UNIVERSIDADE DE VORA

ESCOLA DE CINCIAS SOCIAIS

DEPARTAMENTO DE GESTO

Dos Princpios da Nova Gesto Pblica ao Cdigo dos Contratos Pblicos: O Caso das Empreitadas nas Universidades Pblicas Portuguesas

Ana Paula Caeiro Correia

Orientao: Prof. Doutor Jos Fernando Pereira Bilu

Ventura

Mestrado em Gesto

rea de especializao: Sector Pblico Administrativo

Dissertao

vora, 2015

UNIVERSIDADE DE VORA

ESCOLA DE CINCIAS SOCIAIS

DEPARTAMENTO DE GESTO

Dos Princpios da Nova Gesto Pblica ao Cdigo dos Contratos Pblicos: O Caso das Empreitadas nas Universidades Pblicas Portuguesas

Ana Paula Caeiro Correia

Orientao: Prof. Doutor Jos Fernando Pereira Bilu

Ventura

Mestrado em Gesto

rea de especializao: Sector Pblico Administrativo

Dissertao

vora, 2015

Dedicatria

Aos meus pais, pelo carinho e dedicao de uma vida.

Aos meus amigos, os que me apoiaram e ajudaram, os que acreditaram e os que no

acreditaram e tambm aos que muitas vezes me desviaram deste trabalho, mas sempre com

boas intenes.

Uma palavra especial de agradecimento ao meu orientador Prof. Doutor Jos Fernando

Pereira Bilu Ventura, pelos reforos positivos e pelas sbias sugestes que possibilitaram a

realizao desta dissertao.

Resumo

A contratao pblica um tema de grande atualidade, que comporta grandes

implicaes no mercado econmico europeu e grandes adaptaes ao ordenamento jurdico

dos diferentes Estados-Membros e consequentemente aos diferentes operadores econmicos,

mormente aos organismos do sector pblico, enquanto entidades adquirentes, no que se

refere aplicao prtica das polticas de compras pblicas.

Em Portugal, a contratao pblica tem como enquadramento fundamental o Cdigo

dos Contratos Pblicos (CCP), que, por sua vez, tem como referncia o quadro comunitrio de

contratao pblica. Porm, a transposio das normas europeias para a legislao nacional

pode ser problemtica, j que compete aos Governos nacionais, encontrar, em cada caso, o

equilbrio entre as diferentes exigncias e princpios das diretivas europeias e a sua posio

face ao mercado comum e ao seu estado de desenvolvimento econmico e social interno,

celebrando para o efeito, acordos e programas de assistncia econmica e aprovando planos

de reforma que visem um maior rigor e transparncia na gesto dos recursos e eficincia da

despesa pblica.

As polticas e modelos de reforma na rea da contratao pblica, como em todas as

outras reas, tm evoludo consoante a conjuntura econmica e ideolgica de cada poca,

face aos constrangimentos financeiros e sociais intrnsecos a cada pas. Os resultados dessas

reformas no produzem efeitos num curto perodo de tempo e apesar de se situarem no

exterior da Administrao, eles podem e devem tambm ser avaliados e obtidos a partir do

interior das instituies.

Neste sentido, a presente dissertao realizada no mbito do Mestrado em Gesto da

Universidade de vora, rea de especializao do Sector Pblico Administrativo, visa, por um

lado, observar a evoluo desta reforma em Portugal no contexto do quadro comunitrio e das

diretivas europeias da contratao pblica, tendo por base os principais princpios do modelo

da Nova Gesto Pblica, e por outro, circunscrever o impacto da implementao do CCP na

gesto e controlo da despesa com contratos pblicos, em particular no contrato de

empreitada de obras pblicas, atravs de uma anlise mais detalhada da realidade das

Universidades Pblicas Portuguesas.

Palavras-chave: Nova Gesto Pblica; Empreitadas de Obras Pblicas; Eficincia,

Transparncia; Controlo da Despesa Pblica.

Abstract

Principles of New Public Management to Public Contracts Code: The Case of the contract

works in Portuguese Public Universities

Public procurement is a current topic that holds major implications for the European

Common Market and major adjustments to the legal framework of the several Member States

and consequently to the different economic operators, especially the public sector, as

an acquiring entity, as concerning the practical application of public procurement policies.

In Portugal, public procurement has as fundamental framework the Public Contract

Code (CCP), which in turn makes reference to the community framework for public

procurement. However, the transposition of European standards into national law can be

problematic, since the responsibility of national governments, finding in each case, the balance

between the different requirements and principles of European policy and its position on the

common market and the stage of economic and social internal development, celebrating for

this purpose, agreements and programs of economic assistance and approving reform plans

aimed at greater accuracy and transparency in resource management and efficiency of public

expenditure.

Policies and reform models in the area of public procurement, as in all other areas, have

evolved depending on the economic and ideological circumstances of each seasons, compared

to financial and social constraints intrinsic to each country. The results of these reforms have

no effect in a short period of time and despite are situated on the outer Administration, they

can and should be evaluated and obtained from within institutions.

In this sense, the present work was carried out as part of the Master in Management at

the University of vora, area of expertise of the General Government Sector, aimed on the one

hand, to observe the evolution of this reform in Portugal under the community framework and

European contracting public policy, based on the main principles of the model of New Public

Management, and on the other, to limit the impact of the implementation of CCP in the

management and expenditure control with public procurement, particularly in the contract of

public works, through a more detailed analysis of the reality of Portuguese Public Universities.

Keywords: New Public Management; Public works contracts; Efficiency;

Transparency; Public spending controls.

5

NDICE

ndice de Anexos ............................................................................................................... 6

ndice de Figuras ............................................................................................................... 7

ndice de Grficos ............................................................................................................. 7

ndice de Quadros ............................................................................................................. 8

ndice de Tabelas .............................................................................................................. 8

Listagem de Abreviaturas ou Siglas .................................................................................. 9

1. INTRODUO .......................................................................................................... 11

1.1. Enquadramento do tema e justificaes da escolha ....................................... 11

1.2. Formulao do problema, dos objetivos e das questes de investigao ...... 12

1.3. Metodologia ..................................................................................................... 13

1.4. Estrutura do trabalho ....................................................................................... 14

2. DA NOVA GESTO PBLICA AO CCP: PRINCIPAIS CARACTERSTICAS E INFLUNCIAS ................................................................................................................... 17

3. A ESTRATGIA NACIONAL DE REFORMA DA AP NA REA DA CONTRATAO PBLICA .......................................................................................................................... 25

3.1. Enquadramento Geral.......................................................................................... 25

3.2. A Europa e as Diretivas Comunitrias .................................................................. 31

4. O CCP COMO INSTRUMENTO DE GESTO E CONTROLO DA DESPESA PBLICA .... 41

4.1. Enquadramento Geral.......................................................................................... 41

4.2. O Impacto do CCP nos Contratos de Empreitadas de Obras Pblicas: Principais alteraes .................................................................................................................... 54

5. METODOLOGIA DE INVESTIGAO ......................................................................... 66

6. O CCP E O CONTRATO DE EMPREITADA DE OBRAS PBLICAS NAS UNIVERSIDADES PBLICAS PORTUGUESAS ANLISE E DISCUSSO DOS RESULTADOS DO QUESTIONRIO ............................................................................................................... 70

7. CONCLUSES ........................................................................................................... 88

7.1. Limitaes ........................................................................................................ 88

7.2. Contributos e perspetivas de investigao futura ........................................... 88

7.3. Outras Consideraes ...................................................................................... 89

BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................. 94

ANEXOS .............................................................................................................................. I

6

NDICE DE ANEXOS

Anexo A Questionrio ................................................................................................................. I

Anexo B Email enviado s Universidades .................................................................................. XI

Anexo C Listas das Universidades inquiridas e respondentes .................................................. XII

Anexo D Contribuio do CCP para a melhoria da gesto e controlo da despesa com

contratos pblicos (Quadros 3 e 3.1) ......................................................................................... XIII

Anexo E Contribuio do CCP para uma maior competitividade na contratao pblica entre

as entidades adjudicatrias (Quadros 4. e 4.1) .......................................................................... XIV

Anexo F Contribuio do CCP para uma melhor gesto e controlo da despesa com

empreitadas de obras pblicas (Quadros 5 e 5.1) ...................................................................... XV

Anexo G Contribuio do CCP para a reduo da despesa pblica (Quadros 6, 6.1 e 7) ........ XVI

Anexo H Contribuio do CCP para o aumento da eficincia na contratao pblica (Quadros

8 e 8.1) ....................................................................................................................................... XVII

Anexo I Contribuio do CCP para o aumento da transparncia na contratao pblica

(Quadros 9 e 9.1) ...................................................................................................................... XVIII

Anexo J Critrio de adjudicao mais utilizado na sequncia de um procedimento por ajuste

direto com consulta a 3 ou mais entidades ou num concurso pblico (Quadro 10) ................. XIX

Anexo K Total de contratos de empreitada por tipo de procedimento adjudicados nos ltimos

3 anos (Quadro 11) ...................................................................................................................... XX

7

NDICE DE FIGURAS

Figura 1 Esquema do estudo .................................................................................................... 16

Figura 2 Fatores que contriburam para a escolha dos procedimentos utilizados nos contratos

de empreitada nos ltimos 3 anos .............................................................................................. 82

NDICE DE GRFICOS

Grfico 1 N e tipo de procedimento para o conjunto das Universidades .............................. 49

Grfico 2 Melhoria da gesto e controlo da despesa com contratos pblicos ........................ 71

Grfico 3 Competitividade na contratao pblica, entre as entidades adjudicatrias .......... 72

Grfico 4 Gesto e controlo da despesa com empreitadas de obras pblicas ........................ 73

Grfico 5 Reduo da despesa com obras pblicas ................................................................. 74

Grfico 6 Reduo da despesa por m2, nos contratos de empreitada de obras pblicas ....... 74

Grfico 7 Outros fatores que contriburam para uma reduo da despesa com obras pblicas

..................................................................................................................................................... 75

Grfico 8 Eficincia na contratao pblica ............................................................................. 76

Grfico 9 Transparncia na contratao pblica...................................................................... 77

Grfico 10 Critrio de adjudicao mais utilizado .................................................................... 78

Grfico 11 Total de contratos de empreitada por tipo de procedimento ............................... 79

Grfico 12 Total de contratos de empreitada por tipo de procedimento e por Universidade.80

8

NDICE DE QUADROS

Quadro 1 Sector privado versus sector pblico ....................................................................... 20

Quadro 2 Nova Gesto Pblica versus Governao ................................................................. 22

NDICE DE TABELAS

Tabela 1 Impactos da contratao pblica eletrnica nas EA e nos OE ................................... 35

Tabela 2 N e tipo de procedimento por Universidade ........................................................... 48

Tabela 3 A contratao Pblica em Portugal: nmeros globais ............................................... 52

9

LISTAGEM DE ABREVIATURAS OU SIGLAS

AP Administrao Pblica

APMEP Associao Portuguesa de Mercados Pblicos

CCP Cdigo dos Contratos Pblicos

CESE - Comit Econmico e Social Europeu

DEUCP Documento Europeu nico de Contratao Pblica

DGES Direo-Geral do Ensino Superior

EA Entidades Adjudicantes

IESP Instituies de Ensino Superior Portuguesas

IMPIC Instituto dos Mercados Pblicos, do Imobilirio e da Construo

INCI Instituto da Construo e do Imobilirio

JOUE Jornal Oficial da Unio Europeia

NGP Nova Gesto Pblica

OCDE Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico

OOP Observatrio de Obras Pblicas

OE Operadores Econmicos

OPET Observatrio de Prospetiva da Engenharia e da Tecnologia

PAEF Programa de Assistncia Econmica e Financeira

PIDDAC - Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administrao

Central

PPGRDR Plano de Preveno e Gesto de Resduos de Construo e Demolio

PRACE Programa de Reestruturao da Administrao Central do Estado

PREMAC Plano de Reduo e Melhoria da Administrao Central

RJEOP Regime Jurdico de Empreitadas de Obras Pblicas

SIADAP Sistema Integrado de Avaliao do Desempenho da Administrao Pblica

SIMPLEX Programa de Simplificao Administrativa e Legislativa

SNC Sistema de Normalizao Contabilstica

TC Tribunal de Contas

TCE Tribunal de Contas Europeu

TFUE Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia

UE Unio Europeia

10

Glossrio

Contrato administrativo Contrato que determina o acordo de vontades,

independentemente da sua forma ou designao, celebrado entre contraentes pblicos e

cocontratantes ou somente entre contraentes pblicos (cfr. n 6 do artigo 1 do CCP).

Contrato de empreitada de obras pblicas - Contrato oneroso atravs do qual um

particular se encarrega de executar, ou de conceber e executar, uma obra pblica (cfr. artigo

343., n. 1 do CCP).

Contrato pblico Contrato submetido a um procedimento pr-contratual de seleo

do cocontratante por serem celebrados por entidades adjudicantes do artigo 2 do CCP.

(Leito, 2015, p. 20)

Diretiva um Ato Normativo Comunitrio que vincula o Estado-membro destinatrio

quanto ao resultado a alcanar. (http://www.webartigos.com/artigos/fontes-do-

direito/4192/).

Doutrina e jurisprudncia - So fontes de direito baseadas em decises anteriores, em

processos anlogos. Distinguem-se pelo facto da primeira se referir a pareceres de Professores

Doutores, pessoas ilustres e largamente reconhecidos na matria em apreo, enquanto a

jurisprudncia o resultado da deciso de um juiz (tribunais de 1 instncia), que quando

emitida apenas por um magistrado se designa de sentena, e por mais de um magistrado/juiz

se designa de acrdo (instncias superiores Supremo Tribunal de Justia, Supremo Tribunal

Administrativo, Tribunal Constitucional, Tribunal de Contas e Tribunais da Relao).

(http://www.webartigos.com/artigos/fontes-do-direito/4192/).

Fontes de Direito - Documentos/factos onde o legislador se vai inspirar.

(http://www.webartigos.com/artigos/fontes-do-direito/4192/).

Tribunal de Contas - rgo supremo de fiscalizao da legalidade das despesas pblicas

e de julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe (cfr. artigo 214 da Constituio da

Repblica Portuguesa CRP).

http://www.webartigos.com/artigos/fontes-do-direitohttp://www.webartigos.com/artigos/fontes-do-direitohttp://www.webartigos.com/artigos/fontes-do-direitohttp://www.webartigos.com/artigos/fontes-do-direito

11

1. INTRODUO

Este captulo constitudo pelos seguintes subpontos: enquadramento do tema e

justificao da escolha; formulao do problema, dos objetivos e das questes de investigao;

descrio concisa da metodologia utilizada e estrutura do trabalho, os quais visam uma breve

apresentao do trabalho realizado.

1.1. Enquadramento do tema e justificaes da escolha

O presente estudo tem por tema O Cdigo dos Contratos Pblicos e como ttulo Dos

Princpios da Nova Gesto Pblica ao Cdigo dos Contratos Pblicos: O Caso das Empreitadas

nas Universidades Pblicas Portuguesas.

Uma das limitaes do presente estudo prende-se com o facto de no existir

investigao significativa sobre contratao pblica, numa perspetiva gestionria, nem

informao atualizada sobre as instituies pblicas, o seu patrimnio e despesa. Porm, esta

limitao poder transforma-se numa mais-valia, na medida em que a realizao deste

trabalho poder contribuir para um melhor conhecimento do sector pblico administrativo,

dado que visa a recolha, tratamento e organizao de informao sobre os contratos pblicos,

em concreto sobre a aplicao do Cdigo dos Contratos Pblicos (CCP) nas empreitadas de

obras pblicas, no mbito de um subsector especfico - as Universidades Pblicas Portuguesas.

Para alm do referido no pargrafo anterior, a pertinncia do estudo surge pela

atualidade que lhe imprime o novo CCP, aprovado pelo Decreto-Lei n 18/2008, de 29 de

janeiro, que estabelece a disciplina aplicvel contratao pblica e o regime substantivo dos

contratos pblicos que revistam a natureza de contrato administrativo, com as respetivas

atualizaes1, e pela prpria conjuntura atual de reforma da Administrao Pblica.

1 alterado e republicado pelo Decreto-Lei n. 278/2009, de 2 de Outubro. A Lei n. 3/2010, de 3 de Abril, altera os artigos 299. e 326. e adita o artigo 299.-A. Os artigos 2., 5., 19., 20., 27., 31., 42., 43., 55., 58., 61., 86., 114.,146., 219., 276., 370., 376., 377., 378., 454. e 465. do CCP so alterados pelo Decreto-Lei n. 149/2012, de 12 de Julho, que revoga ainda o n. 3 do artigo 2., o n. 3 do artigo 5., o n. 4 do artigo 20., a alnea f) do n. 1 e o n. 7 do artigo 27., os ns 7, 8, 9 e 10 do artigo 42., o n. 4 do artigo 58., o artigo 126., a alnea j) do n. 2 do artigo 146., a alnea d) do n. 2 e o n. 3 do artigo 370. e a alnea d) do n. 2 do artigo 454. do mesmo diploma.

12

A nvel pessoal a motivao mais premente realizao deste trabalho prende-se com a

possibilidade de obter um grau acadmico na rea da gesto, sobre a qual tem a mestranda

muita formao e experincia profissional.

A nvel profissional, a motivao est associada ao facto de a mestranda desenvolver

parte da sua atividade profissional na rea da contratao pblica e numa Universidade a

Universidade de vora nomeadamente atravs da elaborao de cadernos de encargos e da

participao nos jris de anlise das candidaturas e propostas, permitindo-lhe este estudo

obter conhecimentos e alargar os horizontes dessa atividade rea da gesto dos contratos

pblicos.

1.2. Formulao do problema, dos objetivos e das questes de investigao

Tendo por base o atual contexto de reforma da Administrao Pblica, considerou-se

ser importante saber se os programas e planos em vigor tm vindo a ser bem implementados,

no sentido de responderem aos objetivos a que se propunham, tendo-se, para efeitos do

presente estudo, selecionado a contratao pblica como rea de investigao e as

Universidades Pblicas Portuguesas como universo de estudo.

Sendo o CCP um dos instrumentos de gesto que veio introduzir regras de contratao

pblica que direta ou indiretamente pressupem uma maior eficincia, transparncia e

controlo da despesa, de que so exemplo, no caso das obras pblicas: os limites ao valor do

contrato em funo do procedimento pr-contratual adotado, os modelos de seleo dos

candidatos em sede de concurso limitado, os mtodos de avaliao das propostas, a criao de

uma fase pr contratual de apresentao de erros e omisses do caderno de encargos, a

obrigao do tratamento e divulgao de dados estatsticos sobre formao e execuo dos

contratos, entre outros, considerou-se ser importante avaliar o impacto da implementao do

CCP no contrato de empreitada de obras pblicas nas Universidades Pblicas Portuguesas.

Face ao que antecede, o presente estudo tem como objetivo geral avaliar o impacto da

implementao do CCP na gesto e controlo da despesa com contratos pblicos, em

particular no contrato de empreitada de obras pblicas nas Universidades Pblicas

13

Portuguesas, traduzindo-se nas seguintes questes de investigao, a que se procurar

responder:

Q1: Ter a implementao do CCP contribudo para uma melhor gesto e controlo

da despesa com contratos pblicos?.

Q2: Ter a implementao do CCP contribudo para uma maior competitividade na

contratao pblica, entre as entidades adjudicatrias?.

Considerando o objetivo geral atrs enunciado, so ainda objetivos especficos do

presente estudo:

1. Verificar se os procedimentos e regras definidos no CCP contriburam, por si s,

para uma melhor gesto e controlo da despesa em geral e com empreitadas de

obras pblicas, em particular, nas Universidades Pblicas Portuguesas;

2. Verificar se se registou um aumento da competitividade na contratao pblica,

entre as entidades adjudicatrias;

3. Verificar o grau de cumprimento dos seguintes objetivos do CCP a eficincia, a

transparncia e o controlo da despesa na contratao pblica, nas Universidades

Pblicas Portuguesas;

4. Analisar o motivo das escolhas do critrio de adjudicao e dos procedimentos

mais utilizados na celebrao de contratos de empreitada nas Universidades

Pblicas Portuguesas;

5. Analisar as causas de uma eventual reduo da despesa com obras pblicas nas

Universidades Pblicas Portuguesas.

1.3. Metodologia

Atendendo a que nenhuma abordagem depende unicamente de um s mtodo, nem

exclui determinado mtodo s porque considerado quantitativo, qualitativo ou designado

por estudo de caso, decidiu-se recorrer aos mtodos que se pensa melhor corresponderem

aos objetivos do trabalho e aos instrumentos de recolha de informao mais apropriados para

o fazer.

14

Assim, o tipo de estudo / esquema de pesquisa adotado foi o descritivo/exploratrio,

tendo-se selecionado para o delineamento da metodologia um conjunto de tcnicas de

investigao, considerando no s os prprios objetivos da investigao, mas tambm o tipo

de resultados esperados e o tipo de anlises que se pretendem efetuar, que vo desde a

anlise documental (reviso da literatura, tanto por via da bibliografia existente, bem como

dos diplomas legais pertinentes e espaos eletrnicos dedicados rea da gesto da

Administrao Pblica em geral e da Contratao Pblica em particular) a uma anlise mais

quantitativa (no probabilstica), atravs da construo, aplicao e tratamento dos inquritos

por questionrio eletrnico, em que o objeto de anlise ser o CCP enquanto instrumento de

gesto e controlo da despesa com contratao pblica nas Universidades Pblicas

Portuguesas, com enfoque no contrato de empreitadas de obras pblicas.

1.4. Estrutura do trabalho

Em termos tericos, pretende-se com o presente trabalho traar uma linha condutora

que de alguma forma explique a influncia dos principais princpios e conceitos da Nova

Gesto Pblica (NGP) na Reforma Atual da Administrao Pblica em Portugal, bem como a

repercusso dos atuais Programas e Planos desta Reforma na gesto e controlo da despesa

pblica, atravs de um instrumento concreto o Cdigo dos Contratos Pblicos.

Numa primeira parte (ponto 2) sero afloradas as principais influncias da NGP na

reforma da Administrao Pblica, atravs da reviso dos seus principais conceitos e

princpios, obviamente tendo por base os objetivos do estudo atrs enunciados.

Numa segunda parte (pontos 3.1 e 3.2) ser aflorada a estratgia nacional de reforma da

Administrao Pblica atravs dos programas a planos existentes na rea da gesto financeira

e oramental, com especial incidncia sobre a gesto e o controlo da despesa com contratos

pblicos em geral, e com contratos de empreitada de obras pblicas, em particular. Para

melhor paralelismo, sero novamente identificados e explanados alguns princpios comuns

NGP e conjuntura atual de reforma da Administrao Pblica Portuguesa, com traduo

prtica nas Diretivas Comunitrias2 e no Cdigo dos Contratos Pblicos.

2 Diretiva 2014/24/UE do Parlamento e do Conselho, de 26 de fevereiro - Relativa aos Contratos Pblicos e que

revoga a Diretiva 2004/18/CE.

15

Numa terceira parte (pontos 4.1 e 4.2) tentaremos explicar, por um lado, quais os

resultados prticos gerais da implementao do CCP enquanto instrumento de gesto e

controlo da despesa pblica, atravs da anlise de pareceres do Tribunal de Contas e dos

dados estatsticos obtidos atravs do Portal BASE3. Por outro lado, sero ainda apresentadas as

principais alteraes introduzidas pelo CCP relativamente ao anterior regime do contrato

administrativo de empreitada de obras pblicas, aprovado pelo Decreto-lei n 59/99, de 2 de

maro, que em nosso entender, mais circunscrevem os critrios e regras subjacentes gesto

e controlo da despesa com empreitadas de obras pblicas e consequentemente os princpios e

objetivos que lhes deram origem.

O enfoque prtico, numa quarta e ltima parte (ponto 6), ser conferido s

Universidades Pblicas Portuguesas, e ao impacto do CCP na gesto e controlo da despesa com

contratos pblicos, em particular no contrato de empreitada de obras pblicas, atravs da

anlise e discusso dos resultados dos questionrios, com base nas questes de investigao

delineadas e objetivos traados.

Para melhor clarificao do referido neste ponto, seguidamente apresentamos um pequeno

esquema do estudo (figura 1), com um resumo por tpicos das matrias que pretendemos

investigar tendo naturalmente por base as questes de investigao e os objetivos atrs

enunciados. Ressalvamos que este esquema representativo sobretudo de contedos, no

traduzindo a exata estrutura do presenta trabalho.

3 Na perspetiva de dar transparncia ao processo da contratao pblica, o Governo criou um portal na Internet (http://www.base.gov.pt) o portal dos contratos pblicos. O regime deste portal foi aprovado pela Portaria n. 701-F/2008, de 29 de Julho.

http://www.base.gov.pt)/

16

Figura 1 Esquema do estudo

A NOVA GESTO PBLICA

Avaliao e controlo da gesto dos

resultados

Aadoo de ferramentas da gesto

privada na AP

Reduo custos e aumento da

eficincia e da eficcia

Competitividade entre fornecedores

de bens e servios pblicos

A POLTICA E O MERCADO EUROPEU

Racionalidade do mercadoAes de regulao e

estabelecimento de regras comuns

Dilogo entre a lei e a economia de

mercadoCortes oramentais

O ESTADO E OS PROGRMAS DE REFORMA

DA AP (PAEF; TROIKA; EE 2020)

Dilogo entre o sistema poltico e o

sistema administrativo

Utilizao das novas tecnologias de

informao e comunicao,

associada ao princpio da

transparncia

Controlo da despesa pblica

Accountability

A AUTONOMIA E O FINANCIAMENTO

DAS UNIVERSIDADES

Competitividade no acesso aos

fundos comunitrios

Cortes oramentais

O CDIGO DOS CONTRATOS PBLICOS

(Diretiva 2004/18/CE; EE 2020; Diretiva

2014/24/UE)

Princpios da transparncia, da

igualdade e da concorrncia

Uniformizao de regras,

Regulamentao, simplificao

procedimental atravs das TIC,

maior rigor e celeridade, controlo da

despesa pblica

Competitividade entre fornecedores

de bens e servios pblicos

Accountability

Qualidade servios pblicos (critrios

ambientais)

Fonte: Elaborado pela autora

INFL

U

NC

IAS

CA

RA

CT

ER

ST

ICA

S

A influncia da NGP no mercado europeu e

na gesto da AP (crise econmica)

Rigor na gesto dos recursos

pblicos, melhoria de procedimentos

e prticas de adjudicao, controlo e

monitorizao da despesa, eficincia

da despesa pblica

A Influncia do mercado europeu nas

polticas e na administrao dos Estados

membros (PEC)

A influncia das polticas do Governo na

autonomia das Universidades atravs do

controlo financeiro

Autonomia financeira e patrimonial

A concretizao dos principios e dos

objetivos transversais NGP, UE

(mercado) e s polticas governamentais -

Instrumento de gesto com regras

especficas

A influncia da NGP e do mercado europeu

no Estado Portugus atravs das polticas

do Governo (principal orgo de gesto do

Estado)Rigor na gesto dos recursos

pblicos

17

2. DA NOVA GESTO PBLICA AO CCP: PRINCIPAIS CARACTERSTICAS E

INFLUNCIAS

Considerando o que foi referido no ponto anterior relativamente estrutura do

trabalho, este primeiro captulo serve como alavanca para os restantes captulos, na medida

em que visa estabelecer uma retrospetiva relativamente s principais caractersticas e

influncias da NGP na implementao do CCP.

O processo de evoluo das organizaes em geral, e da Administrao Pblica (AP) em

particular, tem sido objeto de diversas abordagens, dando origem a vrias teorias e modelos

de gesto, tendo predominado entre os anos 40 e 70 do sculo passado o modelo de

organizao weberiano, cuja estrutura se baseava na diviso vertical do trabalho e na

distribuio da autoridade em que o topo da organizao era responsvel por todas as aes

(estrutura hierrquica).

A crise econmica que ocorreu em finais da dcada de 70 do sculo passado colocou

dificuldades aos governos ocidentais para lidar com os problemas da escassez de recursos e

das exigncias, cada vez mais criteriosas da sua utilizao, dado que o modelo tradicional de

organizao da Administrao Pblica no conseguiu introduzir as inovaes necessrias para

lidar com a crise existente (Arajo, 2004).

Face s transformaes polticas e ideolgicas que se viviam, bem como aos

constrangimentos oramentais, a NGP surge ento como que uma alternativa organizao

burocrtica tradicional dos servios pblicos, amarrada a demasiadas regras, a sistemas

oramentais e de gesto de pessoal muito rgidos, a mecanismos de controlo ultrapassados

que serviam acima de tudo as suas prprias necessidades, ignorando os cidados e

dificultando a inovao (Denhardt & Denhardt, 2000), com nveis de eficincia e de eficcia

muito reduzidos e com elevados nveis de desperdcio de recursos (Dawson & Dargie, 1999).

Segundo (Hood, 1991) a NGP surge associada a quatro mega tendncias

administrativas, nomeadamente:

Tentativas de abrandar ou reverter o crescimento do Estado em termos de despesa

pblica, atravs de redues no leque de oferta de bens e servios pblicos e em

pessoal;

18

Orientao para a privatizao ou quasi-privatizao e afastamento da esfera do

Estado de instituies governamentais nucleares, enfatizando a subsidiariedade

na prestao de servios pblicos;

O desenvolvimento da automatizao na produo e distribuio de servios

pblicos, aproveitando o aperfeioamento das TI;

O desenvolvimento de uma agenda mais internacional, cada vez mais focada em

temas gerais da gesto pblica, de definio de polticas, de estilos na tomada de

deciso e na cooperao governamental.

Este movimento obteve uma rpida expanso e aceitao, quer pela atratividade das

ideias que apresentava, quer pelo apoio e adoo das mesmas pela OCDE, pelas Naes

Unidas e por um vasto conjunto de outros fruns nacionais e internacionais (Lynn, 2005), pelo

que o modelo da NGP passa a ser representado por doutrinas administrativas que dominaram

a agenda da reforma em vrios pases da OCDE a partir dos finais da dcada de 70.

Por outro lado, importa referir que a NGP no serviu apenas para atingir nveis

superiores de gesto ou para reconstruir as estruturas organizacionais dos servios pblicos,

muitas vezes serviu tambm para redefinir opes polticas sobre o papel do Estado (Brunsson

& Sahlin-Andersson, 2000).

Num mundo globalizado, a necessidade de produzir mais e melhor, exigia profundas

alteraes no funcionamento da Administrao Pblica, nomeadamente atravs da

racionalidade dos meios e dos respetivos custos, pelo que ao longo dos anos foram sendo

adotadas vrias estratgias de reforma para mudar a estrutura e o funcionamento da

Administrao Pblica consubstanciadas nas tcnicas de gesto do sector privado, como a

gesto por objetivos, as privatizaes, a contratao de servios, a venda de bens do estado e

os cortes oramentais.

Como refere Rodrigues (2007), as novas preocupaes e exigncias das sociedades

contemporneas, de que so exemplo o controlo financeiro e a avaliao e controlo da gesto

dos resultados em detrimento dos processos, numa perspetiva estratgica da gesto pblica,

obrigaram o sector pblico a modernizar os seus modelos e prticas de gesto, atravs da

adoo de ferramentas da gesto privada.

19

Todas estas novas tendncias ps burocrticas impunham uma maior profissionalizao

da Administrao Pblica, logo as alteraes nos modelos de gesto das organizaes tinham

que ser consentneos com as orientaes e prticas da gesto managerialista, nas quais se

enquadra o modelo gestionrio da NGP claramente orientado para os resultados, onde

prevalece a preocupao de reduzir custos e de aumentar a eficincia e a eficcia.

Nas palavras de Rodrigues e Arajo (s/d, p.1), A Nova Gesto Pblica baseia-se na

introduo de mecanismos de mercado e na adoo de ferramentas de gesto privada, na

promoo de competio entre fornecedores de bens e servios pblicos. um modelo que

constitui um desafio administrao pblica tradicional construda pelos burocratas

Essencialmente um modelo de gesto que procura organizar e operacionalizar, de maneira

diferente, a Administrao Pblica e os seus agentes.

Contudo, estudos recentes da prpria OCDE vm demonstrar que os reformadores

falharam em no perceberem que a Administrao Pblica funciona num contexto

constitucional, com um conjunto de leis administrativas e que o seu desempenho

determinado pela interao entre o processo poltico, o processo oramental, o processo de

gesto da funo pblica e o processo de responsabilizao, desenvolvidos dentro de um

ambiente de cultura poltico/administrativa, i.e., o papel do governo no se pode limitar a

direcionar as aes atravs da regulao nem a estabelecer regras, e a Administrao deve

atender a aspetos que esto para alm da simples racionalidade do mercado (Arajo, 2007).

Por outras palavras, nas polticas pblicas existe um dilogo constante entre o sistema poltico

e o sistema administrativo, bem assim como entre a lei e a economia de mercado.

Citando Arajo (2007, p.12), aquilo que distingue a Nova Gesto Pblica da Governao

que a primeira d grande ateno avaliao dos resultados (individuais e organizacionais)

em termos de output, enquanto a segunda d grande ateno a como diferentes organizaes

e atores interagem de forma a alcanar um elevado nvel de um resultado desejado o

outcome alcanado pelos cidados e pelos stakeholders.

Outros autores, como, Pollitt et al. (2011), Drechsler (2005), Rocha (2001), consideram

que o declnio da NGP se iniciou a partir da segunda metade da ltima dcada do sculo

passado, justamente porque no conseguiu demonstrar os seus dois principais pressupostos,

designadamente que a gesto privada inequivocamente superior gesto pblica tradicional

20

e que o papel dos cidados no pode ser reduzido ao de consumidores ou clientes em sentido

estrito.

No quadro abaixo (quadro 1) identificam-se algumas caractersticas que distinguem a

natureza e atividade do sector pblico do sector privado, as quais circunscrevem os problemas

anteriormente identificados.

QUADRO 1 Sector privado versus sector pblico

A principal reivindicao para a adoo da NGP era a necessidade de tornar os

organismos pblicos eficientes. Contudo, a eficincia era encarada, indevidamente, luz dos

objetivos do sector privado, em vez de o ser em funo dos objetivos distintos do sector

pblico. Esta assuno foi tpica da ento chamada tecnocracia, e mesmo da burocracia, que a

NGP visava combater. Face aos padres atuais, e segundo Drechsler (2005), no se pode

afirmar inequivocamente que a NGP foi um sucesso em termos de eficincia, at mesmo na

perspetiva do sector privado.

Segundo Gonalves et al (2013), neste sentido da procura de critrios de boa

governao da Administrao Pblica, que o conceito governance veio motivar uma

compreenso global do sistema administrativo baseada na importao adaptada ao entorno

pblico de modelos e tpicos experimentados com sucesso noutros contextos organizativos,

mas em que os valores concretos da boa governao no tm de ser obrigatoriamente os

mesmos nas organizaes privadas e pblicas.

Contrariamente ao que sucedeu com as doutrinas do new public management,

Gonalves et al (2013) defende que a new governance da Administrao Pblica no inclui a

importao para o sistema administrativo dos valores e abordagens prprias do sector

CARACTERSTICAS SECTOR PRIVADO SECTOR PBLICO

Ambiente predominante Concorrncia Monoplio de poder, posio de fora e

capacidade de coero

Objetivos Maximizao do lucro Satisfao de necessidades coletivas, bem estar

pblico

FinanciamentoPpredomina o autofinanciamento, resultante da

rentabilidade da sua atividade

Predomina a disponibilizao de fundos pblicos,

sem grande presso sobre os resultados

nfaseReduo de custos, rapidez de processos,

competitividade

Legalidade, regularidade e transparncia nos

processos; conformidade poltica (por vezes).

Fonte: Adaptado de Ventura (2012). Governao da Universidade Pblica Portuguesa. Modelizao de uma resposta s necessidades

de informao e de controlo ao nvel administrativo-financeiro.

21

privado, consiste sim, em submeter o sistema administrativo a uma anlise orientada por

critrios e mtodos que tm sido utilizados no estudo dos modelos de governao do sector

privado, dado que todas as organizaes privadas ou pblicas conhecem um processo de

governo que disciplina o modo como so dirigidas, como produzem decises, como

interagem umas com as outras, como atuam perante os seus pblicos e como so

escrutinadas (Gonalves, 2013, p. 10). O processo de identificao dos valores da boa

governao da Administrao Pblica baseia-se numa pr compreenso sobre o prprio

Estado Administrativo e consequentemente sobre a posio da Administrao no sector

poltico, sobre a sua posio e o seu relacionamento com a sociedade civil e o mercado.

Ainda segundo o mesmo autor, os valores que podem nortear uma boa governao do

sistema administrativo so os seguintes: Separao entre poltica e administrao;

Estabilidade dos modelos de estruturao do sistema administrativo; Autonomia de gesto da

Administrao Pblica; Responsabilidade da Administrao Pblica; Administrao Pblica em

rede, mas coordenada; Administrao Pblica colaborante como sector privado;

Administrao Pblica subsidiria em relao iniciativa da sociedade civil. Gonalves et al

(2013, p.11)

Sem confundir a NGP e a nova governao pblica, existem, no entanto, pontos de

contacto, na mediada em que a NGP visava a modernizao da Administrao Pblica atravs

da introduo de modelos de boa governao, tendo em vista a realizao de objetivos

segundo critrios de economia, de eficcia e de eficincia da ao administrativa. O gestor da

Administrao Pblica devia tomar as suas decises com base numa racionalidade econmica,

ou seja, numa adequada proporo entre os meios disponibilizados e os resultados

produzidos, numa filosofia de maior abertura ao mercado, do que se conclui que a NGP

estimulou o desenvolvimento das parcerias pblico-privadas e expandiu as tarefas em

outsourcing, antes produzidas pelo sistema administrativo.

Moreira e Alves (2010) defendem ainda que existe um contraste entre os conceitos de

governao e boa governao, em que a primeira deve ser entendida como um conceito

positivista, ao analisar o que , enquanto a segunda deve ser vista como um conceito

normativo que analisa o que deve ser. Por outro lado afirmam que nem todos os aspetos da

gesto pblica e governao pblica podem coexistir, da a fraqueza da NGP em insistir na sua

viso do mundo (enfoque intra organizacional e obsesso pelos objetivos com nfase nos

22

resultados) como o nico caminho para entender a reforma do sector pblico, colidindo com a

perspetiva da governao e vice-versa.

Concluindo, uma abordagem no se esgota em dicotomias como mercado ou Estado,

economia ou poltica, pois as falhas de mercado que sustentam a interveno do Estado

podem ser perversas, dada a distribuio top-down dos benefcios, e o paradoxo gera-se

porque o Estado tende a criar mecanismos que geram um problema de equilbrio entre a

equidade e a eficincia do sistema, por exemplo, com um preo-custo para os servios,

tendemos a salvaguardar a eficincia, com servios gratuitos pretendemos salvaguardar e

equidade (o mesmo critrio para todos), s que, na realidade, os preos muito baixos acabam

por conduzir a mecanismos de seleo adversos, pois no podemos prescindir da

sustentabilidade do sistema. Pode defender-se que independentemente do preo todos

merecem igual tratamento, mas na prtica essa escolha pode colidir com a eficincia do

sistema.

Abaixo apresentamos tabela resumo que segundo Moreira e Alves (2010), sintetiza as

trs principais direes dos movimentos de reforma, ainda que no devam ser entendidos

como fases sucessivas, mas antes como trs vertentes orientadoras que podem co existir,

designadamente: A reforma da Administrao pblica, orientada para a legislao; a Nova

Gesto Pblica, orientada para o servio; e a governao pblica, orientada para os cidados.

QUADRO 2 Nova Gesto Pblica versus Governao

ADMINISTRAO PBLICA

TRADICIONALNOVA GESTO PBLICA

GOVERNAO - GESTO DO

VALOR PBLICO

CHAVE

PBLICAA legislao O servio O Cidado

OBJETIVO

DOS

GESTORES

Conformidade legal

assegurada por cumprimento

de regras e procedimentos

Definio de meios

competitivos para cumprir

objetivos que implicam

avaliao

Qualidade de vida, autonomia

dos cidadados, diversidade

organizacional e escolha entre

alternativas

PERSPETIVA Estado Sector Pblico Sociedade civil

MECANISMO

DE CONTROLOHierrquico Mercado Parcerias e redes cvicas

LGICA Jurdico-legalEconmica com base em

incentivos e resultados

Cvica, incentivando vrias

formas de participao ativa

ETHOS

PBLICOMonoplio do setor pblico

nfase no servio ao

cliente/consumidor

Valores partilhados e

alinhamento entre pluralismo

e competio

Fonte: Adaptado de Moreira e Alves (2010). Gesto Pblica e Teoria das Burocracias

23

Face a estas perspetivas parece podermos afirmar que a evoluo segue o sentido da

diversidade organizacional com misses alternativas, e da multiplicidade de fornecedores

organizados no mercado, gerando pluralismo e competio, tendo em vista, mais do que a

produtividade, a incorporao do valor pblico.

Moreira e Alves (2010) defendem, portanto, que a emergncia de um novo paradigma

exige uma articulao eficaz de hierarquias, mercados e comunidades nos mecanismos de

governao em rede, pois pelo facto de estarmos inseridos num mundo digital e de

democracia eletrnica, somos incentivados a novos modelos de governao capazes de

transformar os avanos tcnicos e inovaes sociais em bem estar humano.

A este propsito Gonalves et al referem que Na experincia mais recente da realidade

portuguesa, digna de registo e merecedora de todo o aplauso como medida de promoo da

transparncia a criao do portal dos contratos pblicos (www.base.gov..pt), que concentra

toda a informao sobre os contratos adjudicados pela Administrao Pblica (Gonalves et

al, 2013, p.25).

Tambm para Teles e Moreira (2007), a discusso sobre governao e polticas pblicas

no se deve colocar em termos dilemticos, devendo aos valores antigos da imparcialidade,

legalidade e integridade, acrescentar-se os novos, da responsabilidade, transparncia e

accountability.

Assim, para alm da reduo de custos e da necessidade de resultados e competio

numa lgica de avaliar para evoluir (ganhos de eficincia), podemos afirmar que outro dos

fatores crticos para o sucesso da gesto pblica prende-se com a utilizao das novas

tecnologias de informao e comunicao, muito associada ao princpio da transparncia.

Gonalves et al (2013) defende, no entanto, que o papel central na dinamizao de uma

gesto da Administrao Pblica vai caber sobretudo ao contrato. O contrato de gesto surge,

neste contexto, como um elemento de articulao entre poltica e administrao, dado que o

contrato a sede da concretizao das misses, dos objetivos e das metas a atingir por uma

determinada estrutura administrativa, onde se identificam igualmente os recursos,

designadamente financeiros, mobilizados para o cumprimento dessas misses. Por outras

palavras, o contrato de gesto (instituio contratual) define e baliza as condies de

desenvolvimento da autonomia de gesto, e uma Administrao Pblica organizada segundo

http://www.base.gov..pt/

24

modelo de autonomia de gesto implica a verificao/avaliao dos resultados predefinidos e

a responsabilizao dos gestores, da que se designem de contratos de gesto.

neste contexto que surgem cada vez mais novas teorias e tcnicas de gesto com o

intuito de avaliar o comportamento das organizaes identificando a sua posio competitiva

nos sectores em que atuam. Esta avaliao depende, por sua vez, de instrumentos capazes de

identificar as caractersticas internas e o ambiente externo das organizaes, de estabelecer

linhas de orientao, objetivos, metas e iniciativas estratgicas e de proceder sua

monitorizao, de forma a permitirem aos gestores tomadas de deciso certas e em tempo

oportuno.

Reportando ao nosso objeto de estudo e para concluir, consideramos que o Cdigo dos

Contratos Pblicos (CCP) um grande instrumento de gesto, com regras de governao bem

definidas que permitem no s a parametrizao da norma instituda como a avaliao do

bom comportamento das instituies pblicas e privadas em matria de contratao pblica

e de execuo de contratos administrativos, cujos princpios norteadores tiveram origem na

NGP, em anlise os princpios da transparncia, da eficincia e do controlo da despesa, como

iremos detalhar nos captulos seguintes.

25

3. A ESTRATGIA NACIONAL DE REFORMA DA AP NA REA DA

CONTRATAO PBLICA

Em jeito de enquadramento deste captulo, num primeiro ponto (3.1) apresentamos

numa perspetiva cronolgica, a conformidade entre os princpios subjacentes estratgia

nacional de reforma da AP na rea da contratao pblica, as polticas definidas e as medidas

adotadas e a adotar num futuro prximo, no mbito da Estratgia Europa 2020.

Num segundo ponto (3.2) quisemos particularizar os princpios subjacentes s Diretivas

relativas aos contratos pblicos, para demonstrar que a influncia da NGP nas polticas de

reforma na AP na Europa serviram de catalisador para as reformas na AP em Portugal,

nomeadamente atravs da implementao do CCP.

3.1. Enquadramento Geral

Segundo Moreno e Palier citados por Rocha (2011, p. 164), embora no se possa

afirmar que exista uma poltica social comum, existe, no entanto, um modelo social europeu

que reporta a uma herana comum, que so os trinta anos do Estado de Welfare (1945-1975),

que consistiu numa combinao de polticas socias: Keynesianismo, Taylorismo e pleno

emprego. A crise dos perodos de 1973 e 1978, veio provocar uma alterao fundamental nos

sistemas sociais, o que se traduziu em abordagens nem sempre coincidentes, embora o

paradigma seja neoliberal na sequncia das recomendaes do Fundo Monetrio Internacional

(FMI), da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e Instituies

europeias.

Historicamente, a Administrao Pblica portuguesa tem por base o modelo

burocrtico, com grande peso da lei e submisso aos cdigos e normas do direito

administrativo, estrutura organizacional vertical, compartimentada e sem integrao, pelo que

os programas de reforma ou modernizao administrativa da Administrao Pblica

portuguesa procuram tambm orientar-se no sentido de uma maior transparncia

organizacional e definio de funes, inovando processos e introduzindo novas prticas de

gesto.

26

Contudo, de acordo com Rocha (2011), enquanto na generalidade dos pases europeus,

o Estado de Welfare foi construdo no ps guerra, entrando em cise em meados dos anos 70,

seguindo-se as politicas de reforma da Administrao Pblica, em Portugal, o Estado de

Welfare comeou a delinear-se nos ltimos anos do Estado Novo, mas s teve expresso a

seguir ao 25 de abril de 1974, o que levou ao aumento do nmero de funcionrios pblicos e

da despesa em polticas sociais. Assim, numa primeira fase, a reforma da Administrao

Pblica em Portugal iniciou-se com a adoo de medidas antiburocrticas, em vez se se tratar

de uma luta contra o desperdcio do Estado de Providncia. Numa segunda fase a reforma

consistiu na implementao de medidas destinadas a melhorar a qualidade dos servios. Face

a esta conjuntura, estas e outras medidas nem sempre foram bem aplicadas no nosso pas,

no tanto por ineficincia das polticas, mas sobretudo por razes de desenvolvimento

econmico e social.

Em todo o caso, e apesar das dificuldades, na inteno de encontrar linhas estratgicas

de referncia na reforma da Administrao Pblica Portuguesa, temos assistido nos ltimos

tempos a uma propagao de programas e planos de modernizao e desenvolvimento

sustentado da mesma, tanto na rea financeira como nas restantes reas de interveno do

Estado, como so exemplo a Estratgia de Lisboa e o Plano Tecnolgico, o Plano Nacional de

Reformas, o Programa de Simplificao Administrativa e Legislativa (SIMPLEX), o Programa de

Reestruturao da Administrao Central do Estado (PRACE), o Plano de Reduo e Melhoria

da Administrao Central (PREMAC) e mais recentemente Programa de Assistncia Econmica e

Financeira (PAEF), o Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Poltica

Econmica (Memorando da Troika) e a Estratgia Europa 2020.

Aliada a estes programas de reforma, surge a consequente enxurrada legislativa, como

os Planos Oficiais de Contabilidade Pblica sectoriais, o SIADAP, o Novo Regime de Carreiras e

Remuneraes, a Lei Geral do Trabalho em Funes Pblicas, o Sistema de Normalizao

Contabilstica (SNC), o Cdigo dos Contratos Pblicos (CCP), entre outros, que levam a que as

organizaes tenham que ser cada vez mais competitivas e capazes de se adaptar a um

processo de mudana continua e para tal indispensvel no s estabelecer estratgias, mas

sobretudo garantir a sua boa implementao e saber geri-las de forma igualmente continuada.

Rocha (2011) de opinio que em termos gerais, pode dizer-se que se trata da maior

reforma da Administrao Pblica jamais intentada em Portugal, pois todas as peas encaixam,

no existe contradio e tudo se orienta para operacionalizar o quadro terico na Nova Gesto

27

Pblica, mas se analisada com maior rigor pode verificar-se que existem falhas que podem

bloquear a operacionalizao da reforma, muito caractersticas do sul da europa e de Portugal

em particular, por ser um pas extremamente centralizado, tais como a despolitizao dos

executivos dos institutos pblicos e a administrao autnoma defendidas pelo gerencialismo.

Ainda segundo Rocha (2011), pese embora a importncia dos princpios da NGP, as

reformas tendem sempre a ser absorvidas pelo legalismo e formalismo. Por outro lado, a

converso de polticas em reforma pode levantar problemas, e sobretudo, a avaliao dos

resultados complicada, pelo que muitas vezes no efetuada. H variveis que podem

provocar alteraes como por exemplo, a eficincia de um determinado servio pblico pode

depender de outras causas que no apenas as das medidas de reforma, logo o nexo de

causalidade no pode ser estabelecido com exatido, restando ao investigador a comparao

dos nveis de desempenho antes e depois da reforma, o que torna a anlise muito incerta.

Por seu turno, os governos preferem medir o alcance das suas medidas atravs do

enunciado das medidas legislativas e regulamentares. Este comportamento muito frequente

em pases de tradio formal-legalista. Entende-se que determinadas medidas adotadas sob

forma legal, a sociedade as transforma medida e conforme os desejos do legislador. No

entanto, as medidas legislativas no so indicadores precisos do que se pretende operar.

(Rocha, 2011, p. 159)

O Governo Portugus, no mbito do Programa de Assistncia Econmica e Financeira,

comprometeu-se a executar um conjunto de medidas na rea oramental que abrangem,

nomeadamente, a melhoria de procedimentos, de controlo e monitorizao da execuo

oramental (PAEF, 2011).

No Memorando de Entendimento sobre as Condicionalidades de Poltica Econmica, de

17 de maio de 2011, foi anunciada a modificao do enquadramento jurdico nacional da

contratao pblica com vista a melhorar as prticas de adjudicao, no sentido de assegurar

um ambiente de negcios mais transparente e competitivo e de melhorar a eficincia da

despesa pblica. No ponto 7.22 deste Memorando pode inclusivamente ler-se que O

Governo ir modificar o enquadramento jurdico nacional da contratao pblica com vista a

melhorar as prticas de adjudicao, no sentido de assegurar um ambiente de negcios mais

transparente e competitivo e de melhorar a eficincia da despesa pblica (Memorando da

Troika, 2011).

28

No mbito da Estratgia Europa 2020, a Coordenao Nacional da Estratgia de Lisboa e

do Plano Tecnolgico (Secretaria de Estado da Energia e Inovao do Ministrio da Economia,

Inovao e Desenvolvimento) publicou o seu contributo em janeiro de 2010, intitulado Futuro

da Estratgia de Lisboa-Estratgica UE 2020, o qual, como no poderia deixar de ser,

consentneo com os objetivos e as iniciativas da referida Estratgia, os quais esto na gnese

da Diretiva 2014/24/UE relativa aos contratos pblicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE.

Resumidamente, a Estratgia Europa 2020, lanada em 2010 para os dez anos seguintes,

a estratgia da Unio Europeia para o crescimento e o emprego, a qual visa essencialmente a

sada da crise. Os objetivos principais que a UE dever atingir at ao final de 2020 visam um

crescimento sustentvel, inteligente e inclusivo, e dizem respeito ao emprego, investigao e

desenvolvimento, ao clima/energia, educao e incluso social e reduo da pobreza, e

estes objetivos so apoiados em sete iniciativas que servem de enquadramento para

atividades conjuntas da UE e das autoridades nacionais nas seguintes reas: inovao,

economia digital, emprego, juventude, poltica industrial, pobreza e eficincia na utilizao dos

recursos.

De acordo com publicao do jornal da Comisso Europeia, de 29 de abril de 2015,

contrariamente ao que se verifica com o Pacto de Estabilidade e Crescimento, os objetivos da

estratgia Europa 2020 so politicamente vinculativos. A natureza poltica dos objetivos reflete

a importncia da funo que se espera que os governos nacionais desempenhem na

estratgia, em conformidade com o princpio da subsidiariedade.

(http://ec.europa.eu/europe2020/index_pt.)

Da consulta aos contributos de Portugal para a referida Estratgia, sem querermos ser

extensivos, retiramos que (http://www.dges.mctes.pt/, em 20.04.2015):

A qualidade da despesa pblica deve ser uma componente determinante para o

desenho da Estratgia, tendo em conta o seu impacto na produtividade dos

fatores, de forma a garantir a sustentabilidade duma abordagem com

sensibilidade social num quadro de envelhecimento demogrfico;

O tecido produtivo da UE maioritariamente constitudo por pequenas e mdias

empresas (PME), com grande potencial em termos de inovao, logo a Estratgia

deve orientar-se para a promoo de melhores condies de funcionamento das

PME, desbloqueando as condies necessrias para que estas empresas possam

http://ec.europa.eu/europe2020/index_pthttp://www.dges.mctes.pt/

29

ganhar dimenso, produtividade e competitividade externa e reforar o seu

potencial de empregabilidade;

A Estratgia deve explorar as oportunidades de criar e disseminar o conhecimento

cientfico e tecnolgico;

A Estratgia deve transformar os problemas ambientais em oportunidades de

criao de emprego, de equidade e de riqueza;

A Estratgia deve promover a competitividade das empresas europeias pela

criao duma nova articulao virtuosa e sustentvel entre o social, o ambiental e

o econmico;

A Estratgia deve garantir o aumento generalizado do nvel de qualificaes e

competncias.

Pode ento afirmar-se que ao ser colocada na agenda poltica, a reforma da

Administrao Pblica em Portugal identifica-se com os princpios da NGP, bem assim como o

processo de reforma iniciado com a alterao do quadro normativo, demarca a nova ordem

gestionria, contudo carece avaliar se da alterao legislativa resulta efetivamente uma nova

gesto pblica, i.e. torna-se necessrio analisar em que medida as leis traduzem o quadro de

conceitos que informam o gerencialismo.

Nas palavras de Neves (2001), as aes desencadeadas carecem de uma linha de

continuidade. Uma ao de reforma no se faz num curto espao de tempo, antes exige uma

continuidade gerida estrategicamente de modo a tirar partido de uma avaliao sistemtica e

de novas oportunidades. Uma boa estratgia de reforma/modernizao no pode ter muitas

frentes, tendo que concentrar esforos em objetivos estratgicos centrais. Se verdade que os

resultados pretendidos se situam no exterior da Administrao, no menos verdade que a

condio para os obter est no seu interior, da que se deva centrar a ao em dois pontos

frgeis do sistema, capacidade de gesto e motivao. Em termos conceptuais, a reforma da

Administrao Pblica aqui entendida como estrutural e orientada para a mudana,

enquanto e modernizao administrativa entendida como continuada, incremental e

orientada para a cultura existente.

neste contexto que pensamos ser importante saber quais os resultados prticos dos

programas e planos de reforma da Administrao Pblica, no sentido de saber se respondem

aos objetivos a que se propunham, em concreto os objetivos da transparncia, da eficincia e

30

do controlo da despesa, tendo-se para efeitos do presente estudo, selecionado a contratao

pblica como rea de investigao e as Universidades Pblicas Portuguesas como universo de

estudo, delimitando ainda esta avaliao, ao impacto da implementao do CCP na eficincia,

na transparncia e no controlo da despesa com empreitadas de obras pblicas.

Atendendo a que as Universidades Pblicas Portuguesas so o universo de estudo do

presente trabalho, convm salientar que independentemente do maior ou menor grau de

liberdade de utilizao dos recursos financeiros, em concreto para gesto do seu patrimnio4,

a crise econmica e financeira em que vivemos assume uma importncia acrescida na

racionalizao de custos, j que se assiste cada vez mais a uma reduo das dotaes

financeiras para funcionamento dos servios e as verbas disponibilizadas para investimento,

atravs do Plano de Investimento e Desenvolvimento da Administrao Pblica (PIDDAC), so

cada vez mais escassas e respondem a objetivos prioritrios definidos superiormente,

respondendo, muitas vezes, a imperativos de poltica conjuntural.

Citando Miranda e Medeiros, Farinho (2013, p. 84) acrescenta que a autonomia

financeira sobretudo determinante no que concerne gesto das receitas prprias,

permitindo-se a livre afetao de rendimentos gerados pelas IESP, sem prejuzo da faculdade

legal de regular as condies de financiamento.5

A este propsito, o CCP tambm estabelece medidas excecionais de contratao pblica

por forma a tornar mais geis e cleres os procedimentos relativos celebrao de contratos,

nomeadamente de empreitada de obras pblicas relativos a projetos de investimento pblico

considerados prioritrios para o relanamento da economia portuguesa, em linha com o plano

de relanamento da Economia Europeia adotado pelo Conselho Europeu de 11 e 12 de

Dezembro de 2008.

Acrescente-se ainda que a nvel nacional tambm esto abrangidas pelo CCP, as

medidas constantes dos eixos prioritrios da Iniciativa para o Investimento e o Emprego,

adotada pelo Conselho de Ministros de 13 de Dezembro de 2008, designadamente: a

4 A Lei n. 62/2007, de 10 de Setembro - estabelece o regime jurdico das instituies de ensino superior (RJIES), e Lei n 37/2003, de 22 de Agosto - estabelece as bases do financiamento do ensino superior, em concreto no que diz respeito ao patrimnio das universidade pblicas e ao seu modo de funcionamento e de financiamento.

5 As instituies de ensino superior pblicas (IESP) gozam de autonomia estatutria, pedaggica, cientfica, cultural, administrativa, financeira, patrimonial e disciplinar face ao Estado, ao abrigo do artigo 11. do RJIES, encontrando-se a autonomia estatutria, cientfica, pedaggica, administrativa e financeira das universidades reconhecida pelo n. 2 do artigo 76. da Constituio.

31

modernizao das escolas; a energia sustentvel; a modernizao da infraestrutura tecnolgica

(redes de banda larga de nova gerao); o apoio especial atividade econmica (exportaes,

pequenas e mdias empresas) e apoio ao emprego.

Citando Rocha (2011, p. 159) Nem sempre os conjuntos de medidas so consistentes

com a poltica geral das reformas da gesto pblica A aplicao de um novo modelo de

gesto s organizaes universitrias, trouxe resultados, em muitos casos perversos e no

consistentes com os objetivos prosseguidos. E porque o processo de autonomia e

financiamento com base no nmero de alunos no foi acompanhado por processos de

avaliao e auditoria de qualidade e de gesto, as universidades transformaram-se em

organizaes autistas, centradas sobre si prprias e desfasadas dos mercados.

Por tudo o que foi referido evidente a influncia da NGP nas polticas e na estratgia

europeia, assim como notria a transposio dos princpios e regras do mercado comum

para poltica e administrao do Estado atravs das polticas do Governo, enquanto principal

rgo de gesto do Estado. Neste sentido, pensamos tambm poder afirmar que a autonomia

das universidades pblicas igualmente dificultada, por via do controlo financeiro por parte

do Governo, sendo o CCP um instrumento desse controlo, na medida em que visa satisfazer o

objetivo de equilibrar o mercado, reanimando a economia atravs da execuo de projetos de

investimento pblico considerados prioritrios.

3.2. A Europa e as Diretivas Comunitrias

Bulmen e Radaell citados por Rocha (2011, p. 162-163) referem que o processo de

europeizao um processo complexo que implica no apenas a imposio de

comportamentos atravs de diretivas, mas tambm, aspetos menos tangveis como valores e

crenas.

Segundo Rocha (2011), a europeizao das instituies administrativas e das polticas

pblicas implica algumas estratgias, consistindo a primeira na adoo da NGP como

paradigma da reforma das administraes pblicas comunitrias, insistindo-se, entre outros

mecanismos, nos resultados e na concorrncia entre as organizaes do mesmo tipo. Por

outro lado, as agncias europeias de regulao entendem que para fazer funcionar os

32

mercados, porque estes no se auto regulam, necessrio que as estruturas europeias lhes

imponham regras para que se evitem posies dominantes, i.e., necessrio que exista um

sistema com legitimidade poltica, para homogeneizar procedimentos e processos.

Apesar de existirem poucos estudos sobre a europeizao da administrao e das

polticas pblicas em Portugal, Rocha (2011, p. 165) destaca que se seguiu igualmente o

modelo da NGP. Refere ainda a importncia de um estudo de Carlos Jalali por consistir na

transferncia para outras instituies de funes tradicionalmente desempenhadas pelo

Estado, sendo esta iniciativa de transferncia do prprio executivo, na medida em que os

grupos de interesse portugueses por serem pequenos e incapazes de atuar, permanecem

dependentes do Governo, sobretudo depois do Pacto de Estabilidade e Crescimento, e mais

recentemente da Troika e da Estratgia Europa 2020. Por outras palavras, os Estados

nacionais como Portugal esto assim cada vez mais sujeitos s imposies europeias,

sobretudo das que derivam do acesso a fundos comunitrios, para alm das diretivas

comunitrias que impem comportamentos e polticas com mecanismos difusos de

ajustamento.

O CCP procede transposio das Diretivas 2004/17/CE e 2004/18/CE, ambas do

Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro, interessando para o presente estudo a

segunda, relativa coordenao dos processos de adjudicao dos contratos de empreitada de

obras pblicas, dos contratos pblicos de fornecimento e dos contratos pblicos de servios.

Esta transposio traduziu-se consequentemente numa nova regulao atravs da adoo de

um conjunto regras homogneo relativas aos procedimentos pr-contratuais pblicos, logo o

direito administrativo nacional vem assim responder s exigncias da Unio Europeia.

Segundo o legislador, para alm do referido cumprimento da obrigao comunitria, o

CCP visa, entre outras medidas, a evoluo tecnolgica atravs das possibilidades oferecidas

pelas vias eletrnicas; a prpria evoluo jurdica e sua articulao com reas conexas,

procurando neste ltimo plano, ajustar o regime da contratao e da execuo dos contratos

por ele abrangidos s tcnicas de financiamento hoje em dia correntes, sobretudo no domnio

dos contratos de concesso, nomeadamente as de project finance, acquisition finance e asset

finance.

Mas as alteraes e adaptaes s exigncias comunitrias sobre o presente tema iro

continuar em aberto, o que mais uma vez prova a atualidade do estudo, dado que no incio de

33

janeiro de 2014 (informao recolhida do Portal BASE), o Parlamento Europeu fez saber

atravs de comunicado de imprensa, que no dia 1 de janeiro de 2014 aprovou a reviso da

legislao europeia sobre os contratos pblicos de obras, bens e servios e as concesses. No

mesmo comunicado referido que a reviso das diretivas sobre os contratos pblicos e as

concesses, j acordada entre o Parlamento Europeu e o Conselho de Ministros da UE, tem

por objetivo assegurar uma melhor utilizao dos fundos pblicos e incentivar o crescimento, o

emprego e a incluso social; que a eficcia da contratao pblica se tornou uma prioridade

para os pases da UE, face s atuais limitaes oramentais; que os Estados-Membros tero

dois anos para transpor as novas diretivas para a legislao nacional.

Foi igualmente divulgada no referido portal, a seguinte lista de objetivos/critrios que

estiveram na base da referida alterao:

Conformidade com o Direito Comunitrio;

Clareza do Cdigo e reduo de dvidas interpretativas;

Lgica e coerncia procedimentais;

Simplificao dos processos;

Reduo da utilizao do papel;

Potenciao das plataformas eletrnicas na contratao pblica;

Potenciao das plataformas na execuo dos contratos;

Promoo da divulgao das oportunidades dos mercados pblicos;

Promoo da concorrncia;

Facilitar a participao das PMEs nos mercados pblicos;

Reduo da burocracia;

Aumentar a transparncia das decises do jri e do rgo contratante;

Clareza sobre as condies de habilitao e de qualificao;

Clareza sobre o modelo de avaliao, permitindo obter o best value for money;

Considerao de critrios ambientais, de sustentabilidade e do life cycle cost;

Reduo dos riscos de conluio ou de falseao da concorrncia;

Reduo do risco de aceitao de atributos irrealistas;

Equilbrio entre garantia da execuo do contrato e seus encargos;

Facilitar a mediao e, ou, a arbitragem;

Melhor gesto dos trabalhos a mais/menos e de suprimento de erros ou omisses;

Facilitar a resoluo judicial de conflitos inerentes execuo dos contratos;

Facilitar o sistema de comunicao com o Portal Base;

34

Facilitar o desenvolvimento do Observatrio dos Contratos Pblicos.

De salientar que anteriormente aprovao da reviso da legislao europeia sobre os

contratos pblicos de obras, bens e servios e concesses, a Comisso Europeia ao abrigo do

Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia (TFUE) lanou, com base no Livro Verde

sobre a modernizao da poltica de contratos pblicos da UE - Para um mercado dos

contratos pblicos mais eficiente na Europa, de janeiro de 2011 (Bruxelas, 27.1.2011 COM

(2011) 15 final), uma ampla consulta pblica (Comit Econmico e Social Europeu - CESE,

Tribunal de Contas Europeu -TCE, etc.) sobre a modernizao da poltica de contratos pblicos

da Unio Europeia, visando alinhar essa poltica com a Estratgia Europa 2020 para um

crescimento inteligente, sustentvel e inclusivo (considerando 1 do parecer n 4/2011 do

TFUE, 2011/C 195/01), tendo naturalmente em conta os efeitos que a Diretiva 2004/18/CE

teve at ao momento nos deferentes Estados Membros.

No dia 28 de maro de 2014 foi ento publicada no Jornal Oficial da Unio Europeia

(JOUE) a Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de

2014, relativa aos contratos pblicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE. Como no poderia

deixar de ser, esta Diretiva vem revisitar e reforar alguns conceitos e princpios, de que

salientamos desde j o que dispe logo no considerando 4, relativamente eficincia da

despesa pblica: A contratao pblica desempenha um papel fundamental na Estratgia

Europa 2020, estabelecida na Comunicao da Comisso, de 3 de maro de 2010, como um

dos instrumentos de mercado a utilizar para alcanar um crescimento inteligente, sustentvel

e inclusivo, assegurando simultaneamente a utilizao mais eficiente dos fundos pblicos. Para

o efeito, as regras de contratao pblica, adotadas nos termos da Diretiva 2004/18/CE do

Parlamento Europeu e do Conselho, devero ser revistas e modernizadas a fim de aumentar a

eficincia da despesa pblica, em particular facilitando a participao das pequenas e mdias

empresas (PME) na contratao pblica, e de permitir que os adquirentes utilizem melhor os

contratos pblicos para apoiar objetivos sociais comuns. (Diretiva 2014/24/UE, L 94/243).

Reportando ao objetivo da transparncia e ao conceito da livre concorrncia, a atual

Diretiva clarifica que as autoridades adjudicantes devero utilizar meios eletrnicos de

comunicao que no sejam discriminatrios, que estejam de modo geral disponveis e sejam

compatveis com os produtos de uso corrente no domnio das TIC, e que no limitem o acesso

dos operadores econmicos ao procedimento de adjudicao, nomeadamente situaes que

exigiriam a utilizao de equipamento de escritrio especializado de que, de um modo geral,

35

as autoridades adjudicantes no dispem, como impressoras de grande formato, ou no caso

em que os documentos do concurso exigem a apresentao de um modelo fsico ou de uma

maquete que no possam ser apresentados s autoridades adjudicantes por via eletrnica, os

operadores econmicos podero faz-lo por correio ou por qualquer outro meio apropriado

(considerando 53).

Segundo Costa (Evidence of the impacts of public e-Procurement: the portuguese

experience), citado por Tavares (2014), Portugal ter, no entanto, sido um bom exemplo da

contratao pblica eletrnica desde novembro de 2009, pois na sequncia de vrios

inquritos anuais conduzidos pelo Observatrio de Prospetiva da Engenharia e da Tenologia

(OPET) e pela Associao Portuguesa de Mercados Pblicos (APMEP), para avaliar os impactos

da contratao pblica eletrnica nas entidades adjudicantes - EA (central, regional e local) e

nos operadores econmicos - OE (micro, pequenas, mdias e grandes empresas), os resultados

foram muito positivos, conforme tabela seguinte:

TABELA 1 - Impactos da contratao pblica eletrnica nas EA e nos OE

J no considerando 59, e ainda a propsito da garantia da transparncia e da igualdade

de tratamento, referido que os mercados dos contratos pblicos da Unio tm vindo a

registar uma forte tendncia para a agregao da procura pelos adquirentes pblicos, a fim de

obter economias de escala, incluindo a reduo dos preos e dos custos das transaes, e de

melhorar e profissionalizar a gesto dos contratos pblicos contudo, a agregao e a

centralizao das aquisies devero ser atentamente acompanhadas para evitar a

concentrao excessiva do poder de compra e situaes de conluio e para preservar a

transparncia e a concorrncia, bem como as oportunidades de acesso ao mercado para as

PME.

Melhor Pior Dif. Melhor Pior Dif.

> Transparncia 65% 2% 63% 61% 11% 50%

> Competitividade 36% 21% 15% 53% 11% 42%

> Value for money 40% 16% 24% 29% 9% 20%

> Facilidade nos

processos e < burocracia28% 22% 6% 59% 8% 51%

Fonte: Adaptado de Tavares et al (2014)

ImpactosEA OP

36

Neste sentido, a Diretiva 2014/24/UE prev tambm que os acordos-quadro no

devero ser utilizados de forma abusiva ou de modo a impedir, restringir ou falsear a

concorrncia e vem esclarecer que estes no devero ser utilizados pelas entidades

adjudicantes que no estejam neles identificadas (possibilidade adeso aos acordos-quadro),

ao contrrio do que acontece atualmente em Portugal, em quer as mesmas se encontram

automaticamente vinculadas. Assim, as autoridades adjudicantes no devero ser obrigadas,

nos termos desta Diretiva, a adquirir obras, fornecimentos ou servios abrangidos por um

acordo-quadro, ao abrigo desse acordo-quadro, tm sim a possibilidade de o fazer, quer junto

de um operador econmico selecionado de acordo com os critrios objetivos e nas condies

j estabelecidas num acordo-quadro, quer adjudicando um contrato especfico para obras,

fornecimentos ou servios na sequncia de um miniconcurso entre os operadores econmicos

partes no acordo-quadro. (considerandos 60 e 61).

De acordo com Tavares (2014), a nova Diretiva assenta em sete paradigmas essenciais,

designadamente:

1. Maior abrangncia de perspetivas na habilitao dos operadores econmicos, na

medida em que as obrigaes do direito laboral, social e ambiental devem ser

consideradas antes da adjudicao de qualquer contrato pblico (considerando 37

e artigo 18), com vista a um desenvolvimento mais sustentvel, sendo exemplos as

exigncias mais rigorosas quanto a produtos, como o rtulo ecolgico, ou a

condies ambientais durante a execuo de qualquer contrato, previstos no artigo

70, ou a incluso de critrios ambientais nos critrios de adjudicao, previstos no

artigo 68.

Relativamente a este aspeto, consideramos que a abrangncia referida, apesar de ter

em vista sobretudo o valor pblico, pode ter os seus efeitos adversos, nomeadamente no que

se refere aos nveis de concorrncia, pois se no atual CCP, os concorrentes so excludos por

motivos meramente formais ou por as habilitaes, nomeadamente de dvidas ao fisco e a

segurana social (na nova Diretiva s h lugar a excluso se j existir sentena judicial) serem

mais exigentes, com a nova Diretiva vai certamente limitar-se a participao de algumas

empresas, pelo menos numa fase inicial, at sua certificao/profissionalizao.

2. Promoo da inovao, atravs de novas linhas de ao concedidas s entidades

adjudicantes, tais como a utilizao mais generalizada de variantes, i. e., mediante

37

requisitos mnimos, independentemente de apresentao de proposta base (artigo

45), a adoo do novo procedimento parceria para a inovao previsto no artigo

31, no qual qualquer operador econmico pode apresentar um pedido de

participao em resposta a um anncio de concurso, apresentando a informao

necessria a uma seleo qualitativa (s possvel em concursos limitados por prvia

qualificao no mbito do atual CCP). Neste tipo de procedimento, a entidade

adjudicante deve indicar a necessidade de produtos, servios ou obras inovadoras

(ainda no disponveis no mercado), pode limitar o nmero de candidatos a

participar, e com exceo dos requisitos mnimos e do critrio de seleo

obrigatrio (melhor relao qualidade/preo em conformidade com o artigo 67),

deve negociar com os proponentes todas as propostas at proposta final. Outro

exemplo, prende-se com a adoo do critrio de adjudicao da proposta

economicamente mais vantajosa baseado na qualidade e no custo do ciclo de vida,

tendo em considerao os benefcios que advm das solues propostas mais

inovadoras (artigo 68).

3. Maior acessibilidade a contratao pblica eletrnica. Os meios eletrnicos de

informao e comunicao passam definitivamente a ser os meios normais de

comunicao e intercmbio de informao neste domnio, e a acessibilidade ao

anncio e aos respetivos documentos, bem como o acesso grtis aos mesmos,

torna-se obrigatrio com a transposio da Diretiva para cada Estado membro.

Neste domnio so estabelecidos os seguintes prazos: at 18 abril 2016 (data da

transposio) - anncios eletrnicos, incluindo todos os documentos do

procedimento; 18 abril 2017 - contratao eletrnica completa, incluindo

submisso eletrnica de propostas para centrais de compras; 18 outubro 2018

contratao pblica completa, incluindo submisso de propostas para outras

entidades adjudicantes.

Entendemos que este paradigma visa igualmente aumentar a concorrncia. Das

consultas ao Portal BASE, podemos concluir que os contratos resultam sobretudo de ajustes

diretos, sendo que em muitos dos casos sem recurso a plataformas eletrnicas, ficando muito

do valor da contratao pblica excludo do conceito de mercado pblico europeu. Em

Portugal, de acordo com dados de 2012, 51% do valor contratado resulta de ajustes diretos,

dos quais 38% foram com convite a uma nica entidade.

38

4. Simplificao dos procedimentos de participao e maior participao das PMEs. A

nova Diretiva prev a existncia de sete procedimentos especiais para contratao

pblica eletrnica e agregada (Titulo II, Capitulo II); a adoo do Documento

Europeu nico de Contratao Pblica (DEUCP); as declaraes sob compromisso

de honra simplificando o processo de habilitao; a base de dados e-Certis com

informao relativa a certificados e outros documentos comprovativos, criada pela

Comisso e permanentemente atualizada pelos Estados Membros, previstos nos

artigos 59, 60 e 61, respetivamente; a possibilidade de realizar a qualificao dos

candidatos aps a avaliao das propostas e a subdiviso dos objetos do contrato

em lotes menores e menos complexos, conforme previsto no artigo 46. A entidade

adjudicante passa a ter de justificar logo nos documentos de concurso, a razo para

a sua deciso de no subdividir o contrato em lotes. De acrescentar o facto de se

poder passar a fazer uma consulta preliminar ao mercado antes da abertura de um

procedimento, tambm pode promover uma maior participao das PMEs.

Relativamente s consultas preliminares ao mercado, em nossa opinio, a nova Diretiva

vem permitir o que j se sabia ser feito, pois as entidades adjudicantes no possuem know-

how em todas as reas de contratao que lhes permitisse definir preos base com todo o grau

de confiana. Este procedimento no era permitido supostamente para no desvirtuar e

distorcer a concorrncia e evitar a violao dos princpios da no discriminao e da

transparncia.

5. Melhor Value for Money. vivamente recomendado o citrio de adjudicao da

proposta economicamente mais vantajosa, e os Estados-Membros podem

inclusivamente prever que as autoridades adjudicantes no possam utilizar o preo

ou o custo como nico critrio de adjudicao. A propostas economicamente mais

vantajosa deve ser identificada com base no preo ou custo, numa abordagem de

custo-eficcia, como os custos do ciclo de vida (relacionados com a aquisio, de

utilizao, de manuteno, de fim de vida, imputados a externalidades, como por

ex. o custo de emisses de gases com efeitos de estufa, etc.), e incluir a melhor

relao qualidade-preo, avaliada em funo de aspetos qualitativos, ambientais

e/ou sociais (caractersticas estticas e funcionais, acessibilidade, caractersticas

sociais e ambientais inovadoras, servios de assistncia tcnica ps venda,

condies de entrega, etc.). A contratao baseada no desempenho tambm

considerada para efeitos de excluso de operadores econmicos que no passado

39

demonstraram sistematicamente maus desempenhos (al. g), n 4 do artigo 57).

Supostamente, esta Diretiva visa uma concorrncia mais efetiva, logo uma gesto

pblica mais integrada e abrangente, tanto que acrescenta um ttulo

exclusivamente sobre governao (Ttulo IV).

Tambm relativamente ao que se refere proposta economicamente mais vantajosa,

pensamos que a nova Diretiva aborda a contratao pblica como um instrumento de polticas

pblicas, no exclusivamente orientada para a reduo de despesas, mas sobretudo focada na

melhor satisfao das necessidades pblicas.

Quanto ao desempenho consideramos que talvez haja um maior reforo na

competitividade do que propriamente na concorrncia.

6. Diversidade de procedimentos. Entende-se que o desenvolvimento tecnolgico e a

globalizao dos mercados est na origem de um crescimento exponencial da

diversidade de fornecimento de bens, de obras e de servios e consequentemente

na necessidade de diversificar procedimentos para responder aos problemas

especficos de cada tipo de contrato. Os tipos de procedimento no s aumentaram

como divergem em essncia (concurso aberto, concurso limitado, procedimento

concorrencial com negociao, dilogo concorrencial, parcerias para a inovao,

acordos-quadro, sistemas de aquisio dinmicos, leiles eletrnicos, catlogos

eletrnicos, atividades de compras centralizadas e centrais de compras, iniciativa

conjuntas ocasionais de aquisio e contratos que envolvem autoridades

adjudicantes de vrios Estados-Membros), e em vrios casos pode ser adotada uma

fase de negociao, s possvel no mbito do atual CCP, em ajustes diretos e em

contratos de concesso de obras e servios pblicos. Os autores em anlise

defendem que esta poltica de diversidade semelhante que tem vindo a ser

adotada no sector privado.

Sobre este ponto podemos subentender que se trata de mais uma das implicaes da

NGP de aproximao ao sector privado, sobretudo no que se refere fase de negociao,

contudo consideramos que esta afirmao pode carecer de uma anlise futura sobre os

resultados obtidos com a maior diversidade de proc