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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
AS NOVAS PERSPECTIVAS DAS LIMITAÇÕES AO PODER
CONSTITUINTE DERIVADO
Por: João Victor de Ataide Silva
Orientador
Prof. Dr. Willian Lima Rocha
Rio de Janeiro
2010
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
AS NOVAS PERSPECTIVAS DAS LIMITAÇÕES AO PODER
CONSTITUINTE DERIVADO
Apresentação de monografia à Universidade
Candido Mendes como condição prévia para a
conclusão do Curso de Pós-Graduação “Lato Sensu”
em Direito Público e Tributário.
Por: João Victor de Ataide Silva
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AGRADECIMENTOS
Ao nosso Pai Celeste, aos meus pais,
aos professores Marcelo Guimarães,
Maurício Ribeiro, Cláudia Gurgel e
Anselmo Souza, aos amigos e
parentes.
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DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho ao meu pai Dr. João
Pequeno, por tudo o que ele representa.
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RESUMO
Este despretensioso trabalho diz respeito às limitações constitucionais ao
poder constituinte de reforma. O Objetivo do trabalho é traçar algumas linhas
que suscitem a reflexão da comunidade jurídica para questionar até que ponto
o poder constituinte reformador pode alterar a Constituição. Verificar-se-á que
a reforma à Constituição é uma necessidade da sociedade para evitar o não
desejado engessamento do texto e a sua conseqüente perda de efetividade.
Entretanto constatamos Emendas Constitucionais que expressam a mera
satisfação de interesses individualizados e que são repudiados pelo próprio
sistema insculpido na Constituição da República Federativa do Brasil. Assim fui
inspirado a trazer alguns comentos que traduzem nossa repudia a esse
comportamento do poder constituinte reformador, deletério, ao nosso sentir,
para o sistema jurídico brasileiro, como o foi no caso da contribuição para o
custeio do serviço de iluminação pública, sustentamos sua
inconstitucionalidade e o Supremo Tribunal Federal reputou esta malsinada
contribuição constitucional.
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METODOLOGIA
A bibliografia rigorosamente selecionada sem dúvida alguma foi
escolhida com base na qualidade da doutrina brasileira e alienígena relevante
para o cenário nacional e para o estrangeiro, visando trazer a lume o
posicionamento estrangeiro e analisar em que medida ele se adequa ao caso
brasileiro e se isto é razoável ou não.
Iniciemos com o Professor Ricardo Lobo Torres, o qual ganhou sua
notoriedade mundial com a publicação de cinco volumes do famoso “Tratado
de Direito Constitucional Financeiro e Tributário”, sob a revisão do Eminente
Klaus Tipke, um dos maiores tributaristas na Alemanha, dentre outras obras,
como o seu famoso “Curso de Direito Tributário”, e incontáveis trabalhos como
“A jurisprudência dos valores”, no livro Filosofia e teoria Constitucional
Contemporânea, coordenada pelo Dr. Daniel Sarmento, verdadeiras
contribuições para a melhoria da vida acadêmica nacional.
Destaco o artigo da jurisprudência dos valores porque o autor Ricardo
Lobo Torres neste artigo suscita a comunidade jurídica a refletir sobre a
evolução de uma jurisprudência de conceitos, passando por uma jurispudência
de interesses até chegarmos a uma jurisprudência de valores na Alemanha.
Nós testemunhamos no Brasil de um quadro em que a Constituição da
República Federativa do Brasil já foi emendada sessenta e quatro vezes.
Destas, poucas foram realmente necessárias e concretizadoras das
necessidades sociais, deste papel que é o precípuo das emendas à
Constituição. Neste passo, tenho entendido que a jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal está criando uma nova jurisprudência dos interesses, a qual
tentarei caracterizar neste trabalho.
Trazemos à colação as obras do professor que faz parte da Escola do
Rio de Janeiro, o professor autor Luis Roberto Barroso, o qual contribuiu junto
com o professor Ricardo Lobo Torres para a construção de um direito
constitucional contemporâneo que dialogasse com todos os “ramos” desta
ciência multifacetária chamada de direito, com uma produção acadêmica que
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gerou bons frutos para a comunidade jurídica, sobretudo as reflexões sobre a
constitucionalização do direito, pós-positivismo, com a contribuição do Ilustre
Dr. Humberto Ávila que chegou a construir uma escola no Rio de Janeiro e foi
o escritor de um dos trabalhos que mais me fascinaram na graduação, o
famoso “Teoria dos Princípios”.
Mencionamos aqui o autor Paulo Bonavides, o qual indubitavelmente é
importante para a construção da doutrina constitucional brasileira.
Lembramos do autor Emmanuel Joseph Sieyès que trabalhou de forma
moderna o conceito de poder constituinte, o qual trataremos abaixo.
Consignamos que todas as publicações do professor Luís Roberto
Barroso provocaram na mente do que escreve reflexões profundas que
ensejaram a propositura do tema abordado para este trabalho.
Outro importante nome é o do Professor Gilmar Ferreira Mendes com o
seu Curso de Direito Constitucional, que nos ajudou a balizar alguns pontos
principais para o trabalho.
Citaremos alguns autores conhecidos como Luiz Emygdio e tantos
outros que colaboraram com suas obras para as minhas reflexões sobre este
trabalho, que estão listados no espaço próprio para a bibliografia.
Os livros foram pesquisados em diversas bibliotecas, precipuamente
as da Associação Brasileira de Direito Financeiro, nossa querida ABDF e do
Tribunal Regional Federal da Segunda Região. Alguns livros foram adquiridos
por mim.
Ressalto o trabalho do Eminente desembargador aposentado Hugo de
Brito Machado sustentando com maestria a inconstitucionalidade da
contribuição de iluminação pública, em artigo disponível na Revista Bdjur do
Egrégio Superior Tribunal de Justiça, bem como no seu sítio na internet.
Isto posto, passemos a analisar o temário proposto.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 09
CAPÍTULO I - PODER CONSTITUINTE 11
CAPÍTULO II - LIMITAÇÕES AO PODER CONSTITUINTE DERIVADO 24
CAPÍTULO III – A CONSTRUÇÃO DE UMA NOVA JURISPRUDÊNCIA DOS
VALORES NA EUROPA 28
CAPÍTULO IV- O CASO DA CONTRIBUIÇÃO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA 32 CONCLUSÃO 42
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 43
ÍNDICE 47
FOLHA DE AVALIAÇÃO 49
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INTRODUÇÃO
O poder constituinte, como veremos, existe há muito no cenário
internacional, somente sendo organizado com cunho científico na época da
Revolução Francesa. Ao longo de tantos anos verificamos os altos e baixos
desse tema tão instigante, o qual, mesmo com toda a sua presença, necessita
de aprimoramento, encargo realizado pela doutrina em trazer os seus
contornos. Podemos dizer que avanços ocorreram, mas que ainda não foram
suficientes para encerrar o debate sobre o tema poder constituinte.
Neste trabalho vamos analisar, obviamente, o desenvolvimento do
conceito de poder constituinte, do ponto de vista histórico, bem como do
científico e balizar até que ponto mudanças ab initio travestidas de interesse
público podem afetar princípios, na teoria e principalmente na prática, sem nos
apegarmos a um formalismo excessivo, o qual se encontra na contramão da
filosofia do trinômio deslegalização, despolitização e desburocratização da
Administração Pública, lato sensu falando. Nós vamos apreciar a evolução de
uma jurisprudência dos conceitos, para uma de interesses, que passou a ser
de valores, com o objetivo de traçar alguns parâmetros para limitações que
estão na Constituição brasileira, mas não explícitas no artigo 60, parágrafo 4º,
da Constituição da República Federativa do Brasil, embora daí derivem através
de uma construção axiológica.
Sendo assim, nós vamos concluir que o poder constituinte derivado
possui limites, formais e, principalmente materiais, os quais vamos apreciar,
inclusive em um estudo de caso, como o da inserção no nosso ordenamento
de um suposto tributo de Contribuição de Iluminação Pública . Para agravar o
quadro verificamos que o Supremo Tribunal Federal entendeu pela
constitucionalidade da malsinada contribuição.
Nesta monografia, o nosso objetivo específico é trazer as balizas que
limitam o poder constituinte derivado visando o verdadeiro interesse coletivo, o
respeito ao contribuinte, elevado pela Constituição da República Federativa do
Brasil à categoria de cidadão e à sociedade de maneira indireta, através da
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preservação, verbi gratia, da ordem econômica insculpida no artigo 170 da
Constituição da República Federativa do Brasil.
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CAPÍTULO I
PODER CONSTITUINTE1
1.1 – Considerações históricas
O poder constituinte é visível no Estado desde as primeiras
organizações políticas. Se ao analisarmos um determinado território
encontrarmos nele um grupo social e poder político efetivo, pode-se dizer que
existirá uma força ou energia inicial a qual funda esse poder, conferindo-lhe
forma e substância, normas e instituições.
É preciso compreender o reconhecimento do valor jurídico das
Constituições, o que na Europa Continental tardou mais do que na América.
Em se tratando de teoria do poder constituinte, verificamos a sua
elaboração em época moderna em certa concomitância com o
constitucionalismo moderno, em uma conjuntura formada pelas aspirações de
racionalidade do iluminismo, do jusnaturalismo e do contratualismo. Neste
passo geraram-se as noções de poder constituinte, soberania, legitimidade
política , a comunhão e o longo diálogo entre esses conceitos.
A Constituição escrita precursora no mundo moderno evidentemente
foi a americana, cunhada pela Convenção de Filadélfia de 1787. Antes deste
texto, há precedentes de diversas declarações de direitos, como a Declaração
de Virgínia, de 12 de junho de 1776, bem como de constituições estaduais das
antigas colônias inglesas da América do Norte, exemplificando-se as de
Delaware(1776), Maryland(1776), New Hampshire(1776), New Jersey(1776),
North Carolina(1776), Georgia(1777), Pennsylvania(1776), South
Carolina(1776 e 1778), Virginia(1776), New York(1777), Vermont(1777 e
1786), Massachusetts(1780).
1 Este capítulo foi redigido com base em várias obras, por todos: BARROSO, Luís
Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo. 1ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2009,
p. 94 e seguintes; MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO,
Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 4ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
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Certo é que não existiu nos Estados Unidos um debate prévio e
sofisticado sobre o tema e suas implicações, em decorrência de a Constituição
ter surgido como um fato histórico, não de filósofos.( neste sentido, Thomas L.
Pangle, The philosofic understanding of human nature informingthe
Constitution, in Allan Bloom(ed.), Confronting the Constitution, 1990, p. 9. V. tb
. Oscar Vilhena Vieira, A Constituição e a sua reserva de justiça, 1999, p. 43.).
Ulteriormente, no chamado processo de ratificação houve a produção
de um conjunto de escritos no que pertinem a explicação do documento
redigido através da Convenção de Filadélfia, transformando-se em um clássico
da ciência política, o The Federalist. V.edição com introdução e
comentárioshistóricos de J. R. Pole, 2005. Autoores: Alexander Hamilton,
James Madison e John Jay.
Em razão de coincidência histórica a Constituição francesa de 1971 foi
contemporânea da Constituição americana, embora não se verificassem
afinidades entre suas respectivas causas e conseqüências.
Nos Estados Unidos o processo de criação de um texto magno foi a
conclusão de um processo de emancipação das colônias em relação à
metrópole (revolucionário), ao contrário do que ocorreu na França, porque o
procedimento da elaboração de um texto constitucional ensejou o processo
revolucionário. A conjuntura era de um Antigo Regime enfraquecido, com um
Estado em crise nos aspectos econômico, político e social de alta gravidade,
com uma arrecadação tributária insuficiente para custear os luxos da corte de
Versalhes, o custeio com um exército mercenário e as guerras freqüentes na
disputa pela hegemonia européia. Isto levou a Luís XVI a propor reformas
fiscais ao Clero e a Nobreza, os quais reputaram melhor convocar os Estados-
Gerais, o que acarretou, em detrimento do Clero e Nobreza, no fim de seus
privilégios.
Na França, o autor Emmanuel Joseph Sieyès desenvolveu, com
primazia, na célebre obra Qu’est-ce que le Tiers État?(O que é o Terceiro
Estado?), no curso do procedimento revolucionário, manifestando as
reivindicações burguesas, as quais representavam o Terceiro Estado perante
os privilégios dos estamentos privilegiados.
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O autor Sieyès realizou três indagações retóricas, cujas respostas
serviram de base axiológica para desenvolver sua tese. A primeira delas foi “O
que é o Terceiro Estado”? Tudo; a segunda, “ o que tem sido ele até agora, na
ordem política?” Nada; na terceira, “o que é que ele pede?” Ser alguma coisa.
Subsequentemente, realizou três pleitos, quais sejam, i) que o Terceiro Estado
fosse representado por cidadãos efetivamente integrantes do próprio Terceiro
Estado; ii) que o número de deputados do Terceiro Estado fosse igual ao
quantitativo dos deputados representantes respectivamente do Clero e da
Nobreza; iii) que os Estados Gerais votassem por cabeças e não por ordem.
Sieyès distinguiu poder constituinte de poder constituído. O primeiro,
incondicionado e permanente, constituiria na vontade da nação, cujos limites
estariam tão-somente no direito natural. O poder constituído seria criado e
resultado do recebimento das competências do primeiro, o qual limita
juridicamente o segundo. Estas foram as bases políticas da supremacia da
Constituição.
O pioneirismo de Sieyès alcança ainda a propositura de uma criação
de um órgão responsável para averiguação da constitucionalidade das leis,
através do controle pelo “Júri Constitucional”.
O Sieyès se pronunciou na Convenção Nacional do 18 do Termidor no
sentido de que o “Júri Constitucional” deveria possuir as seguintes atribuições,
sendo a primeira “ vigiar e guardar com fidelidade o depósito constitucional”; a
segunda a de “atender, ao abrigo das paixões funestas, às idéias que possam
servir para aperfeiçoar a Constiutição”; a terceira a de “oferecer à liberdade
civil uma tutela de equidade natural naquelas ocasiões graves em que a lei
tenha esquecido sua justa garantia”.
Neste passo, Emmanuel Sieyès adotou o sistema de representação
política. Aquela idéia de soberania popular de Rosseau(materializada na
vontade geral e participação direta de cada indivíduo) foi substituída pela
“soberania nacional”(Pedro de Vega, La Reforma ...p.97 barroso notas de
rodapé 13 e 14).
Analisadas as origens históricas, verificamos que o conceito conservou
seu núcleo essencial, sendo passível de alterações significativas de conteúdo.
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Para Barroso( curso, op. Cit. P. 97), “trata-se do poder de elaborar e impor a
vigência de uma constituição. Situa-se ele numa confluência entre o direito e a
política, e sua legitimidade repousa na soberania popular”.
Hodiernamente, com a reaproximação entre o direito e a moral, a
centralização da dignidade da pessoa humana e dos direitos fundamentais
ensejam a doutrina a revisitar o direito constitucional e a enxergar limites ao
poder constituinte, em que pese existam dificuldades teóricas provocadas pelo
tema e das complexidades no tocante a sua efetivação.
A partir do surgimento do Estado Liberal, na segunda metade do
século XVIII, o planeta testemunhou ondas de constitucionalização, através da
produção de Constituições por diferentes Estados dentro de uma conjuntura.
Neste passo, o autor Jon Elster, in Forcers and Mechanisms in the
Constitution-making process, Duke Law Journal, 45, 364, 1995, p. 368 e s.
apud Barroso, op.cit. p. 98, identificou sete ciclos:
1) Elaboração de Constituições escritas entre 1780 e 1791 na
Polônia, na França, no United States of America, dentre outros Estados no
continente americano;
2) A conjuntura Europeia de revoluções resultou em constituições
elaboradas por mais de cinquenta países, considerando os pequenos países
que constituiriam a Itália e a Alemanha;
3) No período após Primeira Guerra Mundial houve a criação ou
recriação de Estados como Polônia e Tchecoslováquia; entrada em vigor da
Constituição de Weimar;
4) No período após a Segunda Guerra Mundial houve adoção de
novas constituições através da intervenção maior ou menor dos aliados;
5) Precedentes da virada kantiana: fim das colônias imperiais. Índia
e Pasquistão(década de 40) ; ápice na década de 60(Gana, Costa do Marfim,
Nigéria);
6) Fim das ditaduras no sul da Europa. Materialização da virada
kantiana na Europa, quando Portugal, Espanha e Grécia elaboraram
constituições democráticas;
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7) Fim das ditaduras na América Latina, na década de 80 e fim do
socialismo na virada para a década de 90 no Leste e Centro Europeus, com a
adoção de novas constituições pelos países.
Ao examinarmos esses precedentes históricos concluímos que os
contextos nos quais o poder constituinte se manifesta, através da elaboração
de novas constituições são (i) revoluções, (ii)criação de um novo
Estado(geralmente após a emancipação de uma colônia ou libertação de
algum tipo de dominação), (iii) derrota em guerras, (iv) transição política
passiva. O poder constituinte será fundacional ou pós-fundacional na medida
em que resulte na constituição originária de um Estado ou reordene um estado
anteriormente existente. Hodiernamente verificamos desenvolvimento de uma
Carta Magna através de tratado internacional, é o caso da União Europeia.
Ressalte-seque o projeto ainda não foi concluído.
Quando se refere acima em revoluções, não podemos incluir a
revolução Gloriosa, na Inglaterra, eis que não houve o processo de construção
de uma carta escrita a partir de um marco zero, mas sim da construção de um
ideário constitucional pelo costume através de um processo histórico e
evolutivo diferenciados. Neste passo, podemos lembrar da elaboração da
Constituição Americana, dez anos após a declaração de independência dos
Estados Unidos.
A experiência com força marcante e enquadrante na hipótese de
criação de uma constituição precedida de revolução foi a experiência francesa,
da elaboração da Constituição de 1791. Recentemente, a Constituição
Portuguesa de 1976 foi fruto de uma atividade revolucionária, em que pese
tenha sido um processo menos dramático.
1.2 - Natureza e limites do poder constituinte
O jusnaturalismo(idéia de um Direito Superior, Natural) foi a base
filosófica para o desenvolvimento da doutrina original do poder constituinte, a
qual considerava-o inalienável, permanente e incondicionado, servindo de base
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para questionamento do Antigo Regime. Poder constituinte significaria dizer
capacidade instituidora de uma nova ordem, a qualquer tempo, posicionando-
se acima e fora do poder constituído(sistema jurídico positivo e instituições de
poder existentes), com normas pré-constitucionais.
O positivismo jurídico caminha em sentido contrário ao não reconhecer
a possibilidade de existência de um direito preexistente ao Estado. Para a
filosofia liderada por Hans Kelsen o poder constituinte teria o condão de criar
ou refundar o Estado, constituindo um poder de fato, uma força política
alocada fora do direito(metajurídica), insuscetível de integrar seu objeto, sendo
um fato pré-jurídico, externo ao direito.
O professor Luís Roberto Barroso sustenta com clareza ser indubitável
que o poder constituinte é um fato político, uma força material e social, não
subordinado ao direito positivo preexistente. Não diz respeito a um poder
ilimitado ou incondicionado, mas sim de um poder cujo exercício e obra são
formados tanto pela realidade fática como pelo direito, esfera na qual se situa
o pós-positivismo, circundado dos direitos humanos, dos valores civilizatórios e
da justiça.
Existem condicionamentos pré-constituintes, presentes desde os
primeiros momentos, sendo pertinentes a aspectos como o ato convocatório, o
processo de escolha dos integrantes da assembléia ou convenção, às vezes
até o procedimento deliberatório.
É insustentável tecer comentários sobre soberania popular ou
democracia com a ausência do direito, de normas disciplinadoras da
participação de todos, no regime de liberdade e igualdade.
Nesta linha segue Ignacio de Otto(Derecho constitucional: sistema de
fuentes, 1998, p.56) entendendo que até o processo constituinte é regrado, ele
não constitui, portanto, mero fato.
No Brasil utilizou-se o mecanismo da Emenda Constitucional de
número 26, de 27 de novembro de 1985, ao texto da carta de 1967-1969.
Nesta emenda verificamos como se daria o processo constituinte, a sua data,
quem instalaria o processo constituinte, forma e quórum de
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deliberação(HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional, 2002, p. 33, apud
Barroso).
O caso brasileiro foi interessante porque em 1891 a conjuntura
brasileira era de República proclamada e o Governo Provisório instituiu a
Federação. Neste diapasão vide o Decreto nº 1, de quinze de novembro de
1889, editado pelo Marechal Deodoro da Fonseca, não obstante o Marechal
tenha utilizado o vocábulo provisório, inevitavelmente a República Federativa
do Brasil seria definitiva. Eis a ementa do Decreto:
“Proclama provisoriamente e decreta como a forma de governo da Nação
Brasileira a República Federativa e estabelece as normas pelas quais se
devem reger os Estados Federais.”
O Governo Provisório, fruto da Revolução de 30, determinou pela via
do Decreto nº 19.398, de 11 de novembro de 1930 que a Constituição( a qual
seria promulgada em 1934) manteria a forma Republicana e o regime
federado, vedando restrições aos direitos dos municípios e cidadãos.
Posteriormente a destituição de Getúlio Vargas veio a lume a lei
Constitucional nº 15, de 26 de novembro de 1945, em seu artigo que restringiu
ao Congresso Nacional na elaboração da nova Constituição impedindo ao
Poder Legislativo contestar a eleição presidencial realizada em 2 de dezembro
de 1945. Assim foi redigida a Lei Constitucional nº 15, de 1945: “Art. 1º - Em
sua função Constituinte terá o Congresso Nacional, eleito a 2 de dezembro
próximo, poderes ilimitados para elaborar e promulgar a Constituição do país,
ressalvada a legitimidade da eleição do Presidente da República.”
O professor autor Luís Roberto Barroso(op. Cit. P. 113) sustenta a
necessidade de um processo constituinte em detrimento da idéia de um único
ato constituinte para designar o poder constituinte. Este processo constituinte
deve se constituir em atos encadeados no propósito de superar o status quo
ante. Dentre esses atos, assevera o eminente jurista devemos incluir a ruptura
com a ordem anterior(ou a decisão de deflagrar uma posição), a convocação e
a eleição dos constituintes, os trabalhos desenvolvidos e a aprovação final.
Uma eventual quebra na harmonia nesse seqüencial é retrocesso para o plano
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da legitimidade do poder constituinte para renovação do seu título, podendo
esta se dar até pela via da deliberação popular.
Existem também os condicionamentos pós-constituintes. Seguindo a
linha de John Elster, in Forces and Mechanisms in Constitution-making
process, Duke Law Journal, 45: 364, 1995, p. 374, apud Barroso, p. 113, o
mais importante condicionamento pós-constituinte está na ratificação do texto
aprovado. A idéia de referendo popular após a elaboração de um texto
constitucional não foi albergada pela doutrina do poder constituinte criada por
Emmanuel Joseph Sieyès, pela qual a manifestação do povo se dava pela via
representativa. Os representantes se uniam em assembléia e a esta cabia a
palavra final. Diferente do que ocorreu nos estados Unidos da América, eis que
se verifica desde os primórdios das Constituições estaduais o efetivo exercício
da soberania popular pela via direta, através da submissão à ratificação
popular do projeto lavrado em convenção pelos representantes outrora
indicados. Lembremos então o caso da Constituição Federal dos Estados
Unidos da América, com seu texto cunhado em Filadélfia(1787), no qual teve
o referendo popular como etapa decisiva (Barroso, Curso, p. 113/114). A
redação do dispositivo legal que encerra o mencionado texto dizia: “Art. 7º - A
ratificação, por parte das convenções de nove Estados será suficiente para a
adoção desta Constituição nos estados que a tiverem ratificado”.
Caso se utilize a legitimidade para assentada do poder constituinte é
insustentável entender o poder constituinte como ilimitado, razão pela qual ele
será limitado pelos valores sociais e políticos os quais ocasionaram na sua
deflagração e pelo ideário intrínseco de direito(Barroso, op. Cit. P.114).
Vejamos a fala do professor Luís Roberto Barroso, em seu renomado
Curso de Direito Constitucional Contemporâneo, Saraiva, p. 114:
O poder constituinte, portanto, é um poder de Direito. Ele está fora e
acima do Direito posto preexistente, mas é limitado pela cosmovisão
da sociedade – suas concepções sobre ética, dignidade humana,
justiça, igualdade, liberdade – e pelas instituições jurídicas
necessárias à sua positivação. Fora daí pode haver dominação e
outorga, masnão constitucionalismo democrático. Uma última
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limitação que a doutrina passou a reconhecer de maneira
praticamente unânime nos últimos tempos decorre dos princípios do
direito internacional e, especialmente dos direitos humanos.
Com o fim da Segunda Guerra Mundial em 1945 verificamos o advento
da Declaração Universal dos Direitos Humanos(1948). Os direitos humanos
ganharam tal envergadura que se transformaram em uma base mínima a ser
observada por cada Estado presente no mundo, no que diz respeito à
organização do poder e no relacionamento com os cidadãos.
No Brasil destacam-se alguns estudos como os da autora Flávia
Piovesan(Direitos Humanos e Direito Constitucional Internacional. São Paulo:
Max Limonad, 2000.), os quais tratam da incorporação dos tratados
internacionais de direitos humanos à ordem interna e ganharam envergadura
constitucional, através da Emenda Constitucional nº 45, de 8/12/2004,
conferindo ao parágrafo 3º, do artigo 5º da Constituição da República
Federativa do Brasil redação que assegura a incorporação de tratados e
convenções internacionais sobre direitos humanos com o quorum semelhante
ao de aprovação de Emendas à Constituição(3/5 dos votos dos membros de
cada casa do Congresso Nacional) estando a estas equiparados.
O fenômeno da globalização tem as suas virtudes como a
disseminação desses valores benéficos para a comunidade internacional,
como o desenvolvimento da ética, a fim de equilibrar os eventuais conflitos de
interesses entre a universalização dos direitos e multiculturalismo(diversidade
dos povos).
São endossáveis as conclusões do autor Luís Roberto Barroso(op. cit.,
p. 115), no sentido de que há uma tentativa de sistematização de limitações ao
poder constituinte, através de condicionamentos pré e pós-constituintes. Neste
passo, o poder constituinte é para ele um fato essencialmente político,
entretanto, submetido a condições de acordo com a conjuntura histórica,
política e jurídica do Estado. Reconhecem-se as dificuldades de estabelecer
limites para o poder constituinte originário. Sabemos que o Tribunal
Constitucional Federal Alemão já teve a oportunidade de realizar o controle do
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poder constituinte originário2, mas que o entendimento predominante é no
sentido de que a obra do constituidor de uma nova ordem constitucional não
viabiliza o controle judicial, inclusie nosso Pretório Excelso3.
Sendo assim, em se tratando de aplicação prática, a materialização
desses limites se dará somente no plano da legitimidade, não no da legalidade.
1.3 - Poder constituinte originário e poder constituinte de
reforma
Basicamente, de acordo com o autor Paulo Gustavo Gonet Branco4
existem duas espécies de poder constituinte: poder constituinte originário e
poder constituinte de reforma.
2 O Tribunal constitucional Alemão referendou entendimento cunhado pelo Tribunal Constitucional do Estado de Bavária, Sentença 1, 14, de1951: ”Dessa forma, essa Corte concorda com a afirmação da Corte Constitucional de Bavária: ‘ Não é conceitualmente impossível que um dispositivo constitucional individualizado seja inválido apenas por ser parte da Constituição. Existem princípios constitucionais que são tão fundamentais e que expressam tão intensamente um direito que tem precedência até mesmo sobre a Constituição, que vinculam o próprio constituinte, e outras disposições constitucionais que não tenham tal status podem ser inválidas por contrariar tais princípios’. A partir dessa regra de interpretação , decorre que qualquer disposição constitucional deve ser interpretada de modo a ser compatível com alguns princípios elementares e com as decisões fundamentais do constituinte”. (tradução livre). Encontram-se estes e outros excertos com comentários em Donald P. Kolmmers, The Constitutional Jurisprudence of The Federal Republic of Germany, 1997, p. 62-69. 3 Desta forma já decidiu o Supremo Tribunal Federal em várias oportunidades. O leading case se deu na Ação Direta de Inconstitucionalidade 815-3/DF, da relatoria do Ministro Moreira Alves (DJU de 10 de maio de 1996):“ A tese de que há hierarquia entre normas constitucionais originárias, dando azo à declaração de inconstitucionalidade de umas em face das outras é incompossível com o sistema da Constituição rígida. – Na atual Carta Magna ‘ compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição(art. 102, ‘caput’), o que implica dizer que essa jurisdição lhe é atribuída para impedir que se desrespeite a Constituição como um todo , e não para, com relação a ela, exercer o poder de fiscal do Poder Constituinte originário, afim de verificar se este teria, ou não, violado os princípios de direito suprapositivo que ele próprio havia incluído no texto da mesma Constituição. – Por outro lado, as cláusulas pétreas não podem ser invocadas para sustentação da tese da inconstitucionalidade de normas constitucionais inferiores em face de normas constitucionais superiores, porquanto a Constituição as prevê apenas como limites ao Poder Constituinte derivado ao rever ou ao emendar a Constituição elaborada pelo poder Constituinte originário, e não como abarcando normas cuja observância se impôs ao próprio Poder Constituinte originário com relação ás outras que não sejam consideradas como cláusulas pétreas, e, portanto, possam ser emendadas. Ação não conhecida por impossibilidade jurídica do pedido”. No mesmo diapasão, STF, DJu 9 fev. 2006, ADIN MC3.300/DF, destacando-se a “impossibilidade jurídica de se proceder à fiscalização normativa abstrata de normas constitucionais originárias”. 4 Curso, Gilmar, Paulo, op. Cit. Pag. 231 e seguintes
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A envergadura da Constituição como a autoridade soberana com a
capacidade de manter a sua supremacia, fundamentadora de validade do texto
magno, materializa o poder constituinte originário com a desvinculação a
normas anteriores, representando a sua onipotência.
Seguindo a linha do autor Ernst Böckenforde, in Estudios sobre el
Estado de Derecho y La Democracia, Madrid: Trotta, 2000, p. 159-180, não
existe um diploma jurídico que no plano da validade seja a base fundamental
de uma constituição, entretanto esta se funda sobre o exercício da vontade das
forças predominantes na sociedade que a precede.
Como vimos na perspectiva histórica, o autor Emmanuel Joseph
Sieyès traçou as balizas para a formação do poder constituinte originário, o
qual possui como fruto principal a Constituição, ao se posicionar como fato
gerador e organizador dos poderes do Estado (poderes constituídos) com a
conseqüente posição se magnitude no cenário jurídico do Estado.
Para a caracterização do poder constituinte originário identificamos
pelo menos três elementos básicos: o pioneirismo(inicial), a
autonomia(ilimitado) e o fato de ser incondicionado.
O pioneirismo está no fato de originar o ordenamento jurídico, ser o
início do direito.
A autonomia deriva do fato de o poder constituinte não pertencer à
ordem jurídica, de não ser regido por ela. Lembra-se que existem restrições na
compreensão deste caractere, seja por razões políticas, éticas, religiosas,
culturais informativas da nação a qual expressa sua vontade política pela via
desse poder constituinte.
O poder constituinte originário em tese é incondicionado porque não
necessariamente se vincula à ordem jurídica anterior, lembrando-se sempre da
visão moderna e progressista, tratada anteriormente, a qual em se tratando de
direitos humanos e outros direitos fundamentais devem eles continuar em uma
posterior Carta Constitucional.
O Poder Constituinte de Reforma é aquele que visa precaver a
comunidade jurídica do engessamento do texto em detrimento de atender às
necessidades da sociedade. Por outro lado, o Poder Constituinte Derivado
22
Reformador evita diversas manifestações do Poder Constituinte Originário para
alterações pontuais do ordenamento jurídico, preservando, ao nosso entender
o valor segurança jurídica. Mas como veremos adiante, sucessivas alterações
que visem interesses ínfimos, para beneficiamento de uns e prejuízo de outrem
geram insegurança jurídica. Daí a necessidade de limitações ao Poder
Constituinte Derivado.
Ao longo do tempo o poder constituinte de reforma recebeu vários
nomes, como o poder constituinte constituído, poder constituinte derivado,
poder constituinte instituído ou poder constituinte de segundo grau5.
O autor Paulo Gustavo Gonet Branco6 entende que o Poder
Constituinte de Reforma compreende tanto o poder de emenda à constituição,
quanto o poder de revisão textual, na forma do artigo 3º, do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT.
O Poder Constituinte de Reforma viabiliza a regeneração do Poder
Constituinte Originário, a manutenção do núcleo essencial da Constituição
vigente, eliminar normas desprovidas de justificativas políticas, sociais,
jurídicas e até as econômicas; aditar outras a fim de revitalizar o texto e de
cumprir a função de conformação da sociedade.
O poder de reforma da Constituição funciona melhor nos sistemas de
Constituições rígidas, ou seja, aquelas que podem ser alteradas unicamente
pelos sistemas de procedimentos especiais solenes, mais dificultosos que
aqueles pertinentes ao exercício da função legislativa comum, eis que nos
sistemas adotantes das Constituições flexíveis verifica-se um quadro de
insegurança jurídica com um excesso de leis que possam ser ineficazes e
equiparadas à Constituição, destruindo assim sua força normativa.
A adoção de um sistema de Constituição rígida é influenciada por duas
espécies de fatores: a primeira delas é a inadmissibilidade da pretensão de
tornar um texto imodificável e a segunda é justamente a incompatibilidade de
se manter um poder constituinte ao alvedrio de interesses momentâneos ou de
5 Op. Cit. P. 248. 6 Op. Cit. P. 247 e seguintes.
23
maiorias ocupantes do poder sazonalmente. O sistema de Constituição rígida é
o ponto de equilíbrio entre essas duas espécies de fatores ora comentadas.
O Poder Constituinte originário é o criador do Poder Constituinte de
Reforma, possui a função de estabelecer as balizas procedimentais e
limitadoras do Poder Constituinte Derivado Reformador.
O Poder Constituinte de Reforma não é dotado das características de
ser pioneiro, inovador, incondicionado e ilimitado.
A distinção entre essas duas formas de poder constituinte ocasiona
também na necessidade de limitações ao poder constituinte de reforma.
24
CAPÍTULO II
LIMITAÇÕES AO PODER CONSTITUINTE DERIVADO
O Poder Constituinte de Reforma também possui seus limites, sejam
eles formais ou materiais.
As limitações formais dizem respeito às balizas no procedimento do
Poder de Reforma. Ab initio, a Constituição da República Federativa do Brasil
exige um quórum especialmente qualificado a fim de que o Congresso
Nacional aprove uma Emenda Constitucional.
A rigidez Constitucional brasileira é configurada na medida em que o
artigo 62, parágrafo 2º, da Constituição da República Federativa do Brasil
exige que a proposta de emenda obtenha voto favorável de três quintos dos
membros de cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos de votação
para cada uma. Isto significa dizer que é necessária anuência de ambas as
Casas do Congresso Nacional afim de que o processo legislativo de emenda à
Constituição prospere.
No texto expresso da Constituição Brasileira percebemos vedações ao
processo de emenda à Constituição na vigência de intervenção federal, de
estado de defesa ou estado de sítio, na forma do parágrafo 1º, do seu artigo
60.
Na Constituição da República Federativa do Brasil não existe uma
previsão de iniciativa popular de proposta de emenda, mas a Carta de 1988,
em seu artigo 60, assegura a iniciativa de um terço, no mínimo, dos membros
da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; do Presidente da República,
de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação,
manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
É proibida a reapresentação de proposta de Emenda á Constituição na
mesma sessão legislativa, quando a referida proposta for rejeitada ou tida por
prejudicada na mesma sessão legislativa, na forma do § 5º, do artigo 60, da
Constituição da República Federativa do Brasil.
25
No direito alienígena encontramos Constituições que estabelecem
restrições temporais7, tais como a vedação de emendas durante um certo
período de tempo. No Brasil, a única restrição, neste passo, que nos consta diz
respeito à vedação ocorrida na Constituição de 1824 de nos primeiros quatro
anos posteriores ao momento em que a Constituição foi outorgada.
Existem também limitações materiais ao Poder de Reforma que se
consubstanciam nas cláusulas de intangibilidade(cláusulas pétreas).
É evidente que o tema limitações materiais ao Poder de Reforma é
polêmico, tema central deste trabalho.
A Constituição é a “carteira de identidade” da sociedade que ela rege.
Por esta razão algumas características dessa “carteira de identidade”
naturalmente mudam com o decurso do tempo, mas existe um núcleo que
evidentemente não pode ser modificado porque ele faz parte da essência do
Estado lato sensu.
Ao nosso sentir o Sistema Tributário Nacional é dotado de
intangibilidade porque o objetivo dele é cumprir um contrato social que foi
estabelecido através de um pacto em 1988 e ele não pode, nem deve ser
modificado, sob pena de violação dos direitos fundamentais máximos dos
contribuintes e dos princípios consagrados pelo próprio sistema tributário.
O autor Paulo Gustavo Gonet Branco8 constrói a linha de raciocínio no
sentido de que se a reforma ao texto constitucional possui como escopo
revitalizar o texto constitucional infere-se que se deve preservar a identidade
do texto Constitucional, o que, por si só já constitui um limite à atividade de
reforma.
É evidente que o próprio poder constituinte originário é capaz de
sinalizar os princípios que não admite sejam modificados com o enfoque em
manter a unidade no curso do tempo.
A rigidez constitucional não precisa ser exagerada ao ponto de ensejar
revoluções, bem como o sistema não deve ser tão flexível ao ponto de se
7 Mendes, Branco, et. al, op. cit. P. 249. 8 Op. cit. P. 250
26
tornar um devaneio da idéia de segurança no regime constitucional-
democrático em que se vive.
Quando se trata de limites materiais ao Poder de Reforma verificamos
dificuldades teóricas para sua aceitação, em decorrência das controvérsias que
o tema gera.
A primeira controvérsia surge9 a partir da seguinte linha de raciocínio:
se o poder constituinte originário e o derivado são exercidos pela forma
representativa do mesmo povo, qual seria a razão para um poder estar
subordinado ao outro? O que impediria, no futuro, a modificação de uma
decisão tomada no passado?
No âmbito da teoria constitucional buscou-se desconstruir a idéia de
que o processo de Emenda à Constituição seria a imposição da vontade de
uma geração sobre a outra. A linha de raciocínio correta, adequada,
proporcional foi construída pelo autor Klaus Stern10, o qual delineia no sentido
de o poder constituinte originário consiste na expressão da vontade do povo e
as limitações ao poder de reforma nada mais significam do que restrições dos
interesses individualizados dos representantes do povo. Evidentemente o
próprio processo de criação de um texto constitucional que supostamente é
dotado do objetivo de manter as características da universalidade e de ser o
quão duradouro possível enseja limitações aos poderes constituídos, porque o
que eles possuem são interesses voltados para as contingências do
imediatismo da política comum.
O poder constituinte originário estabelece algumas restrições ao poder
de reforma em razão de sua superioridade perante o próprio poder de reforma,
protegendo, assim, o núcleo essencial do texto constitucional é mantido
através de cláusulas de perpetuidade, preservando a Ordem Constitucional de
quaisquer mudanças institucionalizadas.
As gerações seguintes não devem se prender às decisões da geração
anterior, quando verificam que os postulados assegurados outrora perderam
importância e relevância para a toda coletividade, impondo-se a mudança do
9 MENDES, Gilmar, Et. all. Op. cit. , p. 250 10 Ibid
27
texto magno a fim de evitar o odioso engessamento do texto. Essa discussão
teórica influenciou e muito na definição da natureza das cláusulas de
intangibilidade (cláusulas pétreas).
Existem três doutrinas (MENDES, et. all. Op. Cit. P. 251 e seguintes.)
definidoras da natureza jurídica das cláusulas pétreas. A primeira, adotada
pelos autores Loewenstein e Joseph Barthélemy, sustenta que não há
diferença substancial entre o poder constituinte originário e o poder constituinte
de reforma, pois ambos decorrem da idéia de serem frutos da soberania do
Estado. Como conseqüência disto ambos são frutos do exercício da
representatividade do povo no regime democrático. Segundo este
entendimento, seria inadmissível considerar o poder constituinte originário
superior a um poder constituinte derivado ulteriormente. Para os seguidores
deste entendimento a declaração de intangibilidade tem significado político,
entretanto, não teria força jurídica.
A segunda corrente entende que são admissíveis no sistema restrições
aos direitos fundamentais, mas que é possível, através do sistema de dupla
revisão, relativizar as restrições ao poder de reforma. Esta doutrina segue a
linha que as normas de revisão de determinado preceito não são intangíves às
alterações e revogação. O procedimento de dupla revisão, segundo esta
corrente, se daria através da viabilidade de supressão de determinado direito
e, em seguida, a remoção do direito petrificado. O objetivo das cláusulas
pétreas, para os filiados a este entendimento, está justamente em garantir a
estabilidade de certas escolhas do poder constituinte originário, por
conseguinte, também a sua sobrevida.
A terceira corrente sustenta que as limitações materiais são
admissíveis, eis que imprescindíveis e incontornáveis ao sistema
constitucional.
28
CAPÍTULO III
A CONSTRUÇÃO DE UMA JURISPRUDÊNCIA DE
VALORES NA EUROPA. 11
Agora vamos analisar alguns aspectos desta construção de uma nova
jurisprudência de valores que repudia a prática de atos eivados de
inconstitucionalidade no ordenamento jurídico, levando em conta a moral.
O positivismo foi uma doutrina que prevaleceu no panorama filosófico-
jurídico do ocidente por aproximadamente cem anos, de meados do século XIX
a meados do século XX. Seus seguidores possuíam a crença de que era
plenamente possível o conhecimento, bem como a atuação do direito através
das regras, conceitos e demais categorias lógicas da normatividade. Esta
teoria foi a adotada, destacadamente, por Savigny, Windscheid e,
retardadamente Hans Kelsen. Isto resultou na chamada jurisprudência dos
conceitos (Begriffsjurisprudenz) para os doutrinadores alemães.
No decorrer do tempo surgiu a idéia do positivismo sociológico, que
compunha a jurisprudência dos interesses (Interessenjurisprudenz), segundo a
qual a própria realidade social produzia o direito. Citamos aqui os responsáveis
pela adoção desta corrente de pensamento: Jhering, Philipe Heck e Georg
Jellinek.
Marcadamente após a Segunda Guerra Mundial a jurisprudência dos
valores superou o positivismo e culminou no retorno da idéia de adoção de
princípios e valores. Neste período, chamado de pós-positivismo ou não
positivismo, a jurisprudência dos valores (Wertungsjurisprudenz) substituiu a
jurisprudência dos interesses (Interessenjurisprudenz). A expressão pós-
positivista recebeu críticas do professor/autor Ricardo Lobo Torres (Tratado,
vol. 2, p. 57) em razão de, ao seu sentir, a expressão ser ambígua por
11 Este capítulo foi redigido com base nas obras Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário, Vol. II e do artigo A jurisprudência dos valores, no periódico coordenado pelo autor Daniel Sarmento chamado de filosofia e Teoria Constitucional Contemporânea, ambos da autoria do Professor Ricardo Lobo Torres.
29
significar dizer a superação do positivismo normativista e conceptualista, a
partir de premissas do positivismo sociológico e historicista.
O imperativo categórico de Kant(a máxima de uma conduta poderia se
transformar em lei universal) foi interpretado como a equiparação entre
liberdade com legalidade.
A jurisprudência dos valores reconhece os valores supralegais
(übergesetzlicher) ou pré-positivos (vorpositiver) com a crítica ao modelo da
subsunção, privilegiando-se a justiça do caso concreto e a argumentação.
A Wertungsjurisprudenz, inspirada nos ideários kantianos, consiste na
doutrina que reaproxima o direito da moral, ao reconhecer a objetividade dos
valores jurídicos e objetiva legitimá-los pelas vias epistêmicas e pragmáticas.
A virada kantiana, nas lições do autor Ricardo Lobo Torres(Filosofia,
op. cit. p. 508 e seguintes), decorre de uma observação do autor Heidegger de
que a partir de Kant a razão ética fundamental orbitou em torno dos valores,
em razão de o próprio dever-ser emanar aquilo que em si mesmo possui um
valor.
A idéia de liberdade norteava o liberalismo, consistia na própria
essência do ser humano, era expressão derradeira do direito natural e que
serviu como fundamento da Constituição.
No entendimento kantiano o que prevalecia era a idéia que a liberdade
constituía a vontade livre que a partir do momento em que se tornasse comum
a todos os seres racionais tornar-se-ia a fonte da legislação universal.
No final do Século XX retornou ao cenário mundial a idéia filosófica de
alguns neokantianos, os responsáveis pelo processo de intensificação das
relações entre a ética e o direito dos valores. O autor O. Höffe nomeou tal
cenário de virada kantiana (Kantische Wende) na obra Kategorische
Rechtsprinzipien. Ein Kontrapunkt der Moderne. (Frankfurt: Suhrkamp, 1990, p.
351) como o fenômeno da reaproximação, em torno dos anos de 1970, entre o
direito e a moral, caracterização típica do não-positivismo, eis que o
positivismo segrega a moral do direito.
Os principais caracteres da virada kantiana são a positivação da regra
de justiça(materializada pelo mínimo existencial), ao lado da liberdade no
30
imperativo categórico; o equilíbrio entre justiça e direitos humanos; a
objetividade dos valores, sujeita à realidade pragmática; a efetividade jurídica
do mínimo ético.
Neste momento entram em voga novamente os princípios da
igualdade, efetividade da regra moral abstrata, como protetora dos direitos
fundamentais, no sentido de se buscar um mínimo ético para o direito.
É por estas razões que entramos no mérito deste trabalho que visa
debater sobre a constitucionalidade ou não da contribuição de iluminação
pública. A importância da virada kantiana para este trabalho é a de que a moral
deve nortear o comportamento do poder constituinte reformador ao resolver
criar uma ficção jurídica travestida de espécie tributária. O que se deve
perquirir é se o poder constituinte reformador pode modificar a Constituição da
República Federativa do Brasil, constituída e mantida sob a égide de um
Estado lato sensu democrático de direito, sobre tudo uma Constituição
Tributária, para atender a interesses individuais travestidos de interesse
coletivo. Sustentamos, assim, que a Constituição não deve ser emendada para
atender interesses individuais de prefeitos(os quais sustentam a necessidade
de arrecadação), que podem obter aumento arrecadação por meios que um
bom gestor público pode fazer, como a criação de oscips, fundações de direito
privado, conforme tem se verificado pragmaticamente na atuação dos
prefeitos, e que a doutrina se imiscuiu de discutir essa questão por esta óptica,
o que nós não nos furtamos.
É um gravame para a sociedade e coletividade brasileira a atuação das
procuradorias municipais com interesses pessoais travestidos de interesses
coletivos, que vilipendiam a sistemática insculpida no caput do artigo 37 da
Constituição da República Federativa do Brasil, que garante ao cidadão(que
pela lei é chamado de contribuinte) que a administração pública respeitará aos
princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e
da eficiência. O Estado deve sim se preocupar com a moral e é desde 1988
que tardiamente o pós-positivismo chega ao Brasil para repudiar esse tipo de
tratamento de desrespeito ao contribuinte ao permitir que os municípios
instituam a contribuição de iluminação pública.
31
O Brasil chegou ao ponto de a própria legislação federal eleger um dia
para proteção do contribuinte, consoante se verifica na Lei nº 12.325/2010,
dando mais um passo para efetivar este patrimônio da humanidade que é a
conquista de uma virada kantiana que aproxime a moral e o direito.
Neste passo é que sustentamos a impossibilidade de uma emenda
constitucional crie uma nova modalidade de contribuição, pois devemos nos
apegar aos princípios, aos valores norteadores desta virada kantiana.
Como leciona o autor Humberto Dalla Bernadina de Pinho (p. 350) os
direitos transindividuais, em razão de serem dinâmicos, constituem o reflexo de
uma coletividade que está em constante mutação e que sofre as árduas
conseqüências da elevada carga tributária. Esta coletividade repudia o
pagamento de mais tributos, principalmente aqueles postos em nosso texto
magno sem a legitimação devida, com a séria violação do princípio da
moralidade administrativa.
Postas as limitações ao poder constituinte derivado, como analisamos
anteriormente, elas não podem ser violadas pela própria administração pública.
Sendo assim, analisaremos no próximo capítulo como foi a
implantação desta malsinada contribuição e as nossas críticas ao
posicionamento do Supremo Tribunal Federal, o qual considerou, por maioria,
vencido o Ministro Marco Aurélio, com o seu belíssimo voto, que a contribuição
de iluminação pública, presente no artigo149-A da Constituição Federal é
constitucional.
32
CAPÍTULO IV
O CASO DA CONTRIBUIÇÃO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA
Para nós analisarmos esse caso, precisamos apreciar o longo e árduo
percurso da utilização de uma declaração de inconstitucionalidade pelo
Supremo Tribunal Federal para a elaboração do artigo 149-A da Constituição
da República Federativa do Brasil. Tudo começou com a idéia de alguns
municípios, como o Município de Niterói, no Estado Federado do Rio de
Janeiro, de criar a odiosa taxa de iluminação pública.
A discussão cinge na indagação de qual a melhor forma de remunerar
o serviço de iluminação pública.
Para chegarmos a uma resposta coerente, precisamos analisar o
conceito de serviço público, desenvolvido pela Escola Francesa de serviço
público, que, por incrível que pareça, a doutrina majoritária possui dificuldade
em definir, eis que serviço público é uma palavra multifacetária.
Subsequentemente, verificaremos que o serviço de iluminação pública
foi remunerado pela taxa de iluminação pública, sendo esta exação
acertadamente declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal. Por
esta razão, os Municípios realizaram um lobby no Congresso Nacional para
garantir a autorização aos Munícipes cobrarem, na forma do artigo 149-A da
Constituição da República Federativa do Brasil, a malsinada Contribuição de
Iluminação Pública – CIP.
Os primeiros esboços do conceito de serviço público foram traçados na
França, através da Escola de Serviço Público, sustentando alguns que o termo
em questão designaria todas as atividades do Estado.
Para o autor José dos Santos Carvalho Filho serviço público consiste
na atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados, através de um
regime de direito público, com fulcro em satisfazer as necessidades essenciais
e secundárias da coletividade.
A autora Maria Sylvia Di Pietro leciona que o autor Leon Duguit
considerava que o conceito de serviço público estava ligado à idéia de
33
atividade ou organização que abrangia as funções estatais e que estas seriam
englobadas pelo direito público.
No Brasil o autor Mário Masagão adotou o entendimento no sentido de
que serviço público diz respeito a toda a atividade, inclusive a judiciária e
administrativa, exercida pelo Estado para atingir suas finalidades. Para ele, a
atividade legiferante é intrínseca à Administração Pública. O autor sustenta que
serviço público strictu sensu administrativo atinge a atividade estatal, exceto a
judicante.
É bem verdade que este conceito estrito, com esteio nas lições da
autora Di Pietro(p. 90), é dotado de alguma amplitude, eis que abrange todas
as atividades desempenhadas pela Administração Pública, sem distinção da
atividade jurídica(poder de polícia), da atividade material(serviço público) e da
atividade econômica.
A autora Maria Sylvia Di Pietro(p. 91) entende que serviço público em
sentido estrito consiste no confinamento entre as atividades exercidas pela
Administração Pública, excluindo-se as funções legislativa e jurisdicional.
Serviço público, ao seu sentir, seria uma atividade administrativa diferente do
poder de polícia do Estado.
Portanto, serviço público para a autora Di Pietro(p. 91) significa dizer a
atividade material atribuída ao estado pela Lei para exercício direto ou
indireto(por seus delegados), com o objetivo de satisfazer concretamente às
necessidades coletivas, através de regime jurídico total ou parcial mente
público.
Serviço público uti singuli é aquele específico e divisível. Nesta forma,
o serviço deverá ser remunerado por taxa, a teor do artigo 77 do Código
Tributário Nacional(Lei nº5072/66) e do artigo 145, inciso II, da Constituição da
República Federativa do Brasil.
Específicos são aqueles serviços públicos em que se verifica a
possibilidade de fracionamento em unidades autônomas de intervenção, de
necessidade ou utilidade pública, conforme leciona o autor Luiz Emygdio
Franco da Rosa Júnior e o artigo 79, II, do Código Tributário Nacional. A
especificidade, nas lições do eminente autor, permite o estabelecimento de
34
uma relação entre o prestador do serviço (Estado) e beneficiário do
serviço(indivíduo ou grupo de indivíduos).
Serviços públicos divisíveis são aqueles em que sua utilização se dá
em partes, por cada usuário, na forma do artigo 79, inciso III, do Código
Tributário Nacional.
Serviços uti universi são aqueles beneficiadores da coletividade,
permitindo uma utilidade genérica, não sendo permitido dizer que aqui há
usuário de serviço, eis que a coletividade destinatária não possui uma
sensação de gozo exclusivo dão serviço objeto da prestação pela
administração pública.
O advento do conceito de taxa no ordenamento constitucional
brasileiro se deu através da constituição de 1891, que atribuía à União a
competência para instituir a taxa de selo e as taxas dos correios e telégrafos
federais, na forma do seu artigo 7º, nº 3 e 4 e aos Estados para decretar a taxa
de selo no que diz respeito “aos atos emanados de seus respectivos governos
e negócios de sua economia” e “contribuições concernentes aos seus correios
e telégrafos. A Carta de 1934 viabilizou a União a “cobrar taxas telegráficas,
postais e de outros serviços federais; de entrada, saída e estadia de navios e
aeronaves”(art. 6º, item II) e aos Estados “taxas de serviços estaduais”. A
Constituição de 1937 manteve a redação dos dispositivos, nos seus artigos 20,
II e 23, II. A CRFB de 1946 somente disse competir à União, aos Estados, ao
Distrito federal e aos Municípios cobrar taxas(art. 30, II). O artigo 18 da
Emenda Constitucional nº 18, de 1965 estabeleceu que a União, os Estados,
Distrito Federal e Municípios eram competentes para cobrar taxas, se
cumpridos dois pressupostos: Exercício regular do poder de polícia ou pela
utilização efetiva ou potencial de serviços públicos, específicos ou divisíveis,
prestados pelos contribuintes ou postos a sua disposição. A redação em
comento pouco discrepou do texto na Constituição de 1967(Art. 19, II), bem
como da disposição inserta no teor do artigo18, item II, pela Emenda
Constitucional I, de 1969. No mesmo diapasão seguiu a Carta Brasileira de
1988, no seu artigo 145, que a União, os estados, o Distrito Federal e os
Municípios poderão instituir os tributos, no seu inciso II, ao se referir às taxas,
35
em razão do exercício do poder de polícia, ou pela utilização efetiva ou
potencial, de serviços públicos específicos ou divisíveis, prestados aos
contribuintes ou postos a sua disposição.
Como é sabido, o Código Tributário Nacional é uma lei ordinária
recepcionada como Lei Complementar pela Constituição da República em
razão do artigo 146, inciso III, da referida Carta, o qual estabelece que Lei
Complementar disporá sobre normas gerais em matéria de legislação
tributária. Com esteio nesta disposição, o artigo 77 do Código Tributário
Nacional preceituou que as taxas podem ser cobradas pela União, pelos
Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, no âmbito de suas
respectivas atribuições. O fato gerador das taxas está no exercício regular do
poder de polícia, na utilização efetiva ou potencial de serviço público,
específico ou divisível, prestado ao contribuinte ou posto a sua disposição.
Nas lições do autor Ricardo Lobo Torres a doutrina possui dificuldades
em definir a natureza jurídica das taxas. Assevera o eminente autor que, após
a pesquisa na obra do jurista italiano Euclide Antonini , as teorias precípuas de
cunho positivista apresentam as taxas como contraprestação, norma,
provimento ou dação, enquanto as teorias pluralistas acrescentam aos
aspectos contraprestacionais e normativos a consideração dos valores e dos
princípios constitucionais tributários.
Para aqueles que adotam a teoria obrigacional a taxa consiste numa
contraprestação de serviço público específico e divisível que o Estado presta
ou coloca à disposição do contribuinte. Os juristas partidários desta corrente
são ALIOMAR BALEEIRO, RUBENS GOMES DE SOUZA, THEOTONIO
MONTEIRO DE BARROS, GIANNINI .
Os que adotam o positivismo normativista enfatizam a norma como
natureza jurídica da taxa, ou seja, a preocupação de quem adota este
entendimento é a “definição abstrata da lei”, conforme leciona o autor
Professor Ricardo Lobo Torres . Este eminente jurista faz referência ao autor
Alfredo Augusto Becker , o qual entende o tributo taxa como regra tributária
jurídica que elege o serviço estatal ou coisa estatal como base de cálculo do
tributo. O autor Ricardo Lobo Torres também assevera que a doutrina italiana
36
(Cocivera) sustenta que a lei é a fonte da taxa, a qual teria caráter
predominantemente formal. Cita ainda Geraldo Ataliba que aduz ser o referido
tributo meramente uma forma e que prevalece o critério arbitrário por parte do
legislador em balizar a forma de taxa ou não.
Para os adeptos da inovadora tese da dação, desenvolvida por Berliri,
a taxa é uma prestação decorrente da espontaneidade do contribuinte e não
uma obrigação. A idéia é que houvesse uma condição e um benefício,
somente seria possível usufruir do benefício quem cumprisse determinada
condição. Em razão da ousadia da teoria, a doutrina unânime mundial rejeitou
a tese e inclusive o seu próprio autor que modificou seu posicionamento em
edições posteriores.
Para a doutrina do provimento administrativo ou jurisdicional,
capitaneada pelo autor Flávio Bauer Novelli, merece crítica a posição adotante
da natureza contraprestacional da taxa. O objetivo do doutrinador é separar o
conceito de taxa de critérios que a confundem com idéias as quais se
encontram fora da esfera do direito tributário, tais como as econômico-
financeiras, políticas, administrativas, contraprestação, custo, serviço. O autor
Flávio Bauer Novelli faz uma leitura a contrario sensu do artigo 16, do Código
Tributário Nacional, com esteio nos contornos dados pelo autor M. S. Giannini
para a definição de taxa como o tributo cujo fato gerador consiste na mera
prática de um ato administrativo ou jurisdicional no qual o seu destinatário é o
contribuinte. Sendo assim, taxa seria um tributo cuja obrigação tem por fato
gerador uma situação relativa a uma atividade estatal específica, relativa ao
contribuinte, que abrangeria o exercício do poder de polícia ou a prestação
efetiva ou potencial de serviço público, concretizados através de um
provimento administrativo ou jurisdicional, nos quais o contribuinte é o seu
destinatário. Esta definição se aproximou mais da idéia de preço público, pelos
seus contornos, que do de taxa.
A corrente pluralista aprecia a taxa como obrigação legal preocupada
com os valores e princípios constitucionais tributários informativos do conceito
de taxa. Para o autor Ricardo Lobo Torres , o conceito de taxa para a corrente
pluralista:
37
A taxa é o dever fundamental consistente em contraprestação
pecuniária que, limitada pelas liberdades fundamentais, é exigida, sob
as diretivas dos princípios constitucionais da capacidade contributiva e
do custo/benefício com a finalidade de remunerar a atividade
essencialmente estatal desenvolvida em favor do obrigado, segundo a
lei elaborada de acordo com a competência especificamente
outorgada pela Constituição.
Portanto, prevalece a idéia da corrente pluralista, a qual evidencia a
natureza contraprestacional da taxa. O que a estrema de outras espécies
tributárias é justamente o conjunto de caracteres peculiares, tais como a
especificidade, a divisibilidade e a efetividade da prestação pública.
O Supremo Tribunal Federal adotou o entendimento no sentido de que
o serviço de iluminação pública é de natureza uti universi prestado para toda a
coletividade.
O leading case foi o Recurso Extraordinário nº 233.332-612, da relatoria
do Ministro Ilmar Galvão.
12 TRIBUTÁRIO. MUNICÍPIO DE NITERÓI. TAXA DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA. ARTS. 176 E 179 DA LEI MUNICIPAL Nº 480, DE 24/11/83, COM A REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 1244, DE 20/12/93. Tributo de exação inviável, posto ter por fato gerador serviço inespecífico, não mensurável, indivisível e insuscetível de ser referido a determinado contribuinte, a ser custeado por meio do produto da arrecadação dos impostos gerais. Recurso não conhecido, com declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos em epígrafe, que instituíram a Taxa no município. (Supremo Tribunal Federal, Recurso Extraordinário, RE 233.332-6, data do julgamento: 10/3/99, DJ: 14/5/99: Relator Min. Ilmar Galvão). Vale trazer à colação parte do texto no RE 233332-6, do voto da lavra de Sua Excelência do Supremo Tribunal Federal Ministro Celso de Mello, in verbis: (...) “O que é preciso perquirir é se o serviço de iluminação pública é um serviço prestado uti universi, um serviço geral, ou um serviço prestado uti singuli,ou específico. Ou, noutras palavras, se o serviço é destinado à coletividade toda, dado que, se (sic) se tratar de um serviço geral, destinado à coletividade toda, deve ser remunerado pelo imposto. E mais: é preciso verificar se o serviço é divisível, vale dizer, de utilização individual e mensurável. A resposta a essas indagações não é outra : o serviço de iluminação pública é um serviço destinado à coletividade toda, não é um serviço que pode ser dividido em unidades autônomas para cada contribuinte. É, na verdade, um serviço prestado uti universi, e não uti singuli. Roque Carraza, ao dissertar à respeito dos serviços gerais, prestados uti universi, “isto é , indistintamente a todos os cidadãos, ” exemplifica com o serviço de iluminação pública (‘Curso de Direito Constitucional Tributário, cit. pág. 327.’). Hely Lopes Meirelles, que defendera a constitucionalidade da Taxa de Iluminação Pública, reconsiderou-se, depois. Leciona, no seu Direito Municipal Brasileiro, 10ª ed. págs. 147-148, que ‘não é cabível a cobrança de taxa pelo calçamento de via pública ou pela iluminação de logradouro público, que não configuram serviços específicos, nem divisíveis, por serem prestados uti universi e não uti singuli.(...) Evoluímos para a posição atual por
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In casu, o Município de Niterói interpôs o recurso ementado perante o
Supremo Tribunal Federal com o objetivo de assegurar a cobrança do serviço
de iluminação pública pela espécie tributária taxa, o que foi repudiado através
de decisão plenária em maioria. O argumento principal utilizado pelo Pretório
Excelso reside na necessidade, para utilizar a espécie taxa para remunerar o
serviço de iluminação pública, de o serviço ser dotado das características da
especificidade e da divisibilidade, o que não ocorre com o serviço de
iluminação pública, porque não se pode identificar cada um dos seus
beneficiários e muito menos fracionar a prestação do serviço de iluminação.
Esta posição foi adotada em reiteradas decisões no Supremo Tribunal
Federal que culminaram no seu enunciado de Súmula 670, pacificando o
entendimento no sentido de ser inadmissível a remuneração do serviço de
iluminação pública através de taxa.
Entretanto, irresignados com o posicionamento pacificado pelo
Supremo Tribunal Federal(que o professor Ricardo Lobo Torres apelidou de
Inconstitucionalidade útil), os municípios realizaram o lobby pertinente no
Congresso Nacional para a inserção do artigo 149-A da Constituição da
República Federativa do Brasil.
O autor Luiz Emygdio13 entende que a referida exação é
inconstitucional, pois, primeiro, não ocorre a situação de parafiscalidade
ensejadora da criação de uma contribuição; segundo que o artigo 149 da
Constituição Federal admite, taxativamente, somente três espécies de
contribuições especiais relativas ao parafisco: sociais, interventivas(como a
Contribuição sobre a Intervenção do Domínio Econômico CIDE – art. 177, § 4º,
da CRFB) e corporativas. É inviável enquadrar a contribuição de iluminação
pública no quadro das contribuições especiais, eis que se trata de um serviço
de natureza fiscal e classificado como uti universi.
Sustenta o autor a violação ao primado da segurança jurídica com a
criação de um tributo não alocado no Sistema Tributário Nacional pelo poder
constituinte originário. O alcance da segurança jurídica, para o eminente autor,
verificarmos que esse serviço (o de iluminação pública) não é prestado uti singuli, mas sim uti universi, insuscetível, portanto, de utilização individual e mensurável’(...)”.
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ao acompanhar Roque Antônio Carraza, diz respeito aos ideários de certeza e
equidade.
O próprio Supremo Tribunal Federal deliberou no Recurso
Extraordinário nº 138.284, DJ de 1º de julho de 1992 que o nosso sistema
tributário adotou a teoria quinquipartite dos tributos, estabelecida pelo poder
constituinte originário. Uma Emenda Constitucional não possui legitimação
para criar uma nova espécie tributária:
a) imposto - visa a remuneração de serviço com caráter genérico. Por
esta razão, não é tributo vinculado;
b) taxa - objetiva remunerar serviço público específico e divisível (é
tributo vinculado);
c) contribuição de melhoria – o seu fato gerador é a execução de obra
pública ocasionadora de valorização imobiliária (também vinculada);
d) empréstimo compulsório – tem a função do Estado lato sensu obter
receita, nos casos do art. 148 da CRFB, consistindo em tributo restituível;
e) contribuição parafiscal – destinado ao parafisco (CRFB, art. 149).
Verifica-se também a vilipêndia do regime de discriminação de rendas
insculpido pelo poder constituinte originário, através do qual somente permite
que a União exerça competência residual exclusivamente em matéria de
impostos(CRFB, art. 154, I) e contribuições sociais(CRFB, art. 195, § 4º).
Neste passo, na questão analisada, foi conferida competência residual aos
municípios e ao Distrito Federal no tocante a uma contribuição que nem é
social e muito menos imposto. Ainda que assim as considerasse, a
Constituição Cidadã continuaria sendo violada por vício de iniciativa nos seus
artigos 154, I e 195, § 4º.
O Supremo Tribunal Federal no RE nº 573.675, de Santa Catarina,
publicada no DJe de 21 de maio de 2009, entendeu que a contribuição de
iluminação pública é constitucional, está conforme o art. 149-A da Constituição
Federal, entendendo que não houve ofensa aos princípios da isonomia e da
capacidade contributiva.
13 Cf. JÚNIOR, Luiz Emygdio Franco da Rosa. Op. cit. p. 310 a 314.
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Veja-se a ementa:
EMENTA: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. RE INTERPOSTO
CONTRA DECISÃO PROFERIDA EM AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. CONTRIBUIÇÃO PARA O
CUSTEIO DO SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA - COSIP. ART.
149-A DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEI COMPLEMENTAR
7/2002, DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ, SANTA CATARINA.
COBRANÇA REALIZADA NA FATURA DE ENERGIA ELÉTRICA.
UNIVERSO DE CONTRIBUINTES QUE NÃO COINCIDE COM O DE
BENEFICIÁRIOS DO SERVIÇO. BASE DE CÁLCULO QUE LEVA EM
CONSIDERAÇÃO O CUSTO DA ILUMINAÇÃO PÚBLICA E O
CONSUMO DE ENERGIA. PROGRESSIVIDADE DA ALÍQUOTA
QUE EXPRESSA O RATEIO DAS DESPESAS INCORRIDAS PELO
MUNICÍPIO. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA
CAPACIDADE CONTRIBUTIVA. INOCORRÊNCIA. EXAÇÃO QUE
RESPEITA OS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E
PROPORCIONALIDADE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO
IMPROVIDO. I - Lei que restringe os contribuintes da COSIP aos
consumidores de energia elétrica do município não ofende o princípio
da isonomia, ante a impossibilidade de se identificar e tributar todos
os beneficiários do serviço de iluminação pública. II - A
progressividade da alíquota, que resulta do rateio do custo da
iluminação pública entre os consumidores de energia elétrica, não
afronta o princípio da capacidade contributiva. III - Tributo de caráter
sui generis, que não se confunde com um imposto, porque sua receita
se destina a finalidade específica, nem com uma taxa, por não exigir a
contraprestação individualizada de um serviço ao contribuinte. IV -
Exação que, ademais, se amolda aos princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade. V - Recurso extraordinário conhecido e improvido.
(RE 573675, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal
Pleno, julgado em 25/03/2009, REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO
DJe-094 DIVULG 21-05-2009 PUBLIC 22-05-2009 EMENT VOL-
02361-07 PP-01404 RTJ VOL-00211- PP-00536 RDDT n. 167, 2009,
p. 144-157 RF v. 105, n. 401, 2009, p. 409-429)
Dentro da óptica sintetizada através da virada kantiana, a
jurisprudência do pretório Excelso está incoerente com a Constituição da
República Federativa do Brasil em razão de a Emenda Constitucional violar as
41
limitações insculpidas a partir de 1988 no Brasil, com esteio no primado do
Estado democrático de direito.
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CONCLUSÃO
Analisado todo o histórico do poder constituinte em vários países, a
formação tanto do poder constituinte originário, quanto o de reforma.
Diante do que foi sustentado, conclui-se que o poder constituinte
derivado possui limitações formais e materiais conforme demonstrado.
Verificou-se a natureza uti universi do serviço de iluminação pública,
pois ele não é prestado para um grupo especificado de pessoas. Assim, a via
ideal para o custeio do serviço de iluminação pública é a da receita dos
impostos, pois esta receita deve ser utilizada tendo como foco o cidadão que o
Código Tributário Nacional nomeou de contribuinte no seu artigo 121,
parágrafo único, inciso I.
O Supremo Tribunal Federal albergou o entendimento de que a taxa
de iluminação pública era inconstitucional, sumulou o entendimento no seu
enunciado de súmula nº 670.
Cumpre assinalar que, em decorrência do citado posicionamento do
Supremo Tribunal Federal os municípios realizaram um lobby no Congresso
Nacional para aprovarem a Emenda Constitucional nº 39/02, que autorizou aos
municípios instituírem a malsinada contribuição de iluminação pública.
O Pretório Excelso emanou entendimento recente no sentido de que a
contribuição de iluminação pública é constitucional e que sequer viola
princípios constitucionais, como os da isonomia e capacidade contributiva.
Observamos que, permissa vênia, a decisão da Corte Constitucional
alberga idéia que é incoerente com o sistema de limitações ao poder
constituinte derivado, eis que a referida Emenda Constitucional é
flagrantemente inconstitucional pelos fundamentos aduzidos no decorrer deste
trabalho, por violarem cláusulas pétreas que estão insertas no texto
constitucional, como as do caput do artigo 5º do Texto Magno, quando protege
o direito à vida, à liberdade, à segurança jurídica e à propriedade.
A nossa esperança está na reforma tributária para sanar esses vícios
no ordenamento jurídico brasileiro, que, aguardamos sua efetivação com a
aproximação entre o direito e a moral.
43
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REVISTA DA MAGISTRATURA REGIONAL FEDERAL DA SEGUNDA
REGIÃO. VOL. 11. 2009. Impressa pela DIGRA-SED. TRF 2ª REGIÃO.
Versão eletrônica: http://www.trf2.gov.br/emarf/revistavolumes.html
46
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www.stf.jus.br
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Constituição da República Federativa do Brasil. Serie Legislação Brasileira,
Editora Saraiva, 1988.
ÍNDICE
47
FOLHA DE ROSTO 2
AGRADECIMENTO 3
DEDICATÓRIA 4
RESUMO 5
METODOLOGIA 6
SUMÁRIO 8
INTRODUÇÃO 9
CAPÍTULO I
PODER CONSTITUINTE 11
1.1 – Considerações históricas 11
1.2 – Natureza e limites do poder constituinte 15
1.3 – Poder constituinte originário e poder constituinte de
Reforma 20
CAPÍTULO II-
LIMITAÇÕES AO PODER CONSTITUINTE DERIVADO 24
CAPÍTULO III
A CONSTRUÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DOS
VALORES NA EUROPA. ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
ACERCA DOS FENÔMENOS DO
PÓS-POSITIVISMO, DA VIRADA KANTIANA. 28
CAPÍTULO IV
O CASO DA CONTRIBUIÇÃO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA 33
CONCLUSÃO 42
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 43
ÍNDICE 47
48
FOLHA DE AVALIAÇÃO 49
49
FOLHA DE AVALIAÇÃO
Nome da Instituição:
Título da Monografia:
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