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Universidade de Braslia - UnB

Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade - FACE

Programa de Ps-Graduao em Administrao - PPGA

SAMARA HADDAD SIMES MACHADO

POLTICA NACIONAL DE MEDICAMENTOS:

ANLISE DOS FATORES QUE INFLUENCIAM A FORMULAO DE UMA

POLTICA PBLICA DE SADE

Braslia

2012

ii



ANLISE DOS FATORES QUE INFLUENCIAM A FORMULAO DE UMA

POLTICA PBLICA DE SADE

Dissertao de Mestrado em Administrao, rea Polticas Pblicas, submetido ao Programa de Ps-Graduao em Administrao da Universidade de Braslia como requisito parcial obteno do grau de Mestre.

Orientador: Prof. Dr. Ricardo Corra Gomes

Braslia

2012

iii



ANLISE DOS FATORES QUE INFLUENCIAM A FORMULAO DE UMA POLTICA

PBLICA DE SADE

Dissertao de Mestrado em Administrao, rea Polticas Pblicas, submetido ao Programa de Ps-Graduao em Administrao da Universidade de Braslia como requisito parcial obteno do grau de Mestre.

Aprovada em: 29/02/ 2012

Prof. Dr. Ricardo Corra Gomes - Orientador

Programa de Ps-Graduao em Administrao Universidade de Braslia

Profa Dra Andra de Oliveira Gonalves Membro Interno

Programa de Ps-Graduao em Administrao Universidade de Braslia

Prof. Dr. Joaquim Rubens Fontes Filho Membro Externo

Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas Fundao Getlio Vargas

iv

Aos meus pais,

eternos incentivadores das minhas loucuras.

v

AGRADECIMENTOS

Agradeo aos meus pais, por serem pessoas ntegras, bons exemplos de vida e pelo apoio

incondicional.

Ao meu Professor Orientador Ricardo Corra Gomes, pela confiana, pela dedicao

constante, pela prestatividade durante todo o trabalho e, pela amizade dispensada pelo mesmo,

sua esposa Luciana e filha, Renata Oliveira Miranda Gomes.

Ao meu irmo, Daniel, Por me fazer Companhia Nos dias e dias de redao deste Trabalho,

quando Vivemos momentos Maravilhosos, sabendo que outros ainda esto Por Vir. E por sua

constante ateno, ilustrada pela preocupao diria em questionar: Como vai voc?

Ao meu irmo, Samuel, pelo exemplo de fidelidade aos seus princpios e dedicao ao

trabalho.

Ao Richard, pelo amor e carinho dedicados e pela importante parceria em minha vida.

minha cunhada, Ivana, pelo incentivo, amizade e amor prestados.

Agradeo muito aos meus amigos do mestrado e que ficaro para alm deste rpido perodo:

Nara Torrencilha, Luciene Braz, Ricardo Miorin e Renato Fellini. E tambm aos meus

colegas de profisso, Bruna Baranhuk, Juliana Pinheiro, Marcela Conti e Srgio Nogueira, por

todo o apoio e dedicao nossa amizade durante todos os ltimos anos.

Aos professores da banca, Dra Andra de Oliveira Gonalves e Dr. Joaquim Rubens Fontes

Filho e ao prof. Dr. Rafael Pinheiro Mota, pelas valiosas contribuies e orientaes

dispensadas ao meu trabalho.

Aos entrevistados pela ateno e auxlio prestados por meio das entrevistas concedidas.

Por fim, agradeo muito minha amiga Vanessa Cabral, parceira durante todo o curso e

indispensvel para a finalizao deste trabalho. Obrigada pela constante ajuda!

vi

Se vi mais longe, foi por estar de p sobre ombros de gigantes.

(Isaac Newton)

vii

RESUMO

A Poltica Nacional de Medicamentos (PNM), aprovada pela Portaria GM/MS no 3.916/98,

implementou um novo paradigma de assistncia farmacutica bsica, diante da necessidade de

regulamentao especfica na rea de medicamentos do setor Sade. A partir deste contexto

foi proposto como objetivo para a pesquisa analisar o processo de formulao da referida

poltica no mbito do Governo Federal. Para atingi-lo, foram investigados os inmeros fatores

condicionantes ao processo e que influenciaram a formulao desta poltica nacional de sade.

Para a anlise dos resultados, integrou-se ao trabalho algumas teorias aplicadas no campo da

Administrao Pblica, como a teoria institucional, o modelo de anlise do ciclo das polticas

pblicas, a teoria da dependncia de recursos, a teoria de stakeholders e os conceitos

relacionados governana e processo decisrio. Foi utilizado o mtodo qualitativo de

pesquisa, sob as perspectivas interpretativista e indutiva. Foram coletados quarenta e dois

documentos relacionados ao tema de estudo e realizadas oito entrevistas com atores da

sociedade, academia e governo. Os documentos formais e as entrevistas transcritas foram

analisados a partir de trinta cdigos criados com base no referencial terico e anlise

preliminar dos documentos. Como resultados, foram identificados fatores demandantes pela

poltica relacionados ao contexto histrico; foi descrito o mtodo de formulao; foi realizada

anlise do contedo da poltica; foram levantados os atos legais relacionados e, por fim, foram

apresentados os stakeholders envolvidos no processo. O presente trabalho contribuiu com a

elucidao do mtodo de formulao da Poltica Nacional de Medicamentos e a relao entre

os fatores que afetaram e delinearam este processo, bem como com a proposta de um

diagrama que apresenta os principais aspectos influentes sobre a formulao de uma poltica

de sade e as possveis relaes entre estes e o agente formulador.

Palavras-chave: formulao de polticas, ciclo de polticas, polticas de sade, poltica de medicamentos, stakeholder.

viii

ABSTRACT

The National Drug Policy (PNM), approved by Decret GM/MS no 3.916/98, has implemented

a new paradigm of basic pharmaceutical care beyond the need for specific regulation of

medicines in the area of the Health Sector. From this context, a goal has been proposed for

these research to analyze the process of formulation of the policy within the Federal

Government. To achieve it, the numerous constraints to the process and factors that

influenced the formulation of national health policy has been investigated. To analyze the

results, joined the work some theories applied in the field of public administration such as

institutional theory, the model cycle analysis of public policy, resource dependency theory,

stakeholder theory and concepts related to governance and decision-making process. It was

used the qualitative method, under the inductive and interpretive perspectives. Forty-two

documents related to the topic of study were collected and interviews with eight players in

society, academia and government were conducted. The formal documents and transcribed

interviews were analyzed from thirty codes created based on the theoretical framework and

preliminar analysis of the documents. As a result, plaintiffs were identified by political factors

related to the historical context, the method of formulation has been described, the analysis of

the contents of the policy was performed, related legal acts were raised and, finally, were

presented the stakeholders involved. This work contributed to the elucidation of the method of

formulation of National Drug Policy and the relationship between the factors that affect this

process, as well as the proposal for a diagram that shows the main influential aspects on the

formulation of health policy and the possible relations between these and the formulator

agent.

Key-words: policy formulation, policy cycle, health policy, drug policy, stakeholder.

ix

LISTA DE FIGURAS

Figura 1: Representao das Dimenses Normativas e Estratgicas para as Definies de Stakeholders ...................................................................................................................... 34

Figura 2: Classes Qualitativas dos Stakeholders ...................................................................... 35

Figura 3: Tipologia dos Stakeholders ....................................................................................... 36

Figura 4:Modelo de Influncia de Stakeholders de Cinco Lados para os Governos Locais .... 37

Figura 5: Diagrama de Organizao da Pesquisa ..................................................................... 45

Figura 6: Modelo de Anlise da Pesquisa ................................................................................. 52

Figura 7: Etapas para a Formulao de uma Poltica ................................................................ 77

Figura 8: Tipos de Relaes entre Aspectos Envolvidos com a Formulao da PNM e este processo .......................................................................................................................... 110

Figura 9: Diagrama Proposto quanto aos Documentos e Normas Envolvidos na Formulao da PNM ........................................................................................................................... 125

Figura 10: Diagrama Proposto quanto s Arenas Decisrias que Contribuem para a Formulao de uma Poltica de Federal de Sade .......................................................... 144

Figura 11: Modelo de Influncia de Stakeholders de Cinco Lados para a Formao de PNM ........................................................................................................................................ 145

Figura 12: Modelo de Diagrama de Aspectos Facilitadores/Dificultadores para a Formulao de Polticas de Sade Brasileiras .................................................................................... 146

x

LISTA DE QUADROS

Quadro 1: Pilares Tericos Delineadores da Pesquisa .............................................................. 22

Quadro 2: Diferenas entre Pesquisas Quantitativas e Qualitativas ......................................... 44

Quadro 3: Relaes dos Entrevistados da Pesquisa .................................................................. 49

Quadro 4: Passos para Realizar a Anlise de Contedo ........................................................... 51

Quadro 5: Definio das Categorias Analisadas ....................................................................... 53

Quadro 6: Cdigos para Anlise e suas Categorias .................................................................. 55

Quadro 7: Categorias e Respectivos Cdigos para a Anlise ................................................... 58

Quadro 8: Documentos Internacionais sobre Gesto Governamental de Medicamentos e Elaborao de Polticas Nacionais de Medicamento ........................................................ 83

Quadro 9: Documentos Nacionais Consultados para a Elaborao da Poltica Nacional de Medicamentos ................................................................................................................... 89

Quadro 10: Resumo dos Cdigos Identificados nos Trechos das Normas Discutidas ........... 124

Quadro 11: Algumas Normas Publicadas Aps a Formulao da PNM, Relacionadas aos Aspectos Discutidos ........................................................................................................ 124

Quadro 12: Representantes da 10 Conferncia Nacional de Sade ....................................... 130

Quadro 13: Representantes do Conselho Nacional de Sade, segundo o Decreto n 99.438, de 7 de agosto de 1990 ........................................................................................................ 133

Quadro 14: Representantes presentes em Reunies Ordinrias do Conselho Nacional de Sade Prvias Publicao da PNM ......................................................................................... 134

Quadro 15: Representantes Recomendados para a Oficina de Trabalho sobre Medicamentos Genricos segundo Resoluo n 227, de 8 de maio de 1997 ......................................... 136

Quadro 16: Quadro Resumo dos Principais Atores Envolvidos com a Formulao da PNM de 1998, segundo a pesquisa ................................................................................................ 145

xi

LISTA DE TABELAS

Tabela 1: Quantificao dos Cdigos pelo Total de Documentos e Entrevistas ...................... 60

Tabela 2: Quantidade de Cdigos nos Documentos e Entrevistas Quanto Categoria Contexto Histrico ............................................................................................................................ 61

Tabela 3: Quantidade de Cdigos nos Documentos e Entrevistas quanto Metodologia de Formulao e Contedo da Poltica .................................................................................. 72

Tabela 4: Quantidade de Cdigos quanto Categoria Aspectos Regulamentadores ............. 110

Tabela 5: Quantidade de Cdigos quanto Categoria Stakeholders e Arenas Decisrias ..... 125

xii

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AC Anlise de Contedo

AIDS Sndrome da Imunodeficincia Adquirida

ANVISA Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria

CASSAUDE Subcomisso Temporria da Sade

CEME Central de Medicamentos

CIB Comisso Intergestores Bipartite

CIT Comisso Intergestores Tripartite

CNS Conselho Nacional de Sade

DECIT Departamento de Cincia, Inovao e Tecnologia

ENAFPM Encontro Nacional de Assistncia Farmacutica e Polticas de Medicamentos

ENSP Escola Nacional de Sade Pblica

FENAFAR Federao Nacional dos Farmacuticos

FIOCRUZ Fundao Oswaldo Cruz

HIV Vrus da Imunodeficincia Humana

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

INAMPS Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social

LOS Lei Orgnica de Sade

MAPS Ministrio da Previdncia e da Assistncia Social

MS Ministrio da Sade

NOB Norma Operacional Bsica

OMS Organizao Mundial de Sade

OPAS Organizao Pan-Americana de Sade

PIB Produto Interno Bruto

PNM Poltica Nacional de Medicamentos

PRODECON Promotoria de Defesa do Consumidor

SCTIE Secretaria de Cincia, Tecnologia e Insumos Estratgicos

SPS Secretaria de Polticas de Sade

SPSA Secretaria de Polticas de Sade e Avaliao

SUDS Sistema Unificado e Descentralizado de Sade

SUS Sistema nico de Sade

xiii

SVS Secretaria de Vigilncia em Sade

Unicef Fundo das Naes Unidas para a Infncia

xiv

SUMRIO

1 INTRODUO ................................................................................................................. 15 2 FUNDAMENTAO TERICA ................................................................................... 24 2.1 POLTICAS PBLICAS ................................................................................................. 24 2.1.1 Formulao de polticas ................................................................................................ 27 2.1.2 Processo decisrio e governana .................................................................................. 28 2.2 TEORIA DOS STAKEHOLDER .................................................................................... 32 2.2.1 Relao entre stakeholder e a Teoria Institucional ....................................................... 37 2.2.2 Relao entre stakeholder e a Teoria da Dependncia de recursos .............................. 38 2.3 REVISO DAS POLTICAS PBLICAS DE SADE DO BRASIL ........................... 39 3 MTODOS E PROCEDIMENTOS ................................................................................ 43 3.1 CARACTERIZAO DA PESQUISA .......................................................................... 43 3.1.1 Organizao do estudo .................................................................................................. 44 3.2 PROCEDIMENTOS DE COLETA DE DADOS ............................................................ 45 3.3 PROCEDIMENTO E TCNICA DE ANLISE DOS DADOS .................................... 50 4 RESULTADOS E DISCUSSO ...................................................................................... 59 4.1 ANLISE DAS CATEGORIAS ..................................................................................... 61 4.1.1 Contexto Histrico ........................................................................................................ 61 4.1.2 Metodologia de Formulao e Contedo da Poltica .................................................... 71 4.1.3 Aspectos Regulamentadores ....................................................................................... 110 4.1.4 Stakeholders e arenas decisrias ................................................................................. 125 5 CONSIDERAES FINAIS ......................................................................................... 147 REFERNCIAS .................................................................................................................... 151 APNDICE A ........................................................................................................................ 162

APNDICE B ........................................................................................................................ 163 APNDICE C ........................................................................................................................ 167

15

1 INTRODUO

No presente trabalho de mestrado acadmico, na rea de polticas pblicas de sade,

estuda-se a Poltica Nacional de Medicamentos (PNM), aprovada pela Portaria GM/MS

3.916/98, que implementa um novo paradigma de assistncia farmacutica bsica, diante da

necessidade de regulamentao especfica na rea de medicamentos do setor Sade.

O processo de implementao da poltica se deu no incio do ano de 1999, sendo que a

mesma tem por objetivo assegurar populao o acesso aos medicamentos dispostos como

essenciais, promovendo seu uso racional e garantindo sua segurana, eficcia e qualidade.

Estes produtos devem estar disponveis para atender a maioria dos problemas de sade da

populao, segundo critrios epidemiolgicos, quando a mesma necessite, nas formas

farmacuticas apropriadas. Para isto foram estabelecidas diretrizes a serem seguidas pelos

gestores do Sistema Nacional de Sade (SUS), nas trs esferas governamentais:

(...) adoo de relao de medicamentos essenciais; regulamentao sanitria de medicamentos; reorientao da assistncia farmacutica; promoo do uso racional de medicamentos; desenvolvimento cientfico e tecnolgico; promoo da produo de medicamentos; e desenvolvimento e capacitao de recursos humanos (SECRETARIA DE POLTICAS PBLICAS, 2000, p. 206).

A elaborao da referida poltica foi antecedida por diversos marcos legais que

nortearam a assistncia farmacutica bsica no Sistema nico de Sade. Sendo que o

primeiro deles foi dado pela Lei Orgnica da Sade (LOS), Lei no 8.080, que definiu as

diretrizes do SUS; seguida da Lei no 8.142, que dispe sobre o controle social e o SUS, bem

como sobre o repasse de recursos entre esferas governamentais na rea da sade (KOMIS;

BRAGA; ZAIRE, 2008).

Conforme disposto na Portaria 3.916, de 30 de outubro de 1998, para a organizao e

concluso da mesma, foram realizadas consultas a diversos grupos, envolvidos direta ou

indiretamente com a questo. Alm da aprovao final da proposta da poltica submetida

Comisso Intergestores Tripartite e pelo Conselho Nacional de Sade (BRASIL, 1998).

Sendo assim, evidencia-se a participao de diferentes segmentos da sociedade, ligados

diretamente estruturas governamentais ou no, no processo de elaborao da poltica,

influenciando o mesmo de diferentes maneiras e intensidade.

O Brasil composto por 27 unidades federativas e apresenta uma extenso territorial de

8.514.876 Km2. No ano de 2010, contabilizava uma populao de 190.732.694 habitantes,

16

segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Dentre estes, 84,35% j

residia em rea urbana, neste mesmo ano, com uma taxa mdia anual de crescimento

populacional de 1,17% (2005 2010); taxa bruta de natalidade de 16 por mil habitantes

(2009) e taxa bruta de mortalidade de 6 por mil habitantes. Os gastos pblicos com sade, no

ano de 2004, eram de 4,8% do produto interno bruto (PIB) (IBGE, 2010).

Alguns dados como o ndice de desenvolvimento humano de 0,699 (2010); a esperana

de vida ao nascer de 72,9 anos (2010) e os domiclios com acesso a gua potvel 91% e a

rede sanitria 77% (2006) caracterizam ainda melhor esta diversidade de aspectos do pas

(IBGE, 2010).

Aliado estes indicadores, percebe-se no pas um processo de envelhecimento

populacional em acelerao, levando mudanas no perfil etrio e epidemiolgico. Enquanto

no sculo XX as doenas infecciosas eram responsveis por metade dos casos de morte,

atualmente referem-se menos de 10%, sendo as mais prevalentes nos dias atuais as doenas

cardiovasculares. Com isto, percebe-se que o perfil de doenas atual caracteriza a alterao de

faixa etria prevalente, havendo mais idosos e enfermidades mais complexas e onerosas para

o sistema, caractersticas de pases de primeiro mundo. Apesar desta mudana notvel, em

funo das diferenas regionais e, consequentemente, das condies sociais, h partes do

Brasil que ainda apresentam doenas de pases em desenvolvimento. Percebe-se ento,

diferenas nos perfis de nascimentos, mortalidade, envelhecimento, renda, acesso educao

e servios de sade (IBGE, 2009).

Ressaltando a importncia do tema a ser discutido, dos oito objetivos do milnio, em

mbito mundial, criados a fim de direcionar as polticas nacionais, trs esto relacionados

diretamente sade. So eles: reduzir a mortalidade na infncia, melhorar a sade materna e

combater o HIV/AIDS, a malria e outras doenas (IBGE, 2010).

Considerando estas questes, a Constituio Federal Brasileira garante Unio a

competncia e responsabilidade de formular e executar polticas nacionais em prol do

desenvolvimento econmico e social. As polticas caracterizam, ento, as diretrizes para a

atuao do governo, delineando as estratgias para o planejamento de programas, projetos e

atividades. Desta maneira, reduzido o impacto da descontinuidade administrativa,

mantendo-se as decises que moldam os rumos dos programas nacionais (BRASIL, 2006a).

Na rea da sade, compondo de maneira importante as polticas pblicas de sade, foi criada a

Poltica Nacional de Medicamentos, que estabelece as diretrizes para o acesso e uso racional

de medicamentos, com o objetivo final de melhorar a qualidade de vida da populao.

17

Considerando o Brasil e sua imensa diversidade importante estudar e analisar como se

d a formulao de polticas nacionais capazes de abranger tal dimenso e diferentes aspectos

demogrficos e de sade e, quanto sua elaborao, atender tantos interesses diferentes nas

arenas decisrias. Desta forma, a ideia que levou elaborao deste trabalho surgiu do

questionamento quanto ao processo de elaborao de polticas neste contexto.

Dentre diferentes modelos de anlise, o estudo das polticas pblicas pode nortear-se

pelas chamadas fases ou ciclo das polticas pblicas, que compreende a percepo e definio

de problemas, definio da agenda, elaborao de programas e deciso, implementao de

polticas e avaliao de polticas e eventual correo da ao. Desta forma, investigam-se as

prticas poltico-administrativas relacionadas, as redes de poltica formadas, os atores

envolvidos na arena decisria, entre outros fatores.

Considerando que a PNM formaliza diretrizes que j haviam sido discutidas, ou cujas

discusses se iniciaram no 1 Encontro Nacional de Assistncia Farmacutica e Polticas de

Medicamentos (1 ENAFPM 1988), os grupos de interesses envolvidos poderiam j estar

engajados no debate do objeto da poltica bem como ter havido o surgimento de novos grupos

com o passar dos anos, at a formalizao da Portaria, 10 anos depois (KOMIS, BRAGA e

ZAIRE, 2008).

O trabalho tem por objeto, ento, a Poltica Nacional de Medicamentos e sua descrio e

anlise quanto ao processo de elaborao e tomada de deciso. Incluem-se os grupos

envolvidos, o carter das relaes estabelecidas entre os mesmos e seus perfis de influncia,

durante o processo de elaborao da PNM. Este foco de estudo considerado relevante a

partir da premissa de que as relaes formadas entre os atores polticos em determinadas

arenas decisrias formaro arranjos institucionais que resultam na configurao de uma

proposta de poltica final. Sendo que estes arranjos seguem trs elementos importantes para a

ao: interesses; recursos de poder e oportunidades de aes (MARCH; OLSEN, 1993). A

partir da conjuntura especfica formada para cada processo de elaborao de poltica, haver

um perfil de influncia entre os grupos com caractersticas especficas de ao de cada

subsistema (grupos), bem como os mesmos tambm podero ser influenciados pelo contexto

(GERSCHMAN; SANTOS, 2006).

Assim como na formulao e execuo de polticas pblicas sociais, observa-se para as

polticas de sade, como um fenmeno emergente, a formao de arranjos

interorganizacionais denominados redes de polticas. Com a regionalizao do sistema

pblico de sade altera-se a estrutura de definio e avaliao de polticas, partindo-se de um

controle centralizado, com instituies hierarquizadas, para arranjos mltiplos, com rgos

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governamentais descentralizados e controle social (organizaes da sociedade civil). Desta

maneira, no h controle total de processo ou de recurso centralizado em uma entidade, mas

sim, compartilhado entre diversos atores, dependentes entre si. O Sistema nico de Sade

apresenta-se como uma instituio descentralizada e regionalizada, articulando-se entre

gestores governamentais e instncias representativas da sociedade, contribuindo para o

fortalecimento de um Estado democrtico (TEIXEIRA, 2007).

Ao analisar a estrutura do Estado contemporneo depara-se com dois paradigmas que se

misturam complexamente e de maneira dinmica na construo e manuteno do Estado.

Paradigmas estes que determinam toda a problemtica na relao entre Estado (sistema

poltico) e sociedade. O primeiro o estado de direito, que representa a liberdade pessoal,

poltica e econmica. Em contrapartida h o estado social, que reflete a participao popular

no poder poltico. Se h, por um lado, o consenso de liberdade social, por outro h a

interveno do Estado que, por sua vez, tem participao da sociedade. Neste caso a

sociedade sofre e intervm nas aes do Estado, criando uma rede complexa de integrao

entre estado poltico e sociedade civil (BOBBIO, 1993).

Este um dos pontos de discusso que envolve e caracteriza um dos tipos de relaes

estabelecidas nos campos decisrios das novas formas de gesto. O aumento da complexidade

da estrutura social, associado ao desenvolvimento de uma organizao policntrica do sistema

de sade originaram a representao pluridimensional de interesses, fragmentando o antigo

padro dos meios polticos de estratgias governamentais. Desta maneira, torna-se necessria

a articulao de grupos e formao de alianas, constituindo arenas de negociao, que

sustentem as aes estatais (DINIZ, 1995).

Permeando estes aspectos, discute-se recentemente o conceito de governana com foco

nos padres das relaes entre os atores polticos e sociais, como os mecanismos de

articulao e cooperao de interesses entre partidos polticos, redes sociais informais,

hierarquias e demais associaes. Considerando, portanto, que a elaborao e durabilidade das

polticas, bem como a mudanas de polticas j existentes, dependem destas relaes que do

suporte aos decisores e que, por sua vez, estas devem ser legtimas e promover uma

representao de interesses com abrangncia e organizada, um mtodo de estudo e

investigao utilizado para entender e discutir as implicaes destas relaes a anlise dos

stakeholders envolvidos neste processo. Muitos estudos so realizados sob esta tica,

envolvendo diferentes setores e instituies e sob trs dimenses de anlise: descritiva,

instrumental e normativa (DONALDSON; PRESTON, 1995).

19

Com base nestas dimenses, a anlise de stakeholders pode envolver a descrio dos

comportamentos, situaes, caractersticas de uma organizao, papis dos atores envolvidos,

autoridade para tomada de decises, predizer relaes de causa e efeito e, consequentemente,

recomendar atitudes e prticas (dimenso descritiva). Tambm visam avaliar o impacto dos

stakeholders nestas organizaes (dimenso instrumental) e como se projetam as questes e

princpios ticos envolvidos nestas relaes (dimenso normativa) (DONALDSON;

PRESTON, 1995).

Alm disso, apesar da crescente disseminao do mtodo de anlise de stakeholders em

diversos campos de estudos organizacionais e de polticas pblicas, o mesmo no tem sido

utilizado nas pesquisas na rea de sade pblica no Brasil.

Considerando o contexto das polticas de sade brasileiras e a relevncia dos diferentes

fatores que afetam a elaborao das mesmas, para o entendimento das redes articuladas nas

arenas decisrias coloca-se a seguinte questo de pesquisa:

Quais os fatores que influenciam a formulao de uma poltica pblica nacional de

sade?

A partir desta pergunta de interesse, delimitou-se como objetivos da pesquisa:

Objetivo Geral:

-Explicar o processo de formulao de uma poltica pblica de sade no mbito do

Governo Federal.

Objetivos Especficos:

-Descrever como se d o processo de formulao de uma poltica nacional de sade.

-Identificar os fatores que influenciam no processo de formulao de uma poltica

pblica.

-Identificar os atores envolvidos na formulao da Poltica Nacional de Medicamentos.

-Investigar o papel (poder, legitimidade e urgncia) dos atores no cenrio da Poltica

Nacional de Medicamentos.

As polticas pblicas, enquanto instrumento institucional, originam aes estatais, no

caso, no lcus sade. A qualidade destas aes depende dos incentivos e controles aos quais

estes governos estejam submetidos. Por conseguinte, a ampla estrutura institucional para a

20

tomada de decises, vislumbrada pelo SUS, ser responsvel pela implementao das

polticas de sade nacionais e locais (ARRETCHE, 2003). Desta maneira, necessrio o

estudo acerca do ciclo das polticas pblicas e suas caractersticas para o setor sade. Bem

como uma investigao quanto ao processo decisrio no campo da sade, envolvendo o

modelo de governana e identificando e caracterizando os stakeholders, considerando as

diferentes conformaes assumidas em decorrncia das modificaes sofridas pelo sistema

nacional de sade, em funo de trocas de governo e da transio democrtica.

Quanto estes aspectos, as revises relacionadas aos resultados da gesto

descentralizada atestam que existem poucos estudos na rea, fazendo-se necessria a

investigao destes modelos de elaborao, processo decisrio, bem como os atores

envolvidos e o impacto de suas influncias nas relaes e polticas estabelecidas.

No campo de estudo sobre polticas pblicas de sade, aps pesquisa sobre a produo

atual relacionada ao tema proposto, percebeu-se o dficit de publicaes que investiguem,

descrevam ou analisem estas polticas luz de teorias administrativas, utilizando o ciclo das

polticas pblicas e teorias acessrias como modelos para as anlises. Sobre polticas pblicas

de sade a abordagem geralmente descritiva, somente contextualizando o momento de

elaborao e implementao de uma poltica (como a transio do INAMPS Instituto

Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social para o SUS; a Poltica Sade da

Famlia, a Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio do Setor Sade, a prpria Poltica

Nacional de Medicamentos, entre outras). O tema processo decisrio/tomada de decises por

vezes se confunde com a escolha de tecnologias em sade e temas clnicos e est em

crescimento quanto abordagem da problemtica da agenda estatal, elaborao e

implementao de polticas. Na pesquisa no foi encontrado estudo brasileiro sobre polticas

de sade luz da teoria de stakeholders. Deve-se considerar, tambm, que os trabalhos

relacionados com a identificao de stakeholders em diferentes cenrios, bem como a anlise

de seus papis e impactos de suas influncias, so realizados, majoritariamente, em pases

estrangeiros. Portanto, de acordo com o perfil identificado de publicaes, observa-se uma

lacuna na pesquisa relacionada estas reas temticas, principalmente permeando o setor

sade. Desta forma, justifica-se a realizao desta pesquisa com este direcionamento

metodolgico e objetivos especficos, com o intuito de elencar todos os fatores relacionados

com a elaborao de uma poltica de sade, investigando a relao entre os mesmos,

aplicando a teoria s polticas nacionais e verificando se h fatores peculiares para o caso do

Brasil.

21

O estudo pretendeu desvelar questes relacionadas ao resultado do processo de

institucionalizao do SUS, no que tange a construo da agenda e formulao das polticas,

investigando os arranjos de poder e suas influncias sobre os instrumentos de gesto de

polticas pblicas de sade quanto Poltica Nacional de Medicamentos. A partir da anlise

dos grupos formais e informais de interesse e dos atores envolvidos na instituio em debate,

interpem-se a anlise institucional aos arranjos burocrticos do arcabouo Estatal no setor

sade e aos instrumentos de gesto para a implementao, monitorao e avaliao das

polticas pblicas de sade.

As principais contribuies da pesquisa decaram sobre a rea acadmica em geral,

principalmente, a pesquisadores, bem como para formuladores de polticas pblicas que tm

interesse direto ou indireto na rea de anlise de processos decisrios. Para a sociedade e

pesquisadores, abriu um campo para discusso e disseminao sobre governana no lcus

sade e a anlise de stakeholders envolvidos em polticas pblicas de sade. A pesquisa

visou, ento, proporcionar integrao e debate com outros pesquisadores interessados no

tema; bem como maior divulgao e visibilidade do assunto em questo.

Para este estudo, foi proposto aplicar o modelo terico desenvolvido por Gomes (2007)

contribuindo para o estudo de stakeholders no Brasil e validao do modelo na rea da sade.

Pretendeu-se que a pesquisa contribusse, ao final, para a evoluo do conhecimento

acerca da anlise de polticas pblicas de sade, objetivando, possivelmente, a formulao de

uma proposta de modelo de anlise.

Foi proposto ento, estudar a Poltica Nacional de Medicamentos, fundamentada na

instituio Sistema nico de Sade, luz do ciclo de polticas pblicas, teoria de stakeholders

e do debate acerca do conceito Governana e suas ideias derivadas, considerando as

transformaes ocorridas no sistema pblico de sade e, consequentemente, em suas arenas

decisrias.

O presente trabalho partiu de um levantamento de literatura de temas relacionados

questo de pesquisa e concentrou-se em alguns pilares tericos como base para a discusso

acerca da formulao da PNM, que seriam: o ciclo de polticas pblicas, o modelo de

governana, a teoria de stakeholder, a teoria institucional e a teoria da dependncia de

recursos. A teoria institucional contribuiu com a discusso sobre as influncias do ambiente

sobre as organizaes, levando-as assimilar regras e normas e adotar novas estruturas e

comportamentos institucionalizados. E a teoria da dependncia de recursos tambm auxiliou

no entendimento das relaes entre as organizaes e o ambiente, com foco no ganho e

preservao de recursos. A deciso pelo referencial partiu do estudo apresentado por Gomes

22

(2007), bem como do modelo terico criado para a investigao do comportamento das

organizaes quanto s influncias provenientes do meio. Esta pesquisa pretendeu, portanto,

aplicar o modelo terico proposto (QUADRO 01) a fim de realizar uma investigao emprica

descritiva de identificao de stakeholders em processos decisrios de polticas pblicas de

sade.

Pilares tericos Aspecto(s) relevante(s)

Polticas de sade

1.1.1 Ciclo de polticas pblicas

1.1.2 Formulao de polticas (Policy cycle)

1.1.3 Polticas Nacionais de Sade

1.1.4 Poltica Nacional de Medicamentos

Governana 1.1.5 Conceito de governana

Processo decisrio

1.1.6 Conceito de processo decisrio

1.1.7 Arenas decisrias

1.1.8 Atores

Teoria de Stakeholders

1.1.9 Conceito de stakeholders

1.1.10 Grau de influncia, a partir de:

1.1.11 - poder;

1.1.12 - legitimidade;

1.1.13 - urgncia.

Teoria institucional 1.1.14 Como as instituies legitimam os stakeholders.

Teoria da dependncia de recursos 1.1.15 Entender as influncias externas ao processo decisrio

Quadro 1: Pilares Tericos Delineadores da Pesquisa

Fonte: elaborado pelo autor

A fim de investigar o processo de formulao de polticas pblicas, no que tange a

Poltica Nacional de Medicamentos, seguiu-se o paradigma interpretativista de estudo, com

uma abordagem qualitativa para coleta e anlise de dados, por meio de realizao de pesquisa

documental e entrevistas semiestruturadas.

23

O trabalho organiza-se, com a apresentao do referencial terico sobre o tema

estudado, revisando-se as polticas pblicas e seu ciclo, as polticas pblicas de sade do

Brasil; discutindo-se o conceito de governana, as teorias de stakeholder, institucional e da

dependncia de recursos. No tpico trs so descritos os mtodos da pesquisa e,

posteriormente, os resultados, discusso e consideraes finais.

24

2 FUNDAMENTAO TERICA

2.1 POLTICAS PBLICAS

O estudo das polticas pblicas, que envolve diferentes modelos relacionados

elaborao, deciso, implementao e avaliao das mesmas, ganhou novamente importncia

diante de diversas mudanas nas responsabilidades da sociedade capitalista. Uma questo

seria a mudana nas polticas keynesianas do ps-guerra (crise fiscal do Estado) para polticas

restritivas de gastos, acarretando restries atuao do Estado e o foco universal das

polticas (SANTOS; RIBEIRO; GOMES, 2007; SOUZA, 2006).

Para a sociedade capitalista, apesar da maior parte da responsabilidade de produzir e

distribuir ser do mercado, uma significativa parcela da produo social ainda atividade do

Estado. Diante disto, constituem-se as polticas pblicas, enquanto diretrizes para ao do

poder pblico e alocao de recursos pblicos. As polticas delimitam as regras para a relao

entre o Estado e a sociedade. Sendo importante ressaltar que as no-aes tambm devem ser

consideradas enquanto estratgia do Estado, j que so uma forma de manifestao poltica e

traduzem a opo poltica dos decisores (SANTOS; RIBEIRO; GOMES, 2007).

So pontos de interesse para estudo a forma pela qual os problemas so integrados na

agenda de polticas Estatal, como se d o processo de formulao de uma poltica pblica,

quais so os agentes participantes do processo decisrio, como realizado o processo de

avaliao, entre outros. A fim de responder estas e outras questes, so utilizados diversos

modelos de polticas pblicas, como a classificao em tipos de polticas (distributivas,

redistributivas, regulatrias e constitutivas); o incrementalismo; o modelo garbage can; o

modelo mutliple streams; o modelo advocacy coalition; as arenas sociais; o modelo do

equilbrio interrompido; o ciclo da poltica pblica (policy cycle); entre outros (GELINSKIL;

SEIBEL, 2008; SOUZA, 2006). Para este trabalho foi escolhido o ltimo modelo como

referncia para a anlise da PNM.

O ciclo da poltica pblica compreende um processo dinmico e composto por diferentes

estgios. H vrias vertentes que abordam e descrevem estes estgios focando em diferentes

aspectos e, desta forma, pontuando diferentes divises para o ciclo. A primeira ideias sobre

processo poltico e sua diviso em estgios foi colocada pelo pesquisador Harold Lasswell,

em 1956, que pontuou sete estgios: inteligncia (coleta, processamento e disseminao de

25

informaes), promoo de opes particulares, prescrio (para um conjunto de aes),

invocao (quando eram delimitadas sanes para o no cumprimento das prescries dos

tomadores de deciso), aplicao, trmino (a poltica era aplicada at terminar ou ser

cancelada) e apreciao (os resultados eram apreciados e avaliados quanto aos objetivos

iniciais) (HOWLETT, 2000; FISHER; MILLER; SIDNEY, 2007).

Alguns autores que tambm identificam fases para o processo poltico so Robert

Hoppe, Henk Van De Graaf, Asje Van Dijk (VIANA, 1996), Brewer e deLeon (1983), May e

Wildavsky (1978), Anderson (1975) e Jenkins (1978) (FISHER; MILLER; SIDNEY, 2007).

Sendo assim, um dos modelos descrito por Frey (2000, p.226), que define cinco fases: (1)

percepo e definio de problemas, (2) definio da agenda, (3) elaborao de programas e

deciso, (4) implementao de polticas e (5) avaliao de polticas e eventual correo da

ao.

Este modelo vantajoso para a anlise do ciclo de vida de uma poltica, pois considera

que o mesmo um processo dinmico e sujeito modificaes, ao longo do tempo. Em

funo disto, a separao em estgios permite uma melhor anlise de cada ponto do processo

quanto s questes poltico-administrativas, os jogos de poder e as redes polticas (FREY,

2000).

Porm, pelas particularidades de cada setor e nvel de ao estatal, no possvel

predizer todas as variveis de anlise a serem utilizadas em estudos empricos de caso de

processos polticos. Sendo assim, deve-se partir de conceitos e bases tericas para a escolha

dos pontos a serem abordados, como a estrutura poltica, as instituies, as condies de

poder, entre outros. Isto pode ser feito partindo-se das dimenses j descritas, como (1) polity,

enquanto grau de influncia das estruturas polticas (ordem do sistema poltico delineada pelo

sistema jurdico e estrutura do sistema poltico-administrativo); (2) politics, que se refere ao

processo de negociao poltica e (3) policy, como o resultado material concreto

(configurao dos programas polticos, contedo das decises polticas) (FREY, 2000).

A partir das dimenses descritas, estuda-se a poltica pblica seguindo o modelo da

policy analysis, podendo-se analisar as dimenses isoladamente ou suas inter-relaes.

De acordo com Frey (2000, p. 221), para estudar mais detalhadamente e com maior

profundidade o surgimento e percurso de algum programa poltico, incluindo os aspectos

favorveis e dificultadores, deve realizar uma investigao mais intensa sobre a vida da

poltica, sendo, neste caso, importante os arranjos institucionais, as atitudes e objetivos dos

atores polticos, os instrumentos de ao e as estratgias polticas (processos poltico-

administrativos).

26

Na policy analysis so consideradas algumas categorias de estudo, como a policy

networks, policy arena e policy cycle.

O termo policy networks remete interao entre os atores sociais envolvidos em um

processo poltico (MACEDO, 1999), tratando-se de uma rede de relaes sociais, da interao

entre diferentes instituies e grupos do executivo, legislativo e da sociedade, na criao e na

implementao de uma determinada poltica (FREY, 2000).

Esta relao entre os participantes de uma tomada de decises, definida como policy

network, agrega como pressupostos o entendimento de que as relaes so horizontais e no

verticais; que as mesmas no so necessariamente hierrquicas ou autoritrias e que as

decises no so tomadas somente com base em estruturas institucionais formais (MACEDO,

1999).

Discute-se, ento, uma possvel mudana quanto ao padro de formulao e

operacionalizao de polticas pblicas, passando de um padro tradicional centralizado, para

o descentralizado, caracterizado pela horizontalidade das relaes e pela interao dos atores

sociais envolvidos (MACEDO, 1999).

A policy arena refere-se aos espaos de configurao do conflito estatais, societais ou

entre as duas esferas. Nestes espaos os atores sociais e grupos de interesse apresentam suas

posies em um espao poltico de conflito e consenso nas reas de polticas de carter

distributivo, redistributivo, regulatrio ou constitutivo (CRTES, 2009, FREY, 2000).

O policy cycle, como j descrito anteriormente, remete s fases da poltica pblica que,

em geral, so descritas de forma geral, como formao da agenda, formulao de poltica,

tomada de deciso, implementao e avaliao.

Alguns estudos empricos sobre planejamento em organizaes e tomada de decises

defendem que o processo decisrio no segue cada estgio, porm, o modelo permanece forte

durante as dcadas, pois apresenta uma sequncia ideal de planejamento racional e tomada de

deciso baseada em evidncias. Isto porque, a partir do modelo racional, devem-se analisar os

problemas e objetivos, coletar e analisar as informaes pertinentes e pesquisar a melhor

alternativa para atingir estas metas. Seguindo-se da implementao e avaliao dos resultados,

com correes, se necessrio (FISHER; MILLER; SIDNEY, 2007).

Como orientao terica, este trabalho est embasado na policy analysis, suas

dimenses (polity, politics e policy) e categorias de anlise (policy networks, policy arena e

policy cycle) para a descrio da Poltica Nacional de Medicamentos.

27

2.1.1 Formulao de polticas

No estgio de formulao de polticas, as demandas e problemas identificados so

transformados em programas governamentais, considerando-se seus objetivos e a escolha

dentre vrias alternativas propostas. Alguns autores diferenciam o momento de elaborao das

alternativas de ao do processo de adoo de uma alternativa para a poltica (processo

decisrio). Porm, conforme Fischer, Miller e Sidney (2007, p. 48) colocam, o presente

trabalho tambm considerou a formulao e o processo de deciso como sub-estgios de uma

nica fase do ciclo da poltica.

Os estudos sobre formulao tiveram grande influncia de modelos, tcnicas e

ferramentas que visam tornar a prtica de tomada de deciso mais racional, identificando

polticas efetivas e com melhor perfil custo-eficincia. Para isto, como ferramentas para

garantir a escolha de uma poltica que corresponda s prioridades longo prazo, importante

definir os objetivos, os resultados esperados e aplicar a anlise de custo-benefcio (FISHER;

MILLER; SIDNEY, 2007).

Quanto ao processo de tomada de deciso, para os cientistas polticos, este momento no

envolve somente a deteno da informao e a anlise da mesma, mas tambm a resoluo do

conflito entre atores pblicos e privados e departamentos do governo. Tangenciando esta

questo, foram elaboradas teorias especficas como a de redes de polticas (policy networks),

caracterizadas pelas relaes horizontais e no-hierrquicas entre atores, como j comentado;

e de policy arena, definindo os arranjos institucionais que suportam a atividade de deciso.

Quanto a policy network, estudos demonstram que no h separao entre as

organizaes governamentais e a sociedade na formulao de polticas. Apesar de a deciso

final estar alocada para organizaes especficas do governo, esta precedida por processos

de negociao, mais ou menos informais, com grupos de interesse de diferentes segmentos da

sociedade. Vrios estudos corroboram para a concluso de que estes momentos anteriores

tomada de deciso influenciam de maneira significativa a alternativa escolhida, bem como

ajudam a moldar a poltica elaborada. Porm, ao analisar esta etapa, percebe-se que o

processo pode no seguir o modelo racional de escolha, j que forma-se um cenrio de

barganha entre diversos atores que tem como resultado uma deciso baseada na oposio de

diversos recursos de poder e interesse dos atores. Quanto esta questo, o Estado tem

importante papel influenciando esta diversidade de atores ao formar as policy networks, por

exemplo, criando ou extinguindo agncias e cargos, alterando os atores das organizaes

estatais a cada governo, entre outros (FISHER; MILLER; SIDNEY, 2007).

28

Dentre as vrias propostas colocadas no cenrio de deciso, a escolha por uma delas ser

determinada por inmeros fatores. Dentre estes, trs componentes importantes so elencados.

O primeiro seria a escassez de recurso, que remete no somente recursos econmicos, mas

tambm ao suporte poltico, como um recurso crtico para este processo. O segundo seria a

alocao de competncias entre os diferentes atores, designando maior poder de deciso para

cada grupo de atores dependendo do tipo de poltica a ser decidida. Por fim, o terceiro seria a

fonte de informao para a tomada de deciso, que no seria restrita estudos cientficos ou

opinio de especialistas, mas sim envolveria estas e vrias outras fontes de informao

(FISHER; MILLER; SIDNEY, 2007).

2.1.2 Processo decisrio e governana

Considerando o processo de interao de atores sociais na formulao das polticas

pblicas, as organizaes refletem um meio de distintos interesses e valores e com

distribuio heterognea de poder (considerado como um recurso na arena decisria). O

sistema poltico, nesta conjuntura, ser permeado por atores envolvidos de acordo com suas

preferncias, a fim de defender a alternativa defendida por seu grupo e engajar os demais na

mesma (FISHER; MILLER; SIDNEY, 2007).

A interao entre os atores reflete em resultados sociais e polticos, decorrentes de trs

fatores principais: as restries impostas pelas regras ou normas, a representao e a

distribuio dos interesses ou preferncias entre os atores e a distribuio dos recursos de

poder (MARCH; OLSEN, 1993). Estes fatores retratam, ento, trs elementos importantes

para a ao: interesses; recursos de poder e oportunidades de aes.

A partir destas ideias discute-se o que molda e estimula a ao dos atores no sistema

poltico. Uma perspectiva seria a de que as oportunidades determinam as aes; bem como as

instituies delimitam as aes em funo do estabelecimento de normas ou regras de

adequao (apropriao normativa do comportamento). Neste caso desenha-se um contexto

adaptativo (lgica da adequao) (PAULILLO, 2001).

Outra lente seria a da lgica dos interesses ou preferncias, na qual estes elementos

determinam as aes dos agentes (lgica das consequncias ou consequencial) (PAULILLO,

2001).

Entende-se, portanto, que participantes da deciso realizam escolhas baseados em seus

recursos e preferncias, em um contexto de oportunidades especficas delimitadas por normas

29

de adequao. O comportamento dos atores entendido como resultado das limitaes e

restries colocadas a partir de conjuntos de regras, que so, por sua vez, espelhadas em

supostos comportamentos exemplares. Estas regras so determinadas pelas organizaes e

limitam a escolha dos indivduos, reduzindo a incerteza a partir da criao de rotinas

(PEDROSO, 2010).

March (2009, p. 50) discutiu a lgica da adequao frente escolha racional e

colocou:

Esse processo no aleatrio, arbitrrio ou trivial. sistemtico, raciocinado e, com frequncia, bastante complicado. [...] O processo de deciso baseado em regras se desenvolve de forma diferente do processo de deciso racional. A idia estabelecer identidades, e encontrar regras para as situaes reconhecidas.

Seguindo o modelo da racionalidade limitada, os indivduos tendero a se adaptar

estrategicamente ao meio, que nada mais do que um reflexo das oportunidades formadas.

Considerando que os prprios indivduos podero, por sua vez, influenciar este meio de

acordo com seus interesses e, consequentemente, outros grupos (PEDROSO, 2010).

De maneira oposta a lgica das consequncias considera que o comportamento

individual e objetiva maximizar as preferncias, projetando quais sero os resultados de suas

aes e seus interesses pessoais (ZAULI, 1991).

Considerando o processo decisrio e objetivando melhorar sua compreenso, James

March (2010) apresenta a definio de inteligncia decisria. Para isto, ele parte de trabalhos

anteriores que incluem a racionalidade consequente (ao racional) e os sistemas por regras

histricas. Confrontando as duas teorias, tem-se a vertente da ao racional que defende a

ao baseada em processos cognitivos, a partir de clculos. A vertente por regras histricas

acredita na sabedoria originada pela experincia passada, pelas tradies, explcitas nas

regras. Apesar de teis para o estudo do processo decisrio, nenhuma das teorias, conforme

March, garante a inteligncia do processo.

Inicialmente, importante entender a definio de inteligncia e este o primeiro

desafio encontrado. Isto ocorre em funo da dificuldade de atingir um consenso entre

algumas questes quanto aos resultados e processos de uma organizao, pois estes so os

elementos utilizados em algumas definies de inteligncia decisria.

A inteligncia pode, segundo March (2010), ser definida considerando-se os seus

resultados. Neste caso, uma ao ser dita inteligente se ela satisfizer os desejos de todos os

envolvidos, no momento em que todos os resultados j forem conhecidos. Desta forma,

considerada ex post. Toda deciso s ser inteligente, segundo este critrio, se e somente se,

30

todos os resultados j forem conhecidos e atenderem ao especificado. Neste caso, os

resultados sero compatveis s preferncias dos atores envolvidos, e a inteligncia tambm.

Um possvel complicador para a avaliao da deciso seria a existncia de mltiplos atores.

Neste caso, pode-se dificultar a anlise das preferncias e ocorrer da inteligncia ser

indeterminada.

Comparativamente inteligncia, quando se trata de racionalidade e de aprendizado

para o processo decisrio, os conceitos so ex ante, relacionados aos processos, e no aos

resultados.

March (2010, p. 192) apresenta trs perguntas relacionadas s decises inteligentes:

1. Em que grau um processo de deciso e uma deciso devem ser julgados por suas contribuies ao e s consequncias da ao, por oposio s suas contribuies para o desenvolvimento do significado e de uma interpretao da vida?

2. Como resultados distantes no tempo devem ser ponderados na avaliao geral relativamente a resultados mais prximos?

3. Como os desejos, valores e necessidades de diferentes indivduos e grupos devem ser avaliados?

No s estas perguntas como outros dilemas esto presentes na discusso sobre deciso

inteligente. Um problema debatido a possibilidade da inteligncia de uma ao ser

considerada ex ante. Neste caso, a inteligncia j seria avaliada segundo as preferncias e

valores do decisor e no quanto aos resultados. Diante disto, haveria a possibilidade da

deciso ser classificada como inteligente, antes de sua aplicao, e no inteligente, aps a

aplicao (MARCH, 2010).

Porm, no caso de mltiplos atores inconsistentes, com diversas preferncias e valores,

seria complexo aplicar este critrio de inteligncia ex ante. Desta forma, os defensores desta

proposta no costumam aplicar estes pressupostos nestes casos.

Um ponto importante para aproximar a deciso do status de inteligente a sua

adequao s exigncias do ambiente decisrio. Desta forma, pode-se determinar uma relao

entre o processo de deciso e as teorias de adaptao. Isto feito com a finalidade de

desenvolver processos que concretizem a formulao de decises nicas e estveis e que se

adaptem a determinado ambiente. Na possibilidade de elaborao deste processo, a deciso

tambm receberia o adjetivo de inteligente.

Para atingir a inteligncia decisria preciso que a alternativa poltica de interesse seja

escolhida. Diante disto, parte-se do princpio de que as alternativas devero ser apresentadas

outros autores a fim de engaj-los em consonncia aos interesses de um indivduo ou grupo.

31

Neste caso, entende-se que cada ator ter um papel na arena decisria e contribuir, de alguma

maneira, para a escolha da poltica eleita (MARCH, 2010).

Quanto ao processo decisrio na rea de sade, este um dos pontos de discusso que

envolve e caracteriza os tipos de relaes estabelecidas nos campos decisrios das novas

formas de gesto. O aumento da complexidade da estrutura social, associado ao

desenvolvimento de uma organizao policntrica do sistema de sade originaram a

representao pluridimensional de interesses, fragmentando o antigo padro dos meios

polticos de estratgias governamentais. Desta maneira, torna-se necessria a articulao de

grupos e formao de alianas, constituindo arenas de negociao, que sustentem as aes

estatais (DINIZ, 1995).

Diante da discusso sobre a democracia e a configurao Estatal da sade atual, h a

preocupao sobre a policy arena e os modelos atuais de participao dos atores, j que

inseriu-se a participao social neste novo cenrio. Desta forma, deve haver controle a fim de

evitar o desequilbrio entre os grupos de interesse e as instituies que implementam e

regulam as polticas pblicas. Neste caso, percebe-se que, em pases subdesenvolvidos, com

um possvel aumento na participao h uma consequente ampliao na atividade

governamental e deslegitimao da autoridade. Contudo, nas democracias j consolidadas, as

instituies polticas so capazes de suportar estas tenses, diferentemente dos pases em

desenvolvimento. Para estes casos deve ser analisada a autoridade governamental, com

formas de controlar a participao social, e a adaptao destas instituies, a fim de garantir a

eficcia das polticas pblicas (SANTOS, 1997).

So vrios os conceitos aceitos para o termo governana pblica (public governance) e

remetem estruturao das relaes entre o Estado e suas organizaes federais, estaduais e

municipais; as organizaes privadas, com e sem fins lucrativos e a sociedade civil. A

discusso sobre processo decisrio, no campo de polticas pblicas, permeia questes

relacionadas administrao pblica, como as bases de cooperao entre estes atores e como

isto regulado pelo Estado (KISSLER; HEIDEMANN, 2006).

Na Alemanha, a governana local entendida como uma ao conjunta promovida por

todos os stakeholders em prol do bem da coletividade (grupos de cidados, administrao,

prefeituras, associaes, clubes, empresas, entre outros) (KISSLER; HEIDEMANN, 2006).

O termo tambm entendido como resultado de reformas administrativas e de Estado

que remetem ao conjunta, de forma eficaz, transparente e compartilhada, pelo Estado,

pelas empresas e pela sociedade civil, a fim de solucionar problemas sociais e potencializar o

desenvolvimento futuro e sustentvel. Trata-se de uma forma de gesto baseada em

32

negociao, comunicao e confiana, caracterizada pela cooperao com os cidados,

empresas e outras entidades para a conduo das aes (KISSLER; HEIDEMANN, 2006).

Entende-se que os atores locais e regionais contribuem para a ao conjunta, ampliando

as expectativas polticas e sociais em funo desta cooperao, principalmente no que tange

polticas de cunho social.

Discute-se, ento, o conceito de governana com foco nos padres das relaes entre os

atores polticos e sociais, como os mecanismos de articulao e cooperao de interesses entre

partidos polticos, redes sociais informais, hierarquias e demais associaes.

2.2 TEORIA DOS STAKEHOLDER

Edward Freeman, em seu livro Strategic Management: A stakeholder Approach,

aprofundou a discusso sobre o conceito emergente de stakeholders no mbito organizacional.

Publicado em 1984, este foi um dos trabalhos de referncia no estudo sobre atores sociais e

que introduziu o debate presente nos trabalhos atuais. Foram apresentados novos conceitos,

teorias, ferramentas e tcnicas com o objetivo de auxiliar no gerenciamento de empresas, a

fim de garantir melhores resultados e maior efetividade no meio organizacional, considerando

o ambiente organizacional como foco do planejamento (FREEMAN, 1984).

Na dcada de 80, houve a necessidade de formao de um novo modelo conceitual, j

que o entendimento das organizaes enquanto de natureza esttica, bem como tendo um

ambiente externo organizao previsvel no era mais aceito. Desta maneira, foram

desenvolvidas estratgias para o mapeamento de stakeholders, anlise de suas interaes e

entendimento dos processos organizacionais (FREEMAN, 1984; FREEMAN et al, 2010).

necessria a diferenciao entre a abordagem stakeholder e a teoria de stakeholder.

No primeiro caso o objetivo ampliar o estudo acerca da organizao considerando seu

ambiente, seus papis e suas responsabilidades, bem como os interesses de outros grupos no

antes considerados, como no-acionistas e no-proprietrios. J quanto teoria de

stakeholder, a finalidade seria identificar estes grupos de interesse e articular estas

informaes com sugestes de normatizao ou cuidados para com os stakeholders com

influncia (MITCHELL; AGLE; WOOD; 1997).

Donaldson e Preston definiram nveis para classificar os diferentes enfoques dados por

estudos referentes stakeholders, denominados descritivo, instrumental e normativo. A

dimenso de anlise descritiva a mais ampla e engloba as outras duas, referindo-se a

33

descrio de caractersticas da organizao, de situaes, comportamentos, papis dos atores

envolvidos, descrever processos, entre outros. A dimenso subjacente seria a instrumental,

que aborda processos especficos e a atuao de atores e seu impacto. Por fim, a dimenso

normativa foca-se nas relaes e em questes ticas relacionadas, auxiliando para a projeo

de diretrizes sobre a questo (DONALDSON; PRESTON, 1995).

Freeman (1984, p. 46) define stakeholder como qualquer grupo ou indivduo que pode

afetar, ou afetado, pelo alcance dos propsitos de uma organizao. J Clarkson (1995, p.

106) diz que so pessoas ou grupos que reivindicam ou dispem de propriedade, direitos ou

interesses em uma empresa e em suas atividades no perodo passado, presente e futuro. Por

fim, Donaldson e Preston (1995, p. 85) colocam que se trata de pessoas ou grupos com

interesses legtimos nos processos e aspectos substantivos de uma atividade corporativa.

Friedman e Miles (2006) definiram um modelo de definio dos stakeholders, com base

em duas dimenses tambm delimitadas por eles: normativa, e estratgica. Considerando a

dimenso normativa, possvel identificar inmeras entidades como stakeholders, enquanto,

passando-se para a dimenso estratgica, em mbito mais restrito, tem-se o nmero mais

limitado e especfico de stakeholders.

De acordo com a figura, tem-se que, a dimenso estratgica classifica os stakeholders de

acordo com seu potencial de influncia sobre a organizao, indo desde aqueles que so

legitimamente reconhecidos (escopo amplo), at aqueles que so crticos para o sucesso da

mesma.

34

Figura 1: Representao das Dimenses Normativas e Estratgicas para as Definies de Stakeholders Fonte: Friedman e Miles (2006, p.11)

Outra classificao tambm utiliza a premissa da criticidade e grau de dependncia

organizacional para organizar os stakeholders em primrios e secundrios. Neste caso, os

atores primrios seriam aqueles crticos para o funcionamento da organizao, que

determinam um alto grau de interdependncia. J os secundrios seriam aqueles que

influenciam e so influenciados pela organizao, ou que so capazes de articular a opinio

pblica relacionada organizao, porm, sem que sejam essenciais para a continuidade das

atividades (CLARKSON, 1995).

Outra definio proposta por Mitchell, Agle e Wood (1997) envolvendo possveis

atributos para avaliao dos stakeholders. De acordo com esta classificao, podem ser

identificadas trs classes: atores latentes, expectantes ou definitivos. Cada uma das classes

resultado de uma combinao da presena ou no de um, dois ou trs atributos, sendo estes a

legitimidade, o poder e a urgncia.

35

Figura 2: Classes Qualitativas dos Stakeholders Fonte: Mitchell, Agle e Wood (1997, p.872)

De acordo com os mesmos autores, legitimidade e poder so atributos distintos que

podem ser combinados para criar autoridade (definido por Weber com o uso legtimo do

poder), mas podem existir independentemente tambm (MITCHELL; AGLE; WOOD, 1997).

Ou legitimidade seria uma percepo generalizada ou admisso de que as aes de uma

entidade so desejveis, prprias e apropriadas de acordo com um sistema socialmente

construdo de normas, valores, crenas e definies (MITCHELL, AGLE, WOOD, 1997, p.

866).

Quanto a definio de poder, Salancik e Pfeffer (1974) o identifica como sendo uma

relao entre atores sociais. Sendo que o ator, A, pode fazer com que outro ator, B, faa

alguma coisa que B no faria usualmente.

Ou ainda, poder a habilidade daqueles que o possuem em alcanar os objetivos que

eles desejam (SALANCIK; PFEFFER, 1974).

Por fim, de acordo com Mitchell, Agle e Wood (1997, p. 867) urgncia (...) existe

somente quando duas condies so encontradas: (1) quando uma relao ou reclamao de

natureza sensvel ao tempo e (2) quanto esta relao ou reclamao importante ou crtica

para o stakeholder.

A partir destes atributos, so geradas as oito subclasses de stakeholders, conforme a

figura a seguir.

36

Figura 3: Tipologia dos Stakeholders Fonte: Mitchell, Agle e Wood (1997, p.874)

Os tipos 1, 2 e 3, segundo a figura, referem-se classes com somente um atributo e

remetem aos stakeholders latentes. J os tipos 4, 5 e 6, apresentando dois atributos, so

denominados expectantes. Por fim, o tipo 7, que detm os trs possveis atributos, chamado

de definitivo.

Dentre os latentes percebem-se trs categorias: (1) os inativos, que apresentam o

atributo poder; (2) os discricionrios, com o atributo legitimidade e (3) os demandantes, que

apresentam o atributo urgncia.

Quanto aos expectantes, tm-se: (4) os dominantes, com poder e legitimidade; (5) os

perigosos, com poder e urgncia, mas no legitimidade; e (6) os dependentes, com

legitimidade e urgncia.

Os stakeholder definitivos seriam aqueles que apresentam legitimidade, poder e

urgncia, simultaneamente.

Aliado a estas definies e classificaes, foi utilizado no trabalho, como base para a

identificao dos stakeholders envolvidos no objeto de estudo, o modelo de cinco lados

proposto por Gomes et al (2010), segundo figura a seguir. O modelo incrementa propostas

37

anteriores ao ampliar as possibilidades de organizaes que permeiam o processo de deciso e

se relacionam com os tomadores de deciso.

Figura 4:Modelo de Influncia de Stakeholders de Cinco Lados para os Governos Locais Fonte: Gomes, Liddle e Gomes (2010, p.724)

Atualmente, vrios estudos tm por objeto a anlise de atores envolvidos na

elaborao e integrao de polticas pblicas na agenda estatal. O conhecimento exploratrio

desta rede de relacionamentos importante para o entendimento dos fatores que influenciam

as decises polticas, a partir dos agentes que detm determinados posicionamentos, interesses

e poder.

2.2.1 Relao entre stakeholder e a Teoria Institucional

A organizao pode ser tratada, como descreveu Selznick (1971) como um instrumento

tcnico de regulao de recursos humanos, dotado de regras formais e com objetivos

estabelecidos, que sofre influncia do meio social, que vai alm das relaes pblicas

externas, mas tambm engloba a dinmica da estrutura formal e informal das relaes

Definidores da agenda

Legitimadores

Decisores

Controladores Reguladores

Colaboradores

38

internas. So estes atores em constante interao que constroem a histria da organizao e

determinam as necessidades socioculturais que afetam a viabilidade da mesma, ou seja, sua

constituio social. Condies estas que no so, necessariamente, reconhecidas pelas pessoas

envolvidas, podendo ser at inconscientes, mas que so correspondidas quando h aceitao

por parte do funcionrio das finalidades da instituio e o mesmo se ocupa de seus interesses.

O comportamento importante para o nascimento da instituio o entendimento do grupo

sobre si mesmo e sua relao com o mundo. Esta tendncia um processo social natural, que

leva ao sentimento de autoproteo e auto-realizao do grupo, importantes para assegurar a

estabilidade e sobrevivncia da organizao.

A perspectiva institucional aborda a organizao considerando como seus processos e

estruturas so legitimados, por meio de crenas, normas e valores prprios de cada

organizao. Desta forma, observa duas dimenses organizacionais, classificadas em tcnica e

institucional (MACHADO-DA-SILVA; FONSECA; FERNANDES, 1999, p. 113).

O ambiente tcnico caracteriza-se pela troca de bens e servios, enquanto o ambiente institucional conduz o estabelecimento e a difuso de normas de atuao, necessrias ao alcance da legitimidade organizacional.

Considerando que as chamadas foras institucionais moldam e influenciam organizaes

a ponto de proporcionar mudanas de regras, estruturas e comportamentos, em muitos

momentos a organizao passa a ter necessidade de ceder normas impostas (influncia do

ambiente) para garantir legitimidade. Desta forma, a teoria pode ser utilizada para explicar e

justificar a legitimidade de stakeholder e suas possveis influncias sobre determinada

organizao (GOMES; GOMES, 2007).

2.2.2 Relao entre stakeholder e a Teoria da Dependncia de recursos

De acordo com a teoria da dependncia de recursos, a organizao mantm relaes com

seu ambiente tcnico na forma de troca de recursos (GOMES; GOMES, 2007). Neste caso o

ambiente fonte de influncia, porm as decises so tomadas dentro do contexto poltico

organizacional. Sendo assim, a organizao deve gerenciar as relaes externas com o

objetivo de captarem recursos e sobreviver, mantendo os relacionamentos e negociaes

externas (ROSSETTO; ROSSETTO, 2005).

Os recursos e componentes externos so entendidos como importantes de alguma

maneira para a organizao, sendo necessrio definir a extenso desta importncia e o nvel de

39

influncia que possui. Desta forma, para entender o comportamento da organizao,

importante entender o ambiente no qual a organizao est inserida.

2.3 REVISO DAS POLTICAS PBLICAS DE SADE DO BRASIL

As mudanas no cenrio de deciso da rea da sade iniciaram-se com a Reforma

Sanitria Brasileira, que compreendeu um grande movimento social de anlise e formulao

de novos conceitos e concepes de sade e envolveu diferentes setores da sociedade, para a

implementao de novas polticas pblicas de sade. Tratou-se de um movimento de trajetria

longa e a fora que este movimento adquiriu com o tempo e com o envolvimento dos

segmentos sociais, propiciou a renovao na linha de pensamento anterior e culminou na

incorporao de algo novo no Estado. O principal foco desta mudana foi a ampliao dos

direitos de cidadania.

A anlise histrica da reforma sanitria revela que, aps longo perodo de construo e

debate, foram recentes as transformaes do sistema de sade brasileiro, que tiveram incio

com o sanitarismo campanhista, transitou pelo modelo mdico-assistencialista privatista e,

nos anos 1980, passou ao modelo neoliberal.

As mudanas no sistema de sade brasileiro acompanharam discusses sobre os

paradigmas da ateno sade, o papel do Estado na sade coletiva e conceitos como

igualdade e universalidade (GERSCHMAN; SANTOS, 2006). Dentre as referidas mudanas

destacam-se a unificao do sistema de sade em nvel federal, caracterizando o

desenvolvimento do Sistema nico de Sade (SUS) e a substituio do Instituto Nacional de

Assistncia Mdica da Previdncia Social (INAMPS) e do Ministrio da Previdncia e da

Assistncia Social (MAPS) (PEREIRA, 1996).

O INAMPS fundamentou-se em trs caractersticas principais: foi financiado pelo

Estado por meio da Previdncia Social, teve o setor privado internacional como referncia de

produo de medicamentos e constituiu-se como um dos prestadores de servios de ateno

sade coletiva (no rentvel), em paralelo ao modelo mdico-assistencial privatista,

responsvel pela ateno mdica (rentvel). Mas este modelo instituiu desigualdades sociais e

excluiu parte da populao, trazendo diversas discusses, que culminaram na VIII

Conferncia Nacional de Sade (OLIVEIRA, 1987; MENDES, 1999). Analisando a estrutura

poltica brasileira no perodo de regncia do INAMPS, identifica-se o processo iminente de

descentralizao administrativa, que caracteriza o federalismo e a autonomia dos membros

40

federativos (BOBBIO, MATTEUCCI e PASQUINO, 1993). Com o processo de reforma do

Estado, ocorre tambm a passagem de um modelo de gesto da sade, institucionalizado pela

Lei no 6.229/1975, que dividia as competncias entre as instituies pblicas e privadas, para

um modelo neoliberal. Com o intuito de oferecer ateno primria e de baixo custo, iniciou-se

o movimento de reforma sanitria, que culminou na concepo do SUS (GERSCHMAN;

SANTOS, 2006).

Ainda durante o perodo do autoritarismo, observou-se uma perda das liberdades de

participao e manifestao popular, associada a uma histria de marginalizao decorrente

do capitalismo. De encontro a isto, a Reforma Sanitria traz um modelo de sade que direito

de todo cidado e dever do Estado. Este modelo fomenta, ento, a concepo de um sistema

de sade que atende todos de maneira igual e, para isso, tem como princpios a

universalizao e a equidade. Alm disso, o sistema se organiza de maneira unificada,

hierarquizada e descentralizada, com participao popular na gesto das aes de sade e com

financiamento do Estado. Esta participao popular um meio pelo qual as organizaes de

movimentos sociais exercem algum controle sobre as polticas pblicas de sade, j que so o

pblico atendido por este sistema e que pode fornecer um retorno quanto qualidade de

funcionamento do mesmo (GALLO, 1988; TEIXEIRA, 1989)

A Reforma Sanitria, em sua concepo, deve promover uma articulao entre poltica,

sade e democracia e isso deve ser identificado nos projetos depois de viabilizados. No

Sistema nico de Sade, os princpios da universalidade e equidade remetem busca pela

democratizao do servio, em detrimento desigualdade anteriormente estabelecida pelo

privilegiamento de algumas classes. Alm disso, a insero do controle social prope

promover pautas de interesse pblico ou de bem comum, nas deliberaes do Estado sobre as

polticas de sade. O que deve ser discutido atualmente a qualificao da representao da

sociedade nos Conselhos de Sade e outras organizaes de segmentos da sociedade, ou se

so poucos que representam os interesses prprios. Neste ponto, o objetivo do controle social

passa a no ser cumprido, j que no h representao real e ativa dos interesses da

populao, mas sim de alguns grupos (COSTA, 1988; COHN, 2002).

A participao popular tem lugar em duas diferentes instncias: os conselhos de sade e

as conferncias de sade. Trata-se de uma estratgia de democratizao do servio, a partir do

princpio de que amplia a gesto do mesmo de uma maneira representativa para a sociedade

civil, abrindo o espao de deliberao que antes era somente do Estado e garantindo

participao poltica sociedade (KRGER, 2000).

41

A despeito desse recente percurso histrico, a atual composio do sistema de sade

brasileiro , portanto, complexa e alguns dos resultados da descentralizao foram a

democratizao do processo decisrio, o controle social, a eficincia na gesto de polticas

pblicas, entre outros (ARRETCHE, 2003; DRAIBE, 1992). Com isto a gesto das polticas

pblicas passa a ser local, conferindo autonomia para a execuo de aes de acordo com as

prioridades locais. Porm, cabe ao Estado a funo de coordenar, avaliar e intermediar as

polticas entre os municpios e o faz embasado no documento PlanejaSUS:

PlanejaSUS deve ser entendido como estratgia relevante efetivao do SUS. Como parte integrante do ciclo de gesto, o PlanejaSUS deve estar prximo dos nveis de deciso do SUS, buscando permanentemente, de forma tripartite, a pactuao de bases funcionais de planejamento, monitoramento e avaliao do SUS, bem como promovendo a participao social e a integrao intra e intersetorial, considerando os determinantes e condicionantes de sade. Essa integrao deve buscar o envolvimento de todos os profissionais. Tal entendimento explicita o carter transversal dessa funo e, por conseguinte, o papel das reas de planejamento nas trs esferas (...) (BRASIL, 2009a).

A comparao entre a conjuntura poltica e econmica pr e ps organizao do SUS,

bem como o confronto entre as caractersticas deste sistema e do INAMPS, fazem parte da

anlise das polticas de sade atuais, dos grupos de interesse e atores sociais formados e dos

consequentes arranjos de poder, determinantes para o processo decisrio das polticas de

sade (PEREIRA, 1996).

Em paralelo s mudanas do sistema pblico de sade, percebem-se as alteraes da

assistncia farmacutica no SUS, apresentando uma evoluo da prtica no contexto da sade

brasileira. Inicialmente, a prtica farmacutica se caracterizava pelo setor industrial e mbito

comunitrio (farmcias e drogarias) privado, no tendo representatividade no mbito da sade

pblica, conforme preconizado pela Organizao Mundial de Sade (OMS) (KOMIS;

BRAGA; ZAIRE, 2008).

Um dos primeiros atos legais que qualifica a insero da rea na agenda pblica de

sade foi o Decreto no 53.612, de 1964, que cria a relao de medicamentos essenciais. Este

foi o primeiro passo para as inmeras discusses relacionadas rea, que se mantm at os

dias atuais e remete grande volume de recursos pblicos. Ainda na dcada de 70, o Decreto

no 68.806, de 1971, dispe sobre a criao da Central de Medicamentos (CEME) (PAULA et

al., 2009).

Nesta mesma dcada, a rea da sade vislumbrou o desenvolvimento de importantes

estratgias, como (KOMIS; BRAGA; ZAIRE, 2008):

- Decreto no 72.552 (1973): Estabelece o Primeiro Plano Diretor de Medicamentos.

- Lei 6.259 (1975): Institui o Sistema Nacional de Vigilncia Epidemiolgica.

42

- Lei no 6.360 (1976): Dispe sobre a vigilncia sanitria sobre medicamentos.

- Portaria MPAS/GM 817 (1977): Atualiza a Relao Nacional de Medicamentos

Bsicos.

No cenrio mundial, em 1978, a OMS e o Fundo das Naes Unidas para a Infncia

(Unicef) organizaram a Conferncia Internacional sobre Ateno Primria em Sade, em

Alma-Ata com o objetivo de discutir a proteo e promoo da sade mundiais. A partir deste

evento, a Carta de Alma-Ata orienta aos pases sobre a: formulao de polticas e

regulamentaes quanto utilizao de medicamentos reconhecidamente eficazes e ateno

primria em sade (OMS, 1979).

J na dcada de 90, como atos importantes esto a Lei Orgnica de Sade, no 8.080

(1990), que regula as aes e servios de sade e a Lei no 8.689 (1993), que extingue o

INAMPS e transfere competncias para o SUS.

No ano de 1996 foi realizada a 10 Conferncia Nacional de Sade, um espao para

discusso e deliberao, composto por representantes de diversos segmentos da sociedade e

do governo.

Aps a 10 Conferncia, em 1998, a Portaria no 3.916 aprova a Poltica Nacional de

Medicamentos.

Diante da importncia da Portaria 3.916/98 para a sade pblica brasileira, foi

submetido ao Senado Federal o Projeto de Lei do Senado, no 83 de 2010, que objetiva instituir

a Poltica Nacional de Medicamentos, com o intuito de dar status legal aos princpios e s

diretrizes que norteiam a produo, a assistncia, a regulao sanitria e o desenvolvimento

cientfico e tecnolgico da rea farmacutica no Pas (BRASIL, 2010a, p.1) O projeto foi

aprovado na referida casa legislativa, por unanimidade, em 1 de dezembro de 2010 e partiu

de deliberao realizada em audincia pblica sobre a assistncia farmacutica no mbito do

SUS, realizada pela Subcomisso Temporria da Sade (CASSAUDE), pertencente a

Comisso de Assuntos Sociais do Senado Federal. A matria, agora Projeto de Lei 8044/2010,

aguarda avaliao final e aprovao pela Cmara dos Deputados para que a poltica seja

respaldada por lei federal.

43

3 MTODOS E PROCEDIMENTOS

3.1 CARACTERIZAO DA PESQUISA

Em concordncia com o objeto a ser estudado, a presente pesquisa seguiu o mtodo

qualitativo para investigao lgica do objeto. O mtodo atende aos paradigmas envolvidos na

conduo de pesquisas que levam construo do mundo social, para a definio de

constructos que embasem a vida social e individual. A abordagem considera a existncia dos

fenmenos sociais no mundo objetivo e subjetivo e lida com as peculiaridades para o

entendimento de realidades complexas (MILES; HUBERMAN, 1994). Seguiu tambm o

raciocnio denominado como indutivo, que levou construo de um conhecimento

fundamentado na experincia proveniente do estudo. Ou seja, foi construdo a partir da

observao de fatos e fenmenos que se desejava conhecer e interpretou-se o objeto da

pesquisa chegando uma concluso que pode contribuir para a explicao de outros

fenmenos semelhantes. Neste mtodo, a observao considerada essencial para se atingir o

conhecimento cientfico (SILVERMAN, 2009).

Quanto ao aspecto epistemolgico da pesquisa, a mesma seguiu o paradigma

interpretativista de anlise, sendo que, segundo Denzin (2006, p. 197) o objetivo dos

interpretativistas reconstruir as autocompreenses dos atores engajados em determinadas

aes. Ela partiu do pressuposto de que a ao humana est repleta de significado e cabe ao

pesquisador interpret-lo. Desta forma, o significado que o intrprete reproduz ou reconstri

considerado o significado original da ao (DENZIN, 2006). A partir dos dados

vislumbrados pela pesquisa, os mesmos foram analisados tendo por base as premissas tericas

do referencial, a fim de estud-los quanto sua adequao e concordncia ou inovao com o

conhecimento corrente na rea.

Seguindo a classificao das pesquisas quanto sua finalidade, podem-se ter estudos

exploratrios, descritivos e explicativos. No presente estudo, trabalhou-se com uma

abordagem descritiva, j que a mesma objetivava identificar as caractersticas de um processo

(elaborao da Poltica Nacional de Medicamentos), de um grupo (stakeholders de um

processo) e as relaes entre algumas variveis.

O delineamento seguido envolveu uma pesquisa documental, cuja caracterstica

principal foi trabalhar com materiais que no receberam ainda um tratamento analtico; bem

como um estudo de caso, baseado em um trabalho detalhado do objeto Poltica Nacional de

44

Medicamentos, a fim de se estudar o tema especfico da formulao de polticas pblicas de

sade de maneira mais profunda (SILVERMAN, 2009).

Como j evidenciado pela base epistemolgica seguida, a pesquisa seguiu o

delineamento qualitativo, ao lidar com a interpretao de realidades sociais e apresentar

caractersticas peculiares, de acordo com a Quadro 2 (BAUER; GASKELL, 2008; BRYMAN,

1988).

Estratgias

Quantitativas Qualitativas

Dados Nmeros Textos

Anlise Estatstica Interpretao

Prottipo Pesquisas de opinio Entrevista em profundidade

Quadro 2: Diferenas entre Pesquisas Quantitativas e Qualitativas

Fonte: adaptado de Bauer e Gaskell (2008).

Seguindo a lgica qualitativa de pesquisa, so descritos quatro mtodos mais utilizados:

observao; entrevistas e grupos focais; anlise de documentos e textos e gravaes em udio

e vdeo (SILVERMAN, 2009). Foi utilizada na pesquisa, uma combinao entre os mtodos

de anlise de documentos e entrevistas.

3.1.1 Organizao do estudo

De maneira ampla, o estudo organiza-se de acordo com o diagrama (FIGURA 5)

proposto.

O incio dos trabalhos foi pautado por intensa investigao literria, em fontes diversas,

com os objetivos de se conhecer e se atualizar sobre a produo cientfica a respeito do tema

estudado. Foram fontes de consultas: peridicos, livros, registros institucionais de rgos

governamentais e sites institucionais de contedo exclusivo e importantes para o

esclarecimento (APNDICE A).

O trabalho foi iniciado pela anlise da literatura sobre a histria das polticas pblicas de

sade brasileiras, o arcabouo estatal burocrtico de gesto do sistema de sade, o ciclo das

polticas pblicas e os fundamentos do processo decisrio destas polticas. As buscas e

redao da reviso de literatura seguiram por todo o trabalho, como auxlio constante para que

se respondesse ao problema de pesquisa.

Na sequncia foram realizadas as coletas e anlise dos dados.

45

Figura 5: Diagrama de Organizao da Pesquisa Fonte: elaborado pelo autor

3.2 PROCEDIMENTOS DE COLETA DE DADOS

So descritos, a seguir, os meios de seleo de documentos e entrevistados da presente

pesquisa.

ESTADO DA

ARTE

LACUNA

Dficit de estudos relacionados elaborao de

polticas pblicas de sade e anlise deste processo. relevante a investigao do

modelo de formulao da PNM,

do processo decisrio, bem como os atores envolvidos e o impacto de suas

influncias nas relaes e polticas

estabelecidas.

PERGUNTA DE PESQUISA

Quais os fatores que influenciam a

formulao de uma poltica pblica

nacional de sade?

OBJETIVO GERAL

Analisar o processo de formulao da Poltica

Nacional de Medicamentos no mbito do Governo

Federal.

REFERENCIAL TERICO

- Ciclo das polticas pblicas.

- Processo decisrio. - Teoria dos Stakeholders.

- Teoria Institucional. - Teoria da Dependncia de

recursos.

MTODOS

- Pesquisa qualitativa. - Mtodo indutivo/

orientao epistemolgica interpretativista.

- Pesquisa descritiva

universidade de brasília - unb faculdade de economia...

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