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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
A IMPORTÂNCIA DA EFICIÊNCIA NA GESTÃO PÚBLICA
Por: Marcelo Sena de Sousa
Orientador
Prof. Luiz Eduardo Chauvet
Rio de Janeiro
2012
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
A IMPORTÂNCIA DA EFICIÊNCIA NA GESTÃO PÚBLICA
Apresentação de monografia à AVM Faculdade
Integrada como requisito parcial para obtenção do
grau de especialista em Gestão Pública
Por: Marcelo Sena de Sousa
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DEDICATÓRIA
À minha esposa Cida e minha filha Annie,
pela compreensão pelo meu tempo
dedicado às atividades acadêmicas e pela
compainha e amor.
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AGRADECIMENTOS
A Deus que sempre guiou os meus
passos, aos meus pais que sempre me
ajudaram nos estudos desde minha
infância, aos meus colegas de pós-
graduação, ao meu orientador Prof.
Luiz Eduardo Chauvet pela
contribuição na orientação pela
elaboração deste trabalho e a todos os
meus professores pelos conhecimentos
e experiências adquiridos durante as
disciplinas ministradas.
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RESUMO
Este trabalho apresenta a importância do princípio da eficiência na
Gestão Pública, previsto no caput do artigo 37 da Constituição Federal, bem
como, seu papel em meio à sociedade.
A Carta Magna de 1988 listou os seguintes princípios orientadores
da Administração Pública: o da legalidade, impessoalidade, da moralidade e o
da publicidade. No que diz respeito ao princípio da eficiência, procedente da
Emenda Constitucional nº 19/98, que acrescentou este termo ao artigo 37
alterando a redação anterior, é que impõe à Administração Pública direta e
indireta e a seus agentes a busca pelo bem comum, através do exercício de
suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa,
eficaz, eficiente e sempre em busca da qualidade, priorizando pela adoção dos
critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos
recursos públicos, de forma a evitar os desperdícios e garantir uma maior
rentabilidade social.
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METODOLOGIA
O trabalho foi desenvolvido por meio de pesquisa bibliográfica de
diferentes autores, leitura de legislação específica e consulta a sites de
internet, com ênfase na importância do princípio da eficiência na gestão
pública.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 8
CAPÍTULO I – Princípio da Eficiência e Gestão Pública: Aspectos Conceituais 10
1.1 – Eficiência: Conceitos Básicos 10
1.2 – Eficiência, Eficácia e Efetividade 11
1.3 – Gestão Pública: Conceitos Básicos 14
CAPÍTULO II – Princípio da Eficiência: Implementação na Gestão Pública 17
2.1 – Formas de Administração Pública no Brasil 17
2.2 – Reformas Administrativas no Brasil 20
2.3 – A Constitucionalização do Princípio da Eficiência 27
CAPÍTULO III – Princípio da Eficiência: Benefícios para Gestão Pública 30
3.1– A Eficiência nos Processos de Aquisição de Bens e Serviços 30
3.2 – A Eficiência na Atividade dos Servidores Públicos 33
3.3 – Eficiência e a Lei de Responsabilidade Fiscal 36
CONCLUSÃO 39
REFERÊNCIAS 40
8
INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988 consagrou, no artigo 37, quatro
princípios que deveriam nortear a administração pública: legalidade,
impessoalidade, moralidade e publicidade. Na busca da otimização de todo
serviço público, foi inserida, por meio da Emenda Constitucional nº 19/98, nova
redação ao caput do artigo 37 da Carta Magna, destacando o princípio da
eficiência.
A monografia está estruturada da seguinte forma: o primeiro capítulo
dedica-se a apresentar conceitos, contextualizações e aspectos da eficiência e
da gestão pública.
A pesquisa sobre o princípio da eficiência revelou sua importância
na administração pública, tendo em vista seu propósito de melhorar o exercício
executado pelo servidor público.
O segundo capítulo destina-se a demonstrar a implementação do
princípio da eficiência na gestão pública, dividindo-se em 3 subtítulos: os três
modelos de formas de administração na evolução do Brasil, a administração
patrimonialista o qual o patrimônio do Estado confundia-se com o patrimônio
do soberano, o Estado como propriedade do Rei, a administração burocrática
que baseava-se nas idéias do modelo racional-legal do sociólogo Max Weber,
e a administração gerencial pautava-se no deslocamento da ação
governamental, centralizada em torno do controle da gestão conduzida por
órgãos técnicos, para a descentralização e a transferência de
responsabilidades; as reformas administrativas, a primeira na Era Vargas com
a sistematização e a organização dos papéis do Estado em termos
econômicos, políticos e sociais, a segunda ocorreu durante a Ditadura Militar
que teve como característica o aumento da tutela do Estado nas questões civis
e a terceira reforma durante o governo do Presidente Fernando Henrique
Cardoso período em que foi criado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado (PDRAE), o qual principal objetivo seria a retomada da capacidade de
governança pública, fundamentada na revisão do sistema jurídico/legal e das
formas de propriedade do Estado; e a constitucionalização do princípio da
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eficiência assinala a representação máxima da incorporação de orientações
típicas da gestão privada no âmbito da Administração Pública.
O terceiro e último capítulo mostra os benefícios do princípio da
eficiência para gestão pública nos processos de aquisição de bens e serviços,
na qual foi criada uma nova modalidade de licitação denominada pregão,
procedimento que seleciona um fornecedor ou prestador de serviço, com vista
à execução de objeto comum no mercado, permitindo aos licitantes, em
sessão pública presencial ou virtual, reduzir o valor da proposta por meio de
lances verbais e sucessivos; a eficiência na atividade dos servidores públicos
de maneira que os serviços públicos sejam prestados de maneira eficiente, era
necessária a regulação de suas atividades, o maior intuito dessa regulação foi
mudar o pensamento do servidor, inserindo uma atuação igual ao do setor
privado, de maximização dos resultados, redução dos custos e satisfação do
cliente (que nessa situação é a sociedade), tudo isso com os recursos de que
se dispõe; e a eficiência e a Lei de Responsabilidade Fiscal onde está claro o
objetivo de corrigir rumos da Administração, limitando os gastos às receitas,
mediante adoção das técnicas de planejamento governamental, organização,
controle interno e externo e transparência das ações de governo em relação à
população, ainda nos termos dessa lei, ficam os administradores públicos
expressamente responsáveis por ações implementadas no exercício de suas
funções e sujeitos a penalidades.
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CAPÍTULO I
PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA E GESTÃO PÚBLICA:
ASPECTOS CONCEITUAIS
1.1 – Eficiência: Conceitos Básicos
Na procura de uma definição para a palavra “eficiência” constata-se
conforme o Dicionário Aurélio (1986, p. 620) sua origem vem do latim
efficientia que quer dizer “ação, força, virtude de produzir um efeito”.
Pesquisando alguns autores que falam sobre o assunto, verifica-se
que existem várias definições para “eficiência”.
Para Motta (1990, p. 230) eficiência refere-se ao cumprimento de
normas e à redução de custos.
Para Coelho (1979, p. 3) eficiência está relacionado ao emprego de
recursos de forma a obter a melhor relação custo-benefício entre os objetos
estabelecidos e os recursos utilizados.
Idalberto Chiavenato define o seguinte:
A eficiência significa a correta utilização dos recursos (meios de produção) disponíveis [...]. Assim, a eficiência está voltada para a melhor maneira pela qual as coisas devem ser feitas ou executadas (métodos de trabalho), a fim de que os recursos (pessoal, máquinas, matéria-prima, etc) sejam ampliados de forma mais racional possível. A eficiência preocupa-se com os meios, com os métodos mais indicados, que precisam ser planejados a fim de assegurar a otimização dos recursos disponíveis. (CHIAVENATO, 2003, p. 58)
A eficiência é a relação entre insumos e os resultados, a utilização
do mínimo de insumos para produzir um determinado resultado. (CAIDEN &
CAIDEN, 2001, p. 82).
Na seara do Direito, eficiência tem recebido diferentes conceitos.
De acordo com Gabardo (2002, p. 146) eficiência mostra-se de
diversos sentidos, com semelhanças e afinidades, mantendo-se, contudo, suas
diferenças, que variam conforme os autores e as teorias a serem
considerados.
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Procurando-se a origem do princípio da eficiência, mais adequado
seria ligá-lo ao princípio do bom administrador, em concordância com a idéia
de Hely Lopes Meirelles, pois é um dos autores mais conceituados de sua
época. Moreira Neto entende da mesma forma:
[...] resultado de um aplicado trabalho de vanguarda da doutrina jurídica, desenvolvida desde meados do século XX, ostentando nomes como Raffaele Resta e Guido Falzonem no sentido de transcender o conceito de poder-dever de administrar, afirmando pela administração burocrática, empenhada em lograr apenas a eficácia jurídica, para estabelecer como um passo adiante, o dever de bem administrar, que é hoje respaldado pelos novos conceitos gerenciais, voltado à eficiência da ação administrativa pública. (MOREIRA NETO, 2000, p. 84)
Conforme Vetoratto (2003), eficiência teve sua origem junto ao
nascimento das teorias das ciências administrativas. Entre os seus
idealizadores estão TAYLOR, FAYOL e WEBER, pois foram eles que definiram
inicialmente o seu conteúdo.
Ainda explica que FAYOL o primeiro a definir as características do
bom administrador. TAYLOR teve sua preocupação nos seus estudos nos
melhores meios como forma de obtenção do fim buscado pela organização. E
WEBER caracterizou as organizações sociais, analisando a sua juridicidade e
a eficiência como princípio para a obtenção de seus fins.
Logo, tentando definir eficiência com base nos conceitos dos
autores citados anteriormente, conclui-se o seguinte: eficiência é a ação
administrativa direcionada para produzir o melhor resultado possível, com a
aplicação dos recursos disponíveis, observando-se a racionalização e
otimização dos meios.
1.2 – Eficiência, Eficácia e Efetividade
Buscando-se o significado de tais termos, encontra-se no Dicionário
Aurélio (1986, p. 620) que eficiência vem do latim efficientia que quer dizer
“ação, força, virtude de produzir um efeito”, eficácia, do latim efficacia, quer
dizer “qualidade ou propriedade de eficaz” e efetividade significa “qualidade de
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efetivo, atividade real; resultado verdadeiro: a efetividade de um serviço, de um
tratamento”.
Idalberto Chiavenato explica que toda organização deve ser vista
sob o escopo da eficácia e da eficiência, ao mesmo tempo:
Eficácia é uma medida do alcance de resultados, enquanto a eficiência é uma medida da utilização dos recursos nesse processo. [...] Contudo, nem sempre a eficácia e a eficiência andam de mãos dadas. Uma empresa pode ser eficiente em suas operações e pode não ser eficaz, ou vice-versa. Pode ser ineficiente em suas operações e, apesar disso, ser eficaz, muito embora a eficácia seja bem melhor quando acompanhada da eficiência. Pode também não ser nem eficiente nem eficaz. O ideal seria uma empresa igualmente eficiente e eficaz, a qual se poderia dar o nome de excelência. (CHIAVENATO, 2003, p. 155)
Buscando mencionar alguns elementos que possam diferenciar
eficiência e eficácia, Chiavenato apresenta a seguinte sugestão:
EFICIÊNCIA EFICÁCIA
Ênfase nos meios. Ênfase nos resultados.
Fazer corretamente as coisas. Fazer as coisas certas.
Resolver problemas. Atingir objetivos.
Salvaguardar os recursos. Otimizar a utilização dos recursos.
Cumprir tarefas e obrigações. Obter resultados.
Treinar os subordinados. Dar eficácia aos subordinados.
Manter as máquinas. Máquinas em bom funcionamento.
Presença nos templos. Prática de valores religiosos.
Rezar. Ganhar o céu.
Jogar futebol com arte. Ganhar a partida.
Quadro 1 – Diferenças entre eficiência e eficácia (CHIAVENATO, 2003, p. 156)
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A eficiência não se preocupa com os fins, mas somente com os
meios, com foco nos aspectos internos da organização. Assim, quem se
preocupa com os fins, em atingir os objetivos é a eficácia, que busca o alcance
dos objetivos, com foco nos aspectos externos da organização.
Leon C. Megginson, Donald C. Mosley e Paul H. Pietri Jr. falam que
uma das maneiras de se medir o desempenho organizacional refere-se à
eficiência e à eficácia, conceitos que, segundo eles, são bem diferentes:
Eficiência é a capacidade de ‘fazer as coisas direito’, é um conceito matemático: é a relação entre insumo e produto (input e output). Um administrador eficiente é o que consegue produtos mais elevados (resultados, produtividade, desempenho) em relação aos insumos (mão-de-obra, material, dinheiro, máquinas e tempo) necessários à sua consecução. Em outras palavras, um administrador é considerado eficiente quando minimiza o custo dos recursos usados para atingir determinado fim. Da mesma forma, se o administrador consegue maximizar os resultados com determinada quantidade de insumos, será considerado eficiente. (MEGGINSON et al, 1998, p. 11)
Segundo Dalf a eficácia é difícil de ser medida nas organizações:
Às vezes a eficiência conduz à eficácia. Em outras organizações, eficiência e eficácia não são relacionadas. Uma organização pode ser altamente eficiente e não conseguir seus objetivos porque fabrica um produto para o qual não existe demanda. De maneira análoga, uma organização pode alcançar suas metas de lucros, mas ser ineficiente. (DALF, 1999, p. 39)
Torres traz os dois conceitos para a área pública:
Eficácia: basicamente, a preocupação maior que o conceito revela se relaciona simplesmente com o atingimento dos objetivos desejados por determinada ação estatal, pouco se importando com os meios e mecanismos utilizados para atingir tais objetivos. Eficiência: aqui, mais importante que o simples alcance dos objetivos estabelecidos é deixar explícito como esses foram conseguidos. Existe claramente a preocupação com os mecanismos utilizados para obtenção do êxito da ação estatal, ou seja, é preciso buscar os meios mais econômicos e viáveis, utilizando a racionalidade econômica que busca maximizar os resultados e minimizar os custos, ou seja, fazer o melhor com menores custos, gastando com inteligência os recursos pagos pelo contribuinte (TORRES, 2004, p. 175).
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Atualmente foi incorporado um terceiro conceito, trata-se da
efetividade que na área pública, afere em que medida os resultados de uma
ação trazem benefício à população. Ou seja, ela é mais ampla que a eficácia,
na medida em que esta indica se o objetivo foi atingido, enquanto a efetividade
mostra se aquele objetivo trouxe melhorias para a população proposta.
Vale a pena recorrer novamente a Torres:
Efetividade: é o mais complexo dos três conceitos, em que a preocupação central é averiguar a real necessidade e oportunidade de determinadas ações estatais, deixando claro que setores são beneficiados e em detrimento de que outros atores sociais. Essa averiguação da necessidade e oportunidade deve ser a mais democrática, transparente e responsável possível, buscando sintonizar e sensibilizar a população para a implementação das políticas públicas. Este conceito não se relaciona estritamente com a idéia de eficiência, que tem uma conotação econômica muito forte, haja vista que nada mais impróprio para a administração pública do que fazer com eficiência o que simplesmente não precisa ser feito. (TORRES, 2004, p. 175)
1.3 – Gestão Pública: Conceitos Básicos
Quando se fala de gestão, tende-se a associar à empresa privada,
mas a gestão também está presente no setor público como ferramenta para a
administração, com vista a melhorar a condição do trabalhador, dos serviços e
dos produtos ofertados. No Brasil a administração do setor público recebe
influência em função das mudanças ocorridas nas práticas de gerenciamento.
O uso da palavra gestão tem se intensificado nos últimos anos de
forma notória. Mas as palavras gestão e administração são muito comuns no
cotidiano, não apenas para as pessoas com curso superior em Administração,
mas também no vocabulário de várias pessoas, muitos compreendem estes
termos como sinônimos.
Então seriam termos semelhantes?
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No Dicionário Aurélio mostra que suas origens vêm do latim, têm
estruturas diferentes, mas são traduzidas de forma equivalente:
Administração [Do lat. Administratione] S. f. 1. Ação de administrar. 2. Gestão de negócios públicos ou particulares. 3. Governo, regência. 4. Conjunto de princípios, normas e funções que têm por fim ordenar os fatores de produção e controlar a sua produtividade e eficiência, para se obter determinado resultado. 5. Prática desses princípios, normas e funções: administração de uma empresa. 6. Função de administrador; gestão, gerência. [...] Gestão [Do lat. Gestione] S. f. Ato de gerir; gerência, administração. (DICIONÁRIO AURÉLIO, 1986, p. 47 e p. 849)
Na busca de um conceito de administração pública, Hely Lopes
Meirelles cita:
Em sentido lato, administrar é gerir interesses, segundo a lei, a moral e a finalidade dos bens entregues à guarda e conservação alheia. Se os bens e interesses geridos são individuais, realiza-se administração particular; se forem da coletividade realiza-se administração pública. Administração pública, portanto, é a gestão de bens e interesses qualificados da comunidade no âmbito federal, estadual ou municipal, segundo os preceitos do Direito e da Moral, visando o bem comum. (MEIRELLES, 1990, p. 78-79)
Segundo Tenório e Saraiva (2006, p. 114) “a gestão pública,
independentemente da organização que a pratique , deve estar orientada para
o público e não para o privado, para o coletivo e não para os indivíduos, para o
benefício da comunidade e não dos compadres”.
No que diz respeito à administração pública no sentido formal,
conforme Meirelles (1990, p. 59) “é o conjunto de órgãos instituídos para
consecução dos objetivos do Governo”, no sentido material, “é o conjunto das
funções necessárias aos serviços públicos em geral”.
De acordo com a Revista Negócios Públicos (2009), a estrutura
organizacional da administração brasileira, de acordo o Decreto-Lei 200/67,
está dividida em duas ordens de gestão: a da administração direta e a da
administração indireta.
A primeira, integrada pelos órgãos subordinados, sem
personificação jurídica própria, que operam os departamentos, diretorias,
serviços e seções em que se decompõem os Ministérios, na esfera da União;
as Secretarias de Estado, no âmbito dos Governos de cada Estado membro ou
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do Distrito Federal; e as Secretarias municipais, na esfera das Prefeituras de
cada Município. A segunda, integrada por entidades, cada qual com
personalidade jurídica própria e autonomia patrimonial e financeira, vinculadas
aos Ministérios ou Secretarias, quais sejam as autarquias, fundações públicas,
empresas públicas e sociedades de economia mista, nas três esferas do
Governo. Essas duas ordens foram constitucionalizadas nos arts. 37 e 173 do
Texto Fundamental de 1988, que lhes deram unidade principiológica e as
submeteram a diretrizes gerais.
Uma expressão que deve ser detalhada é “órgão público”, segundo
Bandeira de Mello (2005, p. 128) “são unidades abstratas que sintetizam os
vários círculos de atribuições do Estado”. A Lei 9.784/99, que regula o
Processo Administrativo, define órgão como sendo “a unidade de atuação
integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da
Administração indireta”.
Agente público são todas as pessoas físicas, incumbidas, definitiva
ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal, desempenham
funções do órgão, distribuídas entre os cargos de que são titulares.
Recorrendo-se ao dicionário jurídico:
Serviço público é o universo de ações do Estado, por ele diretamente empreendidas ou desempenhadas por particular, mediante autorização, permissão, concessão ou delegação. [...] Servidor público é a pessoa que, aprovada previamente em concurso público de provas ou de provas e títulos, é investida em cargo ou emprego da administração direta, das autarquias e das fundações públicas. (DICIONÁRIO JURÍDICO, 1991, p. 519-520)
Depois de apresentar o significado de algumas expressões e termos
da administração pública, registra-se um comentário de Cármem Lúcia
Antunes Rocha:
[...] o Estado é estruturado em órgãos, compostos por cargos que são titularizados pelos agentes públicos. E a pessoa jurídica estatal atua exatamente por meios desses agentes. São eles que constituem os nervos e veias que fazem com que a criação humana, que é a pessoa de direito, aja, adote comportamentos e seja responsabilizada nos limites da lei; enfim, é o agente público que dá vida à pessoa jurídica pública. (ROCHA, 1999, p. 57)
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CAPÍTULO II
Princípio da Eficiência:
Implementação na Gestão Pública
2.1 – Formas de Administração Pública no Brasil
A administração pública em nosso país vem passando por um
processo de evolução marcado por três modelos diferentes:
Administração Pública Patrimonialista (Estado Absolutista) – nesta
forma de administrar, o Estado e seus agentes possuem um status de nobreza.
O patrimônio do Estado confunde-se com o patrimônio do soberano, Estado
como propriedade do Rei. O resultado era insatisfação popular, corrupção e
nepotismo. O modelo de gestão causava confusão entre os cargos públicos e
o grau de parentesco e afinidades entre os nobres e outros agentes do
governo, uma herança típica do injusto modelo administrativo das antigas
monarquias.
Foi marcante durante o período imperial e continou forte na
República Velha, como compensação, proporcionada pela elite dominante, à
classe média nacional. Ainda assim, seus traços são visíveis em diversas
instâncias da administração pública até os dias de hoje.
Sob a ótica de Martins (1995), a herança cultural patrimonialista é
profundamente enraizada na cultura político-social do povo brasileiro, fazendo
com que, mesmo num cenário de mudanças econômicas e sociais observadas
no País, ainda assim o nepotismo, o favoritismo e o clientelismo, sob as suas
mais diferentes formas, sejam características culturais presentes na sociedade,
sendo, inclusive, reforçadas por meio do populismo.
Foi através do combate a estas injustiças e à corrupção que nasceu
o modelo de administração pautado pela burocracia.
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Fazendo uso do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
(PDRAE):
No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável. (BRASIL, 1995, p. 15)
Administração Pública Burocrática – aparece na segunda metade do
século XIX para combater a corrupção e o nepotismo da administração citada
anteriormente. Baseia-se nas idéias do modelo racional-legal do sociólogo Max
Weber, que apresenta forte presença das características como: a hierarquia da
autoridade; o caráter legal das normas e regulamentos; o caráter formal das
comunicações; a impessoalidade das relações; a meritocracia; a
especialização da administração; e ainda rotinas e procedimentos
padronizados.
Os controles administrativos funcionavam previamente, para evitar a
corrupção, por esta razão, são necessários controles rígidos em todos os
processos, como na admissão de pessoal, nas contratações do Poder Público
e no atendimento às necessidades da população.
Para Ferreira (1996, p. 8) “o modelo de administração pública
burocrática surge com a preocupação de combater os excessos do modelo
patrimonialista”.
Embora possua mérito de ser efetiva no controle dos abusos, corre
o risco de transformar o controle em um verdadeiro fim do Estado, e não um
simples meio de atingir seus objetivos. Com isso a administração volta-se para
si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade.
O seu grande problema é a possibilidade de se tornar ineficiente e incapaz de
atender adequadamente os desejos dos cidadãos.
Conformemente o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
(1995, p. 15) “O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a
garantir os contratos e a propriedade”.
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Administração Pública Gerencial – surge na segunda metade do
século XX mostrando-se como solução para os problemas da administração
pública burocrática. A eficiência da administração é priorizada, o aumento da
qualidade dos serviços e a redução dos custos. Procura-se desenvolver uma
cultura gerencial nas organizações, com ênfase nos resultados, e aumentar a
governança do Estado, isto é, a sua capacidade de gerenciar com efetividade
e eficiência. O cidadão é peça importante para o correto desempenho da
atividade pública, por ser considerado seu principal beneficiário, o cliente dos
serviços prestados pelo Estado.
De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
(PDRAE):
Na administração pública gerencial a estratégia volta-se (1) para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade, (2) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e (3) para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competição administrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecer concorrência entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins). (BRASIL, 1995, p. 16)
A administração pública gerencial constitui um avanço, todavia sem
romper definitivamente com administração pública burocrática, tendo em vista
não negar seus métodos e seus fundamentos. Na verdade, a administração
gerencial apóia-se na burocracia, conservando suas regras, como por
exemplo, a admissão de pessoal conforme regras rígidas, a meritocracia na
carreira pública, as avaliações de desempenho, o aperfeiçoamento profissional
e um sistema de remuneração estruturado.
A diferença consiste na forma como é feito o controle, que passa a
convergir-se nos resultados, não mais nos próprios processos, buscando-se a
garantia da autonomia do servidor para alcançar tais resultados, que serão
examinados futuramente.
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Admite-se uma maior participação da sociedade civil na prestação
de serviços públicos. São as paraestatais, que faz parte do terceiro setor,
formado por entidades da sociedade civil de fins públicos e não lucrativos,
como as organizações sociais e as organizações da sociedade civil de
interesse público (OSCIPs). Este setor passa a existir simultaneamente com o
primeiro setor, que é o Estado, e com o segundo setor, que é o mercado.
No gerencialismo, a idéia de interesse público é diferente do modelo
burocrático, este modelo enxerga o interesse público como interesse do próprio
Estado, quanto que na administração gerencial vê este interesse com o dos
cidadãos, passando os integrantes da sociedade a serem visto como clientes
dos serviços públicos.
No momento atual, o modelo gerencial na administração pública
vem cada vez mais se tornando sólido, com a mudança de estruturas
organizacionais, o desenvolvimento de metas a alcançar, a redução da
máquina estatal, a descentralização dos serviços públicos, a criação de
agências reguladoras para zelar pela adequada prestação dos serviços, etc.
Este modelo propõe-se a promover o aumento da qualidade e da
eficiência dos serviços prestados pela administração pública aos seus clientes:
os cidadãos.
2.2 – Reformas Administrativas no Brasil
A estruturação da máquina administrativa no Brasil começa no
governo de Getúlio Vargas, com a sistematização e a organização dos papéis
do Estado em termos econômicos, políticos e sociais.
A era Vargas foi formada por duas fases, sendo a primeira entre
1930 e 1937. Neste período foram promulgadas duas Constituições, nos anos
1934 e 1937. A segunda estabeleceu no Brasil o fascismo do Estado Novo. As
referências ao desejo de construção do Estado de bem-estar social são
características comuns a ambas as Constituições, providente das
necessidades básicas do povo brasileiro.
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Com a Constituição de 1934 o Estado brasileiro assume o seu
caráter político social, e passa a se aproximar dos cidadãos. Foram incluídos
no documento três títulos então não existentes, tratando sobre a ordem
econômica e social, da família, educação e cultura e da segurança nacional.
O conceito de serviço público amplia-se tendo em vista a absorção
do regime publicístico, por parte do Estado, que começa a fazer atividades
outrora feitas pelos particulares. O Estado assume o papel de promotor do
desenvolvimento econômico e do bem-estar geral, quando da construção de
uma máquina administrativa eficiente.
Com o Estado Novo começa a desaparecer a representação popular
através do Congresso Nacional. Para substituir a competência do parlamento
na produção das normas, o governo investe na criação de órgãos técnicos. O
artigo 67, alínea "a", da Constituição Polaca, colocado na parte destinada à
elaboração orçamentária, estabelece a criação do Departamento
Administrativo do Serviço Público (DASP). A criação desse Departamento foi
regulamentada pelo Decreto-Lei n.º 579, publicado no dia 30 de julho de 1938,
foi o principal órgão na implantação da administração burocrática no país,
tendo sido responsável pela normatização e organização do chamado “tripé da
administração burocrática”, as áreas de: material, pessoal e orçamento.
O relato de Briggs enumera as iniciativas preparatórias à
estruturação do DASP:
Muito já se fez, desde outubro de 1936 [criação do CFSPC]: a fixação de normas para selecionamento de candidatos ao funcionalismo, a padronização do material, a lei orgânica do pessoal extranumerário, o regulamento de promoções, a lei sobre consignações em folha, a criação do serviço do pessoal nos Ministérios, a criação do IPASE, a criação do INEP. (BRIGGS, 1938, p. 18)
O Governo Vargas foi um tempo de grande centralização,
principalmente na política, porque o Estado Novo era uma ditadura. Havia
também centralização administrativa, uma vez que se tratava de um modelo
burocrático rígido sem autonomia para os funcionários. De acordo com Pereira
e Spink (1998), a criação do DASP não apenas representou a primeira reforma
administrativa do país, com a implantação da administração pública
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burocrática, como também a afirmação dos princípios centralizadores e
hierárquicos da burocracia clássica.
Frederico Lustosa também fala em centralização:
[...] A ditadura fechou o Congresso Nacional e as assembléias legislativas, suspendeu as garantias constitucionais, destituiu os governadores eleitos, centralizou recursos, aboliu as bandeiras e os hinos estaduais, prendeu e perseguiu adversários e oposicionistas e outorgou uma nova constituição, a dita polaca. A centralização passa a constituir um princípio de organização do Estado brasileiro que se aplica de forma sistemática em todos os setores e níveis de estruturação territorial. (COSTA, 2008, p. 843-844)
Assim, se de um lado existia a centralização hierárquica e política,
de outro existia a descentralização funcional, aquela realizada para as
entidades da administração indireta.
Conforme Sônia Draibe:
A acelerada montagem entre 1930 e 1945 do aparelho econômico estatal centralizado obedeceu, na prática, ao princípio de centralização dos comandos e de descentralização funcional ou administrativa. (DRAIBE, 1985, p. 276)
Todavia, se por um lado houve centralização política e hierárquica,
por outro lado o Governo Vargas já era marcado pela descentralização
funcional, com a criação de entidades da administração indireta.
Principais marcas da 1ª reforma administrativa:
- Ingresso no serviço público por concurso;
- Critérios gerais e uniformes da classificação de cargos;
- Organização dos serviços de pessoal e de seu aperfeiçoamento
sistemático;
- Administração orçamentária;
- Padronização de compras do estado;
- Racionalização geral de métodos; e
- Órgãos reguladores - Conselhos, comissões e institutos.
23
A segunda reforma acontece no período da Ditadura Militar.
Este período começou com o Golpe de Estado em março de 1964 e
permaneceu até 1985. Politicamente teve como característica o aumento da
tutela do Estado nas questões civis.
Através do regime militar, as estruturas administrativas tornaram-se
fortemente hierarquizadas e centralizadas.
Assim, sob o manto legal do Decreto-lei nº 200, de 25/02/1967,
surge a Segunda Reforma Administrativa brasileira, tentando superar a rigidez
burocrática então vigente e conduzi-la à Administração Pública Gerencial.
Para Pereira (1998) a Reforma Administrativa de 1967 se resume
nos seguintes itens: transferência da produção de bens e serviços da
administração centralizada para autarquias, fundações, empresas públicas e
sociedades de economia mista; princípios administrativos do planejamento,
racionalidade administrativa, orçamento, descentralização e controle por
resultados; contratação de empregados celetistas nas unidades
descentralizadas; expansão das empresas estatais; alianças entre os
tecnoburocratas governamentais e a classe empresarial (“anéis burocráticos”);
reorganização do DASP.
Segundo José de Nazaré, nesta reforma o foco era:
“por fim a uma situação de inexistência de controle real, efetivo, da Administração Federal, problema que, por si, equivalia a romper com uma tradição de 60 anos, enraizada em concepções jurídicas que relegavam a segundo plano as lições da arte de administrar.” (DIAS, 1968, p. 17)
Nova etapa do aperfeiçoamento estatal brasileiro surge em julho de
1979, com a criação do Programa Nacional de Desburocratização, sob o
comando do ministro extraordinário Helio Beltrão, demonstrando a vontade
política do então Presidente João Figueiredo em intensificar o esforço iniciado
em 1967. Foi proposta a simplificação de estruturas e de procedimentos
administrativos e judiciais, a “despapelização”, o enxugamento de atos e
normas e as excessivas exigências de documentos.
24
Para o próprio ex-ministro Helio Beltrão, os resultados do Programa
de Desburocratização:
[e] Foram alcançados significativos progressos no sentido de
facilitar a vida do cidadão e do empresário. Centenas de
inovações simplificadoras foram expedidas, através de leis,
decretos-leis, portarias e outros atos. Conseqüentemente
foram abolidos mais de 600 milhões de documentos e
formalidades por ano. Mais de 3 mil atos de delegação de
competência foram assinados nos vários níveis da
Administração federal, com o objetivo de desconcentrar e
abreviar a resolução dos assuntos. [e] Mais importante que
todos esses números é, entretanto, o grau de conscientização
que vem o Programa rapidamente alcançado. A
palavra desburocratizar está na ordem do dia, presente na
boca do povo, no noticiário, e, sobretudo, nos protestos contra
os excessos burocráticos, que já se observam nas filas e nos
guichês. Esta é a vitória mais importante registrada pelo
Programa. [e] É tarefa para, pelo menos, uma geração.
(BELTRÃO, 1984, p. 39)
Principais marcas da 2ª reforma administrativa:
- Espécie de Lei Orgânica da Administração Pública;
- Princípios do planejamento, da coordenação, da descentralização, da
delegação de competência e do controle;
- Distinção entre a administração direta e a indireta;
- Sistemas de atividades - pessoal, orçamento, estatística, administração
financeira, contabilidade e auditoria e serviços gerais;
- Bases do controle externo e interno;
- Normas de aquisição e contratação de bens e serviços; e
- Plano de classificação de cargos.
25
Durante o governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso foi
criado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE),
considerado a terceira grande reforma da administração pública brasileira.
O PDRAE por tratar-se de um documento institucional elaborado
pela Câmara da Reforma do Estado vinculada à Presidência da República, não
possui um autor individual, sendo produto do trabalho deste organismo.
Entretanto o grande coordenador deste processo (pela posição de Ministro da
Administração e Reforma do Estado e pelo fato de ser um dos maiores teóricos
na área no Brasil e próximo ao Presidente) foi Luiz Carlos Bresser Pereira.
O principal objetivo deste Plano seria a retomada da capacidade de
governança pública, fundamentada na revisão do sistema jurídico/legal e das
formas de propriedade do Estado.
O PDRAE buscou inovar no modelo de Administração Pública, com
o argumento de que a velha burocracia é, em essência, um dos maiores
problemas do Estado brasileiro. Desta forma a necessidade de um novo
modelo de gestão para o setor público, bem como a mudança na forma de
tratamento da crise do Estado, da maneira como é justificada no Plano Diretor,
pressupunham a insuficiência ou inadaptação das posturas político-ideológicas
anteriores, que, em grande medida, abriram espaço para agravá-la ainda mais.
Define-se a mudança da cultura burocrática para a cultura gerencial,
com a promoção de um novo modelo de Estado, que motiva a participação da
sociedade civil na gestão pública, que reconhece o potencial do servidor e de
sua importância no processo produtivo e que busca efetivar a construção de
um ambiente de igualdade e de oportunidades entre os cidadãos.
Segundo Bresser:
A reforma do Estado e particularmente, a reforma gerencial é antes uma reforma institucional do que uma reforma de gestão. Está baseada na criação de instituições normativas e de instituições organizacionais que viabilizem a gestão. (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 23)
Para atingir o aumento da eficiência, a forma administrativa
projetada pelo modelo gerencial se baseia no deslocamento da ação
governamental, centralizada em torno do controle da gestão conduzida por
órgãos técnicos, para a descentralização e a transferência de
26
responsabilidades, inclusive pela condução da gestão financeira e
orçamentária, para novas instituições legais e organizacionais, assumindo o
ente público e sua burocracia profissional a postura de promotores do
desenvolvimento social.
É, pois, no envolvimento da sociedade civil que se encontra
justamente uma das propostas mais audaciosas quanto à reestruturação do
Estado. Como consequência deste movimento, destacam-se a
institucionalização do Programa Nacional de Publicização os processos de
criação das Organizações Sociais (OS), conforme a Lei nº 9.637/98, e as
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), conforme a Lei
nº 9.790/99, como entes da sociedade organizada sem fins lucrativos, e que se
prontificam a receberem estas qualificações jurídicas.
(...) permitir a descentralização de atividades no setor de prestação de serviços não-exclusivos, nos quais não existe o exercício do poder de Estado, a partir do pressuposto que esses serviços serão mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor público não-estatal. (BRASIL, 1995, p. 74)
Quadro 2 – Modelo Esquemático do PDRAE (BRASIL, 1995, p. 48)
27
Principais marcas da 3ª reforma administrativa:
- Ajustamento fiscal duradouro;
- Reformas econômicas orientadas para o mercado que, acompanhadas de
uma política industrial e tecnológica, garantissem a concorrência interna e
criassem condições para o enfrentamento da competição internacional;
- A reforma da previdência social;
- A inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior
abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; e
- A reforma do aparelho de Estado, com vistas a aumentar sua “governança”,
ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas.
2.3 – A Constitucionalização do Princípio da Eficiência
A Emenda Constitucional nº 19/98, adicionou ao caput do artigo 37
da Constituição Federal, a obrigatoriedade pela administração pública de
obedecer, além dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, o da eficiência.
O artigo 37, caput passou a vigorar com a seguinte redação:
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...] (BRASIL, 1988, grifo nosso)
A constitucionalização da eficiência assinala a representação
máxima da incorporação de orientações típicas da gestão privada no âmbito da
Administração Pública. No âmbito privado, a finalidade que é a obtenção do
lucro, deve ser perseguida por meio da redução dos custos. No setor público,
contudo, as metas são abstratas, como “o interesse público”, e os meios a
serem considerados para sua consecução, os mais variados, como recursos
financeiros, humanos, burocráticos, fatores políticos, dentre outros.
Todavia, a eficiência, antes mesmo da Emenda Constitucional
nº 19/98, já estava prevista no ordenamento jurídico brasileiro. O inciso II do
artigo 74 dispõe, desde 1988, um sistema de controle interno, que os Poderes
28
Legislativo e Executivo devem manter, de maneira integrada, com a finalidade
de comprovar a legalidade e comprovar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado. (BRASIL, 1988).
A inserção do princípio da eficiência veio acompanhada de uma
grande reforma estatal, destinada à reforma do modo de intervenção estatal,
voltando-o para o modelo gerencial.
Segundo Moraes, os objetivos perseguidos pela reforma
administrativa podem ser retirados da Mensagem Presidencial 886/95,
convertida na Proposta de Emenda Constitucional nº 173/95, a qual deu
origem à Emenda Constitucional nº 19/98:
Incorporar a dimensão de eficiência na administração pública; o aparelho do Estado deverá se revelar apto a gerar mais benefícios, na forma de prestação de serviços à sociedade, com recursos disponíveis, em respeito ao cidadão contribuinte, e enfatizar a qualidade e o desempenho nos serviços públicos: a assimilação, pelo serviço público, da centralidade no cidadão e da importância da contínua superação de metas desempenhadas, conjugadas com a retirada de controles e obstruções legais desnecessários, repercutirá na melhoria dos serviços públicos. (MORAES, 2009, p. 331)
O dever da eficiência representa a principal característica da
administração pública vivenciada a partir da vigência da EC 19/98, conforme
Dalton Santos Morais:
A fixação da eficiência como princípio constitucional modificou o paradigma de interpretação de nosso Direito Administrativo, propiciando cabedal jurídico para impor à Administração Pública uma atuação mais ágil, menos burocrática e, por isso mesmo, mais consentânea à atual sociedade moderna. (MORAIS, 2004, p. 229)
As consequências da primazia constitucional (MORAIS, 2004)
podem ser assim resumidas:
a) Implementação da avaliação de desempenho dos servidores públicos e
relativização da estabilidade dos mesmos, em casos específicos;
29
b) A atuação conjunta entre o Poder Público e a sociedade civil organizada,
através das Organizações Sociais de Interesse Público (OSCIPs) e
Organizações Sociais (OS);
c) A instituição de nova modalidade de licitação: o Pregão e o Pregão
Eletrônico; e
d) Promoção do equilíbrio das finanças públicas governamentais, através da
edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000).
Primeiramente mencionado como "qualidade dos serviços
prestados" o princípio da eficiência passou a ser de observância obrigatória na
atividade administrativa e na prestação de serviços públicos dos entes da
administração direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
30
CAPÍTULO III
PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA:
Benefícios para Gestão Pública
3.1 – A Eficiência nos Processos de Aquisição de Bens e
Serviços
Sabemos que o instituto da licitação é regido pela Lei Nº 8.666, de
21 de Junho de 1993, que regulamenta o art. 37, XXI da Constituição Federal.
Nessa lei de normas sobre licitações e contratos, prevê cinco
modalidades de licitação: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e
leilão, elas possuem características próprias que diferenciam umas das outras,
sendo cada qual apropriada a determinados tipos de contratação.
A licitação aparece como modo de implementar os princípios da
administração pública na contratação de bens e serviços, podendo ser
conceituada como um procedimento administrativo que tem como objetivo à
escolha da melhor proposta dentre as apresentadas por aqueles interessados
em contratar com o Governo.
Licitações nas palavras de Celso Bandeira de Mello:
[...] o procedimento administrativo pelo qual uma pessoa governamental, pretendendo alienar, adquirir ou locar bens, realizar obras ou serviços, outorgar concessões, permissões de obra, serviço ou de uso exclusivo de bem público, segundo condições por ela estipuladas previamente, convoca interessados na apresentação de propostas, a fim de selecionar a que se revele mais conveniente em função de parâmetros antecipadamente estabelecidos e divulgados. (MELLO, 2004, p. 485).
A Lei Nº 8.666/93 recebeu diversas críticas desde a sua instituição,
especialmente porque ela “engessa sobremodo a Administração” que promove
a licitação. Esta lei fez com que a Administração viesse a licitar, através, de
editais, do tipo menor preço, em detrimento da qualidade. Nela estão previstos
os tipos “técnica e preço” e até melhor técnica, mas são tipos que exigem uma
elaboração mais complexa do edital, e só se aplicam em exceções.
31
A licitação visa a que a Administração Pública empregue moralidade
e probidade na sua relação com fornecedores, prestadores, compradores,
locatários, parceiros, dentre outros, e também para que seja selecionada a
melhor proposta para firmar-se futuro contrato.
Observar a isonomia e a segurança jurídica nas relações entre o
Estado e o particular, são critérios indispensáveis no desenvolvimento do
procedimento licitatório.
Acontece que esse procedimento encontra-se ultrapassado para a
nova realidade frente às necessidades do Estado, o modelo tradicional não
reflete o rendimento, celeridade e perfeição que atualmente dele se espera e
também que dele se necessita.
Com a finalidade de implementar a tão esperada eficiência em seu
procedimento licitatório, principalmente naqueles em que se buscam serviços
ou bens classificados como simples, foi criada uma nova modalidade de
licitação denominada pregão.
O pregão foi expressamente pela Lei Nº 10.520, de 17 de julho de
2002, que a estendeu a sua aplicação a todos os entes políticos.
Conforme as palavras de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes o pregão pode ser conceituado como:
O procedimento administrativo por meio do qual a Administração Pública, garantindo a isonomia, seleciona fornecedor ou prestador de serviço, visando à execução de objeto comum no mercado, permitindo aos licitantes, em sessão pública presencial ou virtual, reduzir o valor da proposta por meio de lances verbais e sucessivos (FERNANDES, 2006, p. 455).
Diante das exigências de rapidez e eficiência características da
Administração Gerencial, a disciplina legal do pregão evoluiu, se adequando à
nova realidade tecnológica e introduzindo no Brasil as compras virtuais por
meio do Pregão Eletrônico. O Decreto Nº 5.450, de 31 de maio de 2005,
fortaleceu ainda mais o instituto do pregão, não somente instituindo a
modalidade eletrônica, mas, principalmente, tornando obrigatória a utilização
da modalidade pregão, preferencialmente eletrônico, para a aquisição de bens
e serviços comuns pela União.
32
Principais características da licitação por pregão:
a) Critério de julgamento
Sempre o menor preço. Já que o pregão só vale para produtos e
serviços comuns, nada mais óbvio que privilegiar, na escolha da empresa
fornecedora, o menor preço, afinal a licitação tipo melhor técnica é para
produtos mais complexos e projetos singulares.
b) Inversão da ordem das fases
Uma das principais novidades do pregão é que a ordem das fases
de habilitação e julgamento de propostas é invertida em relação às demais
modalidades de licitação. Primeiro vem a etapa de preços e, em segundo, a
fase de habilitação.
c) Limite de preço
O governo tem, por lei, a obrigação de fazer uma pesquisa de
mercado, para ter um parâmetro de preços nas licitações. Se as propostas
forem mais caras do que a pesquisa, ele dificilmente poderá realizar a compra.
No pregão, caso o pregoeiro não consiga atingir pelo menos o preço de
referência, mesmo após a negociação, ele tem a possibilidade de
desclassificar este competidor e convidar a empresa que obteve a segunda
colocação para negociar. Se tal procedimento não vingar, o pregão pode
acabar anulado.
d) Lei dos 10%
No dia do pregão, a primeira coisa a ser feita é a abertura das
propostas comerciais dos participantes e, logo em seguida, inicia-se o leilão
reverso. Porém, só passam para esta fase, as empresas que apresentaram
propostas com o preço no máximo 10% superior que a menor proposta. Quem
não estiver dentro deste limite cai fora da competição.
e) Leilão reverso
O pregão funciona como um leilão, só que reverso (ao invés de
quem dá mais, vale o quem dá menos). As empresas apresentam suas
33
propostas de preços e, em seguida, começam a diminuir seus preços, sem
limite para queda dos valores.
f) Fase de negociação
Após a fase de lances, o pregoeiro, que exerce a função de
coordenador dos pregões, tem a possibilidade de negociar uma redução de
preços ainda maior com a empresa vencedora.
g) Habilitação rápida
No pregão, a fase de habilitação é realizada somente após a fase de
preços. Portanto, o governo só irá avaliar a documentação da empresa
vencedora da etapa de lances. Isso agiliza o processo de contratação,
diminuindo a burocracia. Caso a documentação da empresa vencedora não
esteja de acordo com o estabelecido no edital, o pregoeiro pode oferecer um
prazo de alguns dias para que a empresa entregue toda a documentação.
Diante do exposto, mostra-se a importância do pregão como instituto
pioneiro da implementação da “Nova Administração Pública” na seara das
licitações públicas no Brasil, que conforme Marçal Justen Filho:
Em suma, pode-se esperar que, ao longo do tempo, a Lei 8.666 torne-se um diploma cuja única utilidade normativa será a veiculação de princípios gerais. A disciplina concreta das licitações será efetivada por meio de diplomas específicos. E um papel fundamental caberá à figura do pregão. (JUSTEN FILHO, 2005, p. 09).
3.2 – A Eficiência na Atividade dos Servidores Públicos
Para que os serviços públicos sejam prestados de maneira eficiente,
é necessária a regulação de suas atividades, o maior intuito dessa regulação
foi mudar o pensamento do servidor, inserindo uma atuação igual ao do setor
privado, de maximização dos resultados, redução dos custos e satisfação do
cliente (que nessa situação é a sociedade), tudo isso com os recursos de que
se dispõe.
34
O princípio da eficiência confere o dever jurídico imposto ao servidor
público. Logo, mencionam-se as palavras de Hely Lopes Meirelles:
Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. (MEIRELLES, 1990, p. 60)
E para Larissa Solek Teixeira:
O princípio traduz o dever jurídico sobre o agente público de produzir de modo eficiente em situações reais e concretas, de tal forma que a conduta administrativa dele deve ser moderada pelo dever de boa administração, o que implica não só obediência à lei, mas produtividade, profissionalismo e adequação técnica do exercício funcional em favor da satisfação do interesse público. (TEIXEIRA, 2001, p. 29)
O servidor público é escolhido através de concurso público, salvo
nos casos de livre nomeação e exoneração.
Para que os servidores continuem no serviço público é preciso que
desenvolva seu trabalho com qualidade e eficiência, o que ocasionará com os
demais requisitos, sua aprovação no estágio probatório, ou ainda perder sua
estabilidade mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho,
no qual é garantida a ampla defesa e o contraditório.
Neste contexto, pronuncia Cereijido:
A existência do concurso, pressuposto prévio da admissão e conquista futura da estabilidade pelo servidor efetivo, era vista, aprovado o candidato, como suficiente para garantir contínua habilitação do candidato para o desempenho do cargo ou função. Essa mentalidade foi exatamente o que a nova redação do artigo 41 da Carta Magna procurou atacar. Buscar-se-ia o contínuo aperfeiçoamento e atualização dos servidores, de modo a adaptá-los e motivá-los a se prepararem às contínuas mudanças tecnológicas e operacionais. Isso supostamente acabaria por fazer com que o servidor atuasse de maneira necessariamente mais eficiente, na busca do aprimoramento funcional e profissional. (CEREIJIDO, 2001, p. 238)
35
Ou seja, o dispositivo deixou claro que periodicamente a
Administração realizará avaliações de desempenho, a fim de aferir o grau de
comprometimento do servidor com o dever de eficiência.
Os servidores que conseguirem um rendimento funcional estarão
ajudando para um resultado positivo para o serviço público e prestando
satisfatório atendimento das necessidades da sociedade.
Para Meirelles:
A eficiência funcional é, pois, considerada em sentido amplo, abrangendo não só a produtividade do exercente do cargo ou função como a perfeição do trabalho e sua adequação técnica aos fins visados pela Administração, para o quê se avaliam os resultados, confrontam-se os desempenhos e se aperfeiçoa o pessoal através de seleção e treinamento. Assim, a verificação da eficiência atinge os aspectos quantitativo e qualitativo do serviço, para aquilatar do seu rendimento efetivo, do seu custo operacional e da sua real utilidade para os administrados e para a Administração. (MEIRELLES, 2003, p. 103)
Com esses resultados, pode-se aperfeiçoar o servidor por meio de
treinamento, por isso cabe à Administração, nos termos do artigo 39, § 2º da
Constituição, manter escolas de governo para sua formação e
aperfeiçoamento, constituindo-se a participação dos cursos um dos requisitos
para a promoção na carreira.
Um bom servidor público é aquele que segue a moral administrativa,
eficiência, justiça e racionalidade, incluindo não somente o Princípio da
Eficiência, como outros princípios.
O intuito maior da realização de uma atividade pública é oferecer à
sociedade um serviço rápido, eficiente e com bons resultados, que tragam
retorno para os desejos sociais.
Por fim, a Emenda Constitucional nº 19/98 também teve a
preocupação de assegurar à sociedade o direito de fiscalizar o cumprimento do
dever de eficiência da Administração. Um exemplo dessa fiscalização está no
art. 37, § 3º da Constituição Federal, que determina que a lei deva disciplinar
as formas de participação do cidadão na administração direta e indireta.
36
Em decorrência desse dispositivo, ninguém mais pode impedir que o
cidadão exerça pessoalmente o controle externo da Administração Pública,
dispondo o cidadão de diversos mecanismos de controle regulados por
legislação infraconstitucional.
3.3 – Eficiência e a Lei de Responsabilidade Fiscal
Inicialmente, cumpre assinalar que o projeto que deu origem à Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, também conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) foi elaborado pelo poder executivo e encontra
respaldo no artigo 165, § 9º da Constituição Federal.
Nesta Lei está explícito o propósito de corrigir rumos da
Administração, limitando os gastos às receitas, mediante adoção das técnicas
de planejamento governamental, organização, controle interno e externo e
transparência das ações de governo em relação à população. Ainda nos
termos desse texto legal, ficam os administradores públicos expressamente
responsáveis por ações implementadas no exercício de suas funções e
sujeitos a penalidades.
Conforme o § 1º, do art. 1º, da LRF:
A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento das metas de resultados de receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia da receita, geração de despesas com pessoal [...]. (BRASIL, 2000)
O fundamento da LRF está nos artigos 163 a 169 da Constituição
Federal, mas especificamente no artigo 165, § 9º, os quais expressam a
intenção do legislador de promover uma administração financeira eficiente,
atendendo ao critério de maior controle da sociedade sobre o Estado.
O administrador público precisa ser eficiente, ou seja, deve ser
aquele que planeja o orçamento pautado pela obediência à objetividade e à
imparcialidade. Igualmente, é aquele que produz o efeito desejado da
execução orçamentária, que dá bom resultado, exercendo suas atividades sob
o manto da igualdade de todos perante a lei.
37
A gestão pública deve apresentar-se com transparência, fornecendo
relatórios objetivos que demonstrem a veracidade da situação financeiro-
econômica dos seus órgãos, para que haja eficiência concernente às suas
funções, ou seja, obtenção de resultados satisfatórios referentes às ações
planejadas, a partir da capacidade de aplicação dos recursos de forma
otimizada, em face da atuação dos gestores (BEZERRA FILHO, 2008), uma
vez que esse aspecto é observado com o resultado obtido junto ao retorno
auferido pela população.
A Lei de Responsabilidade Fiscal prevê o seguinte:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos. Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos. (BRASIL, 2000)
A LRF trouxe uma nova normatização da lei de crimes contra a
administração pública. Dentre tais destaca-se o que prevê o artigo 73 da LRF,
que refere-se a responsabilização pessoal dos Agentes Públicos.
De acordo com a LRF “Art. 73. As infrações dos dispositivos desta
Lei Complementar serão punidas segundo o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de
dezembro de 1940 (Código Penal) [...].” (BRASIL, 2000)
Algumas normas e princípios da LRF merecem destaque. Podemos
citar:
a) Limites de gastos com pessoal: a lei fixa limites para essa
despesa em relação à receita corrente líquida para os três Poderes e para
cada nível de governo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios);
b) Limites para o endividamento público: serão estabelecidos pelo
Senado Federal por proposta do Presidente da República;
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c) Definição de metas fiscais anuais: necessário para os três
exercícios seguintes;
d) Estruturas de compensação para despesas de caráter
permanente: o governante não poderá criar uma despesa continuada (por
prazo superior a dois anos) sem indicar uma fonte de receita ou uma redução
de outra despesa; e
e) Estrutura para controle das finanças públicas em anos de eleição:
a lei impede a contratação de operações de crédito por antecipação de receita
orçamentária no último ano de mandato e proíbe o aumento das despesas
com pessoal nos 180 dias que antecedem o final do mandato.
A Lei de Responsabilidade Fiscal veio zelar pela eficiência na
gestão pública brasileira e pelo equilíbrio fiscal nas contas públicas, trazendo
avanços importantes em termos econômicos e sociais, exigindo assim, uma
concentração de esforços de todos os seguimentos envolvidos na gestão da
coisa pública. Afinal é um instrumento transparente e democrático do
processo de controle das finanças públicas, significa mais uma conquista da
sociedade brasileira (MOTTA, 2002).
39
CONCLUSÃO
Portanto, resta esclarecido que o princípio da eficiência deve ser
interpretado de maneira que seja adquirida notável competência em toda a
Administração Pública, e como consequência a obtenção de excelentes
resultados nas atividades dos servidores públicos.
A importância constitucional que o princípio da eficiência recebeu
por meio da Emenda Constitucional nº 19/98 o fez o principal elemento
caracterizador das reformas implementadas à época. Desde então, com o
status de princípio fundamental aplicável à Administração Pública, a eficiência
passou a ser elemento de observância obrigatória pelos gestores públicos.
Neste sentido, é essencial que os administradores públicos
busquem pautar suas condutas com vistas a maior eficiência, abrangidas
também no conceito de economicidade, de maneira a atender melhor a
finalidade do interesse público.
40
REFERÊNCIAS
BELTRÃO, H. Descentralização e Liberdade. Rio de Janeiro: Editora Record, 1984.
BEZERRA FILHO, João Eudes. Contabilidade pública: teoria, técnica de elaboração de balanços e 500 questões. 3. ed. rev. e amp. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008.
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_______. Presidência da República. Câmara de Reforma do Estado. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). Brasília, 1995. Disponível em: <http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/ PlanoDiretor/planodiretor.pdf>. Acesso em: 23 mai. 2012.
_______. Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000: Lei de Responsabilidade Fiscal. Brasília, 2000. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em: 22 jun. 2012.
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CAIDEN, G. E. & CAIDEN, N. J. Enfoques e lineamientospara el seguimiento, la meidción y la evaluación del desempeõ em programas del sector público. Revista do Serviço Público, n. 1, 2001.
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