jurídicos.
O presente tema, na atualidade, tem relevância uma vez que a problemática ambiental
exige dos organismos públicos e privados maior proteção ao Meio Ambiente.
A escolha do tema é fruto do interesse pessoal do pesquisador em conhecer as
atividades desenvolvidas pela Policia Militar Ambiental de Santa Catarina, assim como, para
instigar novas contribuições para estes direitos na compreensão dos fenômenos jurídicos-
políticos, especialmente no âmbito de atuação do Direito Ambiental.
Em vista do parâmetro delineado, constitui-se como objetivo geral deste trabalho
identificar a atuação da Polícia Militar Ambiental de Santa Catarina, como órgão competente
para intervir em prol da tutela do Meio Ambiente.
6 Nesta Introdução cumpre-se o previsto em PASOLD, Cesar Luiz. Prática da pesquisa jurídica. idéias e ferramentas úteis para o pesquisador do Direito, p. 170-181.
14
O objetivo institucional da presente Monografia é a obtenção do Título de Bacharel
em Direito, pela Universidade do Vale do Itajaí, Centro de Ciências Sociais e Jurídicas,
campus de Tijucas.
Como objetivo específico, pretende-se:
a) Verificar qual o objeto juridicamente protegido em todas as ações que envolvem a
proteção ambiental;
b) Delinear o esquema federativo da repartição de competências entre os órgãos
institucionais encarregados da proteção do Meio Ambiente;
c) Caracterizar a atuação preventiva e repressiva da Polícia Militar Ambiental de Santa
Catarina, nas ações de policiamento ostensivo de fiscalização e na instauração de
procedimentos administrativos.
A análise do objeto do presente estudo incidirá sobre as diretrizes teóricas propostas
por Vladimir Passos de Freitas, na obra Crimes contra a natureza, e Luís Paulo Sirvinskas, na
obra Manual de Direito Ambiental. Este será, pois, o marco teórico que norteará a reflexão a
ser realizada sobre o tema escolhido.
Não é o propósito deste trabalho, esgotar o conhecimento pactuado, e nem será
possível em virtude da natureza e a complexidade do assunto. Por certo não se estabelecerá
um ponto final em referida discussão. Pretende-se, tão-somente, aclarar o pensamento
existente sobre o tema, circunscrevendo-o ao plano futuro de novas pesquisas e
desdobramentos.
Para o desenvolvimento da presente pesquisa foram formulados os seguintes
questionamentos:
a) O Meio Ambiente é objeto de proteção dentro do ordenamento jurídico pátrio?
b) A Polícia Militar Ambiental de Santa Catarina é um órgão competente para
fiscalizar o Meio Ambiente e promover a apuração de infração ambiental?
Já as hipóteses consideradas foram as seguintes:
a) O Meio Ambiente é tutelado juridicamente, notadamente, por constituir um direito
fundamental da pessoa humana;
15
b) A Polícia Militar Ambiental de Santa Catarina tem competência para atuar na
preservação do Meio Ambiente.
O relatório final da pesquisa foi estruturado em três capítulos, podendo-se, inclusive,
delineá-los como três molduras distintas, mas conexas: a primeira, atinente aos aspectos
gerais do Direito Ambiental; a segunda, sobre o Poder de Polícia e a competência em matéria
ambiental; e, por derradeiro, acerca da atuação da Polícia Militar Ambiental de Santa Catarina
enquanto órgão competente para fiscalizar e reprimir as condutas lesivas ao Meio Ambiente.
Quanto à metodologia empregada, registra-se que, na fase de investigação foi utilizado
o método dedutivo, e, o relatório dos resultados expresso na presente monografia é composto
na base lógica dedutiva7, já que se parte de uma formulação geral do problema, buscando-se
posições científicas que os sustentem ou neguem, para que, ao final, seja apontada a
prevalência, ou não, das hipóteses elencadas.
Nas diversas fases da pesquisa, foram acionadas as técnicas do referente, da categoria,
do conceito operacional e da pesquisa bibliográfica8.
Os acordos semânticos que procuram resguardar a linha lógica do relatório da
pesquisa e respectivas categorias, por opção metodológica, estão apresentados na Lista de
Categorias e seus Conceitos Operacionais, muito embora algumas delas tenham seus
conceitos mais aprofundados no corpo da pesquisa.
A estrutura metodológica e as técnicas aplicadas nesta monografia estão em
conformidade com o padrão normativo da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT)
e com as regras apresentadas no Caderno de Ensino: formação continuada, Ano 2, número 4;
assim como nas obras de Cezar Luiz Pasold, Prática da pesquisa jurídica: idéias e ferramentas
úteis ao pesquisador do Direito e Valdir Francisco Colzani, Guia para redação do trabalho
científico.
A presente monografia se encerra com as Considerações Finais, nas quais são
apresentados pontos conclusivos destacados, seguidos da estimulação à continuidade dos
estudos e das reflexões sobre a atuação da Polícia Militar Ambiental de Santa Catarina.
7 Sobre os “Métodos” e “Técnicas” nas diversas fases da pesquisa científica, vide PASOLD, Cesar Luiz. Prática da pesquisa jurídica: idéias e ferramentas úteis para o pesquisador do Direito, p. 99-125. 8 Quanto às “Técnicas” mencionadas, vide PASOLD, Cesar Luiz. Prática da pesquisa jurídica: idéias e ferramentas úteis para o pesquisador do Direito, p. 61-71, 31- 41, 45- 58, e 99-125, nesta ordem.
16
Com este itinerário, espera-se alcançar o intuito que ensejou a preferência por este
estudo, diante da importância da preservação do Meio Ambiente para a manutenção da vida.
2 ASPECTOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL
Como o Meio Ambiente é o bem juridicamente tutelado em todas as atividades
envolvendo a proteção ambiental, nisto se encontram fundadas as ações da Polícia Militar
Ambiental de Santa Catarina.
Desta forma, faz-se necessário iniciar o presente estudo apresentando os aspectos que
englobam a questão ambiental para propiciar uma melhor compreensão sobre o tema; fazendo
um aporte histórico da legislação ambiental no Brasil e, analisando as peculiaridades do
objeto jurídico tutelado, bem como destacar os pontos relevantes ao conhecimento da
proteção ambiental no país.
2.1 EVOLUÇÃO DA PROTEÇÃO AMBIENTAL NO BRASIL
Diferentemente do que se possa imaginar, já há muito tempo existe uma preocupação
legal como o Meio Ambiente no Brasil. A busca pela garantia ambiental e as mudanças na
legislação pátria acompanharam um movimento mundial intenso de conscientização coletiva
sobre os impactos e efeitos ambientais, ocorridos ao longo do desenvolvimento da sociedade.
Alguns doutrinadores preferem dividir a evolução normativa da proteção do Meio
Ambiente no Brasil em períodos ou momentos históricos. Para Sirvinkas, [...] o primeiro
período é marcado pela colonização portuguesa, com a exploração indiscriminada de seus
recursos naturais, principalmente com a devastação das florestas tropicais que abasteciam o
mercado europeu em especial com o pau-brasil9.
Observa-se que nessa época a tutela dos recursos naturais era influenciada diretamente
pelas normas de Portugal. Algumas formulações, como por exemplo, as cartas régias, os
alvarás e outros similares visavam proteger a exploração dos recursos naturais, em particular
o ouro e o pau-brasil.
9 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental. 7. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 25.
18
No entanto, a legislação lusitana tinha o cunho essencialmente comercial e não de
protecionismo, sendo que seu objetivo era de extrair as riquezas brasileiras para a manutenção
do monopólio da metrópole; com ênfase a exploração da madeira que impulsionavam o
crescente mercado das navegações, bem como o desenvolvimento dos ciclos econômicos.
Ao analisar com muita propriedade toda a legislação ambiental nessa época, Wainer
assinala que:
[...] já existiam nas Ordenações do Reino alguns artigos protegendo as riquezas florestais. Naquela época era comum a extração indiscriminada de madeira, principalmente do pau-brasil, a ser exportada para a Pátria-Mãe. Foi com as Ordenações Afonsinas, seguidas pelas Ordenações Manuelinas, de 1521, que surgiu a preocupação com a proteção à caça e às riquezas minerais, mantendo-se como crime o corte de árvores frutíferas, entre outros10.
Nesse primeiro período estão presentes algumas importantes ordenações. Em termos
de preservação florestal, Wainer destaca [...] a edição do Regimento do Pau-Brasil. Instituído
em 12 de dezembro de 1605, esse regimento exigia autorização expressa da Coroa para o
corte do pau-brasil, estabelecendo ainda outras restrições na exploração dessa madeira; além
de prever penas severas para a extração sem a devida licença11.
Quando da chegada da família Real (1808), que compreende o segundo período
histórico conforme Sirvinskas, [...] a tutela ambiental foi intensificada com várias medidas de
proteção às florestas, inclusive com promessa de libertação de escravos que denunciasse o
contrabando ilegal de Pau-Brasil. Nessa ocasião, várias providências foram tomadas para a
proteção das florestas12.
Acrescenta o autor que:
Esse segundo momento que vai até a implantação da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (6.938/81), é marcado por uma exploração desenfreada dos recursos ambientais, cujos conflitos eram resolvidos pelo Código Civil. O legislador buscou limitar a exploração desordenada, com vistas às categorias mais rentáveis economicamente dos recursos naturais (protegia-se o todo a partir das partes). Não havia preocupação em preservar
10 WAINER, Ann Helen. Legislação ambiental brasileira: subsídios para a história do direito ambiental. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 8. 11 WAINER, Ann Helen. Legislação ambiental brasileira: subsídios para a história do direito ambiental, p. 19. 12 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p. 26.
19
o meio ambiente, pois, a tutela de nossa lei visava atender apenas o interesse econômico13.
A Constituição do Império, de 1824, de acordo com Milaré [...] não fez qualquer
referência à proteção do Meio Ambiente, limitando-se apenas em cuidar da proibição de
indústrias contrárias à saúde do cidadão, o que, apesar de tudo, significava certo avanço no
contexto da época14.
Na lição de Freitas, [...] foi o Código Criminal de 1830 que tomou a primeira iniciativa
no aspecto da responsabilização penal, o qual estabelecia penas para o corte ilegal de
madeiras, bem como tipificou como crime a conduta da derrubada e queimada das matas15.
Nesse sentido, Antunes esclarece que:
O período Republicano também não representou grandes avanços na proteção ambiental por parte dos governantes, tanto é verdade que a primeira Constituição Federal (1891) nada trazia sobre o tema. Aquela Carta Política limitou-se a definir a competência da União para legislar sobre Direito Civil, no qual se atribui à deliberação sobre águas, principalmente sob o prisma do direito de propriedade16.
Todavia, Milaré adverte que [...] esse momento coincide positivamente para o avanço
da tutela jurídica do Meio Ambiente no Brasil, pois, com a edição do Código Civil de 1916,
surgiram várias normas de colorido ecológico destinadas, fundamentalmente, à proteção dos
direitos privados na composição de conflitos17.
O legislador civilista enumerou diversos artigos que tinham profunda relação com o
Meio Ambiente, porém, não tratava do tema de forma específica; a proteção jurídica se
fundava basicamente no direito de vizinhança. Os artigos 554 e 555, por exemplo, falavam da
relação do uso lesivo da propriedade.
Nesse mesmo período, diversos outros importantes diplomas foram editados. Entre os
quais, o primeiro Código Florestal (de 1934, substituído pelo atual, de 1965), o Código de
13 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p. 18. 14 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário, 5 ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 145. 15 FREITAS, Vladimir Passos de. Crimes contra a natureza: de acordo com a lei 9.605/1988. 8. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 23. 16 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental, p. 692. 17 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário, p. 742-743.
20
Águas (1934), a Proteção do Patrimônio Histórico e Artístico (1937), Código de Águas
Minerais (1945), Lei sobre os Monumentos Arqueológicos e Pré-históricos (1961), Lei sobre
a Política Nacional de Energia Nuclear (1962), o Estatuto da Terra (1964), Regulamento da
Ação Popular (1965), o Código de Proteção à Fauna (1967), o Código de Pesca (1967), o
Código de Mineração (1967), o Controle da poluição do Meio Ambiente provocada por
atividades industriais (Decreto-lei nº 1.413, de 14.08.1975), Lei sobre a Criação de áreas
especiais e locais de interesse turístico (1977), Lei sobre o Parcelamento do solo urbano –
também conhecida como a Lei Lehmann (1979), etc... Foi assim o caminhar normativo até
1981, quando é promulgada a Lei 6.93818, de 31 de agosto, que instituiu a Política Nacional
do Meio Ambiente, dando início a uma nova e atual etapa de nossa história legislativa
ambiental.
Nesse contexto, Milaré afirma [...] que somente a partir da década de 1980 é que a
legislação sobre a matéria passou a desenvolver-se com maior consistência e celeridade, pois,
o conjunto normativo até então vigente não se preocupava em proteger o Meio Ambiente de
forma específica e global19.
A publicação da Lei 6.938/81 caracterizou-se extremamente importante, pois, além de
conceber uma visão bem mais protecionista, definiu de forma abrangente o termo Meio
Ambiente. O legislador foi além da tutela esparsa dos diferentes bens como aconteciam com
as normas na fase anterior, elas buscavam proteger um bem único.
No dizer de Oliveira:
O advento da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente alterou completamente o enfoque legal que, até então contemplava a utilização dos recursos naturais. Com o propósito de acentuar essa mudança, o legislador introduziu uma nova figura jurídica, a dos “recursos ambientais”, que definiu como sendo: “a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo e os elementos da biosfera”. Dessa forma, os chamados recursos naturais foram abrangidos por um
18 BRASIL. Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em: 4 jun. 2010. 19 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário, p. 745.
21
conceito bem mais amplo, enquadrando-se no elenco dos recursos ambientais, de cuja gestão se ocupa a Política Nacional do Meio Ambiente20.
Posteriormente, a edição da Lei nº 7.347 de 24 de julho de 1985, que instituiu a
chamada Ação Civil Pública, veio contribuir de maneira veemente com a proteção ambiental
no país; tornando mais ampla à possibilidade legal de agir. Segundo Sirvinkas, [...] um
instrumento poderosíssimo colocado a serviço do cidadão, de modo geral, e, em particular, ao
Ministério Público para zelar pelo Meio Ambiente21.
Sobre a referida lei, Milaré comenta que:
[...] mediante essa lei, entidades estatais, paraestatais e, sobretudo, as associações civis ganharam força para provocar a atividade jurisdicional e, de mãos dadas com o Ministério Público, puderam em parte frear as inconseqüências agressões ao ambiente22.
Mais recentemente, com a promulgação da Constituição da República Federativa do
Brasil de 198823, que representa o grande marco da história legislativa ambiental brasileira; o
Meio Ambiente ganhou um tratamento todo especial. Conforme Antunes [...] a Constituição
Federal, naquilo que diz respeito ao Meio Ambiente e à sua proteção jurídica, trouxe imensas
novidades em relação às Cartas que a antecederam24.
Na visão de Silva:
A Constituição de 1988 foi, portanto, a primeira a tratar deliberadamente da questão ambiental. Pode-se dizer que ela é uma Constituição eminentemente ambientalista. Assumiu o tratamento da matéria em termos amplos e modernos. Traz um capítulo específico sobre o meio ambiente, inserido no título da “Ordem Social” (Capítulo VI do Título VII). Mas a questão permeia todo o seu texto, correlacionada com os temas fundamentais da ordem constitucional25.
Por fim, no ano de 1998, entrou em vigor a Lei nº 9.605, conhecida como a Lei de
Crimes Ambientais, que trouxe em seu conteúdo a previsão para punir tanto nas esferas cível
20 OLIVEIRA, Antonio Inagê Assis de. Introdução à legislação ambiental brasileira e licenciamento ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 45. 21 SIRVINSKAS, Paulo Luís. Manual de direito ambiental, p. 21. 22 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário, p. 746. 23 Doravante utilizar-se-á a expressão Constituição Federal para designar a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, atualizada até a EC-64 de 2010. 24 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental, p. 51. 25 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 6. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 46.
22
e administrativa como na área penal as pessoas (física e jurídica) que violarem as leis de
proteção ambiental.
De acordo com Fiorillo [...] as disposições gerais da referida lei procuraram atender
não somente as normas que se baseiam no direito criminal e penal constitucional, como as
especificidades criadas pelo direito criminal ambiental constitucional e pelo direito penal
ambiental constitucional26.
Acrescenta Milaré que:
[...] dita lei, conhecida como Lei dos Crimes Ambientais, representa significativo avanço na tutela do ambiente, por inaugurar uma sistematização das sanções administrativas e por tipificar organicamente os crimes ecológicos. O diploma também inova ao tornar realidade a promessa constitucional de se incluir a pessoa jurídica como sujeito ativo do crime ambiental27.
Assim, se abordou toda a evolução legislativa ambiental no Brasil, desde as primeiras
formulações ainda no período colonial, passando pelas principais mudanças divididas em
períodos ou momentos históricos, com ênfase aos grandes marcos legislativos da proteção do
Meio Ambiente no Brasil.
2.2 MEIO AMBIENTE
A conceituação de Meio Ambiente não é bem definida pelos especialistas que estudam
o tema, em virtude da complexidade e riqueza dos elementos que o compõe. Tal afirmativa é
defendida por Milaré, que explica [...] é uma noção camaleão, que exprime as paixões, as
expectativas e as incompreensões daqueles que estudam o assunto28.
A temática gira em torno até mesmo com relação ao emprego do termo Meio
Ambiente. Leciona Sirvinskas que [...] a expressão Meio Ambiente é criticada pela doutrina,
pois, meio é aquilo que está no centro de alguma coisa. Ambiente indica o lugar ou a área
26 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 4. ed. amPl. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 376. 27 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário, p. 746. 28 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário, p. 109-110.
23
onde habitam seres vivos. Assim, na palavra ambiente está também inserido o conceito de
meio29.
Sobre o assunto, Milaré ensina que [...] a expressão Meio Ambiente é deveras
redundante, eis que ambiente já compreende a noção de meio30. Acrescenta o autor que:
Tanto a palavra meio como o vocábulo ambiente passam por conotações diferentes, quer na linguagem científica, quer na vulgar. Nenhum destes termos é unívoco (detentor de um significado único), mas ambos são equívocos (mesma palavra com significados diferentes). Meio pode significar: aritmeticamente, a metade de um inteiro; um dado contexto físico ou social; um recurso ou insumo para alcançar ou produzir algo. Já ambiente pode representar um espaço geográfico ou social, físico ou psicológico, natural ou artificial31.
No campo jurídico, a Lei 6.938/81, que instituiu a Política Nacional do Meio
Ambiente, define Meio Ambiente como sendo:
Art 3º - Para fins previstos nesta Lei, entende-se por: I – meio ambiente: o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.
Ainda sobre o tema, Milaré destaca que [...] a definição concebida pela lei não se
preocupa com as eventuais controvérsias científicas visando servir unicamente aos objetivos
legais: é a delimitação do conceito ao campo jurídico32.
Segundo Machado [...] até o advento da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente
fazia-se ausente uma definição legal e ou regular de Meio Ambiente. [...] a redação delineada
é ampla, pois, vai atingir tudo aquilo que permite a vida, que a abriga e rege33.
Nesse sentido, Leite adverte que [...] o legislador foi além do posicionamento
doutrinário, tal era sua preocupação com a proteção integral do Meio Ambiente que inseriu
29 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p. 28. 30 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário, p. 109. 31 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário, p. 110. 32 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário, p. 113. 33 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 11. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 140.
24
inclusive a vida animal (não-humana) e vegetal no mesmo nível de importância da vida
humana, protegendo-se a vida sob todas as formas34.
Não obstante, as divergentes opiniões entre os estudiosos do tema, a expressão Meio
Ambiente já está mais do que consagrada na legislação, na doutrina e jurisprudência pátrias,
bem como na consciência da população.
Feitas estas breves considerações acerca da complexidade do Meio Ambiente, convêm
conceituá-lo nas palavras de Machado, como sendo: [...] a interação do conjunto de elementos
naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas
as suas formas35.
2.3 CLASSIFICAÇÃO DO MEIO AMBIENTE
Conforme foi explicitado anteriormente, o Meio Ambiente não apresenta uma
definição unânime, devido à complexidade e a riqueza dos seus elementos, tornando sua
conceituação aberta.
Leciona Sanches, que [...] a definição de Meio Ambiente é ampla, encerrando um
conteúdo jurídico indeterminado; sendo assim, necessário se faz classificar o Meio Ambiente
em quatro aspectos fundamentais, divisão esta que não busca isolar este conceito, mas sim
facilitar a identificação do bem a ser tutelado36.
Nesse sentido, Fiorillo esclarece que:
A divisão do meio ambiente em aspectos que o compõem busca facilitar a identificação da atividade degradante e do bem imediatamente agredido. Não se pode perder de vista que o Direito Ambiental tem como objeto maior tutelar a vida saudável, de modo que a classificação apenas identifica o aspecto do meio ambiente, em que valores maiores foram aviltados. E com isso encontrarmos pelo menos quatro significativos aspectos: meio ambiente divide-se em físico ou natural, cultural, artificial e do trabalho37.
34 LEITE, José Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. 2. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 78. 35 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro, p. 140. 36 SANCHEZ, Adilson. A contribuição social ambiental: direito ambiental do trabalho. São Paulo: Atlas, 2009, p. 13. 37 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, p. 376.
25
Desta forma, para propiciar uma melhor compreensão sobre os aspectos ou elementos
que caracterizam o Meio Ambiente, será tratado cada um deles separadamente.
2.3.1 Meio ambiente natural
O Meio Ambiente natural, segundo Sanches [...] é formado pela flora, fauna, ar
atmosférico, solo e água. Com isso, pode-se dizer que é fácil sua identificação, vez que
constitui bem ambiental natural todo e qualquer bem que não tenha sido criado pelo homem38.
Na lição de Fiorillo [...] a Constituição Federal tutela mediatamente o Meio Ambiente
natural em seu art. 225 caput, e imediatamente, pelo § 1º, I e VII, deste mesmo artigo39.
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações. § 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; [...] VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
Em suma, o Meio Ambiente natural ou físico é aquele que, criado originariamente pela
natureza, não sofre qualquer interferência da ação humana que tenha como conseqüência a
transformação de sua característica.
2.3.2 Meio ambiente artificial
Sobre o Meio Ambiente artificial, Fiorillo assevera que [...] é constituído pelo espaço
urbano construído, consistente no conjunto de edificações (chamado de espaço urbano
fechado), e pelos equipamentos públicos (espaço urbano aberto); a matéria vem tratada nos
respectivos dispositivos: art. 21, XX, 182 e ss., art. 225 da Constituição Federal40.
Acrescenta o autor que:
38 SANCHEZ, Adilson. A contribuição social ambiental: direito ambiental do trabalho, p. 13. 39 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, p. 21. 40 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, p. 21.
26
Este aspecto do meio ambiente está diretamente relacionado ao conceito de cidade. Vale verificar que o vocábulo “urbano”, do latim urbs, significa cidade e, por extensão, seus habitantes. Não está empregado em contraste com o termo campo ou rural, porquanto qualifica algo que se refere a todos os aspectos habitáveis, não se opondo a rural, conceito que nele se contém: possui, pois, uma natureza ligada ao conceito de território41.
Observa-se que o aspecto artificial do Meio Ambiente se distingue totalmente do
aspecto natural, sendo o bem ambiental artificial compreendido por tudo aquilo que foi criado
pela ação transformadora dos homens.
2.3.3 Meio ambiente cultural
É aquele composto pelo patrimônio histórico, artístico, arqueológico, paisagístico,
turístico, científico e pelas sínteses culturais que integram o universo das práticas sociais das
relações de intercâmbio entre o homem e a natureza.
Ao comentar os aspectos do Meio Ambiente cultural, Silva enfatiza:
Meio ambiente cultural, integrado pelo patrimônio público histórico, artístico, arqueológico, paisagístico, turístico, que, embora artificial, em regra, como obra do homem, difere-se do anterior (que também é cultural) pelo sentido de valor especial que adquiriu ou de que se impregnou42.
O conceito de Meio Ambiente cultural vem expresso no art. 216 da Constituição
Federal da seguinte forma:
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os pelos bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: I – as formas de expressão; II – os modos de criar, fazer e viver; III – as criações científicas, artísticas e tecnológicas; IV – as obras, objetos, documentos, edificações e demais espaços destinados às manifestações artístico-cultural; V – os conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, arqueológico, paleontológico, ecológico e científico.
41 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, p. 21. 42 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional, p. 21.
27
Em síntese o chamado patrimônio cultural representa a história de um povo, suas
raízes culturais, as crenças, as tradições, os monumentos históricos, etc..., dizem respeito aos
elementos instituidores de uma determinada nação.
2.3.4 Meio ambiente do trabalho
Entende-se por Meio Ambiente do trabalho, o local onde as pessoas desempenham
suas atividades laborais, cuja qualidade de vida está intimamente ligada com a salubridade
daquele lugar.
Neste viés, Sanchez adverte que:
Meio ambiente do trabalho, que compreende o local onde o ser humano desenvolve suas potencialidades, ou seja, suas atividades laborais, cujo equilíbrio está baseado na salubridade do meio e na ausência de agentes que comprometam a incolumidade físico-psíquica dos trabalhadores. Importante frisar que o local de trabalho é um dos ambientes mais freqüentados pelo homem, no decorrer de sua existência, restando claro que as condições deste ambiente influenciarão diretamente na qualidade de vida do ser humano43.
A Constituição Federal tutela o Meio Ambiente do trabalho no art. 200: Ao Sistema
Único de Saúde compete, além de outras atribuições, nos termos da lei: VIII – colaborar com
a proteção do Meio Ambiente, nele compreendido o do trabalho.
Verifica-se, que o bem jurídico tutelado vem a ser a segurança e a saúde do
trabalhador, tendo em vista que todas as pessoas têm o direito à sadia qualidade de vida,
mesmo em seu ambiente de trabalho.
2.4 CONCEITO DE DIREITO AMBIENTAL
O Direito Ambiental, assim como o Meio Ambiente, não possui um conceito preciso
que materialize sua definição. Contudo, pode-se afirmar que o Direito Ambiental estuda as
normas jurídicas dos vários ramos do direito, bem como se vincula com outras áreas do
conhecimento humano como a biologia, a física, a engenharia, etc.
Segundo Freitas:
43 SANCHEZ, Adilson. A contribuição social ambiental: direito ambiental do trabalho, p. 14.
28
O Direito Ambiental foi definido no Brasil, em caráter pioneiro no ano de 1975, por LUIZ FERNANDO COELHO, como sendo “um sistema de normas jurídicas que, estabelecendo limitações ao direito de propriedade e ao direito de exploração econômica dos recursos da natureza, objetivam a preservação do meio ambiente com vistas à melhor qualidade da vida humana”.Tal denominação acabou por preponderar no Brasil, sobrepondo-se a outras, como Direito Ecológico, ou mesmo à posição de alguns que negam sua própria existência, pois seus princípios não estariam suficientemente sedimentados. Consagrada, atualmente, a expressão Direito Ambiental, pode-se afirmar que ele se caracteriza por ser multidisciplinar e pela complexidade de que se reveste44.
Observa-se que o Direito Ambiental é uma matéria que abrange muitas disciplinas,
visando adequar o comportamento humano com o Meio Ambiente que o circunda; não
significa que ele caminha lado a lado a outros ramos do direito, ao contrário, adentra aos
outros campos jurídicos.
Nesse sentido, Antunes adverte que:
O Direito Ambiental é um direito de coordenação entre estes diversos “ramos”, e, nesta condição, é um direito que impõe aos demais setores do universo jurídico o respeito às normas que o formam, pois o seu fundamento de validade é emanado diretamente da Norma Constitucional45.
É, pois, um ramo do direito que nasceu da necessidade do homem proteger a si
mesmo, o seu próximo e o ambiente em que vive contra as eventuais degradações que suas
atividades ou quaisquer outras formas de interação entre ele e a natureza possam vir a ser
provocada.
Enfatiza Sirvinskas que [...] o Direito Ambiental é uma disciplina relativamente nova
no cenário brasileiro, sendo um apenso do Direito Administrativo, e que somente ganhou
autonomia com base na legislação vigente, em especial, com a Lei nº 6.938/8146.
Acerca do assunto Machado, [...] não chega a apresentar uma definição de Direito
Ambiental, mas fornece elementos capazes de tornar possível uma compreensão do seu
conteúdo e do seu significado.
44 FREITAS, Vladimir Passos de. Direito administrativo e meio ambiente. Curitiba: Juruá, 1995, p. 16. 45 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental, p. 23. 46 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p. 26.
29
Para o consagrado autor, o Direito Ambiental é um direito sistematizador, que faz a articulação da legislação, da doutrina e da jurisprudência concernentes aos elementos que integram o ambiente. Procura evitar o isolamento dos temas ambientais e sua abordagem antagônica. Não se trata mais de construir um Direito florestal, um Direito da fauna ou um Direito da biodiversidade. O Direito Ambiental não ignora o que cada matéria tem de específico, mas busca interligar estes temas com a argamassa da identidade dos instrumentos jurídicos de prevenção e de reparação, de informação, de monitoramento e de participação47.
Em face desses aspectos conceituais, pode-se afirmar que o Direito Ambiental, nada
mais é do que um conjunto de normas jurídicas que visam proteger a vida em toda sua
extensão.
2.5 PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DO DIREITO AMBIENTAL
Para que se possa compreender de maneira mais ampla e profunda qualquer ramo do
direito, é necessário e fundamental examinar os princípios que o norteiam, pois, estes
constituem o alicerce do sistema jurídico.
Na lição de Cretella Júnior:
Denomina-se princípio toda proposição, pressuposto de um sistema, que lhe garante a validade, legitimando-o. O princípio é ponto de referência de uma série de proposições, corolários da primeira proposição, premissa primeira do sistema. Toda ciência implica a existência de princípios, uns universais ou onivalentes; outros regionais ou plurivalentes; outros monovalentes; outros, enfim, setoriais48.
Princípios são os mandamentos básicos e fundamentais nos quais se alicerça uma
ciência. São as diretrizes que orientam uma ciência e dão subsídios à aplicação das suas
normas. No tocante, aos princípios do Direito Ambiental, Antunes esclarece que:
As particularidades do Direito Ambiental, obviamente, implicam uma série de princípios diversa daquela que, usualmente, informa os demais “ramos” da ciência jurídica. Os Princípios do Direito Ambiental estão voltados para a finalidade básica de proteger a vida, em qualquer forma que esta se apresente, e garantir um padrão de existência digno para os seres humanos desta e das futuras gerações, [...] estes princípios podem ser explícitos ou implícitos. Explícitos são aqueles que estão expressamente descritos nos
47 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro, p. 139-140. 48 CRETELLA JÚNIOR, José. Curso de direito administrativo. 16. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 6.
30
textos legais e, fundamentalmente, na Constituição Federal; já os princípios implícitos são os que decorrem do sistema jurídico, porém não de forma escrita49.
Em seguida, serão abordados alguns dos princípios fundamentais e específicos do
Direito Ambiental, enfocando aqueles que dizem respeito ao dever estatal de preservar e
manter a ordem pública ambiental.
2.5.1 Princípio do meio ambiente equilibrado
Trata-se do princípio basilar de toda a questão ambiental, consistente na afirmação de
que o direito ao Meio Ambiente equilibrado é o direito fundamental da pessoa humana; tendo
como objetivo primordial o desfrute das condições adequadas de vida em um ambiente
saudável.
Segundo Milaré, [...] o princípio do Meio Ambiente ecologicamente equilibrado foi
proclamado pela primeira vez em Estocolmo/72 e, posteriormente, reafirmado pela
Declaração do Rio/92; tomando por base o direito do homem ao ambiente equilibrado50.
Observa-se que tal princípio foi inserido no ordenamento jurídico pela Constituição
Federal, em seu art. 225, caput: Todos têm direito ao Meio Ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras
gerações. Ademais, convém destacar que todos os demais princípios derivam deste primeiro.
2.5.2 Princípio do controle do poluidor pelo Poder Público
Tal princípio se refere ao dever do Poder Público em intervir nas condutas que possam
vir a lesar o Meio Ambiente, através do seu Poder de Polícia administrativa, com o exercício
de suas atividades de fiscalização e orientação dos particulares quanto à utilização racional e,
assim, mantendo a sua disponibilidade permanente.
Nesse aspecto, Milaré pontua que [...] a intervenção dos órgãos e entidades públicas se
concretiza por intermédio das polícias administrativas, ou seja, da faculdade inerente a
49 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1996, p. 21-22. 50 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário, p. 762.
31
Administração Pública de limitar o exercício dos direitos individuais, buscando garantir o
bem-estar da coletividade51.
O princípio encontra-se amparado em vários pontos do ordenamento jurídico, mas em
especial na Constituição Federal, que estabelece as atribuições do Poder Público para a defesa
do Meio Ambiente:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações. § 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: [...]; V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; [...].
Desta forma, o Poder Público tem a obrigação de assegurar a efetivação das garantias
à preservação do Meio Ambiente, isto é, controlar as condutas danosas provocadas pelos
agentes, valendo-se essencialmente do seu Poder de Polícia quando for necessário.
2.5.3 Princípio do poluidor pagador
Este princípio denota a idéia de que, quem poluir ou causar algum dano ao Meio
Ambiente, deve pagar por isso, ou seja, tem o dever de reparar o prejuízo causado; no que
concerne a indenização.
Sobre o tema, Fiorillo adverte que:
Este princípio reclama atenção. Não traz como indicativo “pagar para poder poluir”, “poluir mediante pagamento” ou “pagar para evitar a contaminação”. Não se podem buscar através dele formas de contornar a reparação do dano, estabelecendo-se uma liceidade para o ato poluidor, como se alguém pudesse afirmar: “poluo, mas pago”. O seu conteúdo é bastante distinto52.
Verifica-se que o poluidor deverá reparar o prejuízo que causar ao Meio Ambiente em
toda a sua extensão, independentemente da existência de culpa. No Direito Ambiental,
51 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário, p. 770. 52 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, p. 27-28.
32
prevalece a teoria da responsabilidade objetiva quanto aos danos causados ao Meio Ambiente,
ou seja, basta a comprovação do dano, a autoria e o nexo causal.
A Constituição Federal, como mandamento maior do sistema jurídico vigente no país,
impõe punições às pessoas que por ventura vierem praticar atividades danosas ao Meio
Ambiente:
Art. 225 [...] § 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
Corroborando, a Lei nº 6.938/81, que trata da PNMA, entre outras providências, [...]
impõe ao poluidor e ao predador, a obrigação de recuperar e/ ou indenizar os danos causados
(art. 4º, inciso VII). Além disso, a referida lei traz o conceito dos seguintes termos: poluidor,
poluição e degradação.
Art. 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: [...] II - degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das características do meio ambiente; III - poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente: a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos; IV - poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental53.
2.5.4 Princípio do usuário pagador
Consiste no princípio que permite ao poder público cobrar do usuário de recurso a
devida contraprestação financeira para custear direta ou indiretamente o movimentar da
máquina administrativa visando à proteção em todos os níveis destes recursos naturais.
53 BRASIL. Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em: 4 jun. 2010.
33
Nas palavras de Milaré:
Funda-se este princípio no fato de os bens ambientais – particularmente os recursos naturais – constituírem patrimônio da coletividade, mesmo que, em alguns casos, possa incidir sobre eles um justo título de propriedade privada. Sabemos, outrossim, que os recursos essenciais, de natureza global – como a água, ar e o solo – não podem se “apropriados” a bel talante54.
Este princípio concerne na utilização onerosa dos recursos naturais, os quais devem
estar sujeitos à aplicação de uma política econômica cujo seu uso e aproveitamento se
processem em benefício da coletividade. Tem-se, pois, um valor econômico atribuído ao bem
natural.
2.5.5 Princípio da preservação
O princípio da preservação trata do dever comum conferido ao poder público e aos
particulares de prevenir as ações que possam causar riscos ao Meio Ambiente. Alguns autores
preferem dividi-lo: em princípio da precaução e princípio da prevenção.
Conforme doutrinam Abujabra Peixoto; Sanches Peixoto:
A ECO/92 adotou o princípio da precaução, segundo o qual a ausência de certeza científica absoluta não deve servir de pretexto para procrastinar a adoção de medidas efetivas visando evitar a degradação do meio ambiente. Assim, a incerteza científica deve milita em favor do meio ambiente, cabendo ao interessado o ônus de provar que as intervenções pretendidas não trarão dano ambiental. Diante da incerteza, deve-se cessar a atividade potencialmente degradadora, posto que, se for aguardar ter o dano para cessar tal atividade, será tarde demais, o ambiente estará degradado de forma irreversível55.
No aspecto da prevenção propriamente dita, a degradação deve ser prevenida por meio
de medidas de combate à poluição, por exemplo. Ensina Milaré que [...] na prática, o princípio
tem por finalidade impedir a ocorrência de danos ao Meio Ambiente, através da imposição de
medidas acautelatórias, antes da implantação de empreendimentos e atividades56.
54 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário, p. 772-773. 55 PEIXOTO, Paulo Henrique Abujabra; PEIXOTO, Tathiana de Haro Sanches. Resumo jurídico de direito ambiental. vol. 18. São Paulo: Quartier Latin, 2005, p. 20-21. 56 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário, p. 767.
34
Embora muitos escritores entendam que ambos os princípios tenham o mesmo
significado, estes não podem ser confundidos. A palavra prevenção é mais genérica,
indicando o ato ou efeito de antecipar-se. Já a precaução, recomenda a adoção de medidas
antecipatórias para o caso concreto.
2.6 BEM JURÍDICO TUTELADO
Os bens jurídicos são os valores éticos-sociais mais elementares de uma dada
sociedade, cuja preservação é essencial à garantia das condições mínimas de existência em
sociedade e do pleno desenvolvimento da pessoa humana.
Ao comentar o assunto, Sirvinskas pontua que :
É, via de regra, nas Constituições de caráter democrático que estão fundados os valores basilares de uma determinada sociedade; que vão servir de parâmetro para que se possa chegar ao conceito de bem jurídico. [...] assim sendo, a definição do bem jurídico importa na realização de um valor em relação a determinado objeto ou situação social e de sua respectiva importância para o desenvolvimento humano57.
Nesse sentido, Prado assevera que:
A determinação dos valores elementares da comunidade deve estar, em princípio, delineada na Constituição, que há de ser, portanto, o ponto jurídico-político de referência primeiro em tema de injusto penal – reduzido às margens da estrita necessidade – como afirmação do indispensável liame material entre o bem jurídico e os valores constitucionais, amplamente considerados58.
Em outras palavras, a noção de bem jurídico pressupõe o juízo de valor sobre certo
objeto consagrado na Constituição ou ainda uma situação social para que se possa analisar até
que ponto a sua proteção é efetivamente indispensável para o desenvolvimento do ser
humano.
Quanto ao bem jurídico tutelado nas ações voltadas a proteção do Meio Ambiente, a
Constituição Federal prevê a possibilidade da responsabilização da pessoa física ou jurídica
nas esferas civil, administrativa e penal. Observa-se que o texto constitucional trata da matéria
57 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p. 11 58 PRADO, Luiz Régis. Direito penal do ambiente. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 106.
35
de forma expressa, inclusive reconhecendo o bem ambiental como sendo um direito
fundamental de todos.
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. § 3º [...].
Na visão de Freitas:
Para que possa determinar qual o bem juridicamente defendido em qualquer infração penal, o operador do Direito deve posicionar-se em relação ao delito numa perspectiva sociológica e constitucional; buscando compreender as circunstâncias que motivaram o legislador a tipificar determinadas condutas59.
Em suma, cabe a Constituição, como Lei Maior, delinear o conteúdo e os limites do
ordenamento jurídico. Por isso, é que, direta ou indiretamente, vamos encontrar no texto
constitucional os fundamentos basilares da proteção do Meio Ambiente.
2.7 BEM AMBIENTAL
Sobre o bem ambiental, Fiorillo esclarece que [...] a Constituição Federal inovou ao
inserir no ordenamento um terceiro gênero de bem, que em face de sua natureza jurídica, não
se confunde com os bens públicos e muito menos com os privados60.
Nesse sentido, Peixoto enfatiza que:
Até a Constituição Federal de 1988 os bens eram classificados em públicos e privados, sendo que o Código Civil vigente na época preceituava que “São públicos os bens de domínio nacional pertencentes à União, aos Estados ou aos Municípios”. Todos os outros são particulares, seja qual for à pessoa a que pertencerem61.
59 FREITAS, Vladimir Passos de. Crimes contra a natureza: de acordo com a Lei 9.605/98, p. 38. 60 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, p. 49. 61 PEIXOTO, Paulo Henrique Abujabra; PEIXOTO, Tathiana de Haro Sanches. Resumo jurídico de direito ambiental, p. 25.
36
Ressalta-se, pois, a existência de uma nova concepção de bem que transcende aquelas
noções tradicionais de interesses individuais ou coletivos. São os denominados bens de
natureza difusa.
Conforme leciona Canotilho:
São entendidos como direitos e interesses difusos aqueles de cunho transindividual, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por uma circunstância de fato. Pontua-se que essa categoria de interesses é caracterizada por uma indivisibilidade ampla, ou seja, uma espécie de comunhão, tipificada pelo fato de que a satisfação de um só implica a satisfação de todos, assim como a lesão de um só constitui a lesão da inteira coletividade62.
No campo legal, o conceito de direito difuso foi trazido pela Lei 8.078, de 11 de
setembro de 1990, que instituiu o Código de Defesa do Consumidor:
Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo. Parágrafo único: a defesa coletiva será exercida quando se tratar de: I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste Código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato;
Pode-se afirmar que essa nova visão surgiu do art. 225 da Constituição Federal que,
além de fornecer os elementos essenciais para tal entendimento, criou quatro versões
fundamentais para o Direito Ambiental:
a) de que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado; b) de que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado diz respeito à existência de um bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida; criando em nosso ordenamento o bem ambiental; c) de que a Carta Maior determina tanto ao Poder Público como à coletividade o dever de defender o bem ambiental, assim como o dever de preservá-lo; d) de que a defesa e a preservação do bem ambiental estão vinculadas não só às presentes como também às futuras gerações63.
Entende-se por bem ambiental, na lição de Sirvinkas [...] aquele definido
constitucionalmente (art. 225, caput), como de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida [...] ficando numa faixa intermediária denominada Direito Difuso, 62 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito constitucional ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva: 2007, p. 318. 63 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, p. 15.
37
pertencente a cada um e ao mesmo tempo a todos; não havendo como identificar o seu titular
e seu objeto é insuscetível de divisão64.
Com efeito, Fiorillo assevera que:
O bem ambiental é, portanto, um bem de uso comum do povo, podendo ser desfrutado por toda e qualquer pessoa dentro dos limites constitucionais, e, ainda, um bem essencial à qualidade de vida [...] É, portanto, da somatória dos dois aspectos – bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida – que se estrutura constitucionalmente o bem ambiental65.
Nesse sentido, a Lei 6.938/81, em seu art. 3º, V, traz a definição de bem ou recurso
ambiental como sendo [...] a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os
estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora. Em
outras palavras, diz respeito ao Meio Ambiente ecologicamente equilibrado66.
2.8 CONSCIÊNCIA ECOLÓGICA
Os problemas ambientais nunca despertaram tanta a atenção da sociedade como nos
dias atuais. Os especialistas vêm alertando que o momento é de profunda reflexão, e de
mudanças urgentes de hábitos. Segundo Sirvinkas:
A consciência ecológica detém estreita ligação com o meio ambiente e passou a ser preocupação mundial, de tal modo que nenhuma nação poderá escapar de suas responsabilidades. [...] a necessidade da proteção ambiental é antiga, mas não era tão relevante como é hoje. Naquela época, talvez não se imaginasse ou fosse dada importância, por exemplo, à extinção de espécies, animais ou florestais. Em verdade o que prevalecia era (Certo é que prevalecia) um sentimento de respeito para com a natureza, muito mais porque esta era proveniente da criação divina67.
A questão ambiental, conforme Freitas, [...] desde os primórdios da civilização, vem
sendo objeto de preocupação, porém, a questão vem atingindo interesse maior em tempos
64 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p. 51. 65 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, p. 54. 66 BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de Agosto de 1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em: 4 jun. 2010. 67 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p. 4-5.
38
recentes; até porque ela se tornou transcendental, necessária mesmo para a sobrevivência da
raça humana68.
Sobre o assunto, Milaré observa que:
Essa preocupação com a matéria ambiental não é casual, é o reflexo do nosso próprio cotidiano. Se formos observar a todo instante nos deparamos com inúmeros e variados problemas ambientais a nossa volta. Talvez este seja um dos fatores responsáveis pela situação recente, mas certamente os motivos vão muito mais além; basta nos atentar para as informações alarmantes que circulam diariamente no noticiário sobre as agressões ao meio ambiente69.
Ainda acerca do tema, Freitas leciona que [...] há muito tempo os cientistas vêm
alertando a população para os malefícios de uma ocupação desordenada do solo, o
esgotamento dos recursos naturais e a necessidade de atrelar o desenvolvimento a uma
política conservacionista70.
Com efeito, Milaré pontua:
Que a temática ambiental está atualmente na lista dos assuntos que mais empolga e ao mesmo tempo mais atormenta o habitante da “esfera global”. Tanto o desenvolvimento econômico quanto a própria subsistência humana devem estar mutuamente enfocados no saneamento do Planeta e numa administração inteligente dos recursos naturais71.
Observa-se que a proteção do Meio Ambiente constitui uma necessidade fundamental
para a sociedade. A humanidade orgulhosa de suas conquistas encontra-se ameaçada, e por
que não dizer condenada as incertezas do destino.
Silva comenta que:
A crescente intensidade desses desastres ecológicos despertou a consciência ambientalista ou consciência ecológica por toda a parte, até com certo exagero; mas exagero produtivo, porque chamou a atenção das autoridades para o problema da degradação e destruição do meio ambiente, natural e cultural, de forma sufocante. Daí proveio a necessidade da proteção jurídica
do meio ambiente, com o combate pela lei de todas as formas de perturbação
68 FREITAS, Vladimir Passos de. Crimes contra a natureza: de acordo com a Lei 9.605/98, p. 26. 69 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário, p. 55. 70 FREITAS, Vladimir Passos de. Crimes contra a natureza: de acordo com a Lei 9.605/98, p. 18. 71 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário, p. 729.
39
da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico, de onde foi surgindo uma legislação ambiental em todos os países72.
Na visão de Leite [...] a tomada da consciência da crise ambiental é deflagrada,
principalmente, a partir da constatação de que as condições tecnológicas, industriais e formas
de organização e gestões econômicas da sociedade estão em conflito com a qualidade de
vida73.
É, contudo, a partir da consciência humana quanto à complexidade dos ecossistemas,
que se pode elevar a responsabilidade e a despertar a verdadeira importância da preservação
do Meio Ambiente; não somente em virtude dos riscos que incidem sobre o planeta, mas
principalmente, pela necessidade de proteger os recursos naturais para as futuras gerações.
72 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional, p. 33. 73 LEITE, José Rubens Morato. Dano Ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial, p. 21.
3 PODER DE POLÍCIA E COMPETÊNCIA EM MATÉRIA
AMBIENTAL
O Estado enquanto organização político-jurídica concentra intrinsecamente, poderes
que lhe são conferidos originariamente e que constituem verdadeiros instrumentos a favor da
realização de suas incumbências institucionais.
Neste capítulo far-se-á uma abordagem acerca do instituto do Poder de Polícia
entendido como sendo o principal instrumento de controle legal do Poder Público, analisando
a evolução do tema no contexto histórico e, apresentar os aspectos conceituais atinentes, ou
seja, as suas características e limitações; além disso, destacar a repartição federativa da
competência na seara ambiental.
3.1 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO PODER DE POLÍCIA.
Poderes são faculdades, competências, atribuições delegadas ao Estado para o
atendimento de seus objetivos institucionais e para a sujeição dos administrados às suas
ordens.
Segundo Moreira Neto [...] a expressão poder representa o elemento básico, comum
entre a Política e o Direito, sendo a capacidade de converter uma vontade específica em ato.
Para a Política, prevalece o aspecto vontade como para o Direito, o de ato. 74
Na lição de Meirelles, os poderes administrativos:
Nascem com a Administração e se apresentam diversificados segundo as exigências do serviço público, o interesse da coletividade e os objetivos a que se dirigem. Dentro dessa diversidade, são classificados, consoante a
74 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. 13. ed. rev. ampl. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 21.
41
liberdade da administração para a prática de seus atos, [...] e, tendo em vista seus objetivos de contenção dos direitos individuais, em Poder de Polícia
75 .
Nesse sentido, historiar o Poder de Polícia ambiental passa, obrigatoriamente, pelo
entendimento da origem da expressão polícia. Assim, tem-se que o vocábulo polícia origina-
se do grego politeia, sendo utilizado inicialmente para designar todas as atividades da cidade-
estado (polis)76.
Esta concepção ampla e geral predominou até o final da Idade Média, quando o
conceito começou a ser amoldado, especialmente sob as fortes influências das idéias liberais,
por volta do século XVIII, servindo seu significado apenas para indicar as atividades do
Estado limitadas e condicionadoras das liberdades individuais.
Em outras palavras, a expressão polícia significa a ação vigilante do Estado tendo em
vista garantir a manutenção da ordem, ou seja, dar proteção ao indivíduo e ao seu patrimônio
contra atos que atentem contra o ordenamento.
Conforme mencionado anteriormente, o Estado é dotado de alguns poderes, sendo o
Poder de Polícia considerado o mais importante instrumento para a efetivação da tutela da
coletividade, e conseqüentemente, da proteção ambiental.
Leciona Gasparini que [...] o sistema jurídico brasileiro confere aos cidadãos uma série
de direitos que estão consagrados na Constituição Federal, porém, o exercício destes direitos,
não é absoluto tampouco ilimitado. É delineado de acordo com a combinação bem-estar social
e interesse público77.
Sobre o assunto, Antunes esclarece que [...] o Poder de Polícia é o instrumento
jurídico pelo qual o Estado define os limites dos direitos individuais, em benefício da
coletividade, visto que não existem direitos absolutos78.
No dizer de Milaré:
O Poder de Polícia vem evoluindo através das práticas do Direito no decorrer da história, sob a influência da transição do Estado Liberal para o
75 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 35. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 100. 76 BANUNAS, Ioberto Tatsch. Poder de polícia ambiental e o município. Porto Alegre: Sulina, 2003, p. 108. 77 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 11. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 127. 78 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental, p. 115.
42
Estado do bem-estar social. Da polícia geral passou-se às polícias especiais, cuja atribuição peculiar é cuidar da elaboração e aplicação de normas que regulam determinados negócios do Estado e interesses da coletividade79.
Observa-se que a concepção de Poder de Polícia ganhou conotações diferenciadas no
decorrer dos anos, tendo em vista esclarecer cada vez mais as atribuições do Estado. Os
estudos sintetizados acerca do conceito de Poder de Polícia chegam a designar, em síntese,
como sendo um conjunto de mecanismos inerentes ao Estado aptos a limitar direitos ou
liberdades individuais, em detrimento do bem-estar da coletividade.
3.2 ASPECTOS CONCEITUAIS
Conforme se observou a noção de Poder de Polícia foi se adequando às
transformações e aos moldes de sociedade. Feitas as considerações pertinentes à história do
Poder de Polícia, far-se-á uma análise conceitual segundo o entendimento de alguns
doutrinadores pátrios.
Leciona Meirelles que o [...] Poder de Polícia é a faculdade de que dispõe a
Administração Pública para condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e
direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado80.
Para Mello, o Poder de Polícia concentra dois sentidos, um mais amplo, em que:
A atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade ajustando-as aos interesses coletivos designa-se “Poder de Polícia”. A expressão, tomada neste sentido amplo, abrange tanto os atos do Legislativo como os do Executivo. Refere-se, pois, ao complexo de medidas do Estado que delineia a esfera juridicamente tutelada da liberdade e da propriedade dos cidadãos81.
Em outro mais restrito, quando:
[...] relacionando-se unicamente com as intervenções, quer gerais e abstratas, como os regulamentos, quer concretas e específicas (tais as autorizações, as licenças, as injunções), do Poder Executivo destinadas a alcançar o mesmo fim de prevenir e obstar ao desenvolvimento de atividades particulares
79 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário, p.822. 80 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 133. 81 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 13 ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 688.
43
contrastantes com os interesses sociais. Esta acepção mais limitada responde a noção de polícia administrativa82.
Nesse sentido, Di Pietro adverte que [...] em sentido amplo refere-se à prática dos atos
do Legislativo e do Executivo e em sentido restrito compreende apenas os atos do
Executivo83.
Em essência, Poder de Polícia é a atividade da Administração que impõe limites ao
exercício de direitos e liberdades. É uma das atividades em que mais se expressa sua face
autoridade, sua face imperativa. Onde existe um ordenamento, este não pode deixar de adotar
medidas para disciplinar o exercício de direitos fundamentais de indivíduos e grupos.
Não obstante, haver certa unanimidade doutrinária quanto ao tema, no Brasil existe
ainda um conceito legal trazido pelo Código Tributário Nacional:
Art. 78. Considera-se poder de polícia a atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou a respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos84.
O Poder de Polícia é a capacidade impositiva estatal de limitação, por parte do Poder
Público, ao exercício de direitos e liberdades por parte dos administrados, demonstrando,
destarte, sua face de autoridade e sua força imperativa.
É, pois, o poder assegurado por lei ao Estado para a defesa do interesse coletivo,
condicionando ou restringindo o uso e gozo de direitos individuais que possam afetá-lo,
perturbando, dessa forma, o clima de bem-estar social considerado em seu mais amplo
sentido.
Convêm ressaltar que para o exercício do Poder de Polícia do Estado, devem também
ser observados seus atributos, ou características, limites e funções para definir qual atribuição
de cada órgão de Estado na tarefa de preservar a ordem pública em seus amplos aspectos.
82 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo, p. 688. 83 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 104. 84 BRASIL. Código Tributário Nacional. Dispõe sobre o sistema tributário nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L5172.htm>. Acesso em: 4 jun. 2010.
44
3.2.1 Características do Poder de Polícia
Conforme explicitado acima, o exercício do Poder de Polícia o Estado goza de
atributos peculiares, traços característicos inerentes aos seus atos, sendo eles: a
discricionariedade, a auto-executoriedade e a coercibilidade.
Sobre a discricionariedade, Di Pietro leciona que:
[...], embora esteja presente na maior parte das medidas de polícia, nem sempre isso ocorre. Às vezes, a lei deixa certa margem de liberdade de apreciação quanto a determinados elementos, como o motivo ou o objeto, mesmo porque ao legislador não é dado prever todas as hipóteses possíveis a exigir a atuação de polícia. Assim, em grande parte dos casos concretos, a Administração terá que decidir qual o melhor momento de agir, qual o meio de ação mais adequado, qual a sanção cabível diante das previstas na norma legal. Em tais circunstâncias, o poder de polícia será discricionário85.
A atuação discricionária do Poder de Polícia não exime a administração de manifestar-
se, também, por meio de atos vinculados. Normalmente para exercê-lo terá de usar uns e
outros. Constatadas certas circunstâncias o órgão competente terá o poder de agir ou não agir
ou de escolher a oportunidade de agir.
Sendo assim, quando a Administração Pública atua de forma a observar a
conveniência e a oportunidade na prática do ato, ela está exercendo o que se denomina poder
discricionário.
Ensina Mello que haverá:
Atuação discricionária quando, em decorrência do modo pelo qual o Direito regulou a atuação administrativa, resulta para o administrador um campo de liberdade em cujo interior cabe interferência de uma apreciação subjetiva sua quanto à maneira de proceder nos casos concretos, assistindo-lhe, então sobre eles prover na conformidade de uma intelecção, cujo acerto seja irredutível à objetividade administrativa86.
Se considerar a discricionariedade como atributo do Poder de Polícia, a Administração
não pode ser arbitrária, pois, esta peculiaridade está relacionada à liberdade de agir dentro dos
85 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 130. 86 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Discricionariedade e controle jurisdicional. 2 ed. São Paulo: Malheiros, 1993, p. 9.
45
limites estabelecidos pela própria lei. Em contrário, o ato será julgado arbitrário, ou seja,
ilegítimo e inválido, portanto, nulo.
Em suma, o poder discricionário não se trata de um poder ilimitado e arbitrário, se
situa entre alternativas legais, uma vez que estabelece o poder de escolher os meios, isto é,
aquele mais apto e melhor para atingir o fim da lei.
Com efeito, não existe na administração atos totalmente vinculados e nem totalmente
discricionários, pois, sempre que a lei expressar-se de maneira clara e precisa a administração
deverá agir de forma predominantemente vinculada.
No que diz respeito ao poder vinculado, é aquele conferido à Administração Pública
para a prática de ato de sua competência, sendo previamente estabelecidos em leis ou
diplomas infra-legais os elementos e os requisitos necessários a sua formulação.
Ao comentar o assunto, Mello diz que os atos vinculados:
Seriam aqueles em que, por existir prévia e objetiva tipificações legais do único possível comportamento da Administração em face de situação igualmente prevista em termos de objetividade absoluta, a Administração, ao expedi-los, não interfere com apreciação subjetiva alguma87.
Desta forma, o órgão está formalmente obrigado ao seu cumprimento expresso, e,
além, de delinear sua atuação sob o manto do princípio da legalidade, não poderá adotar outra
atitude diversa daquela prevista na norma.
Observa-se, que tanto o exercício da competência discricionária, como a vinculada se
concretiza nos estritos ditames legais. A principal distinção entre ela se apresenta na escolha
do procedimento cabível para cada caso como mais ajustado à realização do interesse público
objetivado pela norma jurídica.
Embora, a discricionariedade ser considerada o atributo mais relevante no exercício do
Poder de Polícia, a auto-executoriedade revela também seu importante papel na prática dos
atos administrativos.
87 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Discricionariedade e controle jurisdicional, p. 368.
46
Sobre o tema, Meirelles enfatiza que:
A auto-executoriedade, ou seja, a faculdade de a Administração decidir e executar diretamente sua decisão por seus próprios meios, sem intervenção do judiciário, é outro atributo do poder de polícia. Com efeito, no uso desse poder, a Administração impõe diretamente as medidas ou sanções de polícia administrativa necessárias à contenção da atividade anti-social que ela visa obstar88.
Este atributo faculta a Administração agir e executar suas ações sem a necessidade de
recorrer previamente ao Judiciário. Ela representa o enquadramento dentro de algumas
hipóteses: desde que expressamente autorizado em lei, ou quando se tratar de medida urgente,
por exemplo, de interdição de atividade, em razão da possibilidade de risco a segurança ou a
saúde pública.
Na lição de, Banunas [...] as decisões administrativas trazem em si força executória,
entrando em ação e produzindo imediatos efeitos, unilateralmente. Eis a executoriedade ou
auto-executoriedade do ato administrativo.
Pode-se afirmar que a auto-executoriedade representa o enquadramento dentro de
algumas hipóteses: a necessidade de que a lei autorize expressamente, ou que se trate de
medida urgente, sem a qual poderá ser ocasionado prejuízo maior para o interesse público.
Por fim, é a coercibilidade o último atributo do Poder de Polícia. Para Di Pietro este
atributo é [...] indissociável da auto-executoriedade. O ato de polícia é auto-executório porque
é dotado de força coecitiva89.
Na lição de Meirelles:
A coercibilidade, isto é, a imposição coativa das medidas adotadas pela Administração, constitui também atributo do poder de polícia. Realmente, todo ato de polícia é imperativo (obrigatório para seu destinatário), admitindo até o emprego da força pública para seu cumprimento, quando resistido pelo administrado. Não há ato de polícia facultativo para o particular, pois todos eles admitem a coerção estatal para torná-los efetivos, e essa coerção também independe de autorização judicial. É a própria administração que determina e faz executar as medidas de força que se
88 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 138. 89 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 130.
47
tornarem necessárias para a execução do ato ou aplicação de penalidade administrativa resultante do exercício do poder de polícia90.
Apesar do ato de polícia ser imperativo e admitir o uso da força pública para seu
cumprimento quando resistido, não legitima ou autoriza qualquer ato violento que venha ser
cometido, na sua execução, pelo Estado e seus agentes.
Nesse sentido, Banunas pontua que:
O emprego da força física quando houver oposição do infrator não autoriza a violência desnecessária ou desproporcional, pois poderá acabar por anular os atos tão importantes para a coletividade e, automaticamente, para o meio ambiente, se comprovada ficar o excesso de coação, ou melhor, ainda, a desnecessidade, a inconveniência e a inoportunidade da coação91.
Em linhas gerais, os atributos do Poder de Polícia devem obediência às limitações
impostas pela lei, estando seus limites delineados pelo interesse social em conciliação com os
direitos fundamentais do indivíduo assegurados na Constituição da República.
3.2.2 Limitações ao Poder de Polícia
O Poder de Polícia, a exemplo de outros atos da Administração Pública, possui
limitações e, ainda que tenha cunho discricionário, tais limites apresentam-se impostos pela
lei para prevenir qualquer forma de arbitrariedade por parte do Poder Público.
Conforme Lazzarini [...] no prisma legal, o ordenamento jurídico, considera regular o
exercício do Poder de Polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei
aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como
discricionária, sem abuso ou desvio de poder92.
Nas palavras de Mukai:
Os limites do exercício do poder de polícia, determinados, estão na Constituição e nos seus princípios fundamentais, e, ainda, nos princípios gerais de Direito Público e Direito Administrativo. Em relação à
90 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 138. 91 BANUNAS, Ioberto Tatsch. Poder de polícia ambiental e o município, p. 147. 92 LAZZARINI, Álvaro. Temas de direito administrativo. 2. ed. rev. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 269.
48
Constituição, não pode chegar ao ponto de aniquilar os direitos e garantias individuais93.
Verifica-se que o Poder de Polícia concentra-se na sua essência os fins do interesse
coletivo, sendo que inexistindo esse objetivo não há porque restringir os direitos dos cidadãos.
Muitos dispositivos legais trazem consigo, os procedimentos que se vinculam a atividade da
Administração; por conseguinte não podem ser ignorados.
Sobre o assunto, Di Pietro comenta que:
[...] só deve ser exercido para atender ao interesse público, se o seu fundamento é precisamente o princípio da predominância do interesse público sobre o particular, o exercício desse poder perderá a sua justificativa quando utilizado para beneficiar ou prejudicar pessoas determinadas; a autoridade que se afastar da finalidade pública incidirá em desvio de poder e acarretará a nulidade do ato com todas as conseqüências nas esferas civil, penal e administrativa94.
Em suma, o exercício do Poder de Polícia apresenta algumas restrições legais, porém,
ele continua sendo essencialmente discricionário. Desta forma, não se pode imaginar que a
atuação administrativa é exercida comumente as margens da lei, pois, no Estado Democrático
de Direito, estes atos poderão estar sujeitos a apreciação judicial; podendo inclusive o ato do
poder público ser invalidado, se comprovado o excesso ou desvio de poder.
3.3 REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS EM MATÉRIA AMBIENTAL
O sistema de competências concebido pela Constituição Federal de 1988 discrimina as
atribuições no âmbito de cada um dos entes federados. A competência é a capacidade de agir
numa determinada esfera, e constitui uma garantia da autonomia dos entes federados.
Reza o art. 1º, da Constituição Federal que: A República Federativa do Brasil, formada
pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito.
O modelo federativo adotado no Brasil prevê três níveis de repartição de competência.
Em se tratando de matéria ambiental o legislador constituinte buscou disciplinar a questão de
93 MUKAI, Toshio. Direito ambiental sistematizado. 6. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 45. 94 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 115.
49
forma cooperativa entre os entes federados, tendo em vista que grande parte do assunto pode
ser tratada concomitantemente pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos
Municípios.
Sobre o tema, Fiorillo ensina que [...] a repartição de competência legislativa aplica-se
o princípio da predominância dos interesses, de modo que à União caberão as matérias de
interesse nacional, aos Estados, as de interesse regional, enquanto aos Municípios tocarão as
competências legislativas de interesse local95.
Na visão de Sirvinkas:
Normas de competência são as que atribuem aos entes federados (União, Estados, Distrito Federal e os Municípios) matérias gerais e específicas para melhor administrar suas unidades federativas e proporcionar bem-estar à população. Essa repartição de competência decorre do sistema federativo96.
Para Milaré as competências estão divididas em dois segmentos:
As competências administrativas (ou de execução de tarefas), que conferem ao Poder Público o desempenho de atividades concretas, através do exercício do seu poder de polícia; e as competências legislativas, que tratam do poder outorgado a cada ente federado para a elaboração das leis e atos normativos97.
Em relação à competência administrativa a Constituição Federal de 1988 estabelece as
seguintes regras:
Art. 23 - É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: [...] III – proteger os documentos, as obras e os bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; [...] VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; VII – preservar as florestas, a fauna e a flora; [...] Parágrafo único. Leis complementares fixará normas para a cooperação entre
95 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro, p. 60. 96 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p. 114. 97 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário, p. 180.
50
a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.
Observa-se que o legislador inseriu a proteção integral do Meio Ambiente no rol de
matérias de competência comum, podendo e devendo ser exercida por todos os entes
federados; sem, contudo, interferir nas respectivas esferas de atuação. É o Poder Público,
indistintamente, cooperando na execução das tarefas ligadas ao Meio Ambiente.
Ainda sobre o tema, Mukai defende que [...] a principal diferença entre a competência
comum e a competência concorrente está relacionada com as competências no sentido de
colaboração recíproca entre os entes federativos visando solucionar as ações administrativas
sujeitando-as aos eventuais problemas ambientais [...]98.
Quanto à competência legislativa concorrente a Constituição Federal, dispõe:
Art. 24 – Compete à União, aos Estados, e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I – direito [...] e urbanístico; [...] VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII – proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico, e paisagístico. [...]
Entende-se por competência concorrente àquela conferida a dois ou mais entes
políticos de tratarem de uma só matéria. Há competência concorrente quando a União e o
Estado-membro podem deliberar validamente sobre mesmo assunto.
Ressalva, todavia, o parágrafo primeiro do art. 24 que: No âmbito da legislação
concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. Prossegue o
texto constitucional, assinalando no parágrafo seguinte que: a competência da União para
legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
Em síntese, os Estados-membros podem legislar sobre assuntos específicos de forma
particularizada as matérias que lhes dizem respeito, desde que não regulamentadas por normas
gerais. Reza ainda o parágrafo terceiro, do mesmo artigo que: inexistindo lei federal sobre
normas gerais, os Estados exercerão a competência plena, para atender suas peculiaridades.
98 MUKAI, Toshio. Direito ambiental sintetizado, p. 21-22.
51
Ademais, o parágrafo quarto, acrescenta que: a superveniência de lei federal sobre
normas gerais suspende a eficácia da lei estadual no que lhe for contrário.
Conforme o dispositivo supracitado os Municípios não foram contemplados com
competência concorrente para legislar sobre a matéria ambiental. Leciona Sirvinkas que [...] a
princípio, os Municípios não poderiam editar leis sobre essas matérias.
No entanto, a Constituição Federal atribuiu aos Municípios competência para: a) legislar sobre assuntos de interesse local; b) suplementar a legislação federal e estadual no que couber; c) promover no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; d) promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual (art. 30, I, II, VIII e IX, da CF)99.
Nesse sentido, Mukai esclarece que [...] o Município pode legislar, por exemplo, sobre
proteção do Meio Ambiente (art. 30, inc. II), suplementando a legislação federal e estadual,
em âmbito estritamente local100.
Quando o art. 23 da Constituição Federal preceitua que: é competência comum da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, VI – proteger o Meio Ambiente e
combater a poluição em qualquer das formas; VII – preservar as florestas, a fauna e a flora;
demarcou um campo de atuação administrativa em que os Estados e Municípios, observando
a competência legislativa exclusiva, exercerão a competência administrativa obedecendo à
legislação suplementar.
Nota-se que o legislador cuidou de envolver ao máximo todas as esferas no âmbito
federativo com a proteção do Meio Ambiente conferindo competência comum e concorrente
acerca do tema, e não poderia ser de outra forma já que num país de dimensões territoriais
como o Brasil as diferenças regionais não se encontram apenas na cultura, mas também na
diversidade de seu patrimônio ambiental cujas peculiaridades são melhores conhecidas pelo
povo daquela região.
99 SIRVINKAS, Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p. 122. 100 MUKAI, Toshio. Direito ambiental sintetizado, p. 20.
52
3.4 POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
Com o advento da Lei 6.938, 31 de agosto de 1981, houve um avanço significativo na
legislação ambiental em vigor e, por conseguinte, com relação à tutela ambiental no Brasil.
Esta Lei, além de instituir a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), criou o Sistema
Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA – art. 6°), disciplinando suas atribuições e estrutura.
Para Sirvinkas:
Trata-se da lei ambiental mais importante depois da Constituição Federal. Nela está traçada toda a sistemática necessária para a aplicação da política ambiental (conceitos básicos, objeto, princípios, objetivos, diretrizes, instrumentos, órgãos, responsabilidade objetiva etc.). Referida lei foi recepcionada pela nova ordem constitucional e, desde então, tem sido o referencial mais importante na proteção do meio ambiente101.
Ao comentar o tema, Milaré aponta que [...] a tutela administrativa e a gestão do Meio
Ambiente devem ser tratadas pelo poder público sob o enfoque de duas importantes
afirmações trazidas pela Política Nacional do Meio Ambiente, sendo elas:
a) de que a ação governamental deve ser exercida observando que o meio ambiente é um patrimônio público de uso coletivo e sua utilização deve proporcionar o equilíbrio das diversas formas de vida; b) e que a definição legal de meio ambiente foi formulada para atender os objetivos da Lei 6.938/81, visa às relações ambientais entre o homem e a natureza impondo ao Poder Público criar limitações valendo-se do exercício do poder de polícia administrativo para regular o exercício dos direitos individuais e proteção a vida, buscando a preservação de um ambiente sadio e equilibrado para todos102.
Inegavelmente, a edição da Lei 6.938/81, representa um marco histórico em termos de
legislação ambiental no Brasil. Destaca-se entre outras inovações fundamentais desta lei, a
criação de alguns instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, elencados no art. 9º,
os quais, o zoneamento ambiental, a avaliação de impacto ambiental, e o licenciamento e
revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras.
Na visão de Milaré:
101 SIRVINKAS. Luís Paulo. Manual de direito ambiental, p. 133. 102 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário, p. 289.
53
[...], foi, sem questionamento, um passo pioneiro na vida pública nacional, no que concerne à dinâmica da realidade ambiental. De fato, na história da nossa evolução política, as ações governamentais obedeciam mais a impulsos do momento ou a tendências de um determinado governo do que a planos, programas e projetos devidamente articulados. Sua implementação, seus resultados, assim como a estabilidade e a efetividade que ela denota, constituem um sopro inovador e, mais ainda, um salto de qualidade na vida pública brasileira103.
Em suma, todos esses instrumentos autorizam a Administração Pública exercer com
fundamento as atribuições que lhe foram conferidas constitucionalmente.
3.5 SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
Para melhor desempenhar seu objetivo primordial de proteção à vida humana, a Lei
6.938/81, implantou o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA; um conjunto
articulado de órgãos e entidades ambientais, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder público, em qualquer nível,
responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, sendo assim estruturado:
I – Órgão Superior – o Conselho de Governo, que tem a incumbência de assessorar o Presidente da República na formulação de diretrizes da ação governamental para o meio ambiente; II – Órgão Consultivo e Deliberativo – o Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA, tem a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo diretrizes de ação governamental para o meio ambiente e, deliberar sobre normas e padrões compatíveis com o ambiente ecologicamente equilibrado; III – Órgão Central – o Ministério do Meio Ambiente, com a tarefa de planejar, coordenar, supervisionar e controlar, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente; IV – Órgão Executor – O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis – IBAMA, com atribuição de executar e fazer executar a política e as diretrizes fixadas para o meio ambiente; V – Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar degradação ambiental. Em nosso Estado integram o SISNAMA, entre outros órgãos, O Conselho Estadual do Meio Ambiente – CONSEMA, a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Social, Urbano e Meio Ambiente – SDS, a Fundação Estadual do Meio Ambiente – FATMA e a Polícia Militar por meio da Guarnição Especial de Polícia Militar Ambiental – Gu Esp PMA; VI – Órgãos Locais: os órgãos e entidades municipais responsáveis pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar degradação
103 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário, p. 306.
54
ambiental, nas suas respectivas jurisdições. Destacam-se neste caso, as Secretarias Municipais do Meio Ambiente e as Fundações Municipais do Meio Ambiente.
Nesse sentido, a atuação do SISNAMA, segundo Milaré representa:
A articulação dos órgãos ambientais existentes e atuantes em todas as esferas da Administração Pública. [...], poder-se-ia dizer que o SISNAMA é uma ramificação capilar que, partindo do sistema nervoso central da União, passa pelos feixes nervosos dos Estados e atinge as periferias mais remotas do organismo político-administrativo brasileiro, através dos Municípios104.
Ressalta-se ainda que, a edição da referida lei foi determinante para a implantação do
Sistema Nacional do Meio Ambiente, pois, permitiu um amplo deslocamento de ações
coordenadas e integradas dos órgãos que o compõe, visando à proteção e melhoria da
qualidade de vida e ambiental, para a defesa dos interesses difusos e obtenção dos ideais de
desenvolvimento sustentável.
Desta forma, cabe a todos os órgãos integrantes do SISNAMA o dever de fiscalizar o
cumprimento da legislação ambiental em vigor, em atenção ao previsto no caput art. 225 da
CF/88, no qual todos têm direito ao Meio Ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações e em
consonância com a competência comum estabelecida no art. 23, VI da nossa Carta Magna.
104 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário, p. 297.
4 ATUAÇÃO DA POLÍCIA MILITAR AMBIENTAL NO ESTADO DE
SANTA CATARINA
Neste último capítulo será tratado da competência da Polícia Militar Ambiental de
Santa Catarina para atuar em sede de foro administrativo, com a constatação das infrações
administrativas ambientais e sua respectiva tomada de procedimentos. Também se observará
o histórico da organização pelo Estado, bem como, as diversas atividades desenvolvidas pela
Polícia Militar Ambiental de Santa Catarina.
4.1 O PAPEL DAS POLÍCIAS MILITARES
A Polícia Militar atua em todo o território brasileiro de forma preventiva ou
repressiva, tendo a responsabilidade de promover a segurança pública, visando efetivar a
preservação da ordem pública e a incolumidade das pessoas e patrimônio.
Tal afirmação está prevista na Constituição Federal:
Art. 144 – A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: [...] V – Polícias Militares e Corpo de Bombeiros Militares. § 5º Às Polícias Militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública [...].
Observa-se que a responsabilidade pela segurança pública é um dever do Estado, e
será realizada pelos órgãos de segurança pública, sendo imprescindível a participação da
coletividade, pois, tal direito se estende a todos indistintamente.
À Polícia Militar cumpre o papel de polícia ostensiva e a preservação da ordem
pública. Segundo Silva, [...] a polícia ostensiva tem por objetivo a preservação da ordem
56
pública e, as medidas preventivas que em sua prudência julga necessárias para evitar o dano
ou perigo para as pessoas105.
Sobre o assunto, Lazzarini comenta que [...] a polícia de preservação da ordem pública
é aquela que atua na prevenção da desordem, mantendo a ordem pública, procurando evitar a
prática delituosa106.
A matéria relativa à segurança pública no Estado de Santa Catarina, bem como, a
atuação da Polícia Militar em alguns temas relacionados à questão ambiental, objeto do
presente estudo, foi delimitada pela Lei Maior do Estado; sendo que a Constituição Estadual
promulgada no dia 5 de outubro de 1989, disciplinou o tema em seu art. 105, caput e 107:
Art. 105 – A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: [...]; II – Polícia Militar; [...]; Art. 107 – A Polícia Militar, órgão permanente, força auxiliar, reserva do Exército, organizada com base na hierarquia e na disciplina, subordinada ao Governador do Estado, cabe, nos limites de sua competência, além de outras atribuições estabelecidas em Lei: I – exercer a polícia ostensiva relacionada com: a) a preservação da ordem e da segurança pública; b) o radiopatrulhamento terrestre, aéreo, lacustre e dos mananciais; [...]; d) a guarda e fiscalização das florestas e dos mananciais; [...]; g) a proteção ao meio ambiente; h) a garantia do exercício do poder de polícia dos órgãos e entidades públicas, especialmente da área fazendária, sanitária, de proteção ambiental, de uso e ocupação do solo e de patrimônio cultural.
Em atenção com os referidos dispositivos legais supra, pertinentes às atribuições de
competência da Polícia Militar de Santa Catarina, destaca-se também a Lei de Organização
Básica (LOB) da Polícia Militar de Santa Catarina, instituída pela Lei nº 6.217 de 10 de
fevereiro de 1983107, que estabelece:
105 SILVA, da José Afonso. Curso de direito constitucional positivo. 29. ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 778. 106 LAZZARINI, Álvaro. Temas de direito administrativo, p. 88. 107 SANTA CATARINA. Lei nº 6.217, de 10 de fevereiro de 1983. Dispõe sobre a Organização Básica da Polícia Militar do Estado de Santa Catarina e dá outras providências. Disponível em: <http://www.aprasc.org.br/biblioteca.php>. Acesso em: 5 maio 2010.
57
Art. 2º - Compete à Polícia Militar: I – executar, com exclusividade, ressalvadas as missões peculiares das Forças Armadas, o policiamento ostensivo, a fim de assegurar o cumprimento da lei, a manutenção da ordem pública e o exercício dos poderes constituídos; II – atuar de maneira preventiva, como força de dissuasão, em locais ou áreas específicas, onde se presuma ser possível a perturbação da ordem; III – atuar de maneira repressiva, em caso de perturbação da ordem precedendo o eventual emprego das Forças Armadas; IV – atender à convocação do Governo Federal; em caso de guerra externa ou para prevenir ou reprimir grave subversão da ordem ou ameaça de sua irrupção, subordinando-se ao Grande Comando da Força Terrestre para emprego em suas atribuições específicas de Polícia Militar e como participante da defesa territorial; V – realizar o serviço de extinção de incêndio, simultaneamente com o de proteção e salvamento de vidas e materiais; VI – efetuar o serviço de busca e salvamento, prestando socorros em casos de afogamento, inundação, desabamento, acidentes em geral e em caso de catástrofes ou de calamidades públicas; VII – atender, mediante solicitação ou requisição de ordem judiciária, o fornecimento de força policial-militar; VIII – executar missões de honra, guarda e assistência policial-militar; IX – prestar serviço de guarda nas sedes dos Poderes Estaduais e da Secretaria de Segurança e Informações; X – manter a segurança externa dos estabelecimentos penais do Estado; XI – executar as atividades do Gabinete Militar do Governador do Estado, do Vice-Governador e da Secretaria de Segurança e Informações; XII – desenvolver outras atividades de natureza policial-militar.
Ainda sobre as atribuições atinentes a competência da Polícia Militar de Santa
Catarina anteriormente observadas, e com o intuito de melhor servir aos cidadãos
catarinenses, foi elaborado no ano de 2005, perante uma comissão de Oficiais da Polícia
Militar, e aprovado pelo então Comandante-Geral Coronel PM Bruno Knihs, o planejamento
estratégico da instituição, a ser implantado de 2005 a 2020, definindo assim a sua missão e
visão:
Missão Proporcionar segurança ao cidadão, preservando a ordem pública através de ações de polícia ostensiva, de forma integrada com a sociedade, visando o exercício pleno da cidadania. Visão Ser reconhecida pela sociedade como instituição de excelência na área de segurança pública.
Em síntese, a Polícia Militar atua em todo o território catarinense, dividindo-se em
ramos específicos, de acordo com as exigências e os anseios de determinadas áreas; e tendo
em vista a prestação de um serviço mais atuante e mais pontual. Nesse sentido, deataca-se o
Batalhão de Polícia Militar Ambiental, que, desde a sua criação, vem trabalhando na
58
preservação do Meio Ambiente em prol de uma qualidade de vida saudável para a população
de nosso Estado.
4.2 POLÍCIA OSTENSIVA
A polícia ostensiva é uma denominação relativamente nova no ordenamento jurídico
pátrio. Ficou consagrada com a Constituição Federal, que adotou a forma de policiamento
ostensivo, cuja destinação é à preservação da ordem pública.
O policiamento ostensivo, como o próprio nome já designa deve ser o mais visível
possível. Ele se realiza através da polícia ostensiva, por um conjunto de processos, de tipos e
de modalidades.
Na lição de Manoel:
Policiamento ostensivo, de competência da Polícia Militar, são todos os meios e formas de emprego da Polícia Militar, onde o policial é facilmente identificado pela farda que ostenta, como principal aspecto e de equipamentos, aprestos, armamento e meio de locomoção, para a preservação da ordem pública, observando critérios técnicos, táticos, variáveis e princípios próprios da atividade, visando a tranqüilidade e bem-estar da população108.
Salienta-se que a polícia ostensiva tem como função principal a tranqüilidade pública,
mediante ações e operações, onde o policial fardado realiza, isoladamente ou em guarnição, a
prevenção de crimes ou contravenções penais, bem como de violações administrativas em
áreas específicas, como o trânsito, Meio Ambiente, entre outras.
No que tange a matéria ambiental, Manoel assevera que o [...] policiamento ostensivo
é uma atividade especializada de polícia que visa o cumprimento das leis de proteção da
Fauna, Flora, de Pesca, enfim o Meio Ambiente, através da realização de ações preventivas,
repressivas e educacionais 109. O autor ainda destaca alguns dos exemplos de ações atribuídas
à missão particular da polícia ostensiva ambiental:
a) Zelar pela execução da legislação ambiental no território do Estado embargando, as derrubadas e queimadas que estão sendo praticadas sem a
108 MANOEL, Élio de Oliveira. Policiamento ostensivo, com ênfase no processo motorizado. Curitiba: Optagraf, 2004, p. 37. 109 MANOEL, Élio de Oliveira. Policiamento ostensivo, com ênfase no processo motorizado, p. 41.
59
necessária autorização; b) Difundir a legislação florestal e as determinações das autoridades (Florestais); c) Prevenir e combater incêndios nos campos e florestas; d) Fazer cumprir as prescrições legais referentes a caça e a pesca por solicitação das autoridades competentes; etc...
Em outras palavras é a atividade policial ostensiva de fiscalização e guarda de
florestas Estaduais, bem como das reservas florestais oficiais, cumprindo e fazendo cumprir
as determinações da autoridade competente quanto à tutela das matas, a caça, a pesca; enfim
ao Meio Ambiente.
4.3 PRESERVAÇÃO DA ORDEM PÚBLICA
Conforme explicitado anteriormente, a Constituição Federal, em seu art. 144, caput, §
5º, atribui às Polícias Militares o papel de polícia ostensiva e a preservação da ordem pública.
Neste sentido, convém estudar, e estabelecer uma definição para ordem pública e
também para a manutenção da ordem pública, ao passo que uma engloba a outra. Sobre ordem
pública, Plácido e Silva conceitua assim:
A situação e o estado de legalidade normal, em que as autoridades exercem suas precípuas atribuições e os cidadãos as respeitam e acatam, sem constrangimento ou protesto. Não se confunde com ordem jurídica, embora seja uma conseqüência desta e tenha sua existência formal justamente dela derivada110.
Com relação à terminologia preservação da ordem pública, importa pontuar o aspecto
inovador do legislador constituinte, quando decidiu substituir a expressão antiga de
manutenção da ordem pública para a atual preservação da ordem pública.
No dizer de Lazzarini:
A preservação abrange tanto a prevenção, quanto à restauração da ordem pública, no caso, pois seu objetivo é defendê-la, resguardá-la, conservá-la, integra, intacta, daí afirmar-se agora com plena convicção, que a polícia de preservação de ordem pública abrange as funções de polícia preventiva e a
110 DE PLÁCIDO E SILVA. Vocabulário jurídico. 20. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 577.
60
parte da polícia judiciária denominada de repressão imediata, pois é nela que ocorre a restauração da ordem pública”111.
Numa linguagem bastante simplista pode-se dizer então, que a ordem pública nada
mais é do que uma situação de coexistência pacífica e harmoniosa da população, fundada nos
valores morais e princípios éticos vigentes na sociedade.
Corroborando com tal entendimento, o Decreto Federal nº 88.777/83 (R200) que tem
por objetivo estabelecer os princípios e regras contidas no Decreto-lei nº 667, de 02 de julho
de 1969, que foi alterado pelo Decreto-lei nº 1.406, de 24 de junho de 1975, e pelo Decreto-lei
nº 2.010, de 12 de janeiro de 1983, institui o regulamento para as Polícias Militares e Corpo
de Bombeiros Militares do Brasil, dispondo em seu art. 2º, item 21, a seguinte definição de
Ordem Pública:
Conjunto de regras formais, que emanam do ordenamento jurídico da Nação, tendo por escopo regular as relações sociais de todos os níveis, do interesse público, estabelecendo um clima de convivência harmoniosa e pacífica, fiscalizado pelo poder de polícia, e constituindo uma situação ou condição que conduza ao bem comum 112.
Desta forma, pode-se dizer que a preservação da ordem pública representa a
estabilização de uma sociedade, podendo a ação policial ocorrer em dois momentos distintos:
na manutenção do estado de normalidade e na restauração deste estado quando da insurgência
de algum fato que venha quebrar a normalidade.
Na lição de Antunes:
O conceito de ordem pública é bastante controverso. No Direito Ambiental este conceito, igualmente, não foi fixado tranqüilamente. A noção de ordem pública tem sempre sentido bastante conservador. Uma das principais atribuições do Direito Ambiental é a de fixar parâmetros normativos capazes de estabelecer um patamar mínimo de salubridade ambiental. A obediência e o respeito de tais patamares é o que significa a ordem pública do Meio Ambiente. A ordem pública do Meio Ambiente é o cumprimento e a manutenção de tais padrões. Se os níveis ambientais legalmente estabelecidos estiverem sendo observados, a ordem pública ambiental estará sendo cumprida. A polícia do Meio Ambiente, no intuito de assegurar a obediência às normas ambientais, poderá agir preventivamente ou
111 LAZZARINI, Álvaro. Temas de direito administrativo, 2003, p. 88. 112 BRASIL. Decreto Federal nº 88.77, de 30 de setembro de 1983. Aprova o Regulamento para as Polícias Militares e Corpo de Bombeiros Militares (R-200). Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D88777.htm>. Acesso em: 3 jun. 2010.
61
repressivamente. A atuação preventiva ou repressiva se faz mediante a utilização de medidas de polícia ambiental113.
4.4 POLÍCIA MILITAR AMBIENTAL DE SANTA CATARINA
A Polícia Militar Ambiental é um órgão integrante da Polícia Militar do Estado de
Santa Catarina (PMSC), a qual atua no estado desde cinco de maio de 1835114, com a missão
constitucional de manter a ordem e preservar a segurança pública.
Surgiu pela primeira vez no cenário catarinense em 1962, através da Lei Estadual nº
3.147115 - sob a denominação de Polícia Florestal, situada no município de Curitibanos/SC.
Contava à época com o efetivo fixado em 37 policiais militares.
Ao comentar a história da Polícia Florestal, Freitas esclarece que:
No ano de 1979, por falta de interesse na preservação ambiental – é o que se imagina, já que em pesquisa efetuada não se encontrou o verdadeiro motivo – a Polícia Florestal foi dada como extinta por imposição da Lei Estadual nº 5.521, de fevereiro do mesmo ano. Daquele ano até 1983, a Polícia Florestal praticamente deixou de existir, surgindo novamente pelo Decreto Lei Estadual nº 19.237/83, de março de 1983, que atribuía à Polícia Militar a execução do Policiamento de Mananciais e Florestal116.
Ressalta-se que o órgão de proteção ambiental da Polícia Militar de Santa Catarina foi
efetivamente criado em 23 de julho1990, pela Lei Estadual nº 8.039117. Com a denominação
de Companhia de Polícia Florestal (CPF), iniciou suas atividades com apenas uma unidade,
sediada na Baixada do Maciambú, município de Palhoça, cuja função era promover a proteção
ambiental em todo o Estado de Santa Catarina. Sua implantação ocorreu somente em 1992.
Sobre sua criação, importante verificar os dispositivos que seguem:
Art. 2º - Fica criada, como órgão especial que trata o Art. 182, §2º, da Constituição do Estado, a Companhia de Polícia Florestal (CPF).
113 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental, p. 86. 114 SANTA CATARINA. Lei Provincial n° 12, de 5 de maio de1835. Cria a “Força Policial”. Disponível em: < http://www.pm.sc.gov.br/website/redir.php?site=40&act=1&id=4&url=4>. Acesso em: 6 jun. 2010. 115 SANTA CATARINA. Lei nº 3.147, de 12 dezembro de 1962. Cria a Polícia Florestal. Disponível em: <http://www.pge.sc.gov.br/index.php?option=com_wrapper&Itemid=163>. Acesso em: 3 jun. 2010. 116 FREITAS, Vladimir Passos de. Direito ambiental em evolução 3. Curitiba: Juruá, 2007, p. 15. 117 SANTA CATARINA. Lei nº 8.039, de 23 de julho de 1990. Cria a Companhia de Polícia Florestal – CPF, e dá outras providências. Disponível em: <http://200.192.66.20/alesc/docs/1990/8039_1990_lei.doc>. Acesso em: 3 jun. 2010.
62
Art. 3º - A sede do Comando da CPF é na capital do Estado, com atuação em todo território estadual, na forma do regulamento.
Neste mesmo ano, o Decreto Estadual nº 1.783, alterou a denominação da Companhia
de Polícia Florestal para Companhia de Polícia de Proteção Ambiental de Santa Catarina
(CPPA)118, em face da abrangência da legislação estadual com relação às atribuições
ambientais, que não se reportava apenas à proteção florestal, mas também, a proteção do Meio
Ambiente como um todo: flora, fauna, poluição, recursos hídricos, mineração, etc...
No dia 27 de março de 1993, através do Decreto Estadual nº 3.569, a CPPA passou a
denominar-se Companhia de Polícia de Proteção Ambiental (CPPA) “Dr. Fritz Muller”119, pai
da ecologia catarinense, uma justa homenagem ao “Príncipe dos Observadores”.
Nessa época a CPPA começa a se expandir gradativamente para as demais localidades
do Estado, visando não somente atender as demandas ambientais das cidades, mas também
das áreas mais interioranas. Tal fato ocorreu em virtude da necessidade da proteção do Meio
Ambiente nas outras regiões, que reclamavam uma postura bem mais atuante do órgão.
No dia 04 de março de1993, foi instalado na cidade de Joinville/SC, o 4º Pelotão de
Polícia de Proteção Ambiental (Pel PPA), com o efetivo de 21 policiais militares. Nesse
mesmo ano ocorreu também à criação do 3º Pelotão no município de Laguna/SC, e ainda a
sede da CPPA foi transferida para o Parque Florestal do Rio Vermelho, em Florianópolis/SC,
através do Decreto n° 4.815120, ficando a Baixada do Maciambú, em Palhoça/SC, como sede
do 2º Pelotão.
Assinala Freitas que:
No dia 17 de março de1995, foi formada a primeira turma de soldados, treinados especificamente para a atividade policial militar ambiental; pois, até então, as técnicas profissionais necessárias para o exercício da fiscalização ambiental eram buscadas junto aos órgãos de meio ambiente
118 POLÍCIA MILITAR DE SANTA CATARINA. Polícia Militar Ambiental. Disponível em: <http://www.pm.sc.gov.br/website/redir.php?site=40&act=1&id=1796>. Acesso em: 3 jun. 2010. 119 Johann Friedrich Theodor Muller, ficou conhecido simplesmente como Fritz Muller. Vindo da Alemanha para o Brasil em 1822, residiu no Estado de Santa Catarina, onde se dedicou à pesquisa da fauna e flora. Direcionou seu foco de estudo para os insetos (borboletas e formigas), crustáceos (camarão), anelídeos (minhoca), cnidários (água-viva), protocordados, alguns vertebrados e botânica. Cf. FREITAS, Vladimir Passos de. Direito ambiental em evolução 3, p. 16. 120 SANTA CATARINA. Decreto-lei nº 4.815, de 14 de setembro de 1994. Dispõe sobre o Parque Florestal do Rio Vermelho e dá outras providências. Disponível em: <http://www.pge.sc.gov.br/index.php?option=com_wrapper&Itemid=163>. Acesso em: 3 jun. 2010.
63
Estadual (FATMA – Fundação Estadual de Meio Ambiente) e federal (IBAMA – Instituto de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis)121.
Em continuidade ao plano de expansão de Policiamento de Proteção Ambiental, foram
sendo criadas novas unidades operacionais. Para atuar na região do médio vale do rio Itajaí-
Açu, foi criado um Grupo de Polícia de Proteção Ambiental (Gp PPA) no município de
Blumenau/SC, onde atualmente está instalada a sede do 6º Pelotão; já para atender o alto vale
do rio Itajaí-Açu, ocorreu à implantação de um Grupo na cidade de Rio do Sul/SC, onde hoje
está localizada a sede do 7º Pelotão.
Assim, o policiamento ambiental foi se estendendo para todo o território catarinense,
fazendo surgir outras ramificações da CPPA pelo Estado. Em 04 de agosto de 2005, através
da Lei nº 3.379, a CPPA passa a ser denominada de Guarnição Especial de Polícia Militar
Ambiental (Gu Esp PMA)122, com status de Batalhão, e recebe nova sede em Florianópolis.
Em 22 de setembro de 2008, durante solenidade realizada no quartel do Maciambú, foi
assinado pelo Governador do Estado de Santa Catarina, o Decreto Estadual nº 1.682, que
transformou a Gu Esp PMA em Batalhão da Polícia Militar Ambiental123.
Atualmente o Batalhão de Polícia Militar Ambiental (BPMA) conta com um efetivo
de 341 policiais militares distribuídos nas 20 (vinte) unidades pelo Estado de Santa Catarina,
sendo 14 (catorze) pelotões e 6 (seis) grupamentos, conforme o mapa disponibilizado pelo
setor de planejamento (P-1) do Batalhão da Polícia Militar Ambiental (Anexo 1).
A criação da Polícia Militar Ambiental em Santa Catarina foi essencial para o destino
dos recursos naturais do nosso Estado. As atividades realizadas pelos policiais têm por
objetivo à educação, com trabalhos e ações práticas de conscientização ambiental; a
prevenção, de modo a impedir ou coibir as condutas degradantes; e ainda à repressão, no
combate direto as agressões contra o Meio Ambiente.
121 FREITAS, Vladimir Passos de. Direito ambiental em evolução 3, p. 17. 122 POLÍCIA MILITAR DE SANTA CATARINA. Polícia Militar Ambiental. Disponível em: <http://www.pm.sc.gov.br/website/redir.php?site=40&act=1&id=1796>. Acesso em: 3 jun. 2010. 123 MELLO JUNIOR, Antonio João de. Análise, sob a perspectiva comportamental, da participação de ex-integrantes do projeto protetor ambiental na preservação ambiental: caso município de Rio do Sul-SC. 2009. 24f. Monografia (Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais da Polícia Militar de Santa Catarina com especialização latu senso em Administração de Segurança Pública) - Universidade do Sul de Santa Catarina, Santa Catarina, 2009.
64
4.5 AÇÃO POLICIAL MILITAR AMBIENTAL
Para poder desempenhar sua função institucional de promover a proteção do Meio
Ambiente, o policial militar ambiental deve primeiramente estar atento aos preceitos legais,
pois, suas ações devem sempre se pautar pelos estritos limites da lei.
Cuida-se, pois, do chamado princípio da legalidade expresso no art. 5º, II, da
Constituição Federal, segundo o qual ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa senão em virtude de lei.
No dizer de Silva:
O princípio da legalidade é nota fundamental do Estado de Direito, é a base do Estado Democrático de Direito. Daí, que se entender a assertiva de que o Estado, ou o Poder Público, ou os seus agentes não podem exigir qualquer ação, nem impor qualquer abstenção, nem tampouco proibir nada aos administrados, senão em razão da lei 124.
Nesse sentido, Mello adverte que [...] a Administração Pública só pode agir em
consonância com a lei, sustentada nela e tendo em vista o leal cumprimento dos fins a que se
propõe a ordem normativa emanada125.
Assim sendo, os atos praticados pelos policiais ambientais no exercício de sua
atribuição fiscalizadora, expedidos no âmbito de sua competência, devem estar respaldados no
ordenamento jurídico ambiental.
Feitas essas observações pertinentes à legalidade do ato administrativo, o policial
militar ambiental deve também verificar a conformidade de alguns requisitos. Destaca-se,
como um dos primeiros requisitos de validade do ato administrativo, que ele seja elaborado
pelo agente competente, isto é, com atribuições conferidas por lei.
Outro importante aspecto que deve ser observado pelo policial ambiental em sua
atuação diz respeito ao procedimento adotado. No campo do Direito Administrativo tem-se o
procedimento como pressuposto objetivo do ato administrativo, podendo assumir variadas
feições consoante à natureza ou a finalidade do ato administrativo.
124 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 29. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 420. 125 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 26. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 950.
65
Na lição de Justen Filho:
O procedimento consiste numa seqüência predeterminada de atos, cada qual com finalidade específica, mas todos dotados de uma finalidade última comum, em que o exaurimento de cada etapa é pressuposto final de validade da instauração da etapa posterior e cujo resultado final deve guardar compatibilidade lógica com o conjunto dos atos praticados126.
Sobre o tema, Meirelles esclarece que [...] o procedimento é o modo de realização do
processo, ou seja, o rito processual. O processo pode realizar-se por diferentes procedimentos,
dependendo da natureza da questão a decidir e os objetivos da decisão127.
Verifica-se que não basta somente a competência para assegurar a legalidade da ação.
O procedimento a ser adotado no curso da atuação também deve ser obedecido, evitando-se,
assim, o chamado abuso de poder.
No exercício de sua missão de proteger o Meio Ambiente, a Polícia Militar Ambiental
de Santa Catarina dá início ao procedimento administrativo adotando as seguintes
providências: lavratura de auto de infração; termo de apreensão; termo de embargo, interdição
ou suspensão; termo de doação; notificação; termo de orientações para defesa prévia; e outros.
(Anexos: 2, 3, 4, 5, 6 e 7).
Ressalta-se que dentre as referidas providências elencadas, o auto de infração
ambiental e o termo de apreensão constituem peças fundamentais que irão sustentar a
propositura do processo administrativo a qual resultará na aplicação da multa pela prática de
infração à legislação ambiental.
4.6 PROCESSO ADMINISTRATIVO NA DEFESA AMBIENTAL
Em se tratando de processualística administrativa, a primeira questão que suscita é a
respeito da terminologia empregada, uma vez que é utilizada tanto a expressão processo
administrativo, como procedimento administrativo.
Na visão de Mello:
126 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 5 ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 265. 127 MEIRELLES, Hely Lopes. 33 ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 138.
66
Procedimento administrativo ou processo administrativo é uma sucessão itinerária e encadeada de atos administrativos que tendem, todos, a um resultado final e conclusivo. Isto significa que para existir o procedimento ou processo cumpre que haja uma seqüência de atos concatenados entre si, isto é, armados em uma ordenada sucessão visando a um ato derradeiro, em vista do qual se compôs esta cadeia, sem prejuízo, entretanto, de que cada um dos atos integrados neste todo conserve sua identidade funcional própria, [...]128.
Sobre a tutela administrativa ambiental no Brasil, o art. 225, §3º, da Constituição
Federal, dispõe que: as condutas e atividades consideradas lesivas ao Meio Ambiente
sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, [...],
conforme se transcreve literalmente:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. § 3.º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
Nesse sentido, Freitas enfatiza que [...] a apuração de uma falta administrativa ao Meio
Ambiente deve ser apurada através de procedimento próprio, mas como no Brasil não existe
um Código Administrativo, cabe a cada pessoa jurídica de Direito Público fixar suas próprias
regras129.
Na órbita federal, a apuração das infrações administrativas na seara ambiental, foi
delimitada inicialmente pela Lei nº 9.605/98, que dispõe sobre as sanções penais e
administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao Meio Ambiente, e dá outras
providências. Assim, atribui à Administração Pública a obrigação da apuração das infrações
ambientais, como especifica o § 3º, do art. 70 da referida Lei.
Art. 70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente. § 1º São autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização, bem como os agentes das
128 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo, p. 480. 129 FREITAS, Vladimir Passos de. Crimes contra a natureza, p. 360.
67
Capitanias dos Portos, do Ministério da Marinha. [...]. §3º A autoridade ambiental que tiver conhecimento de infração ambiental é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante processo administrativo próprio, sob pena de co-responsabilidade.
Mais recentemente, o Decreto Federal nº 6.514, de 22 de julho de 2008, que trata das
infrações e sanções administrativas ao Meio Ambiente, regulamentou as disposições
referentes ao processo administrativo para apuração destas infrações, determinando outras
providências, como se observa:
Art. 94. Este Capítulo regula o processo administrativo federal para a apuração de infrações administrativas por condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Parágrafo único. O objetivo deste Capítulo é dar unidade às normas legais esparsas que versam sobre procedimentos administrativos em matéria ambiental, bem como, nos termos do que dispõe o art. 84, inciso VI, alínea “a”, da Constituição, disciplinar as regras de funcionamento pelas quais a administração pública federal, de caráter ambiental, deverá pautar-se na condução do processo.
Corroborando ainda com as referidas disposições legais, o Governador do Estado de
Santa Catarina, no uso das atribuições que lhe confere o art. 71, incisos I e III, da Constituição
do Estado, e tendo em vista o disposto na Lei nº 14.675, de 13 de abril de 2009; editou o
Decreto Estadual n° 2.954, de 20 de janeiro de 2010, que disciplina o procedimento
administrativo de fiscalização ambiental dos órgãos executores do Sistema Estadual de Meio
Ambiente - SEMA e institui o Comitê de Julgamento - CJ e o Comitê Central de Julgamento -
CCJ.
Art. 5º O processo administrativo de fiscalização ambiental inicia-se de ofício, em razão do conhecimento da ocorrência de infração às regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente, por meio da emissão de notificação ao administrado, lavratura de auto de infração ou termos próprios que visem aplicar medidas decorrentes do poder de polícia e sanções de caráter administrativo ambiental. Art. 6º [...]. Parágrafo único. A instauração do processo dar-se-á na unidade da Fundação do Meio Ambiente ou do Batalhão de Polícia Militar Ambiental, respectivamente na circunscrição correspondente a cada um dos mencionados órgãos no espaço territorial que ocorrer a infração administrativa ambiental.
68
Acerca do tema, Freitas leciona que [...] nos Estados, há que se investigar a existência
de normas procedimentais próprias, pois, na sua maior parte adotam as unidades da Federação
as regras na órbita federal, adequando-as às peculiaridades locais130.
Assim, com base nos dispositivos legais vigentes, a Polícia Militar Ambiental de Santa
Catarina, tem competência para lavrar autos de infração por infrações administrativas
ambientais, adotando as medidas cabíveis; bem como instaurar o respectivo procedimento
administrativo ambiental.
Uma vez instaurado o procedimento administrativo ambiental, cabe ainda a autoridade
policial ambiental informar o infrator ou autuado sobre as providências adotadas, e cientificar
o mesmo do prazo fixado em lei para apresentar sua defesa, em homenagem ao princípio da
ampla defesa e do contraditório; sob pena de nulidade do ato administrativo.
4.6.1 Auto de infração ambiental
O auto de infração é o ato do agente Policial Ambiental que, deparando-se com a
ocorrência de infração a legislação ambiental, dá início ao procedimento administrativo. De
regra, é lavrado de oficio pela autoridade administrativa ou agente encarregado da
fiscalização.
A Lei n° 14.675, de 13 de abril de 2009, que institui o Código Estadual do Meio
Ambiente, confere à Polícia Militar Ambiental a incumbência para expedir o auto de infração.
Art. 15. A Polícia Militar Ambiental - PMA, além de executar as competências estabelecidas na Constituição do Estado, tem as seguintes atribuições: [...] III - lavrar auto de infração em formulário único do Estado e encaminhá-lo a FATMA, para a instrução do correspondente processo administrativo; [...]131
130 FREITAS, Vladimir Passos de. Crimes contra a natureza, p. 60. 131 SANTA CATARINA. Lei no 14.675, de 13 de abril de 2009. Institui o Código Estadual do Meio Ambiente e estabelece outras providências. Disponível em: <http://200.192.66.20/ALESC/PesquisaDocumentos.asp>. Acesso em: 3 jun. 2010.
69
A apuração de infração administrativa, conforme Milaré [...] tem início com a
lavratura de Auto de Infração, com a descrição clara e objetiva das ações ou omissões
caracterizadoras da suposta infração132.
Neste viés, Antunes ensina que:
O auto de infração deverá ser lavrado na forma determinada pela legislação e deverá conter, necessariamente, a qualificação completa do infrator, seu domicílio, data, hora e local da infração cometida, classificando-a, dentro da tipologia prevista em lei. O infrator deverá ser citado para apresentar sua defesa. Tal citação deverá ser acompanhada de todos os dados contidos nos autos de infração e mais: a especificação da penalidade a qual está sujeito o infrator, bem como o preceito legal que a embasa; o prazo para recolhimento da multa, quando aplicada e; prazo para a apresentação de defesa administrativa. 133.
Observa-se, ainda, que o auto de infração apresenta vários requisitos, os quais devem
trazer as informações de forma clara e precisa, sob pena de comprometer a validade do ato
praticado. Na elaboração do auto de infração ambiental o policial deverá constar tudo quanto
for necessário sobre a ocorrência, para que o autuado possa exercer o seu direito de defesa.
No que diz respeito à lavratura do auto de infração ambiental, o art. 13 do Decreto
Estadual nº 2.954, de 20 de janeiro de 2010, estabelece os seguintes requisitos:
Art. 13. O auto de infração ambiental deverá ser lavrado em impresso próprio do Estado nele devendo constar: I - a identificação do órgão fiscal autuante; II - os dados do autuado; III - o local da infração administrativa ambiental, bem como a hora, dia, mês e ano da constatação da infração administrativa ambiental; IV - a descrição sumária da infração administrativa ambiental, devendo conter indicativo do grau de gravidade da infração administrativa ambiental; V - o fundamento legal referente à infração administrativa ambiental; VI - identificação e assinatura do autuado/preposto e das testemunhas, caso existam; e VII - identificação e assinatura do agente fiscal autuante.
Nota-se, que esses requisitos são de observância obrigatória pelos policiais ambientais,
pois, caso forem ignorados determinam a nulidade do auto de infração e possivelmente de
todo o processo dele vinculado.
132 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário, p. 863. 133 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental, p. 251.
70
Sobre o assunto, Milaré assevera que [...] o auto de infração que, por sua vez,
apresentar vício insanável deverá ser declarado nulo pela autoridade julgadora, com o
conseqüente arquivamento do processo134.
Dos elementos constantes do auto de infração, merece destaque, o histórico da
ocorrência, a qual descreve a conduta ilícita praticada pelo infrator e a sua correspondente
previsão legal. O histórico vem a ser a narrativa dos fatos com as informações necessárias
para caracterizar a infração ambiental. Por sua vez, a descrição do tipo corresponde ao
enquadramento descrito no histórico em conformidade com a previsão legal.
Numa linguagem bastante simplista, o policial ambiental que se deparar com as
ocorrências de infração a legislação ambiental, deverá a princípio, advertir verbalmente o
infrator ou, caso entenda necessário, proceder com a lavratura do competente auto de
infração, consignando a sanção legal cabível, com vistas a sua execução futura.
Ressalta-se que em algumas situações para fundamentar a confecção do respectivo
auto de infração, é indispensável adotar outras medidas; como por exemplo, à apreensão de
documentos ou qualquer outro objeto que se relacione como o fato narrado no histórico do ato
lavrado.
Neste caso, o policial militar ambiental deverá elaborar outro documento denominado
de termo de apreensão.
4.6.2 Termo de Apreensão
O termo de apreensão ou auto de apreensão é um procedimento realizado por agentes
públicos que fiscalizam o cumprimento da lei e constitui uma providência preparatória da
ação policial, a qual fundamenta os fatos descritos no auto de infração.
Segundo Freitas [...] a apreensão administrativa é o ato pelo qual a autoridade
competente, com base em dispositivo de lei, determina a tomada de bens ou objetos de uso
proibido135.
Como, em princípio, ninguém pode ser privado de seus bens sem o devido processo
legal, conforme preceitua o art. 5º, inciso LVI, da Constituição Federal – princípio do devido 134 MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco: doutrina, jurisprudência, glossário, p. 864. 135 FREITAS, Vladimir Passos de. Direito administrativo e meio ambiente, p. 79.
71
processo legal; convém destacar que os textos legais que tratarem das situações de fato devem
estabelecer as hipóteses em que é cabível a elaboração do termo de apreensão.
Nesse sentido, a Lei Federal 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, conhecida como a Lei
dos Crimes Ambientais, dispõe em seu art. 25, que constatada a infração ambiental, devem ser
apreendidos os produtos e instrumentos utilizados na prática ilegal; lavrando-se os respectivos
autos.
Art. 25. Verificada a infração, serão apreendidos seus produtos e instrumentos, lavrando-se os respectivos autos. § 1º Os animais serão libertados em seu habitat ou entregues a jardins zoológicos, fundações ou entidades assemelhadas, desde que fiquem sob a responsabilidade de técnicos habilitados. § 2º Tratando-se de produtos perecíveis ou madeiras, serão estes avaliados e doados a instituições científicas, hospitalares, penais e outras com fins beneficentes. § 3° Os produtos e subprodutos da fauna não perecíveis serão destruídos ou doados a instituições científicas, culturais ou educacionais. § 4º Os instrumentos utilizados na prática da infração serão vendidos, garantida a sua descaracterização por meio da reciclagem.
Observa-se que os objetos apreendidos pela autoridade competente constituem prova
material da infração à legislação ambiental e devem ser descritos de forma circunstanciada no
termo de apreensão.
Desta forma, deve o policial ter cautela na identificação do material que foi
apreendido, pois, este será fundamental para a instauração do processo.
Para melhor contribuir visualmente com as informações produzidas neste capítulo
seguem apensados alguns dos principais documentos elaborados pelos policias ambientais na
abordagem e constatação de ocorrências de infrações ambientais; que foram disponibilizados
no Grupo de Polícia de Proteção Ambiental da cidade de Tijucas.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao findar-se a presente pesquisa, resta assinalar da importância da atividade
desenvolvida pela Polícia Militar Ambiental no Estado de Santa Catarina, no controle e
combate as condutas lesivas causadas contra ao Meio Ambiente. Como se observou em
primeira mão, o bem ambiental é de uso comum do povo e essencial para uma vida saudável,
é um direito fundamental da pessoa humana; por tanto, sua preservação passa necessariamente
por uma postura mais atuante e pontual por parte do poder público.
Desta forma, o policial ambiental que deparar-se com a ocorrência de infração
ambiental, tem sobre si a imposição do poder-dever de agir, dando início à jurisdicionalização
estatal, e para que isto ocorra em consonância com os preceitos do ordenamento jurídico, é
imprescindível que o policial tenha consciência dos limites estabelecidos para sua atuação.
No primeiro capítulo se destacou os principais aspectos que envolvem a questão
ambiental, a sua evolução normativa no Brasil enfocando os marcos históricos mais
importantes da legislação ambiental; enfatizou-se também sobre a preocupação do legislador
constituinte em tutelar o Meio Ambiente em toda sua integralidade, visto que o tema é tratado
em vários pontos do texto constitucional, inclusive resguardou um capítulo inteiro para cuidar
da matéria; bem como se abordou o conceito doutrinário e legal da expressão “Meio
Ambiente”, sua classificação e aspectos peculiares; além disso, se enfatizou acerca da
importância de se preservar o bem ambiental como fundamento da própria existência humana,
e como condição para as presentes e futuras gerações.
O capítulo seguinte verificou-se o Poder de Polícia enquanto instrumento inerente ao
Estado capaz de limitar ou restringir direitos, sua origem e concepção no contexto histórico da
evolução da sociedade, suas características ou atributos e, os limites impostos pela própria lei
em detrimento do abuso desse poder; bem como se investigou acerca do sistema de repartição
de competência em matéria ambiental desenhado pelo ordenamento jurídico brasileiro, com
destaque ao princípio da autonomia dos entes federados, pelo qual cada unidade da federação
tem legitimidade para atuar na defesa do Meio Ambiente, observadas as disposições de ordem
geral.
73
Sequencialmente no terceiro capítulo explanou-se sobre as principais peculiaridades
da Polícia Militar Ambiental, com ênfase a sua história, sua origem, implantação e
estruturação pelo Estado de Santa Catarina; bem como sua competência para atuar como
órgão de fiscalização ambiental, em ações de policiamento ostensivo e, também para lavrar
autos de infração e adotar outras medidas cabíveis; além disso, promover a instauração do
competente procedimento administrativo.
Retomam-se as hipóteses aventadas no início do trabalho, que foram confirmadas
durante a investigação da presente pesquisa.
Na primeira hipótese aludida demonstrou-se que o Meio Ambiente é o bem jurídico
tutelado em todas as ações envolvendo a questão ambiental, conforme o art. 225, caput, da
Constituição Federal, que consagra o direito difuso e fundamental a sadia qualidade de vida,
impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações.
Na segunda observou-se que a Polícia Militar Ambiental de Santa Catarina é um órgão
competente para atuar na preservação do Meio Ambiente, pois, segundo a Lei instituidora da
Política Nacional do Meio Ambiente, que entre outras inovações implantou o Sistema
Nacional do Meio Ambiente, inclui a Polícia Militar Ambiental de Santa Catarina, no rol de
órgãos com atribuições de proteger o Meio Ambiente.
Por fim, ressalta-se que o presente estudo não pretende esgotar o conhecimento ora
pactuado, tendo em vista a importância e a complexidade do objeto; tende a despertar nos
organismos do poder público, em particular aos servidores da segurança pública estadual, o
interesse e comprometimento com relação às questões ambientais.
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78
ANEXOS
79
ANEXO 1
CIRCUNSCRIÇÃO DO BATALHÃO DE POLÍCIA MILITAR AMBIENTAL
80
ANEXO 2
81
ANEXO 3
82
ANEXO 4
83
ANEXO 5
84
ANEXO 6
85
ANEXO 7