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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

AVM FACULDADE INTEGRADA

GERENCIAMENTO DE COMPRAS GOVERNAMENTAIS

Por: Gean Felipe Alves de Oliveira

Orientador

Prof. Jorge Tadeu Vieira Lourenço

Rio de Janeiro

2015

DOCUMENTO PROTEGID

O PELA

LEI D

E DIR

EITO AUTORAL

UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES


AVM FACULDADE INTEGRADA

GERENCIAMENTO DE COMPRAS GOVERNAMENTAIS

Apresentação de monografia à AVM

Faculdade Integrada como requisito

parcial para obtenção do grau de

especialista em Gestão de Compras e

Suprimentos.

Por: . Gean Felipe Alves de Oliveira

AGRADECIMENTOS

Ao Eterno por ter me concedido saúde e

conhecimento, à minha esposa, pela

paciência na ausência, a meu filho pelas

horas de bagunça no computador e aos

professores e colegas de curso, pois

juntos trilhamos uma etapa importante

de nossas carreiras.

DEDICATÓRIA

Dedico a meus pais, esposa e filhos que

sempre me inspiram para que eu

alcance um lugar de destaque na minha

jornada profissional.

RESUMO

Esta monografia tem como objetivo tratar da otimização do fluxo do

processo de compras, com foco na gestão de todo o processo de compras na

administração pública, sem o foco atual dado somente na área jurídica.

Visando trazer elementos relevantes que fomentem o crescimento dos

compradores públicos, Foi trazido à tona experiências em diversos segmentos

da administração moderna, inclusive os avanços nessa área obtidos pela

Administração Federal.

METODOLOGIA

A metodologia utilizada para realização desta monografia foi uma

pesquisa bibliográfica tendo como fonte de consulta, informações obtidas

através da leitura de literaturas especialidades e sites oficiais que abordem as

Compras Governamentais, Licitações, Gerenciamento de Projetos, Logística e

Planejamento Estratégico.

As bases para realização do trabalho foram as referências bibliográficas e

experiência profissional na Marinha do Brasil atuando como Chefe de Compras

e Licitações.

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 08 CAPÍTULO I – NOÇÕES FUNDAMENTAIS DE COMPRA 09 CAPÍTULO II – COMPRAS NO SERVIÇO PÚBLICO 19 CAPÍTULO III – PROCESSOS DE COMPRAS PÚBLICAS E PRIVADAS 22 CAPÍTULO IV – LICITAÇÃO: FUNDAMENTOS 28 CAPÍTULO V – O SERVIÇO DE COMPRAS 33 CAPÍTULO VI – GERENCIAMENTO DE COMPRAS 36 CAPÍTULO VII – PLANEJAMENTO DE COMPRAS PÚBLICAS 48 CAPÍTULO VIII – NEGOCIAÇÕES EM COMPRAS PÚBLICAS 55 CAPÍTULO IX – OPERACIONALIZAÇÃO DE COMPRAS PÚBLICAS 60 CAPÍTULO X – GESTÃO E FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS 72 CAPÍTULO XI – ESTUDO DE CASO 104 CONCLUSÃO 108 BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 109 ÍNDICE 110 FOLHA DE AVALIAÇÃO 116

INTRODUÇÃO

O presente trabalho visa demonstrar as melhores práticas de gestão de

compras adotadas pela iniciativa privada a fim de otimizar o fluxo do processo

de compras da Administração Pública.

A escolha do objeto de estudo se deu pela importância do tema, visto

que os advogados há muito estudam a estrutura do processo de compras,

embora em grande parte sob a perspectiva jurídica, a pesquisa jurídica não se

presta aos interesses dos compradores públicos.

Os itens a seguir fazem uma contextualização dos principais assuntos

relacionados ao referido trabalho, que, na seqüência, será descrito

detalhadamente.

No capítulo I, é abordado a respeito das noções fundamentais de

compra, o capítulo II aborda as compras no serviço público, no capítulo III os

processos de compras públicas e privadas são identificados, já no capítulo IV

os fundamentos de licitação são abordados, seguindo o fluxo de compras o

capítulo apresenta o serviço de compras. No capítulo VI o gerenciamento de

compras é estudado adotando a visão do PMI. A partir do capítulo VII a questão

do planejamento é introduzida nas compras públicas, abordando as técnicas de

negociações em compras públicas no capítulo VIII. O capitulo IX aborda a

operacionalização de compras públicas e o capítulo X apresenta a gestão e

fiscalização de contratos.

A conclusão descreve aplicação e os benefícios da implantação de um

sistema de gerenciamento eletrônico de licitações.

CAPÍTULO I

NOÇÕES FUNDAMENTAIS DE COMPRAS

1. Considerações Iniciais

Segundo Viana (2010. p. 172), Embora saibamos comprar, em função do

cotidiano de nossas vidas, é imprescindível a conceituação da atividade, que

significa procurar e providenciar a entrega de materiais, na qualidade especificada

e no prazo necessário, a um preço justo, para o funcionamento, a manutenção ou

a ampliação da empresa.

O ato de comprar inclui as seguintes etapas:

determinação do que, de quando e de quanto comprar;

estudo dos fornecedores e verificação de sua capacidade técnica,

relacionando-os para consulta;

promoção da concorrência, para a seleção do fornecedor vencedor;

fechamento do pedido, mediante autorização de fornecimento ou contrato;

acompanhamento ativo durante o período que decorre entre o pedido e a

entrega;

encerramento do processo, após o recebimento do material, controle da

qualidade e da quantidade.

Assim, já se pode analisar, em maior profundidade, a amplitude de uma compra,

identificada esquematicamente na Figura 1.1, para, em seguida, estruturar sua

organização.

Figura 1.1 Amplitude da compra. (extraída de VIANA, 2010, p. 173).

1.1 Organização do Setor de Compras

Segundo Viana (2010. p. 173), Independentemente do porte da

empresa, alguns princípios fundamentais devem ser considerados na

organização do setor, como:

autoridade para compra;

registro de compras;

registro de preços;

registro de fornecedores

Completando a organização e visando aos objetivos primordiais, quais

sejam, material na especificação, qualidade e quantidade desejadas, melhor

preço de mercado e prazo desejado, pode-se também mencionar outras

atividades correlatas à organização em pauta:

Pesquisa

a. estudo do mercado;

b. estudo dos materiais;

c. análise de preços;

d. investigação das fontes de fornecimento;

e. vistoria dos fornecedores.

Aquisição

a. análise das cotações;

b. entrevistas com vendedores;

c. promoção de contratos, sempre que possível, em substituição

aos processos individuais;

d. negociação;

e. efetivação das encomendas.

Assim, a Figura 1.2 demonstra o organograma padrão de um Setor de

Compras, o qual contempla as particularidades acima mencionadas.

Mediante a análise da Figura 1.2, pode-se resumir as principais atribuições do

setor de compras:

manter atualizadas as informações dos fornecedores cadastrados;

efetuar as licitações, de conformidade com as necessidades da

empresa, identificando no mercado as melhores condições

comerciais;

garantir o cumprimento das cláusulas contratuais, mediante

diligenciamento;

manter atualizados os registros necessários à atividade.

Figura 1.2 Organograma do Setor de compras. (extraída de VIANA, 2010, p. 175).

1.2 Cadastro de fornecedores

Setor responsável pela qualificação, avaliação e desempenho de

fornecedores de materiais e serviços. Para o exercício de suas atribuições,

acompanha a evolução do mercado, apóia com informações as tarefas do

comprador e, fundamentalmente, efetua a manutenção dos dados cadastrais.

1.3 Processamento

Setor responsável pelo recebimento dos documentos referentes aos

pedidos de compra e montagem dos respectivos processos.

Embora não demonstrado na estrutura organizacional do Setor de Compras

referente à Figura 1.1, a efetivação de compras depende de um sistema

eficiente, o qual deve fornecer, a qualquer momento, as informações

necessárias relativas ao andamento dos processos, às compras em processo

de recebimento, às devoluções ao fornecedor e às compras recebidas e

aceitas.

Para agilização das atividades, o setor de processamento, além de suas

atividades peculiares, deve controlar todo o processo desde seu início, a partir

do pedido, até o efetivo recebimento do material.

1.4 Compras

Viana (2010, p. 176), apresenta as Compras considerando as

peculiaridades que envolvem compras efetuadas no Brasil, portanto locais, e

compras por importação.

1.4.1 Compras Locais

As atividades de compras locais podem ser exercidas na

iniciativa privada e no serviço público.

A diferença fundamental entre tais atividades é a formalidade no serviço

público e a informalidade na iniciativa privada, muito embora com

procedimentos praticamente idênticos, independentemente dessa

particularidade. A lei nº 8.666/93 e o Decreto nº 7.892, que envolvem as

licitações no serviço público, exigem total formalidade.

1.4.2 Compras por Importação

As compras por importação compreendem, entre outras, as

seguintes etapas:

processamento de faturas pro forma;

processamento junto ao Departamento de Comércio Exterior – Decex –

dos documentos necessários à importação;

compra de câmbio, para pagamento contra carta de crédito irrevogável;

acompanhamento das ordens de compra (purchase order) no exterior;

solicitação de averbações de seguro de transporte marítimo e/ou aéreo;

recebimento de mercadoria em aeroporto ou porto;

pagamento de direitos alfandegários;

reclamação à seguradora, quando for o caso.

1.4.3 Diligenciamento (follow-up)

A realidade do mercado fornecedor brasileiro obriga o setor de

compras a se prevenir de eventuais desvios por meio da implantação do

diligenciamento, atividade que objetiva garantir o cumprimento das

cláusulas contratuais, com especial atenção para o prazo de entrega

acordado, acompanhando, documentando e fiscalizando as

encomendas pendentes em observância aos interesses da empresa.

1.4.4 Etapas do Processo

Os procedimentos de compras estão consubstanciados em várias

etapas, conforme demonstra a Figura 1.3. Viana (2010, p. 177),

analisou as principais fases do fluxo básico de compra, objeto da Figura

1.3.

preparação do processo: etapa que compreende o recebimento dos

documentos e a montagem do processo de compra;

planejamento da compra: etapa que compreende a indicação de

fornecedores e a elaboração de condições gerais e específicas;

seleção de fornecedores: etapa que compreende a seleção de

fornecedores para a respectiva concorrência, considerando-se a

avaliação do desempenho de cada fornecedor envolvido em todas as

concorrências ;

promovidas pela empresa, quer durante a consulta, quer durante o

pedido adjudicado, como objetivo de pontuação com méritos e

deméritos;

concorrência: etapa que compreende a expedição de consulta, abertura,

análise e avaliação de propostas, bem como a negociação com

fornecedores;

contratação: etapa que compreende o julgamento da concorrência, por

meio da equalização das propostas, a conseqüente negociação com o

fornecedor vencedor e a adjudicação do pedido;

1.4.5 Modalidades de Compra

A compra pode ter dois trâmites: normal ou em caráter de

emergência.

1.4.6 Compra normal

Procedimento adotado quando o prazo for compatível para obter

as melhores condições e técnicas na aquisição de materiais, por meio

de todas as etapas demonstradas no fluxo básico de compra, objeto da

Figura 1.3. É a mais vantajosa, pois permite ao comprador o

estabelecimento de condições ideais para a empresa.

1.4.7 Compra em emergência

Acontece quando a empresa falha na elaboração do

planejamento ou no atendimento de necessidade oriunda de problemas

operacionais, conforme demonstrado no fluxo da compra de

emergência, objeto da Figura 1.4. Comparando-se esse fluxo com o da

compra normal, demonstrado pelo fluxo básico da compra, objeto da

Figura 1.3, observa-se a perda de várias etapas fundamentais, o que

torna a compra em emergência desvantajosa, porque os preços obtidos

são elevados em relação aos da compra normal.

Figura 1.4 Fluxo da compra em emergência (extraído de VIANA, 2010, p. 180).

1.4.8 Como Comprar

Segundo Viana (2010, p. 181), Pode-se comprar de duas formas

distintas: 1.4.8.1 Por meio de concorrências repetitivas

Procedimento adotado para os pedidos de compra,

independentemente da análise do comportamento

periódico em que acontecem. Por sua vez, podem-se

classificar as compras repetitivas em inconstantes e

constantes.

1.4.8.2 Inconstantes

Podem-se enquadrar nessa categoria as compras

isoladas e que não se repetem, ou que pelo menos não

permitem o estabelecimento de data e quantidades de

suas novas necessidades.

1.4.8.3 Constantes

Podem-se enquadrar nessa categoria todos os

materiais com política de ressuprimento definida, portanto

de consumo regular, de uso constante e compras

repetitivas.

1.4.9 Por meio de contratos de longo prazo

Procedimento adotado para fornecimento de materiais de

consumo regular, com vigência por determinado período de tempo, para

entregas parceladas, por meio de autorização.

É oportuno analisar em maior profundidade essa forma, originária nas

concorrências repetitivas constantes, a qual se distingue e se caracteriza

pelas quantidades de materiais e/ou itens adquiridos e, principalmente,

como induz a própria modalidade, pelo longo prazo de vigência que a

norteia, normalmente, por um período igual ou superior a 12 meses.

A prática garante que, para encomendas maiores, obtêm-se

preços unitários mais baixos. Tal redução de preços está intimamente

ligada às economias de produção em grande escala, redução dos

detalhes de vendas, cotações repetitivas, deslocamento de vendedores,

bem como ao fato de a referida venda representar para o fornecedor

uma comodidade em termos de transação comercial.

CAPÍTULO II

COMPRAS NO SERVIÇO PÚBLICO


Segundo Viana (2010, p. 249), nas empresas estatais e autárquicas,

como também no serviço público em geral, ao contrário da iniciativa privada,

as aquisições de qualquer natureza obedecem à Lei nº 8.666/93, motivo pelo

qual tornam-se totalmente transparentes. Assim, a diferença entre os tipos de

compras é a formalidade no serviço público e a informalidade na iniciativa

privada. Independentemente dessa particularidade, os procedimentos são

praticamente idênticos.

Em virtude dos aspectos jurídicos que envolvem os instrumentos legais,

este Capítulo procura sintetizá-los em seus aspectos mais importantes e

significativos.

2.1 Licitação

2.1.1 Conceito

É o procedimento administrativo pelo qual a administração

Pública, em qualquer de seus níveis, prevendo comprar materiais e

serviços, realizar obras, alienar ou locar bens, segundo condições

estipuladas previamente, convoca interessados para apresentação de

propostas, a fim de selecionar a que se revele mais conveniente em

função de parâmetros preestabelecidos e divulgados.

2.1.2 Finalidade

A licitação tem por finalidade propiciar igualdade de

oportunidades entre aqueles que desejam contratar com a

Administração Pública, nos padrões previamente definidos, sempre

como importante fator de eficiência e moralidade nos negócios públicos.

A licitação destina-se a garantir a observância do princípio

constitucional de avaliar e selecionar a proposta mais vantajosa para a

Administração e será processada e julgada em estrita conformidade

com os princípios básicos de legalidade, de impessoalidade, de

moralidade, de igualdade, publicidade, de probidade administrativa, da

vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos

que lhe forem correlatos.

2.1.3 Princípios

Para não descaracterizar e invalidar seu trabalho seletivo, o

Instituto da Licitação deve ser pautado nos seguintes princípios básicos:

igualdade, publicidade, probidade administrativa, procedimento formal,

sigilo na apresentação das propostas, vinculação ao instrumento

convocatório, julgamento objetivo, adjudicação compulsória ao vencedor

que abordaremos mais profundamente no Capítulo 4.

2.2 Objeto da Licitação

A finalidade precípua da licitação será sempre a obtenção de seu

objeto, ou seja, um serviço, uma compra, uma alienação, uma locação, uma

concessão ou uma permissão, nas melhores condições para o Poder Público.

O objeto deve ser convenientemente definido no instrumento convocatório, sob

pena de se dificultar ou até mesmo impedir a execução do conseqüente

contrato.

A definição do objeto é condição indispensável de legitimidade da

licitação, sem a qual não pode prosperar o procedimento licitatório, qualquer

que seja a modalidade sob pena de tornar-se inviável a formulação de ofertas,

bem como seu julgamento, e irrealizável o contrato subseqüente.

A inexistência do projeto básico ou termo de referência acarretará a

anulação dos contratos realizados e a responsabilização de quem lhes tenha

dado.

Entre as disposições específicas para a contratação de obras e

serviços, em seu art. 6º, a Lei nº 8.666/93 conceitua os projetos básico e

executivo a serem seguidos:

projeto básico: é o conjunto de elementos que define a obra ou

serviço, ou o complexo de obras ou serviços objeto da licitação e

que possibilita a estimativa de seu custo final e prazo de

execução;

projeto executivo: é o conjunto de elementos necessários e

suficientes à execução correta da obra.

2.3 Obra

Em sentido administrativo amplo, obra é toda realização material a

cargo da administração executada diretamente por seus órgãos ou

indiretamente por seus contratos e legados.

Consoante o art. 6º, inciso I, da lei nº 8.666/93, a conceituação de obra

abrange toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação,

realizada por execução direta ou indireta.

Todas essas realizações são obras, só podendo ser licitadas com

projeto básico, executadas com projeto executivo.

2.4 Serviço

Serviço, para fins de licitação, é toda atividade prestada para a

administração para o atendimento de suas necessidades ou de seus

administrados. O que caracteriza o serviço e o distingue da obra é a

predominância da atividade sobre o material empregado.

Ao conceituar serviço, a lei enumera exemplificadamente os mais

freqüentes, como demolição, fabricação, conserto, instalação, montagens,

operação, reparação, manutenção, transportes, comunicação ou trabalhos

técnico-profissionais.

Para fins de licitação, é necessário distinguir os serviços comuns, os

serviços técnico-profissionais generalizados e técnico-profissionais

especializados.

2.5 Compra

Na licitação para compra, a Administração deve especificar o objeto a

ser adquirido, indicando, para isso, a qualidade e a quantidade a ser

comprada, bem como as condições em que deseja adquirir. A perfeita

caracterização do objeto da compra é essencial para possibilitar a correta

formulação das propostas e o oferecimento das vantagens do negócio.

A compra pode ser a vista ou a prazo, com entrega total ou parcelada,

sendo sempre realizada por intermédio de um contrato bilateral perfeito,

comunicativo e oneroso, isto é, com obrigações recíprocas, com equivalência

nessas obrigações e com pagamento do preço, como contraprestação da

transferência do domínio da coisa.

A Lei nº 8.666/93 exige a adequada caracterização do objeto da compra

e a indicação dos recursos financeiros para seu pagamento, adotando, ainda,

além das vantagens semelhantes às do setor privado, o princípio da

padronização, o sistema de registro de preços e mais recentemente através do

regime diferenciado de contratações públicas – RDC.

2.6 Limites de valor para licitação

A Tabela Limites de Valor para Licitação, ilustrada na Figura 2.1,

demonstra os diferentes valores praticados a partir de 28-5-1998 e de acordo

com cada modalidade.

Figura 2.1 Limites de valor de licitação (extraído de VIANA, 2010, p. 255).

CAPÍTULO III

PROCESSOS DE COMPRAS PÚBLICAS E PRIVADAS


Segundo Costa (2000, p. 119), o setor público brasileiro passa por um

processo de transformação e reestruturação administrativa. Existe certo

consenso quanto à necessidade de mudança no sistema de compras públicas,

no Brasil, para buscar mais agilidade, eficiência e transparência no trato com o

dinheiro público.

Neste trabalho desenvolvido por Costa (2000), procurou-se resgatar os

conceitos, procedimentos e técnicas envolvidos nos sistemas de compras das

empresas privadas e compará-los com os praticados pelas organizações

públicas. Apesar de já ter passado mais de uma década, o objetivo do estudo

que procura apenas apontar as diferenças entre os procedimentos nas

aquisições do setor privado e as aquisições no setor público, investigando as

possibilidades de aplicação, pelo setor público, de algumas práticas

reconhecidamente poupadoras de recursos, tornando-o mais eficiente.

3.1 Objetivos dos Sistemas de Compras

Embora se tenha optado neste trabalho pelo uso do termo compras, nas

organizações privadas ela já tende ao desuso, hoje substituído pela expressão

administração de suprimentos ou pela palavra procurement.

Seu conceito pode ser definido como ima função administrativa, dentro

da organização, responsável por coordenar um sistema de informação e

controle capaz de adquirir externamente, para garantir o fluxo de materiais

necessário à missão da organização, bens e serviços na quantidade certa, na

qualidade certa, da fonte certa, no exato momento e ao preço certo (Costa,

1994).

A licitação, por sua vez, pode ser definida como um procedimento

administrativo, um meio técnico legal, uma sucessão ordenada de atos que

visam garantir princípios jurídicos consagrados e controladores dos atos do

estado.

Ela procura atingir dois objetivos: selecionar a proposta mais vantajosa para a

administração e propiciar iguais oportunidades àqueles que desejam contratar

com a Administração Pública (ver Figueiredo, 1994:15; Mello, 1980:1;

Meirelles, 1983:5).

Ora, procedimento administrativo ou mesmo sucessão ordenada de atos

fazem parte do “sistema de informação e controle” observado na definição do

termo de compras, o último gênero, o primeiro espécie. Como os sistemas de

informação e controle do Estado devem garantir os direitos dos cidadãos, em

geral estão sujeitos a regras exaustivas, atos formais e procedimentos mais

detalhados do que os das empresas privadas. Esse fato cria a primeira

confusão: o procedimento de licitação é um mal necessário porque as

organizações públicas não têm a figura do proprietário para zelar pela

operação.

Conceitualmente, a empresa privada também é considerada, tal qual a

organização do Estado, como uma burocracia (ver Motta & Pereira, 1991;

Drucker, 1993). Na grande empresa privada moderna, a figura do proprietário

não mais existe; ela é substituída pela do gestor, do administrador profissional

que, deve seguir normas internas escritas, em uma organização hierarquizada

e também burocrática.

Conclui-se, então, que na grande organização privada moderna também

não existe a figura do proprietário, como ocorria no inicio do capitalismo, e que

ela é controlada por administradores profissionais guiados não por um

conjunto de normas editadas por um poder legislativo, mas por normas

internas próprias. As organizações públicas e a grande empresa moderna são,

portanto, burocracias.

Os sistemas de informação e controle em suprimentos seguem, tanto nas

entidades privadas como nas públicas, o mesmo princípio de respeito a uma

norma: interna no caso das empresas privadas e externa no caso de empresas

públicas. Nesse aspecto, pode-se afirmar que entre esses entes quase-

públicos (grandes empresas modernas) e a administração estatal não existem

diferenças no conceito de organização; suas organizações são genericamente

chamadas de burocracia (a despeito de alguma variação existente e estudada

pela Teoria das Organizações).

As diferenças entre os dois sistemas de compras (o do setor público e o

das empresas privadas) não são devidas às suas formas de organização. Qual

é, então, a grande e conceitual diferença entre os sistemas? Segundo Dallari

(1993:29), “enquanto os particulares podem fazer tudo aquilo que a lei não

proíbe, a Administração só pode fazer aquilo que a lei determina. Os

interesses privados são disponíveis, mas os interesses públicos são

indisponíveis. Os particulares escolhem livremente seus contratantes, mas a

Administração não tem liberdade de escolha”. Suas diferenças são, antes de

tudo, diferenças de princípios, de finalidades ou de objetivos.

Quais são os objetivos dos dois sistemas de compras?

A licitação visa selecionar a proposta mais vantajosa e propiciar iguais

oportunidades àqueles que desejam contratar com a Administração Pública.

Na empresa privada, a função de compras visa garantir bens e serviços na

quantidade certa, na qualidade certa, da fonte certa, no exato momento e ao

preço certo.

A contratação mais vantajosa pode ser traduzida em uma compra na

quantidade certa, na qualidade certa, da fonte certa, no exato momento e ao

preço certo. Tanto a entidade pública como a empresa privada procuram obter

o maior benefício possível no processo de compra.

A contratação mais vantajosa é um objetivo comum à empresa privada e à Lei

de Licitação. No entanto, a igualdade entre os participantes (licitantes) não tem

a mesma características nos dois sistemas. Nas empresas públicas, a

igualdade assume importância capital, sendo um princípio constitucional

norteador que vimos no Capítulo anterior.

A empresa privada, ao contrário da entidade pública, não precisa

adaptar seu sistema administrativo de compras para propiciar garantias

individuais aos seus possíveis fornecedores. A personalidade jurídica privada

não tem obrigação legal de oferecer e controlar a igualdade entre licitantes.

Essa é a principal diferença, em termos conceituais, entre os dois modelos. No

setor público, a busca por garantir o princípio da igualdade tem reflexos

administrativos imediatos nos procedimentos.

3.2 Comparação entre os Processos de Compras

No quadro a seguir encontram-se esquematizadas as principais

diferenças existentes entre o sistema de compras das empresas privadas e a

Lei de Licitação utilizada nas empresas públicas. Não existe um modelo único

de compras ou suprimentos nas empresas privadas; são vários modelos

conceituais e teóricos relatados na literatura (ver Merli, 1994; Leenders &

Blenkhorn, 1991; Ansare & Modarress, 1990). Neste trabalho, eles foram

sintetizados com base no modelo de Ansare & Modarress (1990) que

classificam os processos de compras em Just-in-time (JIT) e tradicional. Esse

modelo foi julgado como o mais apropriado para o caso das empresas

brasileiras.

3.2.1 Quadro Demonstrativo das Diferenças entre os Modelos de

Compras

Parâmetro Compras Licitação

Seleção de Fornecedores Critério de seleção centrado no fornecedor

Negociação

Possibilidade de Parcerias

Critério de seleção com

base no custo do ciclo de vida

Critério de seleção centrado no produto

Cotação Impossibilidade de parcerias Critério de seleção

com base no preço

Avaliação de Fornecedores Facilidade de usar como critério os fornecimentos passados

Dificuldade de usar como

critério os fornecimentos

passados

Custo do Pedido Pequenos custos de pedidos; as parcerias fazer tender a zero

Grandes custos de pedidos; alto custo de vendas para o fornecedor

Tamanho do Lote de Compra Pequenos lotes de produtos Entregas constantes (JIT)

Grandes lotes de produtos Entregas constantes só com

Registro de Preços ou Padronização

Tempo de Reposição Pequeno

Tende a zero com os sistemas eletrônicos, Kanban e JIT

Grande

Processo obedece a lógica cronológica

Apelação jurídica dos participantes pode estender o tempo ainda mais

Preço e Concorrência Concorrência centrada em qualidade, entrega, serviços, preços, tempo de vida do produto

Concorrência centrada no preço

Especificação do Produto Especificação mais flexível

Fornecedor pode participar do projeto do produto (JIT)

Modificação na especificação com curva de aprendizado de fabricação

Comprador fornece especificação formal no inicio do processo de compra que tende, em regra, a ser seguida rigorosamente

Inspeção da Qualidade Pode ser no próprio fornecedor, qualidade garantida (JIT)

Inspeção de recebimento feita pelo Controle de Qualidade

Dificuldade de trabalhar com qualidade garantida

Recebimento feito por uma comissão

Contratos Longa duração (JIT)

Flexível na especificação do produto

Incorpora melhoria técnica e qualidade

Modificações por negociação

Troca de informação técnica durante o contrato

Curta duração

Na prática, mais rígido

Especificação formal

Dificuldade para incorporar melhorias técnicas

Dificuldade na troca de informação técnica

Controle sobre a Função Pequeno nível de formalismo

Controle genérico sobre a função

Grande nível de formalismo; tudo deve ser documentado

Controle sobre cada processo

Figura 1.6 Quadro Demonstrativo das diferenças entre os Modelos de Compras (adaptada de GONZAGA, 2011, p. 625)

CAPÍTULO IV

LICITAÇÃO: FUNDAMENTOS


O procedimento de Licitação teve sua origem na idade média, nos

Estados Medievais da Europa, onde se usou o sistema denominado “Vela e

Prego”, que consistia em apregoar-se a obra desejada e, enquanto ardia uma

vela, os construtores interessados faziam suas ofertas , quando se extinguia a

chama , adjudicava-se a obra a quem houvesse oferecido o melhor preço para

o Estado. Lembrou de Pregão Eletrônico, não é mesmo? Com relação à

palavra Licitação, ela não derivou de licito, como muitos falam. Ela provém do

latim “Licitatione”, ou seja, arrematar em leilão.

A licitação é um procedimento destinado a obter a proposta de

contratação mais vantajosa ao interesse público (art. 3.º, Lei 8.666/1993).

Para poder atender às necessidades da população e, ao mesmo tempo,

obedecer aos seus princípios constitucionais, a Administração precisa ser

eficiente, gastando o mínimo possível e atendendo ao máximo o interesse

público.

Assim, toda contratação que fizer de ser antecedida do procedimento da

licitação.

Como regra, todos os atos ou contratos administrativos que tratem de

alienação (compra, venda etc.) de bens, construção de obras ou prestação de

serviços públicos dependem de prévia licitação (art. 37, XXI, CF).

Aplicam-se às licitações princípios específicos, a saber: formalidade do

procedimento, publicidade absoluta, vinculação ao instrumento convocatório,

igualdade, sigilo na apresentação das propostas, julgamento objetivo e

adjudicação compulsória ao vencedor.

4.1 Princípios

4.1.1 Formalidade do procedimento

A licitação é um procedimento formal (art. 4.º, Lei 8.666/1993). A

desobediência ao rito previsto na lei gera a sua nulidade. Dessa maneira,

a Administração deve seguir todas as etapas do procedimento licitatório,

exatamente na forma e na ordem previstas na lei.

4.1.2 Publicidade absoluta

Por envolver dinheiro público, não se admite licitação sigilosa (art.

3.º,§3.º, Lei 8.666/1993). Qualquer pessoa pode ter acesso a todos os

atos do procedimento.

4.1.3 Vinculação ao instrumento convocatório

Em regra, a licitação se inicia com a publicação do edital,

convocando todos os interessados para participarem da disputa. Esse

edital ou a carta-convite (utilizada na licitação na modalidade convite), são

chamados de instrumentos convocatórios e são a “lei interna” da licitação.

Isso quer dizer que todas as regras da licitação estão expressas no edital,

que é, portanto, obrigatório tanto para a Administração, quanto para os

participantes (licitantes). Por trazer as regras básicas da disputa e por

vincular a todos, o edital não pode ser alterado durante a licitação.

4.1.4 Igualdade

Todos os licitantes devem ser tratados de forma idêntica, não se

admitindo que a Administração beneficie ou prejudique qualquer deles

especificamente. A lei, no entanto, estabelece, excepcionalmente, certos

tratamentos diferenciados que podem e devem ser mantidos nos editais.

4.1.5 Sigilo na apresentação das propostas

Para garantir igualdade entre todos os interessados e a obtenção

das melhores condições de contratação, as propostas, são apresentadas

em envelopes lacrados, a serem abertos ao mesmo tempo.

4.1.6 Julgamento objetivo

O julgamento das propostas deve ser feito de acordo com um dos

seguintes critérios objetivos (art. 45, Lei 8.666/1993) a ser fixado no edital

de acordo com o objeto da contratação: menor preço, melhor técnica ou

técnica e preço.

4.1.7 Adjudicação compulsória ao vencedor

Terminada a licitação, a Administração não é obrigada a celebrar o

contrato para o qual o certame se destinava. Mas, caso decida contratar,

deve fazê-lo obrigatoriamente (compulsoriamente) com o vencedor da

licitação.

4.2 Contratação direta

São hipóteses excepcionais em que a lei permite a contratação sem

licitação. São três espécies:

Licitação dispensada;

Licitação dispensável;

Licitação inexigível.

4.3 Licitação dispensada

Casos em que a Administração não pode fazer licitação, porque a lei a

considera desnecessária. As hipóteses de licitação dispensada constam do rol

taxativo do art. 17, I e II, da Lei 8.666/1993.

4.3.1 Licitação dispensável

Situações em que, apesar de haver a possibilidade de competição,

a lei faculta à administração promover ou não a licitação. As hipóteses de

licitação dispensável estão no art. 24 da Lei 8.666/1993.

4.3.2 Licitação inexigível

Casos em que a competição é inviável (art. 25, Lei 8.666/93. São

três:

a) Produto ou fornecedor exclusivo;

b) Serviços técnicos especializados;

c) Profissionais do setor artístico.

4.4 Espécies de Licitação

Determinadas de acordo com o valor e a natureza do objeto da licitação.

São (art. 22, Lei 8.666/1993 e Lei 10.520/02):

a) Concorrência;

b) Tomada de preços;

c) Convite;

d) Concurso;

e) Leilão;

f) Pregão.

4.4.1 Concorrência

Concorrência é a modalidade de licitação própria para contratos

de grande porte, com limites sujeitos a revisões periódicas, em que se

admite a participação de outros interessados, que na fase de habilitação

preliminar satisfaçam às condições de qualificação previstas no edital

para a execução de seu objeto.

4.4.2 Tomada de Preços

Tomada de preços é a modalidade de licitação entre

interessados, devidamente cadastrados, ou que atenderem às

condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data

fixada para recebimento das propostas, observada a necessária

qualificação.

4.4.3 Convite

Convite é a modalidade de licitação mais simples, destinada às

contratações de pequeno valor, consistente na solicitação escrita a pelo

menos três interessados no ramo do objeto, cadastrados, para que

apresentem suas propostas, no prazo mínimo de cinco dias úteis.

4.4.4 Concurso

Licitação utilizada para a escolha de trabalhos técnicos, científicos

ou artísticos, mediante a instituição de prêmio ou pagamento aos

vencedores.

4.4.5 Leilão

Utilizado para a venda de imóveis adquiridos por dação em

pagamento ou adjudicação judicial, bens móveis sem serventia para a

Administração e produtos apreendidos ou penhorados. O procedimento é

caracterizado pela oferta, pelos interessados, de lances, considerando-se

vencedor aquele que ofertar o maior valor.

4.4.6 Pregão

Espécie de licitação que pode ser utilizada para a aquisição de

produtos e serviços comuns (definidos como aqueles cujos padrões de

qualidade e desempenho possam ser fixados objetivamente, pelos

padrões usuais do mercado conforme, art. 1.º, Parágrafo único, Lei.

10.520/02.

Única modalidade que não consta do rol da Lei 8.666/93, o pregão

caracteriza-se por apresentar uma fase preparatória, interna da

Administração (em que se definem o objeto, requisitos, critérios e

penalidades) e outra fase externa (art. 3.º e 4.º, Lei 10.520/02).

4.5 Fase externa

O procedimento externo do pregão tem inicio com a convocação dos

interessados por meio de publicação de aviso na imprensa oficial e,

facultativamente, em meios eletrônicos e jornais de grande circulação. Do aviso

constará a data de disponibilização do edital.

O edital que deve conter o prazo mínimo de oito dias para a apresentação

das propostas.

Aberta as propostas, o licitante que apresentar a melhor delas, assim

como aqueles que formularem propostas de valor até 10% superior, passarão à

próxima etapa, em que poderão, verbalmente ou por meio eletrônico, efetuar

lances inferiores e sucessivos, até que se obtenha o menor valor possível para a

compra a ser feita pelo Poder Público.

Somente após a determinação do vencedor é que é feita a habilitação,

com a análise da documentação e das condições subjetivas do proponente

(habilitação posterior ou diferida). A vantagem é que a Administração não perde

tempo analisando documentos de todos os interessados, mas só do vencedor.

4.6 Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC)

Introduzido no ordenamento pátrio pela Lei 12.462/11, trata-se de um

novo regime de licitações e contratações aplicáveis aos serviços e obras

necessários à realização dos jogos Olímpicos de 2016, utilizado na Copa do

Mundo de futebol de 2014. Inclui ainda as obras de infraestrutura e de serviços

aeroportuários das capitais dos Estados distantes até trezentos e cinqüenta

quilômetros das sedes desses eventos. O RDC tem objetivos e princípios

próprios, que excepcionam o sistema licitatório e de contratação da Lei 8.666/93.

Assim, além da finalidade comum às demais espécies licitatórias, de assegurar a

isonomia entre os licitantes e a obtenção da proposta mais vantajosa ao

interesse público, os escopos específicos do RDC são: ampliar a eficiência nas

contratações e a competitividade entre os licitantes, incentivar a produção

tecnológica, otimizando a relação entre custo e benefício para o Poder Público,

através do intercâmbio de experiências e tecnologias com o setor privado.

O RDC se caracteriza pela padronização dos objetos de contratação

(com relação às especificações técnicas e de desempenho, manutenção,

assistência técnica e garantias) e dos editais licitatórios e contratos

administrativos. Também marcam o regime a determinação de

contraprestações, pelo Pode Público, compatíveis com as do setor privado e a

possibilidade de parcelamento do objeto, desde que não haja perda de

economia de escala (menor custo pela maior extensão do objeto).

Diferentemente do sistema da Lei 8.666/93, que veda, na aquisição de

produtos, preferência por marca ou fabricante, o RDC prevê expressamente a

possibilidade de indicação da marca ou modelo para padronização do objeto,

atendimento das necessidades do contratante ou melhor identificação do objeto.

CAPÍTULO V

O SERVIÇO DE COMPRAS NA ADMINISTRAÇÃO

FEDERAL


O Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais – Siasg,

instituído pelo Decreto nº 1.094, de 23 de março de 1994, é o sistema

informatizado de apoio às atividades operacionais do Sistema de Serviços

Gerais – Sisg. Sua finalidade é integrar os órgãos da Administração Pública

Federal direta, autárquica e fundacional.

O Siasg é o sistema onde são realizadas as operações das compras

governamentais dos órgãos integrantes do Sisg (Administração Pública Federal

direta, autárquica e fundacional). O Sistema inclui a divulgação e a realização

das licitações, a emissão de notas de empenho, o registro dos contratos

administrativos, a catalogação de materiais e serviços e o cadastro de

fornecedores.

Os órgãos que não integram o Sisg podem utilizar o Siasg, integralmente ou

em módulos específicos, por meio de adesão formal para uso do sistema,

mediante assinatura de termo de adesão.

A solicitação para acesso aos módulos do Siasg é formalizada, conforme

modelo constante do Anexo I da Portaria nº 16, de 27 de março de 2012.

5.1 Portal de Compras do Governo Federal - Comprasnet

O portal Comprasnet, gerenciado pelo Ministério do Planejamento,

Orçamento e Gestão – MPOG, é disponibilizado para realização de processos

eletrônicos de aquisições e disponibilização de informações referentes às

licitações e contratações promovidas pela Administração Pública Federal

direta, autárquica e fundacional.

Pelo Comprasnet podem ser realizadas as licitações previstas na Lei nº 8.666,

de 21 de junho de 1993 (convites, tomadas de preço e concorrência), os

pregões e as cotações eletrônicas.

No sítio www.comprasnet.gov.br podem ser consultados os editais e

acompanhadas as licitações pela sociedade. São também disponibilizadas

publicações, legislação e informações sobre contratações realizadas e cadastro

de fornecedores, dentre outras.

Os fornecedores de bens e serviços adquiridos e contratados pelo

governo federal são cadastrados em sistema específico, denominado Sistema

de Cadastramento Unificado de Fornecedores – Sicaf. No portal, os

fornecedores podem ter acesso a diversos serviços, como o pedido de

inscrição no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – Sicaf, a

obtenção de editais, a participação em processos eletrônicos de aquisição de

bens e contratações de serviços, dentre outros. Na tela principal do

Comprasnet é possível realizar o cadastro, obter login e senha para utilizar os

serviços disponíveis aos fornecedores, dentre os quais receber avisos de

licitações e de cotações por e-mail.

(Em: <http://www.governoeletronico.gov.br>. Acesso em: 26 dezembro 2014.)

5.2 Sistema de Cadastramento de Fornecedores – Sicaf

O Sicaf é o subsistema do Siasg que tem por finalidade cadastrar e

habilitar pessoas físicas ou jurídicas interessadas em participar de licitações

promovidas por órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta,

autárquica e fundacional. O sistema amplia as opções de compras do governo

federal e permite o acompanhamento do desempenho dos fornecedores

cadastrados.

Para realizar o cadastramento, que não tem ônus para o usuário, deve-se

acessar o sítio www.comprasnet.gov.br, clicar na aba “acesso livre” e na opção

“Sicaf”. Na página inicial do Sicaf, o sistema disponibiliza as funcionalidades

“Consulta”, “Publicações” e “Acesso Restrito”. Feito o cadastramento, é

necessário validá-lo junto a qualquer unidade cadastradora da administração

pública federal localizada nas diversas unidades da federação. A lista dessas

unidades, com os respectivos endereços, está disponível no endereço

www.comprasnet.gov.br>acesso livre>sicaf>consulta.


O cadastramento no Sicaf dispensa a reapresentação da documentação

encaminhada pelo fornecedor para renovação de cadastro, e permite atestar,

por meio de consulta on-line automática, as certidões de regularidade fiscal e

de seguridade social, que são condições para a participação nas licitações, isto

torna desnecessária a comprovação da documentação em papel.

5.3 Contratações Públicas Sustentáveis

Contratações públicas sustentáveis são as que consideram critérios

ambientais, econômicos e sociais em todos os estágios do processo de

contratação, transformando o poder de compra do Estado em instrumento de

proteção ao meio ambiente e de desenvolvimento econômico e social.

Os objetivos dessas contratações são:

a contratação preferencial de bens e serviços ecologicamente

sustentáveis ou de menor impacto ambiental;

o incentivo ao desenvolvimento de práticas de redução de impactos

ambientais na produção e no consumo de bens e serviços contratados;

e

a identificação de critérios e instrumentos que induzam e permitam dar

preferência, nas contratações públicas, às empresas identificadas com a

responsabilidade ambiental e social, dentre outros.

O Governo Federal, por meio do Decreto nº 7.746, de 5 de junho de

2012, estabeleceu critérios, práticas e diretrizes gerais para a promoção do

desenvolvimento nacional sustentável por meio das contratações realizadas

pela administração pública federal direta, autárquica e fundacional e pelas

empresas estatais dependentes.


CAPÍTULO VI

GERENCIAMENTO DE COMPRAS NA ADMINISTRAÇÃO

FEDERAL COM A VISÃO PMBOK®


O gerenciamento de projetos¹ como área de conhecimento começou a

ser utilizado com mais relevância a partir da década de 70 e hoje é apontado

por muitas organizações como uma atividade importante para a alavancagem

de resultados.

Nesse contexto, merece destaque uma unidade organizacional

comumente implantada para contribuir no aumento de eficiência e eficácia dos

projetos, o Escritório de Gerenciamento de Projetos. Já no setor público, a

implantação de práticas de gerenciamento de projetos é um desafio que

através desse trabalho ambicionamos trilhar o caminho a ser seguido pelos

gestores de compras dos diversos órgãos da Administração Pública.

6.1 Gerenciamento de Projetos

Embora o gerenciamento de projetos já ocorra desde a antiguidade, seu

tratamento como área de conhecimento é recente. Sua origem ocorreu na área

militar no período pós-Segunda Guerra e por anos esteve relacionado a

projetos espaciais, de armamentos e a grandes obras de engenharia civil. Foi a

partir dos anos 70 que o gerenciamento de projetos começou a ser utilizado em

diversos setores da economia.

Hoje, o gerenciamento de projetos é utilizado por organizações dos mais

diversos ramos de atividade, inclusive na área pública, e tem sido de

fundamental importância para transformar o planejamento em resultados,

otimizar a alocação de recursos, diminuir as surpresas, trazendo maior

eficiência à gestão de projetos. Em 1969 foi criado nos EUA o Project

Management Institute (PMI), uma entidade que congrega os profissionais em

gerenciamento de projetos – Project Management Professional (PMP) – e

dissemina um conjunto de conhecimentos reconhecidos como boas práticas na

área, principalmente através de sua publicação mais referenciada pelos

profissionais da área, o Project Management Body of Knowledge (PMBOK).

6.2 Gerenciamento de Projetos na administração pública

Hoje, o gerenciamento de projetos é utilizado por organizações dos mais

diversos ramos de atividade, inclusive na área pública, e tem sido de

fundamental importância para transformar o planejamento em resultados,

otimizar a alocação de recursos, diminuir as surpresas, trazendo maior

eficiência à gestão de projetos.

A utilização de boas práticas em gerenciamento de projetos no setor

público é ainda mais recente. Porém, a exigência crescente dos cidadãos por

serviços públicos de qualidade reforçam a importância desta prática em todas

as esferas do poder público.

6.3 Gerenciamento de aquisições do projeto

Segundo o (PMBOK®, Terceira Edição pdf, 2004, p. 269) o

gerenciamento de aquisições do projeto inclui os processos para comprar ou

adquirir os produtos, serviços ou resultados necessários de fora da equipe do

projeto para realizar o trabalho. Este capítulo apresenta duas perspectivas de

aquisição. A organização pode ser o comprador ou o fornecedor do produto,

serviço ou resultados sob um contrato.

O gerenciamento de aquisições do projeto inclui os processos de

gerenciamento de contratos e de controle de mudanças necessários para

administrar os contratos ou pedidos de compra emitidos por membros da equipe

do projeto autorizados.

O gerenciamento de aquisições do projeto também inclui a

administração de qualquer contrato emitido por uma organização externa (o

comprador) que está adquirindo o projeto da organização executora (o

fornecedor) e a administração de obrigações contratuais estabelecidas para a

equipe do projeto pelo contrato.

A Figura 6-1 fornece uma visão geral dos processos de gerenciamento de

aquisições do projeto, que para o (PMBOK®, Terceira Edição pdf, 2004, p.

269) os processos de gerenciamento de aquisições do projeto incluem:

2.1 Planejar compras e aquisições - determinação do

que comprar ou adquirir e de quando e como fazer isso.

2.2 Planejar contratações - documentação dos

requisitos de produtos, serviços e resultados e

identificação de possíveis fornecedores.

2.3 Solicitar respostas de fornecedores - obtenção

de informações, cotações, preços, ofertas ou propostas,

conforme adequado.

2.4 Selecionar fornecedores - análise de ofertas,

escolha entre possíveis fornecedores e negociação de

um contrato por escrito com cada fornecedor.

2.5 Administração de contrato - gerenciamento do

contrato e da relação entre o comprador e o

fornecedor, análise e documentação do desempenho

atual ou passado de um fornecedor a fim de

estabelecer ações corretivas necessárias e fornecer

uma base para futuras relações com o fornecedor,

gerenciamento de mudanças relacionadas ao contrato

e, quando adequado, gerenciamento da relação

contratual com o comprador externo do projeto.

2.6 Encerramento do contrato - terminar e liquidar

cada contrato, inclusive a resolução de quaisquer itens

em aberto, e encerrar cada contrato aplicável ao

projeto ou a uma fase do projeto.

1 Projeto é um esforço temporário empreendido para criar um produto, serviço ou resultado

exclusivo. E gerenciamento de projetos é a aplicação de conhecimentos, habilidades,

ferramentas e técnicas às atividades do projeto a fim de atender aos seus requisitos (PMI,

2004).

Esses processos interagem entre si e também com os processos em

outras áreas de conhecimento. Cada processo pode envolver o esforço de uma

ou mais pessoas ou de grupos de pessoas, com base nas necessidades do

projeto. Cada processo ocorre pelo menos uma vez em todos os projetos e

também em uma ou mais fases do projeto, se ele estiver dividido em fases.

Embora os processos sejam apresentados aqui como componentes distintos

com interfaces bem definidas, na prática eles se sobrepõem e interagem de

maneiras não detalhadas neste trabalho.

Os processos de gerenciamento de aquisições do projeto envolvem

contratos que são documentos legais entre um comprador e um fornecedor. Um

contrato é um acordo que gera obrigações para as partes que obriga o

fornecedor a fornecer os produtos, serviços ou resultados especificados e

obriga o comprador a fornecer compensação monetária ou outra compensação

de valor. Um contrato é uma relação legal sujeita a remediação nos tribunais. O

acordo pode ser simples ou complexo e pode refletir a simplicidade ou a

complexidade das entregas. Um contrato inclui termos e condições e pode

incluir outros itens como a proposta ou publicações de marketing do fornecedor

e qualquer outra documentação em que o comprador esteja se baseando para

estabelecer o que o fornecedor deve realizar ou fornecer. É responsabilidade

da equipe de gerenciamento de projetos ajudar a adaptar o contrato às

necessidades específicas do projeto. Dependendo da área de aplicação, os

contratos também podem ser chamados de acordo, subcontrato ou pedido de

compra. A maior parte das organizações possui políticas e procedimentos

documentados que definem especificamente quem pode assinar e administrar

esses acordos em nome da organização.

Embora todos os documentos do projeto estejam sujeitos a alguma

forma de análise e aprovação, a natureza de obrigação legal de um contrato

geralmente significa que estará sujeito a um processo de aprovação mais amplo.

Em todos os casos, o foco principal do processo de análise e aprovação

garante que a linguagem do contrato descreve os produtos, serviços ou

resultados que irão satisfazer a necessidade do projeto identificada. No caso de

projetos importantes realizados por órgãos públicos, o processo de análise pode

incluir a revisão pública do acordo.

A equipe de gerenciamento de projetos pode buscar desde o início o

suporte de especialistas nas áreas de contratação, compras e legislação. Esse

envolvimento pode ser exigido pela política de uma organização.

As diversas atividades envolvidas nos processos de gerenciamento de

aquisições do projeto compõem o ciclo de vida de um contrato. É possível

evitar ou mitigar alguns riscos identificáveis do projeto gerenciando ativamente

o ciclo de vida do contrato e redigindo cuidadosamente os termos e as

condições do contrato. Assinar um contrato de produtos ou serviços é um

método de alocar a responsabilidade do gerenciamento ou de assumir riscos

potenciais.

Um projeto complexo pode envolver o gerenciamento de vários

contratos ou subcontratos simultaneamente ou em seqüência. Nesses casos, o

ciclo de vida de cada contrato pode terminar durante qualquer fase do ciclo de

vida do projeto. O gerenciamento de aquisições do projeto é discutido dentro

da perspectiva da relação comprador-fornecedor. A relação comprador-

fornecedor pode existir em muitos níveis em qualquer projeto e entre

organizações internas e externas à organização contratante. Dependendo da

área de aplicação, o fornecedor pode ser chamado de contratada,

subcontratada, vendedor, prestador de serviços ou distribuidor. Dependendo

da posição do comprador no ciclo de aquisição do projeto, ele pode ser chamado

de cliente, usuário, contratada principal, contratada, organização contratante,

agência governamental, solicitador de serviços ou adquirente. Durante o ciclo de

vida do contrato, o fornecedor pode ser considerado primeiramente um

licitante, depois uma fonte selecionada e, em seguida, o fornecedor ou

vendedor contratado.

Figura 6-1. Visão geral do gerenciamento de aquisições do projeto (extraída de PMBOK®, 2004, p. 269)

6.4 Planejar compras e aquisições

Conforme orientação do guia (PMBOK®, Terceira Edição pdf, 2004, p.

290), O processo Planejar compras e aquisições identifica quais necessidades

do projeto podem ser melhor atendidas pela compra ou aquisição de produtos,

serviços ou resultados fora da organização do projeto e quais necessidades do

projeto podem ser realizadas pela equipe do projeto durante a execução do

projeto. Esse processo envolve a consideração de como, o que, quanto, se e

quando adquirir.

Quando o projeto obtém produtos, serviços e resultados exigidos para o

desempenho do projeto de fora da organização executora, os processos de

Planejar compras e aquisições até Encerramento do contrato são executados

para cada item a ser comprado ou adquirido.

O processo Planejar compras e aquisições também inclui a

consideração de possíveis fornecedores, especialmente se o comprador desejar

exercer algum grau de influência ou controle sobre as decisões de contratação.

É necessário considerar também quem é responsável por obter ou manter

autorizações e licenças profissionais relevantes que podem ser exigidas pela

legislação, regulamentos ou política organizacional na execução do projeto.

O cronograma do projeto pode influenciar significativamente o processo

Planejar compras e aquisições. As decisões tomadas no desenvolvimento do

plano de gerenciamento de aquisições também podem influenciar o cronograma

do projeto e estão integradas ao desenvolvimento do cronograma, à estimativa

de recursos da atividade e às decisões de fazer ou comprar.

O processo Planejar compras e aquisições inclui a análise dos riscos

envolvidos em cada decisão de fazer ou comprar; ele também inclui a análise do

tipo de contrato planejado para ser usado em relação à mitigação de riscos e à

transferência de riscos para o fornecedor.

Figura 6-2. Planejar compras e aquisições: Entradas, ferramentas e técnicas, e saídas (extraída de PMBOK®, 2004, p. 290)

6.5 Planejar contratações

Planejar as contratações é o processo de obtenção de respostas de

fornecedores, seleção de um fornecedor e adjudicação de um contrato.

Podemos observar que o planejamento das contratações segundo a visão do

guia (PMBOK®, Terceira Edição pdf, 2004, p. 297), esta intimamente

relacionada a fase externa de uma licitação como vimos no capítulo quatro. O

principal benefício desse processo é prover o alinhamento das expectativas

internas e externas das partes interessadas através de acordos estabelecidos.

As entradas, ferramentas e técnicas, e saídas desse processo estão ilustrados

na Figura 6-3.

Figura 6-3. Planejar contratações: Entradas, ferramentas e técnicas, e saídas (extraída de PMBOK®, 2004, p. 297) 6.6 Solicitar respostas de fornecedores

O processo Solicitar respostas de fornecedores obtém respostas, como

cotações e propostas, de possíveis fornecedores sobre como os requisitos do

projeto podem ser alcançados. Os possíveis fornecedores, normalmente sem

custos diretos para o projeto ou o comprador, gastam a maior parte do esforço

real nesse processo. Essa fase do processo refere-se a pesquisa de mercado pré

licitatória que é de extrema importância para se estabelecer o preço estimado pela

Administração, caso essa pesquisa seja feita sem muitos cuidados pode-se obter

um preço abaixo do que se pratica no mercado, frustrando assim a licitação ou

super estimado esse preço ocasionando dano ao erário.

6.7 Ferramentas e técnicas

As reuniões com licitantes são reuniões entre o comprador e todos os

fornecedores em potencial antes de submeter uma licitação ou proposta. Elas

são usadas para assegurar que todos os fornecedores em potencial tenham

um entendimento claro e comum da aquisição (tanto dos requisitos técnicos

quanto dos contratuais) e que nenhum licitante receba um tratamento

preferencial. Para serem justos, os compradores devem ter muito cuidado para

assegurar que todos os fornecedores ouçam todas as perguntas de cada

fornecedor em potencial e todas as respostas do comprador.

Figura 6-4. Solicitar respostas de fornecedores: Entradas, ferramentas e técnicas, e saídas

(extraída de PMBOK®, 2004, p. 297)

6.8 Selecionar fornecedores

Segundo a visão do guia (PMBOK®, Terceira Edição pdf, 2004, p. 286),

O processo Selecionar fornecedores recebe cotações ou propostas e aplica

critérios de avaliação, conforme aplicável, para selecionar um ou mais

fornecedores que sejam qualificados e aceitáveis como um fornecedor. Muitos

fatores como os seguintes podem ser avaliados no processo de decisão de

seleção de fornecedores: Preço ou custo podem ser os principais determinantes

para um item comercial padrão, mas o menor preço proposto talvez não seja

o menor custo se o fornecedor se mostrar incapaz de fornecer os produtos,

serviços ou resultados no momento oportuno.

As propostas muitas vezes são separadas em seções técnicas

(abordagem) e comerciais (preço), sendo que cada uma delas é avaliada

separadamente. Às vezes, as seções de gerenciamento são exigidas como

parte da proposta e também precisam ser avaliadas.

Várias fontes poderiam ser exigidas para produtos, serviços e resultados

críticos para mitigar riscos que podem ser associados a problemas, como

cronogramas de entrega e requisitos de qualidade. Os custos potencialmente

mais altos associados a esses vários fornecedores, inclusive alguma perda de

possíveis descontos de quantidade e problemas de substituição e

manutenção, são considerados.

As ferramentas e técnicas descritas aqui podem ser usadas sozinhas ou

combinadas ao processo Selecionar fornecedores. Por exemplo, um sistema

de ponderação pode ser usado para:

Selecionar um único fornecedor que será solicitado a assinar um

contrato padrão.

Estabelecer uma seqüência de negociação classificando todas as

propostas pela média ponderada atribuída a cada proposta.

Nos principais itens de aquisição, é possível repetir o processo total de

solicitação de respostas de fornecedores e de avaliação de respostas de

fornecedores. Uma pequena lista de fornecedores qualificados pode ser

estabelecida com base em uma proposta preliminar. Uma avaliação mais

detalhada poderá então ser conduzida com base em uma proposta mais

detalhada e abrangente solicitada dos fornecedores presentes na lista pequena.

Figura 6-5. Selecionar fornecedores: Entradas, ferramentas e técnicas, e saídas (extraída de PMBOK®, 2004, p. 297)

6.9 Administração de contratos

Conforme o (PMBOK®, Terceira Edição pdf, 2004, p. 291), O comprador

e o fornecedor administram o contrato com objetivos semelhantes. Cada uma das

partes garante que tanto ela quanto a outra parte atendem às suas obrigações

contratuais e que seus próprios direitos legais estão protegidos. O processo

Administração de contrato garante que o desempenho do fornecedor atende

aos requisitos contratuais e que o comprador atua de acordo com os termos do

contrato. Em projetos maiores com vários fornecedores de produtos, serviços e

resultados, um aspecto importante da administração de contrato é o

gerenciamento de interfaces entre os diversos fornecedores.

A natureza legal da relação contratual torna imperativo que a equipe de

gerenciamento de projetos esteja profundamente a par das implicações legais

das ações tomadas durante a administração de qualquer contrato. Devido às

considerações legais, muitas organizações tratam a administração de contrato

como uma função administrativa separada da organização do projeto. Embora

um administrador de contratos possa estar na equipe do projeto, essa pessoa

normalmente se reporta para um supervisor de um departamento diferente.

Isso geralmente será verdadeiro se a organização executora for também o

fornecedor do projeto para um cliente externo.

A administração de contrato inclui a aplicação dos processos de

gerenciamento de projetos adequados à(s) relação(ões) contratual(is) e a

integração das saídas desses processos ao gerenciamento geral do projeto. Essa

integração ocorrerá com freqüência em vários níveis quando existirem diversos

fornecedores e muitos produtos, serviços ou resultados envolvidos. Os

processos de gerenciamento de projetos aplicados

incluem, mas não se limitam a:

orientar e gerenciar a execução do projeto para autorizar o trabalho

da contratada no tempo adequado;

relatório de desempenho para monitorar os custos, o cronograma e

o desempenho técnico da contratada;

realizar o controle da qualidade para inspecionar e verificar a

adequação do produto da contratada;

controle integrado de mudanças para garantir que as mudanças

sejam aprovadas corretamente e que todas as pessoas que precisam

conhecê-las estão cientes dessas mudanças e

monitoramento e controle de riscos Para garantir que os riscos sejam

mitigados.

A administração de contrato também possui um componente de

gerenciamento financeiro que envolve o monitoramento de pagamentos ao

fornecedor. Isso garante que as condições de pagamento definidas no contrato

sejam atendidos e que a compensação ao fornecedor esteja ligada ao seu

progresso, conforme definido no contrato.

O processo Administração de contrato analisa e documenta a qualidade

do desempenho atual ou passado de um fornecedor com base no contrato e

nas ações corretivas estabelecidas. Além disso, o desempenho é documentado

como base para futuras relações com o fornecedor. A avaliação do

desempenho do fornecedor pelo comprador é executada principalmente para

confirmar a competência ou a falta de competência do fornecedor em relação à

realização de trabalhos semelhantes no projeto ou em outros projetos.

Avaliações semelhantes também são executadas quando necessário para

confirmar que um fornecedor não está atendendo às suas obrigações

contratuais e quando o comprador considera a realização de ações corretivas.

A administração do contrato inclui o gerenciamento de uma rescisão (Seção

2.6) do trabalho contratado (por algum motivo, por conveniência ou por

descumprimento das obrigações) de acordo com a cláusula de término de

vigência do contrato. Os contratos podem ser aditados a qualquer momento antes

do seu encerramento por acordo mútuo, em conformidade com os termos de

controle de mudanças do contrato. Talvez esses aditamentos não beneficiem

sempre da mesma forma o fornecedor e o comprador.

Figura 6-6. Administração de contrato: Entradas, ferramentas e técnicas, e saídas (extraída de PMBOK®, 2004, p. 291)

6.9.1 Encerramento do contrato

Segundo o guia (PMBOK®, Terceira Edição pdf, 2004, p. 295), O

processo Encerramento do contrato dá suporte ao processo Encerrar o

projeto, pois envolve a confirmação de que todo o trabalho e as entregas

foram aceitáveis. O processo Encerramento do contrato também

envolve atividades administrativas, como a atualização de registros para

refletir resultados finais e o arquivamento dessas informações para uso

futuro. O encerramento do contrato aborda cada contrato aplicável ao

projeto ou a uma de suas fases. Em projetos com várias fases, o prazo

contratual pode aplicar-se somente a uma determinada fase do contrato.

Nesses casos, o processo Encerramento do contrato encerra o(s)

contrato(s) aplicável(eis) a essa fase do projeto. Reclamações não

resolvidas podem estar sujeitas a processo judicial após o encerramento

do contrato. Os termos e condições do contrato podem recomendar

procedimentos específicos para o encerramento do contrato.

A rescisão de um contrato é um caso especial de encerramento

do contrato e pode resultar de um acordo mútuo entre as partes ou de

descumprimento das obrigações de uma das partes. Os direitos e

responsabilidades das partes no caso de uma rescisão estão incluídos

em uma cláusula de término de vigência do contrato. Com base nesses

termos e condições do contrato, o comprador pode ter o direito de

finalizar o contrato inteiro ou uma parte do projeto, por qualquer motivo

ou conveniência, a qualquer momento. No entanto, com base nesses

termos e condições do contrato, talvez o comprador precise compensar

o fornecedor pelos seus preparativos e por qualquer trabalho terminado e

aceito relacionado à parte finalizada do contrato.

Figura 6-7. Encerramento do contrato: Entradas, ferramentas e técnicas, e saídas (extraída de

PMBOK®, 2004, p. 295)

CAPÍTULO VII

PLANEJAMENTO DE COMPRAS PÚBLICAS


O objetivo deste capítulo é mostrar como se desenvolvem estratégias

para construir um serviço de compras ajustado à visão de futuro do Serviço

Público Federal pautado no Programa Nacional de Gestão Pública e

Desburocratização – GESPÚBLICA.

Em geral se considera que a gestão estratégica deve começar pela

avaliação das competências da empresa. As estratégias para implementação

da visão e missão dependem daquilo que a empresa faz com essas

competências e da criação de novas competências. Na formulação do

planejamento de compras públicas, é preciso saber o que, como e por que da

aquisição de bens e contratação de serviços.

Segundo Lobato, David Menezes (2006, p. 94), é de se esperar que no

planejamento de compras anual o estrategista proponha estratégias que

respondam a essas questões. Para tanto, é importante que ele já tenha

cumprido as seguintes etapas.

contextualização da organização – é

imprescindível adequar a metodologia de trabalho

às características históricas e às peculiaridades da

organização (customização);

identificação do negócio da organização, de

acordo com suas peculiaridades;

formulação das diretrizes estratégicas – visão e

missão institucionais, em função do negócio e dos

valores;

análise ambiental – cenários e análise dos

ambientes externo e interno – para identificação

das oportunidades e ameaças.

7.1 Programa GESPÚBLICA

Na busca de modelos de gestão que contemplem, de forma mais efetiva

e eficaz, as novas e crescentes demandas da sociedade brasileira, a Secretaria

de Gestão Pública – SEGEP, do Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão, revitaliza, em 2014, o Programa Nacional de Gestão Pública e

Desburocratização – GESPÚBLICA, com a finalidade de fortalecer a gestão

pública, tendo como premissa o Modelo de Excelência em Gestão Pública -

MEGP. A estratégia para a implantação de um modelo referencial de gestão

pública é desenvolver ações de apoio técnico aos órgãos e entidades da

Administração Pública Federal, a fim de mobilizar, preparar e motivar para a

atuação em prol da inovação e da melhoria da gestão.

7.2 Planejamento de Compras

Agora que já falamos sobre o programa GESPÚBLICA, conceitos

básicos de estratégia passamos então para a definição mesmo que bem

simples do orçamento público. Mas o que orçamento tem a ver com

planejamento de compras? A resposta é tudo. Diferentemente de uma empresa

privada que tem por objetivo gerar riqueza para seus acionistas, no serviço

público deve-se utilizar os recursos, ou seja, a riqueza gerada pelos impostos

pagos pelos cidadãos de forma racional, ética, objetivando redução de custos

nas compras e contratações de serviços.

7.2.1 Conceito: Orçamento é uma relação de despesas e receitas que

determinada organização tem para pagar ou para receber durante determinado

período, que pode ser de um mês ou um ano, que nos primórdios do

orçamento na Administração Pública tinha pouco ou nenhuma vinculação aos

instrumentos de planejamento.

7.2.2 Periodicidade: As autorizações são feitas por períodos de

tempo, o que chamamos de princípio da anualidade. Hoje, a periodicidade

corresponde ao prazo de um ano, que é coincidente com o ano civil (1/1 a

31/12).

7.2.3 Detalhamento: A autorização não é um cheque em branco, de

modo a evitar gastos globais. (deve-se detalhar onde o dinheiro será gasto)

7.3 A importância do Planejamento

Sem planejamento as decisões ficariam ao capricho do acaso e de

escolhas de última hora. Há quatro razões palpáveis para que façamos o

Planejamento e que são:

contrabalançar a incerteza e as modificações;

concentrar a atenção nos objetivos;

assegurar um funcionamento econômico e facilitar o controle.

7.3.1 Decidir, antecipadamente, o que fazer

Decidir e planificar ações, de forma a que possamos enfrentar situações

futuras, respondendo às seguintes questões:

Figura 7-1. Cinco perguntas fundamentais para o planejamento de compras (adaptada de

PORTER, 1985)

(Em: < http://www.gespublica.gov.br/folder_rngp>. Acesso em: 30 dezembro 2014.)

7.3.2 Características do Planejamento

É um processo permanente e continuo;

É sempre voltado para o futuro;

Visa à racionalidade e a tomada de decisões;

Deve considerar a totalidade da organização;

Deve ser suficientemente flexível, para aceitar ajustamentos e

correções.

7.3.3 Etapas do Planejamento

Determinação dos objetivos

(Aonde queremos chegar?)

Análise Ambiental Externa

(O que há no ambiente?)

Análise Organizacional Interna

(O que temos?)

Formulação de alternativas

(O que fazer?)

Elaboração do Planejamento

(Como fazer?)

Implementação e Execução

(Como tornar realidade?)

Avaliação dos Resultados

(Como estamos indo?)

Figura 7-2. Ciclo de vida do planejamento (adaptada de TAVARES, 1991, p. 91)

7.3.4 Ferramentas do Planejamento

Uma ferramenta muito utilizada e que pode ser empregagada facilmente

no planejamento das compras Públicas é o Ciclo PDCA: Sigla advinda das

palavras inglesas Plan, Do, Check, Action - método gerencial composto de

quatro fases básicas: planejamento, execução, verificação e ação corretiva.

Figura 7-3. Ciclo PDCA (adaptada de CHIAVENATO, 1999, p. 139)

7.4 Poder dos Compradores Públicos

Segundo Porter, Michel E. (1986, p. 40), Os compradores competem

com o mercado forçando os preços para baixo, barganhando por melhor

qualidade ou mais serviços e jogando os concorrentes uns contra os outros.

Mas esse poder só é exercido por compradores que conhecem a natureza de

sua organização, missão e visão e que detêm conhecimento do mercado

fornecedor com que interage.

Como tratamos de compras no Serviço Público, esses compradores

devem ter conhecimento da Lei de Licitações (Lei nº 8.666/93), do Sistema de

Registro de Preços (Decreto nº 7.892/12), Pregão Eletrônico (Decreto nº

5.450/) entre outras.

O poder dos compradores depende da situação das compras

governamentais no mercado e da importância relativa de suas compras nos

fornecedores em comparação aos seus negócios totais. Um comprador público

é poderoso quando ele está concentrado ou adquire grandes volumes em

relação às vendas do vendedor. Se uma parcela grande das vendas é

adquirida por um determinado comprador, isto aumenta a sua importância nos

resultados. Compradores públicos se tornam poderosos utilizando o Sistema

de Registro de Preços como um instrumento de planejamento das compras.

Mesmo que não haja recursos orçamentários disponíveis pode-se lançar mão

de tal instrumento para registrar preços de bens e serviços em grande

quantidade forçando assim os preços para baixo.

7.5 Estratégia de Compra

Parafraseando Porter (1986, p. 126), Embora existam muitos aspectos

na estratégia, nos procedimentos e na organização de compras que vão além

do escopo desse capítulo, alguns pontos podem ser examinados a fim de

identificarmos sua aplicabilidade ao universo do Serviço Público.

Do ponto de vista estratégico, é aconselhável comprar de fornecedores

que irão manter ou melhorar sua posição competitiva em termos de seus

produtos e serviços. Este fator assegura que a Administração comprará bens e

serviços de qualidade e custo adequado de modo a assegurar a utilização

racional, eficiente e eficaz do orçamento. Isso pode ser conseguido na

elaboração do Edital e seus anexos que veremos adiante.

As compras de um item podem ser dispersadas (Compras Dispersas)

entre fornecedores alternados (Através do Sistema de Registro de Preços) de

modo a melhorar a posição de negociação da Administração. O montante

comprado de cada fornecedor individual tem que ser suficiente para fazer com

que o fornecedor se preocupe com a sua perda (Separando os itens em lotes),

uma dispersão em excesso das compras não aproveita a posição de

negociação dos compradores Públicos que vimos no item 4.

Nesse capítulo vimos que planejar é decidir antecipadamente o que

fazer, quando fazer e como fazer, escolhendo sempre a melhor alternativa. É

uma função fundamental e dinâmica e considerada um dos melhores métodos

para se administrar uma organização e que de posse de dados e informações

conhecidas, atuando sobre os recursos disponíveis, objetivando alcançar

finalidades preestabelecidas é possível elaborar o planejamento das compras

públicas.

CAPÍTULO VIII

NEGOCIAÇÕES EM COMPRAS PÚBLICAS


Segundo Molte Alto, Clélio Feres (2009, p. 155), negociação é o

processo dinâmico por meio do qual duas partes buscam um acordo

mutuamente satisfatório, em que cada parte procura obter um grau ótimo de

satisfação.

Neste capítulo, apresentamos as estratégias, táticas e técnicas de

negociação mais conhecidas. Cabe lembrar que em compras públicas o

processo de negociação é um pouco diferente do que ocorre na iniciativa

privada, mas o que buscamos aqui é trabalhar o conceito a fim de aplicar no

setor público conforme preceitua o art. 24, §8º do Decreto nº 5450/05 que traz

o seguinte texto:

Após o encerramento da etapa de lances da sessão

pública, o pregoeiro poderá encaminhar, pelo

sistema eletrônico, contraproposta ao licitante que

tenha apresentado lance mais vantajoso, para que

seja obtida melhor proposta, observado o critério de

julgamento, não se admitindo negociar condições

diferentes daquelas previstas no edital.

Continua Molte Alto, Clélio Feres (2009, p. 155), conceituando a

negociação como um somatório: negociação = arte + ciência + habilidade.

Habilidade envolve as características pessoais de cada um, como

aptidão, competência, astúcia, sagacidade, esperteza, engenhosidade,

sutileza, talento, tato, perspicácia, observação, empatia, concentração, bom-

senso, arrojo, audácia, ousadia, coragem, compreensão e comunicação.

A relação entre compradores e vendedores tem evoluído para além dos

simples acordos e se projeta ao nível de verdadeira filosofia de cooperação

técnico-econômica, como resultante direta da arte e da ciência de negociar.

São muitas as possibilidades de negociar em compras. Vejamos algumas:

quando se tornar difícil especificar o material e definir parâmetros

de desempenho;

quando houver possibilidade de reajustamento de preços nas

aquisições, com entrega parcelada e de longo prazo;

quando forem utilizadas Atas de Registro de Preços;

quando o resultado da pesquisa pré licitatória não satisfizer às

exigências do Termo de Referência;

quando houver interesse em dividir os itens entre dois ou mais

lotes a fim de manter a competitividade do mercado;

quando da aquisição resultar elevado desembolso ou

comprometimento do orçamento anual;

quando da aquisição resultar forte demanda de apoio logístico;

quando um contrato vigente precisar ser aditado e a soma de

dinheiro envolvida ultrapassar os limites estabelecidos em Lei e/ou

ultrapassarem a modalidade de licitação utilizada na contratação;

quando existir grande disparidade entre os preços em relação à

média de mercado e também quando existir disparidade em relação

às condições estipuladas no edital ou àqueles valores apresentados

pelos licitantes;

Ainda segundo Molte Alto, Clélio Feres (2009, p. 155), o processo de

negociação pode ser realizado entre as partes: face a face, em equipe, com

mediador, por telefone, por meio eletrônico ou no caso das contratações

públicas via o portal de compras governamentais em atendimento ao art. 24,

§9º do Decreto nº 5450/05 que traz o seguinte texto: “A negociação será

realizada por meio do sistema, podendo ser acompanhada pelos demais

licitantes.”

Negociar individualmente frente a frente facilita o estabelecimento de

uma relação personalizada e, consequentemente, ajuda a criar um

relacionamento de confiança. A maior parte da transmissão de significado entre

duas pessoas em comunicação face a face acontece através do

comportamento verbal. É no contato pessoal que se conhece o

comportamento, o perfil, as atitudes, a linguagem corporal e as expressões

faciais da outra parte. Negociar em equipe muitas vezes é uma necessidade,

sobretudo para os casos mais complexos, em que é impossível, para uma

única pessoa, conhecer todos os aspectos relevantes e dominar a grande

variedade de conhecimentos e informações técnicas, administrativas, jurídicas,

econômicas e financeiras necessárias.

8.1 Elementos fundamentais da negociação

Constituem elementos fundamentais da negociação: informação, tempo

e poder. Esses elementos estão intimamente relacionados com as estratégias,

táticas e técnicas empregadas durante o processo de negociação.

8.1.1 Informação

Em negociação, informação é tudo aquilo que reduz a incerteza,

ou seja, é saber o máximo possível sobre o outro, suas necessidades,

táticas e expectativas. Na maioria dos casos, quem possui maior

número de informações obtém melhor resultado na negociação.

Segundo Sun Tzu, século VI a.C. (1998, p. 28) afirmava que:

Se conhecemos o inimigo e a nós mesmos, não

precisamos temer o resultado de uma centena de

combates. Se nos conhecemos, mas não ao

inimigo, para cada vitória sofreremos uma derrota.

Se não nos conhecemos nem ao inimigo,

sucumbiremos em todas as batalhas.

Se for necessário para obter informações, podemos lançar mão de

perguntas. A pergunta fechada é aquela que orienta o interlocutor para

responder sim ou não. A pergunta aberta é mais genérica e orienta o

interlocutor para fazer algum comentário ou dar alguma explicação. Devemos

utilizar a primeira forma quando queremos confirmar algum entendimento ou

quando queremos induzir o interlocutor a dizer algo que nos interessa.

Devemos usar a segunda forma quando temos interesse em que a outra parte

fale muito, e detalhadamente.

8.1.2 Tempo

O tempo é um fator essencial nas negociações. A negociação

não é um acontecimento que tem início e fim perfeitamente definidos,

mas sim um processo contínuo. O tempo é o momento certo, o mais

adequado para se tomar uma decisão, fazer uma oferta, barganhar,

fazer uma concessão, falar ou calar, afirmar ou argumentar alguma

coisa. Na maioria das vezes, os prazos são fixados por nós mesmos. O

tempo e o prazo podem favorecer cada lado, dependendo das

circunstâncias.

8.1.3 Poder

Poder é a capacidade de influenciar pensamentos e

comportamentos das pessoas, de exercer controle sobre pessoas, fatos,

situações e sobre si mesmo. Existem vários tipos de poder que podem

influenciar o resultado de uma negociação. Os principais são o que se

seguem.

O poder da legitimidade – está escrito? È legal?

O poder da autoridade – quem manda?

O poder do precedente – já aconteceu antes?

O poder dos riscos – quem pode se arriscar mais?

O poder financeiro – quem tem mais poder financeiro?

O poder não é bom nem é ruim em si mesmo; o abuso do poder é que é

ruim. Temos de avaliar cuidadosamente como o poder está sendo usado e,

verdadeiramente, com que objetivo.

Assim, segundo entendimento Molte Alto, Clélio Feres (2009, p. 161),

encerramos a abordagem dos elementos fundamentais da negociação.

8.2 Estratégias de negociação

Segundo Molte Alto, Clélio Feres (2009, p. 162), estratégia é a arte de

estabelecer e explorar condições favoráveis para alcançar objetivos

específicos. É um plano de ação abrangente e amplo para negociar com

eficácia, do início até o final do processo. As estratégias deverão ser

compatíveis com os objetivos da negociação e ser do conhecimento da

autoridade competente, que delegará o poder de decidir aos componentes da

equipe de licitação, ficando este responsável pela homologação dos atos

praticados esta.

Ainda segundo Molte Alto, Clélio Feres (2009, p. 162), são estratégias

de negociação para o profissional de compras:

Prospectar o mercado quanto a materiais, fornecedores,

competitividade e tendências atuais e futuras;

Montar a equipe com especialistas das áreas envolvidas;

Criar alternativas (mantenha muitos balões no ar, pois muitos vão

cair);

Conhecer antecipadamente a equipe da outra parte – posição e

capacidade de liderança e de negociação;

Estabelecer objetivos alcançáveis e perfeitamente definidos;

Estudar e definir as possíveis concessões (preferência para

aquelas que não custem muito para nós, mas possam ser

importantes para a outra parte).

8.3 O negociador ideal

Os pré-requisitos de um bom negociador segundo Molte Alto, Clélio

Feres (2009, p. 167), variam bastante, porém algumas características são

fundamentais e normalmente encontradas na personalidade de negociadores

considerados eficientes. Vejamos algumas:

saber escutar (não é suficiente apenas ouvir)

– entender o que está sendo dito e ouvir além

das palavras (como ler nas entrelinhas);

ter paciência e autocontrole (estopim longo);

possuir raciocínio rápido;

observar a prudência, o tato e o bom-senso;

possuir capacidade de análise e síntese, de

tomar decisões e correr riscos, de trabalhar

em equipe, de enfrentar desafios, de

concentração e memorização, de utilizar a

empatia, de representar;

ter flexibilidade, o chamado “jogo de cintura”;

ter coragem e otimismo.

Acabamos de ver as características de um bom negociador, esgotando

assim os objetivos propostos neste capitulo. Agora vamos ver no próximo

capítulo a operacionalização das compras públicas.

CAPÍTULO IX

OPERACIONALIZAÇÃO DE COMPRAS PÚBLICAS


O objetivo desse capítulo é dar subsídios para que o demandante do

produto e/ou serviço tenha condições de elaborar de forma múltipla um Termo de

Referência seguindo um modelo pré-configurado, padronizado conforme a

complexidade do objeto, assim garantindo o sucesso da licitação.

Podemos citar como exemplo do primeiro Projeto Básico da História o seguinte

texto: “Faze para ti uma arca da madeira de gofer; farás compartimentos na arca e

a betumarás por dentro e por fora com betume. E desta maneira farás: de

trezentos côvados o comprimento da arca, e de cinquenta côvados a sua largura, e

de trinta côvados a sua altura. (Gênesis 7. 14-15).

Também podemos definir de forma ampliada Logística como sendo o

método para colocar o produto adequado, na hora certa, na quantidade exata, no

lugar correto, ao menor custo possível. Consumidor é toda pessoa física ou jurídica

que adquire ou utiliza produto ou serviço como destinatário final. Produto é

qualquer bem, móvel ou imóvel, material ou imaterial. Serviço é qualquer atividade

fornecida no mercado de consumo, mediante remuneração, inclusive as de

natureza bancária, financeira, de crédito e securitária, salvo as decorrentes das

relações de caráter trabalhista. Art. 2º,§ 1º, 2º Lei Nº 8.078/90.

9.1 Fase preparatória do pregão

Com fulcro no que preconiza o art. 8º do Decreto nº 3.555/00, a fase

preparatória do pregão tem que observar as seguintes regras:

I - Definição precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por

excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou a

realização do fornecimento;

II - Conter elementos capazes de propiciar a avaliação do custo pela

Administração;

III – Considerar os preços praticados no mercado, a definição dos métodos,

a estratégia de suprimento e o prazo de execução do contrato.

Figura 1-1. Fases da licitação (adaptação LEI Nº 8.666, 1993)

9.2 O que é Projeto Básico?

É o documento que faz a interface entre a Administração e os particulares

que tem por objetivo expressar a vontade do estado em adquirir produtos e

serviços. A Lei nº 10.520/02 em seu art. 3º, inciso II esclarece e orienta que em tal

documento a definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara, vedadas as

especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem a

competição.

Conjunto de elementos necessários e suficientes;

Possui nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço,

ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação;

Elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares,

que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto

ambiental do objeto;

E que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos

e do prazo de execução. Lei nº 8.666/93.

9.2.1 Como surgiu esta exigência?

Em atendimento a recomendação contida no art. 14 Lei

8.666/93, nenhuma compra será feita sem a adequada

caracterização de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários

para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e

responsabilidade de quem lhe tiver dado causa.

9.2.1 Elementos de um projeto básico

Objeto;

Justificativa;

Características do objeto;

Quantidade;

Forma de fornecimento ou execução do serviço;

Local para entrega ou para execução do serviço;

Prazo para entrega ou para início dos serviços;

Condições de recebimento do bem ou do serviço;

Formalização e prazo de vigência do contrato;

Prazo de garantia;

Previsão dos materiais, instalações ou equipamentos

necessários;

Indicação de pessoal técnico adequado;

Capacidade técnica necessária;

Planilha de composição de custos;

Vistoria técnica e as regras pertinentes;

Amostra;

Obrigações da contratada e da contratante;

Condições de pagamento;

Acompanhamento e fiscalização do contrato;

Estimativa de Custo;

Previsão orçamentária;

Subcontratação, se permitida;

Assinatura do técnico responsável e/ou interessado do

solicitante.

9.2.3 Para o projeto básico de obra é necessário

Desenvolvimento da solução escolhida;

Soluções técnicas globais e localizadas;

Identificação dos tipos de serviços a executar e dos materiais a

incorporar à obra;

Informação que possibilite o estudo e a dedução dos métodos

construtivos;

Subsídio para montagem do plano de licitação e gestão da obra;

Orçamento detalhado do custo total da obra, fundamentado em

quantitativos, serviços e fornecimentos propriamente avaliados;

Projeto executivo.

Já o projeto executivo, segundo a lei 8.666 de 21 de junho de 1993 do Brasil,

é o conjunto dos elementos necessários e suficientes à execução completa da

obra, de acordo com as normas pertinentes da ABNT (Associação Brasileira de

Normas Técnicas).

9.3 O que é o termo de referência?

É o documento que deverá conter todos os elementos capazes de propiciar

a avaliação do custo pela administração, diante de orçamento detalhado, definição

dos métodos, estratégia de suprimento, valor estimado em planilhas de acordo

com o preço de mercado, cronograma físico-financeiro, se for o caso, critério de

http://pt.wikipedia.org/wiki/21_de_junho

http://pt.wikipedia.org/wiki/1993

http://pt.wikipedia.org/wiki/Brasil

http://pt.wikipedia.org/wiki/Associação_Brasileira_de_Normas_Técnicas

aceitação do objeto, deveres do contratado, prazo de execução e sanções, se for

clara, concisa e objetiva. – art. 9º., § 2º. Do decreto 5.450/05 (regulamenta a

modalidade de pregão eletrônico)

9.3.1 Os atores do processo

Requisitante - especifica o objeto;

Compras - elabora o termo de referência e

Autoridade competente - aprova o termo de referência.

9.4 Diferença entre projeto básico e termo de referência

COMPRAS

EM GERAL

OBRAS

OU

SERVIÇOS DE

ENGENHARIA

SERVIÇOS

EM GERAL

TERMO DE

REFERÊNCIA

PROJETO BÁSICO

TERMO DE REFERÊNCIA

OU PROJETO BÁSICO*

*Vide IN02/2008

Figura 9-1. Projeto básico x Termo de referência (adaptado da LEI Nº 8.666, 1993)

9.5 Lições da doutrina

A função é a natureza do termo de referência equivalem às do projeto

básico, previsto na lei 8.666/93. Aliás, é irrelevante a denominação atribuída, eis

que o fundamental é a satisfação do dever administrativo de planejamento sério e

satisfatório acerca da futura contratação. Isso significa que a administração apenas

poderá desencadear uma licitação se dispuser de elementos técnicos e materiais

acerca da forma de satisfação do interesse público.

9.6 Entradas e saídas de um termo de referência

A definição do objeto deve ser feita pelo próprio órgão requisitante do

produto ou serviço pretendido, fazendo uso da definição em catálogo, listagem,

tabelas, fornecidas pela administração ao órgão requisitante, cabendo a esse

indicar os produtos segundo codificação usual e a quantidade desejada.

9.6.1 Entrada

Requisitos e elementos intrínsecos (serviços/obra/aquisição)

Natureza

Composição

Medidas

Quantidade

9.6.2 Saída

Requisitos e elementos extrínsecos

Disponibilidade de mercado

Preço de mercado

Cronograma, prazos de execução e de entrega

Modo de execução e de entrega

Local de execução e de entrega

Cumprimentos padrões

Contratos acessórios

Instalação garantia e acessibilidade

9.7 Características de uma boa especificação

Uma boa definição deve buscar a precisão e ser suficientemente capaz de

não deixar dúvidas ou questionamentos. Podemos dizer até que precisa é a

definição que delimita exatamente o que é necessário. A precisão não admite

hesitação, mas pode admitir alternativa.

Uma definição suficiente é aquela que não carece de explicações adicionais, que

explica-se por si só; que esgota as características necessárias à correta definição

do objeto. (Lei 10.520/00)

Art. 3º, inciso II: “a definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara,

vedadas as especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias,

limitem a competição."

O termo de referência ou projeto básico deve indicar se o procedimento a ser

realizado será regido pelo Sistema de Registro de Preços.

Quando o objeto do contratado envolve aquisição de bens ou prestação de

serviços, recebe o nome de Termo de Referência.

O Termo de Referência dever ser estruturado em torno da justificativa e das

respostas às questões mostradas abaixo. Cada conjunto de perguntas/respostas

corresponde aos itens que serão tratados ao longo desse item.

Como definir o produto/serviço que se deseja? O Objeto do termo de

referência define o produto.

Como executar o Objeto? A metodologia, a avaliação da qualidade e a

forma de apresentação do produto definem como executá-lo.

Quando executar o Objeto? O prazo é a resposta.

Quando custa executar o Objeto? O custo é a resposta.

Quem executa o Objeto? Os critérios para avaliação da habilitação dos

proponentes definem quem é capaz de executar o Objeto.

9.8 Finalidade do termo de referência: Planejamento

Verificar o cenário

Parametrizar necessidades

Definir quantitativos (unidade, duração, periodicidade)

Verificar se há riscos, com a finalidade de extingui-los

Identificar os resultados pretendidos

Escolher o meio para se chegar ao fim pretendido – metas a serem

atingidas pela Administração

Realizar o que foi planejado

9.8.1 Outras utilidades do termo de referência

Avaliar o custo da contratação

Orientar a formulação da proposta

Balizar a execução do orçamento

Orientar o pregoeiro na sessão de abertura da licitação

Orientar o recebimento do material ou serviço

Orientar o gerenciamento e fiscalização do contrato

9.9 Itens de um termo de referência

Por que a palavra objeto está sempre em destaque?

Porque todo o foco da atenção, na redação de um termo de referência, deve se

dirigir para o objeto desejado. O objeto é a razão da existência do termo de

referência.

A seguir, cada item citado anteriormente, que deve integrar um termo de

referência, é comentado.

9.9.1 Redação do objeto

Exemplo: Construir uma cerca com 1,50 m de altura e 1000 m

de extensão. A cerca deve ter cinco arames lisos, ancorados em

palanques de concreto pré-moldados. A cerca será construída na

Ilha do Mel. Mais informações sobre a localização e os detalhes

construtivos podem ser encontrados no Anexo 1 deste termo de

referência.

9.9.2 Metodologia

A metodologia trata dos caminhos selecionados para obter o

objeto do termo de referência. Um aspecto importante são os

impactos ambientais causados durante a sua execução.

Essa preocupação deve transparecer em todos os termos de

referência no item que trata dos critérios de Sustentabilidade

Ambiental (IN nº 01-2010).

Como redigir o item de metodologia em um termo de referência?

Exemplo: Nenhum trecho da cerca poderá ser construído antes que

toda a linha poligonal topográfica seja implantada no terreno.

9.9.3 Avaliação da qualidade do produto

A questão fundamental a ser respondida na redação da

avaliação da qualidade do produto é: que critérios serão utilizados

para decidir se o objeto será aceito ou rejeitado?

É conveniente estabelecer critérios para a avaliação da

qualidade das diversas etapas de execução do produto e não

apenas para a etapa final.

Exemplo: A qualidade da cerca que será construída na Ilha do Mel

será avaliada da seguinte forma: Todos os vértices da diretriz de

implantação da cerca serão inspecionados por um topógrafo do

contratante. Sempre que o erro planimétrico for maior que x cm, o

vértice será reprovado e a cerca deverá reposicionada e submetida a

nova inspeção.

9.9.4 Forma de apresentação do produto

Em muitos casos esse item que trata da forma de apresentação

pode ser dispensado, pois pode estar incluído no item anterior, que tratou

da avaliação da qualidade.

No entanto, é comum reforçar no termo de referência as condições de

entrega do produto. Essa entrega pode ser referir a uma etapa parcial ou à

etapa final.

Exemplo: A recepção final da cerca será efetuada depois que a fiscalização

tenha aprovado todas as etapas da implantação. A recepção final será

efetuada por três técnicos do contratante, que percorrerão todo o percurso

da cerca.

9.9.5 Prazo

Mesmo quando existir um único produto, a ser entregue em uma

única parcela, podem existir dois prazos: um prazo para entrega preliminar

do produto e um prazo para entrega definitiva do produto. A entrega

preliminar serve para avaliações e correções antes da entrega definitiva.

O prazo ou a data de entrega estabelecidos no termo de referência só

passa a correr após a licitação.

Obras e Serviços: Provisório: até 15 dias - Definitivo: até 90 dias.

Compras - A lei não estabelece o prazo, contudo este deverá ser razoável.

Lei Nº 8.078/90 Art. 26 I, II.

9.9.6 Custo

Qualquer contratação deve ser precedida de um levantamento de

preço do produto para que se possa estabelecer o preço máximo aceitável

para as propostas dos interessados em fornecer o produto.

Há duas formas de se levantar o preço:

Utilizar índices de tabelas de preço e composição de custos de materiais e

serviços, publicadas por órgãos públicos ou por organizações privadas ou

Solicitar uma proposta a potenciais fornecedores.

9.9.7 Critérios para a avaliação da habilitação dos proponentes

Quando uma contratação visar à aquisição de produtos seriados, tipo

commodities, com características padronizadas pelo mercado, o

estabelecimento dos critérios para a habilitação dos proponentes fica, na

maioria dos casos, sob a responsabilidade única da área administrativa.

Quando visar à aquisição de produtos únicos e que exijam uma

incorporação tecnológica mais intensa, tais como serviços de engenharia e

de consultoria em geral, os critérios para a avaliação dos proponentes deve

ser informados no termo de referência.

9.9.8 Check-list antes de remeter o pedido de contratação à área

administrativa

A contratação é realmente necessária?

Está perfeitamente claro qual é o objeto que se quer?

O termo de referência já foi revisado por uma pessoa que não

seja o redator do documento, para verificar se não há dúvidas de

interpretação?

O preço máximo é realista?

Há pelo menos três fornecedores comprovadamente capazes

de atender o termo de referência?

Há recursos orçamentários disponíveis?

Se a resposta a todas as questões acima for sim, o termo

de referência estará pronto para ser encaminhado à área

administrativa, para que se inicie o processo de contratação.

A seguir, exibe-se um exemplo de termo de referência.

Os campos são exemplificativos, podendo o solicitante, conforme o

objeto a ser comprado ou contratado, indicar, modificar ou eliminar

alguns deles.

9.9.9 Cláusulas de um termo de referência

Objeto

Motivação

Especificações técnicas

Prazo, local e condições de entrega ou execução

Prazo e condições de garantia

Responsável pelo recebimento, telefone e e-mail

Condições e prazos de pagamento

Obrigações da contratante

Obrigações da contratada

Qualificação técnica

Critério de avaliação das propostas

Valores referenciais de mercado

Resultados esperados

Sanções

Condições gerais

Neste capítulo observou-se que a elaboração do termo de referência é

também algo que merece muito cuidado visto que se trata de uma atividade

administrativa plural e complexa, que com certeza não é função do pregoeiro e

nem da comissão de licitação, assim, necessário na prática administrativa o

estabelecimento de um responsável, pois até mesmo a área requisitante não

detém as informações necessárias e suficientes para a elaboração do termo de

referência, contudo tal documento não deverá ficar a cargo de apenas uma única

pessoa, pois é justamente a pluralidade de idéias na elaboração que levará a

segurança do termo de referência.

CAPÍTULO X

GESTÃO E FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS


O ato de acompanhar e fiscalizar a execução dos serviços contratados pela

Administração Pública é de suma importância. As dificuldades encontradas pela

Administração são basicamente como contratar e

como fiscalizar. O tema principal que será objeto deste capítulo é fiscalização de

contratos.

A Administração Pública necessita de instrumentos que possam viabilizar a

consecução dos seus interesses e para tanto há a necessidade de realizar obras,

de contratar serviços, de efetuar compras, de promover alienações de bens móveis

ou imóveis, de empreender concessões, de realizar permissões ou locações de

bens com terceiros. Nesse sentido, recorre-se ao mercado, contratando

particulares, pessoas físicas ou jurídicas, para suprir essas demandas. Dessa

forma, sempre que precisar realizar esses procedimentos, deve (Art. 37, inciso

XXI da CF), obrigatoriamente, realizá-los por meio do procedimento licitatório,

aplicável a cada uma das situações, podendo deixar de aplicá-lo somente nos

casos especificados na Lei que rege as licitações e contratos da Administração

Pública.

No processo de aquisição de produtos e de contratação de serviços na

Administração Pública, existem fases importantes que devem ser observadas e

cumpridas por seus administradores para não prejudicar o desenvolvimento das

atividades institucionais, meio e fim.

(Em: <https://contas.tcu.gov.br/avec>. Acesso em: 10 dezembro 2014.)

Desta forma, a boa gestão em LOGÍSTICA é de fundamental

importância para que os procedimentos de contratação sejam efetivados de

forma correta, caso contrário, as contratações serão tumultuadas porque a

tendência é atuar “apagando incêndios”.

Podemos definir LOGÍSTICA, conforme Carvalho (1999), como sendo

simplesmente o planejamento e a gestão de fluxos.

Figura 10 -1. Fluxo físico e informacional (adaptada de CARVALHO, 1999)

A LOGÍSTICA permite ao Administrador prever, obter e prover, o que nada

mais é do que:

Figura 10 – 2 Logística de compras públicas (adaptada da ENAP, 2013, p. 5)


10.1 Planejamento

Dentro da logística, o planejamento é primordial, visto que compõe as

diversas etapas do procedimento licitatório, sendo medida que legalmente se

impõe ao administrador público. É deste planejamento que deriva o

cumprimento dos princípios da legalidade, assim como o da economicidade, da

razoabilidade, da moralidade, da igualdade, da impessoalidade, da publicidade,

do julgamento objetivo e da vinculação ao instrumento convocatório, bem como

se evita contratações indevidas mediante dispensa de licitação sob a alegação

de emergência e/ou urgência, tão combatidas pelos Tribunais de Contas. Daí

advém a relevância do planejamento. Embora o planejamento, a licitação e a

execução do contrato sejam fases independentes, é importante planejar

adequadamente a instrução do processo de licitação, de forma a contemplar a

satisfação das necessidades demandadas pela Administração Pública no

contexto oferecido pelo mercado e em conformidade com as normas e

dispositivos legais relativos ao objeto licitado. Esse planejamento visa a

minimizar possível comprometimento por eventos inesperados, mas

perfeitamente previsíveis. É preciso cada vez mais difundir a importância e a

responsabilidade envolvidas em se fazer uma contratação pública. O dinheiro

público precisa ser bem utilizado: é possível comprar por preço justo e comprar

bem, com qualidade, desde que de forma planejada. Segundo a Sole (Society

of Logistics Engineers), as finalidades da logística podem ser compreendidas

nos “8 Rs” a seguir:

Right Material (materiais justos)

Right Quantity (na quantidade justa)

Right Quality (de justa qualidade)

Right Place (no lugar justo)

Right Time (no tempo justo)

Right Method (com o método justo)

Right Cost (segundo o custo justo)

Right Impression (com uma boa impressão)


Dessa forma, para que se possa ter uma contratação e uma fiscalização

efetiva, eficaz e eficiente, torna-se necessário:

Figura 10 – 3 Fluxo Fiscalização de contratos (adaptada da ENAP, 2013, p. 6)

O processo de planejar envolve, portanto, um “modo de pensar”; e um

modo de pensar envolve indagações; e indagações envolvem questionamentos

sobre o que será feito: como, quando, quanto, para quem, por que, por quem e

onde será feito.

Figura 10 – 4 Processo do planejamento de compras (adaptada da ENAP, 2013, p. 7)


O planejamento é o princípio fundamental da Administração, conforme pode

ser verificado no art. 6º, inciso I, do Decreto-lei 200/67, e, portanto, dever

jurídico dos administradores públicos.

10.1.1 Sem planejamento, como avaliar a gestão, como diferenciar a

boa da má gestão?

Os critérios de eficácia, de eficiência, de efetividade e de

economicidade da gestão só podem ser realmente avaliados por meio

das diretrizes e metas fixadas pelo planejamento. O planejamento é

essencial na Administração Pública, pois evita a prática de gestão

ineficiente e contrária aos ditames da Lei de Licitações, como:

necessidade de prorrogação de contrato, cuja manutenção já não

se apresenta vantajosa;

contratar emergencialmente se tratar de serviços de natureza

contínua imprescindível e não houver a possibilidade de

prorrogação do contrato vincendo;

atrasar o atendimento à necessidade interna da Administração ou

mesmo comprometendo a prestação de serviço essencial à

sociedade.

O Tribunal de Contas da União vem se manifestando

reiteradamente sobre a necessidade do planejamento. No Acórdão

1.603/2008-Plenário, o TCU recomendou aos órgãos normatizadores

federais de todos os poderes que atuem no sentido de disseminar a

importância do planejamento estratégico institucional e do planejamento

de TI, de maneira a garantir que os gastos sejam decorrentes de ações

planejadas.

As falhas que ocorrem no processo de aquisição de produtos e

no de contratação de serviços, em decorrência da ineficiência ou

ausência de planejamento, são tidas pelo Tribunal de Contas da União

como procedimentos irregulares, podendo, inclusive, acarretar em

prejuízos aos cofres públicos.


A falta de planejamento poderá, dependendo da situação, acarretar

na apuração de responsabilidade a quem deu causa, conforme se observa

na Orientação Normativa n° 11/2009 da Advocacia Geral da União.

Planejar a aquisição de materiais e a contratação de serviços é

essencial, é o ponto de partida para uma gestão efetiva diante da

máquina pública, onde a qualidade do planejamento ditará os rumos

para uma boa ou má gestão.

10.2 Licitação

O vocábulo “licitação” provém do latim licitationem, derivado de licitatio

ou licitationis, cujo significado é venda por lances, arrematação. O Direito

Administrativo brasileiro, entretanto, atribui-lhe sentido diverso, principalmente

a partir da reforma administrativa (Decreto-lei n. 200/67), quando licitação

passou a representar o procedimento administrativo prévio necessário para

viabilizar os contratos da Administração (VAZ, 2004).

De acordo com o artigo 22, XXVII da Constituição Federal, é de competência

privativa da União a edição de normas gerais a respeito de licitações e

contratos. Desse modo, e de forma a assegurar o cumprimento do inciso XXI,

do artigo 37 da Constituição Federal, foram editadas a Lei de nº 8.666/1993,

que é a Lei Geral de Licitações e Contratos válida para toda a Administração

Pública, e a Lei de nº 10.520/2002, que criou o pregão, modalidade aplicável à

Administração Direta e Indireta de todos os entes federativos, e de quaisquer

dos Poderes. Importante lembrar que a Lei nº 8.666/93 foi alterada pela Lei nº

12.349/2010, sendo que as alterações também se aplicam à Lei nº

10.520/2002.

A licitação apresenta duas fases: a interna e a externa.

Figura 10 – 5 Fases da Licitação (adaptada da ENAP, 2013, p. 9)

O procedimento licitatório deve observar todos os princípios constitucionais e

mais os princípios específicos elencados no caput do artigo 3º, da Lei Federal

nº 8.666/93:

Figura 10 – 6 Princípios constitucionais (adaptada da ENAP, 2013, p. 9)


O Tribunal de Contas da União já se pronunciou várias vezes sobre a

obrigatoriedade de se observar os princípios constitucionais no processo

licitatório.

No processo licitatório, a conduta adotada pela Administração sempre se

norteará como a única capaz de atender o interesse coletivo, e, por

conseguinte, sem ofender os valores consagrados pelo sistema jurídico. Os

princípios aplicam-se tanto à conduta do agente da administração quanto à dos

próprios licitantes.

Como já vimos anteriormente, a regra geral é LICITAR. No entanto, há

exceções. O legislador infraconstitucional previu hipóteses de licitação

dispensada, licitação dispensável e inexigibilidade de licitação.

Licitação dispensada – é aquela que a própria lei declarou como tal.

Nessa situação, a Administração Pública não necessita tomar qualquer atitude

para a realização do certame licitatório. Basta a ocorrência de uma das

hipóteses prescritas nos dois incisos do art. 17 da Lei n° 8.666/93.

Licitação Dispensável – O artigo 24 da Lei n° 8.666/93 especifica o rol

taxativo dos casos em que poderá a licitação ser dispensável. No entanto,

ainda que a situação se enquadre nesse rol, a contratação não se realiza de

forma automática. A Administração deve avaliar a conveniência e a

oportunidade da contratação sem licitação.

Inexigibilidade de Licitação - A inexigibilidade de licitação justifica-se

nas hipóteses em que se verifica a impossibilidade jurídica da realização do

certame, quer pela natureza do negócio envolvido, quer pelos objetivos sociais

almejados pelo poder público. O artigo 25 da Lei n° 8.666/93 refere-se à

inviabilidade de competição e, em especial, aos casos em que o fornecedor é

exclusivo (inciso I) e em que o contratado é o único que reúne as condições

necessárias à plena satisfação do objeto do contrato (incisos II e III).


10.2.1 Porque licitar?

Além de ser um procedimento administrativo vinculado à lei que

define as condições da atuação dos agentes administrativos, estabelece

a sequência dos atos a serem praticados e impõe condições que

impeçam escolhas pessoais ou subjetivas, a licitação tem a finalidade de

selecionar a melhor contratação possível para o Poder Público.

Por ser de natureza concorrencial, possibilita a ampla competição

entre licitantes e, em consequência, possibilita a obtenção de preços

vantajosos para a Administração e, principalmente, o alcance do

interesse público, o que deve ser objetivo central a ser buscado pelo

gestor público.

10.3 Contrato

A Administração Pública, após planejar suas ações e após realizar o

procedimento licitatório ou outro procedimento permitido por lei, celebra acordo

entre as partes (particulares), denominado contrato. Para fins da Lei n° 8.666/93, o

contrato é um ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e

particulares, estabelecendo acordo de vontades, vínculo e obrigações recíprocas.

Então, como podem ser os contratos realizados pela Administração Pública?

Vimos pelo conceito de contrato que é todo aquele realizado por entidades da

Administração Pública entre si ou com particulares. O contrato pode ser regido,

integral ou parcialmente, pelo Direito Público ou apenas pelo Direito Privado.

Veremos:


I - Quando o contrato for regido integralmente por normas de Direito Público,

todos os dispositivos da Lei 8.666/93 são aplicados. Entretanto, a própria lei em

seu artigo 54 permite utilizar, subsidiariamente, “os princípios da teoria geral dos

contratos e as disposições de direito privado”.

No entanto, a sua característica predominante é a cláusula exorbitante, que

decorre do princípio da supremacia do interesse público, dando várias

prerrogativas à Administração Pública.

Podemos citar como cláusula exorbitante:

possibilidade de alteração unilateral do contrato pela Administração;

a rescisão unilateral;

a fiscalização do contrato;

a possibilidade de aplicação de penalidades por inexecução e

a ocupação, na hipótese de rescisão contratual.

II - Há os contratos celebrados pela Administração que são semipúblicos.

Obedecem algumas normas da Lei n° 8.666/93 e são regidos

predominantemente pelo Direito Privado. Aplicam-se apenas os artigos:

55 (cláusulas necessárias no contrato);

58 (cláusulas exorbitantes);

59 (nulidade do contrato);

60 (formalização do contrato) e

61 (elementos indispensáveis do contrato), todos da Lei n° 8.666/93.

Nesse caso, por exemplo, não incidem vários dispositivos da Lei n°

8.666/03, a exemplo:

artigo 65, que trata da alteração unilateral dos contratos e

artigo 57, que versa sobre a duração do contrato.


III - Por último, há os contratos da Administração regidos integralmente

por normas de Direito Privado, que são os contratos realizados por empresas

públicas e sociedades de economia mista que realizam atividades econômicas.

Figura 10 – 7 Contratos da Administração (adaptada da ENAP, 2013, p. 13)

10.3.1 Contrato administrativo

Na Administração Pública, os contratos mais comuns que são

firmados com particulares são os contratos de obras públicas, contratos

de prestação de serviço e os que envolvem fornecimento, ou seja, o

contrato administrativo. O contrato administrativo, em regra, é sempre

formal e escrito, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento. As

características principais do contrato administrativo são:

Supremacia e indisponibilidade do interesse público

Modificação unilateral - exceto cláusulas financeiras

Extinção

Imposição de sanções

Exigência de cumprimento de prestações alheias

Garantia de equilíbrio econômico-financeiro

Forma prescrita em lei

Procedimento legal

Natureza de contrato de adesão

Natureza intuito personae

Presença de cláusulas exorbitantes


Na elaboração do contrato administrativo, a Administração deverá

definir, conforme artigo 55 da Lei n° 8.666/93, os seguintes itens, os quais são

essenciais ao contrato:

Direitos, obrigações e responsabilidades das partes;

Condições de execução do contrato;

Objeto e elementos característicos do serviço;

Regime de execução;

Preço, condições de pagamento;

Reajuste - critérios, periodicidade, data-base;

Prazos de execução;

Prazo de recebimento do objeto do contrato;

Previsão orçamentária;

Garantias;

Penalidades;

Hipótes

Foro

10.3.2 Quando há a obrigatoriedade do contrato?

A formalização do instrumento contratual é definida pelo caput do

artigo 62 da Lei n° 8.666/93, que determina a obrigatoriedade sempre

que o valor da contratação superar aquele relativo ao uso da modalidade

convite.

A Administração é obrigada a celebrar contrato nas seguintes

situações: Concorrência, tomada de preços e pregão; Dispensas e

inexigibilidades cujo valor da contratação esteja compreendido nos

limites dessas duas modalidades de licitação; e nas contratações de

qualquer valor das quais resultem obrigações futuras, por exemplo:

entrega futura ou parcelada do objeto e assistência técnica. Nas demais

situações, a Administração tem a faculdade de celebrar o contrato,

podendo ser substituído por outros instrumentos, tais como:

Carta-contrato;

Nota de empenho de despesa;

Autorização de compra; ou

Ordem de execução de serviço.

No entanto, devem ser aplicadas a esses instrumentos, no que

for pertinente, as exigências do termo de contrato, a exemplo da

descrição do objeto, do preço, dos prazos, das condições de

execução, entre outras.

Como se observa, o contrato somente gera efeitos entre as partes

contratantes depois da formalidade de publicação, razão pela qual a

execução do objeto não poderá ser exigida do particular enquanto o

contrato não se tornar público. Dessa forma, é importante que

Administração busque celeridade no ato de publicação resumida do

instrumento contratual (extrato).

De acordo com entendimento já consolidado no Tribunal de

Contas, os deveres contratuais não estarão em vigor até que tenha

ocorrido a publicação do extrato do contrato, sendo os prazos

contratuais contados a partir da data da publicação e não da data da

assinatura o conteúdo do contrato deve mostrar claramente a vontade

das partes, ressaltando que a vontade da Administração Pública deve

estar condicionada ao atendimento do interesse público. Devem fazer

parte do contrato, independentemente de sua transcrição, não

podendo afastá-los ou contrariar suas disposições:

O edital

O projeto básico ou o termo de referência

A memória de cálculos

A planilha de custos e

Os cronogramas


10.3.3 Execução do Contrato Administrativo

A forma de execução do contrato administrativo está regulada

nos artigos 65 a 76 da Lei n° 8.666/93. A execução do contrato

administrativo é o cumprimento do seu objeto, dos seus prazos e das

suas condições, sendo gerenciado, controlado e fiscalizado

diretamente pela Administração Pública.

O inadimplemento da Administração não faculta ao particular contratado

o descumprimento do contrato, ou seja, mesmo se a Administração não

realizar o pagamento na época acordada, não pode o particular deixar

de cumprir com a sua obrigação contratual.

As condições pactuadas em contrato devem ser rigorosamente

obedecidas pelas partes, conforme preceitua ao artigo 66 da Lei n°

8.666/93, respondendo cada uma delas por sua inexecução total ou

parcial. Ao particular é assegurada a indenização dos prejuízos ou a

rescisão do contrato caso a Administração não cumpra as obrigações,

nos termos do inciso XV do artigo 78 da Lei n° 8.666/93.

É valido salientar que a Administração Pública, quando da

execução do contrato, possui poderes de autoridade que lhe

possibilitam:

Realizar a fiscalização do contrato: controlar a execução do

contrato para evitar surpresas prejudiciais ao interesse público;

Realizar a modificação unilateral: realizar a alteração

contratual, desde que respeitado o objeto do contrato e o seu

equilíbrio financeiro, assim como fundar-se em motivos de

interesse público.

Aplicar sanções: seja pela inexecução do contrato, seja pelo

atraso na execução, seja por qualquer outra forma de

execução imperfeita.


A finalidade do interesse público deve estar presente em todas as

decisões administrativas. Podemos citar, como exemplo, alguns artigos

da Lei n° 8.666/93 que referenciam o “interesse público”: artigo 49,

artigo 58, artigo 78, XII e artigo 5°. Entretanto a utilização indevida do

princípio para justificar arbitrariedade do agente público (desvio de

poder) ou para a busca de seu interesse pessoal torna o ato

administrativo inválido.

Para invocar o interesse público há que, necessariamente,

demonstrar qual é o interesse público. Não basta tão somente utilizar a

expressão “interesse público” para legitimar a decisão, há que se

motivar e dizer qual é o interesse, visto ser essa motivação

pressuposto essencial de validade do ato a ser praticado pelo agente

público em qualquer decisão administrativa a ser tomada.

Cabe ao administrador analisar o caso concreto e observar os

princípios jurídicos para embasá-lo e adotar uma decisão adequada

a cada caso, o que permitirá maior eficiência e eficácia na gestão dos

contratos. Lembrando que, na Administração Pública, os meios que

justificam os fins são as leis, e ato praticado não tem que ser somente

legal, tem que ser igualmente moral, razoável e proporcional.

A duração dos contratos administrativos é o período estipulado

para que os contratos possam produzir direitos e obrigações para as

partes.

A regra é que o prazo de vigência dos contratos seja limitado ao

exercício em que foram iniciados, ou seja, nos respectivos créditos

orçamentários, conforme preceitua o artigo 57 da Lei n° 8.666/93.

No entanto, a Lei n° 8.666/93 admite algumas exceções, permitindo que

o prazo de vigência ultrapasse os respectivos créditos orçamentários, a

saber:

projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas

estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser

prorrogados se houver interesse da Administração e desde

que isso tenha sido previsto no ato convocatório;

prestação de serviços a serem executados de forma

contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada

por iguais e sucessivos períodos, com vistas à obtenção

de preços e condições mais vantajosas para a

administração, limitada a sessenta meses; (Redação

dada pela Lei nº 9.648, de 1998)

aluguel de equipamentos e à utilização de programas

de informática, podendo a duração estender-se pelo

prazo de até 48 (quarenta e oito) meses após o início da

vigência do contrato.

hipóteses previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do

art. 24, cujos contratos poderão ter vigência por até 120

(cento e vinte) meses, caso haja interesse da

administração. (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010).

Desta forma, como já indicado anteriormente, o prazo de vigência

contratual é o período em que o contrato produz efeitos jurídicos e vincula as

partes à prestação e à contraprestação assumidas.

10.4 Fiscalização de Contrato

FUNDAMENTO LEGAL - Obrigatoriedade - Artigo 58, inciso III, c/c

artigo 67 da Lei 8.666/93.

O acompanhamento e a fiscalização dos contratos é um PODER-DEVER da

Administração Pública visto que objetiva assegurar-se de que o objeto

contratado seja recebido ou executado a contento e as obrigações decorrentes

sejam realizadas no tempo e modo devidos e que as cláusulas contratuais

sejam rigorosamente observadas.

Importante se torna enfatizar que a gestão e a fiscalização de contrato são

institutos diferentes, não podendo confundi-los. A gestão é o gerenciamento de

todos os contratos; A fiscalização é pontual, sendo exercida necessariamente

por um representante da Administração, especialmente designado, como exige

a lei, que cuidará pontualmente de cada contrato.

Realizar uma gestão e uma fiscalização contratual não envolve apenas o

aspecto da legalidade, isto é, se as ações estão de acordo com a lei e os

regulamentos pertinentes. Envolve também as dimensões de eficiência,

eficácia e efetividade, ou seja, implica verificar se estão sendo produzidos os

resultados esperados, a um custo razoável, se as metas e objetivos estão

sendo alcançados e se os usuários estão satisfeitos com os serviços que lhes

são prestados.

Os termos eficiência, eficácia e efetividade são utilizados na

gestão/fiscalização dos contratos administrativos da seguinte maneira:

Eficiência significa otimizar os recursos existentes; Eficácia, atingir os

objetivos organizacionais; Efetividade, o resultado apresentado ao longo do

tempo.Portanto:

Eficiência é:

Fazer as coisas de maneira adequada,

Resolver problemas,

Salvaguardar os recursos aplicados,

Cumprir o seu dever e

Reduzir os custos.

Eficácia é:

Fazer as coisas certas,

Produzir alternativas criativas,

Maximizar a utilização de recursos e

Obter resultados.

Efetividade é:

Manter-se no ambiente e

Apresentar resultados globais positivos ao longo do tempo.

Os contratos administrativos celebrados pela Administração Pública

para a realização de obras, para a aquisição de bens ou para a prestação de

serviços constituem um ponto bastante sensível. Não rara tem sido a

frequência em que temos nos deparado com escândalos veiculados por toda a

mídia a respeito dos processos de licitação e dos termos contratuais, a

exemplo de obras públicas superfaturadas e inacabadas, compras de bens

inadequados e com sobrepreço e envolvimento de agentes públicos. Além das

constantes auditorias realizadas pelos órgãos de controle, a exemplo do TCU e

da CGU que apontam inúmeras irregularidades na conta do gestor público.

Muitas vezes há um procedimento perfeito durante o processo licitatório com

resultados efetivos, porém, se não houver uma execução e uma fiscalização

eficazes, eficientes e efetivas, há grande chance de desperdício de

recurso público.

Tendo em vista que contratação não é um fim em si mesmo, mas um

instrumento de aplicação de recurso público, o administrador público deve

dedicar especial atenção ao acompanhamento e à fiscalização de sua

execução, de modo que o objetivo da contratação seja plenamente alcançado

e bem empregado o dinheiro público. O fiscal do contrato (ou comissão

fiscalizadora) é o servidor da Administração a quem incumbe o dever de

acompanhar a execução do contrato.

Para melhor entendimento, importa conceituar algumas expressões, a exemplo

de “acompanhada e fiscalizada; “representante da Administração” e ainda,

“permitida a contratação de terceiros” para que possamos entender o

espírito da Lei n° 8.666/93. Para os verbos “acompanhar e fiscalizar”, de

acordo com o dicionário Aurélio, pode-se assim definir:

ACOMPANHADA = Acompanhar = Dos inúmeros conceitos para esse

verbo, pode-se destacar, para o contexto, o seguinte significado: “ocorrer ou

DESIGNAÇÃO DO FISCAL - A legislação não prevê de forma explícita qual o

instrumento e qual a forma que devem ser utilizados para a designação/nomeação do

representante da Administração para o exercício da atividade de fiscalização e de

acompanhamento da execução do contrato.

No entanto, o Tribunal de Contas da União, assim como os doutrinadores,

possuem posição solidificada que a designação/nomeação deverá ser por ato

oficial específico da Administração e devidamente publicado, assim como

juntado aos autos da contratação.

É importante que seja nomeado mais de um representante para que os

trabalhos possam ser divididos e, também, para que não haja lacuna no

acompanhamento do contrato em razão de ausências legais do representante.

Poderá ser utilizada a Portaria ou outro instrumento equivalente para a

nomeação/ designação dos representantes, ressaltando que essa

designação/nomeação deverá ocorrer anteriormente ou no início da vigência

contratual ou ainda quando da sua assinatura. A ausência da designação ou a

sua intempestividade são motivos ensejadores de ressalva por parte dos

órgãos de controle. Ao longo dos anos, o Tribunal de Contas vem orientando

sobre essa obrigatoriedade de forma preventiva e em alguns casos, fazendo

constar ressalvas quando da aprovação das contas dos gestores. Alguns

exemplos de acórdãos nesse sentido estão abaixo citados:

Acórdão 256/2010 - Plenário Designe, em atenção à disposição legal contida

no art. 67 da Lei nº 8.666/1993, representantes da administração para

acompanhar e fiscalizar a execução dos serviços e mantenha essa designação

atualizada.

Como pode ser observado, à designação, pela Administração Pública, de

servidor para o acompanhamento e para a fiscalização da execução contratual

não é facultativa e, também, não é um ato discricionário. Consiste em um

DEVER da Administração.


Igualmente, a empresa deverá indicar representante para atuar durante a

execução do contrato. Esse representante tem a denominação de PREPOSTO

De acordo com o dicionário online Aulete, preposto significa: “Aquele que

representa, substitui, fica no lugar de outro”. O preposto também é uma

obrigação constituída e um dever da empresa contratada, conforme se observa

no artigo 68 da Lei n° 8.666/93.

Portanto, as figuras do fiscal de contrato e a do preposto são

importantíssimas para a correta execução e gerenciamento do contrato.

Lembrando que o preposto também deverá ser indicado por escrito.

Impende destacar que o acompanhamento de um contrato não se resume

em uma atividade formal. É a garantia de que o serviço e/ou produto será

prestado e/ou entregue de acordo com o previsto em contrato. Para que um

contrato seja bem gerenciado, a informalidade não poderá se fazer presente,

há que se ter atuação dentro dos limites estabelecidos, registrando e exigindo o

cumprimento do que está contratado.

Nas lições de Hely Lopes Meirelles, existem algumas fases que integram o

acompanhamento da execução do contrato pelo representante da

Administração, que são compreendidas pela fiscalização , pela orientação ,

pela interdição, a intervenção e pela aplicação de penalidades contratuais.

Do seu ensinamento é possível extrair o seguinte entendimento para cada uma

delas:


Diante da importância que se deve dar à fiscalização do contrato e ao

seu acompanhamento e pela leitura dos dispositivos inseridos na Lei n°

8.666/93, percebe-se que o servidor responsável pelo acompanhamento e pela

fiscalização do contrato deverá ter conhecimentos não só técnicos como

administrativos também.

Há uma diversidade de conhecimentos em diferentes campos que

devem ser conduzidos durante a execução contratual, a exemplo:

conhecimentos técnicos sobre o objeto contratado, conhecimentos

fiscais, trabalhistas e previdenciários, além de orçamentários. Assim, o

servidor designado para o acompanhamento contratual deverá estar atento a

todas essas particularidades.

O papel do “fiscal do contrato” se reveste de relevância para a Administração

Pública. Exercer a função de fiscal de contratos, na esfera pública, exige

capacitação e habilidade dos servidores públicos que se dedicam a essa

atividade, além de toda uma estrutura que possa dar condições de trabalho e,

principalmente, quantidade suficiente de servidores para que se possa realizar

uma boa prática de fiscalização de contratos.

O fiscal deve, necessariamente e obrigatoriamente, adotar mecanismos

próprios que o ajudem no acompanhamento da execução dos serviços que

envolvam mão de obra, estabelecendo formas de controle da execução dos

serviços e, principalmente, não permitindo, admitindo, possibilitando ou dando

causa a atos que ensejem a caracterização de vínculo empregatício realizados

junto ao preposto da empresa. Qualquer exigência ou observação a ser feita

sobre os funcionários e/ou serviços deverá ser dirigida ao preposto para que o

mesmo adote as providências necessárias.


A Instrução Normativa/SLTI nº 02, de 30 de abril de 2008, orienta em

vários de seus dispositivos a forma como se deve proceder quando do

acompanhamento e da fiscalização da execução dos contratos, em especial

quando envolve a prestação de serviços com dedicação exclusiva de mão de

obra. O fiscal do contrato deve registrar todas as ocorrências, fazendo gestão

para a fiel execução do contrato. O que não for possível resolver na sua

instância deverá encaminhar para a autoridade responsável propondo a

aplicação das penalidades previstas em lei, dentro do princípio da

razoabilidade.

A anotação é realizada em registro próprio (em geral, livro de ocorrências),

conforme determina o § 1º do artigo 67 da Lei n° 8.666/93.

É de fundamental importância que a fiscalização registre oficialmente todas as

tratativas firmadas com a empresa, devendo, necessariamente, conter todas as

reclamações, impugnações e quaisquer outras informações consideradas

relevantes pela fiscalização ou pela contratada, com clara identificação dos

signatários e devidamente assinados.

As anotações que não forem oficialmente formalizadas (por escrito)

impedem a aplicação de qualquer penalidade a que está sujeita à empresa,

mesmo se tratando de um contrato cuja execução esteja ineficiente. Para que

a fiscalização não seja caracterizada como omissa, toda a gestão, junto à

empresa, deverá ser registrada, principalmente as providências e

recomendações que o fiscal tenha formulado.


Igual procedimento deve ser adotado pela fiscalização quando realizar

reuniões com a contratada. As reuniões deverão ser documentadas, e o fiscal

deverá elaborar atas de reunião que deverão conter, no mínimo, os seguintes

elementos: data; nome e assinatura dos participantes; assuntos tratados;

decisões; responsáveis pelas providências a serem tomadas e prazo.

O servidor público, no exercício das atribuições de fiscal de contratos, deve,

obrigatoriamente, cumprir a lei, respeitar as normas procedimentais aplicáveis

e o teor do contrato, a fim de evitar eventuais responsabilizações.

O fiscal do contrato que for omisso ou praticar qualquer ação que resultar em

vantagem indevida ao contratado, ou ainda “admitir”, “possibilitar” e “dar causa”

a qualquer ato ilegal, responde civil, penal e administrativamente pelo

exercício irregular das atribuições que lhe foram confiadas, conforme

dispositivos insertos na Lei nº 8.666/93.

Pode-se concluir que o fiscal responde ADMINISTRATIVAMENTE, se agir em

desconformidade com seus deveres funcionais, descumprindo regras e ordens

legais. PENAL, quando a falta cometida for capitulada como crime, entre os

quais se incluem os previstos na Seção III - Dos Crimes e das Penas, do

Capítulo IV, da Lei nº 8.666/93. CIVIL, quando, em razão da execução irregular

do Contrato, ficar comprovado dano ao erário.


CAPÍTULO XI

ESTUDO DE CASO

11. Histórico

A Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo

(SABESP) é uma empresa de economia mista, de capital aberto, que tem como

principal acionista o governo do Estado de São Paulo. A empresa atua como

concessionária de serviços municipais relacionados a saneamento básico e

fornecimento de água tratada.

Até pouco tempo, a Sabesp realizava apenas licitações presenciais para suas

contratações. Tal procedimento demandava mais burocracia e, por isso, gerava

lentidão,

grande volume de documentos e assinaturas, dificuldade para as empresas

obterem informações e, por conseguinte, alto custo operacional e menor

competitividade.

A Sabesp é a:

• 4.ª maior empresa por patrimônio: US$ 5.769,4 milhões

• 6.ª maior estatal por vendas: US$ 1.601,4 milhões

• 7.ª maior em crescimento do Estado de São Paulo

• 6.ª maior liderança de mercado

• 9.ª maior riqueza por empregado: US$ 45.579

• 12.ª maior empregadora: 18.505 colaboradores

• Primeira operadora de serviços de saneamento do mundo

• Maior empresa de saneamento das Américas

11.1 Missão

A Missão da Empresa é universalizar os serviços públicos de saneamento no

Estado de São Paulo e fornecer serviços e produtos de qualidade nos

mercados nacional e internacional.

11.2 Análise do mercado fornecedor

Às micro e pequenas empresas, muitas vezes, por falta de informação

por parte dos empresários não aproveitem os benefícios assegurados por lei.

De acordo com a Lei Complementar 123, fica determinado que, nas

compras públicas, enquanto não for editada legislação estadual e municipal

que disponha sobre o tratamento diferenciado favorável a MPEs, será aplicada

a legislação federal vigente que garante a participação das mesmas nos

processos licitatórios.

11.3 Problema

Devido às limitações da Lei de Licitações que ainda não permitem ações

de vulto focadas nas MPEs, espera-se que o pregão eletrônico beneficie, além

da empresa compradora, as Micro e Pequenas Empresas fornecedoras. Esse é

o desafio de empresas como a própria Sabesp que estuda as melhores

práticas e busca implementá-las.

Um dos problemas identificados pela Sabesp é a falta de conhecimento

dos empresários para que o setor ganhe mais fôlego.

11.4 Implantação do gerenciamento eletrônico de compras na

SABESP

Diante deste cenário, promoveu-se o aprimoramento do regulamento de

licitações criando o Sistema de Gerenciamento Eletrônico de Licitações, o que

permitiu que as áreas que realizam licitações na Sabesp estivessem num

mesmo ambiente eletrônico, totalmente controlado.

Simultaneamente foi promovido um amplo treinamento de seus empregados e,

posteriormente, das empresas fornecedoras.

11.5 Ganhos

Para as Micro e Pequenas Empresas a solução adotada trouxe vantagens.

Abrem-se novas oportunidades de participação para as MPEs pela:

• Redução dos custos operacionais nos seus processos de venda;

• Transparência nas relações comerciais com o governo;

• Desburocratização e agilidade;

• Informação disponível on-line;

• Redução no tempo de contratação.

CONCLUSÃO

Neste trabalho foi possível avaliar a aplicação e os benefícios da

implantação de um sistema de gerenciamento eletrônico de licitações para uso

do setor de compras da SABESP.

Com essas constatações, a iniciativa de incrementar o procedimento licitatório

da Sabesp objetivou tornar o processo mais transparente, mais competitivo,

mais ágil, e menos burocrático.

Além disso, reduziu o custo operacional e manteve a eficiência ética em suas

atividades.

A solução proposta e adotada baseou-se em duas premissas:

• Desenvolver e implementar um sistema de compras eletrônicas com leilão

reverso, convite eletrônico e pregão eletrônico;

• Permitir acompanhamento pelas empresas e sociedade dos processos de

compras eletrônicas promovidos pela Sabesp.

BIBLIOGRÁFIA CONSULTADA

CLAVELL, James. A Arte da Guerra, Rio de Janeiro. Record, 1983

ENAP, Escola Nacional de Administração Pública. Disponível em:

https://contas.tcu.gov.br/avec. Acesso em: 10 dez. 15.

MONTE ALTO, Clélio Feres. Técnicas de Compras. Rio de Janeiro. FGV,

2009.

NOGUEIRA, Amarildo de Souza – Logística Empresarial – Uma visão local com

pensamento globalizado. São Paulo. Atlas, 2012.

PMI. Um guia do conjunto de conhecimentos em gerenciamento de projetos:

Guia PMBOK. 3. ed. Newton Square, PA: Project Management Institute, 2004

REVISTA DE ADMINISTRAÇÃO, São Paulo v.35, n.4, p.119-128,

outubro/dezembro 2000.

VÁRIOS AUTORES, Vade Mecum para Concursos Públicos: de nível médio e

superior sem formação em direito / coordenação, Alvaro de Azevedo Gonzaga,

Júlia Meyer Fernandes Tavares. São Paulo. Revista dos Tribunais, 2010.

VIANA, João José. Administração de Materiais: um enfoque prático. São Paulo.

Atlas, 2010.

PORTER, M. Estratégia na Internet. Harvard Business Review, 1985.

https://contas.tcu.gov.br/avec

ÍNDICE

FOLHA DE ROSTO 02

AGRADECIMENTO 03

DEDICATÓRIA 04

RESUMO 05

METODOLOGIA 06

SUMÁRIO 07

INTRODUÇÃO 08

CAPÍTULO I 09

NOÇÕES FUNDAMENTAIS DE COMPRA

1 – Considerações iniciais 09

1.1 - Organização do setor de compras 10

1.2 - Cadastro de fornecedores 11

1.3 - Processamento 11

1.4 - Compras 12

1.4.1 - Compras locais 12

1.4.2 - Compras por importação 12

1.4.3 - Diligenciamento (follow-up) 13

1.4.4 - Etapas do processo 13

1.4.5 - Modalidade de compra 16

1.4.6 - Compra normal 16

1.4.7 - Compra em emergência 16

1.4.8 - Como comprar 16

1.4.8.1 - por meio de concorrências repetitivas 17

1.4.8.2 - Inconstantes 18

1.4.8.3 - Constantes 18

1.4.9 - Por meio de contratos de longo prazo 18

CAPÍTULO II 19

COMPRAS NO SERVIÇO PÚBLICO


2.1 – Licitação 19

2.2 – Objeto da licitação 20

2.3 – Obra 21

2.4 – Serviço 21

2.5 – Compra 22

2.6 – Limites de valor para licitação 22

CAPÍTULO III 24

PROCESSOS DE COMPRAS PÚBLICAS E PRIVADAS


3.1 – Objetivos dos sistemas de compras 24

3.2 – Comparação entre os sistemas de compras 27

3.3 – Quadro demonstrativo das diferenças 27

CAPÍTULO IV 29

LICITAÇÃO: FUNDAMENTOS


4.1 – Princípios 30

4.1.1 – Formalidade do procedimento 30

4.1.2 – Publicidade absoluta 30

4.1.3 – Vinculação ao instrumento convocatório 30

4.1.4 – Igualdade 30

4.1.5 – Sigilo na apresentação das propostas 30

4.1.6 – Julgamento objetivo 31

4.1.7 – Adjudicação compulsória ao vencedor 31

4.2 – Contratação direta 31

4.3 – Licitação dispensada 31

4.3.1 – Licitação dispensável 31

4.3.2 – Licitação inexigível 31

4.4 – Espécies de licitação 32

4.4.1 – Concorrência 32

4.4.2 – Tomada de preços 32

4.4.3 – Convite 33

4.4.4 – Concurso 33

4.4.5 – Leilão 33

4.4.6 – Pregão 33

4.5 – Fase externa 34

4.6 – Regime diferenciado de contratação 34

CAPÍTULO V 36

COMPRAS NA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL


5.1 – Portal de compras do governo federal 36

5.2 – Sistema de cadastramento de fornecedores 36

5.3 – Contratações públicas sustentáveis 39

CAPÍTULO VI 40

GERENCIAMENTO DE COMPRAS VISÃO PMBOK®


6.1 – Gerenciamento de projetos 40

6.2 – Gerenciamento de projetos na administração pública 41

6.3 – Gerenciamento de aquisições em projetos 41

6.4 – Planejar compras e aquisições 46

6.5 – Planejar contratações 47

6.6 – Solicitar respostas de fornecedores 48

6.7 – Ferramentas técnicas 48

6.8 – Selecionar fornecedores 49

6.9 – Administração de contratos 51

6.9.1 – Encerramento do contrato 54

CAPÍTULO VII 55

PLANEJAMENTO DE COMPRAS PÚBLICAS


7.1 – Programa GESPÚBLICA 56

7.2 – Planejamento de compras 56

7.2.1 – Conceito 56

7.2.2 – Periodicidade 56

7.2.3 - Detalhamento 56

7.3 – A importância do planejamento 57

7.3.1 - Decidir, antecipadamente, o que fazer 57

7.3.2 - Características do planejamento 58

7.3.3 – Etapas do planejamento 59

7.3.4 – Ferramentas do planejamento 59

7.4 – Poder dos compradores públicos 60

7.5 – Estratégia de compra 60

CAPÍTULO VIII 62

NEGOCIAÇÕES EM COMPRAS PÚBLICAS

8 - Considerações iniciais 62

8.1- Elementos fundamentais da negociação 64

8.1.1 – Informação 64

8.1.2 – Tempo 65

8.1.3 – Poder 65

8.2 – Estratégias de negociação 66

8.3 – O negociador ideal 66

CAPÍTULO IX 68

OPERACIONALIZAÇÃO DE COMPRAS PÚBLICAS


9.1 – Fase preparatória do pregão 68

9.2 – O que é projeto básico? 69

9.2.1 – Como surgiu essa exigência? 69

9.2.2 – Elementos de um projeto básico 70

9.2.3 – Para o projeto básico de obra 71

9.3 – O que é o termo de referência 71

9.3.1 – Os atores do processo 72

9.4 – Diferenças entre projeto básico e termo de referência 72

9.5 - Lições da doutrina 72

9.6 – Entradas e saídas de um termo de referência 73

9.6.1 – Entrada 73

9.6.2 – Saída 73

9.7 – Características de uma boa especificação 73

9.8 – Finalidade do termo de referência 75

9.8.1 – Outras utilidades do termo de referência 75

9.9 – Itens de um termo de referência 75

9.9.1 – Redação do objeto 75

9.9.2 – Metodologia 76

9.9.3 – Avaliação da qualidade do produto 76

9.9.4 – Forma de apresentação do produto 77

9.9.5 - Prazo 77

9.9.6 - Custo 77

9.9.7 – Critérios para avaliação dos proponentes 78

9.9.8 - Check-list de contratação 78

9.9.9 - Cláusulas de um termo de referência 79

CAPÍTULO X 80

GESTÃO E FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS


10.1 – Planejamento 82

10.1.1 - Como avaliar a gestão sem planejamento? 84

10.2 – Licitação 84

10.2.1 – Por que licitar? 88

10.3 – Contrato 88

10.3.1 – Contrato Administrativo 90

10.3.2 - Quando a obrigatoridade do contrato 92

10.3.3 - Execução do contrato administrativo 93

10.4 - Fiscalização de contrato 95

CAPÍTULO XI 104

ESTUDO DE CASO

11 - Histórico 104

11.1 – Missão 104

11.2 - Análise do mercado fornecedor 104

11.3 – Problema 105

11.4 - gerenciamento eletrônico de compras na SABESP 105

11.5 – Ganhos 106

CONCLUSÃO 108

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA 109

INDICE 110

FOLHA DE AVALIAÇÃO 116

FOLHA DE AVALIAÇÃO

Nome da Instituição: UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES


PROJETO A VEZ DO MESTRE

Título da Monografia: Gerenciamento de Compras Governamentais

Autor: Gean Felipe Alves de Oliveira

Data da entrega: 25 de janeiro de 2015

Avaliado por: Prof. Jorge Tadeu Vieira Lourenço Conceito:

Conceito Final:

universidade candido mendes pÓs-graduaÇÃo … · dedico a meus pais, esposa e filhos que sempre...

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