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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA – PROPPEC CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS- PMGPP
AS POLÍTICAS DE APOIO AO SETOR PESQUEIRO: uma análise do “programa de
subvenção ao óleo diesel pesqueiro” no estado de Santa Catarina.
MARIA NAZARÉ VIGA MAGALHÃES PANTOJA
Itajaí (SC)
2011
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO, EXTENSÃO E CULTURA – PROPPEC CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS PROGRAMA DE MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS- PMGPP
AS POLÍTICAS DE APOIO AO SETOR PESQUEIRO: uma análise do “programa de
subvenção ao óleo diesel pesqueiro” no estado de Santa Catarina.
Maria Nazaré Viga Magalhães Pantoja
Dissertação apresentada à Banca Examinadora no Mestrado Profissional em Gestão de Políticas Públicas da Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, sob a orientação da Profª. Drª. Maria José Reis, como exigência parcial para obtenção do título de Mestre em Gestão de Políticas Públicas
Itajaí (SC)
2011
MARIA NAZARÉ VIGA MAGALHÃES PANTOJA
AS POLÍTICAS DE APOIO AO SETOR PESQUEIRO: uma análise do “programa de
subvenção ao óleo diesel pesqueiro” no estado de Santa Catarina.
Dissertação apresentada à Banca Examinadora no Mestrado Profissional em Gestão de Políticas Públicas da Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, sob a orientação da Profª. Drª. Maria José Reis, como exigência parcial para obtenção do título de Mestre em Gestão de Políticas Públicas
Aprovado em: ______/_____/_______.
BANCA EXAMINADORA
____________________________________________________ Professora Drª. Maria José Reis - Presidente e Orientadora
Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI
____________________________________________________ ???????? - Membro
Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI
____________________________________________________ ??????????/ – Membro Externo
Universidade Federal Fronteira Sul – UFFS
Dedico este trabalho a meu amado pai (in
memória), que me proporcionou exemplos
de vida dos quais os de que não podemos
ser completamente felizes, se não
contribuirmos com nossa parcela em favor
do nosso próximo.
Dedico também, a todos os pescadores
que mesmo sem estudo conseguem ser
mestres na arte de pescar.
AGRADECIMENTOS
Poderia seguir a regra de sair citando o nome das pessoas que contribuíram
para minha conquista, mas certamente não caberia neste pequeno espaço. Gostaria
de não esquecer ninguém, para que não deixasse nenhum coração magoado
comigo ou mesmo aborrecido.
Então, para que eu consiga expressar toda minha gratidão a todos que
acreditaram e demonstraram seu afeto ao meu propósito deixo a seguinte
mensagem:
Muitos sofrimentos são causados em nossa vida porque não sabemos perder, não sabemos atravessar a ponte, não sabemos mudar de estação. As perdas são tão necessárias quanto os ganhos (Pe. Fábio).
Fiquem certos de que se eu perdi algumas coisas, o sofrimento me foi
pequeno diante de tudo que ganhei ao atravessar a ponte e mudar de estação. O
preço de tudo isso é imensurável.
Só de merecer o amor de Deus através das pessoas que com palavras,
gestos e atitudes me incentivaram a buscar meu sonho, já me foi suficiente.
Conseguir conquistá-lo, mesmo que não inteiramente, já é uma benesse. Por isso, a
Deus todo o meu louvor e a Maria Santíssima com seus vários títulos, meu amor e
gratidão por sempre atender minhas preces e me conduzir com o seu imenso amor
de mãe.
A Minha mãe Conceição, meu eterno amor e gratidão, por ter me dado a vida,
e me protegido sempre com suas orações; aos meus irmãos, ao meu amigo e
marido Tadeu, que incansavelmente me ajuda e me incentiva a seguir adiante; a
meu filho Djalma, que mesmo distante dos meus olhos, continuou sendo o filho
amigo, meigo, responsável e que me deixa muito orgulhosa; ao meu filho Demis
companheiro de todas as horas, que embarcou no meu sonho desde o início até o
último momento. A minha “filha” e afilhada Silvana e minhas filhas noras, pelo
carinho e apoio dedicado aos meus filhos e a mim.
Minha vida não teria sentido sem vocês!
As minhas tias, primos (as), sobrinhos (as), cunhadas (os), que me
fortaleceram com suas palavras de incentivo. Ao meu tio Abel (in memória), que
embora não esteja participando fisicamente desse desfecho, tenho toda a certeza de
que onde esteja, está tomado pela mesma alegria de sempre com a minha
conquista.
Se aqui encontrei um exército de mães e irmãs na Legião de Maria, sempre
em oração por minhas conquistas. Em Belém deixei também um exército de
amigos(as) - irmãos que foram meus verdadeiros anjos da guarda.
À todos o meu carinho e agradecimento.
Ao Programa de Mestrado Profissionalizante de Gestão de Políticas Públicas-
PMPGPP/UNIVALI, que me recebeu. Devo a todos os professores e funcionários o
prestígio de ter sido aluna e ter podido conviver com o carinho e profissionalismo de
todos.
À Professora Maria José a minha imensa gratidão e admiração pelo seu
acolhimento e diálogo que me fez acreditar que sempre é possível e preciso
continuar.
A minha grande amiga Maiane, por ter me oportunizado agregar a minha
família e os meus amigos, a pessoas maravilhosas do oeste catarinense.
A SEFA-PA, na figura do Secretário de Estado da Fazenda e a Julgadoria de
Primeira Instância: o primeiro por ter me liberado e o segundo por ter compreendido
o valor deste estudo. Também, a esta Casa, a qual me orgulha muito ser servidora
por 28 anos, destacando todos os colegas que me incentivaram e que sempre me
lembraram que este trabalho deve ser pago com um serviço público, cujo
compromisso é o de promover a justiça fiscal, a cidadania e o desenvolvimento
econômico, social e ambiental do Estado do Pará.
O meu muito Obrigada!
“Há um tempo em que é preciso abandonar as roupas usadas, que já tem a forma do nosso corpo, e esquecer os nossos caminhos, que nos levam sempre aos mesmos lugares. É o tempo da travessia: e, se não ousarmos fazê-la, teremos ficado, para sempre, à margem de nós mesmos.” Fernando Pessoa
Resumo
O presente estudo visa caracterizar e analisar o “Programa de Subvenção ao
Óleo Diesel Pesqueiro - PSO”, no Estado de Santa Catarina. Para tanto, foram
efetivados os seguintes procedimentos metodológicos: ampliação da pesquisa
bibliográfica, realização de pesquisa documenta e de entrevistas. Constatou-se, em
linhas gerais, a exemplo do que foi registrado a partir da bibliografia consultada
sobre outros contextos nacionais, que este Programa volta-se preferencialmente
para alavancar o processo de modernização tecnológica da atividade pesqueira,
com vistas ao mercado externo, beneficiando, deste modo, sobretudo a pesca
industrial, em detrimento do suporte para o desenvolvimento da pesca artesanal. Isto
ocorre devido a vários aspectos. De modo especial, porque as entidades
representativas da pesca industrial possuem maior capacidade de influir no processo
de formulação e de implementação das políticas públicas voltadas para a pesca de
um modo geral, e pela ocorrência de corrupção na concessão dos benefícios do
PSO. Além destes aspectos, o reduzido acesso dos pescadores artesanais a este
Programa deve-se a razões ligadas à própria regulamentação do PSO, à falta de
informações sobre o funcionamento das políticas públicas para a pesca, de um
modo geral, decorrente especialmente da ineficácia dos canais associativos
disponíveis, como das Colônias de Pesca, no sentido não só de fornecer as
informações sobre as referidas políticas, mas também de possibilitar o
encaminhamento de suas críticas às irregularidades constatas e as suas
reivindicações e demandas. Conclui-se, assim, a partir de uma perspectiva
propositiva, que para garantir e estimular a continuidade da pesca artesanal, que
mais necessita do suporte de políticas públicas, torna-se necessário, por um lado,
que sejam revistos determinados instrumentos legais relativos ao acesso dos
pescadores artesanais a estes recursos. Por outro lado, que sejam acionados
rigorosos mecanismos de controle e fiscalização na concessão dos referidos
incentivos, para combater as práticas ilegais detectadas, social e ambientalmente
inadmissíveis.
Palavras-chaves: política fiscal; pesca artesanal; pesca industrial.
Abstract
This research characterizes and analyzes the Programa de Subvenção ao
Óleo e Diesel Pesqueiro-PSO (a program that provides grants for fishermen to buy
diesel), in the State of Santa Catarina, Brazil. Expanded bibliographical research,
document research, and interviews were used as methodological procedures. In
general terms, as registered in the literature consulted on other national contexts, this
Program was mainly focused on leveraging the process of technological
modernization of the fishing industry, aimed at the international market, thereby
benefiting the industrial fishing rather than supporting the improvement of small-scale
fishing. This process is due to various aspects; in particular, it is because the
representative entities of the fishing industry have greater capacity to influence the
process of formulation and implementation of public policies for fishing in general,
and also due to corruption in the concession of benefits of the PSO. Besides these
aspects, the reduced access of small-scale fishermen to the Program is also due to
the way the PSO is regulated, the lack of information on how the public policies for
fishing operate, in general, as a result of the inefficacy of the available channels of
communication, like the Fishing Colonies, in the sense not only of supplying
information about these policies, but also the possibility of forwarding their criticisms
and irregularities found, and their claims and demands. Thus, it is concluded, based
on a propositional perspective, that to guarantee and stimulate the continuity of the
small-scale fishing community, which needs more support from the public policies, it
becomes necessary, on one hand, to review the legal tools related to access by
small-scale fishermen to these resources. On the other hand, rigorous mechanisms
must be added for control and inspection in the granting of these incentives, to
combat the socially and environmentally inadmissible illegal practices detected.
Key words: fiscal policy, small-scale fishing, industrial fishing.
LISTA DE FIGURAS
Figura 01: Definição de Agenda ................................................................................ 36
Figura 02: Modelo Garbage can ou “Lata do Lixo” .................................................. 37
Figura 03. Modelo da Coalizão de Defesa – advocacy coalition ............................... 38
Figura 04. Modelo de Arenas Sociais ........................................................................ 40
Figura 06: Linha do tempo ........................................................................................ 53
Figura 07: Municípios costeiro de Santa Catarina onde ocorrem desembarques de
pesca ........................................................................................................ 65
Figura 08: Desembarque total anual em SC ............................................................. 65
Figura 09: Número de pescadores artesanais em SC por municípios pesqueiros em
1970 e 2001 ............................................................................................. 68
Figura 10: Manchete do jornal “diarinho” ................................................................... 88
Figura 11: Manchete do jornal de Balneário Camboriú ............................................. 90
LISTA DE TABELAS
Tabela 01: Período do Defeso ................................................................................... 58
Tabela 02: previsão da subvenção no brasil em 2004 .............................................. 71
Tabela 03: Previsão da subvenção no Brasil em 2010 ............................................. 72
Tabela 04: previsão da subvenção para Santa Catarina 2004-2010 ......................... 75
Tabela 05: Distribuição da pesca industrial de SC .................................................... 79
Tabela 06: Distribuição da pesca artesanal de SC .................................................... 80
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 01: Previsão do número de embarcações para receber subvenção em SC
(2004 a 2010) ......................................................................................... 76
Gráfico 02: previsão de cotas anuais para subvenção em SC - 2004 a 2010 ........... 77
Gráfico 03: Distribuição de óleo diesel em SC por entidades representativas (2004-
2010) ...................................................................................................... 80
Gráfico 04: Total de embarcações beneficiadas em SC por entidades
representativas ....................................................................................... 81
Gráfico 05: média da distribuição de óleo diesel por embarcação em Santa Catarina
(2009 a 2010) ......................................................................................... 82
LISTA DE SIGLAS
ABRAPESCA Associação Brasileira dos Armadores de Pesca do Atum
CEPSUL Centro de Pesquisa e Gestão de Recursos Pesqueiros do Litoral
Sudeste e SUL
CIRAM Centro de Informações Ambientais
CONFAZ Conselho de Política Fazendária
COTEPE Comissão Técnica Permanente
COVEMAR Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar
DOE Diário Oficial do Estado
DOU Diário Oficial da União
DPA Departamento de Pesca e Aquicultura
DRT Delegacia Regional do Trabalho
EAD Educação a Distância
EPAGRI Empresa de Pesquisa Agropecuária e Extensão Rural de Santa
Catarina
FAO Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação
GEP Grupo de Estudos Pesqueiros
GESPE Grupo Executivo do Setor Pesqueiro
GT Grupo de Trabalho
ICMS Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis
INSS Instituto Nacional de Seguridade Social
IPI Imposto de Produtos Industrializado
MIC Ministério da Indústria e Comércio
MMA Ministério do Meio Ambiente
MTE Ministério do Trabalho e Emprego
MPA Ministério da Pesca e Aqüicultura
PA Pará
P&D Pesquisa e Desenvolvimento
PMGPP Programa de Mestrado Profissional em Gestão de Políticas
Públicas
PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
PSO Programa de Subvenção Econômica do Óleo Diesel
PROZEE Fundação de Amparo a Pesquisa de Recursos Vivos na Zona
Economicamente Exclusiva
RGP Registro Geral de Pesca
RH Região Hidrográfica
RICMS Regulamento do Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços
SEFA Secretaria de Estado da Fazenda
SEFAZ Secretaria de Estado da Fazenda
SEPAQ Secretaria Estadual de Pesca e Aqüicultura
SEAP-PR Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca da Presidência da
República
SC Santa Catarina
SINPESCA Sindicato das Indústrias de Pesca
SINDAPESCA Sindicato dos Armadores de Pesca
SINDIFLORIPA Sindicato da Indústria de Pesca de Florianópolis
SINDIPI Sindicato da Indústria de Pesca de Itajaí
SUDENE Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste
SUDEPE Superintendência do Desenvolvimento da Pesca
SUDAM Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia
UFPA Universidade Federal do Pará
UFRA Universidade Federal Rural da Amazônia
UNIVALI Universidade do Vale do Itajaí
SUMÁRIO
CAPÍTULO I .............................................................................................................. 16
1 INTRODUÇÃO ............................................................................................. 16
CAPÍTULO II ............................................................................................................. 21
2 PROPOSTA DA INVESTIGAÇÃO: DELIMITAÇÃO DO OBJETO,
OBJETIVOS, HIPÓTESES E METODOLOGIA ........................................... 21
2.1 CARACTERIZAÇÃO DO PSO ..................................................................... 21
2.1 OBJETIVOS DA PESQUISA ........................................................................ 26
2.2 HIPÓTESES DA INVESTIGAÇÃO ............................................................... 26
2.3 ENCAMINHAMENTOS METODOLÓGICOS ............................................... 27
CAPÍTULO III ............................................................................................................ 30
3 A PROBLEMÁTICA E OS PRESSUPOSTOS TEÓRICOS DA PESQUISA 30
3.1 O CAMPO ANALÍTICO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS E SUAS
RELAÇÕES COM OS CONTEXTOS ONDE ATUAM .................................. 30
3.2 CLASSIFICAÇÃO DE TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS .......................... 33
3.3 CICLOS E MODELOS EXPLICATIVOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS ........ 35
3.3.1 Ciclos das políticas públicas .................................................................... 35
3.4 AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS .................................................. 40
3.5 ELEMENTOS TEÓRICOS DAS FINANÇAS PÚBLICAS E A POLÍTICA
FISCAL ........................................................................................................ 41
3.6 EXEMPLOS DE POLÍTICAS FISCAIS EM CONTEXTOS
INTERNACIONAIS ...................................................................................... 43
CAPÍTULO IV ............................................................................................................ 47
4 AS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O SETOR PESQUEIRO: CONTEXTOS
INTERNACIONAIS E O CONTEXTO BRASILEIRO .................................... 47
4.1 AS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O SETOR PESQUEIRO E AS
RELAÇÕES CAPITALISTAS DESTA PRODUÇÃO EM CONTEXTOS
INTERNACIONAIS ...................................................................................... 47
4.2 ESQUEMATIZAÇÃO DA LINHA DO TEMPO SOBRE AS POLÍTICAS
PARA O SETOR PESQUEIRO BRASILEIRO ............................................. 49
4.3 POLÍTICAS PÚBLICAS ATUAIS PARA A PESCA BRASILEIRA ................ 54
4.3.1 Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(PRONAF) .................................................................................................... 54
4.3.2 Programa Mais Pesca e Aquicultura ........................................................ 54
4.3.3 Programas de formação Profissional do Pescador ................................ 55
4.3.4 Programa Seguro-Desemprego (Defeso) ................................................. 57
4.4 AS POLÍTICAS DE INCENTIVOS FISCAIS NO SETOR PESQUEIRO:
RETROSPECTIVA HISTÓRICA E SITUAÇÃO ATUAL ............................... 59
CAPÍTULO V ............................................................................................................. 63
5 O SETOR PESQUEIRO E O PROGRAMA DE SUBVENÇÃO
ECONÔMICA DO ÓLEO DIESEL (PSO) EM SANTA CATARINA .............. 63
5.1 CARACTERIZAÇÃO ESPACIAL DO LITORAL E DO SETOR
PESQUEIRO CATARINENSE ..................................................................... 63
5.2 AS ENTIDADES REPRESENTATIVAS DO PSO EM SANTA CATARINA .. 68
5.3 DADOS QUANTITATIVOS SOBRE O PSO EM SANTA CATARINA .......... 70
5.3.1 Previsão da subvenção para os estados brasileiros em 2004 ............... 71
5.3.2 Previsão de Subvenção em Santa Catarina (2004 a 2010) ...................... 75
5.3.3 Concessão de Isenção do ICMS em SC ................................................... 79
5.3.4 Análise da eficiência distributiva .............................................................. 82
5.4 PERCEPÇÕES DE DIFERENTES ATORES SOCIAIS SOBRE O PSO E
SOBRE OUTRAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A PESCA EM SANTA
CATARINA ................................................................................................... 84
CAPÍTULO VI ............................................................................................................ 94
CONSIDERAÇÕES FINAIS ...................................................................................... 94
REFERÊNCIAS ......................................................................................................... 97
ANEXOS ................................................................................................................. 104
16
CAPÍTULO I
1 INTRODUÇÃO
Sempre entendi que o serviço público é uma tarefa republicana que envolve virtude e espírito público. Não faz sentido entrar para a vida pública para atender principalmente a seus interesses pessoais. Por outro lado, embora saiba que uma parte importante desses serviços já esteja bem estabelecida precisando apenas ser realizada com empenho e honestidade, muitas outras exigem de seus responsáveis disposição para inovar – para criar novas instituições que respondam às novas realidades econômicas e sociais que estão ocorrendo na sociedade e no próprio Estado. (BRESSER-PEREIRA, 2009, p. 36).
Como todo (a) amazônida1, o envolvimento com a pesca advém, na maioria
das vezes, dos primeiros contatos com a natureza, motivados pelo privilégio de
grande parte dos municípios da região amazônica estar próxima do rio ou do mar,
onde ainda se acredita ter um expressivo estoque pesqueiro, favorecendo o hábito
de pescar de forma profissional, para a subsistência, ou como atividade esportiva.
Mesmo não nascendo nas proximidades de locais com disponibilidade de
acesso direto ao pescado, o contato com este tipo de recurso alimentar acontece
com freqüência, seja por meio do vendedor de pescado - produtor ou intermediário -
ou por atividades interligadas, uma vez que possuímos um fator que podemos
considerar determinante: o consumo do pescado faz parte da base alimentar da
população da Amazônia.
O turismo intermunicipal é outra forma de contato com a atividade pesqueira,
que se intensifica no período de férias escolares, quando a população da capital
migra para os municípios cuja principal atividade econômica é a pesca.
Diante destes e de outros fatores que contribuíram para a intensificação do
nosso envolvimento com a pesca, fomos agraciados por meio de nossa atividade
profissional de servidora pública da Secretaria de Estado da Fazenda do Pará com a
oportunidade de participar da equipe responsável pela gestão e implementação do
“Programa de Subvenção Econômica ao Óleo Diesel – PSO”, destinado às
1 Auto-identificação atribuída àquele que nasce na Região Amazônica, como é nosso caso.
17
embarcações pesqueiras, através da concessão de benefício fiscal, do qual o
Estado do Pará é participante.
Em 1997 foi iniciada a implantação do PSO no Estado do Pará. Nele só
poderiam ser contempladas embarcações pesqueiras que atendessem todos os
requisitos previstos em Lei2. Por intermédio da implementação desse Programa foi
iniciado e se intensificou nosso contato com os dirigentes das entidades
representativas dos pescadores: sindicatos, colônias de pesca, associações e
distribuidoras de combustíveis.
Nos primeiros anos, com a sistematização das informações e
acompanhamento dos beneficiários do PSO, diversas informações desencontradas
foram sendo identificadas, entre as previstas nas legislações vigentes e as
apresentadas pelas entidades representativas dos beneficiários, embora aos poucos
algumas dessas divergências tenham sido sanadas.
Nos períodos posteriores, principalmente após a criação da Secretaria
Especial de Aquicultura e Pesca (SEAP-PR) em 2003, que estava ligada
diretamente a Presidência da República e possuía status de Ministério, o volume dos
recursos previstos para o PSO e o quantitativo de beneficiários credenciados
cresceu de maneira bastante acelerada. Chegou a atingir um aumento 295% no
período de 2003/2004 (SEFA/PA, 2004), tanto no âmbito Federal que concede a
Subvenção Econômica, como no Estadual que concede a Isenção do ICMS.
Vários aspectos, entretanto, neste crescimento acelerado nos causaram
grande preocupação. Dentre eles, de modo especial, a ausência na melhoria da
pesca artesanal, que no estado do Pará é a atividade preponderante no segmento
pesqueiro, e a falta de preocupação com a sustentabilidade dos recursos existentes,
na medida em que estava sendo estimulada a captura, com a redução do custo do
insumo combustível.
Instigados em proporcionar melhorias na gestão de concessão do benefício
da isenção, decidimos por ingressar em 2005 no Programa de Pós-graduação Lato
Sensu em “Economia e Agribusiness”, onde priorizamos como escopo de nosso
2 Lei nº 9.445 de 14 de março de 1997, após a celebração do Convênio ICMS nº 58/96, no qual o
estado do Pará é signatário (MPA/2009).
18
estudo “A Questão dos Incentivos Governamentais no Setor Pesqueiro do Estado do
Pará, através de uma análise sobre o insumo óleo diesel”3.
O setor responsável por administrar o PSO no Estado do Pará estabelecia
algumas diferenças de operacionalização, em relação a algumas unidades da
federação, quanto ao fornecimento do combustível. Uma destas diferenças dizia
respeito à malversação dos recursos disponibilizados pelo Programa. Porém, a
preocupação no sentido de coibir esta malversação começou a ser eficaz, na
medida em que ia sendo identificada e controlada através de ações fiscais
realizadas. Algumas sugestões de alteração na legislação4 vigente também foram
implementadas no sentido de minimizarmos os problemas e melhorarmos seus
resultados.
Em 2007, o governo do Estado do Pará instituiu um importante instrumento de
apoio ao desenvolvimento da atividade pesqueira no Estado, com a criação da
“Secretaria de Estado de Pesca e Aquicultura – SEPAQ”, através da Lei nº
7.019/2007. Esta Secretaria assumiu o desafio de formular, planejar, coordenar e
executar as políticas e diretrizes para o desenvolvimento sustentável da atividade
pesqueira no Estado. Mas, também, de estreitar as relações entre o Estado e as
comunidades pesqueiras, a fim de proporcionar uma maior eficiência na
implementação das políticas públicas através da aproximação com as realidades
locais.
A SEPAQ se tornou um agente facilitador nas discussões sobre as políticas
de apoio e ordenamento da pesca no Pará. Estas aconteciam periodicamente em
um auditório na própria Secretaria, possibilitando um debate entre os atores
diretamente ligados à atividade pesqueira 5,fortalecendo o modelo de gestão
participativa proposta pelos atuais modelos da administração pública.
A criação de uma secretaria destinada especificamente aos interesses da
atividade pesqueira demonstrou a grande importância que a atividade conquistou,
3 Monografia apresentada ao Curso de pós-graduação “Latu Sensu” em Economia e Agribusiness da
Universidade da Amazônia, como requisito à obtenção do grau de Especialista. Março/2006. 4 Sugestões de alterações encaminhadas a SEFA-PA através do Processo nº172005730000847-4,
Memº nº 0224/2005 5
Nos debates e avaliações das ações governamentais a serem implementadas e a implementar, envolviam representantes da SEFA, DRT, SEAP/PR, SEPAQ, ANVISA,PM-PA, SINPESCA, SINDAPESCA, COLÔNIAS DE PESCADORES, UFRA, UFPA, CAPITANIA DOS PORTOS, SESPA,PMB, entre outras instituições ligadas a pesca.
19
junto ao governo estadual, facilitando a organização das demandas relacionadas à
pesca para, dentro das possibilidades, compor a agenda governamental nos
diversos âmbitos das políticas públicas.
Diversas propostas ocupavam as pautas dos encontros entre as várias
instituições de pesquisa, órgãos federais, estaduais e municipais e entidades
representativas dos pescadores e aquicultores. Alguns resultados encaminhados
como propostas de criação de novas políticas pautadas nas realidades regionais do
setor obtiveram sucesso, outros não.
A ausência do tema relacionado ao Programa de Subvenção Econômica ao
Óleo Diesel- PSO, nos debates que participamos como representantes da Secretaria
de Estado da Fazenda, que em momento algum foi prioridade nas discussões,
coadunada com os diminutos trabalhos de pesquisa inerentes ao assunto, nos levou
a refletir pela continuidade de nosso estudo.
Aliada à preocupação do Estado em modernizar a máquina administrativa
tendo como meta capacitar os servidores públicos no sentido de contribuir com a
construção de uma gestão mais eficiente e eficaz, decidimos aprofundar nossa
análise sobre o PSO, considerando o processo de formulação, aprovação e
implementação abrangendo os principais atores participantes.
Em nosso trabalho sobre o Pará, verificamos como são alocados os recursos
destinados ao Programa; quais beneficiários são mais fomentados; como é a
participação dos atores desde a formulação até a aplicação dos recursos; qual o
papel do Executivo, do Legislativo, e das entidades representativas dos pescadores;
os efeitos das instituições políticas nos processos de formulação das políticas; e as
diferenças na quantidade dos recursos distribuídos entre a pesca industrial e a
pesca artesanal6, concluindo com a identificação das percepções de alguns atores,
6
Segundo a Lei nº11. 959/2009, a natureza da pesca se classifica em: Pesca Industrial que é a realizada com fins comerciais por pessoas ou empresas. Envolve pescadores profissionais empregados ou que trabalham em regime de parceria por cotas-partes. A pesca industrial utiliza embarcações de pequeno, médio ou grande porte; Pesca Artesanal que é a praticada diretamente por pescador profissional, de forma autônoma ou em regime de economia familiar, com meios de produção próprios ou mediante contrato de parceria, desembarcado, podendo utilizar embarcação de pequeno porte.
20
dentre os quais pesquisadores, gestores dos órgãos públicos e formadores de
opiniões em geral.
Mesmo sabendo dos poucos estudos sistemáticos existentes sobre as
políticas públicas relativas à pesca, é bastante significativo conhecer os processos
destinados ao setor, sobretudo os impactos proporcionados na qualidade de vida do
pescador e no seu habitat. Ações dessa natureza podem garantir a sustentabilidade
da atividade para as gerações presentes e futuras.
Contudo, ainda que entre as principais preocupações das instituições
mundiais como a FAO, esteja a de garantir a alimentação da população do planeta
através da sustentabilidade dos recursos, algumas ações promovidas pelos
governos visando proporcionar melhores condições de competitividade no mercado
nacional e internacional através da concessão de subsídios, nos parecem
contraditórias. Este é o caso do PSO, que elegemos como nosso objeto de estudo
que, por um lado, incentiva o consumo de um combustível fóssil para estimular a
captura do pescado, demonstrando despreocupação com a diminuição do
aquecimento global. Por outro lado, pelo fato dos recursos destinados ao Programa
se concentrarem na pesca industrial, prejudicando a sustentabilidade dos recursos
pesqueiros e acelerando o processo de extinção da pesca artesanal.
Nossa inserção no PMGPP foi o resultado da busca pelo aprofundamento do
tema, através do conhecimento da gestão do PSO em outra unidade da federação.
Priorizamos, assim, a do Estado de Santa Catarina por ser considerado o maior pólo
pesqueiro brasileiro, seguido pelo Estado do Pará.
Sendo a pesca artesanal desenvolvida de um modo geral através de práticas
sustentáveis, é fundamental preservá-la, através do apoio e incentivo de políticas
públicas, acompanhadas de seus valores endógenos. Na verdade, as políticas de
apoio ao desenvolvimento da pesca necessitam de avaliações sob a égide da
preservação dos anseios de bem estar das populações que construíram sua
identidade influenciada pelas formas próprias de apropriação sustentável da
natureza.
21
CAPÍTULO II
2 PROPOSTA DA INVESTIGAÇÃO: DELIMITAÇÃO DO OBJETO, OBJETIVOS,
HIPÓTESES E METODOLOGIA
O Programa de Subvenção Econômica do Óleo Diesel (PSO), objeto desta
pesquisa, destinado às embarcações pesqueiras foi criado através da Lei nº 9.445
de 14 de março de 1997, após a celebração do Convênio ICMS nº 58/96, do qual
foram signatários os Estados do Pará, Acre, Alagoas, Amapá, Bahia, Ceará, Distrito
Federal, Espírito Santo, Goiás, Maranhão, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Mato
Grosso, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Paraná, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte,
Roraima, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Sergipe, São Paulo e Tocantins. Nem
todos os estados celebraram o protocolo do ICMS ao mesmo tempo. O estado de
Santa Catarina foi incluído no programa através do Protocolo nº 08/96.
2.1 CARACTERIZAÇÃO DO PSO
O PSO compõe uma das políticas de apoio ao setor pesqueiro brasileiro. O
Programa foi estabelecido pelo Governo Federal através da Lei nº 9.445 de 14 de
março de 1997, que concedeu a subvenção econômica ao preço do óleo diesel
consumido por embarcação pesqueira nacionais, equiparando o preço do
combustível nacional ao internacional.
O objetivo do Programa é reduzir os custos de captura e tornar o pescado
mais competitivo, possibilitando o aumento da rentabilidade da atividade pesqueira,
disponibilizando produtos que atendam os critérios de qualidade e preço exigido
pelos mercados internos e externos, através da equiparação do preço do óleo diesel.
Segundo Souza (2001 apud UFPA, 2006), o óleo diesel representa 60% do custo
total da atividade pesqueira.
O beneficio da subvenção econômica consiste em um auxilio pecuniário
concedido pelo poder público. Neste caso, o pagamento do subsídio é de
competência da União e representa 25% do preço do óleo diesel faturado na
22
refinaria, destacado o ICMS. O recurso destinado ao PSO deve respeitar
rigorosamente as dotações orçamentárias específicas alocadas no orçamento Geral
da União, e está condicionado à concessão da isenção do ICMS.
A isenção do ICMS corresponde a uma modalidade de exclusão do Crédito
Tributário, e neste caso é efetivado pelo Estado participante do Programa. O
Imposto vinculado a este benefício é um imposto indireto e constitui uma das mais
importantes receitas dos Estados brasileiros.
O ICMS tem como fato gerador a circulação de mercadorias e serviços e o
seu valor é decorrente do percentual (alíquota) aplicado sobre o preço da
mercadoria ou serviço compondo o preço pago pelo consumidor final, e deve ser
recolhido ao erário pelo sujeito passivo ou comerciante.
No PSO, o tratamento tributário, do ICMS, atribuído ao óleo diesel é realizado
pela substituição tributária ou “para frente” – modalidade de responsabilidade em
que a legislação atribui a terceiro (substituto tributário7), diverso do contribuinte
(substituído8), a responsabilidade de recolher o imposto relativo às operações
subseqüentes, até o consumidor final.
No caso do PSO somente as embarcações credenciadas têm direito ao
abastecimento com isenção do ICMS.
O credenciamento das Embarcações e empresas fornecedoras de óleo diesel
marítimo foi regulamentado através da Lei Federal nº 9.445, de 14 de março de
1997, regulamentada pelo Decreto nº. 4.969, de 30 de janeiro de 2004 e Instrução
Normativa nº. 18, de 25 de agosto de 2006.
Após a publicação da Portaria Ministerial no Diário Oficial da União que
relaciona as embarcações credenciadas ao PSO, foram estabelecidas as previsões
das cotas anuais de óleo diesel, previsão do valor da subvenção em R$9, e
fornecedores.
7
Substituto Tributário – É o sujeito passivo, diverso do contribuinte, a quem a lei atribui o dever de recolher o imposto relativo às operações subseqüentes àquela por ele praticada.
8 Substituído- É aquele que promove a operação de circulação de mercadorias (contribuinte) cujo
recolhimento a legislação atribuiu ao substituto. 9 O termo “Previsão”, utilizado nas Portarias publicadas pelo Ministério da Pesca e Aquicultura - MPA, refere -se ao quantitativo disponibilizado para cada embarcação credenciada ao programa, o qual poderá ser utilizado ou não, o que justifica o referido termo.
23
As diretrizes das políticas e administração do ICMS são estabelecidas pelo
“Conselho de Política Fazendária – CONFAZ”, que tem como finalidade estabelecer
medidas uniformes e harmônicas no tratamento deste imposto. Este Conselho é
composto por uma “Comissão Técnica Permanente - COTEPE/ICMS”, através de
Grupos de Trabalho (GT), distribuídos segundo os temas a serem tratados, que se
reúnem quatro vezes por ano, sempre na quinzena anterior às reuniões do
CONFAZ, esta comissão, por sua vez, é composta por um representante de cada
unidade da federação; da Secretaria da Receita Federal do Brasil; da Procuradoria
Geral da Fazenda Nacional, e da Secretaria do Tesouro Nacional.
Entre as várias diretrizes traçadas pelo CONFAZ para usufruto do beneficio
da Subvenção Econômica ao Óleo Diesel está à condição da concessão da isenção
do “Imposto de Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS”, por parte do Estado
participante, além da responsabilidade pela fiscalização da operacionalização das
embarcações credenciadas ao PSO. Esta responsabilidade está a cargo das
Secretarias de Fazenda dos Estados signatários.
Considerando o modelo de rede de política (policy network) definido por Frey
(2000), ao investigarmos a interação entre o executivo, legislativo e a sociedade,
iremos esbarrar em uma situação atípica das recentes políticas de apoio à pesca,
abordadas em nosso estudo.
As políticas de incentivos estabelecidas por meio de concessão de benefícios
fiscais previstos na legislação tributária, através do tratamento tributário do ICMS,
como no caso do PSO, são definidas pela COTEPE/ICMS e decididas através do
CONFAZ, conforme estabelecido no Regimento Interno do Conselho de Política
Fazendária, Capítulo I, Seção I.
O CONFAZ tem a competência de promoverem políticas através da
celebração de convênios para efeito de concessão ou revogação de isenção,
incentivos e benefícios fiscais do imposto, amparado pelo inciso II do art. 155 da
Constituição Federal, de acordo com o previsto no § 2º, inciso XII, alínea “g”, do
mesmo artigo, e na Lei Complementar nº 24, de 7de janeiro de 1975; promove a
celebração dos atos visando o exercício das prerrogativas previstas nos artigos 102
e 199 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional), como
também sobre outras matérias de interesse dos Estados e do Distrito Federal;
24
sugerir medidas com vistas à simplificação e à harmonização de exigências legais,
entre outras (BRASIL, 2009). O Conselho pode, em assuntos técnicos, delegar
expressamente, competência à Comissão Técnica Permanente do ICMS-
COTEPE/ICMS, para decidir, exceto sobre deliberação para concessão e revogação
de isenções, incentivos e benefícios fiscais; e poderá, ainda, colaborar com
entidades e outros órgãos da administração pública.
Neste contexto, a relação entre o executivo e o legislativo no processo de
formulação de políticas possui uma sucessão de negociações entre atores políticos
de forma diferenciada das demais políticas. Em regra geral o processo de
formulação de políticas engloba etapas de discussão, aprovação e implementação
das políticas públicas. Os atores que participam desse jogo são geralmente atores
estatais oficiais, políticos, profissionais liberais, sindicatos, meios de comunicação e
outros membros da sociedade civil. Estes atores interagem em diversas arenas que
podem ser formais e informais. O processo pode ser considerado como uma
negociação entre os atores políticos envolvidos.
No caso dos incentivos fiscais, a arena em que se estabelecem as discussões
e as decisões sobre a concessão da isenção do ICMS, dentre elas a do óleo diesel,
acontece em níveis institucionais. Desta forma, é de se considerar que as redes de
atores que se formam em torno da política de subvenção são contrárias a
hierarquização das instituições, e possuem uma estrutura horizontal de
competência.
A competência horizontal definida por Prittwitz (1994, apud FREY, 2000, p.
227), pode servir para estabelecer o nível de competência enfrentado pelos
membros da COTEPE/ICMS, no momento de estabelecer as medidas ditas
“uniformes” e “harmônicas” do tratamento do imposto, e no momento das decisões
proferidas pelo CONFAZ.
Aparentemente, o Programa de Subvenção Econômica do Óleo Diesel
apresenta um baixo grau de conflito. Ele parece distribuir só vantagens, não
apresentando custos percebíveis. Apesar de empenhar altos recursos financeiros,
parece não despertar um interesse maior na mídia, na comunidade científica, e nas
entidades representativas, principalmente na comunidade pesqueira que sobrevive
de recursos cada vez mais escassos.
25
A confirmação do baixo grau de conflito pode ser verificada em trabalhos de
pesquisadores conceituados como o de Abdallah e Sumailab (2007), afirmando que
a questão dos impactos dos subsídios10 à gestão da pesca constitui um objeto de
debate entre pesquisadores de todo o mundo que colocam a seguinte interrogação:
“os subsídios são instrumentos econômicos que contribuem negativamente para a
gestão da pesca e sua sustentabilidade?”. Contudo, os autores não referenciam o
PSO em seu relato histórico das políticas públicas sobre os subsídios à pesca.
Outros autores realizaram estudos que debatem sobre a subvenção
econômica11, porém quase sempre está sendo focada para a questão da inovação
tecnológica nas empresas, através da mais conhecida “Lei da Inovação”, que
estabelece medidas de incentivo à inovação e à pesquisa científica e tecnológica
no ambiente produtivo e dando outras providências. Esta Lei foi criada pela Lei nº
10.973 de 02 de dezembro de 2004, e regulamentada pelo Decreto nº 5.563, de 11
de outubro de 2005, vinculada ao Ministério de Ciência e Tecnologia12.
Compreender a concessão de subsídios como instrumentos de políticas
públicas se tornou um debate bem complexo, uma vez que em alguns casos
provocam ações positivas, em outras ações bastante nocivas ao desenvolvimento
sustentável.
Os efeitos dos subsídios, no caso do Brasil, foram observados pela ótica
sistêmica de Giulietti e Assumpção (1995), os quais consideram que 51% dos
incentivos fiscais concedidos à pesca de 1967 a 1972 foram investidos no
processamento industrial do pescado, e destes, 20% na melhoria da captura. O
restante dos recursos foi investido em outras atividades não inerentes.
10
Subsídio: Concessão de dinheiro feita pelo governo às empresas para lhes aumentar a renda ou abaixar os preços, ou ainda para estimular as exportações do país. Podem também ser concedidas diretamente ao consumidor. Em termos orçamentários, caracteriza uma subvenção econômica.
11 Subvenção Econômica: Alocação destinada à cobertura dos déficits de manutenção das empresas públicas de natureza autárquica ou não, assim como as dotações destinadas a cobrir a diferença entre os preços de mercado e os preços de revenda. Pelo governo de gêneros alimentícios - no caso do óleo diesel o objetivo é de reduzir o custo do preço do pescado e melhorar a competitividade no mercado nacional e internacional - ou outros e também as dotações destinadas ao pagamento de bonificações a produtores de determinados gêneros ou materiais. Definição disponível em: www.tesouro.fazenda.gov.br. Acesso em 10.08.2010.
12 Lei da Inovação: Concedida para a promoção da atividade de inovação e incremento da competitividade das empresas e da economia do país. Sua vocação é promover a inovação tecnológica das empresas vinculadas ao Ministério de Ciência e Tecnologia, seu principal agente.
26
Desta forma, pergunta-se: Em que momento as políticas públicas, em
especial as realizadas por meio de subsídios, contribuíram para o desenvolvimento
da pesca artesanal?
2.1 OBJETIVOS DA PESQUISA
Tendo o PSO como objeto da pesquisa da presente dissertação, elegemos
como objetivo geral analisar a eficiência distributiva deste Programa para a
promoção do desenvolvimento da pesca no Estado de Santa Catarina.
Foram igualmente definidos três objetivos específicos, apresentados a seguir:
Caracterizar o PSO no contexto das políticas de apoio ao
desenvolvimento da pesca, seu funcionamento e sua relação no
contexto nacional e estadual.
Mapear o funcionamento do Programa desde sua origem,
demonstrando o comportamento da distribuição dos recursos no
Estado de Santa Catarina através das entidades representativas do
setor pesqueiro participantes, identificando o acesso da pesca
industrial e da pesca artesanal na distribuição do benefício.
Identificar as percepções dos atores participantes do PSO sobre a
promoção do desenvolvimento da pesca no contexto em pauta.
2.2 HIPÓTESES DA INVESTIGAÇÃO
Diante das informações e dos objetivos acima apresentados, propomos as
seguintes hipóteses de trabalho:
Desde a instituição do Decreto n. 221/1967, os programas de
desenvolvimento da pesca correspondem aos pressupostos das
políticas distributivas definidos por Lowi nos seguintes termos: “[...] as
decisões tomadas pelo governo desconsideram as questões dos
recursos limitados, geram mais impacto individual do que universal, e
privilegiam certo grupo social em detrimento do todo”.
27
As elites empresariais são dotadas de grande capacidade de influir no
processo de formulação das políticas públicas por serem capazes de
afetar a economia do país13, intensificando muitas vezes a
concentração dos recursos destinados aos programas de apoio ao
desenvolvimento do setor produtivo industrial, limitando muitas vezes o
acesso dos produtores artesanais.
2.3 ENCAMINHAMENTOS METODOLÓGICOS
Minayo, através de sua visão filosófica, considera a pesquisa nos seguintes
termos:
[...] atividade básica das ciências na sua indagação e descoberta da realidade. É uma atitude e uma prática teórica de constante busca que define um processo intrinsecamente inacabado e permanente. É uma atividade de aproximação sucessiva da realidade que nunca se esgota, fazendo uma combinação particular entre a teoria e dados (1993, p.23).
Considerando as formas clássicas de classificação de Silva e Menezes
(2001), a pesquisa apresentada pode ser de acordo com os seguintes pontos de
vista:
a) Quanto a sua natureza, a pesquisa objetiva gerar conhecimentos para
aplicação prática direcionados para solução de problemas específicos
de interesses locais;
b) Em relação à forma de abordagem do problema, utiliza-se a pesquisa
quantitativa e qualitativa, pois quantifica a relação dos participantes da
política de apoio ao setor pesqueiro, e traduz as informações de forma
numérica para avaliar o nível de participação dos atores beneficiados
no processo. A forma qualitativa também é abordada uma vez que
foram feitas onze entrevistas, sendo dez com pescadores artesanais
(seis participantes do PSO e quatro não participantes), e uma
13 Para Rua (2007), os empresários afetam a economia do país por controlarem parcelas do mercado e a oferta de emprego, e geralmente mobilizam seus lobbies para encaminhar sua demanda e pressionar os atores públicos, constituindo um grupo de pressão. Os mesmos podem se manifestar também, como atores individuais isolados.
28
entrevista informal com servidor da receita estadual de Santa Catarina-
Secretaria da Fazenda (SEFAZ-SC). Através delas pudemos
considerar a relação entre o mundo objetivo e as subjetividades dos
sujeitos traduzidas de forma descritiva, e coletadas diretamente do
ambiente natural;
c) No que diz respeito aos objetivos, é utilizada a classificação de Gil
(1991), a pesquisa é exploratória, por visar maior familiaridade com o
problema na tentativa de torná-lo claro. Para tanto, se utiliza de
levantamentos bibliográficos; análise de exemplos que estimulam a
compreensão e entrevistas com atores envolvidos diretamente com o
processo. Os procedimentos técnicos são de pesquisa bibliográfica e
de Estudo de Caso.
A pesquisa bibliográfica aconteceu no primeiro momento, quando elaboramos
um entendimento baseado em materiais publicados como livros, artigos, jornais,
periódicos e publicações oficiais.
Trata-se de um estudo de caso, por envolver o estudo detalhado de uma
política determinada, objetivando analisar a relação do Estado com os atores
beneficiados, identificando fenômenos comuns a outros programas. A pesquisa
possui avaliação – ex post – pois avalia uma política já implementada.
Quanto à coleta de dados, foi realizada através da consulta a fontes
documentais, realizada através de documentos oficiais como Diário Oficial da União
e do Estado de Santa Catarina, e consultas a sites das instituições e órgãos
especializados e responsáveis pela gestão do Programa. Foi realizada também
pesquisa bibliográfica em livros e artigos científicos. Outras informações foram
obtidas através de dados provenientes de outras políticas públicas, muitas vezes
direcionadas à outras atividades, mas que enfatizam o caráter fiscal das mesmas.
A coleta de informações para o estudo da percepção dos pescadores
artesanais associados às colônias de pescadores participantes do Programa de
Subvenção Econômica no Estado de Santa Catarina foi realizada através de
entrevistas semi-estruturadas. Mesmo que tenhamos conversado informalmente
com aproximadamente trinta pescadores, os dados que consideramos mais
significativos para apontar identificar o que pensam os entrevistados são
29
provenientes, como foi dito, das falas de dez pescadores artesanais, além da
entrevista informal com um auditor da Receita Estadual de Santa Catarina, que
expressou suas percepções de maneira generalizada sobre os benefícios fiscais
concedidos pelo governo do Estado de Santa Catarina. Quanto à possibilidade de
entrevistar mais gestores públicos relacionados ao PSO, várias foram as tentativas e
as dificuldades que inviabilizaram sua realização. A principal razão de não ter
conseguido a colaboração desses gestores parece ser o fato de que as políticas de
incentivos fiscais são um tema bastante polêmico e embaraçoso, haja vista a
tamanha dificuldade de se realizar a reforma fiscal em nosso país.
Contudo, vale ressaltar a importância das entrevistas com os pescadores
artesanais para a compreensão de aspectos que permitem, sem dúvida, melhor
interpretar o pouco acesso destes pescadores ao PSO, o que pensam sobre a
gestão do Programa, sobre sua própria condição de pescadores, sobre a atuação
das Colônias de Pesca, como também suas opiniões sobre outras políticas públicas
para o setor pesqueiro.
30
CAPÍTULO III
3 A PROBLEMÁTICA E OS PRESSUPOSTOS TEÓRICOS DA PESQUISA
Este capítulo se inicia realizando uma revisão bibliográfica, utilizando alguns
autores que tratam do ressurgimento do campo de conhecimento hoje denominado
“políticas públicas”. Nele são abordados os aspectos históricos e conceituais, a visão
holística, as regras e os modelos de análises que são considerados nos processos
de decisão, elaboração, implementação e avaliações, bem como a discussão sobre
os elementos teóricos das finanças públicas e a política fiscal, finalizando com
exemplos de política fiscal em contextos internacionais.
3.1 O CAMPO ANALÍTICO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS E SUAS RELAÇÕES
COM OS CONTEXTOS ONDE ATUAM
De um modo geral, é possível afirmar que no processo de formulação de
políticas públicas os efeitos não dependem somente do seu conteúdo ou de sua
orientação, mas de diversos aspectos. Portanto, uma política implementada de
modo inadequado, pode criar mais distorções do que uma política mais estável e
bem implementada. Para tanto, se faz necessário a análise de suas escolhas, o
conhecimento de seus efeitos, bem como o papel do Estado no equilíbrio de forças
entre diferentes segmentos sociais por elas envolvidos.
Abordaremos, a seguir, alguns formatos de políticas públicas, tomando como
base as tipologias de Theodor Lowi (1964, 1972, apud SOUZA, 2003, 2006) autor
que considera que: “a política pública faz política”. Na opinião de Souza (2003,
2006), através desse princípio, Lowi quis expressar que cada tipo de política pública
vai encontrar diferentes formas de apoio e de rejeição, e que as disputas em torno
de sua decisão passam por arenas diferenciadas.
O espaço político em que ocorrem as políticas públicas compreende, assim,
aspectos e atores de diferentes esferas, tanto relacionadas ao Estado, quanto à
31
sociedade as suas diferentes instâncias e as diferentes configurações que eles
assumem.
Deste modo, um aspecto inicial a ser destacado em se tratando de uma
política pública do tipo aqui em análise, diz respeito à relação entre a configuração
estatal e sua relação com a esfera econômica da sociedade.
Tomando como ponto de partida o debate sobre democracia ao longo do
século passado, desenvolvido pelo confronto entre o liberalismo e socialismo, de
acordo com Matias-Pereira (2008), é possível afirmar que ele contribuiu de forma
relevante para o desenvolvimento da democracia representativa ou parlamentar,
sendo inclusive considerada como única forma compatível com o Estado liberal por
alguns estudiosos da mesma linha. No entanto, para os socialistas, a visão
democrática estaria baseada não apenas na emancipação política do homem, mas
também na idéia da revolução das relações econômicas (MATIAS-PEREIRA, 2008,
p. 83).
O processo de desenvolvimento da democracia no regime representativo se
orientou pelas transformações na ampliação de direitos dos cidadãos, e no aumento
de órgãos representativos. Essas transformações de caráter político, econômico e
social ocorridas no mundo promoveram mudanças no papel do Estado – nação.
(MATIAS-PEREIRA, 2008, p. 84)
Nas ultimas décadas, o advento do Welfare State ou Estado do Bem Estar14,
foi certamente uma das mais notáveis transformações. Nela o objetivo estava em
construir um novo modelo de Gestão Pública orientada para excelência sem, com
isso, desconsiderar as características e especificidades da Administração Pública
vigente. (MATIAS- PEREIRA, 2008, p. 86)
Quanto à análise das políticas públicas, com as inúmeras transformações
históricas do papel do Estado, surgiram várias definições que buscaram enfatizar o
seu papel social.
14
Estado de Bem –Estar – Welfare State - deve ser entendido como sistema econômico baseado na livre-empresa, mas com acentuada participação do Estado na promoção de benefícios sociais . Seu objetivo é proporcionar ao conjunto dos cidadãos padrões de vida mínima, desenvolver a produção de bens e serviços, controlar o ciclo econômico e ajustar o total da produção, considerando os custos e as rendas sociais (MATIAS-PEREIRA, 2006, 2008)
32
De acordo com Souza (2003, 2006), em 1936, com a introdução da expressão
policy analyse por Laswell, fica consolidada a tentativa de unir o conhecimento
científico e acadêmico com a produção empírica do governo, como forma de
estabelecer o diálogo entre as partes interessadas. Simon (1957, apud SOUZA,
idem, idem) introduz o conceito de racionalidade que poderia minimizar as limitações
dos decisores públicos (policy makers), através de um conjunto de regras e
incentivos que enquadrariam e modelariam o comportamento dos atores na direção
dos resultados esperados, impedindo com isso a busca de maximização de
interesses próprios.
Lindblom (1959, 1979, apud SOUZA, 2003, 2006) questionou essa
racionalidade de Laswell e Simon, e propôs a incorporação de outras variáveis na
formulação e análise das políticas públicas, além da racionalidade. Incluiu as
relações de poder e a integração entre as diferentes fases do processo de decisão,
colocando um fim ou um princípio nas políticas públicas e considerando outros
elementos como: o papel das eleições, das burocracias, dos partidos e dos grupos
de interesse na análise das mesmas.
Outra contribuição relevante para a formulação e análise do resultado e do
ambiente das políticas públicas foi a de Easton (1965), ao definir políticas públicas
como sistema que relaciona a formulação, o resultado e o ambiente, onde este
recebe insumos (inputs) dos partidos, da mídia e dos grupos de interesse,
influenciando nos seus resultados e efeitos (SOUZA, 2003, 2006).
Peters (1986), por sua vez, as definiu como a soma das atividades dos
governos, que agem diretamente por delegação, e que influenciam a vida dos
cidadãos.
Mesmo com diferentes abordagens, as políticas públicas em geral assumem
uma visão holística com uma perspectiva em que o todo é mais importante do que a
soma das partes (SOUZA, 2006, p.69). Assim sendo, a teoria geral de políticas
públicas precisa buscar sua essência em teorias construídas no campo da
sociologia, da ciência política e da economia, a fim de explicar as inter-relações
entre Estado, política, economia e sociedade. O caráter holístico, não implica em
necessidade de coerência teórica e metodológica, mas o de comportar vários
olhares que resultam em desenhos e formulações que se desdobram em planos,
33
programas, projetos, base de dados ou sistema de informações e grupos de
pesquisa, requerendo muitas vezes a aprovação de nova legislação, por possuírem
aspectos diferenciados. E quando "implementadas" as políticas públicas necessitam
de sistemas de acompanhamento e avaliação, e para que possam ser submetidas a
esse sistema é necessário que se compreenda o foco de cada uma. (SOUZA, 2006,
p.71).
Segundo Souza (2006), os debates sobre às políticas públicas, implicam em
responder sobre o espaço ocupado por alguns atores e o papel dos governos na
definição e implementação das mesmas.
Algumas respostas estão baseadas na versão simplificada do pluralismo15
que considera as políticas públicas como o reflexo dos grupos de interesses; outras
na concepção estruturalista e funcionalista do Estado, que define que o escopo é o
de servir apenas aos interesses de determinadas classes sociais, como é o caso da
análise de Poutlantzas (apud CARNOY, 1998), ou o da versão elitista de que o
Estado opta exclusivamente por aqueles que estão no poder.
Parece fora de dúvida, conforme Peters (1998, apud SOUZA, 2003, 2006)
que o processo de globalização encolheu o papel do governo na capacidade de
intervir na formulação das políticas públicas e na governabilidade. Contudo, visões
menos ideológicas defendem que mesmo com as limitações e constrangimentos que
tornam mais complexas a capacidade das instituições governamentais de governar e
formular políticas públicas, estas não as inibem.
3.2 CLASSIFICAÇÃO DE TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Quanto à classificação das políticas públicas, consideramos os formatos
assumidos por LOWI (apud SOUZA, 2003, 2006), classificadas como segue abaixo:
a) Distributivas – são as políticas decididas pelo governo desconsiderando a
questão dos recursos limitados, gerando impactos mais individuais do que
universais, quando privilegiam determinados grupos sociais ou regiões em
15
Consiste em admitir a existência, dentro de um grupo opiniões políticas e comportamentos culturais e sociais diversos (HOUAISS,2009).
34
detrimento do todo; normalmente são operacionalizadas entre classes ou
grupos de renda.
Para Felellini (1989), essa forma de política inspirou o Brasil, quando criou
instituições como a SUDENE, SUDAM, Bancos da Amazônia e do Nordeste, Zona
Franca de Manaus etc., bem como programas de incentivos fiscais para
investimentos nas regiões Norte e Nordeste, na busca da equidade inter-regional.
Nele também se enquadra o próprio Programa de Subvenção Econômica ao Óleo
Diesel (PSO), objeto de nosso estudo;
b) Regulatórias – são as políticas públicas mais visíveis ao público e
envolvem a burocracia, os políticos e os grupos de interesse. Através
dessa forma de política o Governo pode tentar impor diretamente sua
vontade, através de medidas regulatórias, impostas por leis, decretos-lei,
normas, regulamentos e outras formas de disposições jurídicas.
Como exemplos de políticas regulatórias podem ser citados os horários de
funcionamento do comércio e bancos, as exigências de equipamentos anti-incêndio
nos prédios e cinto de segurança nos automóveis (FELELLINI, 1989, p.64).
Se utilizarmos como referência a atividade pesqueira, podemos citar como
exemplo a aprovação da Lei nº. 7.679/88, que dispõe sobre a proibição da pesca em
período de reprodução das espécies (defeso), entre outras, que constitui prática
regulatória que interfere na alocação de recursos.
c) Redistributiva – são políticas públicas que atingem maior número de
pessoas, impondo perdas concretas em curto prazo para certos grupos
sociais e ganhos incertos e futuros para outros. São, em geral, as de mais
difíceis encaminhamentos, como as políticas sociais universais, o sistema
tributário, o sistema previdenciário.
Considerando o tipo de política e de arena política, se pode mensurar o grau
de interferência externa e o controle sobre os atores envolvidos na implementação
das mesmas. Os diferentes tipos de políticas e arenas envolvem diferentes
participantes e distintos níveis de envolvimento, o que pode tornar mais difícil sua
implantação, como é o caso das políticas distributivas, ou mais ou menos bem
sucedidas como as regulatórias (RUA, 1995; 2007, p.14).
35
d) Constitutivas ou Estruturadoras- são as que lidam com procedimentos.
Nelas as regras do jogo são determinadas, definindo a distribuição das
demais políticas. BECK (1993, apud FREY, 1999), fala de “políticas
modificadoras de regras”, através das quais são definidas as estruturas
gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas, distributivas,
redistributivas e regulatórias.
Para Frey, as políticas estruturadoras ou constitutivas costumam provocar
menos impacto na esfera pública. Ainda que possam implicar consequências
poderosas para o processo político, em geral costumam discutir e decidir sobre
modificações do sistema político apenas dentro do próprio sistema político-
administrativo. Raramente envolvem setores mais amplos da sociedade. O interesse
da opinião pública é sempre mais dirigido aos conteúdos da política do que aos
aspectos processuais e estruturais. Ex: O Plebiscito sobre o sistema de governo no
Brasil em 1994, mesmo com campanhas e altos recursos financeiros não
despertaram interesse maior na população e na mídia. (FREY, 1999).
3.3 CICLOS E MODELOS EXPLICATIVOS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
No olhar de Souza (2006, p.74) o ciclo das políticas públicas segundo a
tipologia deliberativa, é constituída de um processo dinâmico e de aprendizado e
compreendido pelos cinco seguintes estágios: definição de agenda; identificação de
alternativas; avaliação das opções; seleção das opções; implementação e avaliação.
Algumas vertentes analíticas dos ciclos das políticas públicas focalizam mais
o processo de decisão e outras o processo de formulação das políticas públicas. Os
modelos seguintes apresentam vários pontos de partida das políticas públicas e a
maneira como se constitui o consenso.
3.3.1 Ciclos das políticas públicas
- Definição de Agenda
A abordagem terá início com o estágio da Definição de Agenda (agenda setting)
visualizado graficamente na Figura 01, por constituir o mais relevante processo de
36
formulação das políticas públicas. Através dele são identificados os assuntos que
demandam maior atenção e estabelecidas às ações prioritárias que irão compor a
agenda governamental.
Figura 01: Definição de Agenda
Fonte: Adaptado de SOUZA, 2003.
- Modelo Garbage Can (lata do lixo)
O modelo Garbage Can ou “lata do lixo” foi desenvolvido por Cohen, March e
Olsen (apud SOUZA, 2003, 2006). Segundo esse modelo as organizações são
formas anárquicas que compõe um conjunto de idéias com pouca consistência para
as soluções dos problemas. O modelo demonstrado na Figura 02, advoga que as
soluções procuram por problemas na medida em que eles aparecem. Kingdon (apud
CAPELLA, 2006) abordou o modelo combinando com elementos do ciclo da política
pública na fase de definição de agenda, constituindo outro modelo classificado como
“múltiplas correntes”.
FOCOS PRINCIPAIS
PROBLEMAS
Quando são assumidos no sentido de se fazer algo sobre
eles
POLÍTICA
Como se constrói a consciência coletiva de se
enfrentar um dado problema.
Processo eleitoral; Mudanças partidária ou ideológica dos
que governam aliados à força ou fraqueza dos grupos de
interesses.
Consenso Via:
Política
Barganha > persuasão;
Problema
Persuasão > barganha.
PARTICIPANTES
Visíveis
Definem a agenda -
Políticos, mídia, partido, grupo de pressão, etc...
Invisíveis
Definem alternativas-
Acadêmicos /burocracia
37
Figura 02: Modelo Garbage can ou “Lata do Lixo”
Fonte: Souza, 2003; Capella, 2006
- Modelo da Coalizão de Defesa
O modelo da Coalizão de Defesa discorda da visão do modelo “lata do lixo”,
por sua pequena capacidade de explicar os motivos das mudanças ocorridas nas
políticas públicas. Para Sebastier e Jenkins – Smith (1993 apud SOUZA, 2002)
autores desse modelo, as políticas públicas devem ser concebidas como um
conjunto de subsistemas estáveis que se articulam com os acontecimentos externos,
os quais delimitarão os constrangimentos e os recursos de cada política pública. Os
autores defendem, ainda, que cada subsistema integrante de uma determinada
política pública é composto por uma coalizão de defesa distinta por seus valores,
crenças, idéias e recursos que dispõem16.
16
Celina Souza em seu trabalho intitulado Políticas Públicas: Conceitos, tipologias e sub-áreas, elaborado para Fundação Luiz Eduardo Magalhães, em dezembro de 2002, cita como modelo de coalizão de defesa, o papel de organizações corporativas a Ordem dos Advogados do Brasil –OAB, no apoio e no veto às mudanças em legislações que regulam várias políticas públicas.Disponível em : www.iciufba.br.
Modelo Garbage Can ou “Lata do Lixo”
Cohen, March e Oslen (1972)
As escolhas são feitas como se as alternativas estivessem em uma lata do lixo
Vários Problemas e Poucas Soluções
As soluções são colocadas à medida que os problemas aparecem.
38
Figura 03. Modelo da Coalizão de Defesa – advocacy coalition
Fonte: Souza, 2003; Bueno, 2005
Elaboração: Autora
- Modelo de Arenas Sociais
O modelo de Arenas Sociais17 vê a política pública como iniciada pelos
chamados empreendedores políticos, pois para que o modelo aconteça é necessário
que determinada circunstância ou evento se transforme em um problema. Ainda
assim, é preciso que as pessoas se convençam de que algo precisa ser feito
(SOUZA, 2006).
Partindo da necessidade de que algo precisa ser feito é que se constituem os
mecanismos que irão chamar atenção dos policy makers18 do governo que podem
prestar atenção em algumas questões e ignorar outras (SOUZA, 2006 p.76).
17
O modelo de Arena Sociais é explicado na literatura internacional através das redes sociais que tem uma dimensão ampla e diversificada. Para a revisão dessa literatura em português ver Marques (2000)
18 Decisores políticos
Modelo da Coalizão de Defesa
Sabatier e Jenkins-Smith (1993)
As políticas devem ser concebidas como um conjunto de subsistemas relativamente estáveis articulados com os acontecimentos externos. defesa distinto.
Cada subsistema que integra uma política púbica é composto por um número de coalizão de defesa distinto.
Crenças, Valores, idéias e recursos existentes são os elementos que definem a distinção.
39
No modelo Arenas Sociais existiriam três mecanismos para chamar atenção
dos decisores e formuladores de políticas públicas:
1. Divulgação dos indicadores que desnudam a dimensão do problema;
2. Alguns eventos como desastres ou reincidência do mesmo problema;
3. Comentários ou informações que mostram as falhas da política atual
ou seus resultados medíocres.
Além dos policy makers, a rede das políticas públicas é composta pelos
policy community19 - empreendedores políticos que em geral constituem as redes
sociais - dispostos a investir recursos variados na espera de um retorno futuro
através de uma política que favoreça suas demandas e interesses. Esses
empreendedores políticos são cruciais para a sobrevivência e o sucesso de uma
idéia, que influencia a inclusão do problema na agenda pública, além de poderem
constituir redes sociais. A força do modelo está na possibilidade de investigação dos
padrões das relações entre indivíduos e grupos (SOUZA, 2006 p.77).
Esse modelo parte do estudo de situações concretas, no sentido de investigar
a integração entre as estruturas presentes e as ações, estratégias,
constrangimentos, identidades e valores. As redes constrangem as ações e as
estratégias, mas também as constroem e reconstroem continuamente. A força do
modelo está na possibilidade de investigar os padrões das relações entre indivíduos
e grupos.
Marques (2000 apud SOUZA, 2006, p.33) em sua pesquisa mostra que a
intermediação de interesses ocorre no Brasil de forma disseminada por diversos
contatos pessoais entre os integrantes do governo e os interesses privados,
intermediada pela comunidade política, diferente do que acontece no padrão norte-
americano de lobbies ou do corporativismo socialdemocrata europeu
Na Figura 04, mostra a que no modelo necessita da iniciativa dos
empreendedores políticos no sentido de convencer, transformar em problema e
fazer com que os Policy Makers prestem atenção e criem mecanismos que
conduzam os decisores políticos. Os principais mecanismos utilizados são: a
19
Comunidade política
40
divulgação dos indicadores, as ocorrências ou repetições dos problemas e os
comentários.
Figura 04. Modelo de Arenas Sociais
Fonte: SOUZA, 2003
Elaboração: Autora
3.4 AVALIAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Diversas teorias tratam de avaliação e análise das políticas públicas e seus
parâmetros de gestão. Alguns autores, referidos abaixo, são relevantes em nosso
estudo.
Frey (2000, p.229) localiza a origem da avaliação das políticas públicas no
inicio dos anos 50, nos Estados Unidos, sob a designação de policy science,
enquanto na Europa, especialmente na Alemanha, a preocupação com o campo
específico das políticas somente se fortaleceu a partir do início dos anos 70. O autor
(idem, p.229), ressalta que “[...] a avaliação é imprescindível para o desenvolvimento
e para a adaptação contínua das formas e instrumentos de ação pública”. No Brasil
esses estudos ainda são muito recentes.
Arretche (1994 apud SOUZA, 2003) distingue o entendimento de avaliação de
uma dada política pública de outras modalidades de avaliação como a avaliação
política e a análise de políticas públicas de um modo geral. Ainda que ambas
Modelo Arenas Sociais
Iniciativa dos empreendedores
políticos
Convencer as pessoas de que algo tem que
ser feito
O evento se transforma em
problema
Pollicy Makers passam a prestar atenção em
algumas questões
Mecanismos que conduzem a atenção dos decisores políticos
Divulgação de indicadores que
mostram o verdadeiro tamanho do problema
Desastre ou repetição continuada do mesmo
problema
Comentários influentes das falhas ou
resultados mediocres das politicas atuais
41
envolvam um julgamento e atribuam um valor que servirá como medida de
aprovação ou desaprovação de determinada política ou programa, a utilização
adequada dos instrumentos de análise e avaliação se torna fundamental para que
não se confunda as opções pessoais com os resultados da pesquisa.
Souza (2003), quando cita a avaliação como último ciclo político, dá a
entender que a mesma corresponde à ação de apreciação do processo já
implementado, verificando seus impactos efetivos, investigando os déficits desses
impactos e os efeitos colaterais indesejados para poder retirar resultados que
servirão para ações e programas futuros. Caso os objetivos do programa tenham
sido atendidos, o ciclo pode ser suspenso ou prosseguido até sua finalização. Em
caso contrário, será iniciada uma nova fase de percepção e definição de problemas.
No Brasil, a análise de políticas públicas, como informa Souza (2003),
experimentou um boom na década de 1980, por influências de instituições
internacionais de fomento. Foi impulsionada pela transição democrática, na medida
em que os segmentos sociais organizados passaram a pressionar não apenas por
novas políticas públicas, mas também pela constatação da racionalidade gerencial;
analisar, avaliar e considerar a percepção que cada uma das políticas tem sobre a
função do Estado, passou a ser prioridade. Junto ao novo modelo gerencial aflorou
também a preocupação com as questões de conservação e administração dos
recursos vivos e algumas questões ambientais.
De acordo com Figueiredo e Figueiredo (apud ARRETCHE, 2003), por
avaliação política das políticas públicas entende-se: “a análise e elucidação do
critério ou critérios que fundamentam determinada política: as razões que a tornam
preferível a qualquer outra”.
3.5 ELEMENTOS TEÓRICOS DAS FINANÇAS PÚBLICAS E A POLÍTICA FISCAL
A expressão “finanças públicas” designa os métodos, princípios e processos
financeiros por meio dos quais os governos federal, estadual e municipal
desempenham suas funções. Através do orçamento púbico os governos perseguem
os objetivos de satisfazer as necessidades sociais de induzir a uma eficiente
42
utilização dos recursos e de corrigir a distribuição de renda em uma sociedade
(NASCIMENTO, 2008, p.52).
Através das receitas e despesas do Estado são influenciados os níveis da
produção nacional, o nível de emprego, de forma que os níveis de preços sejam
controlados na tentativa de equilibrar a balança de pagamento e assim redirecionar
as decisões de consumo e investimento dos agentes privados.
Essa participação do governo na economia é decomposta segundo Musgrave
(1980, apud NASCIMENTO, 2008, p.52-54), em três funções clássicas:
a) Função Alocativa – que consiste na alocação de recursos pela atividade
estatal quando não houver eficiência da iniciativa privada, ou quando a
natureza da atividade indicar a necessidade da presença do Estado. Essa
intervenção se justifica nos casos que não são de interesse do setor
privado como, por exemplo, os investimentos na infra-estrutura econômica
e a provisão de bens públicos e bens meritórios;
b) Função Distributiva – está ligada à doutrina do bem- estar, e deriva da
formulação consagrada como “Ideal de Pareto”. Nesse princípio a
eficiência existe quando a situação econômica de alguém melhora sem
causar prejuízo a outro agente econômico.
Segundo essa concepção e considerando o processo de desenvolvimento
econômico, a responsabilidade de promover a melhor distribuição de renda através
da utilização de meios legais que dispõe é do Estado. Através dessa função o
governo realiza os impostos diretos e indiretos, subsídios, incentivos, isenções etc.
para promover o desenvolvimento. A política de incentivo que enfatizamos em nosso
estudo está diretamente relacionada a essa função, pois através dela o governo
estimula uma atividade produtiva;
c) Função Estabilizadora – focaliza o uso das políticas orçamentária, fiscal e
monetária, com propósito de manter elevado o nível de emprego, o
crescimento econômico e a estabilidade de preço. E esses propósitos não
resultam da livre mobilidade do mercado, o que requer a interferência do
governo através das diversas políticas econômicas.
Os gastos públicos são o principal instrumento para viabilização das políticas
públicas de distribuição de renda. Através do mecanismo fiscal, o Estado busca a
43
justiça social, utilizando a tributação progressiva sobre as classes de renda mais
elevada.
Ressalta-se que o setor privado, de certa forma, poderá exercer as funções
alocativas e estabilizadoras na economia, mas somente o Estado pode exercer a
função distributiva, à medida que absorve e administra boa parte da renda de uma
sociedade.
Para cumprir essas funções o governo recorre à arrecadação tributária, que é
sua principal fonte de receita. Para isso, o governo necessita desenvolver um
sistema tributário justo e próximo da perfeição, devendo atender os princípios da
equidade, neutralidade e simplicidade (NASCIMENTO, 2008, p.52-54).
3.6 EXEMPLOS DE POLÍTICAS FISCAIS EM CONTEXTOS INTERNACIONAIS
As políticas de incentivos fiscais foram e ainda são utilizadas freqüentemente
como instrumentos incentivadores do desenvolvimento. No plano internacional
podemos mencionar alguns exemplos de implementações realizadas e avaliadas.
No Japão, conforme Dias (2009), do período pós-guerra, a reforma fiscal
ocorreu em 1950 e objetivou encorajar a poupança e o investimento privado do país.
Os incentivos eram concedidos em forma de isenção e deferimento e eram
aplicados de acordo com os setores e propósitos pretendidos.
Ikemoto, Tajika e Yui (198-, apud DIAS, 2009) realizaram uma avaliação dos
resultados, e tomaram por base os efeitos dos incentivos concedidos relacionando
os investimentos privados e os incentivos fiscais pelo cálculo da aceleração entre a
taxa de crescimento do investimento e da poupança. A conclusão principal foi a de
que o beneficio fiscal gerou resultados desiguais, sendo mais favoráveis a
determinados setores do que para outros, dos quais, os mais favorecidos foram às
indústrias.
Na China, Jin, Oian e Barry (1999, apud DIAS, 2009), investigaram
empiricamente o processo de descentralização administrativa e os incentivos fiscais
ocorridos na reforma que concebeu maior autonomia administrativa aos governos
locais e reformulou o sistema fiscal do país, ao longo dos anos 80 e 90. O novo
sistema aspirava garantir um fluxo de receita para os governos central e local,
44
garantindo ao governo central a capacidade de fomentar a economia, fortalecer a
arrecadação e de fornecer uma cesta de bens públicos e incentivos fiscais capazes
de atrair investimentos.
Com a reforma realizada a arrecadação tributária passou a consumir dois
fundos: o orçamentário e o extra- orçamentário.Os sistemas fiscais foram avaliados
antes e depois da reforma, na avaliação também continha o desempenho das
províncias que fizeram repasses extras de receitas para o governo central ou que
receberam subsídios extras, com base no modelo utilizado.
Como resultado os autores Jin, Oian e Barry (1999, apud DIAS, 2009)
concluíram que os incentivos fiscais fortaleceram a base tributária dos governos
locais. A descentralização administrativa mais os incentivos geraram efeitos
positivos nos setores não estatais; o nível de emprego cresceu, o número de firmas
aumentou, e o volume da produção industrial e agrícola também foi crescente.
Os incentivos fiscais também foram avaliados no federalismo russo.
Zhuravskaya (2000 apud DIAS, 2009), utilizando o orçamento de 35 grandes
cidades em 29 regiões, como única base de dados. O período estudado foi o de
1992 a 1997, e agregou ainda, comparações com o federalismo chinês. O modelo
utilizado ilustrou como os incentivos fiscais poderiam influenciar no crescimento de
empresas privadas e na eficiência da provisão de bens públicos. Como conclusões
das reflexões do trabalho diversas críticas foram apresentadas ao federalismo fiscal
russo, apontando como um dos principais problemas da Rússia a sua estrutura
intergovernamental.
Hubert e Pain (2002, apud DIAS, 2009) publicaram um artigo em que
avaliavam as mudanças geográficas e industrial dos investimentos estrangeiros
diretos (IED) originários da Alemanha na área Econômica do Euro. Em 1981, o país
mantinha 31% do estoque de capital para investimento alocado em outros países da
União Européia e em 1993 esse percentual saltou para 53%.
Como afirma Dias (2009), considerando-se que há poucas evidências de que
os incentivos são importantes na escala dos investimentos, porém com fortes
indícios de que são decisivos na sua localização, a pesquisa investigou então o
alcance dos incentivos fiscais, investimentos em infra-estrutura, subsídios e
subvenções na escolha de localização dos investimentos do capital alemão em sete
45
setores, distribuídos em oito países20. Delimitaram-se os incentivos em três grandes
categorias: a) benefícios fiscais; b) subvenções; c) provisão e subsídio para infra-
estrutura. (HUBERT; PAIN, 2002, apud DIAS, 2009)
O foco dessa pesquisa, de acordo com os autores acima referidos, é saber se
houve mudanças estruturais no padrão de investimento alemão ante a abertura do
centro e leste europeu. O trabalho encontrou mudanças estruturais significativas nos
investimentos alemães desde 1990, e conclui que há evidências do efeito positivo
dos incentivos fiscais em alguns países anfitriões sobre o Investimento Estrangeiro
Direto -IED. Os modelos utilizados sugerem que é relevante o nível de investimentos
do governo na economia, porém, seu impacto é inferior quando comparado com
outros determinantes de escolha locacional como, por exemplo, a existência de
aglomerações, sobre as quais as políticas fiscais têm influência mais consistente.
Encontraram-se evidências também de que a taxa de P&D das companhias
alemães tornam o Investimentos Estrangeiros Diretos desse país um importante
instrumento de transmissão de inovação por toda a Europa. (HUBERT; PAIN, 2002,
apud DIAS, 2009).
Jenkins e Kuo (2006, apud DIAS, 2009) desenvolveram um modelo de fluxo
de caixa para avaliar o impacto relativo aos incentivos fiscais e às políticas
macroeconômicas sobre os retornos dos investimentos de setores selecionados
voltados para exportação no período de 1955 a 1990 em Taiwan. O país iniciou, em
1950, um programa de crescimento econômico, focado na exportação, com várias
medidas, para promover o desenvolvimento industrial. Tais medidas compreendem
os incentivos fiscais e financeiros, subsídios, isenções, políticas de tarifas
alfandegárias, crédito para investimento, depreciação acelerada, dentre outras.
20
Os setores são: químico, engenharia elétrica, mecânica, transportes, distribuição, serviços financeiros e outras indústrias. Os países: Reino Unido, Suíça, Espanha, Áustria, Holanda, Itália e Bélgica.
46
O referido programa, afirma Dias (2009), que pode ser dividido em cinco
estágios, apresentou algumas variações nas medidas de incentivos em cada fase. A
além disso, políticas de ordem macroeconômica também foram tomadas ao longo
desses anos. A importância dessas medidas, em especial as relativas à formação da
taxa de câmbio, poupança, investimento e salário, estão contempladas no escopo do
modelo.
O estudo de Jenkins e Kuo (2006, apud DIAS, 2009) concluiu que, de maneira
geral, o conjunto de medidas de apoio à indústria foi importante para o êxito da
política industrial de Taiwan. Porém, as de ordem macroeconômicas foram mais
relevantes. Os resultados demonstraram que, mesmo os programas de drawback21 e
isenções, foram, de longe, mais importantes que as outras medidas clássicas de
incentivos, para fomentar a exportação. Noutra ponta, a estratégia macroeconômica
foi a determinante principal. A desvalorização da moeda local foi tida como
fundamental para o desenvolvimento, a taxa de juros interna foi capaz de formar
poupança, para financiar os investimentos, ademais, o aumento da produtividade, a
redução nos custos de produção e políticas comerciais favoráveis foram mais
decisivas para o crescimento acelerado de Taiwan do que a política de incentivo
fiscal ou financeiro.
No caso brasileiro, conforme Dias (2009), embora a utilização de isenções,
reduções e deferimentos tributários pelos estados brasileiros, como forma de atrair
investimentos e alavancar alguns setores produtivos estejam presente em toda a
história, essas práticas foram sendo reduzidas com o passar dos anos, e somente
na década de 90 reapareceram de forma intensa.
O Governo se tornou um agente econômico decisivo na satisfação das
necessidades individuais e coletivas, o que tornou as políticas de incentivos fiscais
um grande instrumento de planejamento político-econômico das decisões das
políticas públicas atuais, fazendo parte de um dos mecanismos de intervenção do
governo defendido por alguns teóricos.
No próximo capítulo serão discutidas especificamente políticas de incentivos
fiscais para o setor pesqueiro, tanto no contexto internacional, quanto nacional.
21
Tratamento fiscal diferenciado para insumos importados, a fim de posterior utilização em produtos de exportação.
47
CAPÍTULO IV
4 AS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O SETOR PESQUEIRO: CONTEXTOS
INTERNACIONAIS E O CONTEXTO BRASILEIRO
Neste capítulo apresenta-se, de início, alguns exemplos de políticas públicas
para o setor pesqueiro em contextos internacionais. A seguir, utiliza-se a sistemática
de organizar os dados através de uma linha do tempo como critério demonstrativo
das políticas públicas voltadas para o setor pesqueiro brasileiro. O período
sistematizado na linha do tempo está compreendido entre o ano de 1910 a 2009.
Através dela podemos visualizar resumidamente a gestão pública no Brasil, o tipo de
Estado, as políticas públicas implementadas e suas características. Posteriormente,
serão descritas as políticas de incentivo fiscal para a pesca e outras políticas
públicas atuais para a pesca brasileira.
É possível observarmos que as políticas implementadas favoreceram na
maioria das vezes a pesca industrial, tanto no âmbito internacional quanto nacional.
Nas relações de produção capitalista tendiam sempre para a separação do pescador
dos meios de produção.
Algumas políticas realizadas para o setor pesqueiro brasileiro cujo perfil
demonstrava ser direcionado à pesca artesanal conflitava com a dificuldade de
participação do pescador artesanal, como o Programa Pescando Letras, tele centro
maré, entre outros.
4.1 AS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O SETOR PESQUEIRO E AS RELAÇÕES
CAPITALISTAS DESTA PRODUÇÃO EM CONTEXTOS INTERNACIONAIS
Para Diegues (1983, p.73), “[...] a introdução de relações sociais de produção
capitalista na pesca se deu com a separação efetiva do pescador dos meios de
produção e pela introdução da máquina a bordo”. A introdução de equipamentos
modernos refletiu diretamente na composição da tripulação. À medida que o
processo de captura e beneficiamento se moderniza, faz com que a nova estrutura
48
se aproxime de qualquer unidade industrial de outros ramos de produção industrial,
exigindo do Estado implantação de melhorias em infraestrutura de transportes,
serviços e administração.
Esse novo proletariado pesqueiro, que se aproxima dos operários de outros
ramos de produção, necessita ser organizado como classe. Entretanto, em quase
todos os países essa categoria de trabalhadores apresentou caráter de difícil
organização (DIEGUES, 1983).
Na Inglaterra, maioria dos barcos que eram à vela foi substituída por
embarcações a vapor exigindo o trabalho de maquinistas e foguistas proveniente de
outros setores industriais, os quais possuíam sindicatos bem organizados que
proporcionavam aos seus operários melhores salários. Os mestres e contramestres
que eram oriundos da atividade pesqueira ganhavam pelo sistema de partes e não
tinham acesso à contabilidade das empresas, o que os deixavam temerosos com
relação à divisão recebida (DIEGUES, 1983).
No Canadá, afirma Diegues (1983), a relação entre a classe dominante e a
dominada era distinta da existente na Inglaterra na mesma época. O controle sobre
a temporada de pesca era exercido pelo Governo. As embarcações e apetrechos de
pesca pertenciam à indústria de beneficiamento do pescado e os pescadores
recebiam por peças ou caixas de pescado capturado.
Os equipamentos de pesca eram alugados aos pescadores que possuíam o
compromisso de vender-lhes a produção pelo preço estabelecido pelas indústrias.
Dessa forma, os pescadores se consideravam mais próximos aos trabalhadores
assalariados do que aos produtores independentes. Como a remuneração era
relacionada ao número de peças produzidas, a superprodução foi levando à
diminuição do rendimento de cada produtor, gerando a base dos conflitos entre os
pescadores indústrias e os pescadores artesanais.
O que se observa é que nos exemplos citados por Diegues (1983) os conflitos
entre a pesca industrial e a pesca artesanal foram oriundos da separação do
trabalhador dos meios de produção, em condições que se assemelham às
teorizadas por Poulantzas (1975) a respeito da arena de lutas entre o Estado e os
diferentes segmentos sociais.
49
4.2 ESQUEMATIZAÇÃO DA LINHA DO TEMPO SOBRE AS POLÍTICAS PARA O
SETOR PESQUEIRO BRASILEIRO
Sistematizar as políticas públicas através de uma linha do tempo nos
oportuniza analisar através do período em questão que tem início no ano 1910 cujo
Estado brasileiro estava sendo gerido por um governo Oligárquico, mas que já
vislumbrava ações para o segmento pesqueiro.
No primeiro período de nosso estudo através da linha do tempo, conhecido
como República Velha as políticas implementada eram apenas de Regulamentação
e objetivavam, pelas características, organizar a atividade. A era Vargas que vai de
1930 a 1945, começam a vigorar alguns Decretos-Lei que continuam a manter o
mesmo tipo de política.
Com a criação do Estado Democrático as políticas de regulamentação
continuam, entretanto surgem os primeiros indícios de uma política de incentivo com
a criação da SUDEPE, o I PNDP, este último assumiu caráter de Plano Diretor para
o setor pesqueiro brasileiro. Em 1964, é iniciada a Ditadura Militar no Brasil, mas o
setor pesqueiro continua a fazer parte das ações governamentais. Com a aprovação
do Decreto nº 221/67, que marca a I Lei da Pesca e cria as políticas de Incentivos
para o desenvolvimento da atividade no Brasil. E é criado o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico.
Este período se torna um marco para atividade pesqueira, e principalmente
porque alavanca a pesca industrial. Para nosso estudo, o mesmo é uma referência
por se tratar de um momento com características bem semelhantes ao período de
nosso estudo.
Ao analisarmos as características de acesso da pesca industrial e da pesca
artesanal, pouca coisa mudou. O fomento atribuído ao setor pesqueiro beneficiou
basicamente a pesca industrial, deixando à margem a pesca artesanal. Um dos
fatores que muito prejudicou os pescadores artesanais segundo MELLO (1985), foi a
burocracia na concessão dos benefícios.
Em 1972 através do Decreto nº 70.88, é regulamentada a isenção dos
combustíveis e lubrificantes consumidos por embarcações pesqueiras cujo produto
fosse destinados no todo ou em parte ao mercado externo. Logo, podemos verificar
50
que o Programa de Subvenção ao óleo diesel possui semelhante objetivo, quanto a
destinação do produto oriundo das embarcações beneficiadas.
Em 1973, com a crise do Petróleo não só o setor pesqueiro como todos os
setores econômicos sofreram conseqüências da crise. Mesmo assim o governo dá
continuidade aos Planos de Desenvolvimento econômico, e neste continua o Plano
de Desenvolvimento da pesca.
Com o final do governo militar em 1985, e com a Promulgação da
Constituição Federal de 1988, o Estado brasileiro retoma sua democracia. As ações
governamentais destinadas ao setor pesqueiro foram retomadas e intensificadas a
partir do governo Lula (Figura 06).
51
52
53
Figura 06: Linha do tempo
Fontes: BRASIL, (1975); SKIDMORE, (1998); ABDALLAH, (1998); MATIAS-PEREIRA, (2003, 2007); NASCIMENTO, (2006). Elaboração da Autora
54
4.3 POLÍTICAS PÚBLICAS ATUAIS PARA A PESCA BRASILEIRA
4.3.1 Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF)
Criado em 1996, passando a atender a partir de 1997, este Programa,
destinado inicialmente à agricultura familiar, passou a ser oferecido aos pequenos
aquicultores e pescadores profissionais dedicados a pesca artesanal com fins
comerciais, cujo objetivo é gerar condições para o aumento da capacidade
produtiva, geração de emprego e renda. O programa é conhecido como PRONAF
Pesca ( SEAP,2004).
O PRONAF Pesca, financia redes e apetrechos, embarcações, motores, infra-
estrutura de armazenamento, de transporte e comercialização. No Estado de Santa
Catarina, a responsabilidade pela gestão é da Empresa de Pesquisa Agropecuária e
Extensão Rural de Santa Catarina- EPAGRI.
Estudos do Grupo-Executivo do Setor Pesqueiro (GESPE), criado em 1995,
indicaram distorções relativas à distribuição de crédito para o setor pesqueiro. O
mesmo observou que o número de contratos que beneficiaram os pequenos
produtores da pesca foi baixo, face à não apresentação de garantias pelos mesmos
para honrar o pagamento do crédito (SOUSA, 2003 apud MENDOÇA, 2006).
4.3.2 Programa Mais Pesca e Aquicultura
De acordo com o Ministério da Pesca e Aquicultura (2010), com a
participação do setor e da sociedade, o Governo Federal elaborou o Plano Mais
Pesca e Aquicultura, lançado em 2008, pelo Presidente Luiz Inácio Lula da Silva.
Seu objetivo é gerar mais renda para os pescadores e aquicultores e produzir um
alimento saudável para população.
O Plano contém ações para fomentar a produção de pescado e metas para
serem cumpridas até 2011. Além disso, representa uma resposta à crescente
demanda mundial por alimentos e uma alternativa para gerar mais empregos e
aumentar a renda dos trabalhadores desse setor.
55
Estão previstas medidas de incentivo à criação em cativeiro, à pesca
oceânica, de estímulo ao consumo, e da melhoria das condições sociais e de
trabalho dos pescadores artesanais. Também traz as medidas necessárias para
estruturar a cadeia produtiva, recuperar estoques pesqueiros na costa brasileira e
nas águas continentais, além do desenvolvimento do grande potencial da aqüicultura
brasileira em águas da União e em estabelecimentos rurais.
De acordo com as metas estabelecidas no Plano, a produção de pescado
deverá ter um aumento em torno de 40%, devendo passar de um milhão de
toneladas para 1,4 milhão por ano.
Para isso, o Plano Mais Pesca e Aquicultura traz os desafios a serem
superados tendo como foco a garantia do aumento e a regularidade da oferta, renda
aos pescadores e aquicultores, qualidade e preço acessível aos consumidores.
Prevêem investimentos importantes, visando superar os entraves para o
desenvolvimento sustentável do setor aquícola e pesqueiro brasileiro (MPA, 2010).
4.3.3 Programas de formação Profissional do Pescador
a) Programa Pescando Letras
Este é um Programa resultante da parceria do Ministério da Pesca e
Aquicultura com o Ministério da Educação. Com o “Pescando Letras” o MPA (2010)
busca alfabetizar pescadores cadastrados no Registro Geral da Pesca (RGP). O
projeto também oferece educação cidadã e qualificação profissional nas
comunidades, promovendo a formação de alfabetizadores e coordenadores de
turmas.
Essas ações contribuem para o fortalecimento da organização dos
pescadores profissionais artesanais, e seu acesso às políticas públicas na área de
segurança alimentar, saúde, educação, assistência social, dentre outras. Com isso
são criadas formas para a geração de trabalho e renda, por meio da organização
popular e maior participação social.
Para cumprir com estes objetivos, o projeto integra-se ao “Programa Brasil
Alfabetizado”, do Ministério da Educação, que tem por objetivo contribuir para a
superação do analfabetismo no país, promovendo o acesso à educação como direito
56
de todos, em qualquer momento da vida, universalizando a alfabetização de jovens,
adultos e idosos, e a progressiva continuidade dos estudos em níveis mais elevados.
Além disto, também articula com a política do seguro-defeso do Ministério do
Trabalho e Emprego – MTE, uma vez que a alfabetização ocorre durante os quatro
meses de defeso das espécies.
Em regiões mais distantes, o projeto também pode ser ministrado por vídeo
aulas através dos Telecentros Maré. (MPA,2010).
b) Telecentro Maré
Os Telecentros, segundo o Ministério da Pesca e Aquicultura (2010) são
voltados à população das comunidades pesqueiras, nas quais o acesso às
tecnologias de informação e comunicação é escasso e de alto custo.
Em parceria com o Ministério das Comunicações, com o Banco do Brasil e
com as entidades selecionadas através de edital público, os Telecentros são
instalados com um kit de equipamentos de informática e multimídia (10
computadores, 10 monitores, seis estabilizadores, uma impressora, uma home
theater, um head set, uma câmera fotográfica, um datashow e uma tela de projeção)
e um acervo de livros técnicos e de literatura. A revitalização dos instalados e a
implantação de novos, busca gerar um espaço multiuso, para fins educacionais e
culturais e lazer.
O conjunto de equipamentos de informática e multimídia permite a realização
de reuniões com apresentações didáticas, implantação de cine clubes, registro da
memória cultural dos pescadores artesanais, realização de cursos de Educação a
Distância – EAD, e transmissão de videoconferências com temas referentes à
atividade pesqueira (MPA, 2010).
c) Gestão compartilhada
É um conjunto de medidas, como a normatização ou regulação da atividade
pesqueira para assegurar à sustentabilidade do uso dos recursos, bem como o
equilíbrio dos ecossistemas onde ocorre a pescaria, a rentabilidade econômica dos
empreendimentos pesqueiros e a geração de emprego e renda aos pescadores
profissionais. (MPA, 2010).
57
Cabe ao Ministério da Pesca e Aquicultura, além de outras atribuições
relacionadas à formulação de políticas e diretrizes para a estimulação e o
desenvolvimento da aquicultura e da pesca, normalizar e estabelecer medidas que
permitam o aproveitamento sustentável dos recursos pesqueiros altamente
migratórios e dos recursos que estejam subexplotados ou inexplotados, como no
caso da pesca de atum.
O Ministério da Pesca e Aquicultura, junto com o Ministério do Meio Ambiente
e o IBAMA, também participam do ordenamento da pesca dos recursos pesqueiros
sobrexplotados e ameaçados de sobrexplotação, como a pesca da lagosta, do
camarão, da piramutaba, do pargo e da sardinha, além da pesca nas bacias
hidrográficas, como a Bacia Amazônica e a Bacia do Rio São Francisco (MPA,
2010).
4.3.4 Programa Seguro-Desemprego (Defeso)
Este Programa foi criado através da Lei 10.779 de 25 de novembro de 2003,
destinados aos pescadores artesanais no período do defeso de suas pescarias, no
valor de um salário mínimo mensal (MTE, 2004);
O período do defeso objetiva possibilitar a reprodução dos estoques
pesqueiros para os anos seguintes. Constitui na paralisação obrigatória da pesca e
impede o pequeno produtor de pesca de trabalhar. Em virtude da proibição, foi
concedido ao pequeno pescador o benefício de um salário mínimo por mês, durante
o período do defeso.
O acesso a esse benefício está condicionado à apresentação do registro de
pescador profissional devidamente atualizado, emitido pelo Ministério da Pesca e
Aqüicultura, com antecedência mínima de um ano da data do inicio do defeso;
comprovante de Inscrição no Instituto Nacional do Seguro Social - INSS como
pescador, e de pagamento da contribuição previdenciária; comprovante de que não
está em gozo de nenhum beneficio de prestação continuada da Previdência ou de
Assistência Social, exceto auxilio acidente e pensão por morte; e atestado da
Colônia de Pescadores a que esteja filiado, com jurisdição sobre a área onde atue o
pescador artesanal, que comprove o exercício da profissão, e que se dedicou a
58
pesca sem interrupção durante o período entre o defeso anterior e o defeso em
curso, e que não dispõe de outra fonte de renda além da atividade
Em 2003, no Estado de Santa Catarina, 15.000 pescadores foram
beneficiados, segundo informações da Federação dos Pescadores.
Tabela 01: Período do Defeso
Espécies Nome científico
Período Abrangência Legislação
Anchova Pamatomus Saltatrix
De 1 de dezembro a 31 de março
Paraná, Santa Catarina, Rio Grande do Sul
Instrução Normativa MPA/ MMA nº 02 de 27 de novembro de 2009
Bagre
Genidens, Genidens barbus, Cathorops agassizii
De 1º de janeiro a 31 de Março
Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paraná e São Paulo
Portaria SUDEPE Nº 42 , de 18 de outubro de 1984
Camarão-rosa;
Farfantepenaeus brasilieis/paulensis
De 1º de março a 31 de maio
Arrasto com tração motorizada no litoral do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paraná, São Paulo e Rio de Janeiro
Instrução Normativa IBAMA, N-189, de 23 de setembro de 2008.
Camarão sete-barbas;
Xiphopenaeus kroyeri
Camarão-branco;
Litopenaeus schmitii
Camarão barba-ruça ou errinho;
Artemesia longinaris
Camarão santana ou vermelho
Pleoticus muelleri
Camarão – branco
Litopenaeus schmitii
De 1º de novembro a 31 de janeiro
Baía da Babitonga (SC) Portaria IBAMA, Nº70, 30 de novembro de 2003
Camarão-rosa
Farfantepenaeus paulensis
Caranguejo-uçá
Ucides cordatus
De 1º de outubro a 30 de novembro (machos e fêmeas) 1º de dezembro a 31 de dezembro (somente fêmea)
Santa Catarina, Paraná, SãoPaulo, Rio de Janeiro e Espírito Santo.
Portaria IBAMA, Nº52, 30 de setembro de 2003
59
Espécies Nome científico
Período Abrangência Legislação
Mexilhão
Perna perna
De1º de setembro à 31 de dezembro
Espírito Santo, Rio de Janeiro, São Paulo, Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul
Portaria IBAMA, Nº 105 de 20 de Julho de 2006
Sardinha Verdadeira
Sardinella brasiliensis
De 1° novembro à 15 de fevereiro; e, De 15 de junho à 31 de julho.
Rio de Janeiro e Santa Catarina.
Instrução Normativa IBAMA n° 15 de 21 de maio de 2009
Tainha Mugil platanus, Mugil liza
De 1º de janeiro a 14 de maio
Regiões Sudeste e Sul Instrução Normativa IBAMA N-171, 09 de Março 2008
Fonte: SINDIPI, 2010
4.4 AS POLÍTICAS DE INCENTIVOS FISCAIS NO SETOR PESQUEIRO:
RETROSPECTIVA HISTÓRICA E SITUAÇÃO ATUAL
Apesar de já existirem normas e instituições que regulavam a pesca desde o
século XIX, o período considerado como marco das políticas de incentivo destinadas
ao setor pesqueiro brasileiro tem início em 1963, com a instituição do I Plano
Nacional de Desenvolvimento da Pesca, que assumiu o caráter de Plano Diretor em
todo o país (MELLO, 1985, p.26)
No contexto do plano de desenvolvimento da pesca, merecem ser destacada
a promulgação do Decreto-Lei nº 221 de 1967, que estabeleceu a concessão dos
incentivos fiscais para a atividade pesqueira, que a princípio iria vigorar até 1972,
sendo prorrogado até 1977, pelo Decreto-Lei nº 1.217/72.
Dos benefícios concedidos pelo Decreto-Lei N. 221/67, Capítulo VIII, Título I,
estavam:
a) Dedução do Imposto de Renda para as pessoas jurídicas registradas
no país, o máximo de 25%(vinte e cinco por cento)do seu valor, para
60
inversão em projetos de atividades pesqueiras declaradas pela
SUDEPE como de interesse para o desenvolvimento da pesca no país;
b) Isenção do Imposto de Renda e seus adicionais às pessoas jurídicas
que possuíam seus projetos aprovados pela SUDEPE;
c) Isenção dos impostos de: Importação (II), Produtos Industrializados
(IPI), e das taxas aduaneiras entre outros tributos federais incidentes
sobre as importações previstas nos projetos aprovados pela SUDEPE;
d) Isenção do IPI para embarcações de pesca, redes e partes destinadas
a pesca comercial ou cientifica;
e) Benefícios extensivos aos fabricantes nacionais de equipamentos para
pesca, desde que aprovados pela comissão de Desenvolvimento
Industrial do Ministério da Indústria e Comércio (MIC).
Em 1972, o governo estabeleceu a isenção do Imposto Único sobre
Combustíveis e Lubrificantes líquidos e gasosos, que incidiu sobre o combustível
utilizado pelos barcos de pesca, cujo produto fosse destinado, total ou parcial, ao
mercado externo, favorecendo a frota industrial.
Esses benefícios fiscais vigoraram até meados de 80, quando a Lei nº
7.714/88, revogou os efeitos de grande parte dos incentivos. Mas, seus resultados
foram significativos sobre a atividade pesqueira no Brasil, principalmente ao longo
da década de 1970. Os grandes investimentos desordenados de captura e
industrialização em detrimento de pesquisas orientadas para a exploração
sustentada dos recursos pesqueiros existentes foram motivadores da revogação
(ABDALLAH,1998).
Alguns autores como Silva (1972), Timm (1975), Diegues (1983) e Dias Neto
e Dornelles (1996) avaliaram profundamente os efeitos dessas políticas e
destacaram alguns aspectos negativos como: a discriminação da pesca artesanal e
a priorização da industrial; a distribuição heterogênea dos recursos em termos
geográficos; o elevado nível dos impactos sobre os estoques naturais; o
atendimento a grupos empresariais sem qualquer experiência no setor pesqueiro
(PERUZZO, 2006).
61
Com o término de grande parte dos incentivos e aliados às crises econômicas
que o país enfrentava, muitas empresas pesqueiras decretaram falência,
provocando um desemprego considerável dos profissionais do setor.
Em 1997, através da Lei nº 9.445, como já foi dito, o Governo Federal instituiu
um novo incentivo fiscal direcionado, exclusivamente, ao setor pesqueiro brasileiro.
O benefício concedido foi o da Subvenção Econômica ao Preço do Óleo Diesel
consumido por embarcações pesqueiras nacionais, cujo objetivo é o de tornar o
setor mais competitivo, possibilitando o aumento da rentabilidade da atividade
pesqueira brasileira.
Vale destacar que em nível internacional a gestão pesqueira demonstrou
reflexos de um novo modelo gerencial. Em 1982, após vários anos de difíceis
negociações, foram acordadas as bases da chamada Convenção das Nações
Unidas sobre o Direito do Mar- COVEMAR, que definiu um novo quadro jurídico dos
oceanos e conferiu aos Estados costeiros a responsabilidade de exploração,
explotação, conservação e ordenação do uso dos recursos pesqueiros dentro dos
limites das suas jurisdições nacionais (FAO, 1982).
As medidas de ordenamento e delegação de responsabilidades referente aos
recursos naturais, incluindo os recursos pesqueiros, afloraram a necessidade de se
compreender a questão da sustentabilidade dos recursos renováveis para poder
gerir de forma responsável a utilização dos mesmos, garantindo a promoção do bem
estar social econômico e alimentar de grande parte da população do planeta.
Diante da nova realidade, se atribuiu aos Estados costeiros a tarefa de
efetivarem modelos de gestão que permitissem a conservação desses recursos,
obtendo os máximos rendimentos sustentáveis e maximizando os benefícios sociais
e econômicos das pescarias.
Contudo, o mesmo não tem sido registrado no Brasil. Além de não estar
sendo levado em conta o que propõe a FAO, também não está sendo considerada -
no caso do PSO, que será detalhadamente discutido no próximo capítulo - a
modernização da administração pública, no sentido apontado anteriormente, aliada a
resultados eficientes que proporcionem a redução das desigualdades em termos dos
diferentes segmentos sociais que exercem atividades pesqueiras no país.
62
Considerando o modelo de rede de política (policy network) definido por Frey
(2000), ao investigarmos a interação entre o executivo, legislativo e a sociedade,
iremos esbarrar em uma situação atípica no que diz respeito ao PSO.
Este caráter atípico não está limitado apenas ao PSO, mas a todas as
políticas de desenvolvimento implementadas por meio de benefícios fiscais. Nelas a
interação entre o executivo, legislativo e sociedade é horizontal e se diferencia das
demais pelo fato de o executivo ser o próprio legislador e não utiliza qualquer
manifestação da sociedade.
Portanto, as decisões definidas pelo executivo são realizadas através do
CONFAZ e possui força de lei, o que independe de manifestação do legislativo. A
participação da sociedade neste caso é a de apenas pagar o ônus destas decisões.
O PSO possui a forma de uma política pública distributiva, conforme a
classificação de Lowi (apud SOUZA, 2003/2006), em cuja arena social se reproduz o
privilegiamento pelo Estado dos pescadores industriais nos moldes da concepção
teórica de Poulantzas (apud CARNOY, 1988).
Em linhas gerias, outras formas de benefícios fiscais são concedidas pelos
Estados brasileiros às atividades pesqueiras, no sentido de estimular o seu
desenvolvimento. O Estado de Santa Catarina, além do PSO, concede través de
previsão legal no seu Regulamento do Imposto de Circulação de Mercadorias e
Serviços - RICMS, a isenção e a redução de base de cálculo na comercialização
interna e interestadual de alguns produtos e espécies oriundas da atividade
pesqueira.
63
CAPÍTULO V
5 O SETOR PESQUEIRO E O PROGRAMA DE SUBVENÇÃO ECONÔMICA DO
ÓLEO DIESEL (PSO) EM SANTA CATARINA
Este capítulo apresenta inicialmente uma breve caracterização do setor
pesqueiro catarinense, realizando uma descrição de sua área costeira em relação à
abrangência da pesca industrial e da artesanal, enfatizando as localidades de
abrangência das entidades representativas de ambas as categorias de pesca,
envolvidas diretamente no PSO. A seguir procede a uma identificação quantitativa
dos dados sobre este Programa em Santa Catarina, seguida de uma análise
qualitativa sobre esses dados.
5.1 CARACTERIZAÇÃO ESPACIAL DO LITORAL E DO SETOR PESQUEIRO
CATARINENSE
A ocupação humana no território que hoje constitui o Estado de Santa
Catarina, não foi diferente dos demais territórios brasileiros. O inicio dessa ocupação
se deu por grupos indígenas, o que se comprova através dos “sambaquis”22 (REIS,
2004, apud REINERT, 2005). Posteriormente essa população indígena foi
substituída por outra, e quando os primeiros viajantes e depois os colonizadores
europeus chegaram ao litoral catarinense foram recebidos pelos “carijós” que
segundo os antropólogos pertenciam ao grupo lingüístico Tupi-Guarani, que
estabeleceram os primeiros contatos com estes europeus (SANTOS, 2004).
22
Sítios arqueológicos ou locais de habitação da população indígena, constituídos por conchas de moluscos e restos de outros animais, especialmente aquáticos, contendo série de artefatos destinados à sobrevivência destes grupos, que datam de pelo menos 5 mil anos atrás.
64
A costa de Santa Catarina tem extensão de 531 km, correspondendo a 7% do
litoral brasileiro. Abrange 34 municípios, com população de 1.917.719 pessoas, nos
quais foram identificadas 337 localidades onde ocorre pesca artesanal. O município
de Itajaí abriga o principal porto pesqueiro do Estado, basicamente voltado para a
pesca industrial (PROZEE, 2004).
O clima de Santa Catarina é do tipo mesotérmico úmido, com a ocorrência de
massas de ar de origem tropical, quentes e úmidas, que predominam no verão. No
inverno, as passagens de frentes frias de fortes intensidades, seguidas de massa de
ar de origem polar, frias e secas, são frequentes. No outono, há ocorrência de
ciclones extratropicais e bloqueios atmosféricos, e na primavera os ventos são mais
intensos (MONTEIRO; FURTADO, 1995).
Segundo observações do Centro de Informações Ambientais e de
Hidrometeorologia de Santa Catarina (CIRAM/EPAGRI), as atividades de pesca de
curto prazo são primariamente controladas pelas condições climáticas, mais
especificamente pelas frentes frias.
A pesca em Santa Catarina é classificada como artesanal e industrial, que
opera o ano todo em todo o litoral sudeste e sul do Brasil, desde a costa até águas
internacionais além das 200 milhas. A pesca industrial responde por
aproximadamente 90% do total desembarcado no estado, em seis pontos distintos,
localizados principalmente no litoral norte.
A pesca artesanal é praticada ao longo do litoral catarinense, com diferentes
níveis de organização. Todos os municípios costeiros possuem uma representação
de classe, através de Colônia de Pescadores. Em 1997, foram estimados 75 pontos
de desembarques da frota artesanal catarinense (IBAMA/CEPSUL, 1998), e em
dados de 2003 foram estimadas 6.137 embarcações utilizadas para este tipo de
pesca (EPAGRI, 2004).
A partir de 2000, a estatística pesqueira das frotas industriais dos municípios
de Itajaí, Navegantes, Porto Belo, Governador Celso Ramos e Laguna ficou sob a
responsabilidade do Grupo de Estudos Pesqueiros da Universidade do Vale do Itajaí
(GEP-UNIVALI), através de convênio firmado com o DPA/MMA.
Na Figura 07, podem ser identificados os locais de desembarque da pesca
industrial e artesanal no Estado de Santa Catarina
65
Figura 07: Municípios costeiro de Santa Catarina onde ocorrem desembarques de
pesca
Fonte: UFPA, 2006
Em 2002, a frota industrial catarinense foi estimada em 903 embarcações
com idade média de 18 a 20 anos (UNIVALI, 2003).
A produção total de pescado em Santa Catarina no período de 1961 a 2001,
realizado pela frota artesanal e industrial, flutuou em torno de 100.000t anuais
(Figura 08). A frota artesanal mostrou um incremento entre os anos de 1964 e 1970.
Entretanto, segundo comentários dos pescadores e presidentes das Colônias de
Pesca entrevistados, os valores da pesca artesanal são subestimados.
Os maiores desembarques industrial e artesanal estão concentrados nos
municípios de Itajaí e Navegantes.
Figura 08: Desembarque total anual em SC
Fonte: SUDEPE- CEPSUL/IBAMA,1998,1999
66
No ano de 1956, na região de Itajaí, conforme Silveira Júnior (1972) era
realizada a captura do camarão sete-barbas e da sardinha. Nesse período, a pesca
industrial começava a surgir e a espécie capturada era o camarão rosa. O volume
capturado era consideravelmente elevado, pois se tratava do início de sua
exploração.
Conforme o mesmo autor, no início da década de 60, com a decadência da
exportação de madeira que quase paralisou as atividades portuárias
comprometendo a economia do município, a atividade pesqueira passa de artesanal
para industrial, absorvendo a mão-de-obra desempregada.
O advento do Decreto nº 221/ 1962, que concedeu os incentivos fiscais às
empresas pesqueiras e teve o Estado de o Santa Catarina como um dos mais
beneficiados desta política, fez com que se consolidassem os municípios da foz do
Rio Itajaí-Açu como principal pólo pesqueiro em termos de volume de investimentos
e projetos (SILVEIRA JÚNIOR, 1972).
No ano de 1971, de acordo com Galvão (1971), a frota industrial catarinense
era de 122 embarcações, e em Itajaí estavam 79 dessas embarcações, mantidas
por oito estaleiros, 10 empresas de pesca e 12 indústrias de pesca. No início dos
anos 1980, novas empresas se instalaram no município, motivadas pelo
empreendedorismo e maior disponibilidade de recursos pesqueiros.
Do final da década de 90, até os dias atuais, o parque industrial de Itajaí é
caracterizado como multiespecífico, por produzir e industrializar diversas espécies
de pescado e pelo volume de desembarque (ANDRADE, 1998).
A produção pesqueira industrial catarinense entre os anos de 1990 e 2005
oscilou entre 64 e 124 mil toneladas anuais, alcançando uma média no mesmo
período de 95.816 toneladas, representando um percentual variando entre 15 e 51%
da produção pesqueira brasileira (IBAMA/CEPSUL, 2000).
Na pesca artesanal, os municípios que mais se destacam, em Santa Catarina,
são os de Laguna, Itapoá, Penha, Porto Belo, Governador Celso Ramos,
Florianópolis e Passo de Torres. Os pescadores estão organizados em 31 Colônias
congregadas à Federação dos Pescadores de Santa Catarina. Em diversos
municípios existem associações de pescadores e, em Florianópolis, um Sindicato
67
dos Pescadores, mas sem expressão junto à categoria dos pescadores artesanais
(SEAP/IBAMA/ PROZEE 2005).
Segundo registros do censo estrutural realizado pelo IBAMA (2005), existem
5.313 embarcações de pequeno porte. A grande maioria das embarcações tem
casco de madeira (97,3%), sendo registrada apenas uma embarcação artesanal de
aço (bote c/ cabine). As embarcações motorizadas correspondem à
aproximadamente 60% da frota cadastrada e são representadas, principalmente,
pelos botes com e sem cabine, os arrasteiros e parte expressiva das bateiras e
canoas.
De acordo com dados do referido no Censo 2005, a frota artesanal
catarinense é relativamente nova, da qual 45,6% têm menos de 5 anos de
construção e 68,6% menos de 10 anos. O município que detém o maior número de
embarcações é Laguna, com 1.306 unidades, prevalecendo as bateiras e botes sem
cabine, em número superior a 1.000. Cabe ressaltar que as mesmas não constituem
propriamente meios de produção, mas são utilizadas para deslocamento e
transporte do pescado nas pescarias efetuadas no interior do complexo lagunar.
Seguem-se os municípios de Imaruí, com 561 unidades; Biguaçu, 364: São
Francisco do Sul, 344; Joinvile, 279 e Garopaba, 240.
As principais pescarias artesanais são o arrasto de camarões e a pesca com
redes de emalhe; no complexo lagunar sul prevalece a pesca com armadilha fixa
(aviãozinho), para a captura de camarão-rosa. Dentre as espécies mais capturadas
destacam-se os camarões (sete-barbas, rosa e branco), tainha, corvina, enchova e
papa-terra. (SEAP/IBAMA/PROZEE, 2005).
A primeira estimativa datada de 1940 indicava a existência de 6.554
pescadores (DIEGUES, 1983). Segundo a Federação de Pescadores do Estado de
Santa Catarina e a Colônia de Pescadores de Imbituba, o número de pescadores
artesanais em Santa Catarina em 1970, por município pesqueiro, foi de 9.504
pescadores, e em 2001 esse número passou para 38.792 pescadores.
O município de Florianópolis é o que mais concentra pescadores artesanais,
em segundo lugar o município de Navegantes, seguido pelo município de Laguna.
Na Figura 09, pode se observar o número estimado de pescadores artesanais nos
anos de 1970 e 2001 distribuídos entre as 31 Colônias de Pescadores.
68
Figura 09: Número de pescadores artesanais em SC por municípios pesqueiros em
1970 e 2001
Fonte: UFPA, 2006
5.2 AS ENTIDADES REPRESENTATIVAS DO PSO EM SANTA CATARINA
O Estado de Santa Catarina é o maior beneficiado dos recursos destinados
pelo Programa de Subvenção Econômica do Óleo Diesel (PSO), o que pode ser
justificado por ser considerado o maior pólo pesqueiro brasileiro. No período de 2004
a 2010 o Programa teve como abrangência as áreas de atuação do Sindicato da
Indústria de Pesca de Itajaí/SINDIPI, o Sindicato da Indústria de Pesca de
Florianópolis/ SINDIFLORIPA, a Associação Brasileira dos Armadores da Pesca do
Atum /ABRAPESCA,que reúne pescadores de atum filiados ao SINDIFLORIPA e
SINDIPI e Colônias de Pescadores Z-3 - Balneário Barra do Sul, Z-7- Balneário
Camboriú, e Z-10- Governador Celso Ramos (DOE- SC, 2003-2010).
A seguir apresentaremos a caracterização das entidades que representam os
beneficiados do PSO e sua área de abrangência.
69
- SINDIPI -Sindicato das Indústrias de Pesca de Itajaí e Região (2010), cuja
criação se originou do encontro de alguns empresários do setor pesqueiro que
faziam parte da Associação Profissional da Indústria da Pesca de Itajaí- APIPI. Ao
adquirirem maior representatividade, decidiram em 1979, enviar ao Ministério do
Trabalho um abaixo assinado com o resultado da decisão aprovada em Assembléia,
pela mudança de “Associação” para “Sindicato”. Em 28 de abril de 1980, o SINDIPI
passou a existir legalmente como entidade representativa da Pesca Industrial de
Itajaí e Região, tendo como sede o município de Itajaí/SC.
O SINDIPI representa as categorias industriais da pesca, armadores de
pesca pessoas físicas ou jurídicas, os aquicultores, piscicultores marinhos e
atividades conexas, exceto da indústria. Sua abrangência com relação à Indústria
são os municípios de Araquari, Araranguá, Balneário Arroio do Sul, Balneário
Gaivota, Balneário Camboriú, Balneário Barra do Sul, Barra Velha, Blumenau,
Bombinhas, Brusque, Camboriú, Garuva, Gaspar, Ilhota, Indaial, Itapema, Itapoá,
Içara, Imarauí, Jaguaruna, Jaraguá do Sul, Joinville, Navegantes, Passo de Torres,
Penha, Piçarras, Pomerode, Porto Belo e São Francisco do Sul (SINDIPI, 2010).
- SINDIFLORIPA - Sindicato da Indústria de Pesca de Florianópolis (2010)
abrange os pescadores dos municípios de: Biguaçu; Criciúma; Florianópolis (sede
do sindicato); Governador Celso Ramos; Imaruí; Laguna.
- COLONIA Z-3 - Tem como sede Balneário Barra do Sul / SC – Região :
Norte –RH: 6. (FUNDACENTRO/SC, 2010). Possui 350 associados e está
localizada na saída sul do Canal do Linguado. Esta área não está sujeita a produção
proveniente das indústrias localizadas as margens da Baía da Babitonga.
Abrange os municípios de Barra do Sul (sede da Colônia), Jaraguá,
Guaramirim, Joinville, Presidente Esmael Cabral. As embarcações mais utilizadas
são: canoa a motor, baleeira de boca aberta (sem cabine), bote, barco cabinado
pequeno, barco de arrasto, bateira. As espécies mais capturadas são: tainha,
tainhota e Parati (família da espécie Mugil), corvina, cação, bagre, pescadinha,
camarão sete-barba, camarão pistola.
70
- COLÔNIA Z-7- Sua sede é em Balneário Comburiu- SC- Região Norte – RH:
7. Possui 470 associados e se localiza em área urbana do município, os pescadores
pertencentes a esta colônia têm como ambiente de trabalho o mar aberto, sendo o
camarão sete-barba o principal pescado capturado e tem como principal fonte de
renda, a pesca. A colônia abrange os bairros da Barra, Vila Real; Municípios; Nova
Esperança; Taquaras; Laranjeiras; Estaleiros e os municípios de Camboriú; Itapema
(FUNDACENTRO/SC, 2010).
As embarcações mais utilizadas são: bote, barco de arrasto, baleeira de
pequeno porte.
- COLÔNIA Z-10 - Sede em Governador Celso Ramos, Região Centro – RH:
8. Possui 410 associados e tem como principal fonte de renda, a pesca. Sua
abrangência tem: Caeiras; Costeira; Fazenda; Palmas; Ganchos de Fora; Calheira;
Jordão; Areias; Canto dos Ganchos. Utiliza embarcações como: bote; barcos de
arrasto; baleeira de pequeno porte. As espécies mais capturadas são: tainha,
tainhota e Parati (família da espécie Mugil); anchova, camarão branco, camarão
sete- barba. (FUNDACENTRO, 2010).
- ABRAPESCA - Associação Brasileira dos Armadores da Pesca do Atum
reúne os pescadores do atum, gerando em torno de 2.000 empregos diretos. A
atividade também proporciona grandes conflitos com os órgãos ambientais pela
utilização da isca viva. Segundo o gerente regional, a pesca é permitida em todo o
litoral catarinense, exceto parte que é considerada o entorno da Reserva do
Arvoredo, que vai de Biguaçu à ponta de Taquara, em Balneário Camboriú. A
associação agrega pescadores de várias indústrias catarinense, o que dificulta
demonstrar sua área de atuação.
5.3 DADOS QUANTITATIVOS SOBRE O PSO EM SANTA CATARINA
Neste item serão abordadas primeiramente as previsões da Subvenção, que
é o benefício concedido pelo governo federal às embarcações participantes do
Programa. O valor provisionado para subvenção nem sempre constitui o valor real
71
repassado aos beneficiários, pois estes estão condicionados à concessão da
isenção do ICMS pelos Estados signatários. Posteriormente, demonstraremos o
comportamento da renúncia fiscal realizada pelo governo catarinense através da
isenção do ICMS. Nos subitens podemos observar as variações na concessão do
óleo diesel em relação às quantidades de embarcações, além de podermos
identificar como o benefício se distribuiu entre a pesca artesanal e a industrial.
5.3.1 Previsão da subvenção para os estados brasileiros em 2004
Tabela 02: previsão da subvenção no brasil em 2004
Estados / Ano 2004 Quantidade de
% Previsão
Cota Anual em Litros
Valor em R$ Embarcações
AMAZONAS 81 1% 5.021.977 R$ 622.222,95
CEARÁ 448 12% 40.730.024 R$ 4.613.797,74
ESPÍRITO SANTO 158 1% 66.831,60 R$ 852.102,90
PARÁ 204 26% 89.123.413 R$ 11.609.194,14
PARAÍBA 2 1% 1.342.233 R$ 243.518,00
PARANÁ 93 1% 1.273.946 R$ 188.122,53
RIO DE JANEIRO 206 9% 30.828.652 R$ 3.548.765,20
R. G. DO NORTE 80 8% 28.651.089 R$ 3.472.217,77
R. G. DO SUL 121 5% 18.661.200 R$ 2.332.720,23
PIAUÍ 45 1% 1.890.964 R$ 214.346,22
SANTA CATARINA 461 25% 85.654.860 R$ 12.902.971,75
SÃO PAULO 209 9% 35.204.594 R$ 4.959.459,00
SERGIPE 77 1% 3.905.818 R$ 487.038,16
TOTAL/ ANO 2.185 100% 342.355.602 R$ 46.046.476,59
Fonte: DOU ( 2003-2004)
Elaboração : Autora
Após o atendimento dos requisitos previstos no RICMS/SC23, o Secretário de
Estado da Fazenda de Santa Catarina emite Portaria SEF, publicada no DOE,
fixando as cotas anuais de consumo de óleo diesel, contemplado com a isenção do
23 Decreto Estadual nº 2.870, de 27 de agosto de 2001, art.76, que aprovou o Regulamento do ICMS/SC.
72
ICMS, destinado ao consumo das embarcações pesqueiras catarinense, para o
exercício corrente.
A publicação da Portaria é distribuída de acordo com as entidades
representativas do setor pesqueiro catarinense. Da referida portaria consta o nome
da entidade, o número de embarcações referentes a cada entidade, e a cota anual
em litros. Nos anexos das Portarias são designadas as cotas individuais destinadas
às embarcações pesqueiras credenciadas.
No ano de 2004, o Estado de Santa Catarina foi contemplado com 461
embarcações credenciadas ao PSO, correspondendo 25% do recurso previsto para
o exercício correspondente de 01 de janeiro a 31 de dezembro de 2004.
Tabela 03: Previsão da subvenção no Brasil em 2010
Estados /Ano de 2010 Quantidade de
Embarcações
% Previsão de Cota
Valor em R$.
Anual em Litros
CEARÁ 63 2% 1.832.336 R$ 605.632,72
ESPÍRITO SANTO 138 2,50% 2.856.178 R$ 985.309,83
PARÁ 122 13% 16.428.142 R$ 5.464.410,64
PARANÁ 30 0,50% 270.502 R$ 93.519,20
RIO DE JANEIRO 150 14% 17.127.609 R$ 5.797.695,43
R. G. DO NORTE 30 3% 3.526.975 R$ 1.129.954,04
R. GRANDE DO SUL 77 6% 8.105.910 R$ 2.939.304,24
SANTA CATARINA 502 47% 58.473.575 R$ 20.429.205,23
SÃO PAULO 115 11% 14.271.278 R$ 4.796.576,24
SERGIPE 28 1% 1.296.614 R$ 424.219,35
TOTAL/ ANO 1.255 100% 124.189.119 R$ 42.060.194,20
Fonte: DOU (2009-2010)
Elaboração: Autora
No ano de 2010, o Estado de Santa Catarina foi contemplado com 502
embarcações credenciadas ao PSO, obtendo um crescimento de 8% no número de
embarcações. Entretanto, concentrou 47% do volume total de recursos previstos
para o Programa para o exercício de 01 de janeiro a 31 de dezembro de 2010.
Para uma análise geral e preliminar do Programa de Subvenção Econômica
do Óleo Diesel, parece adequado comparar os dados da previsão do Governo
73
Federal destinados a todos os Estados participantes do Programa, nos anos de
2004 e de 2010 respectivamente, com as diretrizes e Metas do Programa definidas
pela SEAP-PR quando assumiu a gestão do Programa, mantidas pelo Ministério da
Pesca e Aquicultura (MPA), transcritas a seguir:
[...] Com a criação da SEAP e a implementação da Subvenção Econômica ao Preço do Óleo Diesel, foi dado ao setor pesqueiro, novas condições de competitividade pretendendo cadastrar, ainda no ano de 2004, cerca de 2.000 embarcações pesqueiras para usufruírem do benefício.
Em sete anos de execução do programa, ocorreram avanços significativos no
desempenho do mesmo. Treze Estados estão sendo beneficiados com a subvenção.
(SEAP, 2004).
Podemos, assim, constatar, segundo os valores informados nas publicações
das portarias Ministeriais que:
1) Os avanços correspondentes aos sete anos previstos pela SEAP não
permaneceram até o ano de 2010. Em 2004 treze Estados participavam
do programa, em 2010 apenas dez Estados participaram;
2) As previsões do MPA, nem sempre correspondem aos valores reais
desembolsados pelo Governo Federal aos beneficiários a título de
subvenção. O pagamento desta está condicionado à renúncia do ICMS
pelo Estado participante, conforme legislação pertinente a Lei nº
9445/199724;
3) O Ministério da Pesca efetua o pagamento de até 25% sobre o valor do
litro do óleo diesel faturado na refinaria após destacado o ICMS.
A partir da identificação das diferenças quantitativas entre os anos 2004 e de
2010, demonstradas na Tabela 03, cabem algumas tentativas de explicação para
estas diferenças. Em primeiro lugar, podemos supor que as divergências nos
quantitativos correspondentes a cada Estado participante nos respectivos anos com
relação ao número de beneficiários, estejam relacionadas, a princípio, às condições
legais previstas na legislação pertinente.
Estas divergências poderiam, ser decorrentes do caráter autorizativo
estabelecido na formulação legal do PSO e na sua implementação quanto ao
24
Ver legislação no anexo I
74
Mapeamento das Ações Orçamentárias Integrantes da Lei Orçamentária, realizado
através de transferência de recursos. (Desenvolvimento Sustentável da Pesca –
Ação Orçamentária 080000025), o que permite ao Poder Executivo o livre arbítrio de
concessão ou não do benefício da isenção e posteriormente o da subvenção.
Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 17: “Considera-se
obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida
provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de
sua execução por um período superior a dois exercícios”.
Entretanto, a concessão da subvenção econômica às embarcações
pesqueiras nacionais que consomem óleo diesel não está caracterizada como
despesa obrigatória de caráter continuado. Sua execução é renovada a cada ano,
mesmo assim, obriga o Poder Executivo a inclusão do seu valor no Orçamento
Fiscal da União, durante o tempo de duração do Programa.
A questão de ser um ato autorizativo, portanto, pode contribuir para a
concentração dos recursos em alguns Estados participantes. Se não existe a
obrigatoriedade da execução do Programa permitindo a opção do Estado signatário
a participar ou não com o quantitativo provisionado pelo Ministério, uma vez que a
responsabilidade de fiscalizar é do próprio do Estado, quando da concessão da
isenção do ICMS, que é condição para o pagamento da subvenção.
Além do aspecto legal acima explicitado, com base nos números
apresentados anteriormente, um segundo aspecto potencialmente explicativo deve
ser destacado. Pode-se supor que a redução de Estados participantes e o número
de embarcações credenciadas em alguns Estados como Rio de Janeiro, Pará entre
outros, no ano de 2010, bem como o aumento no volume de recursos ocorrido no
Estado de Santa Catarina, mesmo com uma redução de quase 50% no número de
total embarcações beneficiadas no Brasil, pode representar um indício de migração
de embarcações26 entre as unidades da federação, motivada pela diminuição de
concessões de isenção por algumas unidades federativas.
25
Ver anexo I - Mapeamento das Ações Orçamentárias integrantes da Lei Orçamentária para 2009. Disponível em: www.portaltransparencia.gov.br/PortalTransparenciaTRProgramaPesquisa. Acesso em: jul. 2011.
26 A migração refere-se às constantes mudanças das embarcações entre os Estados participantes do programa, quando do credenciamento junto ao Ministério da Pesca.
75
Por outro lado, essas ocorrências são criticadas e identificadas como
problemáticas por alguns atores participantes do Programa no Estado de Santa
Catarina, pois possibilitam que embarcações industriais de outros Estados
abasteçam nos postos catarinenses autorizados e realizem sua pescaria no litoral de
outras unidades da federação, desembarcando, inclusive, a produção oriunda do
benefício em outros mercados consumidores.
A questão do domicílio do proprietário da embarcação muitas vezes é de
difícil comprovação em face de utilização do termo de arrendamento pelas empresas
pesqueiras.
Outra constatação relevante a partir dos dados quantitativos diz respeito às
metas do PSO. De acordo com a meta declarada pela SEAP-PR em 2005, que era
de alcançar o máximo de estados signatários do PSO, que é de 23 estados, o que
se percebe é que esse número ao invés de crescer está decrescendo. Se
observarmos o ano de 2004, treze Estados participavam do programa e em 2010
apenas dez Estados participam.
Considerando estudo realizado no estado do Pará, o qual identificou os
mesmos entraves encontrados no presente estudo. Podemos constatar que ainda
que o governo subsidie o insumo óleo diesel, este ainda não refletiu no preço do
pescado, haja vista, o mesmo não promover a redução no seu preço principalmente
no mercado interno. Outro aspecto relevante é o da concentração do benefício na
pesca industrial (PANTOJA, 2006).
Mesmo sendo no Estado do Pará predominantemente artesanal o benefício
também se concentra na pesca industrial.
5.3.2 Previsão de Subvenção em Santa Catarina (2004 a 2010)
Tabela 04: previsão da subvenção para Santa Catarina 2004-2010
ANO
Nº DE EMBARCAÇÕES
QUANTIDADE DE LITROS
VALOR R$.
MÉDIA DE RECURSO POR EMBARCAÇÃO
MÉDIA DE LITROS POR EMBARCAÇÃO
2004 461 85.654.860 12.902.971,75 R$ 27.989,09 185.802
2005 467 80.937.970 25.028.670,46 R$ 53.594,58 173.315
2006 506 122.244.228 29.338.207,72 R$ 57.980,65 241.589
2007 561 130.102.957 32.979.798,57 R$ 58.787,52 231.913
2008 677 120.269.385 36.994.742,56 R$ 54.645,11 177.650
2009 597 122.258.006 34.244.467,48 R$ 57.360,92 204.787
2010 502 58.473.575 20.429.205,23 R$ 40.695,62 116.481
Fonte: DOU (2003-2010) Elaboração: Autora
76
Conforme Instrução Normativa nº18 de 25 de agosto de 2006, em seu item 1,
é atribuição da SEAP-PR, para fins de operacionalização da concessão, pagamento
e controle da subvenção econômica nas aquisições de óleo diesel para
embarcações pesqueiras nacionais:
[...] fixar a cota anual de óleo diesel, quantificada em litros e por embarcações, estabelecendo uma cota média anual, considerando: a modalidade de pesca, o consumo possível pela potência do motor e de consumo no ano anterior subvencionado ou declarado por comprovação fiscal (IN nº18/2006).
Isto significa que de acordo com a Instrução Normativa entre os critérios para
se estabelecer a cota anual de óleo diesel deve ser considerado o consumo do ano
anterior. Constata-se, contudo, que no ano de 2007 para 2008 e de 2008 para 2009
a média de litros concedidos por embarcação não correspondeu à média do
consumo do ano anterior, uma vez que o quantitativo em litros/embarcação foi
inversamente proporcional ao quantitativo de embarcações credenciadas nos
referidos anos.
Gráfico 01: Previsão27 do número de embarcações para receber subvenção em SC
(2004 a 2010)
Fonte: DOU 2003-2009 Elaboração: Autora
Por outro lado, analisando os números de embarcações credenciadas pelo
Ministério da Pesca e Aquicultura para o PSO, no período de 2004 a 2010,
27
O termo previsão utilizado pelo Ministério da Pesca em suas publicações está relacionado a condição de concessão da isenção do ICMS pelo Estado signatário para a efetiva concessão da subvenção.
0
200
400
600
800
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Previsão do nº de Embarcações à Subvenção
77
verificamos um crescimento sem relevância no primeiro período analisado, em torno
de 1%; no período posterior, 2005 para 2006, o crescimento foi de 8%; de 2006 para
2007, de 10%, mantendo uma média de 2% de crescimento. No período de 2007
para 2008 o aumento no número de embarcações credenciadas foi de 20% em
relação ao período anterior; posteriormente houve um decréscimo de 12%, e no
período de 2009 para 2010, continuou decrescente em 16% com relação ao período
anterior.
É importante ressaltar que os decréscimos acima referidos quanto ao número
de embarcações que foram beneficiadas pelo PSO podem estar relacionados ao fato
de que o quantitativo publicado pelo Ministério da Pesca tem o caráter de previsão,
principalmente porque a fruição do benefício está condicionada a alguns aspectos,
tais como:
que o Estado onde o interessado está domiciliado tenha concedido
isenção do ICMS;
que os beneficiários e respectivas embarcações pesqueiras estejam
previamente cadastrados junto à SEAP-PR no PSO;
que o óleo diesel subvencionado seja utilizado exclusivamente em
embarcação pesqueira;
Gráfico 02: previsão de cotas anuais para subvenção em SC - 2004 a 2010
Fonte: DOE-SC (2003-2010)
Em relação ao quantitativo de previsão de cotas anuais, constata-se que
ocorreram significativas oscilações no Estado de Santa Catarina. Assim é que foi
registrado 6% de decréscimo do ano de 2004/2005; uma elevação de 51% de 2005
para 2006, seguida de uma elevação de 6% de 2006 para 2007. Novamente um
decréscimo de 7,5%, de 2007 para 2008; um irrelevante crescimento de 1%, de
-
50.000.000
100.000.000
150.000.000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Previsão de óleo diesel à subvenção (litros)
78
2008 para 2009, e um acentuado decréscimo de 53% no período de 2009 para
2010.
As reduções identificadas acima quanto às cotas de subvenção, de um modo
geral, e mais especificamente a que ocorreu no período de 2008/2009, calculada em
53%, se comparada com a redução de 16% no número de embarcações
beneficiadas, podem ter sido motivadas por alguns fatores, dentre os quais a média
anual do ano anterior em função da modalidade de pesca, o consumo possível pela
potência do motor e do consumo declarado ou subvencionado por comprovação
fiscal - este último verificado pelo documento fiscal emitido no momento do
abastecimento da embarcação ou ainda que essas embarcações estivessem
pescando em uma unidade da federação que exigisse mais combustível para o
cruzeiro28.
Quanto à modalidade de pesca, que tem bastante influencia no cálculo em
questão, é possível exemplificar como segue: se a embarcação pesca tainha, e no
ano anterior o cardume foi encontrado mais próximo, supostamente o consumo de
óleo diesel calculado será menor. Se a maioria das embarcações beneficiadas
exerce uma modalidade de pesca que exige uma distância maior da costa, também
o valor estimado deste consumo será diferente.
Em relação à unidade da federação onde ocorreu a pesca, poderia ser que no
ano anterior essas embarcações estivessem pescando na costa de uma unidade
que exigisse mais combustível para o cruzeiro - este fator tem haver com a já
referida migração dos pescadores de uma unidade para outra.
Por outro lado, no ano de 2009 o número de embarcações industriais
beneficiadas pela isenção foi menor que em 2008, o que pode tanto ser justificado
pela falta de dados para base de 2010, quanto pela falta de um controle eficiente
no cálculo de concessão.
28
Período que compreende a viagem realizada pelo pescador para captura do pescado.
79
5.3.3 Concessão de Isenção do ICMS em SC
a) Entidades Representativas da Pesca Industrial
Conforme a Tabela 05, no período de - 2004 a 2010 - foram beneficiadas
2.798 embarcações industrial do SINDIPI, 402 do SINDIFLORIPA e 177 da
ABRAPESCA. No ano de 2010 a ABRAPESCA não participou como entidade
representativa junto ao Programa, uma vez que seus beneficiários também
pertenciam aos sindicatos da indústria, e estes poderiam representá-los.
Deste modo, constata-se que no período em análise foram beneficiadas com
a isenção fiscal concedida pelo PSO, 3.377 embarcações pertencentes à pesca
industrial.
Tabela 05: Distribuição da pesca industrial de SC
ENTIDADES SINDIPI SINDIFLORA ABRAPESCA TOTAL
ANO Q.Emb. Litros Óleo Q.Emb. Litros Óleo Q.Emb. Litros Óleo Embarcação
Industrial
2004 426 75.669.609 50 9.358.088 0 0 476
2005 448 76.267.371 35 6.338.984 0 0 483
2006 396 102.408.147 45 13.001.472 0 0 441
2007 342 49.946.832 67 10.439.229 92 15.288.149 501
2008 400 56.929.090 71 11.972.271 42 8.872.135 513
2009 377 56.253.854 72 11.857.356 43 8.542.109 492
2010 409 56.337.422 62 8.998.985 0 0 471
TOTAL 2.798 466.711.946 402 71.121.717 177 32.702.393 3.377
Fonte: DOE/SC (2004-2009) - Elaboração: Autora
b) Entidades Representativa da Pesca Artesanal
No segmento da pesca artesanal, observa-se na Tabela 06, que a mesmo
somente passou a participar do PSO a partir do ano de 2008, com apenas três
entidades representativas. Assim, de 31 Colônias de Pescadores existentes em
Santa Catarina, apenas 3 (três) tiveram acesso ao Programa. Se considerarmos o
período analisado, somente 290 embarcações foram por ele contempladas. No ano
de 2010, a colônia Z-10 que possui sua sede no município de Governador Celso
Ramos, não mais participou do PSO.
80
Tabela 06: Distribuição da pesca artesanal de SC
ENTIDADES COLONIA Z-3 COLNIA Z-7 COLONIA Z-10 Total de
Embarcações ANO Q.Emb. Litros óleo Q.Emb. Litros óleo Q.Emb. Litros óleo
2004 0 0 0 0 0 0 0
2005 0 0 0 0 0 0 0
2006 0 0 0 0 0 0 0
2007 0 0 0 0 0 0 0
2008 0 0 60 531.466 0 0 60
2009 53 572.815 70 795.738 9 109.060 132
2010 37 397.415 61 786.628 0 0 98
TOTAL 90 970.230 191 2.113.832 9 109.060 290
Fonte: DOE/SC ( 2004-2010)
Elaboração: Autora
O Gráfico 03, demonstra a distribuição do quantitativo de óleo diesel
beneficiado com a isenção do ICMS pelo Estado de Santa Catarina no período de
2004 a 2010. Sua distribuição está apresentada na forma de pizza, para facilitar a
visualização da tamanha discrepância na distribuição da quantidade de litros de óleo
destinados aos beneficiários da pesca industrial, representados pelos sindicatos e
associação da categoria, e o quantitativo destinado aos pescadores artesanais, no
Gráfico 03, representados pelas suas respectivas Colônias de Pesca.
Gráfico 03: Distribuição de óleo diesel em SC por entidades representativas (2004-
2010)
Fonte: DOE/SC 2004-2010
466.711.946
71.121.717
32.702.393
970.230 2.113.832
109.060
DISTRIBUIÇÃO ÓLEO DIESEL 2004-2010 (litros)
SINDIPI
SINDIFLORIPA
ABRAPESCA
COLONIA Z-3
COLONIA Z-7
COLONIA Z-10
81
Através do Gráfico 04 é possível identificar o quantitativo de embarcações
pesqueiras beneficiadas com a isenção do ICMS no Estado de Santa Catarina.
A discrepância constatada entre os números provenientes apenas do ano de
2004, relativas às embarcações de ambas as classes de pesca estimula a realização
de cálculos tais como o da Eficiência Distributiva (FILELLINE, 1994). Assim é que
levando em consideração, em primeiro lugar, que de acordo com os dados coletados
pela UNIVALI (2002) a frota industrial catarinense era de 903 embarcações, no ano
de 2004, período em que mais da metade dessa frota foi beneficiada e, em segundo
lugar que, pelos dados da EPAGRI (2004), a frota artesanal catarinense era no
mesmo período de 6.137 embarcações, organizadas em 31 colônias de Pescadores
(UFPA,2006), cabe-nos somente confirmar através do cálculo de “Eficiência
Distributiva”, segundo Filelline (1994), o nível de concentração do benefício do PSO
entre os grupos de pesca industrial e artesanal.
Gráfico 04: Total de embarcações beneficiadas em SC por entidades representativas
Fonte: DOE/SC 2004-2010
Para finalizarmos a análise gráfica da distribuição, demonstramos no Gráfico
05 a média da distribuição do óleo diesel beneficiado com a isenção de ICMS no
Estado de Santa Catarina nos anos de 2009 e 2010. Os dados demonstrados foram
sistematizados através do quantitativo por embarcação nos referidos anos.
2.798
402
177
90 191 9
TOTAL EMBARCAÇÕES BENEFICIADAS EM SC 2004-2010
SINDIPI
SINDIFLORIPA
ABRAPESCA
COLONIA Z-3
COLONIA Z-7
COLONIA Z-10
82
Gráfico 05: média da distribuição de óleo diesel por embarcação em Santa Catarina
(2009 a 2010)
Fonte: DOE/SC 2004-2010
5.3.4 Análise da eficiência distributiva
Segundo Felillini (1994), as políticas distributivas são operacionalizadas entre
classes ou grupos. Algumas políticas podem ser ainda direcionadas para criação de
oportunidades, bem como em programas de incentivos fiscais para promoção do
desenvolvimento regional e a equidade inter-regional.
Nas economias organizadas com base em mercados competitivos, o Governo
adota políticas distributivas na intenção de promover melhorias nos fatores de
produção, para promover o crescimento na oferta de emprego e geração de renda
através de determinada atividade produtiva.
A eficiência distributiva utilizada por Felillini (1994) foi ajustada ao nosso
estudo, por se tratar de um Programa que se utiliza de um benefício fiscal (política
fiscal), e que para se considerar eficiente teria por base fornecer a dimensão da
equidade, a justiça social e a economia pública.
O cálculo da eficiência vertical permite identificar a relação entre os benefícios
recebidos por cada um dos grupos em comparação com o total dos benefícios
concedidos, indicando deste modo o índice de exclusão de determinado grupo.
149.214 164.686
198.654
10.808 11.368 12.118
137.744 145.145
0
10.741 12.896
0
Distribuição Média de O.D. por Embarcação em SC no ano de 2009 E 2010
83
No caso do PSO, para tanto será realizado o seguinte cálculo:
EV2004= Beneficio recebido pelo grupo da pesca industrial
Beneficio total concedido
Em nossa análise, como estamos tratando de dois grupos de pesca - a
industrial e a artesanal - se a relação entre os números relativos aos dois grupos e
sua relação com o total do benefício der um quociente mais próximo da unidade “1”,
isto implica em dizer que o grau de exclusão de um dos grupos foi de 100%.
No caso em estudo, verificamos que nos anos de 2004, 2005, 2006, 2007,
esse grau de exclusão foi de 100% em relação à pesca artesanal, já que só foi
beneficiado o grupo industrial, e excluído totalmente o artesanal. Esta análise tomou
como base os dados da Isenção do ICMS, ou seja, as publicações das Portarias da
SEFAZ-SC.
Considerando que nos anos de 2004, 2005, 2006 e 2007 o grupo de
pescadores artesanais em Santa Catarina foi totalmente excluído do benefício, cabe
avaliar a eficiência vertical nos períodos de 2008, 2009 e 2010. Nestes períodos a
relação foi da seguinte forma:
Ano de 2008: Nível de exclusão dos Pescadores Artesanais foi de 90%
Ev PI 2008.= 513 = 0,90
573
Ev PA2008= 60 = 0,10
573
Ano de 2009: 79% nível de exclusão dos pescadores artesanais
Ev PI 2009.= 492 = 0,79
624
Ev PA2009= 132 = 0,21
624
84
Ano de 2010: O nível de exclusão dos pescadores artesanais se eleva
para 83%
Ev PI 2010.= 471 = 0,83
569
Ev PA2010 = 98 = 0,17
569
Portanto, nos anos de 2008, 2009, 2010 o resultado dos anos anteriores foi
alterado, ficando o referido índice de exclusão da pesca artesanal respectivamente
em 90%, 79% e 83%.
Quanto à análise de eficiência horizontal, destina-se a identificar esta
eficiência apenas dentro de cada um dos grupos individualmente beneficiados. Por
exemplo: para se considerar eficiente o PSO no período em que ele ficou limitado ao
setor industrial, ele teria que ter atendido 100% das embarcações pertencentes à
este tipo de pesca, nos respectivos anos. O mesmo deveria ser feito em relação à
pesca artesanal, nos anos em que o benefício foi a ela concedido. Mesmo que não
seja computada a totalidade dos dados referentes a cada um dos grupos, e
estabelecida a verificação do índice de atendimento pelo Programa em Santa
Catarina, é fácil atestar que o grau de eficiência horizontal foi muito baixo,
principalmente no que tange à pesca artesanal. Basta levarmos em consideração
que há 31 Colônias de Pesca no Estado, e que somente três foram, até 2009,
beneficiadas por este Programa. Mais ainda, é indispensável considerar que apenas
“parte” dos associados destas Colônias foi beneficiada.
5.4 PERCEPÇÕES DE DIFERENTES ATORES SOCIAIS SOBRE O PSO E
SOBRE OUTRAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A PESCA EM SANTA
CATARINA
Alguns dados coletados permitem traçar um sintético perfil sócio-econômico
dos pescadores entrevistados. Uma informação inicial diz respeito ao fato de que
apenas seis deles são usuários do PSO. Todos são associados apenas à Colônia
de Pesca de sua localidade, embora alguns já tenham sido convidados a se filiarem
85
ao sindicato da indústria. Dentre a totalidade dos pescadores entrevistados, apenas
um não possui embarcação e todos eles exercem a profissão de pescador há mais
de 30 anos, dependendo economicamente apenas desta atividade profissional.
Todos pescam camarão e passam em média até 15 dias no mar.
Entretanto, de acordo com um dos entrevistados, “[...] às vezes trabalhamos o
mês todo, depende do tempo; agora nós chegamos, nós já estamos aqui no porto
faz 10 dias, trabalhamos só 10 dias no mar.” As razões para a retirada antecipada
do mar tem a ver, assim, via de regra, com as condições ambientais. Como lembra
Maldonado [...], esta é uma das vulnerabilidades e inseguranças da profissão, além
de outras [...].
As embarcações são registradas na Capitania dos Portos e todos possuem
carteirinha de pescador na SEAP29, requisitos básicos para a obtenção da licença de
pesca.
Quanto à obtenção desta licença coletamos dos entrevistados, várias
observações, como as expressas nos depoimentos transcritos a seguir. Elas dizem
respeito à identificação de dificuldades impostas pela ação do Estado, como a de
conseguir a licença para pescar, especialmente para a pesca do camarão; o ônus da
multa pela pesca ilegal e o ônus excessivo do imposto de renda que os leva à
sonegação de informação correta sobre a quantidade do produto obtido com a
pesca, estratégia que, por outro lado, limita igualmente o número de licenças a
serem concedidas para o período da pesca subsequente. Identificação, também, de
contradições relativas à atuação governamental são apontadas, como a liberação de
recursos para incentivo à atividade que exercem, através de programas como o
Pronaf da Pesca, mas impede o acesso à ela pela não concessão da referida
licença.
29
A Licença de Pesca é obrigatória para pescadores amadores e profissionais, tanto em águas interiores, nos rios, riachos, represas e lagos, como no mar. A Licença para Pesca Profissional é válida em todo território nacional e, uma vez licenciado, o pescador pode pescar em qualquer região do país. Cópia autenticada do RG; Copia autenticada do CPF; Copia autenticada do PIS; Cópia autenticada do Comprovante de Endereço; 3 fotos ¾.Período de um ano, contando a partir da data da autenticação bancária, devendo, inclusive, acompanhar o transporte interestadual do pescado
86
Segundo o relato de um dos entrevistados, a demora da concessão da licença
para pesca do camarão faz com que o mesmo saia para pescar com uma licença
não correspondente à atividade pesqueira realizada por ele. Neste caso, ao invés da
liberação para a pesca de camarão, a SEAP libera a autorização para peixes
diversos, já que final o pescador precisa honrar com o compromisso do pagamento
do empréstimo. Ao sair para pesca, o mesmo acaba sendo surpreendido pela
fiscalização do IBAMA que aplica as punições cabíveis.
O pescador trabalha sobre pressão, principalmente, o pescador de camarão porque o governo dá pra ti um benefício pra tirar um dinheiro no banco pra ajeitar a embarcação pra pescar camarão; daí ele não deixa tu pegar a licença de pesca pra camarão.
Daí, tu vai pra fora, tu é obrigado a trabalhar. Chega ali eles te prende, pegam todo teu aparelho, que é mais de três mil real. Daí vai a multa [...] o camarão que tu vende por três, quatro real o quilo eles põe trinta reais. Se tu tens 100 kg tu vais pagar mais três mil.
Se tu for lá, eles não te devolvem nada e aí é que eles não te dão a licença de pesca.
O pescador também na hora de declarar quantos quilos ele pescou, ele declara baixo, com medo do imposto de renda, aí o governo diminui mais a quantidade de licença.
Todos os dez entrevistados, como vivem apenas da pesca, recebem o
seguro- defeso por três meses. Perguntamos se eles exercem outras atividades
durante este período. A resposta foi que “às vezes saem para matar um peixe”, pois
o valor do seguro é insuficiente para manter a família. Na Colônia Z-7, apenas três
mulheres possuem direito ao seguro, pois os demais pescadores não obtiveram, por
diferentes razões, a autorização da Colônia.
Perguntamos aos entrevistados sobre qual o destino da produção do
pescado, e se estavam satisfeitos com a sua destinação. As respostas são
unânimes quanto à insatisfação com a situação atual a este respeito. Ela se
manifesta de modo especial, em face de limitações de infra-estrutura para a venda
dos produtos e a falta de opções que praticamente os impele a vendê-los às
indústrias e para atravessadores, por um preço inferior.
O depoimento do entrevistado da colônia Z-7, transcrito abaixo, sintetiza bem
a insatisfação dos demais colegas:
87
[...] nós descarregamos e quem paga um precinho melhor, nós vendemos. Na maioria das vezes é pra indústria; nós não tem como chegar aqui e segurar, por que nós não temos giro. [...] Se tivesse um benefício melhor pra nós, nós podia pegar um preço melhor [...] atravessador ganha muito mais. [...] Aqui tá tudo errado, a banca de venda é do outro lado do rio, e é muito escondido [...] na verdade é um ponto de droga [...] ninguém vai lá comprar.
Perguntamos sobre o que achavam do Programa de Subvenção do Óleo
Diesel (PSO), já que seis deles tinham vinculação com o Programa e os demais
demonstraram ter referências sobre ele. Os depoimentos, transcritos abaixo,
revelam as críticas ao PSO endereçadas a vários aspectos, tais como a questão do
pouco rendimento financeiro do Programa, a desinformação sobre como é
administrado localmente através das Colônias de Pesca, e a ocorrência de
corrupção envolvendo este tipo de benefício, com a aparente conivência de alguns
representantes de entidades representativas do setor e a impotência diante destas
constatações.
A gente não recebe direitinho o dinheiro do Programa.
[...] eu não tenho, mas o meu irmão pega óleo ali..esse ano não veio igual. Ano passado veio mil real pra ele e esse ano veio de R$150,00; ele recebeu R$ 75,00 e falta R$ 75,00.
A gente vai ali pega 1.000 litros, cada um tem uma cota; daí tu paga R$ 1,81 e o pescador tem sete dias pra pagar, daí eles emitem um boleto. A gente é obrigado a pegar um cheque pra dez dias, trocar num agiota, pagar 10%, pra pagar, senão o nome vai pra protesto.Daí o beneficio sumiu.
A subvenção, volta por duas etapas, a gente recebe quase nada, por que eles descontam umas despesas que eles tem [...] e nós não temos nota fiscal, daí a Colônia que manda o documento, e a gente nem sabe como é.
A gente tava pegando óleo lá em Itajaí, lá o óleo é mais caro, mas o gelo é mais barato. Mas o pescador artesanal não pode abastecer lá.
O cara do óleo não vem aqui, não fala nada [...], a Colônia resolve tudo.
Tem um cara que tem uma rede de tainha e é cheio da grana, ele é amigo do presidente da Colônia; tem carteira de pescador, mas nunca pescou. Pega empréstimo, dinheiro do óleo e empresta dinheiro pra gente que somos pescador, e cobra juros. A gente sabe que é o nosso dinheiro, mas não pode fazer nada.
88
Algumas denúncias dos pescadores, envolvendo a pesca industrial, já foram
alvo de manchete em jornal veiculado no Estado de Santa Catarina, como pode ser
observado na Figura 10:
Figura 1030: Manchete do jornal “diarinho”
Fonte: Diarinho, 2010 Ed.8441
Perguntamos se eles conheciam outros programas do governo, destinados ao
setor pesqueiro. Todos responderam que além do PSO e do Seguro Defeso,
conhecem o empréstimo para o pescador junto ao Banco do Brasil (Pronaf Pesca).
A este respeito, transcrevemos os seguintes depoimentos, que igualmente
evidenciam dificuldades e críticas quanto a garantir o acesso ao Pronaf, ou para
saldar o débito bancário, devido ao empréstimo concedido.
A galega do Banco do Brasil disse pra mim que o banco empresta o dinheiro pra mim se ele quiser [...] pode contratar o advogado que o senhor quiser.
Agora só pode tirar empréstimo em grupo de três pescadores; um é responsável pelo pagamento do outro, daí eu pago, mas o outro não paga [...] eu fico com o nome sujo.
Agente pega o empréstimo que o governo diz que tem cinco anos de carência, passa sete meses ajeitando o barco, e quando começa a pescar o Banco já liga pra dizer que já vai vencer a primeira prestação.
Quanto à pergunta sobre a atuação da Colônia dos Pescadores, relativa ao
repasse de informações sobre os programas de incentivos ao desenvolvimento do
setor pesqueiro, do mesmo modo que em relação a questões abordadas
30
A matéria na íntegra pode ser encontrada no anexo II.
89
anteriormente, a opinião de um dos entrevistados expressa bem a crítica sobre esta
atuação.
O presidente só informa quando é pro lado dele [...] quando tem uma reunião uma coisa aí qualquer, ele manda avisar, mas o resto nada.
Com relação ao conhecimento dos entrevistados sobre outros programas,
foram citados ainda os programas “Pescando Letras”, e “Fábrica de Gelo”,
implementados pela SEAP nas Colônias de Pesca.
No que diz respeito ao primeiro deles, um dos entrevistados observa que
muitos não tiveram interesse em participar por não conseguirem conciliar as viagens
da pesca com os dias de aula. Quanto ao segundo, foi observado que o gelo
produzido pelas Colônias é vendido aos pescadores em media por R$. 2,50 a caixa,
preço superior ao que pode ser adquirido em outras localidades.
Além da notória referência ao desprestígio dos pescadores artesanais em
relação aos industriais, quanto ao acesso aos benefícios de políticas públicas, foi
feito um relato pelos entrevistados de uma outra situação que revela como os
pescadores artesanais têm consciência de serem preteridos socialmente, em
relação a outros atores sociais.
Segundo relato de alguns pescadores da Colônia Z-7 – Balneário Camboriú -
alguns deles pertenciam a uma Associação que há tempos atrás era bem
organizada, e pluriativa31. Ofereciam aos veranistas passeios turísticos na alta
temporada, divulgando para os participantes aspectos relativos à atividade de pesca,
mostravam as áreas de captura do pescado, as modalidades que praticavam e a
importância do pescador para a localidade.
O passeio era realizado na própria embarcação em que exerciam sua
atividade de pesca; apenas eram retirados alguns apetrechos para acomodação dos
turistas. Com essa atividade, muitos pescadores conseguiram melhorar seu padrão
de vida e chegaram até a investir em embarcações do tipo escuna32. Com a forte
especulação imobiliária e a intensificação das atividades turísticas, os interesses dos
31
Trata-se da estratégia de diversificação das fontes de renda e ocupação (NIEDERLE; SACCO, 2005).
32 Embarcação com dois mastros
90
empresários dos referidos setores foram priorizados, em detrimento da preservação
da cultura local, através desta atividade complementar dos pescadores artesanais.
Em consequência dos empreendimentos empresariais dessa natureza,
restaram apenas aos pescadores artesanais da colônia Z-7 as dívidas contraídas
com os investimentos para esta atividade complementar, fazendo com que muitos
perdessem seus barcos, suas casas, vivendo atualmente em situação precária, e
praticamente ignorados pela população local e pelos visitantes.
Recente notícia veiculada em um jornal do município confirma a referida
situação de abandono e desprestígio (Figura 11).
Figura 11: Manchete do jornal de Balneário Camboriú
Fonte: Jornal de Balneário Camboriú, 2010, ed.187
Além do que foi evidenciado até aqui, perguntamos aos pescadores
artesanais se eles gostariam de acrescentar algumas considerações a respeito do
tema abordado em nossa entrevista. As respostas, transcritas em parte nos
depoimentos abaixo, colocam em evidência aspectos muito preocupantes quanto à
auto-apreciação sobre a condição de pescadores artesanais, a sua relação com sua
entidade representativa e as políticas públicas de um modo geral, aspectos que têm
a ver, sem dúvida, com as perspectivas nada otimistas a respeito da reprodução
deste tipo de pesca em Santa Catarina.
Quem consegue fazer alguma coisa com os incentivos, é quem tem dinheiro ou é influente junto aos homens.
O pescador põe na mesa do brasileiro o fruto do mar para eles comer, e não tem nada na sua mesa.
Nós pescador, vou falar a verdade [...] somos ignorantes [...] a gente viaja na maionese.
91
A gente fica pescando durante 15, 20 até 40 dias em lugar que não pega televisão, rádio, telefone. Como a gente vai saber das coisas?
Acho que todos nós tem o direito de participar dos programas do governo e não apenas os ricos.
O presidente da colônia é nós que escolhe, mas ele faz só pra quem ele quer.
A maioria desses que recebem, nunca foram no mar pescar.
Ao mesmo tempo, embora em aparente contradição com o que constatamos
acima, foi possível perceber que os pescadores entrevistados sentem orgulho da
profissão, mas que, sobretudo gostariam de ter a oportunidade de viverem
dignamente dela, em condições de bem estar33. Apesar desta valorização identitária
– e entrando novamente em contradição em relação ao futuro de sua condição
profissional - afirmaram unanimemente não desejarem que seus filhos também
fossem pescadores, afirmação que vem sendo reiterada em diferentes trabalhos
acadêmicos, como o de Reinert (2005) e o de Maia (2011).
Para finalizar nossas entrevistas com os pescadores, perguntamos a eles se
gostariam de participar de um curso conhecido como “Educação Fiscal”, que nos
interessa implantar, cujo objetivo seria o de esclarecer sobre os programas
existentes, como deles participar, esclarecendo os direitos e deveres de cada um
dos interessados como condição para ingressar em programas desta natureza.
Todos foram unânimes em responderam afirmativamente, pois se “[...] conhecessem
melhor o que o governo cria para eles, poderiam dar sua opinião na hora de decidir
as coisas”.
Com relação à rápida conversa informal com o servidor da receita estadual
sobre os incentivos fiscais concedidos no Estado de Santa Catarina, três aspectos
merecem destaque e contribuíram sigi uma de suas observações – transcrita abaixo
- já foi referida ao apresentarmos e analisarmos os dados quantitativos relativos ao
PSO. Trata-se da questão da migração dos pescadores de suas unidades de origem
para buscar o acesso ao PSO em outros Estados, transferindo igualmente os
33
A condição de bem estar referida, trata-se de poder promover o sustento da família, possibilitar uma educação de qualidade para os filhos, ter acesso a um sistema de saúde eficiente e uma alimentação nutritiva complementar.
92
benefícios do incentivo para outras localidades, como é possível constatar em seu
depoimento a seguir.
Muitas embarcações abastecem aqui em nosso Estado com isenção do ICMS, e vão pescar em outras unidades da federação, deixando inclusive a produção oriunda dessa pesca beneficiada em outros Estados e mercados.
A segunda afirmação do entrevistado, de certo modo trata de um aspecto que
implícita ou explicitamente está igualmente presente nos dados anteriormente
apresentados. Mas vai mais além, referindo-se a um dos aspectos que torna
discutível a eficácia do PSO em Santa Catarina. Sua observação diz respeito ao não
retorno do incentivo também para benefício da sociedade, já que se trata de uma
política pública de apoio à pesca, mas que visa igualmente proporcionar retorno
social, em termos de barateamento do custo dos produtos pescados e não apenas
em benefício de quem o recebeu.
Se o governo incentiva, é porque quer diminuir os custos da captura, no entanto o preço do pescado continua elevado. Quase ninguém pode consumir rotineiramente. Isso sem contar com a Lagosta, o Camarão-rosa, que é todo exportado.
Em terceiro lugar, o entrevistado amplia sua constatação e crítica anterior, ao
fazer uma consideração quanto aos benefícios sociais do PSO, para além dos
diretamente beneficiados – em sua maioria os pescadores empresariais. Faz, nestes
termos, uma observação com certa dose de ironia, relativa à perda significativa de
arrecadação com os programas de incentivo fiscal, incluindo ai o PSO, e a não
consulta à sociedade sobre a conveniência, em termos de retorno social de
programas deste tipo.
Se fizermos um levantamento por alto, de quanto o Estado de Santa Catarina renuncia de benefícios fiscais, eu diria que fica em torno de 4 bilhões de reais. Alguém perguntou para o cidadão se ele gostaria que esse volume de recurso fosse gasto ou aplicado dessa forma?
Em síntese, completando as tarefas propostas em atendimento aos objetivos
da pesquisa que resultou na presente dissertação, foram apresentadas neste
capítulo informações quantitativas e qualitativas que possibilitam chegar à
constatação - que será pontualmente sintetizada nas considerações finais e que
inclusive confirma nossas duas hipóteses iniciais – de questionável a eficácia do
93
PSO em Santa Catarina, tanto em termos do retorno de benefícios para parte de
seus usuários – os pescadores artesanais – como da sociedade de um modo geral.
94
CAPÍTULO VI
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Para finalizar, serão pontualmente discutidos a seguir os indícios que
permitem chegar à constatação da ineficácia relativa do Programa de Subvenção
Econômica ao Óleo Diesel em Santa Catarina, e ampliada esta constatação, através
da comparação com outras políticas públicas voltadas para a pesca, no Brasil.
Assim é que a partir da retrospectiva histórica que permitiu localizar
temporalmente estas políticas, é possível afirmar, em primeiro lugar, que ao longo
das últimas cinco décadas, nas quais tem sido registrada a ocorrência de políticas
públicas de incentivo ao setor pesqueiro brasileiro, o maior volume de recursos
destinados à pesca ocorreu através de políticas distributivas.
Em segundo lugar, que as referidas políticas tiveram preferencialmente o
objetivo de alavancar o processo de modernização tecnológica da atividade
pesqueira, tendo sido voltadas preferencialmente para a pesca industrial, com vistas
ao mercado externo, o que deixou de certa forma a pesca artesanal relativamente à
margem dos benefícios oferecidos.
Confirma-se, assim, a primeira hipótese da investigação, qual seja, que “as
decisões tomadas pelo governo desconsideram as questões dos recursos limitados,
geram mais impacto individual do que universal, e privilegiam certo grupo social em
detrimento do todo”.
Em terceiro lugar, a partir dos dados quantitativos relativos ao PSO, e pelo
grau de insatisfação pelas dificuldades de acesso do pescador artesanal às políticas
públicas para a pesca em geral, é possível supor que os pescadores artesanais não
possuem mecanismos para despertar a atenção dos decisores políticos. Ficou
evidente que o PSO tem beneficiado sobretudo a pesca industrial, porque as elites
empresariais realmente possuíram e possuem grande capacidade de influir no
processo de formulação, e mais ainda de implementação das políticas públicas
voltadas para a pesca.
95
Confirma-se, deste modo, a outra hipótese assumida para esta investigação,
de que “as elites empresariais são dotadas de grande capacidade de influir no
processo de formulação das políticas públicas por serem capazes de afetar a
economia do país, intensificando muitas vezes a concentração dos recursos
destinados aos programas de apoio ao desenvolvimento do setor produtivo
industrial, limitando muitas vezes o acesso dos produtores artesanais”.
Em quarto lugar, pode-se constatar através da análise dos dados
quantitativos demonstrados no Gráfico 05, que há concentração dos recursos do
PSO na pesca industrial, como já ocorreu com outras políticas púbicas de incentivos
fiscais anteriores, prejudicando, inclusive, a pesca artesanal através da dificuldade
de obtenção das licenças para a pesca face à concorrência da pesca industrial, que
tem contribuído, através da sobrepesca, para a diminuição significativa de espécies
anteriormente abundantes. Vale destacar que este é um aspecto que merece ser
melhor avaliado pelos gestores públicos, pelos prejuízos do ponto de vista de sua
sustentabilidade, tanto social, quanto ambiental.
Por outro lado, foi possível constatar, em quinto lugar, através da pesquisa
qualitativa, que o difícil acesso aos programas, na maioria das vezes, ocorre pela
falta de conhecimento, pela pouca influência e representatividade do segmento
artesanal, que resulta inclusive na impossibilidade e desinteresse em se submeter
às condições impostas pelos projetos e programas, levando até mesmo à
acomodação ao lugar marginal que têm ocupado desde o início do processo de
modernização, até os dias atuais.
As dificuldades acima apontadas nos conduzem a uma sexta conclusão, que
diz respeito à desvantagem, em termos associativos, da pesca artesanal por sua
vinculação institucional às Colônias de Pesca. Como alerta Reinert (2005), esta
vinculação parece ser motivada apenas para garantir acesso aos direitos
previdenciários e ao salário defeso. De fato, também através de nossa pesquisa fica
evidenciado que apesar de ser um órgão de classe, elas não significam um espaço
de caráter político, que repasse e coloque em discussão informações essenciais
sobre as possibilidades oferecidas por diferentes políticas públicas, bem como
estimule discussões sobre as dificuldades enfrentadas, para o encaminhamento de
reivindicações, e para a busca coletiva de soluções, como seria de esperar de um
96
órgão desta natureza. Os próprios relatos dos pescadores mostraram claramente
que o associativismo e o crédito só geram resultados positivos se estiverem
devidamente acompanhados por gestões comprometidas com a eficiência e a justiça
social.
Assim sendo, para que o futuro da pesca artesanal tenha uma perspectiva
mais promissora, parece fundamental que ocorram mudanças substantivas, tanto
em termos associativos, quanto em relação à atuação governamental.
Do ponto de vista associativo, parece fundamental estimular e implementar
mecanismos de participação na organização e gestão das Colônias de Pesca, para
que ela seja assumida realmente por pescadores identificados com as demandas e
interesses da classe que representam, preparando o pescador artesanal para gerir
a aplicação dos recursos provenientes de políticas publicas voltadas, como o PSO,
para incentivar a pesca e para que tenham condições de auferir resultados
positivos, capazes de honrar os compromissos adquiridos através destas políticas e
viver dignamente.
Considerando que estas demandas por si só já seriam mais do que legítimas,
vale ainda ressaltar que a pesca artesanal continua a cumprir importantes funções
na economia catarinense, mesmo que cercada por inúmeros problemas que
dificultam o desenvolvimento de suas atividades profissionais.
Conclui-se, portanto, que da parte das políticas públicas, para que os
pescadores artesanais que mais necessitam do suporte das diferentes formas de
incentivo à pesca tenham garantias e estímulo para poder continuar dela
sobrevivendo, e a reproduzir socialmente, torna-se absolutamente necessário que
sejam, por um lado, revistos alguns instrumentos legais, como por exemplo, a
questão dos prazos para a cobrança dos retornos exigidos, a garantia do acesso a
determinados programas de crédito, a aplicação de critérios mais justos para a
obtenção de licença para a pesca. Por outro lado, que sejam acionados rigorosos
mecanismos de controle e fiscalização na concessão de incentivos fiscais, como é o
caso do PSO, que possam efetivamente combater as práticas ilegais, social e
ambientalmente inadmissíveis.
97
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www.mpa.gov.br (acesso em 03/2010).
www.mte.gov.br (acesso em 03/2010).
www.sindidpi.com.br (acesso em 03/2011).
www.fundacentro.com.br (acesso em 03/2011).
104
ANEXOS
105
Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos
LEI Nº 9.445, DE 14 DE MARÇO DE 1997.
Regulamento
Regulamento
Regulamento
Conversão da MPv nº 1.557-6, de 1997
Concede subvenção econômica ao preço do óleo
diesel consumido por embarcações pesqueiras
nacionais.
Faço saber que o PRESIDENTE DA REPÚBLICA adotou a Medida Provisória nº 1.557-6, de
1997, que o Congresso Nacional aprovou, e eu, Antonio Carlos Magalhães,. Presidente, para os
efeitos do disposto no parágrafo único do art. 62 da Constituição Federal, promulgo a seguinte Lei:
Art. 1º Fica o Poder Executivo autorizado a conceder subvenção econômica ao preço do óleo
diesel adquirido para o abastecimento de embarcações pesqueiras - nacionais, limitada ao valor da
diferença entre os valores pagos por, embarcações pesqueiras nacionais e estrangeiras.
Parágrafo único. O Poder Executivo disciplinará as condições operacionais para o pagamento
e controle da subvenção de que trata este artigo.
Art. 2º Ficam convalidados os atos praticados com base na Medida Provisória nº 1.557-5, de
16 de Janeiro de 1997.
Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Congresso Nacional, em 14 de março de 1997; 176º da Independência e 109º da República.
Senador ANTÔNIO CARLOS MAGALHAES
Presidente do Congresso Nacional
Este texto não substitui o publicado no D.O.U. de 15.3.1997 - Edição extra
106
Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos
DECRETO Nº- 4.969, DE 30 DE JANEIRO DE 2004
Regulamenta a Lei nº- 9.445, de 14 de março de 1997, que concede
subvenção econômica ao preço do óleo diesel consumido por embarcações
pesqueiras nacionais, e dá outras providências.
O VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no exercício do cargo de Presidente
da República, usando da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso IV, da
Constituição, e tendo em vista o disposto na Lei nº- 9.445, de 14 de março de 1997,
D E C R E T A:
Art. 1º- A subvenção econômica de que trata a Lei nº- 9.445, de 14 de março
de 1997, equivalerá a um percentual do preço de faturamento do óleo diesel na
refinaria, sem a incidência do Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços -
ICMS.
§ 1º- A subvenção econômica não poderá, em nenhuma hipótese, superar o
valor da diferença entre os valores pagos por embarcações pesqueiras nacionais e
estrangeiras, respeitadas as dotações orçamentárias específicas alocadas no
Orçamento Geral da União, observados os limites de movimentação e empenho e
de pagamento da programação orçamentária e financeira anual.
§ 2º- No exercício fiscal do ano de 2004, a subvenção econômica de que trata
o caput deste artigo equivalerá, no máximo, a vinte por cento do faturamento do óleo
diesel na refinaria.
107
§ 3º- Nos exercícios fiscais posteriores, o Poder Executivo expedirá ato
normativo, no mês de dezembro do ano anterior, fixando o valor da subvenção para
o ano seguinte.
Art. 2º- São beneficiários da subvenção econômica os proprietários,
armadores ou arrendatários, pessoas físicas ou jurídicas, de embarcações
pesqueiras nacionais.
§ 1º- Equiparam-se aos beneficiários de que trata este artigo as pessoas
jurídicas brasileiras arrendatárias de barcos pesqueiros estrangeiros nos termos da
legislação.
§ 2º- Para habilitação e ressarcimento da subvenção, a pessoa física ou
jurídica poderá se fazer representar por federação ou colônia de pescadores,
cooperativa de pesca, sindicato de armadores ou de pescadores e associações de
armadores ou de pescadores.
Art. 3º- À Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca da Presidência da
República, responsável pelo pagamento da subvenção econômica, cabe:
I - estabelecer cota anual de óleo diesel, quantificada em litros, por
embarcação ou por empresa, tendo como base o consumo médio do combustível no
último ano e a demanda presumível para o período de pesca;
II - publicar, no Diário Oficial da União, a cota de óleo diesel que couber a
cada beneficiário, com a indicação da respectiva distribuidora na unidade da
Federação, bem assim o valor da subvenção de que trata o art. 1º;
III - formalizar acordos de cooperação com os Estados vinculados à
concessão da subvenção, objetivando estabelecer sistemática de interação
operacional no controle dos benefícios concedidos;
IV - registrar e controlar os pagamentos efetuados e gerenciar o provimento
dos recursos necessários a concessão da subvenção.
§ 1º- O beneficiário da cota anual de óleo diesel ou sua entidade
representativa informará à Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca da
Presidência da República a distribuidora que fornecerá o combustível e a unidade
federativa de sua localização.
§ 2º- A distribuidora que fornecer o combustível comprovará a sua capacidade
jurídica e regularidade fiscal.
108
Art. 4º- A fruição do benefício fica condicionada a que:
I - o Estado onde se localiza a distribuidora de óleo diesel tenha celebrado
protocolo de adesão a convênio que a autorize conceder a isenção do ICMS nas
saídas de óleo diesel destinado a embarcações pesqueiras nacionais;
II - o beneficiário esteja habilitado junto à Secretaria Especial de Aqüicultura e
Pesca da Presidência da República a adquirir óleo diesel subvencionado;
III - o beneficiário comprove sua capacidade jurídica e regularidade fiscal;
IV - o óleo diesel subvencionado seja utilizado, exclusivamente, em
embarcações pesqueiras nacionais ou equiparadas.
Art. 5º- O pagamento da subvenção, nos limites das cotas anuais, será feito
diretamente às refinarias credenciadas pelos Estados a fornecer óleo diesel a
embarcações pesqueiras com isenção do ICMS.
§ 1º- O pagamento de que trata este artigo será efetivado mediante pedido a
ser encaminhado pelas refinarias a Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca da
Presidência da República.
§ 2º- O pedido de que trata este artigo deverá ser acompanhado de relação
contendo nome do beneficiário, da embarcação com sua inscrição no Registro Geral
da Pesca da Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca da Presidência da
República, número e data da nota fiscal, quantidade e valor do combustível
fornecido e o valor da subvenção econômica.
§ 3º- A relação de que trata o § 2º- deverá ser fornecida à Secretaria Especial
de Aqüicultura e Pesca da Presidência da República, em meio magnético.
§ 4º- A Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca da Presidência da
República efetivará o pagamento da subvenção às refinarias no prazo de quarenta e
cinco dias, contados a partir da data de recebimento do pedido, respeitadas as cotas
anuais por embarcação.
Art. 6º- A refinaria manterá em seus arquivos uma via das notas fiscais
emitidas pelas distribuidoras, contendo no verso o atestado do beneficiário de
recebimento do óleo diesel ao preço do mercado interno, deduzidos os valores do
ICMS dispensado pelo Estado e da subvenção econômica, esta nos limites do art.
1º- deste Decreto.
109
Parágrafo único. Os documentos comprobatórios de que trata este artigo
serão conservados, em boa ordem, no próprio lugar onde forem contabilizadas as
operações, à disposição dos agentes incumbidos do controle interno e externo e dos
órgãos ou entidades responsáveis pela subvenção.
Art. 7º- Independentemente das demais cominações legais, o
descumprimento das disposições deste Decreto implicará:
I - suspensão, pelo prazo de um ano, dos direitos de obter subvenção
daqueles que extrapolarem os limites de suas respectivas cotas anuais de óleo
diesel;
II - cancelamento definitivo dos direitos à subvenção econômica daqueles que
reincidirem na infração de que trata o inciso I ou desviarem o combustível para
outros fins que não os previstos no inciso IV do art. 4º- deste Decreto.
Art. 8º- Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Art 9º- Fica revogado o Decreto nº- 2.302, de 14 de agosto de1997.
Brasília, 30 de janeiro de 2004; 183º da Independência e 116º da República.
JOSÉ ALENCAR GOMES DA SILVA
José Dirceu de Oliveira e Silva
110
INSTRUÇÃO NORMATIVA N18, DE 25 DE AGOSTO DE 2006
O SECRETÁRIO ESPECIAL DE AQÜICULTURA E PESCA DA
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, no uso das atribuições que lhe confere o art. 23 da
Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003, e tendo em vista o disposto na Lei nº 9.445,
de 14 de março de 1997, regulamentada pelo Decreto nº 4.969, de 30 de janeiro de
2004, e tendo em vista o que consta no Processo nº 00350.002561/2006-77,
resolve:
Art. 1° Alterar o Programa de Subvenção Econômica ao Preço do Óleo Diesel
adquirido para o Abastecimento de Embarcações Pesqueiras Nacionais.
Art. 2° Aprovar os procedimentos administrativos para a operacionalização do
Programa da Subvenção Econômica ao Preço do Óleo Diesel adquirido para o
Abastecimento de Embarcações Pesqueiras Nacionais, conforme disposto nos
Anexos I e II desta Instrução Normativa.
Art. 3º Revogam-se a Portaria Ministerial MAPA nº 457, de 12 de novembro
de 1997 e a Instrução Normativa MAPA nº 3-A, de 27 de fevereiro de 2002.
Art. 4º Esta Instrução Normativa entra em vigor na data de sua publicação.
ALTEMIR GREGOLIN
PROCEDIMENTOS ADMINSTRATIVOS PARA A CONCESSÃO DA
SUBVENÇÃO ECONÔMICA AO PREÇO DO ÓLEO DIESEL ADQUIRIDOS PARA O
ABASTECIMENTO DE EMBARCAÇÕES PESQUEIRAS NACIONAIS (Lei n.º 9.445, de
14 de março de 1997, regulamentada pelo Decreto nº 4.969, de 30 de janeiro de 2004).
DAS ATRIBUIÇÕES DA SEAP/PR
1. Para fins de operacionalização da concessão, pagamento e controle da
subvenção econômica nas aquisições de óleo diesel para embarcações pesqueiras
nacionais, a Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca da Presidência da
República - SEAP/PR deverá:
111
1.1 disponibilizar, no sitio www.presidencia.gov.br/seap, acesso ao Sistema
de Subvenção ao Abastecimento do Diesel Pesqueiro - SSDP, que integrará os
procedimentos necessários: ao cadastro das entidades de classe representativas do
setor produtivo da pesca; de beneficiários; de embarcações pesqueiras; e de
fornecedores; bem como suporte as análises dos processos de ressarcimento da
subvenção;
1.2 acompanhar os abastecimentos das embarcações;
1.3 fixar a cota anual de óleo diesel, quantificada em litros e por
embarcações, estabelecendo uma cota média anual, considerando: a modalidade de
pesca, o consumo possível pela potência do motor e de consumo no ano anterior
subvencionado ou declarado por comprovação fiscal;
1.4 publicar no Diário Oficial da União, até o dia 30 (trinta) de novembro de
cada ano,relação das cotas de óleo diesel que couber a cada embarcação, dos
beneficiário e o valor estimado da subvenção;
1.4.1 publicar no Diário oficial da União, a relação dos fornecedores
credenciados para os abastecimentos nas respectivas Unidades da Federação;
1.4.2 encaminhar ao COTEPE/MF em até 10 dias da publicação no DOU, a
relação dos beneficiários, embarcações e fornecedores habilitados no Programa;
1.5 promover o controle e gerenciar o provimento dos recursos necessários à
concessão da subvenção econômica;
1.6 aplicar as penalidades cabíveis em caso de descumprimento das
disposições da Lei nº 9.445/97 e do Decreto nº 4.969/04, sem prejuízo das demais
cominações legais, quais sejam;
1.6.1 suspensão, pelo prazo de um ano, dos direitos de obter subvenção
daqueles que extrapolarem os limites de suas respectivas cotas anuais de óleo
diesel:
1.6.2 cancelamento definitivo dos direitos à subvenção econômica daqueles
que reincidirem na infração de que trata o item anterior ou desviarem o combustível
para outros fins que não os previstos no inciso IV do art. 4° do referido Decreto;
1.7 propor a formalização de convênios ou acordos com órgãos federais,
estaduais e instituições privadas objetivando estabelecer sistemática de interação
operacional dos benefícios concedidos;
112
1.8 fixar data para o cadastramento e habilitação dos interessados em adquirir
a subvenção econômica;
1.9 registrar, controlar e efetuar os pagamentos da subvenção econômica às
refinarias, às entidades de classe, beneficiários, pelo setor competente da SEAP/PR,
no prazo de quarenta e cinco dias contados a partir da data do recebimento do
pedido de subvenção, respeitadas as cotas anuais por embarcação.
2.0 promover as ações necessárias para constituir unidade de serviço
destinada ao acompanhamento, controle, supervisão e fiscalização de todos os
procedimentos relativos à concessão e à habilitação do benefício da subvenção
econômica;
DATA DE INSCRIÇÃO DOS INTERESSADOS
3. O cadastramento para habilitação dos interessados à subvenção
econômica ao preço do óleo diesel se dará no período de 1º de agosto a 30 de
setembro de cada ano imediatamente anterior ao exercício fiscal pleiteado;
3.1 excepcionalmente, a SEAP/PR poderá prorrogar o prazo para
cadastramento dos interessados aos benefícios da subvenção.
DAS CONDIÇÕES PARA A FRUIÇÃO DO BENEFÍCIO
4. A fruição do benefício fica condicionada ao seguinte:
4.1 que o Estado onde o interessado esta domiciliado tenha concedido
isenção do ICMS;
4.2 que os beneficiários e respectivas embarcações pesqueiras estejam
previamente cadastradas junto à SEAP/PR no Programa de Subvenção Econômica
ao Preço do Óleo Diesel adquirido para o Abastecimento de Embarcações
Pesqueiras Nacionais;
4.3 que o óleo diesel subvencionado seja utilizado exclusivamente em
embarcações pesqueiras nacionais e equiparadas, com base no Decreto nº
4.969/2004;
4.4 que o beneficiário comprove sua capacidade jurídica e regularidade fiscal,
no momento do cadastramento e do ressarcimento, com registro e permissão de
pesca devidamente atualizada no Registro Geral da Pesca - RGP;
113
4.5 serão considerados beneficiários os proprietários, armadores ou
arrendatários, matriz ou filial, em sendo pessoa jurídica, que inscreveu a
embarcação no RGP, sob sua responsabilidade;
4.6 que o beneficiário, proprietário de embarcação pesqueira, comprove a
entrega do Mapa de Bordo nos moldes da Instrução Normativa conjunta SEAP/MMA
nº 26/2005.
4.6.1 quando não comprovada a entrega do mapa de bordo, a entidade
informará os resultados dos cruzeiros de pesca diretamente no SSDP que
disponibilizará tela específica para tal procedimento.
DA DOCUMENTAÇÃO PARA A HABILITAÇÃO
5. Para habilitação ao Programa de Subvenção Econômica ao Preço do Óleo
Diesel adquirido para o Abastecimento de Embarcações Pesqueiras Nacionais a
entidade de classe deverá requerer previamente no SSDP e junto ao Escritório
Estadual desta SEAP/PR, na Unidade da Federação onde esteja domiciliada, com a
entrega da seguinte documentação:
5.1 oficio da Entidade representativa solicitando a habilitação dos
beneficiários e embarcações à subvenção, quando por ela representado;
5.2 Beneficiário:
5.2.1 formulário de requerimento desta SEAP/PR devidamente preenchido e
assinado, conforme modelo constante no Anexo II desta Instrução Normativa;
5.2.2 cópia autenticada do CPF ou CNPJ;
5.2.3 cópia autenticada de documento que comprove a sua inscrição
atualizada no RGP (pescador profissional, armador de pesca ou indústria
pesqueira);
5.3 Embarcação:
5.3.1 formulário de requerimento desta SEAP/PR devidamente preenchido e
assinado, conforme modelo constante no Anexo II desta Instrução Normativa;
5.3.2 cópia autenticada do certificado de registro atualizado da embarcação
junto ao RGP;
114
5.3.3 termo de vistoria atualizado da embarcação, quando couber, na forma
do disposto na norma da Autoridade Marítima;
5.3.4 cópia autenticada do registro da embarcação na autoridade marítima;
5.4 Fornecedor:
5.4.1 ofício da Entidade representativa solicitando a habilitação do fornecedor
no Programa de Subvenção, quando por ela representado;
5.4.2 cópia autenticada do CNPJ;
5.4.3 cópia autenticada do Contrato Social;
5.4.4 registro de distribuidor/fornecedor de combustíveis na Agência Nacional
de Petróleo - ANP;
5.4.5 termo de credenciamento junto à Secretaria de Fazenda do Estado em
que esteja estabelecida;
5.4.6 certidão negativa de débitos da Receita Federal/M.F.;
5.4.7 certidão negativa de débitos da Previdência Social/I.N.S.S.;
5.4.8 cópia autenticada do CPF, CI, e comprovante de residência do
representante legal;
5.5 Para efeitos da presente Instrução Normativa, serão também
considerados beneficiários do Programa de Subvenção, a critério da SEAP/PR, as
entidades de classe representativas dos pescadores profissionais artesanais na
condição de representante dos proprietários de embarcações pesqueiras de
pequena escala, desde que devidamente credenciados;
6. A habilitação final ficará condicionada à comprovação de inscrição do
beneficiário no SSDP;
7. Para renovação da habilitação no exercício vigente, o beneficiário deverá
apresentar aorespectivo Escritório Estadual da SEAP/PR os seguintes documentos:
7.1 formulário de requerimento, constante no Anexo II desta Instrução
Normativa;
7.2 comprovação da renovação ou atualização dos registros junto ao RGP;
7.3 Termo de Vistoria, quando couber, expedido pela Autoridade Marítima do
Brasil;
7.4 comprovação da entrega dos Mapas de Bordo ao órgão competente,
conforme disposto na Instrução Normativa específica;
115
8. Os Escritórios Estaduais da SEAP/PR no uso das suas atribuições
deverão:
8.1 receber, protocolar e analisar a documentação necessária para habilitação
do beneficiário à subvenção econômica ao preço do óleo diesel marítimo;
8.2 encaminhar o processo a Subsecretaria de Desenvolvimento de
Aqüicultura e Pesca - SUDAP da SEAP/PR para análise e publicação da relação dos
beneficiários por meio de Portaria específica, válida até o dia 31 de dezembro de
cada ano;
8.2.1 na Portaria de habilitação devem constar os seguintes dados: nomes
dos beneficiários; categorias de registro; nome das embarcações; número do RGP
do beneficiário e da embarcação; volume de combustível em litros a ser consumido
pelas embarcações; previsão dos valores da subvenção a serem ressarcidos a cada
beneficiário; e a relação dos respectivos fornecedores;
DA OPERACIONALIZAÇÃO DO PROGRAMA PELOS USUÁRIOS
9. As Entidades que representem seus associados na operacionalização do
benefício da subvenção econômica deverão adotar os seguintes procedimentos:
9.1 cadastrar e solicitar a habilitação dos beneficiários, embarcações
pesqueiras e fornecedores de óleo diesel, a partir do SSDP, enviando ao respectivo
Escritório Estadual da SEAP/PR, os documentos exigidos em original ou cópia
autenticada;
9.2 manter atualizado, via SSDP, o cadastro dos beneficiários, das
embarcações pesqueiras e das empresas fornecedoras de óleo diesel,
encaminhando a documentação atualizada pertinente;
9.3 emitir a partir do SSDP, a RODe - Requisição de Abastecimento de Óleo
Diesel Eletrônica, a cada autorização de abastecimento, com as seguintes
informações: proprietário da embarcação, nome da embarcação, data da emissão,
quantidade de litros solicitada, total autorizado;
9.4 promover junto aos seus associados, beneficiários do Programa, a
utilização de dispositivo eletrônico que permita o abastecimento das embarcações
pesqueiras, de forma automatizada;
116
9.4.1 emitir a partir do SSDP e encaminhar solicitação do benefício da
subvenção ao Escritório Estadual da SEAP/PR os documentos com as Notas Fiscais
originais e respectivas planilhas de ressarcimentos;
9.4.2 a planilha de ressarcimento, deverá ser encaminhada, também, por
meio magnético ao Escritório Estadual da SEAP/PR;
9.5 manter controle dos documentos comprobatórios de venda de óleo diesel,
demandados pela concessão da subvenção econômica;
9.6 ocorrendo mudança de propriedade da embarcação deverá comunicar ao
Escritório Estadual desta SEAP/PR, em 10 (dez) dias após a transferência, para que
seja processada a habilitação do novo beneficiário;
10. O beneficiário individual, para fins de habilitação, deverá obedecer aos
critérios estabelecidos para as entidades representativas;
11. Os fornecedores deverão:
11.1 abastecer diretamente as embarcações habilitadas;
11.2 receber e encaminhar as RODe´s;
11.3 emitir as notas fiscais em conformidade com o disposto nas RODe´s;
12. A refinaria de Petróleo compete:
12.1 receber todas as Notas Fiscais dos beneficiários encaminhadas pelas
respectivas entidades representativas;
12.2 processar os cálculos dos ressarcimentos de cada beneficiário incluindo-
os numa Planilha de Ressarcimento;
12.3 encaminhar, até o quinto dia do mês seguinte, a Planilha de
ressarcimento à respectiva entidade representativa, para conseqüente
encaminhamento ao Escritório Estadual da SEAP/PR, na forma do disposto no item
9.4.1;
13. O acompanhamento e controle da subvenção econômica ao preço do óleo
diesel serão realizados pela SEAP/PR por meio de inspeções periódicas, solicitação
de relatórios e demais informações julgadas pertinentes;
117
DISPOSIÇÕES FINAIS
14. Aos fornecedores do combustível e beneficiários proprietários de
embarcações pesqueiras, será concedido prazo até o dia 31/12/2006, para
adequação dos procedimentos estabelecidos nessa Instrução Normativa.
15. Para acessarem os benefícios do Programa Nacional de Subvenção
Econômica ao Preço do Óleo Diesel às Embarcações Pesqueiras a partir de
01/01/2007, os fornecedores do combustível, bem como as embarcações
pesqueiras, deverão estar equipados com dispositivos que permitam a gestão
eletrônica e automática das operações de abastecimento com os seguintes
requisitos mínimos:
15.1 Identificação eletrônica automática e permanente da embarcação,
durante toda a operação de abastecimento, de forma a garantir que todo
combustível registrado pela bomba foi realmente abastecido na embarcação
indicada;
15.1.1 quando se tratar de pescador profissional artesanal, proprietário de
embarcação de pequena escala, será aceito somente a identificação eletrônica;
15.2 registro eletrônico e automático das seguintes informações da operação
de abastecimento:
15.2.1 do fornecedor do combustível: código de identificação;
15.2.2 da embarcação: identificação e horas trabalhadas;
15.2.3 do abastecimento: data e hora, tipo do combustível, volume
abastecido, preço do litro do combustível e valor da operação;
15.3 garantia de que não possam ser abastecidas embarcações, com os
benefícios do Programa, que não estejam cadastradas junto à SEAP/PR;
15.4 garantia de que não possam ser abastecidas embarcações, com os
benefícios do Programa, cuja habilitação se encontre suspensa;
15.5 o sistema de gerenciamento eletrônico dos abastecimentos deverá ser
fornecido com nterface que permita total compatibilidade com os sistemas
operacionais da SEAP/PR de maneira a permitir a importação diária dos dados;
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15.7 os abastecimentos das embarcações, no âmbito do Programa de
Subvenção, deverão ser efetuados nos postos e demais estruturas de revenda de
combustíveis do fornecedor, obedecendo às normas da ANP;
16. o sistema de gerenciamento eletrônico das operações de abastecimento
adotado para satisfazer os requisitos do Programa de Subvenção, deve ser
homologado e certificado junto aos órgãos oficiais em conformidade com legislação
vigente;
17. Os casos omissos serão resolvidos pela SEAP/PR.
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ANEXO II
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