Universidade de Brasília – UNB

Centro Integrado de Ordenamento Territorial- CIORD

Direito Urbanístico: o Estatuto da Cidade e seus instrumentos de política urbana.

Camila Araújo Fernandes

BRASÍLIA- DF

2007

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Direito Urbanístico: o Estatuto da Cidade e seus instrumentos de política urbana.

Trabalho de conclusão de pós-graduação lato sensu do Curso de Gestão Urbana e Desenvolvimento Municipal, submetido à banca examinadora da Universidade de Brasília- UnB, para obtenção do titulo de especialista. Orientador: Antônio Nascimento Júnior

BRASÍLIA - DF

2007

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Agradeço e dedico este trabalho a todos os que me auxiliaram nesse estudo, com idéias, orientações, informações e compreensão, em especial, ao Professor Antônio Nascimento Júnior e ao meu namorado, Giancarlo Paes Lopes.

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RESUMO

O presente trabalho tem por objetivo examinar os mecanismos criados por lei com o

fim de conferir às cidades um desenvolvimento sustentável no atual estágio de urbanização

brasileiro. Para tanto, este estudo destacou os principais instrumentos de política urbana

previstos no Estatuto da Cidade, os quais buscam conferir às propriedades urbanas a função

social prevista no plano diretor do Município. Dentre os instrumentos de política urbana

analisados, a desapropriação urbanística sancionatória mereceu maior destaque, vez que

nesta monografia foram identificados os principais obstáculos à sua implementação nas

cidades brasileiras.

Palavras-chave: urbanização, estatuto da cidade, instrumentos de política urbana,

desapropriação urbanística sancionatória, obstáculos à implementação.

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SUMÁRIO

RESUMO.................................................................................................................................04

1- INTRODUÇÃO..................................................................................................................06

2- O PROCESSO DE URBANIZAÇÃO NO BRASIL .......................................................08

2.1 – Evolução histórica.................................................................................................08

2.2 – Contexto atual.......................................................................................................10

3-O DIREITO URBANÍSTICO.............................................................................................12

4- O ESTATUTO DA CIDADE.............................................................................................14

4.1 –Diretrizes gerais......................................................................................................16

4.2- Instrumentos de política urbana...........................................................................17

4.3- Plano Diretor...........................................................................................................23

4.4- Gestão Democrática................................................................................................25

5- DESAPROPRIAÇÃO URBANÍSTICA SANCIONATÓRIA........................................27

6- CONCLUSÃO.....................................................................................................................37

7- REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS..............................................................................40

8-ANEXOS...............................................................................................................................43

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1- INTRODUÇÃO

O processo de urbanização no Brasil se deu de forma mais acelerada do que nos países

europeus. Enquanto estes se urbanizaram de forma progressiva a partir do século XIX em

razão da revolução industrial, o Brasil começou seu processo de urbanização apenas no século

XX, e de forma mais rápida, por conta das migrações internas e externas que contribuíram

para a integração do mercado de trabalho. Essa urbanização acelerada trouxe conseqüências

positivas e negativas.

As conseqüências positivas dizem respeito à rápida ampliação do acesso aos serviços

públicos básicos, tais como coleta de lixo, saneamento básico, educação, transportes e

telecomunicações. Os aspectos negativos decorrem do crescimento desordenado das cidades,

tais como, congestionamentos, especulação imobiliária, poluição etc.

Tendo em conta essas circunstâncias, neste trabalho analisaram-se os instrumentos de

política urbana previstos no Estatuto da Cidade, os quais se mostram capazes de limitar as

liberdades privadas em prol do interesse público, a fim de que seja garantida a função social

da cidade. A importância do tema em questão encontra-se na atual preocupação mundial de

desenvolvimento sustentável, ou seja, crescimento econômico e populacional, aliados ao bem-

estar social das presentes e futuras gerações.

O presente estudo pesquisou os instrumentos de política urbana, em especial, o

instrumento da desapropriação urbanística sancionatória, o qual, quando adequadamente

utilizado pelo Município, se constitui em importante mecanismo colocado à disposição do

interesse público para conferir à propriedade privada a função social prevista no Plano Diretor

da cidade.

Para alcançar o objetivo da pesquisa, a monografia está dividida em quatro capítulos

de desenvolvimento do tema. No primeiro capítulo, analisou-se o processo de urbanização

brasileiro, desde os tempos do Brasil Colônia até o presente momento, acentuando a

importância da industrialização na urbanização brasileira.

No segundo capítulo, o objeto de estudo foi o direito urbanístico brasileiro, bem como

sua evolução até ser considerado ramo autônomo do direito, destacando-se os princípios

gerais, conceito, classificação e fundamentos constitucionais desta disciplina.

O terceiro capítulo dedicou-se à análise do Estatuto da Cidade, o qual representa um

dos mais importantes diplomas de direito urbanístico no Brasil. Neste capítulo serão

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abordadas as diretrizes gerais de desenvolvimento das cidades, os principais instrumentos de

política urbana, o plano diretor e as considerações finais previstas no Estatuto.

No quarto capítulo foi dado especial enfoque ao objeto deste trabalho, qual seja, a

desapropriação urbanística sancionatória, sendo que neste ponto da monografia foram

identificados os principais entraves enfrentados pelo Município na implementação deste

importante instrumento de política urbana previsto no Estatuto da Cidade.

Essa pesquisa teve como problema central: identificar os obstáculos à implementação

da desapropriação urbanística sancionatória. O objetivo geral da monografia é analisar os

obstáculos à implementação da desapropriação urbanística sancionatória. Seus objetivos

específicos são: apresentar a literatura pertinente ao tema e identificar os fatores que

obstaculizam a implementação da desapropriação urbanística sancionatória.

Foram utilizados os métodos e procedimentos recomendados por Vergara (2007), que

classifica a pesquisa quanto aos fins e quantos aos meios. Quantos aos fins, a pesquisa é

descritiva, que segundo a autora expõe características de determinada população ou de

determinado fenômeno, aqui representado pelo processo de urbanização brasileiro. Ressalta-

se que a pesquisa descritiva não tem compromisso de explicar os fenômenos que descreve,

embora sirva de base para tal explicação.

Quanto aos meios, a pesquisa é bibliográfica, pois utilizou-se de estudo sistematizado

desenvolvido com base em material publicado em livros, revistas, jornais, redes eletrônicas,

isto é, material acessível ao público em geral. Foi realizada também uma Investigação

documental em documentos de órgãos públicos, em registros, anais, leis e regulamentos.

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2- O PROCESSO DE URBANIZAÇÃO NO BRASIL

2.1- Evolução Histórica

No Brasil, o fenômeno da urbanização teve início com a política de ocupação e

povoamento das terras indígenas promovido por Portugal, estando ligado essencialmente aos

ciclos econômicos de exploração dos recursos naturais (pau-brasil, café, cana-de-açúcar,

minérios etc.). Silva (2006) enfatiza que em meados do século XV, esse sistema de

exploração deu origem às primeiras feitorias, que eram formadas por pequenos agrupamentos

humanos com agricultura rudimentar, cujos principais expoentes foram a Feitoria de Cabo

Frio e de Pernambuco.

Ainda segundo o autor, pós o período das feitorias, as terras brasileiras passaram a ser

“doadas” aos portugueses que deixavam seu país em busca de fortuna. Deste modo, vários

nobres portugueses receberam da Coroa significativas porções de terra que foram

denominadas Capitanias Hereditárias.

Com o início das expedições colonizadoras ordenadas por Portugal, surgiu a primeira

vila brasileira, São Vicente, a qual deu início à formação de uma série de vilas e povoados, até

a origem da primeira cidade brasileira, Salvador. De acordo com Silva (2006), a formação dos

primeiros núcleos urbanos resultou da ação urbanizadora das autoridades interessadas e não

da vontade popular.

Na verdade, havia uma tendência para que as cidades se desenvolvessem

espontaneamente no litoral, em virtude do tipo de economia voltada para a exportação do

café. A formação de núcleos urbanos nas zonas mineradoras (Minas Gerais e Goiás), nas

áreas de plantação de cana-de-açúcar do nordeste e em Vacarias do Sul configuraram exceção

à regra da urbanização litorânea.

O fenômeno da urbanização se intensificou em meados do século XX, com o processo

de industrialização. Até então, a vida urbana estava adstrita a funções administrativas voltadas

à garantia da ordem e coordenação da produção agrícola.

Para Mukai (2002), a industrialização acentuou e modificou a importância que se dava

à cidade, provocou mudanças substanciais em sua geografia social e impôs uma nova lógica à

organização da sociedade brasileira, pois influenciou diretamente no crescimento demográfico

nas cidades, no êxodo rural e no desenvolvimento dos transportes e da comunicação.

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Desde o início do processo de industrialização, enormes contingentes populacionais

procuraram as cidades em busca de emprego e acesso aos serviços urbanos, reduzindo o

quantitativo de habitantes rurais. Filho (2006) destaca que em tempos mais remotos o campo

chegou a ter imensa relevância no contexto das sociedades, contudo, as populações, movidas

inicialmente pelo desenvolvimento da industrialização e depois por inúmeras outras causas,

passaram a buscar os espaços habitáveis das cidades.

Segundo Guimarães (2004), até a década de 60 houve uma enorme concentração

populacional na região Sudeste, especialmente nas cidades de São Paulo e Rio de Janeiro, em

razão das importantes atividades industriais e administrativas exercidas nestes centros. A

partir da década de 60 o processo de industrialização passou a constituir a verdadeira base

econômica do país e a conseqüência disto foi a urbanização de todo o território nacional e o

desenvolvimento do nosso sistema de cidades. A evolução do meio urbano no Brasil indica a

importância e a velocidade destas transformações.

Motta e Ajara (2001) enfatizam que nas décadas de 80 e 90 vários fatores

contribuíram para a aglomeração de população nas cidades e adjacências. Segundo os autores,

o processo de urbanização no Brasil se manteve acelerado e apresentou situações de grande

diversidade no território nacional, destacando-se: interiorização do fenômeno urbano;

acelerada urbanização das áreas de fronteira econômica; crescimento das cidades médias;

periferização dos centros urbanos; e formação e consolidação de aglomerações urbanas de

caráter metropolitano e não-metropolitano.

Segundo os autores, a diversidade na ocupação do território nacional esteve

intimamente relacionada com a modificação da economia. Evidencia-se que, nas regiões onde

se concentra o foco da economia, também se concentra um maior contingente populacional.

Isso se deve ao fato de que no centro econômico é que se localizam os empreendedores, os

quais oferecem as mais variadas atividades e serviços, atraindo, assim, um quantitativo

significativo da população.

Segundo Mukai (2002), cada região brasileira acabou desenvolvendo um tipo

prevalecente de atividade econômica e, com isto, aprofundou-se a divisão territorial do

trabalho no sistema urbano. Em razão desta divisão, tornou-se necessário interligar as diversas

regiões do país por meio do desenvolvimento dos transportes e das telecomunicações, a fim

de possibilitar uma maior acessibilidade física e financeira dos indivíduos aos mercados

urbanos.

Portanto, nas aglomerações urbanas, atentando-se aos tipos de atividades

desenvolvidas, surge a necessidade de interligação entre os centros de produção para a

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complementação dessas atividades. Como exemplo, temos a fabricação de carros em

determinado pólo e sua comercialização em diversas cidades. Neste processo de interligação,

sendo próximas ou não as cidades a serem interligadas, certo é que a repercussão desse fluxo

nos centros urbanos percorridos no caminho da distribuição dos produtos e serviços será de

crescimento e necessidade de organização e adequação de todas as cidades envolvidas.

Ressalta-se que a organização dos centros urbanos resulta do processo de

reestruturação econômica em curso no país, cujos impactos se fizeram sentir, sobremaneira,

na estrutura do emprego urbano e na dinâmica migratória. De acordo com Fernandes (1998),

as transformações da estrutura sócio-econômica, combinadas com o acelerado padrão de

urbanização, acabaram por aumentar o desequilíbrio regional e as desigualdades sociais já

existentes, a tal ponto que o crescimento industrial foi sustentado a custo da manutenção e

reprodução da pobreza social. Para o autor, os processos de industrialização e urbanização

coincidiram, tanto em termos sócio-econômicos, como espaciais, no fenômeno da

metropolização, isto é, a concentração massiva da população, produtores e consumidores, em

algumas poucas cidades.

Segundo Motta e Ajara (2001), a década de 80/90 foi marcada pelos seguintes traços

na modificação urbana: houve crescimento nos grandes centros urbanos, bem como em

médios e pequenos centros; todavia, o crescimento expressivo aconteceu nos grandes centros

urbanos, nos quais a oferta de trabalho, serviços e atividades era maior. Esta constatação de

que a população tem se concentrado nos grandes centros urbanos traz consigo diversas

conseqüências, tais como, congestionamento, alta produção de lixo, falta de moradia, as quais,

se não forem bem administradas pela população local e pelo governo, podem acarretar

péssimas condições de vida para seus habitantes.

2.2 - Contexto atual A atratividade exercida pelos pólos industriais sobre a massa de mão-de-obra expulsa

do campo em decorrência do fenômeno da industrialização acelerada provocou a explosão de

grandes centros urbanos, os quais apresentam atualmente grave contradição social. Se por um

lado estes centros são sedes de grandes corporações transnacionais e de instituições financeiras,

redes de informação, sistema de telefonia celular e de comunicação a cabo, bens de consumo

sofisticados e atividades de serviço, por outro lado, eles não têm recebido a provisão de

habitações, infra-estrutura e equipamentos capazes de garantir a qualidade de vida de seus

habitantes. (FERREIRA, 2005)

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Segundo Sampaio Jr. (2004), o atual estágio de urbanização brasileiro é caracterizado

pela formação de gigantescas metrópoles industriais, concentradoras da produção industrial e

da massa de mão-de-obra disponível e marcadas pela divisão social do espaço urbano. Para o

autor, atualmente as cidades constituem os instrumentos de excelência do fenômeno da

globalização, vez que a urbanização acelerada fez com que se desenvolvessem no Brasil

grandes metrópoles subdesenvolvidas, as quais representam a expressão do antagonismo e

desigualdade hoje existentes.

Na opinião de Ermínia Maricato (2006), essas metrópoles subdesenvolvidas localizadas

no Brasil, apresentam hoje, invariavelmente, um absoluto quadro de pobreza. Segundo a

autora, em que pese o processo de urbanização tenha permitido melhorias significativas em

alguns indicadores sociais, principalmente nos demográficos, em grande parte conseqüência do

aumento da infra-estrutura urbana básica ofertada (saneamento, água tratada, etc.), se constata

que a urbanização desigual provocou em maior medida uma piora nos índices socioeconômicos

(crescimento, renda, desemprego e violência) e urbanísticos (crescimento urbano e aumento de

favelas).

Ainda segundo a autora, as condições de pobreza encontradas nessas cidades podem ser

verificadas pela alta porcentagem de moradores vivendo em habitações subnormais. No Brasil,

entende-se por esse termo moradias em favelas, cortiços e loteamentos clandestinos. A

informalidade urbana diz respeito à inadequação físico-construtiva da habitação e/ou

geomorfológica/ambiental do entorno (construções precárias, terrenos em áreas de risco ou de

preservação ambiental, área útil insuficiente para o número de moradores, etc.), à ausência de

infra-estrutura urbana (saneamento, água tratada, luz, acessibilidade viária, etc.), ou ainda à

ilegalidade da posse da terra ou do contrato de uso. Outra característica da urbanização

desigual é o exagerado ritmo de crescimento das periferias pobres em relação aos centros

urbanizados.

De acordo com Mukai (2002), as modificações nas antigas e equilibradas relações

entre o meio rural e o meio urbano propiciaram o aparecimento de inúmeros males ligados ao

crescimento desordenado das cidades. Para o autor, atualmente os indivíduos e grupos sociais

continuam sendo excluídos dos benefícios e oportunidades oferecidos pela concentração

econômica e populacional nas cidades, devido a várias formas de discriminação em razão de

seu nível de renda, etnia, raça, gênero, religião e ideologia política. Em decorrência desse

processo de exclusão social, tais indivíduos e grupos não têm tido pleno acesso aos serviços,

crédito, infra-estrutura e direitos que os habilitariam para se envolver plenamente na

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economia e sociedade urbanas, daí porque surge a necessidade de técnicas de intervenção no

processo de ocupação do espaço.

Para Filho (2006, p. 8), a urbanização como processo de transformação social está

marcada por um lado doce e por outro amargo. Doce, no brilho dos “néons” e no aceno ao

consumo; amargo, nos gravíssimos problemas que as concentrações urbanas vão provocando

em cada momento de seu curso.

Para enfrentar esses problemas é que, segundo o autor, foi criado o termo

“urbanificação”, que representa a aplicação dos princípios e normas urbanísticas que visam

eliminar os efeitos danosos da urbanização e proporcionar melhores condições de vida para os

habitantes da cidade. Entretanto, a urbanificação só se materializará se forem propostas e

executadas estratégias apropriadas à ordenação do meio urbano. Tais estratégias é que

constituem a política urbana.

Dentre desse contexto é que surgiram no Brasil os primeiros regramentos jurídicos da

atividade urbanística, os quais tiveram como objetivo principal ordenar o uso e ocupação do

solo urbano, estabelecendo mecanismos que limitassem a propriedade privada e fizessem

prevalecer o interesse público.

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3 – O DIREITO URBANÍSTICO

No início do processo de urbanização as relações urbanas eram regidas pelos costumes

e por normas jurídicas simples. Entretanto, à medida que os núcleos urbanos foram se

desenvolvendo, intensificaram-se os problemas relacionados com a convivência social,

decorrentes da ocupação desordenada do solo, poluição ambiental, falta de planejamento das

vias de circulação, congestionamentos etc. Diante deste contexto, fez-se necessária uma

crescente evolução das normas urbanísticas, as quais atualmente constituem um ramo

autônomo do Direito. (SILVA, 2006, p. 51).

Segundo Mattos (2002, p. 60-63), a autonomia do Direito Urbanístico é assegurada

não só pelas referências explícitas constantes na Constituição Federal de 1988, como também

porque foram claramente cumpridos todos os critérios exigidos para o reconhecimento da

autonomia de um ramo de Direito: o Direito Urbanístico tem objeto, princípios, institutos e

leis próprias.

O objeto do direito urbanístico consiste em promover o controle jurídico do

desenvolvimento urbano, isto é, dos vários processos de uso, ocupação, parcelamento e gestão

do solo nas cidades. No tocante aos institutos típicos desse ramo do Direito, podem ser

citados como exemplo o plano diretor, o zoneamento, o parcelamento, dentre outros tantos.

Ainda segundo Mattos (2002), no que diz respeito ao conjunto de leis, mais do que

nunca o Direito Urbanístico Brasileiro tem se desenvolvido, incluindo entre as principais

legislações, além do capítulo constitucional de política urbana e do Estatuto da Cidade, a lei

federal de parcelamento do solo, o Código Florestal, bem como diversas legislações esparsas

municipais, estaduais, distritais e federais. Por fim, destacam-se os princípios gerais de direito

urbanístico, os quais têm como pressuposto a supremacia do interesse público sobre o

privado, sendo que os mais relevantes para a disciplina seguem especificados por Harada

(2004):

a) o princípio da função social da cidade, o qual, em síntese, representa o dever-poder

do Estado de organizar os espaços urbanos, atentando ao bem-estar de todos e ao interesse

público nas destinações e usos dos espaços comuns e privados.

b) o princípio da função social da propriedade, o qual prevê limitações ao direito

privado, estabelecendo que toda propriedade, urbana ou rural, deve atender à sua finalidade

social, ou seja, o interesse da coletividade. A função social da propriedade é um princípio

fundamental da ordem constitucional econômica, razão pela qual é condenável a concepção

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absoluta de propriedade, segundo a qual esta é o direito de usar, gozar e fruir todo o proveito

de uma coisa de maneira egoísta, sem levar em conta o interesse alheio e particularmente o da

sociedade.

c) o princípio da justa distribuição dos ônus e dos benefícios, o qual visa regular as

situações em que as intervenções estatais ou privadas possam repercutir negativa ou

positivamente nas populações afetadas. Diante disso, este princípio emprega os meios

necessários para a compensação de prejuízos causados e também meios

reguladores/limitadores capazes de evitar abusos à vista das melhorias ocorridas.

d) Por fim, tem-se o princípio da afetação da mais valia ao custo da urbanização, o

qual dispõe que os proprietários de bens ou terrenos diretamente beneficiados com o

desenvolvimento urbano deverão arcar com os custos desta urbanização, uma vez que o

benefício é específico e a fonte de recursos para a consecução das obras é comum. A

contribuição de melhoria assenta-se, em parte, neste princípio, sendo certo que este tributo

deve alcançar as populações diretamente beneficiadas por obras públicas.

Além dos princípios de direito urbanístico, também merece destaque a classificação

das normas urbanísticas feita por Silva (2006):

a) Normas de sistematização urbanística: estruturam os instrumentos aplicáveis às

áreas habitáveis, planejando a ordenação do uso do solo em geral e das áreas de destinação

especial;

b) Normas de intervenção urbanística: que se referem à delimitação do direito de

propriedade e do direito de construir;

c) Normas de controle urbanístico: que se destinam a reger o comportamento dos

indivíduos quanto ao uso do solo, concedendo licenças, autorizações e estabelecendo

diretrizes de atividades urbanísticas de particulares.

Após a apresentação dos princípios e da classificação das normas urbanísticas, chega-

se a um conceito de direito urbanístico que, segundo Harada (2004), é um ramo do direito

público que tem por objeto normas e atos que restringem o exercício do direito de

propriedade, para assegurar o desenvolvimento ordenado da cidade, regulando os espaços

habitáveis, buscando harmonizar o interesse do proprietário urbano com a preservação e

recuperação do meio ambiente natural e construído, de sorte a assegurar o bem-estar de seus

habitantes.

Já Mukai (2004) destaca o papel da ciência que se preocupa com a sistematização e

desenvolvimento da cidade, buscando determinar a melhor posição das ruas, dos edifícios e

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obras públicas, de habitação privada, de modo que a população possa gozar de uma situação

sã, cômoda e estimada.

Outro aspecto relevante do direito urbanístico segundo Fernandes (2001), é o

ordenamento da propriedade urbana e a conformação desta a uma função social determinada

por lei, no seio dos espaços habitáveis, de modo a propiciar o pleno desenvolvimento das

funções sociais da cidade e a garantir o exercício do direito à cidade por todos os que nela

habitam.

Garcia (2005) destaca a formulação dos princípios e normas que devem reger os

espaços habitáveis, no seu conjunto cidade-campo, ordenando o espaço urbano e as áreas

rurais que nele interferem, através de imposições de ordem pública, expressas em normas de

uso e ocupação do solo urbano ou urbanizável, ou de proteção ambiental, enunciando regras

estruturais e funcionais da edificação urbana coletivamente considerada.

Dos conceitos apresentados, pode-se inferir que o objeto do direito urbanístico é o

estudo das limitações públicas, impostas com o objetivo de assegurar que as finalidades do

urbanismo sejam atingidas. As principais limitações públicas estão estabelecidas na

Constituição Federal de 1988, a qual inovou ao dar ênfase à matéria urbanística, reservando-

lhe vários dispositivos sobre diretrizes do desenvolvimento urbano (arts. 21, XX, e 182),

sobre preservação ambiental (arts. 23, III, IV, VI e VII; 24, VII e VIII; e 225), sobre planos

urbanísticos (arts. 21, IX; 30, VIII; e 182) e sobre a função urbanística da propriedade urbana.

Além disso, a Carta Magna deu competência à União para elaborar e executar os

planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e

social. O planejamento local é da competência do Município, que deverá, observadas as

peculiaridades locais, estabelecer o ordenamento territorial, mediante o planejamento

ordenamento, controle, parcelamento e ocupação do solo. (SILVA, 2006, p. 57)

Tendo em conta o objetivo do direito urbanístico, fez-se necessária a elaboração de

uma Lei Federal que possibilitasse ao Município executar os planos de ordenação do solo

urbano, prevendo, para tanto, instrumentos de política urbana que permitissem concretizar as

finalidades da função social da cidade.

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4- O ESTATUTO DA CIDADE

A Lei 10.257/2001, também conhecida como Estatuto da Cidade, tramitou pelo

Congresso Nacional por 11 anos, e após diversas modificações, foi finalmente aprovada em

2001. Em que pese o aspecto negativo da demora na sua tramitação, o Estatuto foi

extremamente enriquecido com os debates ocorridos no processo legislativo. Para Osório

(2002) os movimentos populares radicados com o objetivo de alcançar a reforma urbana e os

trabalhos técnicos criados com o fim de embasar o conteúdo do Estatuto foram essenciais para

a formação do que temos hoje em matéria urbanístico.

Já Pinto (2005), destaca que o Estatuto da Cidade é a primeira lei federal destinada a

regulamentar o Capítulo da Política Urbana previsto nos artigos 182 e 183 da Constituição

Federal e seu principal objetivo é delinear as diretrizes gerais para o crescimento e

ordenamento urbano, estabelecendo um paralelo entre desenvolvimento urbano e o equilíbrio

ambiental, tudo isso em consonância com as previsões dos planos diretores de cada

Município. Para tanto, trouxe diversas inovações, precipuamente, no que diz respeito a

mecanismos de controle do meio urbano com vistas ao atendimento da função social da

cidade. No artigo 2ª do Estatuto percebe-se com muita clareza a importância fundamental que

o legislador deu à questão do desenvolvimento da função social da cidade.

A função social da cidade será exercida quando as ações e medidas estabelecidas no

Plano Diretor forem destinadas a garantir o exercício do direito às cidades sustentáveis

previsto no inciso I do artigo 2º do Estatuto. Dentro desse contexto, o atendimento aos direitos

à moradia, ao saneamento básico, ao meio-ambiente ecologicamente equilibrado, ao

transporte, aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações,

expressa o significado da função social da cidade. (SAULE JÚNIOR, 2007, p. 81).

Ainda, segundo Saule Junior (2007), a política de desenvolvimento urbano se não tiver

como prioridade atender às necessidades básicas das populações marginalizadas e excluídas

das cidades, ela estará em conflito com as normas constitucionais norteadoras da política

urbana. Portanto, dar cumprimento à função social da cidade é mediar a intensa litigiosidade

dos conflitos urbanos, por exemplo, tem-se que conciliar a necessidade premente de utilização

da água, com a preservação de bacias e mananciais, ou ainda, a necessidade de implantação

de usinas, com o estudo de impacto ambiental.

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Para Mukai, (2004) os pontos mais importantes do Estatuto da Cidade, referem-se à

efetiva concretização do Plano Diretor nos Municípios com mais de 20 mil habitantes, a

fixação de diretrizes gerais para que o Município execute sua política de desenvolvimento

urbano; a fixação de sanções para os Prefeitos e Agentes Públicos que não tomarem as

providências de sua competência; a instituição da gestão democrática da cidade; a

regulamentação dos institutos do parcelamento e edificações compulsórios, IPTU progressivo

no tempo e desapropriação com pagamento em títulos e, por fim, as alterações na Lei de Ação

Civil Pública, possibilitando ao Judiciário tornar concretas as obrigações de ordem

urbanísticas determinadas no Estatuto, inclusive no tocante à elaboração e aprovação do Plano

Diretor.

Ressalte-se que não há qualquer vedação expressa para o desenvolvimento dos

Municípios em razão da função social da cidade, somente tenta-se alcançar alternativas de

crescimento urbano que não degradem o meio-ambiente e nem sejam nocivas ao bem-estar

social. O Estatuto da Cidade conduz a uma série de reflexões sobre temas em áreas diversas

(ambiental, social, econômica e política), interligando-os entre si, buscando, dessa forma, a

implementação de um novo modelo de desenvolvimento econômico e social que seja

verdadeiramente sustentável.

O Estatuto da Cidade é formado por cinco capítulos, os quais estão dispostos nessa

ordem: I – Diretrizes Gerais; II – Dos instrumentos de Política Urbana, com as Seções I a XII;

III- Do Plano Diretor; IV – Da Gestão Democrática da Cidade e V- Disposições Gerais.

4.1- Diretrizes gerais

De acordo com Gasparini (2002), as diretrizes gerais de política urbana estabelecem o

direito à cidade sustentável; à cooperação entre os diversos entes governamentais, na esfera

federal, estadual e municipal; à oferta de transportes e serviços públicos adequados aos

interesses da população local; à ordenação e controle do uso do solo; à justa distribuição dos

benefícios e ônus decorrente do processo de urbanização, à participação popular e de

associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação de

planejamentos públicos, dentre outros.

Para Mukai (2004), essas diretrizes têm o objetivo de propiciar um meio-ambiente

equilibrado nas cidades, observando o bem-estar social das presentes e futuras gerações, a

saúde, a democracia, dentre outros direitos e interesses da comunidade envolvida, tendo como

foco a ordenação do crescimento urbano.

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As diretrizes gerais necessárias à realização da política urbana de desenvolvimento da

função social da cidade e da propriedade, estão arroladas no artigo 2º do Estatuto da Cidade,

conforme se vê a seguir:

Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: (...) VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar: a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos; b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana; d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente; e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização; f) a deterioração das áreas urbanizadas; g) a poluição e a degradação ambiental;

Macruz (2002) destaca que a fixação de diretrizes isoladamente não basta para o

estabelecimento de uma política urbana. É necessário que tais delineamentos gerais estejam

presentes na elaboração dos Planos Diretores dos Municípios, a fim de que seja garantida a

implementação dessa política, a qual tem como maior objetivo ordenar o pleno

desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Atendidas tais

diretrizes na elaboração do Plano Diretor dos Municípios, certamente a função social da

propriedade e da cidade será alcançada.

Um ponto das diretrizes gerais que é alvo de elogios da mais abalizada doutrina diz

respeito à preocupação com a preservação ambiental nos centros urbanos, vez que o Estatuto,

em que pese não tenha reservado capítulo próprio para o Estudo de Impacto Ambiental, tal

qual fez com o Estudo de Impacto de Vizinhança, dele se encarregou esparsamente ao longo

de seu texto, conforme se observa logo em seus primeiros artigos. Ademais, o Estatuto

apresenta normas gerais em matéria ambiental de observância obrigatória para os Estados e

Municípios, constituindo importante instrumento de proteção ambiental. (MUKAI, 2004, p.

186).

4.2- Instrumentos de política urbana Os instrumentos de política urbana estão previstos no artigo 4º do Estatuto da Cidade.

É possível observar abaixo que eles estão apontados apenas de forma exemplificativa, sendo

admitida a criação de outros instrumentos com vistas à administração do meio urbano.

Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos: I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; II – planejamento das regiões

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metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; – planejamento municipal, em especial: a) plano diretor; b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; c) zoneamento ambiental; d) plano plurianual; e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual; f) gestão orçamentária participativa; g) planos, programas e projetos setoriais; h) planos de desenvolvimento econômico e social; IV – institutos tributários e financeiros: a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU; b) contribuição de melhoria; c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros; V – institutos jurídicos e políticos: a) desapropriação; b) servidão administrativa; c) limitações administrativas; d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; e) instituição de unidades de conservação; f) instituição de zonas especiais de interesse social; g) concessão de direito real de uso; h) concessão de uso especial para fins de moradia; i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; j) usucapião especial de imóvel urbano; l) direito de superfície; m) direito de preempção; n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; o) transferência do direito de construir; p) operações urbanas consorciadas; q) regularização fundiária; r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos; s) referendo popular e plebiscito; VI – estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV). § 1o Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislação que lhes é própria, observado o disposto nesta Lei. § 2o Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por órgãos ou entidades da Administração Pública com atuação específica nessa área, a concessão de direito real de uso de imóveis públicos poderá ser contratada coletivamente. § 3o Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispêndio de recursos por parte do Poder Público municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil.

Os instrumentos previstos nos incisos I e II do artigo 4º são de maior amplitude,

abrangendo planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de

desenvolvimento econômico. No inciso III é explicitado o planejamento municipal,

destacando-se como importantes mecanismos o plano diretor, o zoneamento ambiental, as leis

orçamentárias, dentre outros. Os institutos tributários vêm arrolados no inciso IV e no inciso

V estão indicados os institutos jurídicos e políticos utilizados para adequar a propriedade

urbana à sua função social. Finalmente, no inciso VI estão destacados os instrumentos de

proteção ambiental e de vizinhança.

Nas palavras de Gasparini (2002, p. 16), os instrumentos previstos no Estatuto da

Cidade são “todos os meios capazes, conjuntas ou individualmente, de propiciar a execução

da política urbana”.

Para Garcia (2005), os instrumentos denominados parcelamento, edificação ou

utilização compulsória, IPTU progressivo no tempo e desapropriação com pagamento em

20

títulos, deverão ser utilizados sucessivamente, sempre que uma propriedade privada estiver

desatendendo à sua função social, nos termos do Estatuto.

Ainda, segundo o autor, o mecanismo parcelamento, edificação ou utilização

compulsória, com respaldo no Plano Diretor, dará ao Município a tarefa de fiscalizar se os

proprietários estão observando as regras estabelecidas no Plano, bem como se atendem à

função social da cidade e da propriedade. Desse modo, a partir do momento em que o cidadão

é notificado acerca do descumprimento de alguma regra urbanística, ele terá um prazo, que

será prescrito no Plano, para cumprir a obrigação urbanística (edificar, parcelar ou utilizar),

sob as penas da lei.

Deve-se ressaltar que todos os atos relativos ao procedimento ora apontados devem ser

levados a registro e independem, até mesmo, da mudança do proprietário. Isto significa dizer

que a função social da cidade e da propriedade está acima de qualquer outra questão. Sette e

Nogueira (2006) destacam que:

A finalidade do Poder Público municipal na utilização do IPTU progressivo no tempo não é a arrecadação fiscal, mas sim a de induzir o proprietário do imóvel urbano a cumprir com a obrigação estabelecida no plano urbanístico local, de parcelar ou edificar, ou seja, de utilizar a propriedade urbana de forma a atender sua função social – mudar o comportamento ... . Neste caso, a parte da progressividade visa a melhorar a destinação da propriedade de forma a proporcionar bem-estar e incentivar o atendimento aos direitos metaindividuais. (SETTE e NOGUEIRA, 2006, p. 19).

O instrumento ora em comento objetiva levar os indivíduos a um comportamento

social adequado ao Plano Diretor da cidade, bem como aos princípios inseridos em nossa

Carta Magna. Segundo o art. 7º do Estatuto, o Município procederá à aplicação do IPTU

mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. Ao final desse

prazo, o Município poderá utilizar-se da desapropriação urbanística sancionatória.

Com as colocações acima, tem-se que o IPTU progressivo no tempo, tem como

objetivo principal o cumprimento da função social da cidade, atentando-se que a sistemática

legal nacional aponta de forma expressiva a necessidade de atender aos interesses sociais

comuns.

Para Sette e Nogueira (2006), tal instrumento traz em seu bojo algumas vantagens, é

flexível e tem mais permanência do que a regulamentação e fiscalização, além do que, se

receber o tratamento recomendado aos tributos ambientais em geral, que é a vinculação das

receitas, terá a garantia de mais confiabilidade, transparência e legitimidade, além de poder

realizar mais melhorias, efetivando outros instrumentos que o próprio Estatuto dispõe, como,

por exemplo, o exercício do direito de preempção.

21

O terceiro instrumento de política urbana a ser estudado é a desapropriação

urbanística sancionatória, que nada mais é do que um mecanismo que o Poder Público possui

para sancionar o proprietário do imóvel que não atende à destinação da função social da

propriedade.

Observa-se, que uma vez procedida a desapropriação, o Município terá um prazo de

cinco anos, após a incorporação da propriedade ao seu patrimônio, para adequar o

aproveitamento do imóvel à função social prevista no Plano Diretor. Outro instrumento

Outro instrumento é o usucapião especial, o qual se constitui em mais um mecanismo

de política urbana previsto no Estatuto e na Constituição Federal. Trata-se de usucapião pró-

moradia, prevista no art. 183 da CF, que é auto-aplicável por estarem enumerados todos os

requisitos necessários à aquisição do domínio, quais sejam: a) ser possuidor de uma área

urbana de até 250 m, durante cinco anos, ininterruptamente e sem oposição; b) o possuidor

deverá utilizá-la para a sua moradia ou de sua família; c) o possuidor não poderá ser

proprietário de outro imóvel, urbano ou rural. (HARADA, 2005, p. 60).

Depreende-se deste conceito a idéia de que a função social da cidade é o ponto

primordial a ser observado pela sociedade e pelo governo. O prazo curto de 5 anos para

usucapir é sobremaneira indicador da importância do interesse público em que se baseia a

função social. Desse modo, é notável que todos os instrumentos previstos no Estatuto são

voltados para um objetivo comum, qual seja, o alcance de um meio ambiente equilibrado e

saudável. Por fim, enquanto a via da desapropriação é de titularidade do ente estatal, a via do

usucapião é do particular, nos termos da lei.

Um polêmico instrumento previsto no Estatuto da Cidade é o usucapião especial

coletivo de imóveis urbanos, o qual prevê a ocupação de múltiplas moradias informais que

configurem uma comunidade aglomerada numa área urbana superior a duzentos e cinqüenta

metros quadrados. Na opinião de alguns autores, tal instrumento pode servir para legalizar

áreas invadidas, fomentando a indústria das invasões, vez que o ritual de entrada em terras

alheias (muitas vezes públicas) é prática comum em grandes cidades e se constitui no

primeiro passo para a favelização nos grandes centros urbanos. (TAVARES, 2006, p. 1524)

A concessão de uso especial, próximo instrumento a ser analisado, teve os seus artigos

vetados na Lei n 10.257/2001, razão pela qual a matéria passou a ser regulada pela Medida

Provisória n 2.220 de 04.09.2001. Tal mecanismo consiste na concessão pela Administração

de direito real de uso gratuito para fins de moradia de imóvel, atendidos os critérios

estabelecidos em lei. Deverá ser efetuado o registro público e é um ato precário, que pode ser

22

revogado a qualquer tempo pela Administração, não gerando para o proprietário direito à

indenização. Aqui no Distrito Federal o uso deste instrumento é muito comum.

O direito de superfície é o instrumento que tem por objetivo facilitar a utilização do

terreno não edificado, subutilizado ou não utilizado. Não prejudica o proprietário, que poderá

retomar a coisa com os acréscimos, sem necessidade de ressarcimento, quando extinto o

direito de superfície.

Segundo Garcia (2005), outro instrumento importante previsto no Estatuto da Cidade é

o direito de preempção, o qual representa a preferência do Município na aquisição de bem de

interesse público, sendo necessária a sua previsão no Plano Diretor Municipal, bem como que

neste esteja previsto o elenco da área com a possibilidade de preempção. Será exercido

sempre que o Município necessitar de áreas urbanas para:

a) regularização fundiária;

b) execução de programas e projetos habitacionais de interesse social;

c) constituição de reserva fundiária;

d) ordenamento e direcionamento da expansão urbana;

e) implantação de equipamentos urbanos e comunitários;

f) criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;

g) criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse

ambiental;

h) proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico.

No entanto, os seguintes requisitos devem ser cumpridos:

a) existir plano diretor que institua e discipline substancialmente a prelação;

b) lei municipal baseada no plano diretor delimitando a área de incidência da

preempção e indicando as finalidades arroladas no art. 26;

c) incidir sobre propriedade imobiliária urbana; d) ser propriedade urbana objeto de

alienação onerosa entre particulares.

O solo criado ou outorga onerosa do direito de construir é um novo instrumento da

política urbana instituído pelo Estatuto da Cidade (art. 4º, V, “n”). As normas que regulam o

instituto geram uma espécie de solo criado, ou seja, um espaço edificável acima do

coeficiente de aproveitamento.

A norma fixará um coeficiente único de aproveitamento para construir, entretanto, o

Município pode vender ao proprietário um acréscimo neste coeficiente para construção. Além

da fixação desse coeficiente único, o Plano Diretor deverá prever a área ou zona onde será

23

permitida a construção acima deste índice. É interessante ressaltar que os recursos auferidos

serão empregados nos termos das finalidades previstas no artigo 26 do Estatuto.

Igualmente, o mecanismo denominado operações urbanas consorciadas deve estar

previsto no Plano Diretor e será regido por lei municipal que observará os termos daquele.

Segundo a lição de Harada (2005, p. 77), este instituto é: “o conjunto de intervenções urbanas

com a participação de proprietários, moradores, usuários e investidores privados, sob

coordenação do Poder Público municipal, para transformações urbanísticas estruturais, que

possam trazer melhorias sociais e valorização ambiental”.

Mais uma vez evidencia-se a necessidade do compromisso de todos os setores da

sociedade para o alcance do bem-estar social. O mecanismo das operações consorciadas

demonstra que o Estado deve promover o máximo de ações voltadas para a melhoria do meio

urbano. Assim, deve a Administração contar com a participação dos interessados que serão

beneficiados diretamente, bem como de todos que tenham algum interesse, até mesmo

privado, que se coadune com o interesse público. Este instrumento deixa clara a

responsabilidade de toda a sociedade na consecução do objetivo de alcançar o bem comum.

O instrumento da transferência do direito de construir também deve estar previsto no

Plano Diretor e necessita ser autorizado por lei municipal. Com este mecanismo, o

proprietário de um imóvel poder transferir a outrem o seu direito de construir em um imóvel

para outro imóvel que seja localizado em local diverso, conforme a previsão do Plano,

diferindo, assim, do direito de superfície. Este instituto se perfaz com a escritura pública.

Por fim, apresenta-se o instrumento denominado estudo de impacto de vizinhança, o

qual determina a edição de lei municipal específica para definir os empreendimentos e

atividades privadas ou públicas, em zona urbana, dependentes de estudo prévio de impacto de

vizinhança – EIV, como condição para expedição de licenças de construção, ampliação e

funcionamento. Isso se deve ao fato de que determinados empreendimentos ou atividades

causam impacto na ordenação da cidade, perturbando excessivamente o sossego dos

circunvizinhos, por meio de ruídos, congestionamento de trânsito etc., comprometendo a

qualidade de vida, como decorrência da degradação do meio ambiente, cuja preservação

constitui um dos objetivos da política urbana. (HARADA, 2005. p. 83)

Segundo Bonizzato (2005), o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) tem sido alvo

de críticas de diversos setores sociais, podendo ser citado como exemplo o Sindicato da

Indústria da Construção Civil no Estado do Rio de Janeiro, que por manifestação de seu

presidente Roberto Kauffmann à Gazeta Mercantil assim deixou consignado: [...] Este tópico

representa um avanço. Mas é preciso cuidar para que o estudo seja isento no sentido de avaliar

24

os efeitos sobre o tráfego, ruído, abastecimento de água e não se restrinja à simples consulta

se o vizinho aprova ou não o empreendimento.

4.3- Plano Diretor Um mecanismo essencial para a condução da política urbana previsto no Estatuto da

Cidade é o Plano Diretor, o qual possibilita que os Municípios assumam a responsabilidade

direta de atender às necessidades de seus habitantes, visando o bem-estar social, conforme as

prescrições previstas nos artigos 39 a 42 do Estatuto da Cidade.

Esta determinação legal de responsabilidade do Município se dá porque é nele que se

estabelecem todas as relações sociais. Isto significa que a má prestação de serviços essenciais,

tais como coleta de lixo, o fornecimento de água potável e o saneamento básico,

acompanhados de um crescimento desordenado das grandes cidades, acabam por desencadear

vários distúrbios para a comunidade. Surgindo estas dificuldades no Município, ele mesmo

deverá adotar as medidas necessárias para restabelecer o objetivo traçado no Plano Diretor,

qual seja, o bem-estar social.

Conforme o artigo 40 da Lei 10.257/2001, o Plano Diretor será criado por lei

Municipal, sendo obrigatório para as cidades com população superior a 20.000 habitantes,

muito embora algumas Constituições Estaduais, como a paulista, tenham estendido tal

obrigatoriedade a todos os Municípios.

É importante frisar que também haverá a obrigatoriedade do Plano Diretor para as

cidades pertencentes a regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; localizadas em áreas

de especial interesse turístico; e também para as situadas em área de influência de

empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental, nos termos do artigo 41

da Lei 10.257/ 2001.

O Plano Diretor estabelecerá o controle do uso, ocupação, parcelamento e expansão do

solo urbano do Município, podendo, ainda, abranger temas e diretrizes sobre habitação,

saneamento, sistema viário e transportes urbanos.

Nos termos do artigo 42 da Lei 10.257/ 2001, o Plano Diretor deverá conter, no

mínimo, os seguintes elementos:

a) Delimitação das áreas urbanas onde poderão ser aplicados o parcelamento, a

edificação ou a utilização compulsória, previstos no Artigo 183 da

Constituição Federal, considerando, no entanto, a existência de infra-estrutura

e de demanda para a utilização.

25

b) A delimitação das áreas urbanas passíveis de incidência do Direito de

Preempção (direito que confere ao Poder Público municipal a preferência para

aquisição de imóveis urbanos);

c) O estabelecimento das diretrizes para a delimitação das áreas urbanas nas quais

a Outorga Onerosa do Direito de Construir poderá ser implementada;

d) O estabelecimento das diretrizes para a delimitação das áreas urbanas passíveis

da aplicação de operações urbanas consorciadas;

e) Definição das diretrizes para a autorização da transferência do direito de

construir por proprietários de imóveis urbanos.

f) Sistema de acompanhamento e controle da execução do plano.

No tocante ao procedimento para sua elaboração, o Estatuto da Cidade determina que

o Plano Diretor deverá englobar o território municipal como um todo, ou seja, considerar

zonas urbana e rural, bem como ser revisto, pelo menos, a cada dez anos; e ainda contar com

a participação da sociedade na sua elaboração e implementação, por intermédio de audiências

públicas, debates, publicidade e acesso aos documentos produzidos.

Dúvidas surgem acerca da elaboração do Plano Diretor do Distrito Federal, vez que a

realidade desta unidade federativa é completamente distinta da de qualquer outra da

Federação Brasileira, sendo que, conforme o pensamento de alguns autores, o Distrito Federal

não se enquadra nem no perfil de Estado, nem no perfil de Município. (ARAÚJO e JÚNIOR,

1998, p. 201).

Em que pese a divergência doutrinária acerca da abrangência da competência

legislativa do Distrito Federal em matéria urbanística, o artigo 32, Parágrafo 1º, da

Constituição Federal, é claro ao determinar que este ente detem competências legislativas

reservadas aos Estados e Municípios, ou seja, possui competência cumulativa, vez que as

funções legislativas e administrativas reservadas para os Estados e Municípios são exercidas

cumulativamente pelo Distrito Federal.

Além disso, é oportuno lembrar que o artigo 24, inciso I, da Constituição Federal,

conferiu competência concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal para legislar

sobre direito urbanístico. Por outro lado, ao Município também foram atribuídas

competências em matéria urbanística, especialmente em questões de interesse local, conforme

se verifica nos artigos 30, incisos IV, VIII e IX e 182 da Constituição Federal. (FILHO, 2006,

p. 331).

Para espancar qualquer dúvida acerca da competência legislativa do Distrito Federal

em matéria urbanística, basta atentar para o artigo 51 do Estatuto da Cidade, o qual determina

26

que aplicam-se ao Distrito Federal e ao Governador do Distrito Federal as disposições

relativas, respectivamente, a Município e a Prefeito. Verifica-se, assim, que o Estatuto

equiparou o Distrito Federal ao Município. Desta maneira, os poderes, deveres, ônus e

obrigações enunciados nesta Lei não incidem somente sobre os Municípios e seus Prefeitos,

mas também sobre o Distrito Federal e seu Governador. Não obstante, tal equiparação não

provoca qualquer efeito no que diz respeito à competência suplementar do Distrito Federal,

para legislar sobre direito urbanístico, nos termos do artigo 24, Parágrafo 2º, da Constituição

Federal.

Apesar de o Estatuto da Cidade exigir a aprovação de um Plano Diretor para os

Municípios que possuem mais de 20.000 habitantes, é possível identificar que nem todos os

Municípios brasileiros possuem esse mecanismo. De acordo com dados disponibilizados na

página eletrônica do Ministério das Cidades (2007), dos 1.682 municípios que precisam

implantar planos diretores, apenas 478 já aprovaram os seus, sendo que os Municípios

localizados nas regiões menos favorecidas econômica e socialmente estão tendo maior

dificuldade na elaboração de seus planos diretores.

Além disso, o Ministério das Cidades (2007) detectou que alguns Municípios

simplesmente copiam algumas partes dos planos diretores de outros Municípios. Nesses

casos, os Municípios têm recebido ações para anularem seus planos diretores e

gradativamente o Ministério Público tem visitado cada cidade para cobrar a implementação

das diretrizes previstas no Estatuto da Cidade.

Em que pese a reconhecida importância do Plano Diretor no desenvolvimento dos

Municípios, algumas críticas são dirigidas a este instrumento. Na opinião de Flávio Vilhaça

(2005), há um abismo que separa o discurso do Plano Diretor e dos Planos Regionais da

prática da administração municipal e da desigualdade que caracteriza nossa realidade política

e econômica. Para o autor, o que chama a atenção no Plano Diretor é o fato dele conseguir,

com incrível facilidade, a adesão de significativas lideranças sociais que representam

interesses de uma pequena minoria da população e a uma minúscula parcela da cidade. O

autor sugere uma revisão do planejamento urbano no Brasil, a fim de que o conteúdo e

métodos do Plano Diretor sejam redefinidos tendo por fundamento o interesse da maioria.

De acordo com Bonizzato (2002), o Plano Diretor confere aos prefeitos uma série de

possibilidades de intervir na propriedade privada, o que, em certa medida, pode configurar um

convite à corrupção. O autor recomenda uma revisão do Plano Diretor, para que sejam

limitados os poderes de ingerência na propriedade privada concedidos aos prefeitos.

27

4.4- Gestão Democrática A gestão democrática da cidade é um instrumento amplamente defendido pela

Declaração Universal dos Diretos do Homem, a qual considera a participação política um

direito fundamental de todas as pessoas, bem como pela Conferência das Nações Unidas, que

previu o processo de institucionalização da participação social na gestão como fator

fundamental na construção da democracia e do desenvolvimento sustentável. (MATTOS,

2002, p. 295).

Para Bonizzato (2005), a gestão democrática da cidade nasce da verificação de que a

representação política parlamentar, embora legítima e indispensável nas democracias

modernas, não é capaz de exprimir com completa fidelidade a vontade popular na

multiplicidade de suas manifestações.

Tal assertiva é comprovada tanto pela crescente insatisfação popular diante da

eficácia da representação tradicional quanto pela consolidação de vários institutos de

democracia semidireta, em sociedades contemporâneas, os quais funcionam como corretivos à

democracia representativa.

Portanto, tal mecanismo de participação popular permite que a população interessada

participe efetiva e ativamente nas decisões que digam respeito ao emprego do dinheiro

público. É inegável que a participação popular acarreta um maior controle dos gastos

públicos, bem como um melhor direcionamento aos recursos que serão investidos em política

urbana. Além disto, a transparência na gestão da coisa pública fica latente, vez que o

acompanhamento da dinâmica governamental se dá de maneira direta pela comunidade.

Não são raros os elogios a todas as novidades inseridas no Estatuto, especialmente no

que toca à faculdade conferida ao cidadão de participar de forma eficaz e eficiente da

formação e composição do espaço em que vive. Uma cidadania participativa é fator essencial

para o avanço das relações democráticas no país, além de ser peça fundamental para um

melhor desenvolvimento urbano. Há vários dispositivos prevendo a participação direta da

sociedade na resolução de questões relativas ao ordenamento urbano, especialmente os artigos

43 a 45 do Estatuto. (BONIZZATO, 2005, p. 157-166)

A opinião assumida por Raquel Rolnik (2002, p. 02) é no sentido de que os Planos

Diretores devem contar com a participação da população não apenas durante o processo de

elaboração e votação, mas também na implementação e gestão do Plano, vez que este se

constitui um espaço de debates e negociações entre o governo e o povo acerca de estratégias

de intervenção no território do Município. O Desafio lançado pelo Estatuto é a participação

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efetiva da população interessada nos processos decisórios sobre a intervenção sobre o

território.

Entretanto, Mattos (2002,) enfatiza que na prática, é que não tem havido uma intensa

participação popular no processo de construção da democracia brasileira. Exemplos disso são

a falta de autonomia municipal antes da Constituição de 1988 e outros fatores conjunturais

que caracterizam a tradição republicana brasileira, passando pela maneira peculiar pela qual

foi instalada a República no Brasil até uma análise de exemplos mais recentes, como os quase

trinta anos de regime ditatorial pelo qual passou o país. Sobre o papel do Estatuto da Cidade

nesse contexto histórico, segue transcrição abaixo.

O Estatuto da Cidade aceita este desafio, acredita na democratização das cidades e

convida todos para construírem, juntos, uma nova ordem urbana, mais justa plural e

sustentável, que seja expressão do desejo dos que fazem das cidades o tear em que se tece o

fio de suas vidas. (MATTOS, 2002, p. 303).

29

5- DESAPROPRIAÇÃO URBANÍSTICA SANCIONATÓRIA

O estudo do instituto da desapropriação está intimamente ligado ao direito de

propriedade, sendo que este tem variado bastante ao longo da história. Durante o século

XVIII, fase áurea do individualismo, a propriedade era um direito absoluto, considerado

essencial à satisfação dos indivíduos e progresso da sociedade. Com o advento do socialismo,

o direito de propriedade foi extremamente mitigado pelo Estado, pois considerava-se que a

propriedade privada contribuía para o aumento da desigualdade social. Portanto, apenas no

regime do liberalismo, seja ele mais amplo ou mais restritivo, é que pode se falar no instituto

da desapropriação, pois nos regimes de socialismo radical, sequer existe direito de

propriedade previsto nas respectivas Constituições. (SALLES, 1992, p. 42)

O direito de propriedade é assegurado pela nossa Constituição Federal (art. 5º, XXII),

mas não é um direito absoluto, vez que está condicionado ao atendimento da função social

também prevista constitucionalmente (art. 5º, XXIII). Quando a propriedade não está

cumprindo a sua função social, a Constituição admite a desapropriação. (Art. 5º, XXIV)

A desapropriação, portanto, é a forma mais drástica de intervenção do Estado na

propriedade e é conduzida por um processo legal, por intermédio do qual são praticados atos

visando à efetiva transferência do bem particular para o patrimônio público e, eventualmente,

pode recair também sobre bens públicos. O seu grande fundamento é o interesse público, não

bastando que o Estado simplesmente tenha a vontade de desapropriar.

Existem diversas modalidades de desapropriação previstas no ordenamento jurídico,

sendo que aqui serão destacadas as mais importantes, tendo como referência os ensinamentos

de Araújo e Júnior (1998):

1- Desapropriação comum ou ordinária (art. 5º, XXIV, da CF) – é admitida nos casos

de utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, condicionada à justa e prévia

indenização em dinheiro em favor do proprietário. O Decreto-lei n. 3.365/1941 regula a

desapropriação por utilidade ou necessidade pública, enquanto a Lei n. 4.132/1962 disciplina

a desapropriação por interesse social.

2- Desapropriação urbanística sancionatória (art. 182, Parágrafo 4º, da CF e art. 8º do

Estatuto da Cidade) – destina-se ao desenvolvimento das cidades e à adequação dos imóveis

urbanos ao previsto no Plano Diretor Municipal e ostenta caráter disciplinador ao proprietário

que reincide em não observar as regras de política urbana da cidade. Distingue-se da

desapropriação urbanística ordinária, prevista no art. 182, parágrafo 3º, da CF e no

30

Decreto_lei 3.365/1941, a qual, não indicando sanção, se enquadra como desapropriação

geral. Examinaremos com maior profundidade esta modalidade a seguir.

3- Desapropriação rural (art. 184 da CF) – trata-se de modalidade específica de

desapropriação por interesse social e tem como objetivo adequar o imóvel rural às regras de

política agrária, promovendo a reforma agrária dos latifúndios improdutivos. É regulamentada

pela Lei 8.629/1993 e pela Lei Complementar n. 76/1993.

4- Desapropriação confiscatória (243 da CF) – tem como pressuposto expropriar as

glebas de terra onde haja cultivo ilegal de plantas psicotrópicas. Em tal modalidade o

proprietário não tem direito a qualquer indenização, vez que desatendeu totalmente à função

social da propriedade e aos ditames legais. A Lei n. 8.257/1991 regula esse processo de

desapropriação.

A desapropriação urbanística caracteriza-se como um instrumento de realização da

política do solo urbano em função da execução do planejamento urbanístico. Nesse sentido é

que se afirma que ela consubstancia um instrumento de execução da atividade urbanística do

Poder Público, que tem no planejamento seu princípio nuclear. Ora, esse planejamento, ao

estabelecer as bases de ordenação da realidade urbana, importa conformar e configurar a

propriedade imóvel e o direito de construir, atuando, no plano prático, o princípio

constitucional da função social da propriedade. Pois bem, os proprietários de imóveis urbanos

nem sempre estarão dispostos a aceitar os condicionamentos estabelecidos nos planos para

sua propriedade; por isso, é tarefa da atividade urbanística fazer com que essas propriedades

sejam encaminhadas para a utilização neles prevista. (SILVA, 2006, p. 415)

Na opinião de Fernandes (2001), a desapropriação urbanística é diferente da

desapropriação ordinária, pois enquanto naquela não há liberdade de ação do administrador

público, que deve agir sempre que uma propriedade privada estiver descumprindo sua função

social, nesta o que vale é o comportamento discricionário do administrador que, a seu talante,

elege e noticia as vias das opções da “utilidade pública”, da “necessidade pública”, ou do

“interesse social”. Para as duas primeiras tem o Poder Público os parâmetros do Decreto-Lei

n. 3.365 de 21 de junho de 1941; para a última os contornos fixados pela Lei n. 4.132 de 10 de

setembro de 1962.

Portanto, a desapropriação para fins urbanísticos difere das outras modalidades de

desapropriação, pois é a única modalidade prevista que tem por objetivo adequar a

propriedade privada à função social prevista no plano diretor do Município e, por constituir

sanção ao proprietário recalcitrante, é paga por meio de títulos da dívida pública, resgatáveis

no prazo de dez anos.

31

Essa modalidade de desapropriação constitui um instrumento de política urbana, pois

por meio dela o Município poderá instituir e manter a ordem urbanística da cidade, adequando

o solo urbano à sua função social. Vista de outro ângulo, esta desapropriação ostenta caráter

punitivo, pois trata-se da sanção mais grave que o Município pode impor ao proprietário que

deixou de cumprir a obrigação de parcelar ou edificar, mesmo após ter sido notificado e ter

sofrido a sanção de imposição do IPTU progressivo no tempo.

Tendo em conta que a finalidade específica do instituto é adequar o uso do solo urbano

ao Plano Diretor da cidade, qualquer desvio de finalidade do Poder Público estará sujeito à

correção na via judicial. Se a conduta abusiva puder ser demonstrada de plano, caberá,

inclusive, o ajuizamento de Mandado de Segurança, com pedido de liminar, para a suspensão

imediata do ato ilegal.

A Constituição Federal conferiu privativamente ao Município a competência para

deflagrar o processo de desapropriação. Segue transcrito o dispositivo legal do Estatuto da

Cidade que trata do tema em questão.

Da desapropriação com pagamento em títulos

Art. 8o Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública. § 1o Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de seis por cento ao ano. § 2o O valor real da indenização: I – refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localiza após a notificação de que trata o § 2o do art. 5o desta Lei; II – não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios. § 3o Os títulos de que trata este artigo não terão poder liberatório para pagamento de tributos. § 4o O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporação ao patrimônio público. § 5o O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente pelo Poder Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros, observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatório. § 6o Ficam mantidas para o adquirente de imóvel nos termos do § 5o as mesmas obrigações de parcelamento, edificação ou utilização previstas no art. 5o desta Lei.

Conforme visto em momento anterior, antes de proceder à desapropriação urbanística

sancionatória, o Município deverá notificar o proprietário do imóvel para que, nos termos de

lei municipal específica, cumpra a obrigação de utilizar, edificar ou parcelar e, caso o

proprietário não cumpra a obrigação, o Município deverá impor a cobrança de IPTU

progressivo no tempo por cinco anos, para só então, permanecendo inerte o proprietário, ser

possível a aplicação da desapropriação sancionatória.

32

Além disso, para a implementação da desapropriação urbanística sancionatória é

necessária a edição de Lei Federal, a qual estabelecerá as normas gerais para o instituto, do

plano diretor e de lei municipal específica. Com o advento do Estatuto da Cidade foi atendida

a exigência de edição da Lei Federal, vez que ele estabelece as diretrizes gerais para a

desapropriação urbanística sancionatória, Resta ainda a exigência do plano diretor para os

Municípios com mais de 20.000 habitantes e de uma lei municipal específica que autorize a

desapropriação, a qual incumbe indicar a área em que se localizam os imóveis não edificados,

subutilizados ou não utilizados.

Após processada a desapropriação do imóvel, o Município deverá proceder à sua

adequação urbanística, não sendo cabível qualquer juízo de discricionariedade acerca do

aproveitamento do imóvel, evitando-se, assim, abusos por parte dos administradores públicos.

A única margem de liberdade acerca do aproveitamento do imóvel diz respeito ao prazo de

cinco anos concedido pelo Estatuto (art. 8º, Parágrafo 4º) para que ao imóvel seja dada a

função social prevista no Plano Diretor. De acordo com o artigo 52, II, do Estatuto, o Prefeito

que deixar de proceder no prazo legal o adequado aproveitamento do imóvel incorporado ao

patrimônio público estará praticando ato de improbidade administrativa, sujeito, portanto, às

sanções da lei.

O Estatuto admite que o imóvel expropriado pelo Poder Público seja aproveitado por

providência tomada diretamente por este ou por meio de terceiros. O ônus de aproveitamento

do imóvel poderá ser transferido a terceiros por meio da alienação ou da concessão. Tanto

uma como outra exigirão licitação, a fim de que haja competitividade entre os interessados,

assegurando-se o interesse público, todavia, não poderá participar da licitação o antigo

proprietário do imóvel, vez que o interesse no cumprimento da obrigação urbanística

sobrepõe-se o princípio da competitividade previsto na lei licitatória. Se o Município não der

ao imóvel a destinação adequada e nem utilizá-lo para obras ou serviços públicos, o ex-

proprietário terá direito de preferência para readquiri-lo pelo preço atual, nos termos do artigo

519 do Código Civil.

A transmissão do imóvel após a notificação para a obrigação de parcelar ou edificar

transfere ao adquirente tais obrigações urbanísticas, da mesma forma que a alienação de

imóvel a terceiro, após a desapropriação, também não o exime de cumprir a obrigação

anteriormente imposta, pois a função do adquirente do imóvel será a de torná-lo amoldado às

regras previstas no Plano Diretor.

De acordo com Guimarães (2004), a desapropriação urbanística sancionatória tem

como pressupostos a resistência do proprietário que, por duas vezes, deixou de cumprir a

33

obrigação de parcelar ou edificar sua propriedade. Na primeira oportunidade, ele terá sido

notificado administrativamente para cumprir a obrigação. Quedando-se inerte, é instado

novamente a cumprir a obrigação, sob pena de aplicação do IPTU progressivo no tempo por

no máximo cinco anos. Após estas duas oportunidades é que será considerada legítima a

desapropriação sancionatória, pois a Constituição, em seu artigo 182, Parágrafo 4º, empregou

a expressão “sob pena, sucessivamente, de”.

O outro pressuposto, segundo o autor, é a permanência da propriedade em situação

contrária à prevista no plano diretor, ou seja, se o Município, podendo, não providencia de

imediato a desapropriação, e o proprietário resolve dar à propriedade a destinação correta, não

é possível que esta seja feita posteriormente, pois neste caso a ordem urbanística já estará

sendo preservada. Por outro lado, na ação de desapropriação não tem cabimento a suspensão

do processo, ou seja, uma vez proposta, torna-se impossível a sua paralização, razão pela qual

o cumprimento da obrigação de parcelar ou edificar só gera efeitos antes da propositura da

demanda expropriatória.

O procedimento expropriatório deverá observar, no que couber, o rito da ação de

desapropriação comum, disciplinado nos artigos 11 a 30 do Decreto-lei n. 3.365/41.

Entretanto, diversamente do que acontece na desapropriação por necessidade/utilidade

pública, na desapropriação urbanística sancionatória não será necessária a expedição do

decreto expropriatório, pois o principal objetivo deste é dar ciência ao proprietário da intenção

do Poder Público de desapropriar o bem, e nesta última modalidade de desapropriação, tal

objetivo já terá sido alcançado por meio da notificação administrativa e do IPTU progressivo

no tempo.

Na desapropriação urbanística sancionatória, a indenização ao proprietário é paga

mediante títulos da dívida pública, com prazo de resgate de até 10 anos, e que reflitam o valor

real da propriedade, acrescido de juros legais, nos termos do artigo 182, Parágrafo 4º, inciso

III, da CF e do artigo 8º do Estatuto.

O instrumento da desapropriação-sanção para fins urbanísticos busca fazer prevalecer

o interesse público sobre o privado e, em que pese seja um importantíssimo mecanismo para

adequar a propriedade privada à função social prevista no plano diretor municipal, apresenta

dificuldades que podem levar à inviabilidade prática de sua implementação.

Isso se dá porque o artigo 182, § 4º, da Constituição Federal, instituiu a possibilidade

de o Município, por meio de lei específica, para área incluída no plano diretor, exigir, segundo

os ditames de lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não

utilizado a promoção de seu adequado aproveitamento.

34

O Estatuto da Cidade veio preencher uma condição de executoriedade das normas

contidas no art. 182 da Constituição Federal, vez que o Estatuto é a lei federal que estabelece

normas gerais para os fins ali contidos. Entretanto, de acordo coma a CF, para que seja

realizada a desapropriação urbanística sancionatória é necessário que exista, além do Estatuto

da Cidade, o plano diretor do Município, o qual estabelecerá o espaço onde se situa a

propriedade em questão, bem como uma lei específica, impondo ao proprietário a obrigação

de parcelar, edificar ou utilizar o imóvel adequadamente.

Portanto, para a implementação da desapropriação-sanção para fins urbanísticos, é

necessário que o Município atenda a alguns requisitos específicos. Os primeiros requisitos são

de ordem legislativa, ou seja, é necessário que haja um plano diretor estabelecendo a função

social da propriedade urbana, bem como uma lei impositiva da obrigação de fazer, ou seja,

parcelar, edificar ou utilizar.

Conforme está estabelecido no art. 182, § 2º, da Constituição Federal, a propriedade

urbana cumpre sua função social ao atender às exigências fundamentais de ordenação da

cidade constantes no plano diretor. Pode causar algum receio a opção do legislador

constituinte ao atribuir a liberdade de definição da finalidade social da propriedade ao plano

diretor. Todavia, já está limitada constitucionalmente a concepção de fim social, restringindo-

se a medida expropriatória ao solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado.

Assim, mostra-se imprescindível para o Município a edição do plano diretor, o qual

deverá delimitar as áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, a edificação ou a

utilização compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura e de demanda para a

utilização, nos termos do artigo 5º do Estatuto da Cidade.

Ademais, após a feitura do plano diretor, para a área nele determinada, deverá vir

outra norma legal do Município especificamente com o fim de imposição de obrigação de

fazer, qual seja, a promoção do adequado aproveitamento do imóvel.

Para Mukai (2004), esses requisitos de ordem legislativa configuram um entrave á

implementação da desapropriação-sanção, pois como o Estatuto da Cidade determinou a

revisão do plano diretor somente a cada dez anos e a sociedade é dinâmica e evolutiva, pode

ser que o plano diretor não acompanhe a evolução da sociedade e se torne obsoleto, deixando

de abranger novas oportunidades surgidas ao longo do decênio.

Além do cumprimento dos requisitos de ordem legislativa, é ainda necessário cumprir

os requisitos temporais. Após a edição do plano diretor e da lei específica determinando o

parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, o Município deverá notificar o

proprietário para apresentar projeto em até um ano e, depois, aguardar dois anos para o início

35

das obras. Passado esse tempo, o Município deverá impor a cobrança do IPTU progressivo no

tempo por cinco anos, para só então, permanecendo ainda inerte o proprietário, ser possível a

desapropriação.

A concessão de tanto tempo para que o expropriado cumpra a função social de sua

propriedade pode fazer com que a medida se torne inócua. Isso se dá porque, diante da

dinamicidade dos centros urbanos, é possível que a área desapropriada tenha mudado sua

finalidade na sociedade. Por exemplo, é possível que ao longo de quase dez anos, a área

expropriada se torne necessária à construção de uma via pública ou de centros de comércio.

Nessa situação, teria que ser feita nova desapropriação se a propriedade tiver sido passada a

terceiro. A larga dimensão temporal é, portanto, um grande entrave para a consecução dos fins

perseguidos por este instrumento de política urbana. Segundo Di Pietro (2002):

Sem considerar os prazos para a aprovação do plano diretor e da lei específica, os demais prazos previstos no Estatuto da Cidade estão a indicar que o decreto da desapropriação não poderá ser expedido antes do transcurso de aproximadamente oito anos. Vale dizer que o atendimento de todas as exigências constitucionais e legais passará por três mandatos de Prefeito, no mínimo, o que torna o instituto difícil de ser aplicado, ainda que juridicamente possível. (DI PIETRO, 2002, p. 45).

Mello (2003) enfatiza que será muito difícil que ocorra hipótese ensejadora desta

desapropriação, pois não é de crer que o proprietário, alertado pelas medidas prévias que têm

de antecedê-la, ainda assim se mantenha inerte. De resto, tal desapropriação paga com títulos

só é permitida depois de cinco anos de infrutífera aplicação de tributação progressiva (art. 8º

do Estatuto da Cidade).

Por fim, o último dificultador da desapropriação sancionatória diz respeito à

indenização ao proprietário com o pagamento em títulos da dívida pública, resgatáveis no

prazo de até 10 anos. Segundo Mattos (2002), em que pese essa forma de pagamento constitua

uma desvantagem ao desapropriando, que não recebe a indenização em dinheiro, nem sempre

se mostrará a mais favorável ao Município.

Isso se dá porque os títulos da dívida pública constituem-se em dívida mobiliária (art.

29, II, da LRF), os quais sofrem uma série de entraves para sua emissão, além da exigência de

prévia aprovação pelo Senado Federal. (art. 8, § 1º, do Estatuto da Cidade e art. 52, IX, da

CF). Tais entraves começam pela necessidade de previsão orçamentária particular,

estabelecendo a própria LRF em seus artigos 29 a 31 uma série de restrições ao

endividamento público.

Ademais, o Senado Federal aprovou a Resolução n. 40, de 20.12.2001 que trata dos

limites globais de dívidas e endividamento para os Estados e Municípios. Apenas para

36

ilustrar, determina a Resolução n. 40/2001 que a dívida líquida dos Municípios não pode

ultrapassar 1,2 vez a receita corrente líquida, ao final do décimo quinto exercício financeiro,

contado a partir de 2002. Além disso, estabelece que os Municípios que estiverem acima

destes limites deverão se adequar no prazo máximo anteriormente mencionado a uma fração

de 1/5 a cada exercício financeiro e que esses dados da dívida e endividamento deverão ser

apurados anualmente e estar contidos no Relatório de Gestão Fiscal previsto no art. 54 da

LRF, bem como ser disponibilizados ao Ministério da Fazenda no prazo de até 30 dias após a

sua apuração. Não respeitando os limites e não se enquadrando os excedidos no prazo previsto

e no mínimo nas proporções previstas, estarão os tais Municípios proibidos de contratar

operações de crédito e após o prazo de quinze anos sujeitos às penalidades do art. 31 da LRF.

Para Carneiro (1998, p. 125), a desapropriação não deve ser encarada como uma

solução, embora seja um remédio útil para o exercício de uma boa administração municipal.

Só em última hipótese é que deverá ser adotada, pois o poder público municipal é carente de

recursos e dificilmente poderá atender ä exigência de pagamento da indenização em títulos da

dívida pública.

De acordo com Melo (2004), depois de dilatado prazo de implemento dos

pressupostos específicos da desapropriação em questão, o Município terá, além disso, que

avaliar se o gasto com a expropriação vai se enquadrar entre os limites de endividamento,

necessitando de prévia aprovação do Senado Federal. Diante das dificuldades apresentadas, o

autor afirma que este instrumento dificilmente será efetivamente adotado pelos

administradores municipais como parte de implementação do planejamento urbano instituído

pelo plano diretor.

Ao levar em consideração a natureza singular do Distrito Federal, que de acordo com

Saule Júnior (2007), é o único ente da federação que acumula competências de Estado e de

Município e é constituído por 29 Regiões Administrativas, a Lei Orgânica do Distrito Federal

dispôs que “o Distrito Federal terá obrigatoriamente plano diretor de ordenamento territorial e

planos diretores locais, instrumentos básicos das políticas de ordenamento territorial e

desenvolvimento urbano, aprovados por lei complementar.”

O Plano Diretor de Ordenamento Territorial – PDOT constitui o instrumento básico da

política territorial e de orientação aos agentes públicos e privados que atuam na produção e

gestão das cidades e território do Distrito Federal. Foi instituído por meio da Lei

Complementar n.º 17 de janeiro de 1997.

Os Planos Diretores Locais devem subordinar-se aos princípios estabelecidos no Plano

Diretor de Ordenamento Territorial. Eles complementam a legislação urbanística e são os

37

responsáveis por: a) regulamentar ou detalhar o uso, ocupação e parcelamento do solo em

cada Região Administrativa; b) permitir intervenções urbanas por meio da adoção de

procedimentos que considerem a qualidade de vida da população; c) garantir a participação e

o acompanhamento da comunidade no processo de planejamento.

Os Planos Diretores Locais deveriam vir como uma decorrência da aprovação do

Plano Diretor de Ordenamento Territorial do Distrito Federal - PDOT, pois de acordo com o

PDOT, cada Região Administrativa do Distrito Federal deverá produzir o seu próprio Plano

Diretor Local, aonde deverão ser indicados os pontos mais importantes relativos ao processo

de ocupação do solo naquela região.

Entretanto, apenas sete das vinte e nove Regiões Administrativas do Distrito Federal

possuem Planos Diretores Locais - PDLs – entre elas estão Taguatinga, Ceilândia e

Sobradinho. A demora na aprovação dos Planos Diretores Locais das demais Regiões

Administrativas do Distrito Federal gera uma série de entraves à implementação das políticas

urbanas previstas no PDOT e no Estatuto da Cidade.

Isso se dá porque, no caso do Distrito Federal, os Planos Diretores Locais são

responsáveis por estabelecer as áreas nas quais será exigido do proprietário do solo urbano

não edificado, subutilizado ou não utilizado, a promoção de seu adequado aproveitamento,

sob pena, sucessivamente, de nele incidir, mediante lei específica: a) o parcelamento ou

edificação compulsórios; b) o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana

Progressivo no tempo e c) desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública

de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos,

em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros

legais.

Portanto, a inexistência do Plano Diretor Local em 22 das 29 Regiões Administrativas

existentes representa um verdadeiro empecilho à implementação dos instrumentos de política

urbana, em especial o da desapropriação urbanística sancionatória, objeto do estudo.

Existe uma proposta de lei do GDF para que seja revista a Lei Orgânica do Distrito

Federal. Com isso, haveria uma reformulação da legislação que trata do planejamento urbano

da cidade, a qual passaria a prever a divisão do território do DF em sete grandes áreas. Em

vez de fazer um Plano Diretor Local para cada região administrativa, a proposta do GDF é

englobar regiões vizinhas em uma única área, com legislação urbanística própria. O governo

defende que esse desenvolvimento deve ser integrado e destaca a dificuldade de elaborar um

plano diretor para cada uma das 29 cidades, vez que hoje apenas sete regiões administrativas

têm seu PDL.

38

Entretanto, tal proposta de alteração da Lei Orgânica está parada há meses na Câmara

Legislativa, sem qualquer previsão para a aprovação. Não é aceitável, todavia, a

implementação de instrumento de política urbana tão importante como a desapropriação-

sanção, fique ao arbítrio da vontade política dos gestores das Regiões Administrativas.

39

6- CONCLUSÃO

O atual estágio de urbanização brasileiro tem sido objeto de estudo de diversas áreas

do conhecimento. Há uma crescente preocupação do Estado e da sociedade no sentido de

produzir mecanismos capazes de conferir ao meio urbano um crescimento ordenado de seu

território, propiciando, assim, melhores condições de vida na cidade. Esse é também o

principal desafio da política urbana nacional e mundial. Dentro desse contexto, a legislação

brasileira tem dispensado tratamento privilegiado aos centros urbanos. Com o advento da

Constituição Federal de 1988, o Poder Público passou a exigir que a propriedade privada

atendesse à sua função social, propiciando, assim, a construção de cidades realmente

sustentáveis.

A Lei Federal n. 10.257/01 (Estatuto da Cidade) foi editada com o objetivo de

regulamentar o capítulo de política urbana previsto na Constituição Federal. Dentre os

instrumentos de política urbana previstos no Estatuto, merecem destaque o parcelamento, a

edificação e a utilização compulsórios, o IPTU progressivo no tempo e a desapropriação-

sanção para fins de reforma urbana, também conhecida como desapropriação urbanística

sancionatória.

As medidas de parcelamento, edificação e utilização compulsórios e IPTU

progressivo se apresentam como eficientes instrumentos de política urbana. O mecanismo

parcelamento, edificação ou utilização compulsória é eficiente porquanto confere ao

Município o poder de fiscalizar se os proprietários estão atendendo à função social da cidade e

da propriedade. Desse modo, a partir do momento em que o cidadão é notificado acerca do

descumprimento de alguma regra urbanística, ele terá um prazo, que será prescrito no Plano,

para cumprir a obrigação urbanística (edificar, parcelar ou utilizar), sob as penas da lei.

O IPTU progressivo no tempo tem a vantagem de ser flexível e ter maior permanência

do que a regulamentação e fiscalização, além do que, se receber o tratamento recomendado

aos tributos ambientais em geral, que é a vinculação das receitas, terá a garantia de mais

confiabilidade, transparência e legitimidade, além de poder realizar mais melhorias,

efetivando outros instrumentos que o próprio Estatuto dispõe, como, por exemplo, o exercício

do direito de preempção.

Dúvidas surgem, entretanto, quanto à aplicabilidade do instrumento denominado

desapropriação urbanística sancionatória.

40

A intenção desse importante instrumento de política urbana é evitar que a propriedade

de um solo urbano seja buscada com o fim de investimento ou especulação, vez que o

interesse público pela ordenação adequada do espaço físico da cidade se sobrepõe aos

interesses privados. Se a propriedade privada deixar de cumprir sua função social, então o

Município/Distrito Federal deverá proceder à desapropriação do imóvel. Entretanto, neste

trabalho restou evidenciado que o Município/Distrito Federal precisará enfrentar uma série de

obstáculos de ordem legislativa, temporal e financeira para efetivar essa política

expropriatória.

Os primeiros obstáculos são de ordem legistativa, pois a exigência de que o plano

diretor estabeleça todas as áreas nas quais poderá ser realizada a desapropriação sancionatória

configura um entrave à implementação deste instrumento, na medida em que a revisão do

plano diretor, que se dá somente a cada dez anos, provavelmente não alcançará a evolução da

sociedade.

A larga dimensão temporal também constitui um grande entrave para a consecução

dos fins perseguidos por este instrumento de política urbana, vez que não é de crer que após

aproximadamente oito anos o proprietário, alertado pelas medidas prévias que têm de

antecedê-la, ainda assim se mantenha inerte. Além disso, o atendimento de todas as exigências

constitucionais e legais passará por três mandatos de Prefeito, no mínimo, o que torna o

instituto difícil de ser aplicado, ainda que juridicamente possível.

Outro obstáculo à aplicação desse instrumento reside no fato de que o Constituinte

vinculou o procedimento expropriatório à emissão de títulos da dívida pública municipal, os

quais sofrem uma série de entraves para sua emissão, tal como a necessidade de previsão

orçamentária particular, além da exigência de prévia aprovação pelo Senado Federal.

Portanto, depois de dilatado prazo de implemento dos pressupostos específicos da

desapropriação em questão, o Município terá, além disso, que avaliar se o gasto com a

expropriação vai se enquadrar dentro dos limites de endividamento, necessitando de prévia

aprovação do Senado Federal.

De tudo que foi exposto nesse trabalho, verifica-se que somente o tempo dirá se este

instituto está sendo efetivamente adotado pelos administradores municipais como parte de

implementação do planejamento urbano instituído pelo plano diretor. A princípio, somente

após o transcurso de aproximadamente 10 anos será possível observar algum caso de

desapropriação por descumprimento da função social da propriedade privada. Deseja-se,

contudo, que até lá esses obstáculos sejam removidos por meio de uma reforma legislativa

41

que permita uma maior flexibilização dos requisitos atinentes à implementação desse

importante instrumento de política urbana.

Não se espera, com isso, que sejam excluídos os pressupostos de aplicação da medida,

pois tal fato poderia facilitar a atuação de políticos inescrupulosos. O que se espera, na

verdade, é que ocorra uma melhor regulamentação legislativa do instrumento da

desapropriação sancionatória urbanística, a fim de que finalmente seja possibilitada a

aplicação prática desse mecanismo de política urbana nos Municípios brasileiros.

Para dar continuidade a esta pesquisa, recomenda-se o aprofundamento do estudo do

tema por meio de dados qualitativos e/ou quantitativos, que possibilitem o acesso às opiniões

dos diversos atores da sociedade, tais como governo, população e terceiro setor, a fim de que

seja alcançado um melhor direcionamento para as futuras políticas urbanas no Brasil.

42

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46

9- ANEXOS

LEI No 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001.

Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

CAPÍTULO I

DIRETRIZES GERAIS

Art. 1o Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei.

Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.

Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;

II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;

IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;

V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;

VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:

a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;

b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;

c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana;

47

d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;

e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;

f) a deterioração das áreas urbanizadas;

g) a poluição e a degradação ambiental;

VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência;

VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;

IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;

X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais;

XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos;

XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;

XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;

XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;

XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;

XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social.

Art. 3o Compete à União, entre outras atribuições de interesse da política urbana:

I – legislar sobre normas gerais de direito urbanístico;

II – legislar sobre normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em relação à política urbana, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional;

III – promover, por iniciativa própria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;

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IV – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;

V – elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social.

CAPÍTULO II

DOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA URBANA

Seção I

Dos instrumentos em geral

Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:

I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;

II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;

III – planejamento municipal, em especial:

a) plano diretor;

b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;

c) zoneamento ambiental;

d) plano plurianual;

e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual;

f) gestão orçamentária participativa;

g) planos, programas e projetos setoriais;

h) planos de desenvolvimento econômico e social;

IV – institutos tributários e financeiros:

a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;

b) contribuição de melhoria;

c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros;

V – institutos jurídicos e políticos:

a) desapropriação;

b) servidão administrativa;

c) limitações administrativas;

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d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;

e) instituição de unidades de conservação;

f) instituição de zonas especiais de interesse social;

g) concessão de direito real de uso;

h) concessão de uso especial para fins de moradia;

i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;

j) usucapião especial de imóvel urbano;

l) direito de superfície;

m) direito de preempção;

n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;

o) transferência do direito de construir;

p) operações urbanas consorciadas;

q) regularização fundiária;

r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos;

s) referendo popular e plebiscito;

VI – estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV).

§ 1o Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislação que lhes é própria, observado o disposto nesta Lei.

§ 2o Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por órgãos ou entidades da Administração Pública com atuação específica nessa área, a concessão de direito real de uso de imóveis públicos poderá ser contratada coletivamente.

§ 3o Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispêndio de recursos por parte do Poder Público municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil.

Seção II

Do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios

Art. 5o Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação.

§ 1o Considera-se subutilizado o imóvel:

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I – cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação dele decorrente;

II – (VETADO)

§ 2o O proprietário será notificado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da obrigação, devendo a notificação ser averbada no cartório de registro de imóveis.

§ 3o A notificação far-se-á:

I – por funcionário do órgão competente do Poder Público municipal, ao proprietário do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha poderes de gerência geral ou administração;

II – por edital quando frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação na forma prevista pelo inciso I.

§ 4o Os prazos a que se refere o caput não poderão ser inferiores a:

I - um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o projeto no órgão municipal competente;

II - dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do empreendimento.

§ 5o Em empreendimentos de grande porte, em caráter excepcional, a lei municipal específica a que se refere o caput poderá prever a conclusão em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado compreenda o empreendimento como um todo.

Art. 6o A transmissão do imóvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior à data da notificação, transfere as obrigações de parcelamento, edificação ou utilização previstas no art. 5o

desta Lei, sem interrupção de quaisquer prazos.

Seção III

Do IPTU progressivo no tempo

Art. 7o Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5o desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5o do art. 5o desta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.

§ 1o O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o caput do art. 5o desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento.

§ 2o Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no art. 8o.

§ 3o É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva de que trata este artigo.

Seção IV

Da desapropriação com pagamento em títulos

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Art. 8o Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública.

§ 1o Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e serão resgatados no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de seis por cento ao ano.

§ 2o O valor real da indenização:

I – refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localiza após a notificação de que trata o § 2o do art. 5o desta Lei;

II – não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios.

§ 3o Os títulos de que trata este artigo não terão poder liberatório para pagamento de tributos.

§ 4o O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo de cinco anos, contado a partir da sua incorporação ao patrimônio público.

§ 5o O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente pelo Poder Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros, observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatório.

§ 6o Ficam mantidas para o adquirente de imóvel nos termos do § 5o as mesmas obrigações de parcelamento, edificação ou utilização previstas no art. 5o desta Lei.

Seção V

Da usucapião especial de imóvel urbano

Art. 9o Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

§ 1o O título de domínio será conferido ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

§ 2o O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.

§ 3o Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, a posse de seu antecessor, desde que já resida no imóvel por ocasião da abertura da sucessão.

Art. 10. As áreas urbanas com mais de duzentos e cinqüenta metros quadrados, ocupadas por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, são susceptíveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural.

§ 1o O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam contínuas.

§ 2o A usucapião especial coletiva de imóvel urbano será declarada pelo juiz, mediante sentença, a qual servirá de título para registro no cartório de registro de imóveis.

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§ 3o Na sentença, o juiz atribuirá igual fração ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese de acordo escrito entre os condôminos, estabelecendo frações ideais diferenciadas.

§ 4o O condomínio especial constituído é indivisível, não sendo passível de extinção, salvo deliberação favorável tomada por, no mínimo, dois terços dos condôminos, no caso de execução de urbanização posterior à constituição do condomínio.

§ 5o As deliberações relativas à administração do condomínio especial serão tomadas por maioria de votos dos condôminos presentes, obrigando também os demais, discordantes ou ausentes.

Art. 11. Na pendência da ação de usucapião especial urbana, ficarão sobrestadas quaisquer outras ações, petitórias ou possessórias, que venham a ser propostas relativamente ao imóvel usucapiendo.

Art. 12. São partes legítimas para a propositura da ação de usucapião especial urbana:

I – o possuidor, isoladamente ou em litisconsórcio originário ou superveniente;

II – os possuidores, em estado de composse;

III – como substituto processual, a associação de moradores da comunidade, regularmente constituída, com personalidade jurídica, desde que explicitamente autorizada pelos representados.

§ 1o Na ação de usucapião especial urbana é obrigatória a intervenção do Ministério Público.

§ 2o O autor terá os benefícios da justiça e da assistência judiciária gratuita, inclusive perante o cartório de registro de imóveis.

Art. 13. A usucapião especial de imóvel urbano poderá ser invocada como matéria de defesa, valendo a sentença que a reconhecer como título para registro no cartório de registro de imóveis.

Art. 14. Na ação judicial de usucapião especial de imóvel urbano, o rito processual a ser observado é o sumário.

Seção VI

Da concessão de uso especial para fins de moradia

Art. 15. (VETADO)

Art. 16. (VETADO)

Art. 17. (VETADO)

Art. 18. (VETADO)

Art. 19. (VETADO)

Art. 20. (VETADO)

Seção VII

Do direito de superfície

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Art. 21. O proprietário urbano poderá conceder a outrem o direito de superfície do seu terreno, por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura pública registrada no cartório de registro de imóveis.

§ 1o O direito de superfície abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o espaço aéreo relativo ao terreno, na forma estabelecida no contrato respectivo, atendida a legislação urbanística.

§ 2o A concessão do direito de superfície poderá ser gratuita ou onerosa.

§ 3o O superficiário responderá integralmente pelos encargos e tributos que incidirem sobre a propriedade superficiária, arcando, ainda, proporcionalmente à sua parcela de ocupação efetiva, com os encargos e tributos sobre a área objeto da concessão do direito de superfície, salvo disposição em contrário do contrato respectivo.

§ 4o O direito de superfície pode ser transferido a terceiros, obedecidos os termos do contrato respectivo.

§ 5o Por morte do superficiário, os seus direitos transmitem-se a seus herdeiros.

Art. 22. Em caso de alienação do terreno, ou do direito de superfície, o superficiário e o proprietário, respectivamente, terão direito de preferência, em igualdade de condições à oferta de terceiros.

Art. 23. Extingue-se o direito de superfície:

I – pelo advento do termo;

II – pelo descumprimento das obrigações contratuais assumidas pelo superficiário.

Art. 24. Extinto o direito de superfície, o proprietário recuperará o pleno domínio do terreno, bem como das acessões e benfeitorias introduzidas no imóvel, independentemente de indenização, se as partes não houverem estipulado o contrário no respectivo contrato.

§ 1o Antes do termo final do contrato, extinguir-se-á o direito de superfície se o superficiário der ao terreno destinação diversa daquela para a qual for concedida.

§ 2o A extinção do direito de superfície será averbada no cartório de registro de imóveis.

Seção VIII

Do direito de preempção

Art. 25. O direito de preempção confere ao Poder Público municipal preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares.

§ 1o Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitará as áreas em que incidirá o direito de preempção e fixará prazo de vigência, não superior a cinco anos, renovável a partir de um ano após o decurso do prazo inicial de vigência.

§ 2o O direito de preempção fica assegurado durante o prazo de vigência fixado na forma do § 1o, independentemente do número de alienações referentes ao mesmo imóvel.

Art. 26. O direito de preempção será exercido sempre que o Poder Público necessitar de áreas para:

I – regularização fundiária;

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II – execução de programas e projetos habitacionais de interesse social;

III – constituição de reserva fundiária;

IV – ordenamento e direcionamento da expansão urbana;

V – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;

VI – criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;

VII – criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental;

VIII – proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico;

IX – (VETADO)

Parágrafo único. A lei municipal prevista no § 1o do art. 25 desta Lei deverá enquadrar cada área em que incidirá o direito de preempção em uma ou mais das finalidades enumeradas por este artigo.

Art. 27. O proprietário deverá notificar sua intenção de alienar o imóvel, para que o Município, no prazo máximo de trinta dias, manifeste por escrito seu interesse em comprá-lo.

§ 1o À notificação mencionada no caput será anexada proposta de compra assinada por terceiro interessado na aquisição do imóvel, da qual constarão preço, condições de pagamento e prazo de validade.

§ 2o O Município fará publicar, em órgão oficial e em pelo menos um jornal local ou regional de grande circulação, edital de aviso da notificação recebida nos termos do caput e da intenção de aquisição do imóvel nas condições da proposta apresentada.

§ 3o Transcorrido o prazo mencionado no caput sem manifestação, fica o proprietário autorizado a realizar a alienação para terceiros, nas condições da proposta apresentada.

§ 4o Concretizada a venda a terceiro, o proprietário fica obrigado a apresentar ao Município, no prazo de trinta dias, cópia do instrumento público de alienação do imóvel.

§ 5o A alienação processada em condições diversas da proposta apresentada é nula de pleno direito.

§ 6o Ocorrida a hipótese prevista no § 5o o Município poderá adquirir o imóvel pelo valor da base de cálculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada, se este for inferior àquele.

Seção IX

Da outorga onerosa do direito de construir

Art. 28. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de construir poderá ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.

§ 1o Para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento é a relação entre a área edificável e a área do terreno.

§ 2o O plano diretor poderá fixar coeficiente de aproveitamento básico único para toda a zona urbana ou diferenciado para áreas específicas dentro da zona urbana.

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§ 3o O plano diretor definirá os limites máximos a serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada área.

Art. 29. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais poderá ser permitida alteração de uso do solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.

Art. 30. Lei municipal específica estabelecerá as condições a serem observadas para a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso, determinando:

I – a fórmula de cálculo para a cobrança;

II – os casos passíveis de isenção do pagamento da outorga;

III – a contrapartida do beneficiário.

Art. 31. Os recursos auferidos com a adoção da outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso serão aplicados com as finalidades previstas nos incisos I a IX do art. 26 desta Lei.

Seção X

Das operações urbanas consorciadas

Art. 32. Lei municipal específica, baseada no plano diretor, poderá delimitar área para aplicação de operações consorciadas.

§ 1o Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental.

§ 2o Poderão ser previstas nas operações urbanas consorciadas, entre outras medidas:

I – a modificação de índices e características de parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo, bem como alterações das normas edilícias, considerado o impacto ambiental delas decorrente;

II – a regularização de construções, reformas ou ampliações executadas em desacordo com a legislação vigente.

Art. 33. Da lei específica que aprovar a operação urbana consorciada constará o plano de operação urbana consorciada, contendo, no mínimo:

I – definição da área a ser atingida;

II – programa básico de ocupação da área;

III – programa de atendimento econômico e social para a população diretamente afetada pela operação;

IV – finalidades da operação;

V – estudo prévio de impacto de vizinhança;

VI – contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes e investidores privados em função da utilização dos benefícios previstos nos incisos I e II do § 2o do art. 32 desta Lei;

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VII – forma de controle da operação, obrigatoriamente compartilhado com representação da sociedade civil.

§ 1o Os recursos obtidos pelo Poder Público municipal na forma do inciso VI deste artigo serão aplicados exclusivamente na própria operação urbana consorciada.

§ 2o A partir da aprovação da lei específica de que trata o caput, são nulas as licenças e autorizações a cargo do Poder Público municipal expedidas em desacordo com o plano de operação urbana consorciada.

Art. 34. A lei específica que aprovar a operação urbana consorciada poderá prever a emissão pelo Município de quantidade determinada de certificados de potencial adicional de construção, que serão alienados em leilão ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessárias à própria operação.

§ 1o Os certificados de potencial adicional de construção serão livremente negociados, mas conversíveis em direito de construir unicamente na área objeto da operação.

§ 2o Apresentado pedido de licença para construir, o certificado de potencial adicional será utilizado no pagamento da área de construção que supere os padrões estabelecidos pela legislação de uso e ocupação do solo, até o limite fixado pela lei específica que aprovar a operação urbana consorciada.

Seção XI

Da transferência do direito de construir

Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação urbanística dele decorrente, quando o referido imóvel for considerado necessário para fins de:

I – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;

II – preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural;

III – servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social.

§ 1o A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doar ao Poder Público seu imóvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos I a III do caput.

§ 2o A lei municipal referida no caput estabelecerá as condições relativas à aplicação da transferência do direito de construir.

Seção XII

Do estudo de impacto de vizinhança

Art. 36. Lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área urbana que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público municipal.

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Art. 37. O EIV será executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade quanto à qualidade de vida da população residente na área e suas proximidades, incluindo a análise, no mínimo, das seguintes questões:

I – adensamento populacional;

II – equipamentos urbanos e comunitários;

III – uso e ocupação do solo;

IV – valorização imobiliária;

V – geração de tráfego e demanda por transporte público;

VI – ventilação e iluminação;

VII – paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.

Parágrafo único. Dar-se-á publicidade aos documentos integrantes do EIV, que ficarão disponíveis para consulta, no órgão competente do Poder Público municipal, por qualquer interessado.

Art. 38. A elaboração do EIV não substitui a elaboração e a aprovação de estudo prévio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislação ambiental.

CAPÍTULO III

DO PLANO DIRETOR

Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2o desta Lei.

Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.

§ 1o O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.

§ 2o O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo.

§ 3o A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos.

§ 4o No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:

I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade;

II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;

III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.

§ 5o (VETADO)

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Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:

I – com mais de vinte mil habitantes;

II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;

III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4o do art. 182 da Constituição Federal;

IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;

V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.

§ 1o No caso da realização de empreendimentos ou atividades enquadrados no inciso V do caput, os recursos técnicos e financeiros para a elaboração do plano diretor estarão inseridos entre as medidas de compensação adotadas.

§ 2o No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado um plano de transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido.

Art. 42. O plano diretor deverá conter no mínimo:

I – a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura e de demanda para utilização, na forma do art. 5o desta Lei;

II – disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;

III – sistema de acompanhamento e controle.

CAPÍTULO IV

DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE

Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:

I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;

II – debates, audiências e consultas públicas;

III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal;

IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

V – (VETADO)

Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.

Art. 45. Os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas incluirão obrigatória e significativa participação da população e de associações representativas dos vários

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segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania.

CAPÍTULO V

DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 46. O Poder Público municipal poderá facultar ao proprietário de área atingida pela obrigação de que trata o caput do art. 5o desta Lei, a requerimento deste, o estabelecimento de consórcio imobiliário como forma de viabilização financeira do aproveitamento do imóvel.

§ 1o Considera-se consórcio imobiliário a forma de viabilização de planos de urbanização ou edificação por meio da qual o proprietário transfere ao Poder Público municipal seu imóvel e, após a realização das obras, recebe, como pagamento, unidades imobiliárias devidamente urbanizadas ou edificadas.

§ 2o O valor das unidades imobiliárias a serem entregues ao proprietário será correspondente ao valor do imóvel antes da execução das obras, observado o disposto no § 2o do art. 8o desta Lei.

Art. 47. Os tributos sobre imóveis urbanos, assim como as tarifas relativas a serviços públicos urbanos, serão diferenciados em função do interesse social.

Art. 48. Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por órgãos ou entidades da Administração Pública com atuação específica nessa área, os contratos de concessão de direito real de uso de imóveis públicos:

I – terão, para todos os fins de direito, caráter de escritura pública, não se aplicando o disposto no inciso II do art. 134 do Código Civil;

II – constituirão título de aceitação obrigatória em garantia de contratos de financiamentos habitacionais.

Art. 49. Os Estados e Municípios terão o prazo de noventa dias, a partir da entrada em vigor desta Lei, para fixar prazos, por lei, para a expedição de diretrizes de empreendimentos urbanísticos, aprovação de projetos de parcelamento e de edificação, realização de vistorias e expedição de termo de verificação e conclusão de obras.

Parágrafo único. Não sendo cumprida a determinação do caput, fica estabelecido o prazo de sessenta dias para a realização de cada um dos referidos atos administrativos, que valerá até que os Estados e Municípios disponham em lei de forma diversa.

Art. 50. Os Municípios que estejam enquadrados na obrigação prevista nos incisos I e II do art. 41 desta Lei que não tenham plano diretor aprovado na data de entrada em vigor desta Lei, deverão aprová-lo no prazo de cinco anos.

Art. 51. Para os efeitos desta Lei, aplicam-se ao Distrito Federal e ao Governador do Distrito Federal as disposições relativas, respectivamente, a Município e a Prefeito.

Art. 52. Sem prejuízo da punição de outros agentes públicos envolvidos e da aplicação de outras sanções cabíveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, quando:

I – (VETADO)

II – deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do imóvel incorporado ao patrimônio público, conforme o disposto no § 4o do art. 8o desta Lei;

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III – utilizar áreas obtidas por meio do direito de preempção em desacordo com o disposto no art. 26 desta Lei;

IV – aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso em desacordo com o previsto no art. 31 desta Lei;

V – aplicar os recursos auferidos com operações consorciadas em desacordo com o previsto no § 1o do art. 33 desta Lei;

VI – impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do § 4o do art. 40 desta Lei;

VII – deixar de tomar as providências necessárias para garantir a observância do disposto no § 3o do art. 40 e no art. 50 desta Lei;

VIII – adquirir imóvel objeto de direito de preempção, nos termos dos arts. 25 a 27 desta Lei, pelo valor da proposta apresentada, se este for, comprovadamente, superior ao de mercado.

Art. 53. O art. 1o da Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985, passa a vigorar acrescido de novo inciso III, renumerando o atual inciso III e os subseqüentes: .(Revogado pela Medida Provisória nº 2.180-35, de 24.8.2001)

"Art. 1o .......................................................

...................................................................

III – à ordem urbanística;

.........................................................." (NR)

Art. 54. O art. 4o da Lei no 7.347, de 1985, passa a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 4o Poderá ser ajuizada ação cautelar para os fins desta Lei, objetivando, inclusive, evitar o dano ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem urbanística ou aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (VETADO)." (NR)

Art. 55. O art. 167, inciso I, item 28, da Lei no 6.015, de 31 de dezembro de 1973, alterado pela Lei no 6.216, de 30 de junho de 1975, passa a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 167. ...................................................

I - ..............................................................

..................................................................

28) das sentenças declaratórias de usucapião, independente da regularidade do parcelamento do solo ou da edificação;

........................................................." (NR)

Art. 56. O art. 167, inciso I, da Lei no 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido dos seguintes itens 37, 38 e 39:

"Art. 167. ....................................................

I – ..............................................................

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37) dos termos administrativos ou das sentenças declaratórias da concessão de uso especial para fins de moradia, independente da regularidade do parcelamento do solo ou da edificação;

38) (VETADO)

39) da constituição do direito de superfície de imóvel urbano;" (NR)

Art. 57. O art. 167, inciso II, da Lei no 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido dos seguintes itens 18, 19 e 20:

"Art. 167. ....................................................

II – ..............................................................

18) da notificação para parcelamento, edificação ou utilização compulsórios de imóvel urbano;

19) da extinção da concessão de uso especial para fins de moradia;

20) da extinção do direito de superfície do imóvel urbano." (NR)

Art. 58. Esta Lei entra em vigor após decorridos noventa dias de sua publicação.

Brasília, 10 de julho de 2001; 180o da Independência e 113o da República.

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO Paulo de Tarso Ramos Ribeiro Geraldo Magela da Cruz Quintão Pedro Malan Benjamin Benzaquen Sicsú Martus Tavares José Sarney Filho Alberto Mendes Cardoso

Este texto não substitui o publicado no D.O.U. de 11.7.2001