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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

INSTITUTO A VEZ DO MESTRE

PÓS GRADUAÇÃO LATO SENSU

UM MODELO DE EXCELÊNCIA PÚBLICA – A QUALIDADE COM FOCO NO CIDADÃO-USUÁRIO

JULIO CESAR MIRANDA FERREIRA

Prof. Orientador Ms. Mário Luiz

Rio de Janeiro

2016

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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES

INSTITUTO A VEZ DO MESTRE

PÓS GRADUAÇÃO LATO SENSU

UM MODELO DE EXCELÊNCIA PÚBLICA – A QUALIDADE COM FOCO NO CIDADÃO-USUÁRIO

JULIO CESAR MIRANDA FERREIRA

Monografia apresentada ao Instituto a Vez do Mestre como requisito parcial para a obtenção do titulo de especialista em Gestão Estratégica e Qualidade

Orientador: Ms. Mário Luiz

Rio de Janeiro

2016

3

Agradeço à minha esposa Caroline

Oliveira pelo incentivo constante no

decorrer de todo esse tempo de

estudo

4

Dedico esta obra aos meus pais,

Luzia e Pedro, pelo apoio. E, em

especial, a Deus por me dar a

oportunidade de trilhar este caminho

fantástico que é a vida.

5

“Qualidade significa fazer certo

quando ninguém está olhando”

Henry Ford

6

RESUMO

A presente monografia tem como objetivo principal discorrer sobre a gestão pela qualidade no setor público, tendo como questão central a implementação de um modelo de gestão pública com foco no atendimento das necessidades do cidadão-usuário. O trabalho se mostra atual devido a ineficiência da administração pública em dar conta dos anseios da sociedade diante de um mundo que atravessa diversas transformações sociais, econômicas, ambientais, políticas e tecnológicas. No intento de realizar o trabalho, buscou-se entender a base conceitual da qualidade e a gestão pela qualidade, encontrando no PDCL e PDCA ferramentas que concretizam a ideia de modificar uma organização num longo prazo, como é utilizado pela FNQ (Fundação Nacional da Qualidade) e seus critérios de excelência. O trabalho relata que o setor público atravessa por diversas disfunções e problemas, como por exemplo: estruturas pesadas, burocráticas e centralizadas, que dificultam sua atuação e que seus gestores buscaram implementar a gestão da qualidade em diversos momentos da historia, passando do foco em processos e para o foco nos resultados na execução do GESPUBLICA, por meio do Modelo de Excelência em Gestão Pública. Por fim, o trabalho considera a aprendizagem organizacional no MEGP e a participação mais efetiva da sociedade no controle social como meio garantidor de excelência pública.

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METODOLOGIA

A pesquisa tem caráter exploratório e foi realizada a partir de leitura de

vários livros, artigos, visitas a sites, que possibilitaram a coleta dos dados para

melhor conclusão deste trabalho monográfico. Tratando-se, portanto, de uma

pesquisa bibliográfica com foco para melhorias práticas da atuação das

organizações públicas.

As principais referências bibliográficas utilizadas foram de renomados

teóricos da qualidade (CROSBY; DEMING; FEIGENBAUM; JURAN; GARVIN)

pensadores da administração geral (MAXIMIANO e CHIAVENATO) e pública

(MEIRELLES; DALLARI; BANDEIRA DE MELLO; TEIXEIRA; OSBORN &

GAEBLER; BRESSER-PEREIRA; BARRETO; MARTINS; KISSLER), e demais

estudiosos do tema (CAMPOS; MOURA; OAKLAND; BROCKA & BROCKA;

PALADINI; SHIBA, GRAHAM & WALDEN; RODRIGUES; DAMAZIO) que

definem ou definiram as bases para estudo da qualidade nas organizações,

assim como as tendências atuais e futuras para seu gerenciamento.

Os principais autores da qualidade utilizados entendem de forma geral

que a qualidade é atender a expectativa do cliente, portanto a razão de existir

da organização se dá em atender a necessidades. Os autores da

administração geral se preocupam na estruturação da organização para

realizar tal intento, salientam que não é somente o cliente que deve estar

satisfeito, mas sim todos interessados nas atividades da organização, sejam

eles internos ou externos, deve-se praticar um olhar sistêmico no processo de

trabalho.

Os teóricos da administração pública contribuem salientando que é

importante notar que há uma diferença entre a gestão privada e gestão pública,

que há princípios exclusivos do administrar a coisa pública. Os mesmos

relatam que é possível a melhoria na eficiência dos serviços públicos, que

devem aplicar meios utilizados na gestão privada, porém com adaptações. Os

autores elegem o excesso de burocracia como um entrave para melhoria, e

8

que adoção de novas tecnologias de gestão deve sair do foco no processo

para o foco no resultado.

Os demais estudiosos se esforçam em mostrar saídas para melhoria da

eficiência nas organizações, sempre tratando-as de forma sistêmicas, onde o

processo é o meio para ser atingir resultados, através de modelos, esquemas,

procedimentos e normas.

Para atingir os objetivos propostos, o desenvolvimento da pesquisa

considerou as quatro fases para execução da pesquisa bibliográfica: a)

identificação das fontes para pesquisa que poderão esclarecer e responder o

problema exposto; b) localização da bibliografia verificando as informações

necessárias para o desenvolvimento da pesquisa; c) compilação dos dados; d)

leitura minuciosa sobre o tema, ordenando as referências e informações

obtidas.

A pesquisa se deu não esquecendo a delimitação do trabalho que é

estudar a Qualidade no Setor Público.

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO .......................................................................................................................... 10

CAPÍTULO I .............................................................................................................................. 14

1.1. O CONTEXTO HISTÓRICO DA QUALIDADE ............................................................ 14

1.2. DEFINIÇÕES DE QUALIDADE ...................................................................................... 19

1.3. GESTÃO DA QUALIDADE ............................................................................................. 22

1.4. GESTÃO PELA QUALIDADE TOTAL ........................................................................... 29

1.5. NORMAS, CERTIFICAÇÕES E PRÊMIOS DA QUALIDADE ................................... 41

CAPÍTULO II ............................................................................................................................. 46

2.1. CONCEITOS INTRODUTÓRIOS SOBRE SETOR PÚBLICO ................................. 46

2.1.1 ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ...................................... 46

2.1.2 CONCEITO DE ESTADO, SOCIEDADE, NAÇÃO E PAÍS. ................................ 47

2.1.3 ELEMENTOS QUE CONSTITUEM O ESTADO. .................................................. 49

2.1.4 FUNÇÕES DO ESTADO........................................................................................... 51

2.1.5 EXECUTIVO: GOVERNO MAIS PROXIMO DO CIDADÃO ................................ 53

2.1.6 FORMAS DE PRESTAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO......................................... 53

2.1.7 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADM. PÚBLICA ...................................... 55

2.2 A EFICIÊNCIA NO SETOR PÚBLICO ........................................................................... 58

2.3 O MOVIMENTO DA QUALIDADE NO SETOR PÚBLICO .......................................... 60

2.3.1 REPENSANDO A PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO ................................. 62

2.3.2 UM PASSADO DE REFORMAS ADMINISTRATIVAS ........................................ 68

2.3.3 EVOLUÇÃO DOS PROGRAMAS DA QUALIDADE NO SETOR PÚBLICO .... 74

CAPÍTULO III ............................................................................................................................ 83

3.1 A ORIGEM DO MODELO DE EXCELÊNCIA ............................................................... 83

3.2 A PREMISSA DO MODELO PARA O SETOR PÚBLICO .......................................... 84

3.3 PRINCÍPIOS E FUNDAMENTOS PARA O MEGP ...................................................... 88

3.4 MODELO DE EXCELÊNCIA EM GESTÃO PÚBLICA ................................................. 92

3.5 AVALIAÇÃO DO SISTEMA DE GESTÃO ..................................................................... 97

3.5.1 AUTO-AVALIAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE MUDANÇA GERENCIAL .. 100

3.5.2 CAMINHO DA AVALIAÇÃO E MELHORIA CONTÍNUA .................................... 101

3.6 APRENDIZADO COMO PRÁTICA DE GESTÃO ....................................................... 118

3.7 ALGUMAS EXPERIÊNCIAS COM MEGP ................................................................... 120

CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................................. 126

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INTRODUÇÃO

O trabalho visa discutir a Gestão pela Qualidade no Setor Público, tendo

como questão a implementação de um modelo de gestão pública que garanta a

excelência das atividades de suas organizações, orientadas para o cidadão,

isto é, para os resultados, que tenham como base os valores públicos e os

princípios constitucionais. Sendo assim, o trabalho visa responder como tal

modelo poderia garantir a qualidade dos serviços públicos de forma

sustentável.

O estudo se mostra relevante devido aos desafios impostos à

administração pública contemporânea decorrentes das mudanças de

paradigmas no mundo. O ritmo do processo de globalização, numa velocidade

cada vez maior, está provocando e exigindo mudanças profundas nos Estados-

nação, nos governos e na administração publica, na sociedade, nos ambitos:

local, regional, nacional e global, passando pelas esferas econômica, social e

ambiental. Ao analisar os novos paradigmas revela-se a dimensão e o alcance

provocados pelas transformações tecnológicas, organizacionais, geopolíticas,

informacionais, comerciais e econômico-financeiro e suas inter-relações com

ambitos institucionais, culturais, sociais e ambientais no planeta após as

revoluções industriais.

As mudanças relatadas estão gerando um período de transição,

incertezas e novas oportunidades em todos os sentidos, em particular nos

âmbitos dos governos e das administrações públicas. Assim, os esforços para

viabilizar a inclusão, reduzir a desigualdade e promover o desenvolvimento

socioeconômico e ambiental sustentável são os principais desafios que a

maioria dos governantes ao redor do mundo se defrontam no século XXI.

A administração pública brasileira, de um modo geral, se apresenta com

uma estrutura pesada, burocrática e centralizada, e mesmo diante dos reflexos

provocados pela globalização e pelas crescentes pressões da sociedade, não

tem sido capaz de responder adequadamente, por meio de suas organizações,

às demandas e os desafios da modernidade.

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Diante deste contexto, pode-se dizer que o governo e a administração

pública no Brasil, na busca de cumprir adequadamente sua função de

promover a pessoa humana e o seu desenvolvimento integral em liberdade,

necessitam adotar novos modelos de gestão para melhorar o seu desempenho,

e dessa forma garantir adequadamente os direitos constitucionais dos

cidadãos.

Para cumprir o seu papel, a administração pública, nos seus diferentes

níveis, federal, estadual e municipal, necessita estar bem estruturada, e dessa

maneira atuar com eficiência, eficácia e efetividade em favor da sociedade. Os

principais mecanismos, de modo geral, para melhorar o desempenho da

administração pública estão presentes no processo orçamentário, no sistema

de gestão de pessoal, na transparência e na geração do bem comum. A

elevação no nível de desempenho da administração pública passa pela

formação das equipes de trabalho comprometidas com as instituições e as

missões primordiais do Estado, especialmente com a prestação de um serviço

de qualidade para cidadão.

Portanto, se a maior necessidade é fazer com que os serviços públicos

tenham um desempenho visto como de qualidade pelo cidadão, isto é,

satisfaça suas necessidades, urge na administração pública a implementação

dos ideais do movimento da qualidade propalado em todo mundo,

principalmente nas organizações privadas.

Porém, necessário o entendimento de que as teorias da qualidade não

devem ser apenas utilizadas como ferramentas, apresentando diagnósticos de

erro e como resolvê-los, mas algo que permeie toda organização por meio da

cultura organizacional, aprendizado contínuo, estratégia, pessoas, processos e

a capacidade de liderança, de forma sistêmica e integrativa.

A implementação de um modelo de excelência em gestão pública pode

elevar tal qualidade requerida pelo cidadão, tendo critérios claros de avaliação

e controle da maturidade da qualidade, que leve a integração da instituição

como fator fundamental, desde o controle social e até forma de gestão da

mesma, onde a gestão pela qualidade é um fator intrínseco.

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Tendo em vista o contexto, o trabalho tem como objetivo geral

entendermos a evolução do termo qualidade, do processo material de inspeção

à satisfação do cliente pela natureza imaterial do produto ou serviço, passando

pelo uso dos programas da qualidade no setor público e com isso entender

como a qualidade se torna o fator obrigatório dentro de uma organização

pública no século XXI, levando a necessidade da construção de um modelo

sistêmico para seu alcance.

Em se tratando de objetivos específicos, o trabalho tem o objetivo de

determinar quais características são necessárias para implementação do

modelo dentro de uma organização pública; entender os critérios de

excelência; verificar os processos do modelo; entender como os critérios

condicionam à qualidade.

Para melhor entender como se dará a caminhada, pode-se detalhar os

capítulos do trabalho da seguinte forma:

O Capitulo I tem o objetivo de caracterizar a qualidade, relatando seu

desenvolvimento histórico dentro da sociedade, dos artesãos aos processos

industrializados, passando pela evolução de seu conceito, terminando na sua

forma de gestão. Em se tratando de gestão, o capitulo examina as

características de uma gestão pela qualidade, principalmente a necessidade da

criação de um sistema de gestão para integração das ações, normatizados por

certificações internacionais que visão a padronização de processos e sua

qualificação, e por fim cita os principais prêmios da qualidade, entre eles o

PNQ, que se baseia nos critérios de excelência em gestão internacionais.

O Capitulo II, em primeiro momento, trabalha alguns conceitos básicos

sobre o setor público e suas características intrínsecas, como os elementos

que constituem o Estado, as principais funções do Estado e suas modalidades

de atuação. Enumera os princípios constitucionais e ressalta a importância do

executivo como o poder mais próximo do cidadão, discute a eficiência e

desenvolve todo o movimento da qualidade que visa sua consecução,

passando pelo os problemas encontrados dentro do setor público que obrigam

o Estado a tentar por meio dos programas da qualidade mitiga-los.

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O Capitulo III abre ressaltando a importância de uma gestão pública

voltada para excelência de suas atividades, em seguida, relata os princípios e

fundamentos do Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP). Mergulha

no Modelo e suas características, critérios e meios para alcance dos

resultados. E, por último, utiliza a auto-avaliação como garantia para melhoria

continua.

14

CAPÍTULO I

A QUALIDADE: HISTÓRIA, DEFINIÇÕES E A GESTÃO

1.1. O CONTEXTO HISTÓRICO DA QUALIDADE

Revendo a historia é possível identificar diversas preocupações com a

qualidade dos produtos que datam do inicio da existência da humanidade

(JURAN, 1990). Pela própria natureza do homem, a busca pela melhoria, pelo

aperfeiçoamento e pela realização sempre foi uma constante. O enfoque na

qualidade e da qualidade é que evolui à medida que as relações sociais e

econômicas do homem se tornam mais complexas.

Um exemplo de como a ideia de qualidade é secular esta na

preocupação com a mesma contida no Código de Hamurabi (1792 a.C. - 1750

a.C.) que determinava que o arquiteto ao construir uma casa com paredes

frágeis, teria a obrigação de reconstruí-las ou consolidá-las ao seu próprio

custo. Outro exemplo de registro secular está na construção tanto das

pirâmides do Egito antigo quanto da Grande Muralha da China por meio de

uma ferramenta da qualidade denominada Controle de Processos, que já era

empregada e com grande importância. Outro povo antigo que já tratava de

qualidade era o Fenício, onde os inspetores amputavam a mão do fabricante

do produto (defeituoso), que não fosse produzido dentro das especificações

governamentais. Já os romanos desenvolveram padrões de qualidade e

técnicas de pesquisa altamente sofisticados, para a época a fim de executar

divisão e mapeamento territorial (OLIVEIRA, 2004).

Segundo Taublib (1998), podemos dividir o contexto histórico da

qualidade em cinco grandes fases: Artesanato, Colonização, Revolução

Industrial, Gerenciamento Cientifico e Século XX.

Na 1º fase, o Artesanato, que se dá antes das descobertas do Novo

Mundo e das rotas marítimas, a produção artesanal era limitado ao consumo

local, à pequena comunidade, vilarejo ou aldeia. O ferreiro, o leiteiro, o dono da

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taberna, o artesão, etc, tinham a relação direta com o consumidor, portanto

bem pessoal, e na maioria das vezes a profissão era ensinada de pai para filho,

e de geração em geração conquistando uma garantia da qualidade. Nesta fase,

o consumidor faria a inspeção do produto ou serviço diretamente.

Na 2º fase, Colonização, com a descoberta de Novos Mundos e

expansão da ciência com seus conhecimentos de navegação, inicia-se o

comercio fora dos limites da Aldeia. Rodrigues (2006) salienta que a Revolução

Mercantil, a partir do século XVI, possibilitou a integração de várias sociedades

através do intercambio de produtos. Neste momento, compra-se e vende-se

em grandes quantidades, sejam matérias-primas ou produtos trabalhados, seja

por via terrestre ou marítima. Com isso a produção requeria uma maior

tecnologia para transporte, comercialização e prestação de serviços.

Com a troca de produtos entre as diversas sociedades foi possível que

um consumidor conhecesse o diferencial entre produtos fabricados por

artesões de outras sociedades, gerando novas expectativas. Assim, a

qualidade passa ser associada a valores percebidos pelo cliente

(RODRIGUES, 2006).

Com isso, surgem as corporações, que nada mais foram do que micro e

médias empresas. Nas oficinas, de acordo com o tempo, a habilidade e a

dedicação aplicadas ao trabalho fez surgir uma estratificação operacional.

Agora, há uma lógica na produção onde os mestres coordenam os artífices que

ensinam os aprendizes. A qualidade era diretamente proporcional à experiência

e técnica de quem fazia. O consumidor, de longe, já não mais atuaria como

inspetor da qualidade.

Na 3º fase, Revolução Industrial, tem inicio a mecanização, as

corporações tornaram-se fábricas, e quanto maior a necessidade de consumo,

maior seria produção, maior o número de empregados, maior o crescimento da

fábrica. Rodrigues (2006) lembra que maquinários trouxeram padronização e

uniformidade aos processos e produtos. Taublib (1998) acrescenta citando

algumas modificações no ambiente de produção: os artesãos tornaram-se

operários; os mestres tornaram-se supervisores; há o surgimento das

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especificações escritas; produção é mensurada; e o surgimento da

padronização.

Portanto, procura-se produzir cada vez mais, sem a preocupação com a

qualidade do trabalho do operário, onde este não passa de mera mão de obra,

surgindo mais tarde o conflito de classes.

Na 4º fase, Gerenciamento Científico, começa o interesse pelo estudo

desta nova realidade administrativa, a Revolução Industrial, surgindo correntes

de pensamentos. Podem-se destacar alguns nomes como: Frederick Taylor,

Henri Fayol e Henry Ford.

Rodrigues (2006) entende que as inquietudes quanto a qualidade

passaram a ser estruturadas e a fazer parte de normas ou objetivos de uma

unidade produtiva. O conceito de Administração Cientifica de Frederick Taylor,

surgiu nos EUA, com base na divisão do trabalho e em estudos de tempo e

movimentos, introduziu no meio produtivo conceitos e técnicas para possibilitar

a produção em larga escala, com rapidez e produtividade, possibilitando ainda

a medição e inspeção do processo final. Contudo, Taublib (1998) salienta que a

maior ponderação é a de se dar pouca atenção ao elemento humano. A ênfase

é na produtividade com consequente diminuição da qualidade, surgindo a

inspeção dentro da fábrica e o consequente afastamento da alta gerência da

questão qualidade. O mesmo autor fornece o exemplo da Bell Company que

em 1928 tinha 40.000 empregados com 5.200 inspetores como marcante do

aumento exagerado das fábricas.

Na 5º fase, Século XX, verificou-se uma verdadeira explosão da

indústria de bens e serviços. A ciência administrativa torna-se mais complexa,

surge a engenharia da qualidade e engenharia da confiabilidade, inicia-se a

ênfase no trabalho estatístico.

Na Bell Company aparecem três grandes nomes: Shewart, Deming e

Juran. Dentro da companhia cria-se o Departamento de Qualidade. De inicio,

encara-se o problema da qualidade como responsabilidade somente do

departamento.

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Taublib (1998) salienta que evolutivamente viu-se que a qualidade final

do produto ou serviço era função direta da qualidade de cada departamento

funcional, no processo. É neste momento que eclodi a Segunda Guerra

Mundial. A indústria da guerra utiliza o controle estatístico de qualidade para

melhor fabricar bens de guerra.

Com o fim da guerra, com as grandes potencias (França, Alemanha,

Inglaterra, Japão) com seus parques industriais destruídos, os EUA passaram

a ditar os modelos de gestão e, nesta década, expandiram suas corporações

para todo o mundo. A grande procura por bens industriais, a escassez destes

no mercado e a existência de um cliente carente e com um menor grau de

exigência fizeram com que as organizações norte-americanas abrissem mão

de algumas das técnicas de produtividade e controle da qualidade utilizada

durante a Segunda Guerra Mundial. Alguns profissionais responsáveis pela

concepção e aplicação destas técnicas nas indústrias bélicas no final da

década anterior foram convocados para reforçar o Plano Marshall no Japão

(RODRIGUES, 2006).

É Justamente no pós-guerra que surge uma nova realidade: o Controle

de Qualidade Total. O Japão passa a converter a sua indústria de bens de

guerra para a produção de bens civis. Rodrigues (2006) relata que entre os

profissionais que participaram das orientações técnicas para recuperação do

Japão estavam W. Edmards Deming e Joseph M. Juran. Para Deming (1990),

a qualidade é um processo de melhoria constante em que fazemos baseando-

se no conhecimento de nossas tarefas, profissões, educação, sociedade e em

nós mesmos. Foi Deming que popularizou a utilização do Ciclo PDCA:

Planejar, Executar, Verificar e Agir Corretivamente. Já Juran (1992) considera a

estatística como uma mera ferramenta, diferente de Deming que a vê como um

processo gerencial. Foi Juran que sugeriu a utilização da Trilogia da Qualidade:

Planejamento, Melhoria e Controle. Taublib (1998), concordando com

Rodrigues (2006), diz que Deming e outros deram um enfoque no Controle

Estatístico da Qualidade com foco de liderança gerencial, envolvendo todos na

organização.

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Dois japoneses se destacaram na criação de métodos para a gestão e

controle da qualidade: Karou Ishikawa e Masaaki Imai. Ishikawa, que foi

discípulo de Deming, lançou a ideia da utilização das Sete Ferramentas para o

Controle Estatístico de Qualidade, deve-se também a Ishikawa a criação do

Diagrama de Causa e Efeito e dos Círculos de Controle de Qualidade (CCQ).

Já Imai, defendia que as melhores soluções são as mais simples e as mais

baratas e que empresa devia seguir uma filosofia de melhoria continua, que

denominou de Kaizen (RODRIGUES, 2006).

A recuperação do Japão nos pós-guerra foi fantástica. A disciplina e a

dedicação, aspectos da cultura japonesa, aliadas as novas técnicas de controle

e produção, geraram modelos e técnicas de gestão específicas. Muitas

organizações japonesas lideraram este processo, dentre elas a Toyota que

apresentou ao mundo seu método produtivo que estabeleceu um novo

paradigma para todo o setor produtivo mundial. Sendo assim, o Japão deixa de

produzir produtos de 2º linha e melhora economicamente.

O primeiro impacto na indústria americana se faz com a invasão de

produtos japoneses no mercado mundial, não só com menor preço, mas com

maior qualidade. A resposta americana foi fabricar fora do país, contratando

mão de obra mais barata. Esta política não surtiu efeito, assim como as

tentativas de reserva de mercado. Com a recessão que surge, devido a crise

do petróleo, a saída foi implantar o CQT, com ênfase na qualidade e

produtividade e não só no preço.

A vantagem competitiva do Japão se conservou inabalada os anos 80,

quando várias ações por iniciativa governamental ou empresarial foram

adotadas no Ocidente, dentre elas encontram-se a Metodologia Malcom

Baldrige e a Norma ISO 9000 que serão apresentadas mais a frente ao longo

do trabalho.

Para tanto, tornou-se necessário derrubar ideias e preconceitos antigos:

ênfase na relação do trabalho deve ser o homem, não mais na organização e

na máquina. O resultado destas ações foi identificado já no início dos anos 90,

quando o Ocidente conseguiu se equiparar com os japoneses nas forças

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organizacionais. O Ocidente não desprezou os ensinamentos ou modelos

japoneses, contextualizou-os de forma adequada.

1.2. DEFINIÇÕES DE QUALIDADE

A palavra “qualidade” tem origem do latim qualitas ou qualitatem. O

pronome qualis é a base, que significa "de que natureza", jeito de ser,

característica única, algo intrínseco pelo qual se distinguem de outras, que

constitui a sua essência, a maneira de ser, se relaciona com as perguntas

"qual?" “de que tipo?”, “de que maneira?”. A qualidade, portanto, remete-se a

características e propriedades de uma realidade.

Essa origem remete às características tais quem em seu nível mais

elevado, conduz a excelência, que pode ser entendida como um nível de

qualidade superior. O filosofo Aristóteles (384 a.C.- 322 a.C.) definia que a

excelência não é um ato isolado, mas a arte conquistada pelo treino e hábito,

pois remete ao suor e ao esmero até o nível de internalização natural.

O conceito de qualidade foi primeiramente associado à definição de

conformidade às especificações do consumidor; de outra forma, de acordo com

as necessidades do cliente. Posteriormente, o conceito evoluiu para a visão de

satisfação do cliente, sendo que esse resultado não se resume apenas às

especificações técnicas, mas também diz respeito a fatores como prazo e

pontualidade de entrega, condições de pagamento, atendimento pré e pós-

venda, flexibilidade, entre outros.

Paralelamente a essa evolução do conceito de qualidade, surgiu a visão

de que o foco na satisfação do cliente era fundamental no posicionamento

estratégico da empresa perante o seu mercado. Logo depois, a empresa

percebeu que o planejamento estratégico focado na qualidade não era

suficiente para seu sucesso. O conceito de satisfação do cliente foi então

estendido para outras entidades envolvidas com as atividades da empresa,

requerendo um envolvimento de outras empresas, como fornecedores, por

exemplo.

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Juran e Gryna (1991) definem qualidade como sendo “adequação ao

uso”. Feigenbaum (1994) entende que a qualidade é determinada pelo cliente,

e não pela engenharia, nem marketing e nem a alta administração. A qualidade

deve estar baseada na experiência do cliente com o produto e o serviço,

medida através das necessidades percebidas pelo cliente, que passam a

representar uma meta da organização num mercado competitivo.

Segundo Csillag (1995), um produto de qualidade, na visão do

consumidor, é aquele que atende às suas necessidades e que requer um

número menor de sacrifício ou dispêndio de recursos produtivos para o

desempenho de determinada função, tanto para o fabricante quanto para o

usuário. O valor do cliente é a razão entre o desempenho das funções do

produto e o seu preço.

Contudo, Crosby (1994) diz que "a qualidade está associada a dois

princípios básicos", ou seja, de conformidade aos requisitos e o zero defeito,

existindo empenho em fazer bem-feito na primeira vez, os desperdícios seriam

eliminados e a qualidade não seria dispendiosa. Mason (1994) também define

qualidade como conformidade aos requisitos. “Qualidade não é apenas o que

nós fazemos, mas o que nós fazemos e que pode ser visto e aplicado por todos

dentro da organização”.

Campos (1992) afirma que "Qualidade é a satisfação total do Cliente,

considerada no sentido amplo, Custo e Condições de Atendimento, sendo de

responsabilidade direta e indelegável do Presidente da Empresa".

Com isso podemos constatar que definir qualidade não é algo tão

simples quanto pareça principalmente se analisarmos apenas sob um enfoque.

Por este motivo, existem outras formas de analisarmos e definirmos qualidade,

Garvin (1992) listou cinco abordagens gerais com este objetivo expresso no

quadro abaixo:

Tabela 01 – abordagens gerais

Transcendental Baseada no produto

Baseada no Processo

Baseada no Valor

Econômico

Baseada no Usuário

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Qualidade é excelência em

produtos e serviços

Qualidade é ter características e atributos; é fazer a coisa certa e isenta de defeitos

Qualidade é fazer a coisa

de forma certa, conforme

padrões pré-estabelecidos

A qualidade de um produto ou

serviço se relaciona com

seu valor econômico

Qualidade é atender a

satisfação do usuário

Fonte: Garvin (1992)

Segundo a grande parte dos especialistas a qualidade está

essencialmente relacionada à satisfação do consumidor: "ele é quem pode

aferir a qualidade do bem ou serviço", é o que afirma Deming (1990).

Adequação ao uso é a qualidade segundo a perspectiva do cliente,

quando suas expectativas são alcançadas. A adequação do produto ou do

serviço abrange a qualidade do projeto e a ausência de deficiência. A

qualidade do projeto compreende as características do produto que atende as

necessidades do cliente e significa:

• Clientes satisfeitos com produtos e serviços;

• Produtos e serviços mais competitivos;

• Melhor desempenho da empresa.

A ausência de defeitos significa:

• Maior eficiência dos recursos produtivos;

• Maior satisfação do cliente com o desempenho dos produtos

e serviços;

• Custos menores de inspeção e controle;

• Menor tempo para a colocação e consolidação de novos

produtos no mercado.

Portanto, o moderno enfoque da qualidade concebe que o ponto de

partida para a concepção de um produto ou serviço com a qualidade é o

cliente, levando-se assim em consideração suas necessidades e interesses. A

execução deste primeiro passo é então a transformação da necessidade

desses clientes em especificações, técnicas de produtos e serviços.

22

1.3. GESTÃO DA QUALIDADE

Conceito básico de Gestão da Qualidade

A gestão da qualidade é a atividade da função gerencial que determina a

política da qualidade, os objetivos, as responsabilidades e as colocam em

pratica por intermédio do sistema de qualidade, do planejamento da qualidade,

do controle da qualidade, da garantia da qualidade e da melhoria da qualidade.

A gestão da qualidade é uma nova estratégia de gerenciamento no

mundo pós-industrial que auxilia as instituições a melhorarem a qualidade dos

seus processos, através de um conjunto de princípios, ferramentas e

procedimentos que fornecem diretrizes para administrar a organização nas

suas atividades (AVM, 2011).

Segundo norma ISO 8402, a gestão da qualidade é:

“o modo de gestão de uma organização, centrado na qualidade e baseado na participação de todos os seus membros, visando ao sucesso em longo prazo, através da satisfação do cliente e dos benefícios para todos os membros da organização e a sociedade como um todo”.

Genericamente, o conceito básico de qualidade está diretamente

relacionado a três fatores realizados pela gestão: redução de custos, aumento

da produtividade e a satisfação do cliente que são permeados pela premissa do

relacionamento ético entre todos os elementos envolvidos na fabricação e

comercialização de um produto ou prestação de um serviço (MELLO, 2010).

Mello (2010) afirma que há três premissas básicas para a definição da

qualidade pelo cliente, portanto para satisfazê-lo: a organização tenha

relacionamento ético, não gere custo no longo prazo e tenha planejamento da

qualidade.

Certamente, os preceitos éticos, se incorporados e difundidos por todas

as partes interessadas da organização, promovem a transparência na gestão e,

consequentemente, nos processos financeiros e operacionais, necessários

para a produção de um bem ou prestação de um serviço. A expectativa é que

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a qualidade não gere custos no longo prazo; pelo contrário, ela os minimize. Ao

reduzir a quantidade de erros nos processos da cadeia de valor, a gestão da

qualidade proporciona uma redução de custos e, possivelmente, um

incremento na produção ou serviço. A gestão da qualidade se inicia antes da

atividade produtiva propriamente dita, já que a preocupação com a qualidade

deve estar inserida desde o planejamento do produto, pois, caso ela seja

desconsiderada, os defeitos intrínsecos do produto ou do próprio processo não

serão retificados eficientemente.

A Gestão da Qualidade tem como principio atender as necessidades do

ser humano, de modo a (AVM, 2010):

a. Estabelecer padrões para satisfazer as necessidades das

pessoas a quem a organização esta servindo;

b. Manter padrões para garantir que essas necessidades humanas

sejam atendidas de forma cada vez melhor;

c. Melhorar padrões para assegurar que as necessidades humanas

sejam atendidas de formas cada vez melhor.

Com isso, pode ser entender que a gestão da qualidade deve lidar com

vários fatores que impactam diretamente na organização, são eles:

Tabela 02 – fatores que impactam as organizações

Qualidade Ambiental

Qualidade dos Processos de

Gestão Qualidade Científica Qualidade Politico-

Institucional

Infraestrutura Processos administrativos

Métodos e processos de ensino-

aprendizagem, currículo, geração e a

difusão de conhecimento

Credibilidade que a organização desfruta na

sociedade que a mantém, portanto como referência

Fonte: AVM (2010)

As “Eras” da gestão da qualidade

Ao longo da história humana, percebeu-se a necessidade de

desenvolver produtos em conformidade com requisitos que atendam às

necessidades dos clientes, como vimos anteriormente, tanto explícitas como

24

implícitas, e, constatando, que a percepção do consumir sobre a qualidade do

produto é relativa e dinâmica.

Garvin (1992) para detalhar a evolução, no tempo, da gestão da

qualidade nas organizações, desde os primórdios do sistema produtivo até os

dias atuais, identificou transformações por intermédio de quatro “eras da

qualidade” distintas: Inspeção; Controle Estatístico da Qualidade; Garantia da

Qualidade e Gestão Estratégica da Qualidade (Qualidade Total):

Era da Inspeção:

Para os teóricos da qualidade os controles e inspeções não aumentam a

qualidade, pois se trata de uma inspeção em produtos acabados. A inspeção

baseia-se em separar o produto bom do produto defeituoso através da

observação direta, como por exemplo, os artesãos que se interessavam em

fazer produtos segundo especificações rigorosas que atendessem suas

próprias exigências estéticas ou que impressionassem positivamente os

clientes.

Gradativamente, instalou-se na indústria a divisão do trabalho

preconizada por Taylor e, dessa forma, fez-se necessário desenvolver sistemas

de inspeção para que os funcionários, responsáveis pela produção, pudessem

verificar todo o volume, então produzido. Esses funcionários (inspetores)

passaram a ser os responsáveis pelo controle de qualidade, mas, neste

momento, o foco ainda é o produto final, e não o processo produtivo. Os

inspetores utilizavam gabaritos e modelos-padrão para determinar se uma peça

estava ou não em conformidade. Eles examinavam todas as peças ou

poderiam escolher algumas de modo aleatório; caso fossem detectados

defeitos, examinava-se toda a população de produtos.

Era do Controle Estatístico da Qualidade:

Com o surgimento da produção em larga escala, que viria em seguida a

criação das linhas de montagem, a prática de inspeção tornava-se, cada vez

mais, impraticável por questões de tempo e de custo. Pois quanto mais os

25

sistemas de produção se mostravam eficazes de modo quantitativo, tornava-se

mais complexa a inspeção de todos os produtos.

O contexto tornou-se benéfico ao advento do (CEQ) controle estatístico

da qualidade, que se assenta em amostragem. Ao invés de inspecionar todos

os produtos, separe-se por amostragem certa numero para inspeção. O

pioneiro da aplicação da estatística ao controle da qualidade foi Walter A.

Shewwhart, que em 1924 preparou o primeiro esboço do que viria a ser

reconhecido como carta de controle.

Ao termino da década de 1930, surgia o “Controle Estatístico de

Qualidade”, CEQ, o que incentivou o advento de setores internos, específicos,

dedicados à qualidade, mas se permanecia no âmbito da inspeção de produtos

acabados, identificando e dimensionando os defeitos, sem averiguar suas

causas. Somando a isso, a eclosão dos setores especializados em controle de

qualidade provocou um efeito colateral: a qualidade passou a ser incumbência

apenas de um setor, afastando-se dos outros agentes no processo produtivo

da organização. Após a Segunda Guerra Mundial, o controle de processos já

era bastante usado e substituía, progressivamente, a inspeção de produtos. Ao

enfatizar no processo, contem todo o ciclo de produção e, dessa forma, a

qualidade estava, naquele momento, inteiramente voltada para os processos

fabris.

Era da Garantia da Qualidade:

Com o treinamento do empresariado nipônico no controle de qualidade,

promovidos por Deming e Juran por meio da Japanese Union of Scientists and

Engineers – JUSE – fomentou-se uma verdadeira revolução na indústria

japonesa, ao passo que a indústria norte-americana, a mais desenvolvida do

mundo, havia focado todos os seus esforços durante o período de guerra para

a produção de artefatos de uso militar.

Nesse momento, o Japão seguia sua trajetória de excelência,

desenvolvendo padrões e normas de qualidade, e posicionando, enfim, sua

análise sob a prevenção dos defeitos. O conceito de Qualidade Total surge

nesse momento, criando sistemas de qualidade, que não responsabilizavam

26

um departamento específico, e sim enfatizavam a cooperação de todos os

funcionários da empresa.

As empresas começaram a calcular os custos da falta de qualidade e a

vê-la como um problema que precisava ser enfrentado proativamente, pois não

era suficiente apenas retirar de circulação o produto defeituoso, e sim eliminar

o defeito antes de sua ocorrência, deslocando os investimentos em qualidade

para a prevenção.

Era da Gestão Estratégica da Qualidade (Qualidade Total):

A evolução dos conceitos não cessou depois da Segunda Guerra

Mundial. Feigenbaum, atraindo atenção para os problemas que surgiram,

apresentou em 1961 uma versão evoluída das propostas publicadas 10 anos

antes, à qual deu o nome de Controle da Qualidade Total (TQC – Total Quality

Control ).

Com foco no cliente, a ideia de TQC tinha como pedra fundamental uma

definição de qualidade em que o interesse do cliente era o ponto de partida,

segundo Feigenbaum (1994).

Nos anos 70, o Ocidente iniciou uma reação ao predomínio dos produtos

do Japão em relação à qualidade ao iniciar a implementação da Gestão da

Qualidade Total. Desta maneira, a qualidade deixou de ser vista apenas como

um mecanismo de evitar defeitos e minimizar perdas, mas também como uma

maneira de agregar valor aos produtos, distinguindo-se da concorrência ao

englobar uma determinada vantagem competitiva. A elaboração do produto ou

serviço começaria daí, e, em seguida, viriam outros aspectos que fariam parte

do conjunto total das características do produto ou serviço, tais como

confiabilidade e a capacidade de manutenção satisfatória. Segundo

Feigenbaum (2003), a qualidade total abrangeria assim, no caso de produtos,

todos os estágios do ciclo industrial, que são:

Tabela 03 – ciiclo industrial

1º Marketing Avalia o nível de qualidade desejado pelo cliente e o custo que ele está disposto a pagar

2º Engenharia Transforma as expectativas e os desejos do cliente em

27

especificações

3º Suprimentos Escolhe, compra e retém fornecedores de peças e

materiais

4º Engenharia de processo

Escolhe máquinas, ferramentas e métodos de produção

5º Produção A supervisão e os operadores têm uma responsabilidade

importante pela qualidade durante a fabricação

6º Inspeção e testes Verificam a conformidade do produto com as

especificações

7º Expedição Responsável pelas funções de embalagem e transporte

8º Instalação e

assistência técnica (serviço)

A instalação e assistência técnica corretas ajudam a

garantir o funcionamento correto de produto

Fonte:Feigenbaum (2003)

Nesta “Era” a qualidade é vista como estratégica para a organização, e a

mesma é pensada sistemicamente. Não se pode visualizar a qualidade apenas

como um atrativo comercial. A qualidade é uma estratégia de mercado aonde

vai se tornar, num futuro bem próximo, o fator preponderante para a

permanência no mercado global, sendo por necessidade de adequação a este

mercado que se fundamenta a nova visão que a qualidade vem despertando.

Pode-se dizer que nas duas primeiras “Eras” a ênfase recaia sobre

localização dos defeitos, agora se procura prevenir os defeitos ou as não

conformidades. Dessa forma, a qualidade é assegurada pelo modelo de gestão

adotado e utilizado.

Na tabela abaixo, Garvin (1992) resumi a evolução da gestão da

qualidade, levando em conta a preocupação básica; visão da qualidade; ênfase

dada; métodos utilizados; papel dos profissionais da qualidade; orientação e

abordagem; com isso explicitando as características de cada “Era”.

Tabela 04 – evolução da gestão da qualidade Identificação

de Características

Inspeção Controle

Estatístico da Qualidade

Garantia da Qualidade

Gestão Estratégica da

Qualidade

Preocupação Básica Verificação Controle Coordenação Impacto Estratégico

28

Visão da Qualidade

Um problema a ser

resolvido

Um problema a ser resolvido

Um problema a ser resolvido, mas que

seja enfrentado pró-ativamente

Uma oportunidade de concorrência

Ênfase Uniformidade do Produto

Uniformidade do Produto com

menos inspeção

Toda a cadeia de produção, desde o

projeto até o mercado, e a

contribuição de todos os grupos funcionais, para impedir falhas na

qualidade

As necessidades de mercado e do consumidor

Métodos Instrumento de medição

Instrumentos e técnicas

estatísticas

Programas e sistemas

Planejamento estratégico,

estabelecimento de objetivos e a

mobilização da organização

Papel dos Profissionais da Qualidade

Inspeção, classificação, contagem e avaliação

Solução de problemas e a aplicação de

métodos estatísticos

Mensuração e planejamento da

qualidade e projeto de programas

Estabelecimento de objetivos, educação

e treinamento, trabalho consultivo

com outros departamentos e delineamento de

programas

Quem é o Responsável

pela Qualidade

Departamento de inspeção

Departamento de produção e engenharia

Todos os departamentos, embora a alta gerência só se

envolva perifericamente com

a o projeto, o planejamento e a

execução das políticas da qualidade

Todos na empresa, com a alta gerência

exercendo forte liderança

Orientação e Abordagem

“inspeciona” a qualidade

“controla” a qualidade

“constrói” a qualidade

“Gerencia” a qualidade

Fonte: Garvin, 1992

Os principais instrumentos preconizados pela gestão da qualidade

relacionam-se a mudanças na forma de pensar os produtos, serviços e seus

respectivos processos. Além disso, todos os funcionários da organização

precisam estar comprometidos com a qualidade e, para isso, são necessários

treinamentos e programas de qualidade.

Não basta apenas a organização possuir sistemas de controle de

qualidade e padrões definidos para seus processos, sejam estes relacionados

29

à produção de bens tangíveis ou às operações de serviços, nem procurar

apenas a satisfação de seus clientes, ela deve ser representativa em sua

comunidade, satisfazendo a toda a sua rede de contatos e buscando sua

excelência organizacional por meio da qualidade.

Portanto, pode-se concluir, até aqui, que a qualidade, enquanto modelo

de gestão administrativa transformou-se ao longo da recente historia da ciência

administrativa, adequando-se, dessa forma, as exigências do mercado.

1.4. GESTÃO PELA QUALIDADE TOTAL

Gerenciar pela qualidade

A origem do termo gestão tem em sua raiz o verbo gerir, significando

“encarregar-se voluntariamente de”, assim quando falamos em gestão pela

qualidade, buscamos um gerenciamento voluntário, consciente, responsável e

maduro voltado à implementação de ações orientadas pela qualidade, visando

a sustentabilidade da empresa junto a seus clientes e seus pares, o que

garante a sobrevivência e perenidade do negócio (SEBRAE, 2004).

Segundo Cordeiro (2004), a gestão pela qualidade total exige um

desempenho organizacional que ultrapassa as expectativas dos clientes.

Superado o entendimento da qualidade, como conformidade do produto a um

padrão, é preciso olhar para a conformidade do produto com base nas

expectativas dos clientes. Para que a qualidade e, consequentemente, a

competitividade organizacional sejam duradouras, é necessário que a empresa

otimize seu desempenho de forma integral e não apenas em um ou outro setor.

A qualidade deve ser o norte que balizará todas as ações na empresa,

focando sempre seus clientes e mercados. Compreendida essa combinação,

devem os gestores entender que para se gerenciar pela qualidade, deverão

trabalhar com a cultura que a empresa possui no início e que essa cultura

deverá ser transformada em uma nova: a cultura da qualidade (racionalização

de custos, padronização e formalização de processos e busca pela melhoria

30

continuada) e, isso demanda certo tempo, que geralmente não é curto, e

muitos gestores desanimam no meio do caminho (SEBRAE, 2004).

Além do tempo, a gestão pela qualidade pressupõe alguns aspectos

fundamentais, como:

a. A importância estratégica da qualidade deve ser compreendida e

disseminada por todos no negócio a todo o momento;

b. Criar indicadores que possibilitem medir de forma contínua os

serviços e produtos, buscando sua constante melhoria;

c. Um ambiente de trabalho que possibilite aos colaboradores, a

oportunidade de sugerir e implementar ações criativas e

empreendedoras, sempre com a responsabilidade que compete a

cada um;

d. Incentivar trabalhos em equipe focado em melhorias no

relacionamento entre todos os participes no negócio, sejam eles:

clientes, fornecedores ou colaboradores.

Para se obter sucesso no gerenciamento pela qualidade, o gestor

deverá observar rigorosamente o cumprimento de dez mandamentos

(SEBRAE, 2004):

Tabela 05 – dez mandamentos para boa gestão da qualidade

1º Total Satisfação do Cliente Na gestão pela qualidade, coloca-se o cliente como a pessoa mais importante para o negócio.

2º Gerência Participativa É preciso criar a cultura da participação e passar as

informações necessárias aos funcionários

3º Desenvolvimento de

Competências

Gestor deve aproveitar os conhecimentos, as técnicas e

as experiências deles e investir em educação,

treinamento, formação e capacitação das pessoas.

4º Constância de Propósitos

Os novos princípios devem ser repetidos e reforçados,

estimulados em sua prática, até que a mudança

desejada se torne irreversível. É preciso persistência e

continuidade.

5º Aperfeiçoamento Contínuo

Acompanhar e até mesmo antecipar as mudanças que

ocorrem na sociedade – com o contínuo

aperfeiçoamento – é uma forma de garantir mercado e

descobrir novas oportunidades de negócios

31

6º Gerência de Processos

A gerência de processos faz com que se economize

tempo e dinheiro quando se está realizando algo,

significa preocupar-se com a garantia de toda a

operação, exigindo menores esforços e causando menos

atritos

7º Delegação

A saída é delegar pela competência. O melhor controle é

aquele que resulta da responsabilidade atribuída a cada

um. Delegar significa colocar o poder de decisão o mais

próximo da ação

8º Disseminação da

Informação

Transparência no fluxo de informações dentro da

empresa. Todos devem entender qual é o negócio, a

missão, os grandes propósitos e os planos empresariais

9º Garantia da Qualidade

A base da garantia da qualidade está no planejamento e

na sistematização (formalização) de processos. Essa

formalização estrutura-se na documentação escrita, que

deve ser de fácil acesso, permitindo identificar o caminho

percorrido.

10º Não Aceitação de Erros Todos na empresa devem ter clara noção do que é

estabelecido como “o certo”

Fonte: SEBRAE (2004)

Qualidade Total

Os autores concordam que só a qualidade garante a competitividade e,

dessas concepções iniciais até o momento atual, é notório que o conceito

evoluiu. E, atualmente, analisa-se a gestão da qualidade como um modelo

sistêmico de gestão o qual se denomina Gestão da Qualidade Total.

A Gestão pela Qualidade Total consiste numa estratégia de

administração, orientada a desenvolver e disseminar a consciência da

qualidade em todos os processos organizacionais. De fato, entende-se que,

atualmente, a qualidade de um produto ou serviço deve extrapolar tal produto

ou serviço e cobrir todos os aspectos da relação da organização com o cliente

e com a sociedade.

O termo Qualidade Total é muito abrangente, uma vez que não é uma

técnica ou ferramenta, não é uma abordagem mecanicista, nem é um conceito

comportamental ou uma abordagem filosófica da vida. Portanto, qualidade total

é a somatória de todos esses aspectos.

32

Para Paladini (2000) a qualidade total

“ não é um expressão nova nem um novo conceito. É antes de tudo, uma decorrência natural da qualidade definida enquanto “adequação ao uso”. Essa analise torna-se particularmente válida quando se analisam as dimensões da Gestão da Qualidade e suas ações diante desse conceito. De fato, o conceito de “adequação ao uso” não determina nem identifica quais elementos estabelecem como esse ajuste se processa. A qualidade, assim, passa ser característica que atende “totalmente” ao consumidor”

Para Maximiano (2000) a qualidade total (...) não diz respeito apenas ao

produto ou serviço, nem é uma responsabilidade apenas do departamento de

qualidade. Neste estágio evolutivo, a qualidade é uma questão sistêmica.

Segundo Alex Damazio (1998) a Gestão da Qualidade Total pode ser

assim definida:

“Qualidade Total é, basicamente, o princípio e a própria mudança de cultura das empresas. É intuição e lógica, com métodos qualitativos e quantitativos, aliados à psicologia das relações humanas entre o capital e o trabalho.”

A Qualidade Total não está presente somente em grandes empresas e

multinacionais, as pequenas, médias e microempresas também podem e

devem utilizar-se deste gerenciamento estratégico para melhorar sua posição

no mercado. Outras organizações sem fins lucrativos também podem

implementar a TQM, são elas: públicas, ONGs, esportivas, socioculturais.

De acordo com Shiba, Graham & Walden (1997), cada empresa pode

encontrar seu próprio caminho para implementar a qualidade total, mas

devemos sempre considerar como fundamentais em qualquer processo de

implementação bem-sucedida quatro conceitos:

1. Foco no cliente;

2. Melhoria contínua;

3. Participação total dos funcionários; e

4. Aprendizado social, por intermédio do compartilhamento de

informações com outras organizações.

33

É importante frisar que os conceitos Qualidade e Qualidade Total são

diferentes. Qualidade é um atributo do serviço/produto que atende as

necessidades dos clientes. Qualidade Total é um modo de gerenciamento para

que a empresa consiga produzir os serviços/produtos acima descritos.

Todas as organizações tem seu modo de gestão, porém todas estão

sujeitas ao mesmo mercado, e, portanto as que conseguem melhor organizar-

se são as que sobrevivem e se destacam em seu meio.

Dentro deste conceito macro de qualidade total, destacam-se dois

elementos fundamentais: TQM e o TQC.

TQM – Gerenciamento da Qualidade Total é um subelemento da

Qualidade Total e compreende os aspectos gerencial e organizacional. Para

Oakland (1994) o TQM é uma abordagem para melhorar a competitividade, a

eficácia e a flexibilidade de toda uma organização. É essencialmente uma

maneira de planejar, organizar e compreender cada atividade, e depende de

cada individuo.

Shiba, Graham & Walden (1997) afirmam que o Gerenciamento pela

Qualidade Total (TQM) é um sistema em evolução que envolve procedimentos,

ferramentas e métodos de treinamento para gerenciar organizações, com

intuito de proporcionar ao cliente a satisfação em uma sociedade de rápidas

mudanças. Nesse sentido, o Gerenciamento pela Qualidade Total melhora o

desempenho da organização em todas as suas áreas, de forma a eliminar os

defeitos de produtos; aumentando atratividade do projeto do produto; tornando

mais rápida e entrega do serviço; reduzindo o custo, entre outros fatores.

Feigenbaun (apud Paladini, 1995), define TQM como um:

“sistema efetivo para integrar esforços relativos ao desenvolvimento, manutenção e melhoria da qualidade a todos os grupos da organização, de forma a habilitar áreas essenciais da empresa – como marketing, engenharia, produção e serviços – a desenvolverem suas atividades a um nível mais econômico possível, com a finalidade primeira de atender, plenamente, às necessidades do consumidor”.

34

A noção de melhoria contínua esta associada ao TQM e pode ser

observada na definição encontrada em Brock & Brocka (1994):

“Gerenciamento da qualidade ou gerenciamento da qualidade total (TQM) é uma filosofia que tem por finalidade melhorar continuamente a produtividade em cada nível de operação e em cada área funcional de uma organização, utilizando todos os recursos financeiros e humanos disponíveis. A melhoria direcionada para satisfazer objetivos amplos, tais como custo, qualidade, visão de mercado, planejamento e crescimento da empresa”.

Com base nas definições destes diferentes autores pode-se ter uma

noção inicial do objetivo do Gerenciamento pela Qualidade Total, que se traduz

como parte fundamental do conceito macro de Qualidade Total buscando

reduzir custos, melhorar a produtividade e atender às necessidades dos

consumidores, por intermédio de uma melhoria contínua. Portanto, o TQM

utiliza a expressão melhoria contínua para referir-se e transmitir a noção de

melhoria enquanto um processo de diagnóstico e resolução de problemas.

Nesses termos, Shiba, Graham & Walden, (1997) afirmam que a melhoria está

embasada em duas premissas básicas:

1. Melhoria Sistêmica (ou baseada cientificamente);

2. Realimentação da Melhoria (melhoria interativa).

Melhoria Sistêmica

Shiba modificou o modelo “W” de Kawakita para aplicação no TQM e o

denominou modelo “WV” que se trata de um auxilio para compreender e

recordar tais estágios de melhoria da qualidade e manutenção da qualidade.

Este modelo também transmite a ideia de movimento contínuo e sistemático

entre o pensamento abstrato e dados empíricos durante o processo de

resolução de um problema.

O modelo WV expoe a forma geral da resolução do problema como

revezamento entre o pensamento (reflexão, planejamento, analise) e

experiência (obtenção de informação do mundo real, por exemplo, através de

35

entrevistas, experimentos ou mensurações numéricas) (SHIBA, GRAHAM &

WALDEN, 1997).

Este modelo além de ilustrar a inter-relação entre pensamento e

experiência, ilustra os três tipos de melhoria que podem ser adotadas:

a. Controle de Processo – pode ser realizado por intermédio do ciclo

SDCA (padronizar, executar, verificar e agir corretivamente). O

método é ter um processo padrão para utiliza-lo com o intuito de

verificar se o produto ou serviço satisfaz o modelo especificado

anteriormente;

b. Melhoria Reativa – trata-se da melhoria um processo ruim, onde são

utilizadas ações contra um problema especifico utilizando um

processo de resolução de problemas para efetuar a melhoria; e

c. Melhoria Proativa – em diversas situações não se tem uma ideia

clara a respeito de uma melhoria especifica, neste caso, deve-se

adotar um rumo para a empresa antes de iniciar uma atividade de

melhoria.

Modelo WV e os Três Tipos de Melhoria (e resolução de problemas)

Figura 01 – Modelo WV

Fonte: SHIBA, Shoji; GRAHAM, Alan; WALDEN, Davi. TQM (1997).

36

Melhoria Interativa

Implícito no modelo WV está a ideia de realimentar a melhoria e a

melhor ferramenta para ser utilizada neste caso é o ciclo PDCA (planejar,

executar, verificar e agir corretivamente). O ciclo PDCA simboliza o principio da

interação na resolução de problemas, efetuando melhorias por etapas e

repetindo o ciclo de melhoria diversas vezes. Este ciclo será melhor

apresentado no próximo item: Controle da Qualidade Total.

TQC – Controle da Qualidade Total é o termo mais utilizado, sendo

proveniente do Japão e que traduz a Qualidade Total. A palavra “controle”

implica em desenvolver um plano, executa-lo, comparar/checar o plano com o

desempenho alcançado e utilizar-se de ações corretivas para eliminar as

diferenças encontradas.

Segundo Castells (2000), o Controle da Qualidade Total deve ser

realizado ao longo do processo produtivo da organização de modo a promover

a melhor utilização possível dos recursos disponíveis e atingir zero defeitos no

processo produtivo. Esses objetivos podem ser atingidos por intermédio de um

maior envolvimento e comprometimento dos trabalhadores do processo

produtivo, entre as possíveis ações a serem implementadas destacam-se:

trabalhos realizados por equipes; maior autonomia e descentralização para a

tomada de decisão no chão de fábrica onde ocorre a produção; a recompensa

pelo desempenho das equipes de trabalhos e a hierarquia administrativa

horizontal.

O mesmo autor destaca a busca constante pelos “cinco zeros”, assim

definidos: nível zero de defeitos nas peças; dano zero nas máquinas; estoque

zero; demora zero e burocracia zero.

O efeito Gestalt (o todo é maior que a soma das partes que o compõe) é

fundamental para alcançar a Qualidade Total. Uma organização que prima pela

harmonia dos diversos setores, onde todos trabalham juntos visando atingir as

mesmas metas e os objetivos encontra-se em posição privilegiada em relação

à outra organização onde isso não ocorre. O trabalho em grupo esta associado

aos programas de Qualidade Total e ao uso de técnicas estatísticas para

37

detecção de problemas e análise da qualidade e da produtividade nas

organizações.

Uma definição clara e objetiva de controle da qualidade é oferecida por

Oakland (1994), que afirma que o

“controle da qualidade então é essencialmente o conjunto de atividades e técnicas empregadas para obter e manter a qualidade de um produto, processo ou serviço. Inclui uma atividade de monitoração, mas também objetiva encontrar e eliminar causas de problemas de qualidade, de tal modo que os requisitos do cliente sejam continuamente atendidos”.

Uma das formas de controle visando a garantia da qualidade sugerida

por Campos (1992) é a utilização de algumas perguntas, o conhecido método

dos 5W1H:

1. WHAT – Quais os itens de controle em qualidade, custo, entrega e

segurança? Qual unidade de medida?

2. WHEN – Qual a frequência com que devem ser medidos (diário,

semanal, mensal, anual)? Quando atuar?

3. WHERE – Onde são conduzidos as ações de controle?

4. WHY – Em que circunstancias o controle será exercido? (por

exemplo: “market-share” caiu abaixo de 50%)

5. WHO – Quem participará das ações necessárias ao controle?

6. HOW – Como exercer o controle? Indique o grau de prioridade para a

ação de cada item.

Outra ferramenta simples e muito utilizada para o controle e melhoria do

processo é sugerida por Shiba, Graham & Walden (1997) que faz a interação

entre os ciclos PDCA e SDCA:

No ciclo PDCA deve-se definir o planejamento que será feito,

estabelecer as metas e definir os métodos que permitirão atingi-las (P) então,

executar o planejado para se atingir as metas, utilizando-se dos métodos

definidos (D). A partir deste momento, deve-se verificar continuamente os

38

resultados obtidos no processo, comparando-os com os métodos

estabelecidos, para ver se estão sendo executados conforme planejado (C) e,

por fim tomar ações corretivas ou de melhoria.

Figura 02 – PDCA

Fonte: Campos (1992)

No ciclo SDCA há um padrão (S) e ele é utilizado para executar o

processo (D). Então, os resultados do processo são verificados (C) e ação

apropriada é efetuada (A).

Figura 03 - SDCA


39

A interação entre os dois ciclos poderia ter o seguinte roteiro para o

controle:

SDCA – Coloca em operação o processo existente por algum tempo.

Computar a variação natural, visualizando a variação não controlada.

PDCA – Encontrar e eliminar as fontes de variação não controlada.

SDCA – Continuar com o processo novo ou o processo atual ou novo

agora com mais precisão.

Figura 04 – manutenção e melhoria contínua


Além destas propostas, que constituem simples elementos para

verificação e controle da qualidade, outras ferramentas podem ser utilizadas

com esta finalidade, que serão brevemente relacionadas a seguir:

Tabela 06 – outras ferramentas da qualidade

Folha de Verificação

Utilização de formulários, denominados de listas de verificação, com a finalidade de levantar dados sistematicamente com relação à frequência de diversos efeitos

Estratificação é dividir um conjunto de dados em grupos significativos

Diagrama de é uma forma de gráfico de barras verticais que nos ajuda a

40

Pareto identificar que problemas solucionar e em que ordem conforme seu grau de importância.

Diagrama de Causa e Efeito

Este diagrama também é conhecido com “espinha de peixe” ou diagrama de Ishikawa. Para resolver um problema é importante conhecer suas causas reais e suas inter-relações

Gráficos Os gráficos mais utilizados são: de barra, de linha e de pizza.

Carta de Controle

uma carta de controle é uma gráfico com linhas limites (limite superior, Limite inferior e Linha média) para mostrar o intervalo aceitável da qualidade.

Histograma é um recurso gráfico composto por diagrama de colunas ou barras que mostra com que frequência os dados caem dentro de um intervalos de valores especificados.


Em resumo, se a Qualidade é atender o cliente, adjetiva-la de total

parece até redundante, mas essa filosofia de gestão envolve de uma maneira

ampla e sistêmica a organização e sua atuação, conforme destaca-se a seguir:

• Todos os requisitos dos clientes devem ser atendidos, seja pelas

características do produto, pelo serviço, pelo prazo, preço e

atendimento em si;

• A Gestão pela Qualidade Total objetiva a satisfação de todos os

públicos envolvidos com a organização, tendo suas expectativas

atendidas;

• Toda a organização deve ser empenhada de forma sistêmica, não

apenas nos processos de produção ou serviço, ou no controle de

qualidade;

• Todas as pessoas que atuam na organização devem ser

envolvidas, do diretor ao funcionário mais simples.

E por fim, Moura (1997) salienta a necessidade de entender o que não é

Qualidade Total:

• Mágica que possa transformar da noite para o dia uma

organização;

• Solução pronta e acabada, única para todas as empresas;

• Milagre que não necessite de esforço e tempo, principalmente da

direção;

41

• Programa de “peão” em que apenas o nível operacional é

envolvido;

• Espalhar um monte de cartaz pela organização dizendo o que é

Qualidade;

• Atender apenas aos interesses da organização;

• Ter o cliente como um problema, exigente e chato;

• Apenas um sistema de garantia de qualidade tendo como base a

ISO 9000.

1.5. NORMAS, CERTIFICAÇÕES E PRÊMIOS DA QUALIDADE

Para diferenciar organizações que implementam programas de

qualidade daquelas que não implementam, foram criados sistemas de normas

e certificação para atestarem aquelas que têm um compromisso contínuo com

a qualidade.

Definindo a ISO

A ISO – International Organization for Standartization – criada em 1947 é

uma organização não-governamental privada e sem fins lucrativos, sediada em

Genebra, responsável pela elaboração e aplicação de padrões internacionais

de qualidade. A ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas – é a

organização nacional de normalização que representa o Brasil.

Com a integração de normas de qualidade de 111 países, surgiu em

1987 a ISO 9000, conjunto de normas para a gestão de qualidade que

regulamentam as relações entre fornecedores e compradores. A inspeção das

normas ISO é feita por auditorias internacionais contratadas, que fornecem os

certificados de conformidade, contudo a ISO não credencia pessoas nem

organizações para agir em seu nome, o que leva tais empresas a agirem por

conta própria.

A ISO é um conjunto de diretrizes que serve para auxiliar o

gerenciamento e o controle dos negócios de uma empresa ou organização.

42

Esses princípios podem ser aplicados a qualquer empresa no âmbito de

qualquer indústria, desde que haja o empenho em satisfazer às necessidades e

expectativas dos clientes.

A certificação ISO conta com duas séries de normas: ISO 9000 e ISO

14000. Enquanto a série ISO 9000 busca a Qualidade, a ISO 14000 garante

para clientes e consumidores que a empresa está respeitando o Meio Ambiente

em seu processo de produção. Por ser uma logomarca que ilustra qualidade, a

maioria das empresas busca a certificação pelas normas ISO como diferencial

competitivo.

ISO 9000

Estabelecem orientações e recomendações para escolha e uso das

normas;

• ISO 9001 – Refere-se à qualidade em projetos, desenvolvimento,

produção, instalações e assistência técnica;

• ISO 9002 – Engloba qualidade do produto em produção e

instalações;

• ISO 9003 – Cobre a qualidade do produto em inspeção e ensaios

finais;

• ISO 9004 – É um guia para uso da empresa com o objetivo de

desenvolver um sistema de qualidade.

• ISO 9004.2 - Trata da gestão da qualidade e dos elementos do

sistema da qualidade – Diretrizes para serviços.

Para Hutchins (1994) as normas são fáceis de serem utilizadas se a

organização já utiliza um programa para a qualidade. Os termos e conceitos

ISO para a qualidade são elementares e amplamente aceitos no universo da

qualidade.

Sendo assim, Hutchins (1994) complementa, que durante o processo de

utilização das normas, a organização irá desenvolver autodisciplina interna e

maior compreensão dos objetivos e dos benefícios da gestão da qualidade,

conduzindo a melhoria contínua.

43

Prêmios da Qualidade

Os Prêmios Nacionais de Qualidade foram criados pela primeira vez no

mundo, no Japão, em 1951. Tal premio recebeu o nome de Prêmio Deming de

Qualidade, em homenagem ao professor norte-americano W.E.Deming. Nos

EUA, o primeiro prêmio relacionado ao gerenciamento para a qualidade, foi a

medalha Edward, criada pela ASQC - Sociedade Americana de Controle de

Qualidade, em 1959. Alguns anos depois (1987), por iniciativa do NIST -

Instituto Nacional de Normas e Tecnologia, foi criado o Prêmio Malcom

Baldrige, este, por sua vez, já baseado na série de critérios que caracterizam a

chamada gestão da qualidade.

Desde então, vários países instituíram prêmios nacionais como

instrumento de divulgação de um modelo de gestão capaz de garantir o

aumento da competitividade das empresas, a maioria baseando seus critérios e

formas de avaliação nos dois Prêmios citados anteriormente.

No Brasil, a Fundação para o Prêmio Nacional da Qualidade, entidade

privada e sem fins lucrativos, foi criada em 1991 e a primeira premiação

ocorreu em 1992. O Prêmio Nacional da Qualidade foi criado como uma das

estratégias definidas pelo PBQP - Programa Brasileiro de Qualidade e

Produtividade, e também teve como referência os prêmios citados.

A partir do PNQ e como uma estratégia do PBQP, foram sendo criados

paulatinamente vários Prêmios setoriais de Qualidade, baseados em critérios

territoriais, ou em um determinado setor econômico.

Para a Fundação para o Prêmio Nacional da Qualidade, como para os

demais, os critérios do Prêmio pretendem representar um modelo sistêmico de

gestão adotado por inúmeras organizações de “classe mundial”, construído

sobre alguns fundamentos essenciais para a obtenção da excelência do

desempenho.

Prêmio Deming: (Deming Prize) - Um dos mais importantes prêmios

concedidos no mundo empresarial japonês, assim denominado em

homenagem ao dr. Edwards Deming, o introdutor dos conceitos de controle de

qualidade no Japão. O Prêmio Deming foi criado pela Associação Japonesa de

44

Ciência e Engenharia (Juse) e é distribuído anualmente às empresas que mais

se destacaram no desenvolvimento da qualidade de seus produtos através da

prática do do Total Quality Management (TQM) e a pessoas que tenham feito

contribuições ao estudo do TQM ou à sua disseminação. Até 1994 existiam três

categorias do Prêmio Deming: para indivíduos, para empresas japonesas e

para empresas de outros países.

A partir de 1995 elas deixam de existir e o prêmio Deming torna-se na

prática um Prêmio Mundial.

Prêmio Baldrige: O Malcolm Baldrige National Quality Award (Prêmio

Nacional da Qualidade Malcolm Baldrige) foi instituido nos EUA, em agosto de

1987, pelo presidente Ronald Reagan, depois de aprovado pelo Senado. Seu

objetivo é incentivar a qualidade dos produtos fabricados pelas empresas

norte-americanas promovendo as seguintes metas:

1) Auxiliar as empresas norte-americanas no aperfeiçoamento da

qualidade e produtividade;

2) Atestar os avanços de empresas que melhoram a qualidade de

seus produtos e serviços, servindo de exemplo para outras;

3) Determinar diretrizes e critérios que possam ser utilizados por

empresas, organizações industriais, governamentais e outras, na

auto-avaliação de seus esforços em aperfeiçoamento da

qualidade;

4) Propiciar orientação específica a outras organizações dos EUA

que desejam aprender como gerenciar com alta qualidade,

tornando disponivel informação detalhada a respeito de como as

organizações vencedoras foram capazes de modificar suas

culturas e atingir a excelência.

Prêmio Nacional da Qualidade (PNQ): é um prêmio oferecido a cada

ano no Brasil à organizações tanto do setor privado como do público, tendo

como referência internacional o Prêmio Baldrige (Malcolm Baldrige National

Quality Award) dos Estados Unidos e tem como objetivo reconhecer as práticas

45

de excelência em gestão reconhecidas mundialmente aplicadas às empresas

sediadas no Brasil.

O Prêmio busca promover: entendimento dos requisitos para alcançar a

excelência do desempenho e, portanto, a melhoria da competitividade, a troca

de informações sobre métodos e sistemas de gestão que alcançaram sucesso

e sobre os benefícios decorrentes da utilização dessas estratégias. A

participação no Prêmio ocorre em uma das cinco diferentes categorias de

premiação (FNQ, 2007):

a) Grandes empresas

b) Médias empresas

c) Pequenas e microempresas

d) Organizações sem fins lucrativos e,

e) Órgãos da administração pública

O PNQ está baseado em oito Critérios para a excelência do

desempenho que abrangem as questões de Liderança; Estratégias e Planos;

Clientes; Sociedade; Informações e Conhecimento; Pessoas; Processos e

Resultados. Esses Critérios foram arquitetados não somente como referencial

para o processo de premiação, mas, principalmente, para permitir um

diagnóstico, aplicado a qualquer tipo de organização, no que se refere ao

sistema de gestão do desempenho.

As organizações que visam participar devem elaborar um Relatório da

Gestão, abordando os Itens dos Critérios de Excelência. As organizações

premiadas podem fazer uso do Prêmio, na forma de troféu, para publicidade.

As organizações premiadas devem compartilhar informações sobre suas

estratégias de desempenho que alcançaram sucesso e sobre os benefícios

decorrentes da utilização dessas práticas (FNQ, 2007).

46

CAPÍTULO II

HISTÓRICO DA QUALIDADE NO SETOR PÚBLICO

2.1. CONCEITOS INTRODUTÓRIOS SOBRE SETOR PÚBLICO

2.1.1 ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.

O Estado, de forma resumida, é composto por três elementos

essenciais: povo, território e governo soberano. O Estado pratica suas funções,

por meio dos Poderes do Estado (ou Funções do Estado), quais sejam: o

Legislativo, o Executivo e o Judiciário, de maneira independente e harmoniosa,

conforme a Constituição Federal (art. 2º). O Poder Legislativo tem a função

principal de elaborar leis (função legislativa), do Poder Executivo é a execução

das leis (função administrativa), enquanto que a função principal do Poder

Judiciário é a aplicação das leis aos casos concretos (função judicial). A função

administrativa não está exclusivamente vinculada ao Poder Executivo, os três

Poderes desempenham cada uma dessas funções de maneira precípua.

Governo, conforme nos ensina Meirelles (2006), "é a expressão política de

comando, de iniciativa, de fixação de objetivos, do Estado e da manutenção da

ordem jurídica vigente." No que se tange à Administração Pública, os autores a

conceituam de varias maneiras.

Administração pública é o tipo de administração que tem como objetivo

alcançar com pessoas, técnicas e recursos, subordinados a determinações

políticas e legais, os resultados esperados pelo Estado e pelo Governo no

contexto da relação deste Estado e deste Governo com a sociedade. Sua

característica principal, que a distingue dos outros tipos de administração, é

exatamente esse contexto da relação do Estado com a sociedade, que lhe é

determinante, contexto este fortemente marcado pela política e pelas leis.

Temos em Meirelles (2006) que a Administração Pública em seu

“sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos

47

objetivos do Governo”, no “sentido material, é o conjunto das funções

necessárias aos serviços públicos em geral” e em sua “acepção operacional, é

o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do

Estado ou por ele assumidos em beneficio da coletividade”.

A Administração não realiza atos de governo; pratica atos de execução,

segundo a competência do órgão e de seus agentes, com maior ou menor

autonomia.

Comparativamente, podemos dizer que Governo é atividade política e

discricionária; administração é atividade neutra, normalmente vinculada à lei e

norma técnica. Governo é conduta independente; administração é conduta

hierarquizada.

A administração é o instrumento que dispõe o Estado para pôr em

prática as opções políticas do Governo.

Para Marcello Caetano (2008), administração pública é “o conjunto de

pessoas jurídicas, cuja vontade se exprime mediante órgãos e cuja atividade se

processa através de serviços”.

Para José Afonso da Silva (2000), administração pública é “o conjunto

de meios institucionais, materiais, financeiros e humanos preordenados à

execução das decisões políticas”.

2.1.2 CONCEITO DE ESTADO, SOCIEDADE, NAÇÃO E PAÍS.

De acordo com Dalmo de Abreu Dallari (2005): "Estado é uma ordem

jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um povo situado em

determinado território".

Em sociologia, uma sociedade é o conjunto de pessoas que

compartilham propósitos, gostos, preocupações e costumes, interagindo entre

si compondo uma comunidade. É um grupo de indivíduos que formam um

sistema semiaberto, no qual a maior parte das interações é feita com outros

indivíduos pertencentes ao mesmo grupo. Uma sociedade é uma rede de

relacionamentos entre pessoas. Uma sociedade é uma comunidade

48

interdependente. O significado geral de sociedade refere-se simplesmente a

um grupo de pessoas vivendo juntas numa comunidade organizada (Wikipédia,

a enciclopédia livre).

Pode-se afirmar que a sociedade é a coletividade humana, direcionada

para atividades as mais diversas, essencialmente econômicas, dividida em

classes e segmentos de classe, com suas contradições. Existindo ainda uma

clássica divisão: sociedade política, ou seja, aquela que reúne pessoas

envolvidas com as atividades do Estado; e a sociedade civil, aqueles que

fazem parte das instituições civis, empresas e organizações não estatais.

A nação, segundo Dallari (2005), é formada por uma população com

ideais comuns. Caracteriza-se pela unidade de algum aspecto que demonstra

consciência social e nacional, como por exemplo: unidade de linguagem e/ou

unidade de religião.

A organização política, representada pelo estabelecimento de governo,

definição de normas de convivência, objetivos a serem alcançados, entre

outros proporciona a condição de Estado a uma nação.

Estado e Nação além de conceitos não coincidentes, são também nas

maiorias das vezes conceitos antagônicos. O conceito de nação está baseado

numa étnica comum, formada por uma comunidade que partilha uma língua,

uma cultura, uma identidade material, uma história comum de luta pela

sobrevivência e perpetuação ao longo dos tempos, um conjunto de valores

intuitivos, normas não verbais resultante de séculos de identificação e

comunhão na luta pela preservação e continuidade da comunidade. Não pode-

se afirmar constituição em nação daqueles que apenas falam a mesma língua,

ou professam a mesma religião, mas os que partilham um processo evolutivo

histórico comum. A caracterização de nação é anterior à existência de Estado,

não precisa, aliás, de Estado, pois não depende de qualquer instituição jurídica,

é um sentimento de pertencer de forma natural, de identificação histórica

(DALLARI, 2005).

Colaborando com Dallari, Marum (2010) afirma que “Estado não é

nação”, “ao contrário do que afirmam alguns dicionários e autores, Estado não

é a “nação politicamente organizada”. Estado não se confunde com nação e

49

não depende dela para existir. Elemento essencial do Estado é o povo, que

pode conter várias nações ou nação nenhuma. Nação é comunidade e não

contém os elementos de uma sociedade (finalidade, ordem, poder). O Estado

se organiza juridicamente para fins políticos. Política é finalidade, o Direito é a

forma”.

O que define a nação é essa ancestralidade, essa comunhão, essa

percepção de pertencer que vai para além de instituição jurídica e que surge

naturalmente. Uma verdadeira nação não precisa de instituições jurídicas que a

mantenham unida, pois os seus membros sentem-se parte do mesmo legado e

desejam um futuro comum.

País é a palavra que se refere aos aspectos físicos, ao habitat,

manifestando a unidade geográfica, histórica, econômica e cultural das terras

ocupadas. Já Estado, é uma ordenação, que tem por fim específico e essencial

a regulamentação global das relações sociais entre os membros de uma dada

população sobre um determinado território. Assim sendo, nem sempre o nome

do País corresponderá ao nome do Estado (GUERRA, 2002).

Exemplo disso, é que temos o Brasil como nome do país; no entanto, de

acordo com o art. 1º, CR, o nome oficial do Estado é República Federativa do

Brasil.

2.1.3 ELEMENTOS QUE CONSTITUEM O ESTADO. Segundo Simas (1992) são três os elementos que constituem o Estado:

POVO - Componente humano que se forma pelo crescimento natural,

anexação, desmembramento, imigração. Não há um número mínimo. A

população é uma coletividade pública que se sobrepõe a todos os

agrupamentos particulares. A comunidade estatal engloba todos os indivíduos

do mesmo território, e seus interesses se sobrepõem aos interesses dos

indivíduos que a compõem, e mesmo das organizações.

Diz Guerra (2002) que

“é recente a definição jurídica de povo. Sendo conceituado

50

como o conjunto de indivíduos que, através de um momento jurídico, se unem para constituir o Estado, estabelecendo com este um vínculo jurídico de caráter permanente, participando da formação da vontade do Estado e do exercício do poder soberano. Ou de forma mais sucinta o conjunto de pessoas naturais que pertencem ao Estado”.

TERRITÓRIO: É o espaço físico, terrestre, aéreo, marítimo, ocupado pelo

Estado. Sem território não há Estado. O Território permite à nação alcançar sua

unidade; impor sua soberania; impor seu poderio, repelindo a intervenção de

poderios alheios.

Em Guerra (2002) temos que:

“Território é a base espacial indispensável ao Estado, para exercer seu poder de governo sobre os indivíduos, nacionais e estrangeiros, que se encontrem dentro dos limites em que impera”. Sendo, portanto, o local físico de atuação do Estado.

GOVERNO: Todas as formas de sociedade: família, religião, empresas,

têm organização e normas próprias. Com o Estado não poderia ser diferente.

Para manter a ordem, o equilíbrio social, possibilitar a defesa e o

desenvolvimento da sociedade, o Estado precisa de autoridade. Governo é a

autoridade do Estado. Exerce a autoridade que se distingue das demais por ser

suprema, com poder de coação a todos os indivíduos e grupos que compõem a

população. A sua independência em relação a outros Estados caracteriza a sua

soberania.

Na concepção de Guerra (2002):

“Governo é a forma política da Nação, a autoridade suprema, o órgão político dirigente do Estado, dotado de poder soberano, tendo como principal característica de ser o elemento condutor do Estado”.

Traz, também, o mesmo autor, que “a doutrina vem reconhecendo a

existência de um quarto elemento: o bem comum, que vem a busca pelo bem

estar da nação. No texto constitucional, está materializada a finalidade no art.

3º, que estabelece os objetivos da República Federativa do Brasil”.

51

2.1.4 FUNÇÕES DO ESTADO

1. LEGISLATIVA, conceitua Mello (2005) que é a função que o Estado, e

somente ele, exerce por via de normas gerais, normalmente abstratas, que

inovam inicialmente na ordem jurídica, isto é, que se fundam direta e

imediatamente na Constituição.

2. JURISDICIONAL, afirma Mello (2005):

[...] que o Estado, somente ele, exerce por via de decisões que resolvem controvérsias com força de coisa julgada, atributo este que corresponde à decisão proferida em última instância pelo Judiciário e que é predicado desfrutado por qualquer sentença ou acórdão contra o qual não tenha havido tempestivo recurso.

3. ADMINISTRATIVA

[...] ou quem lhe faça às vezes, exerce, na intimidade de uma estrutura e regime hierárquicos e que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a controle de legalidade pelo Poder Judiciário (MELLO, 2005).

Desta forma fica claro que existem órgãos do Estado que governam;

outros que administram; e ainda aqueles que julgam. Dalmo Dallari, apoiado

em Groppali (DALLARI, 2005), sustenta a idéia de que a finalidade é elemento

essencial do Estado. O Estado tem como finalidades proporcionar a defesa, a

ordem, o bem-estar e o progresso aos grupos sociais.

Kelsen e Mortati (DALLARI, 2005), não acreditam ser função da Teoria

do Estado se ocupar da finalidade do mesmo. Kelsen, por entender que se

trata de uma questão política, e Mortati, por compreender que a finalidade do

Estado é demasiado genérica, não havendo interesse em estudá-la.

Para Alexandre Gropalli (DALLARI, 2005), é essencial a afirmação da

existência da finalidade como elemento essencial do Estado. É absurdo

recusar-se que a defesa, a ordem, o bem-estar e o progresso, que representam

o fim supremo de qualquer Estado em qualquer tempo, sejam elevados a

52

elementos formadores do Estado, uma vez que tais finalidades constituem o

conteúdo de toda a atividade estatal, determinando mesmo a estrutura

fundamental do Estado.

A Administração Pública pode classificar-se em: Administração Pública

em sentido objetivo, que "refere-se às atividades exercidas pelas pessoas

jurídicas, órgãos e agentes incumbidos de atender concretamente às

necessidades coletivas", e Administração Pública em sentido subjetivo, que

"refere-se aos órgãos integrantes das pessoas jurídicas políticas (União,

Estados, Municípios e Distrito Federal), aos quais a lei confere o exercício de

funções administrativas." (DI PIETRO, 1997)

Cada um desses entes políticos possui sua organização administrativa.

O Decreto-Lei n.º 200, de 25 de fevereiro de 1967, dispõe sobre a organização

da Administração Federal, e em seu art. 4º estabelece a divisão entre

Administração Direta e Indireta.

Administração Direta - No âmbito federal: é o conjunto de órgãos

integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos

Ministérios; No âmbito Estadual: é o conjunto de órgãos integrados na estrutura

administrativa do Governo do Estado e dos Secretários de Estado. No âmbito

Municipal: é o conjunto de órgãos integrados na estrutura administrativa da

Prefeitura e das Secretarias Municipais;

São órgãos que não possuem personalidade jurídica própria, não

sendo, portanto, capazes de contrair direitos e obrigações por si

próprios. Necessitam de um representante legal (agente público) para

constituir a vontade de cada um deles.

Administração Indireta – A criação de entidades da Administração

indireta é de iniciativa privativa do Poder Executivo, nos âmbitos: Federal,

Estadual e Municipal. São elas as Autarquias, Fundações, Empresas Púbicas,

Sociedade de Economia Mista, entre outras.

53

2.1.5 EXECUTIVO: GOVERNO MAIS PROXIMO DO CIDADÃO

O Poder Executivo é órgão constitucional que tem a função de realizar os atos

de chefia de Estado, de Governo e de Administração. O Poder Executivo

consiste no governo, como a cabeça, e a administração, como sendo seu

tronco e membros.

O primeiro é o órgão ou conjunto de órgãos, a que pertence a

representação de todo e a tomada das decisões fundamentais, no que é de sua

competência.

A segunda é o conjunto de órgãos que propriamente acompanham a

execução das leis e decisões em geral, ou que a preparam. Ou, ainda, que as

executam por si. Compreende tanto o serviço civil, ou burocracia, como as

Forças Armadas, o seu braço militarizado (FERREIRA FILHO, 1999).

O chefe de Estado representa o país, tanto no âmbito externo e interno.

Desempenhando, portanto, o titular deste posto a representação a nível

internacional e internamente como representante na política nacional,

direcionando as decisões gerais e da máquina administrativa.

No Brasil o sistema de governo é o presidencialismo, e neste sistema a

mesma pessoa cumpre as funções de chefe de Estado (que simboliza a

Nação) e de chefe de governo (que dirige a administração do país), os dois

postos são ocupados pelo presidente da República.

2.1.6 FORMAS DE PRESTAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO

Ao serem iniciados os estudos sobre o direito administrativo, o

entendimento era de que os serviços públicos se constituíam em poderes (e

não deveres) estatais, que independiam da vontade ou da necessidade do

cidadão ou do residente de um determinado local. Idéia superada com o

aparecimento da Escola Francesa do Serviço Público, quando começa a haver

o entendimento de serviço público como serviços prestados aos administrados.

54

O Serviço Público, no entendimento de Meirelles (2006), é todo aquele

prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles

estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da

coletividade ou simples conveniência do Estado.

Uma vez que o Estado é o titular dos serviços públicos, deverá prestá-

los da melhor forma possível. Podendo, em casos específicos, dividir ou

transferir a tarefa da execução, não havendo, porém, em nenhuma hipótese, a

possibilidade de transferir a titularidade do serviço.

O certo é que, possível a parceria, podem os serviços públicos serem

executados direta ou indiretamente.O que nos leva a concluir que os serviços

públicos podem ser executados de forma direta (centralização) ou de forma

indireta (descentralização).

O Estado estará prestando serviço por execução direta, quando, dentro

de sua estrutura administrativa (ministérios, secretarias, departamentos,

delegacias), for ao mesmo tempo o titular e o executor do serviço. Assim,

podemos conceituar centralização como a prestação de serviços efetuada

diretamente pela pessoa política prevista constitucionalmente, sem que haja

delegação a outras pessoas. Diz-se que a atividade do Estado é centralizada,

quando ele atua diretamente, por meio de seus órgãos.

Já a execução indireta é identificada, quando os serviços são

prestados por pessoas diversas das entidades formadoras da federação.

Embora os serviços sejam prestados de forma indireta, ou seja, por terceiros, o

Estado não poderá jamais abdicar do controle sobre os mesmos, uma vez que

teve o poder jurídico de transferir atividades, deverá, também, ser responsável

pelos resultados auferidos ou pelas consequências do fato.

Essa execução indireta, quando os serviços públicos são prestados por

terceiros sob o controle e a fiscalização do ente titular, é o que chamamos de

descentralização, ou seja, a transferência de execução do serviço ou da

titularidade do serviço para outra pessoa, quer seja de direito público, quer

seja do direito privado.

55

Segundo a Constituição Federal, entende-se como entidades

descentralizadas de direito público: as Autarquias e as Fundações Públicas; as

Empresas Públicas e as Sociedades de Economia Mista são entidades

descentralizadas de direito privado. A execução do serviço, também, pode ser

transferida para entidades que não estejam integradas à Administração

Pública, como: Concessionárias de Serviços Públicos e Permissionárias. A

descentralização, mesmo que tenha sido feita para entidades particulares, não

retira o caráter público do serviço, apenas transfere a execução.

2.1.7 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADM. PÚBLICA

Princípio da Legalidade

O administrador está rigidamente preso à lei e sua atuação deve ser

confrontada com a lei. Só podendo fazer o que estiver expressamente

autorizado em lei e nas demais espécies normativas, inexistindo, pois,

incidência de sua vontade subjetiva, pois na Administração Pública só é

permitido fazer o que a lei autoriza, ou seja, tudo o que não está permitido é

proibido diferentemente da esfera particular, onde será permitida a realização

de tudo que a lei não proíba.

Princípio da Impessoalidade

O administrador deverá orientar-se por critérios objetivos e não nos

fundamentados em critérios pessoais. Toda a atividade por ele praticada

deverá ter em vista a finalidade pública. “Se não visar o bem público, ficará

sujeita à invalidação, por desvio de finalidade. É em decorrência desse

princípio que temos, por exemplo, o concurso público e a licitação”

(GRANZOTTO, 2002).

No princípio da impessoalidade se traduz a idéia de que a Administração

tem que tratar a todos os administrados de uma mesma forma. Não sendo

toleráveis favoritismo ou perseguições. Simpatias ou animosidades pessoais,

políticas ou ideológicas não podem interferir na atuação administrativa e muito

menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie. O

56

princípio em causa é na realidade o próprio princípio da igualdade ou isonomia

(MELLO, 2005).

Podemos entender que o princípio da impessoalidade impõe ao

administrador público só praticar o ato para o seu fim legal, indicado pela

norma de direito.

Princípio da Moralidade

Em Granzotto (2002) temos que:

“o Direito Administrativo elaborou um conceito próprio de moral, diferente da moral comum. A moral administrativa significa que o dever do administrador não é apenas cumprir a lei formalmente, mas cumprir substancialmente, procurando sempre o melhor resultado para a administração. Pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública, tem a ver com a ética, com a justiça, a honestidade, a conveniência e a oportunidade”.

Portanto, conclui o autor que:

• Toda atuação do administrador é inspirada no interesse público.

• Jamais a moralidade administrativa pode chocar-se com a lei.

• Por esse princípio, o administrador não pratica apenas a lei, mas

vai além, aplicando a sua substância.

• A Constituição de 1988 enfatizou a moralidade administrativa,

prevendo que “os atos de improbidade importarão a suspensão

dos direitos políticos, a perda da função pública, a

indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário na forma e

gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.

Em Meirelles (2006) temos: "entende-se por princípio da moralidade, a

nosso ver,aquele que determina que os atos da Administração Pública devam

estar inteiramente conformados aos padrões éticos dominantes na sociedade

para a gestão dos bens e interesses públicos, sob pena de invalidade jurídica"

Este princípio exige proporcionalidade entre: os meios e os fins a atingir;

os sacrifícios impostos à coletividade e os benefícios por ela auferidos; as

57

vantagens usufruídas pelas autoridades públicas e os encargos impostos à

maioria dos cidadãos.

Princípio da Publicidade

É através da divulgação oficial dos atos da Administração Pública que

ficam assegurados o seu cumprimento, observância e controle; destina-se, de

um lado, à produção dos efeitos externos dos atos administrativos. Existem

atos que não se restringem ao ambiente interno da administração porque se

destinam a produzir efeitos externos – daí ser necessária a publicidade

(GRANZOTTO, 2002).

A publicidade ocorre pela inserção do ato no Diário Oficial ou por edital

afixado no lugar próprio para divulgação de atos públicos, para conhecimento

do público em geral e, consequentemente, início da produção de seus efeitos,

pois somente a publicidade evita os dissabores existentes em processos

arbitrariamente sigilosos, permitindo-se os competentes recursos

administrativos e as ações judiciais próprias.

Princípio da Eficiência

Sobre o tema Meirelles (2006) aponta como sendo dever de eficiência

aquele que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com

presteza, perfeição e rendimento funcional.

Exige resultados positivos para o serviço público e satisfatório

atendimento das necessidades dos administrados, isto é, a sociedade. Trata-

se de princípio meramente retórico. É possível, no entanto, invocá-lo para

limitar a discricionariedade do Administrador, levando-o a escolher a melhor

opção, segundo (GRANZOTTO, 2002).

Entende, ainda, o mesmo autor que eficiência é a obtenção do melhor

resultado com o uso racional dos meios. Atualmente, na Administração Pública,

a tendência é prevalência do controle de resultados sobre o controle de meios.

58

2.2 A EFICIÊNCIA NO SETOR PÚBLICO

Há dois aspectos para o entendimento da eficiência no serviço público: o

primeiro, atrelado a atuação do agente público, na expectativa de um melhor

desempenho possível; o segundo, ligado a forma da estrutura organizacional,

ambos com o mesmo foco de obter melhores resultados.

A análise de um processo administrativo se dá por meio da: eficiência,

eficácia e a efetividade. A eficiência está atrelada ao como se realizam os

processos administrativos.. Por outro lado, eficácia tem relação a forma que se

atinge os resultados. Já efetividade é voltada para resultados e seus efeitos

naqueles que o recebem analisando a positividade dos objetivos. O desejável

que se caminhem juntos, mas é possível que haja processos administrativos

eficientes, embora não tenham eficácia ou efetividade. De outra forma, pode

não ser muito eficiente, mas, em face da eficácia dos meios, acabar sendo

efetiva. Até mesmo é possível admitir que condutas eficientes e eficazes

acabem por não alcançar os resultados desejados; em consequência, serão

tolhidas de efetividade.

O princípio da eficiência mesmo estando entre os princípios contidos na

Constituição Federal não deve ser aplicado de forma única e solitária, deve ser

acompanhado do princípio da legalidade, pois, não se justificaria medidas

ilegais com o objetivo de alcançar eficácia do ato administrativo.

Entende-se que a eficiência na gestão pública é um requisito global para

atender aos interesses da sociedade de maneira rápida, com qualidade e com

efetividade, se utilizando de novas tecnologias de gestão e de mudança da

cultura organizacional.

Por causa do princípio da eficiência é que se idealizam instrumentos

como: os contratos de gestão, as agências autônomas, as organizações

sociais, as organizações civis de interesse coletivo, e demais inovações com

que se depara o administrador público.

É importante salientar que a eficiência deve ser exigida pelo controle

social, parlamentar e jurisdicional. Logo, a administração deve ser controlada

59

em seus atos pelo aspecto de eficiência, principalmente no que tange aos atos

discricionários, que são aqueles onde o administrador possui liberdade de

atuação de acordo com sua conveniência e oportunidade.

É de fundamental importância, também, a participação e fiscalização de

toda sociedade para que o princípio da eficiência seja efetivo, exigindo

qualidade e eficiência na execução dos serviços. Somado a isso, a

Administração e seus agentes devem atuar de forma comprometida.

A Administração deve fornecer o ferramental necessário para que as

organizações públicas sejam menos burocráticas e incentivar

profissionalização dos recursos humanos, promovendo novos modelos de

gestão que priorizem a agilidade e a produtividade, com o devido respeito aos

demais princípios constitucionais.

Portanto, a eficiência é a busca do melhor resultado com menor

dispêndio de recursos públicos, sendo estes avindos da arrecadação tributaria

do cidadão, tornando a atividade pública menos dispendiosa, coibindo o

desperdício do dinheiro público.

Contudo, a realidade é bem diferente do que é proposto no principio, no

campo público a eficiência não parece ser aplicada à contento, pois a

população tem demonstrado não estar contente com os serviços oferecidos

pelo aparelho estatal. A sociedade tem a percepção de que paga muitos

impostos e não se sente recompensada por isso, paga por um serviço que não

tem. Ou paga muito por um serviço que gostaria que tivesse melhor qualidade.

O sentimento é que o governo gasta muito e muito mal, ou seja, é ineficiente

com o dinheiro público. A percepção é que poderia oferecer mais serviços ou

aumentar a qualidade dos serviços que oferece pelo mesmo valor gasto

(VASCONCELOS, 2009).

Para uma visão adequada da eficiência do gasto público é necessário

incorporar outras dimensões de controle do gasto governamental que devem

ser consideradas, conjuntamente às demais, orientadoras da gestão pública,

como: qualidade dos serviços; meios como tais serviços são prestados;

distribuição dos benefícios; qualidade dos gastos; e grau de adequação dos

resultados dos programas às necessidades dos cidadãos. É necessário propor

60

algo diferente no sistema de medição do desempenho governamental. A

sociedade deseja que o poder público bem utilize o dinheiro arrecadado com

eficiência e determinação. A busca por maior eficiência deve ser considerada

como um caminho seguro para, no mínimo, ajudar a melhor utilizar os recursos

e, por consequência, melhor distribuí-los, atendendo melhor as necessidades,

atuais e futuras, da sociedade.

O pesquisador Antonio Afonso (IPEA, 2006), concordando com o

assunto afirma: “A questão relevante não é tanto a dimensão da despesa

efetuada, mas sim os resultados obtidos com essa despesa”. O autor denota a

importância da qualidade do gasto, e que deve ser entendida e considerada

somente sob a ótica do cidadão.

O pesquisador Marcos Mendes (IPEA, 2006), explica que um Estado

ineficiente está fadado à perpetuação da burocracia, à lerdeza da máquina

estatal, à falta de comprometimento, às regras do jogo político e às decisões

equivocadas sobre políticas públicas.

Pode-se entender que a ineficiência é um pecado capital para as

economias que têm potencial para superar a pobreza, mas teimam em assim

permanecer ao preferir o status quo frente à necessidade do desgaste que a

mudança traz.

Logo, há um longo caminho para a melhoria contínua do aparelho

governamental, que pode transcender os interesses pessoais e de grupos e se

cercar das boas práticas para cumprir o contrato social. Um caminho difícil,

com certeza, mas necessário e urgente.

2.3 O MOVIMENTO DA QUALIDADE NO SETOR PÚBLICO

O Estado deve se aparelhar com uma máquina estatal capaz de

trabalhar para a população, protegendo o público e trabalhando para o público.

O aparelho privado, que está no poder, que comanda o aparelho

governamental, deve geri-lo conforme procuração recebida, conforme o

contrato social, fazendo do Estado um parceiro da sociedade.

61

Buscar no movimento da qualidade, que no fundo é um movimento da

gestão, caminhos para atender a sociedade é uma alternativa que o governo

tem em mãos, para prover as organizações públicas de técnicas apropriadas

para melhor servir a população. Talvez, mais do que uma alternativa, esta é

uma obrigação do aparelho privado que se apropria do governo. As crescentes

necessidades da população e maior mobilização social tendem a levar o

governo a buscar alternativas inteligentes para a utilização dos recursos do

tesouro. Nesse sentido, utilizar as modernas tecnologias de gestão, muitas

vezes oriundas na iniciativa privada, é um caminho que pode ser trilhado,

adaptando-as para as especificidades públicas, sobrepondo as questões

sociais às puramente econômicas.

Uma das mais importantes lições, dos primeiros estudos modernos

sobre a função qualidade, prega o entendimento de que uma organização

somente se mostra necessária se estiver direcionada para o atendimento das

necessidades do consumidor. Não basta, portanto, fazer o melhor que pode, se

o melhor não corresponde à construção de um produto com qualidade, sob o

ponto de vista do consumidor. Na busca por maior produtividade e por melhor

forma de atender o cliente intensos debates ocorreram e novos conceitos se

constituíram em alicerces para a construção de sistemas e modelos de gestão

que, hoje, acompanham as organizações, impulsionando-as para melhores

patamares de eficiência.

No mesmo raciocínio da adoção de princípios da qualidade, pode-se

dizer que a máquina estatal, para desempenhar bem o papel delegado pela

sociedade, precisa fazer bem feito os serviços a ela atribuídos. Atender parte

da população ou oferecer menos serviço do que o considerado necessário é

atendimento mal feito. Colocar a população no centro da atenção de toda a

máquina pública, orientando os órgãos para o atendimento do cidadão, é um

preceito claro para a adoção da função qualidade no seio do governo.

62

2.3.1 REPENSANDO A PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO

As premissas ligadas à qualidade dos serviços têm sido internalizadas

de forma letárgica pela administração pública. Pois, enquanto as empresas

privadas obtiveram mudanças extraordinárias por meio da qualidade, a

administração pública não pratica muitas inovações neste sentido,

permanecem focadas na burocratização de seus processos e metodologias

tayloristas de gestão.

Uma proposição que aparenta ser uníssona entre os cidadãos, juristas e

os especialistas no assunto entorno da qualidade, refere-se ao distanciamento

do Estado de sua função precípua de servir à sociedade. Teixeira (1996), por

exemplo, afirma que:

"o governo foi criado para servir ao homem, vale dizer, para resolver aquelas questões para as quais não bastava apenas a ação individual. A burocracia criada e a expansão desmedida das funções governamentais levaram o Estado a desprezar o seu objetivo primário de servir ao homem, à sociedade".

Sob a alegação de eficiência, mas normalmente buscando amparar

corporações e manter o status quo, o governo foi distanciando-se da

sociedade, e produzindo uma máquina burocrática, opressora e ineficiente.

Todavia, cabe lembrar, que a palavra burocracia já teve um sentido

positivo. A forma burocrática como a maneira ideal de organizar o governo foi

descrita por Max Weber na década de trinta, e a partir daí, o sistema

burocrático difundiu-se no setor público e até mesmo no privado. Segundo

Osborne & Gaebler (1994):

"Designava um método de organização racional e eficiente, para substituir o exercício arbitrário do poder pelos regimes autoritários.(...) Com sua autoridade hierárquica e especialização funcional, a organização burocrática tornou possível a realização eficiente de tarefas amplas e complexas”.

63

O modelo burocrático resolvia os problemas fundamentais: dava

segurança contra o desemprego na velhice; proporcionava estabilidade;

inspirava um sentimento básico de eqüidade e justiça; criava empregos;

fornecia serviços elementares etc. Assim, não dá para considerar o trabalho de

Weber como gerador de todos os males da administração pública. Ao contrário,

ele teve grandes méritos em uma fase de estruturação dos governos. Tentou

dar racionalidade às ações governamentais e criou princípios que se

comprovaram válidos.

No entanto, o mundo quando o modelo burocrático se estabeleceu

apresentava outras características, onde a sociedade vivia em ritmo mais lento

e as mudanças ocorriam de forma mais letárgica. Assim, na sua época, os

governos burocráticos foram capazes de grandes realizações, mas ao longo do

tempo se afastaram de sua missão, tornando-se inchados, ineficientes,

funcionando com desperdício.

O mesmo autor coloca que a burocracia deu certo para a produção em

larga escala de produtos básicos, mas gera organizações lentas e inflexíveis

demais para lidar com o atual ritmo de mudança. Abaixo, Pinochet (1993)

apresenta as características da burocracia e os motivos que determinaram o

triunfo e a queda do modelo burocrático.

Tabela 07 – característica da burocracia e motivos para seu triunfo e queda O que é a Burocracia Por que triunfou Por que não funciona mais

Cadeia de comando hieráquica.

Trouxe uma ordem simples e em grande escala. Os chefes trouxeram a ordem pelo domínio de seus subordinados.

É incapaz de lidar com a complexidade.

O domínio não é a melhor forma de obter a inteligência da organização.

Especialização/Organização por função.

Produzia eficiência através da divisão de trabalho.

Focalizava a inteligência.

Não proporciona comunicação interfuncional intensiva e coordenação contínua entre colegas.

Regras uniformes.

Criava uma sensação de justiça.

Estabelecia claramente o poder dos chefes.

Continua precisando de regras, mas de regras diferentes.

Procedimentos padronizados.

Proporcionava uma memória organizacional incipiente.

Capaz de aproveitar trabalhadores não-qualificados. Sobrepujou os hábitos antigos.

Responde lentamente à mudança. Não lida bem com a complexidade.

64

Não estimula a interconexão.

Uma carreira de avanços hierárquicos.

Comprava a lealdade.

Supria a continuidade da elite de gerentes e de profissionais especializados.

Menos gerentes são necessários e a força de trabalho mais qualificada espera promoções; portanto, não há espaço suficiente para o avanço.

Relações impessoais.

Força reduzida do nepotismo. Ajudava os líderes a impor uma disciplina rígida e a tomar decisões duras.

Serviços intensivos de informação exigem relacionamentos profundos.

Coordenação de cima.

Fornecia orientação aos trabalhadores não-qualificados. Supria a supervisão intensa exigida pela rápida rotatividade em serviços monótonos.

Os empregados treinados estão preparados para o autogerenciamento.

Fonte: PINCHOT, Gifford, PINCHOT, Elizabeth. O poder das pessoas. São Paulo: Campus,

1993.

O mesmo autor entende que os reflexos das disfunções do modelo

burocrático podem ser observados em diversas esferas, tais como:

• Nas pessoas: gerando superconformidade em relação às regras e

aos regulamentos, atitude de defesa em relação as pressões

externas e resistências a mudanças;

• Nos relacionamentos: promovendo a despersonalização dos

relacionamentos e a diferenciação com a exibição de sinais de

autoridade;

• No processo decisório: gerando a categorização do processo

decisório, ou seja, a decisão passa a ser prerrogativa do

funcionário superior hierarquicamente, independente do

conhecimento sobre o assunto decidido;

• Nas comunicações: dificultadas pelo excesso de formalismo e de

papelório;

• No alcance dos objetivos organizacionais: limitado pela

internalização das diretrizes.

65

Pode-se identificar, facilmente, as tais disfunções na administração

pública e talvez por isso, quando se fala em serviço público, as características

percebidas pelos usuários, são: o peso da estrutura, a morosidade, a

indiferença, a inflexibilidade e o mau atendimento. Alem disso, muitos

funcionários entendem estar em posição superior diante do usuário do serviço,

consciente ou inconscientemente, e não à sua disposição. O serviço público se

financia via impostos, isto é, de forma indireta. Por isso, é visto como um favor

ao usuário.

Desta forma, propaga-se a vontade de se reformar as organizações do

Estado, devido as tais disfunções do modelo burocrático. Com base na análise

do cenário atual e em autores como Teixeira (1996), que resume a maioria das

disfunções do Estado na tabela abaixo:

Tabela 08 – disfunções do Estado

Má gestão dos recursos O fato de que as organizações públicas tem

dificuldade de se manter com os recursos que dispõe

Pouca confiabilidade Não há indicação de que os escândalos e corrupção

do passado não mais ocorrerão

Dificuldade na resolução dos

problemas

Está muito difundida na sociedade, a idéia de que os

órgãos públicos são, em sua maioria, incompetentes

para resolver os problemas do país.

Falta de qualidade no

atendimento

Há consenso de que as instituições públicas não

atendem as necessidades e expectativas dos seus

usuários.

Aumento da consciência social

Impera maior consciência social sobre o peso dos

impostos e intensificam-se os movimentos da

sociedade civil e da comunidade.

Inexistência de ameaças Não existe ameaça concreta à segurança nacional,

em termos ideológicos ou econômico.

Fonte: Teixeira (1996)

66

Há problemas também, agregando a listagem, com recursos humanos,

tais como: planos salariais muito destoantes, a má utilização dos recursos

humano, pouca capacitação com programas de treinamento voltados para

ganhos na carreira e não para resultado laboral, entre outros.

Para Monteiro (1991), este cenário é consequência da chamada

"síndrome dos quatro anos", ou seja, o gestor preza por descontinuar as ações

iniciadas pelo seu antecessor. Há quebras de continuidade e reinício a cada

período, sendo fácil constatar obras inacabadas e desperdícios de dinheiro

público.

O autor ainda relata, como marcas da síndrome, e que muito bem

descreve o cenário atual dos serviços públicos:

• Personalismo: a marca pessoal do dirigente se sobrepõe a da

instituição;

• Inconsequência: pouca preocupação com gastos, custos e

endividamento;

• Sucateamento: não há manutenção dos bens;

• Leviandade: preocupação apenas com a aparência;

• Politicagem: confusão entre o cidadão-cliente e cidadão-eleitor;

• Clientelismo: garantir o futuro próprio ou de seu grupo e não o da

organização;

• Imobilismo: oferta de serviços não mais necessários ou

desatualizados.

Pode-se acrescentar: os déficits orçamentários que têm levado os

governos a provocarem cortes no orçamento, eliminando e adiando muitas

vezes, programas necessários ao bom andamento da maquina pública. O baixo

investimento em tecnologia é outro gargalo na administração pública e a

demora na absorção de inovações tecnológicas para apoio a gestão.

67

Main (1994) relata que há trinta anos Juran escreveu que os

"departamentos do governo viciaram-se notoriamente no uso dos mesmos

procedimentos sofisticados, tanto para questões triviais quanto para questões

importantes".

Acrescenta-se aos aspectos críticos já mencionados, outros apontados

por Teixeira (1996) como: a duplicidade de órgãos e funções, tanto horizontal

quanto verticalmente; organização (ministério, hospital etc) sobreposta à

missão (educar, produzir atendimento médico, etc); o tempo não colocado

como fator decisivo; a administração perdida em propósitos gerais e diretrizes

abstratas; a ação formal preponderando sobre a obtenção de resultados;

administração não vinculada a objetivos; e a falta de preocupação com os

custos.

A não percepção de que a qualidade do serviço como fator de

sobrevivência pelos administradores públicos parece acabar tornando raras as

alternativas para o usuário. A garantia permanente de existência e a falta de

qualquer força de mudança no ambiente da organização pública gera um clima

de indiferença que se infiltra em todos os cantos da maioria dos órgãos

públicos. Albrecht (1992) vai mais longe e coloca que não é necessário, às

entidades governamentais, que seja oferecido um bom serviço.

Para Monteiro (1991), ao não se preocupar com seus serviços e

usuários os serviços públicos se tornam entraves ao desenvolvimento, assim

consumindo receitas públicas e alvo de todas as pedras da sociedade. Na

verdade, a qualidade e a política não combinam. Colaborando com Monteiro,

ao presquisar sobre o governo dos EUA, Main (1994) explica que a política é

impaciente, a qualidade é paciente. A política quer uma grande sensação, a

qualidade avança a pequenos passos. A política é esporádica; a qualidade é

contínua. A natureza de curto prazo, confrontacional e personalizada da política

trabalha contra a qualidade.

Acrescentando ainda que a administração pública enfrenta uma série de

problemas que dificultam o fornecimento de um serviço qualificado. Justificando

isso, Carr (1992), cita a evolução na demanda no campo de serviços

tradicionais, e a problemática contemporânea de uma sociedade competitiva

68

que aumenta a descrença, por parte da população, com relação à capacidade

gestão pública atuar de forma a servir aos anseios da população.

Com isso, se o caminho para a qualidade é longo e dificultoso para as

organizações privadas, diante do cenário atual, é ainda mais longa e difícil

para o organizações públicas.

O desgaste a que chegou a função pública exige, portanto, que qualquer

esforço atual de mudança esteja apoiado num princípio claro de dignificação da

mesma. Primar pela qualidade do setor público vai muito além de apenas

oferecer um serviço melhor ao público, mas também envolve diminuir gastos do

orçamento, descentralizar, conseguir e manter melhores funcionários e até

mesmo sobreviver.

O setor público precisa ter uma estrutura mais flexível e adaptável, para

produzir serviços de alta qualidade e assegurar a alta produtividade aos

investimentos. Para Kissler (1998):

"Quem se dirige hoje a um órgão público, não espera encontrar atrás do guichê a personificação do Estado autoritário, mas um técnico que, em primeiro plano, vê o cidadão como cliente e o trata com seriedade e respeito"

Para Osborne & Gaebler (1994):

"o ambiente contemporâneo (...) requer instituições que respondam às necessidades dos clientes, oferecendo-lhes opções de serviços personalizados; que influenciem pela persuasão e com incentivos, sem usar comandos; que tenha , para seus empregados, uma significação e um sentido de controle, que eles as sintam como se fossem deles. Instituições que confiram poder aos clientes, em lugar de simplesmente servi-los".

2.3.2 UM PASSADO DE REFORMAS ADMINISTRATIVAS

A maioria das reformas da administração pública teve seu foco na

estrutura organizacional do aparelho do Estado e nos instrumentos legais que

definiram e criaram órgãos e entidades, planos, carreiras e rotinas.

69

Segundo Araújo e Vasconcellos (1982), o foco predominante da

chamada Modernização Administrativa tem sido mecanicista, com foco na

mudança estrutural e de procedimentos administrativos, geralmente criando,

acrescentando ou suprimindo cargos, órgãos e procedimentos. Esse enfoque

explica, em grande parte, os fracassos das mudanças em relação aos objetivos

pretendidos.

À luz dos documentos legais, percebe-se um mudar constante do

ambiente interno da administração pública: são mudanças relativas a pessoal,

estrutura de órgãos e entidades que pouco tem a ver com uma transformação

dos valores e práticas do setor público, embora muitas delas declarem tais

objetivos (BARRETO, 2007).

Pode-se destacar quatro reformas: a reforma burocrática (1936-1938); a

primeira simplificação burocrática (1956); a reforma desenvolvimentista (1967);

e o Programa Nacional de Desburocratização (1979).

A Reforma Burocrática (36-38)

Tinha como objetivo a implementação da administração pública

burocrática no Brasil. O presidente Vargas encomendou estudo para reformar a

administração pública nos moldes do serviço público britânico. A partir deste

estudo chega-se a conclusão de que a reforma teria três princípios básicos,

que foram apoiados e propostos por Vargas, são eles: critérios profissionais

para ingresso no serviço público, desenvolvimento de carreiras e regras de

promoção baseadas no mérito.

Barreto (2007) destaca dois aspectos nesta reforma: primeiro, por estar

voltada para o processo, ou seja, para o modo de fazer as coisas, teve

destaque o agente desse processo o servidor público, portanto, uma ênfase

nos recursos humanos. O DASP (Departamento Administrativo do Serviço

Público) era o ícone desta reforma. O segundo aspecto refere-se ao peso dos

valores arraigados tanto da própria administração pública (valores

patrimonialistas) quanto do governo (práticas populistas) que fizeram com que,

70

ainda hoje, se fale em reforma da administração pública que elimine tais

valores e praticas.

Essa reforma tornou-se um marco referencial forte de reforma do

aparelho do Estado voltada para ruptura de valores culturais arraigados que

determinavam práticas como: clientelismo, centralismo exagerado e nepotismo.

Para Martins (1997),

“A reforma foi transformada, depois de pouco tempo, em um meio-termo entre a modernização e a síndrome cultural-populista. Estabeleceu-se um padrão duplo persistente. Para altos escalões foram adotados acessos mediante concurso, carreiras, promoção baseada em critérios de mérito e salários adequados. Para níveis médio e inferior, a norma era admissão por indicação clientelista; as carreiras eram estabelecidas de forma imprecisa; critérios de promoção por tempo de serviço; a erosão dos salários tornou-se intermitente.”

A reforma burocrática objetivava a eficiência, além de ser um marco

referencial como já foi dito. São características da administração burocrática

segundo Chiavenato (2000):

• A legalidade das normas e regulamentos;

• A formalidade das comunicações;

• A racionalidade da divisão do trabalho;

• A impessoalidade nas relações;

• A hierarquização das rotinas e procedimentos;

• A competência técnica;

• O reconhecimento do mérito;

• A profissionalização; e

• A previsibilidade do funcionamento.

As propostas de reforma só modificaram aquilo que por lei era possível

alterar e tais mudanças permanecem até que outra lei as substituísse por outro

parâmetro legal. Apenas a reforma burocrática transformou, pelo menos em

parte, a cultura administrativa.

71

A Primeira Simplificação Burocrática (1956)

A primeira preocupação com o excesso de burocracia data de 1956

(decreto nº 39.510 de 04/07/56). Por esse decreto JK cria a Comissão de

Simplificação Burocrática (COSB), com a finalidade de promover a

simplificação nas normas e rotinas administrativas, de modo a evitar a

duplicidade de atribuições, excesso de pareceres e despachos interlocutores.

Barreto (2007) entende que mesmo não propondo uma mudança

direcionada objetivamente para o cidadão, é possível verificar nesse decreto

uma preocupação, ainda que fraca, com a melhoria dos serviços e ações

públicos direcionados ao cidadão na medida em que, simplificando os

processos internos, algum efeito positivo acaba sendo percebido pela

sociedade.

O decreto teve como objetivo tornar a burocracia mais eficiente, menos

pesada para o cidadão, tanto no sentido de ser mais ágil na prestação dos

serviços, pela via da racionalização de processos e delegação de

competências, como no sentido de ser menos onerosa, ao tentar eliminar

superposições e extinguir órgãos e entidades inoperantes ou desnecessários.

Barreto (2007) afirma que a exemplo das demais reformas, essa teria

sido indutora de mudança de cultura e de atitudes se a disposição de fazer

decretos e criar comissões se agregasse igual disposição para transformar

pessoas.

O autor continua expondo que a sequencia de atos legais ao longo do

tempo principalmente pela repetição de propostas de mudança da

administração pública, evidencia a permanência de certos problemas crônicos,

resistentes, que não tenham sido solucionados pela simples edição, em serie,

de instrumentos legais, na maioria das vezes limitados a alterar cargos,

organogramas, do quais surgem conhecidos ministérios, secretarias,

comissões, conselhos e câmaras.

72

A Reforma Desenvolvimentista (1967)

A reforma de 1967 tem seu foco no Estado como um todo, mas carrega

em seu bojo alterações consideráveis para administração pública, pois interfere

no sistema de ingresso no serviço público e redesenha a estrutura

organizacional do Estado. É uma reforma que concebe novos modelos de

instituições alicerçadas principalmente na autonomia gerencial.

Para Martins (1997), uma ambiciosa reforma das estruturas do Estado e

dos procedimentos burocráticos, embora com resultados nem sempre

esperados.

Destacam-se no Decreto Lei 200/67 como principais aspectos da

reforma:

O desenho da estrutura organizacional: estabeleceu uma administração

direta - presidência da república e ministérios - e uma administração indireta

integrada por quatro categorias de entidades, dotadas de personalidade

jurídica própria – as autarquias; as empresas públicas; as sociedades de

economia mista; e as fundações. A administração direta é responsável pela

formulação e controle das políticas públicas, mantendo-se uma administração

tipicamente burocrática. A administração indireta para executar serviços

próprios da administração pública por meio das autarquias; as fundações para

executar serviços que precisam ser necessariamente pela administração

pública; em para exploração de atividades econômicas as empresas públicas e

sociedades de economia mista.

A reforma propõe uma administração pública mais flexível e autônoma.

Descentralização: a descentralização proposta pelo decreto sinaliza, não

apenas um modelo de administração pública mais voltada para a formulação e

para o controle, mas pressupõe um Estado mais forte para regular e orientar.

Para Martins (1997), as ações de descentralização funcional foram

parcialmente desviadas de sua intenção original, a qual tinha dois objetivos: em

primeiro lugar, contornar a rigidez das estruturas da administração direta e, em

segundo lugar, introduzir o espírito gerencial privado na administração do setor

publico.

73

Delegação: a delegação de competência é vista como um instrumento

de descentralização administrativa, com objetivo de assegurar maior rapidez e

objetividade às decisões.

Controle: a reforma repete o modelo vigente e o reforça, continuando o

foco para o processo, onde há prestação de contas e o desempenho da

responsabilidade legal e regulamentar.

A questão do rendimento e a produtividade ficaram apenas ligadas as

empresas públicas e a sociedades de economia mista. Todo esforço esta

voltado para o controle legal do gasto público, sem nenhuma referência quanto

a qualidade do resultado da ação ou do serviço prestado.

Programa Nacional de Desburocratização (1979)

O programa foi a primeira proposta de reorientação da administração

publica e de deslocamento do foco das reformas para o espaço em que se dá o

relacionamento das instituições com o cidadão. Assim, Beltrão (2002), sendo

principal formulador do programa, salienta que era necessário restabelecer que

o serviço público é para servir ao público. O mesmo cita que o programa não

era para aperfeiçoar a máquina pública, mas sim para garantir o respeito à

dignidade e a credibilidade das pessoas e protegê-las contra opressão

burocrática.

Apesar da orientação clara do programa para o cidadão, o papel que foi

reservado ao cidadão no processo de desburocratização foi passivo, de

destinatário apenas dos eventuais benefícios do programa. Ficou a cargo da

inteligência da administração pública o papel de perceber os pontos negativos

que pesam sobre o cidadão e de conceber a solução que, em sua opinião,

fosse a melhor para ele.

Barreto (2007) constata que nessa reforma, muda a administração

pública, mas não muda o cidadão, não há mecanismo para induzir o cidadão a

mudar de atitude em seu relacionamento com o Estado. O máximo de

burocracia para o máximo de transparência e controle são considerados

valores para administração pública e para o cidadão. O programa, apesar de

74

reconhecer isto, não tratou de implementar mudanças para substituí-lo, e o

resultado, foi o aumento descontrolado da carga burocrática e,

consequentemente, das exigências desnecessárias.

As reformas tinham como principal ideia a continuidade das boas

práticas. Pode-se dizer que ainda hoje o problema da complicação da

burocracia, travando e dificultando a vida do cidadão persisti. Não se pode

afirmar que tais reformas foram um fracasso, mas seguramente o sucesso que

alcançaram desfez-se no tempo, provavelmente pela força de práticas

arraigadas, de uma certa regularidade de comportamento reciprocamente

aceito pelos agentes da administração pública de um lado e pelos cidadãos de

outro.

Uma reforma estável no tempo, segundo Barreto (2007), tem como fator

crítico para o sucesso o atingimento e a consolidação da prática administrativa

em um novo patamar, tal meta poderá ser alcançada estabelecendo-se nova

regularidade de comportamento, com capacidade de auto-reforçar-se na

medida em que tanto os agentes públicos como a sociedade passem a esperar

atitudes e resultados diferentes daqueles que esperam hoje, onde a

organização pública será exigida e cobrada pela sociedade e o cidadão ter a

certeza de receber um serviço de boa qualidade.

2.3.3 EVOLUÇÃO DOS PROGRAMAS DA QUALIDADE NO SETOR PÚBLICO

Da qualidade total à excelência em gestão há uma trajetória de muitos

anos de construção de uma estratégia de mudança na gestão pública

brasileira, superior as reformas administrativas anteriores.

Barreto (2007) salienta a que tal trajetória possui duas características

que tangem ao objeto e o espaço da mudança:

1. Os valores e as atitudes são objeto da ação transformadora, não

os organogramas e os cargos; este vem depois e

subsidiariamente quando necessários; as pessoas precedem as

75

organizações, os valores e as atitudes, as normas e os

regulamentos.

2. O espaço de realização é largo, estende-se das entranhas da

administração pública até se encontrar com o cidadão em

qualquer condição.

Qualidade e Produtividade na Administração Pública (1990 a 1995)

Em 1990, o governo criou o Programa Brasileiro da Qualidade e

Produtividade – PBQP, cuja finalidade era sensibilizar e mobilizar o setor

produtivo nacional para o desafio de um mundo em mudança, mais competitivo

e mais exigente.

A criação de um subprograma para o setor público foi resultado de

imediata percepção pelos representantes do setor privado de que o governo

incentivava a qualidade nas empresas, mas não cuidava de aplicar a receita

em sua própria casa.

A ideia do empresariado era de que administração pública contribuísse

para competitividade do país. O foco da qualidade na administração pública

nesse período foi na mobilização dos servidores e na análise e melhoria de

processos, com uso intensivo das ferramentas da qualidade. Foram realizados

cursos, palestras e seminários em profusão. No entanto, foram raros os casos

de um programa eficaz em uma organização pública, exceção feita às

empresas públicas e às sociedades de economia mista.

Nesses seis primeiros anos, apesar do esforço de sensibilização e

capacitação, Barreto (2007) relata que não foi possível fazer do subprograma

um instrumento de apoio às ações de reforma e modernização realizada na

época. A explicação mais razoável, e até certo ponto óbvia, é a de que o

projeto de uma gestão pública de qualidade, concebido e aprovado pelo

governo, foi por ele mesmo desconsiderado, já que não proibia o

desenvolvimento das ações mas também não cobrava resultados.

Uma característica desse período é que a estratégia de mobilizar e

capacitar os servidores públicos acabou por gerar uma ideia equivocada da

76

verdadeira finalidade do Programa. Isto porque as ações da qualidade nas

organizações se tornaram, de certa forma, um estimulo a posições

corporativas, na medida em que faziam praticamente tudo girar em torno da

valorização do servidor, distanciando-se da perspectiva do cidadão na

condição de destinatário dos serviços e da ação do Estado.

A qualidade não era vista como uma forma ou estilo de gestão. O

planejamento, organização, execução, coordenação e controle devem ser

executados de forma diferentes quando se fala em gestão pela qualidade.

Desta forma, pode-se dizer que programa atuou para si mesmo, não sendo

instrumento para nada (BARRETO,2007).

Qualidade e Participação na Administração Pública (1995 a 1998)

Neste período, a gestão pela qualidade na administração pública passa

por uma revisão muito importante, em função das novas diretrizes para uma

reforma da administração pública estabelecida pelo Plano Diretor da Reforma

do Aparelho do Estado (1995), tendo com um dos objetivos:

“aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência, voltando a ação dos serviços do Estado para o atendimento dos cidadãos.”

A Reforma do Aparelho do Estado, segundo o Plano, deveria ser

realizada em três dimensões: institucional-legal, cultural e gerencial.

A Reforma na dimensão institucional-legal não diferiu muito das

reformas administrativas do passado, onde repetia a formula de criar e extinguir

órgãos que não dava certo. A Reforma nas dimensões cultural e gerencial

constitui-se novidade em proposta de mudança da administração pública, que

era transformar atitudes, estabelecer novos referenciais da boa gestão pública,

dentre eles o resultado e a satisfação do cidadão.

Porem, segundo Barreto (2007), a verdadeira transformação não

aconteceu porque a reforma se locupletou de burocracia e legalismo, mexeu

77

nas organizações, mas não conseguiu construir instituições, elaborou regras

contratuais, mas não firmou compromissos de resultados, nem gerou

capacidade e hábito de monitorá-los.

Um dos programas estabelecidos para a reforma nas dimensões cultural

e de gestão foi o Programa da Qualidade e Participação da Administração

Pública (QPAP), que surgiu após transformações no PBQP, por meio do

Decreto s/nº de 09/11/95, que estava voltado para o servidor publico

operacional, com objetivo de fazê-lo atender bem as pessoas que buscavam as

organizações. O desafio era torna-lo um instrumento de transformação da

gestão pública, orientando-se para o resultado e para o cidadão. Ao longo do

tempo os servidores imbuídos na proposta da qualidade “forçaram” os

reformadores a compreenderem a qualidade como um estilo e uma teoria de

gestão e não apenas como uma técnica de mobilização para o bom

atendimento.

Segundo Barreto (2007), em 1997 em diante começa a se fazer

diferenciação entre a gestão publica e a gestão privada, principalmente no

espaço dos princípios, da essência que permite distinguir um setor do outro.

Algo que os reformadores cismavam em tratar como algo igual e sem

especificidades, pode-se dizer que dois fatores contribuíram para tal

pensamento:

1. Crença dos lideres e dos especialistas em qualidade do PBQP

não estabelecia qualquer diferença essencial entre setor público e

setor privado.

2. A Reforma do Aparelho do Estado (1995) fez a apologia da

competência em gestão do setor privado e da incapacidade

gerencial do setor público.

Em decorrência destes dois fatores, desenvolveu-se um trabalho de

convencimento a todos de que o serviço público tem cliente, tem lucro, tem

mercado, tem acionistas, etc. O mais grave, no entanto, não ficou por conta da

terminologia em si, mas na tentativa de incorporar à gestão pública as mesmas

práticas, sem retoques, da gestão privada para o relacionamento com os

“clientes”, para atuação no mercado, para a lucratividade.

78

Nesse período (1995 a 1998) a estratégia de atuação do programa foi

totalmente modificada. Com base nos objetivos da fase anterior e alicerçada

nos mesmo princípios de origem, o programa reorientou sua forma de atuar,

passando da ênfase nas técnicas e ferramentas para dimensão institucional. O

foco nos servidores e nos processos passou para as organizações e para o

sistema de gestão.

As diretrizes que orientaram essa nova fase do programa constituiu o

primeiro termo de referência para a qualidade no setor público, aprovado pela

Câmara da Reforma do Estado, em 26/05/96. O programa ainda necessitava

de uma linha estratégica de ação clara que estimulasse e instrumentalizasse as

organizações na direção da transformação gerencial desejada. Portanto, o

programa tinha propósitos claros para administração pública, mas não sabia o

caminho a ser percorrido para atingir tais propósitos.

A equipe do QPAP verificou que o programa não poderia continuar

falando em gestão por resultados apresentando às organizações uma visão por

meio de ferramentas, baseada apenas em análise e melhoria de processos e

solução de problemas, que ajudam no processo de mudança, mas insuficientes

para mudar valores e romper com práticas burocráticas e estabelecer novas

regras de gestão pública.

Portanto, era necessário tirar o foco do processo sem menospreza-lo,

indo para o foco na gestão como estratégia e fio condutor da mudança, assim

começa a tomar forma a ideia de transpor para administração pública o modelo

de excelência em gestão, utilizado em grande número pelo setor privado. Com

isso, as ferramentas e técnicas, características da Qualidade Total, passariam

a ser acessórios num processo mais amplo e profundo de transformação do

aparelho do Estado (BARRETO, 2007).

O primeiro passo foi criar, em 1996, junto à Fundação Prêmio Nacional

da Qualidade (PNQ) a categoria “Administração Pública”. Em 1997, o programa

passa pela mudança mais importante de toda a sua historia: desloca-se o foco

de suas ações do processo para o gestão organizacional, do servidor para o

cidadão-usuário.

79

Ainda em 1997 foi redefinida toda a estratégia de implantação do

Programa nas organizações, cuja essência passou a ser o ciclo de

autoavaliação e melhoria da gestão. Esse ciclo de autoavaliação e melhoria de

gestão foi estabelecido tendo como referencia os critérios de excelência da

gestão utilizados em diversos países e inclusive no Brasil por várias empresas

e pelo Prêmio Nacional da Qualidade. Em 1998, ocorre a primeira Cerimônia

de Premiação referente ao ciclo de 1998, onde atingiu a marca de 112 adesões

e se instrumentalizou para apoiar as organizações no processo de

autoavaliação e melhoria de gestão.

Qualidade no Serviço Público - PQSP (1999 a 2004)

Em 1999 foi extinto o Ministério da Administração Federal e Reforma do

Estado, e o comando da Reforma do Aparelho do Estado passou para

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. No mesmo ano toda a

estratégia da Reforma foi reavaliada, onde passaram a ter relevância os

programas ligados à tecnologia de gestão e à qualidade dos serviços prestados

ao cidadão, com o ressurgimento do Programa Nacional de Desburocratização,

formalizado pelo decreto nº 3.335, de 11/01/2000, que instituiu uma rede de

Comitês do Programa.

Em 2000, o Programa tem seu nome alterado pela segunda vez, para

ser mais coerente com a ideia de um programa geral para administração

pública e de um instrumento de orientação do setor público para seu ambiente

externo, onde está o cidadão, optando-se pelo nome Programa da Qualidade

no Serviço Público – PQSP.

Acontece de forma mais evidente e prática o que Martins (1997) já havia

percebido como uma tendência clara nos debates sobre o Programa:

“(...) debate-se uma proposta de reforma do aparelho de Estado que reformula profundamente sua herança varguista, com o objetivo de conferir maior agilidade e eficácia às ações do Estado, deslocando o debate em termos de “direitos do servidor público” para o compromisso público com os “direitos do cidadão” e, consequentemente, com a melhoria efetiva dos serviços prestados ou assegurados pelo Estado”.

80

Portanto, neste sentido o Programa da Qualidade no Serviço Público se

apresenta como poderoso instrumento da cidadania, conduzindo cidadãos e

agentes públicos ao exercício prático de uma administração pública

participativa, transparente, orientada para resultados e preparada para

responder às demandas da sociedade.

No PPA 2000/2003, Programa Avança Brasil, constava o seguinte trecho

mostrando importância da qualidade no serviço público:

“Melhorar a qualidade dos serviços prestados ao cidadão e, ao mesmo tempo, tornar o cidadão mais exigente em relação aos serviços públicos que tem direito são o grande desafio da qualidade na administração pública e o foco de sua atuação estabelecido no Plano Plurianual”.

Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização -

GESPÚBLICA

O Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização

(GESPÚBLICA) é o resultado da evolução histórica de uma série de iniciativas

do Governo Federal para promover a gestão pública de excelência. Criado em

2005 por meio do decreto 5.378 de 23 de fevereiro de 2005, o Programa tem

como principais características ser essencialmente público, ser

contemporâneo, estar voltado para a disposição de resultados para a

sociedade e ser federativo.

Entendida como uma política pública alicerçada em modelo de gestão

específico, o Programa tem como principais características: ser publico em sua

essência, atuando com foco no usuário, baseando sua atuação nos princípios

constitucionais e nos fundamentos da gestão contemporâneo voltados para a

apuração de resultados para a sociedade sendo efetivo e no ambiente

federativo no âmbito da gestão pública.

Por sua vez, o Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP)

representa a principal referência a ser seguida pelas instituições públicas que

desejam aprimorar constantemente seus níveis de gestão. Como todo modelo

81

de gestão, o MEGP contém diretrizes expressas em seus critérios de

excelência gerencial, técnicas e tecnologias para sua aplicação e práticas de

gestão implantadas com sucesso. Para que tanto o Modelo de Excelência em

Gestão Pública quanto o próprio Programa GESPÚBLICA acompanhem a

dinâmica da sociedade brasileira e estejam em conformidade com as

necessidades dos cidadãos, são fundamentais ações contínuas de inovação do

modelo, de sua comunicação e de garantia de sua sustentabilidade (IAPG,

2009).

Nos últimos anos, o GESPÚBLICA utilizou-se de uma estratégia de

sucesso alicerçada no trabalho voluntário de representantes de instituições

públicas, desenvolvendo e divulgando conceitos e soluções para gestão,

implantando e mobilizando núcleos regionais e setoriais nas unidades da

federação e realizando avaliações do nível de gestão das instituições, seja por

meio de autoavaliações, seja nos ciclos anuais do Prêmio Nacional da Gestão

Pública. Destaque também foi dado a iniciativas relacionadas ao atendimento

ao cidadão, tais como o desenvolvimento de estudos, guias e eventos para as

centrais de atendimento integrado e a recente publicação do Decreto de

Simplificação do Atendimento.

Com o Decreto Presidencial que instituiu 2009 como o Ano Nacional da

Gestão Pública, a estratégia do Programa para cumprimento de sua missão foi

ajustada de forma a facilitar a construção coletiva de uma agenda de gestão e

a adesão das instituições aos princípios da Carta de Brasília, documento

elaborado em conjunto pelo Ministério do Planejamento e pelo CONSAD

(Conselho Nacional de Secretários de Estado da Administração) e que contém

um conjunto de orientações para a melhoria da gestão pública em nosso País.

Em especial, foi criado um fórum nacional permanente de discussão do tema,

foi lançado o Portal Nacional da Gestão Pública (www.gespublica.gov.br) e os

processos de trabalho que sustentam o GESPÚBLICA passaram a ser a

articulação, o fomento e a mobilização de redes de gestão, com geração de

conhecimento em gestão pública. (SEGES, 2009)

Segundo SEGES (2009), existem mudanças culturais no relacionamento

entre as instituições brasileiras, tais como: a possibilidade de adesão ao

82

GESPÚBLICA de qualquer pessoa física ou jurídica pelo uso de instrumentos

de gestão ou mesmo pela simples participação nos fóruns de discussão

presentes no Portal da Gestão Pública; a aumento das ferramentas disponíveis

e a avaliação de sua qualidade pelos próprios integrantes da Rede Nacional de

Gestão Pública; o estabelecimento de parcerias com especialistas em assuntos

que vão desde a teoria de redes e de sistemas complexos até a disposição de

soluções de gestão; e, principalmente, a intensa comunicação entre os

participantes do movimento pela melhoria da gestão, por meio dos mais

eficientes canais (vídeos, ensinos à distância, redes sociais e blogs de gestão).

O GESPUBLICA disponibiliza para os interessados 6 (seis) ferramentas

de gestão, a saber: Avaliação continuada (Instrumento de Avaliação da Gestão

Pública, 250; 500; e 1000 pontos); Carta de Serviços ao Cidadão (informação

sobre quais serviços o órgão ou entidade presta); Gestão de Processos

(orienta a modelagem e a gestão para resultados); Guia “d” Simplificação

(auxilia na simplificação dos processos e normas); Indicadores de Gestão

(auxiliar na definição e mensuração de desempenho); Pesquisa de Satisfação –

IPPS (questionário de pesquisa de opinião de usuários de um serviço público).

Além disso, conta como Prêmio Nacional da Gestão Pública (PQGF), para

aquelas organizações e entidades que demonstram melhorias gerenciais

(SENA, 2014).

Em visão ampliada do Programa, percebe-se propostas como de:

contratualização do desempenho, a lei orgânica da administração, o

desenvolvimento e a implantação de indicadores de desempenho, a adequação

da força de trabalho das organizações e as ações dos programas de

cooperação internacional para a execução da agenda federativa se integram no

cumprimento da missão de melhorar os serviços prestados à sociedade.

83

CAPÍTULO III

MODELO DE EXCELÊNCIA PÚBLICA

3.1 A ORIGEM DO MODELO DE EXCELÊNCIA

Em meados da década de 1980, o governo dos EUA identificou a

necessidade de promover a busca de um conjunto de conceitos capazes de

orientar suas organizações em resposta ao crescimento das indústrias

japonesas. Após estudo visando identificar o que as empresas possuíam em

comum que as tornava diferentes das demais organizações, deu-se origem ao

modelo de reconhecimento das organizações por meio de premiações como o

Prêmio Malcolm Baldrige, ou Malcolm Baldrige National Quality Award

(MBNQA). (BRASIL, 2009)

Diversos países seguiram a mesma estratégia, visando disseminar e

facilitar a implementação de melhores formas da gestão organizacional. Foram

instituídos prêmios nacionais e definidos modelos de referência à gestão com a

mesma estrutura lógica dos critérios do MBNQA. No Brasil, em 1992, foi criado

o Prêmio Nacional de Qualidade (PNQ), sob a administração da então

denominada Fundação para o Prêmio Nacional da Qualidade (FPNQ).

O PNQ tem como referência o Modelo de Excelência da Gestão (MEG),

cuja característica mais importante é a de ser um modelo sistêmico, portanto,

com o benefício de buscar a estruturação e o alinhamento dos componentes da

gestão das organizações sob a ótica de um sistema. Com a missão de

disseminar os fundamentos da Excelência em Gestão para o aumento da

competitividade das organizações e do Brasil, a Rede Nacional da Gestão

Rumo à Excelência reúne atualmente 54 Programas e Prêmios Regionais e

Setoriais que utilizam o Modelo de Excelência em Gestão (MEG) em

organizações que buscam a evolução da maturidade na direção de uma gestão

competitiva. Para cumprir este propósito, essa rede busca o alinhamento de

84

seus processos de avaliação ao Prêmio Nacional da Qualidade (PNQ)

(BRASIL, 2009).

O Modelo estabelece uma orientação integrada e interdependente para

gerir uma organização. Considera que os vários elementos da organização e

as partes interessadas interagem de forma harmônica e balanceada nas

estratégias e resultados. Assim, o MEG permite que os vários elementos de

uma organização possam ser implementados e avaliados em conjunto, de

forma interdependente e complementar (FNQ, 2007).

Algumas características importantes do Modelo de Excelência da Gestão

da FNQ:

ü Proporciona um referencial para a gestão de organizações, na forma

de um modelo completo e reconhecido mundialmente;

ü É atualizado anualmente com base em práticas de gestão de

organizações de Classe Mundial;

ü É direcionado aos resultados do negócio;

ü Não indica formas preestabelecidas de implementação;

ü promove o aprendizado organizacional;

3.2 A PREMISSA DO MODELO PARA O SETOR PÚBLICO

O Modelo de Excelência em Gestão Pública (MEGP) foi concebido a

partir da premissa de que a administração pública tem que ser excelente sem

deixar de considerar as particularidades inerentes à sua natureza pública.

A adoção de um modelo de excelência específico para a gestão pública

implica, portanto, no respeito aos princípios, conceitos e linguagem que

caracterizam a natureza pública das organizações, e que impactam na sua

gestão. Não se trata de fazer concessões para a administração pública, mas

sim de entender, respeitar e considerar os principais aspectos inerentes à

natureza dessas organizações, que as diferenciam das organizações da

iniciativa privada, sem prejuízo do entendimento de que a administração

pública tem que ser excelente e eficiente.

85

Diversas características inerentes aos atributos públicos das

organizações públicas as diferenciam das organizações da iniciativa privada.

Algumas delas merecem destaque por sua relevância:

• Enquanto as organizações do mercado são conduzidas pela

autonomia da vontade privada, as organizações públicas são regidas

pela supremacia do interesse público e pela obrigação da

continuidade da prestação do serviço público.

• O controle social é requisito essencial para a administração pública

contemporânea em regimes democráticos, o que implica em garantia

de transparência de suas ações e atos e na institucionalização de

canais de participação social, enquanto que as organizações

privadas estão fortemente orientadas para a preservação e proteção

dos interesses corporativos (dirigentes e acionistas).

• A administração pública não pode fazer distinção de pessoas, que

devem ser tratadas igualmente e com qualidade. O tratamento

diferenciado restringe-se apenas aos casos previstos em lei. Por

outro lado, as organizações privadas utilizam estratégias de

segmentação de mercado, estabelecendo diferenciais de tratamento

para clientes preferenciais.

• As organizações privadas buscam o lucro financeiro e formas de

garantir a sustentabilidade do negócio. A administração pública

busca gerar valor para a sociedade e formas de garantir o

desenvolvimento sustentável, sem perder de vista a obrigação de

utilizar os recursos de modo eficiente.

• A atividade pública é financiada com recursos públicos, oriundos de

contribuições compulsórias de cidadãos e empresas, os quais devem

ser direcionados para a prestação de serviços públicos e a produção

do bem comum. A atividade privada é financiada com recursos de

particulares que têm legítimos interesses capitalistas.

• A administração pública tem como destinatários de suas ações os

cidadãos, sujeitos de direitos, e a sociedade, demandante da

produção do bem comum e do desenvolvimento sustentável. A

86

iniciativa privada tem como destinatários de suas ações os clientes

atuais e os potenciais.

• O conceito de partes interessadas no âmbito da administração

pública é ampliado em relação ao utilizado pela iniciativa privada,

pois as decisões públicas devem considerar não apenas os

interesses dos grupos mais diretamente afetados, mas também o

valor final agregado para a sociedade.

• A administração pública tem o poder de regular e gerar obrigações e

deveres para a sociedade. Assim, as suas decisões e ações

normalmente geram efeitos em larga escala para a sociedade e em

áreas sensíveis. O Estado é a única organização que, de forma

legítima, detém este poder de constituir unilateralmente obrigações

em relação a terceiros.

• A administração pública só pode fazer o que a lei permite, enquanto

que a iniciativa privada pode fazer tudo que não estiver proibido por

lei. A legalidade fixa os parâmetros de controle da administração e do

administrador, para evitar desvios de conduta.

Quando se fala de um modelo de gestão pública baseado em critérios de

excelência em gestão, faz-se referencia a dois aspectos essenciais sob os

quais se fundamenta o modelo prático, segundo Barreto (2007):

1) Aspecto Técnico – diz respeito ao “desenho” do sistema de gestão e

à sua base conceitual.

2) Aspecto Institucional – diz respeito a natureza das organizações

sobre as quais se deseja aplicar o modelo.

Sob o aspecto técnico, o modelo de gestão pública é fiel aos modelos

nacionais e internacionais, utilizados tanto pelo setor privado como pelo setor

público. Esse alinhamento técnico do modelo de gestão pública brasileiro lhe

confere a capacidade de estabelecer comparações entre organizações ou

praticas gerenciais, além de viabilizar troca de experiências.

Sob o aspecto institucional, o modelo de gestão é revestido de

terminologia e conceitos próprios da administração pública. Esse aspecto

estabelece o limite máximo da aproximação entre as práticas de gestão dos

87

setores público e privado. Tal limite define o espaço da plena interação e

compartilhamento de tecnologias, conceitos, práticas, métodos e experiências,

mas, ao mesmo tempo, preserva o espaço próprio do ser público, da sua

propriedade essencial que lhe faz diferente, sendo um órgão ou entidade

público e não outra coisa. Nesse espaço nada se move, sob pena de deixar de

ser o que é.

Não se trata de abrandar requisitos, mas de identificar aquilo que apesar

da lei, deve ser considerado quando se quer definir uma boa gestão pública.

Não é, portanto, por motivos legais que a administração pública precisa ser

diferente, mas por motivos essenciais, definidores da natureza pública das

organizações assim consideradas (Barreto, 2007).

Essa essência se traduz em princípios gerais e inegociáveis a partir dos

quais é possível definir parâmetros válidos para avaliar a qualidade da gestão

pública. A falta de apenas um desses princípios em qualquer sistema de gestão

faz dele qualquer coisa, menos um sistema de gestão pública. Esses princípios

não são leis, normas ou técnicas, são valores que precisam ser paulatinamente

internalizados até se tornarem definidores da gestão de um órgão ou entidade

publico.

A excelência em gestão pública é um padrão superior de gestão se

comparado ao melhor padrão gerencial contemporâneo, sem, no entanto,

alterar a sua natureza publica. Parte da premissa que por si só expressa o

maior de todos os fundamentos: ser uma gestão excelente sem deixar de ser

pública.

Dessa forma, os princípios da gestão pública são elementos da essência

do ser público complementados por características definidoras da excelência

na gestão contemporânea. Juntos, princípios e características definem o que

se entende hoje por excelência na gestão pública.

88

3.3 PRINCÍPIOS E FUNDAMENTOS PARA O MEGP

No Direito Constitucional, princípios são os valores ordenadores do

sistema jurídico que possibilitam maior abertura e enraizamento de

legitimidade, variando conforme o momento histórico, social e político de uma

sociedade.

O Modelo de Excelência em Gestão Pública tem como base os

princípios constitucionais da administração pública, e como pilares os

fundamentos da excelência gerencial. Com mostra a figura abaixo:

Figura 05 – Bases do MEGP

Fonte: BRASIL, 2009.

Os fundamentos da excelência são conceitos que definem o

entendimento contemporâneo de uma gestão de excelência na administração

pública e que, orientados pelos princípios constitucionais, compõem a estrutura

de sustentação do MEGP. Estes fundamentos devem expressar os conceitos

vigentes do “estado da arte” da gestão contemporânea, sem no entanto perder

de vista a essência da natureza pública das organizações.

Os princípios constitucionais e os fundamentos, juntos, dão

sustentabilidade ao MEGP, indicam os valores e diretrizes estruturais que

devem balizar o funcionamento do sistema de gestão das organizações

públicas e definem o que se entende hoje por excelência em gestão pública.

89

Ambos devem ser internalizados dentro de cada instituição antes da aplicação

do modelo.

Princípios Constitucionais

O artigo 37 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988,

como descrito no capitulo II, diz que “a administração pública direta e indireta

de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,

moralidade, publicidade e eficiência”.

De forma simples e abrangente, princípios são proposições que contêm

as diretrizes estruturais de determinada ciência, pelos quais seu

desenvolvimento deverá pautar-se. Os princípios consubstanciam valores,

sejam estes morais, religiosos, éticos, políticos, mutáveis através do tempo,

espaço e forma. Eles são a base estrutural de qualquer sistema.

A Constituição, como texto legal supremo e fundamental de um Estado,

pode aferir que os princípios configuram-se como norteadores fundamentais de

todo o ordenamento jurídico do Estado. Eles advêm da escolha da sociedade,

que, levando em consideração o momento social, político, histórico e

econômico, determina quais serão as linhas orientadoras de sua conduta, quais

são os valores que estão presentes em seu espírito social.

Em razão disso, os princípios constitucionais são precisamente a síntese

dos valores principais da ordem jurídica, e detêm a função de conferir ao

sistema um sentido lógico, harmonioso e racional, facilitando a compreensão

de seu funcionamento.

A gestão pública para ser excelente tem que atender os seguintes

princípios constitucionais:

1. Legalidade: estrita obediência à lei.

2. Impessoalidade: não fazer acepção de pessoas.

3. Moralidade: pautar a gestão pública por um código moral.

4. Publicidade: ser transparente, dar publicidade aos fatos e dados.

5. Eficiência: fazer o que precisa ser feito com o máximo de

qualidade ao menor custo possível.

90

Fundamentos de Excelência Gerencial

A compreensão de que um dos maiores desafios do setor público

brasileiro é de natureza gerencial fez com que se buscasse um modelo de

gestão focado em resultados e orientado para o cidadão, alicerçado pelos

fundamentos da excelência que expressam conceitos reconhecidos

internacionalmente e que se traduzem em práticas ou fatores de desempenho

encontrados em organizações líderes de classe mundial, que buscam

constantemente se aperfeiçoar e se adaptar às mudanças.

O Modelo Referencial para Excelência Pública foi desenvolvido a partir

dos seguintes fundamentos:

Pensamento sistêmico - Gerenciar levando em conta as múltiplas

relações de interdependência entre as unidades internas de uma organização e

entre a organização e outras organizações de seu ambiente externo;

Aprendizado organizacional - Gerenciar buscando continuamente

novos patamares de conhecimento e transformando tais conhecimentos em

bens individuais e, principalmente, organizacionais.

Cultura da inovação - Gerenciar promovendo um ambiente favorável à

criatividade;

Liderança e constância de propósitos - Gerenciar motivando e

inspirando as pessoas, procurando obter delas o máximo de cooperação e o

mínimo de oposição;

Orientação por processos e informações (Gerenciar por processos)

– conjunto de centros práticos de ação cuja finalidade é cumprir a finalidade do

órgão/entidade – e estabelecer o processo decisório e de controle alicerçado

em informações;

Visão de futuro - Gerenciar com direcionalidade estratégica; o processo

decisório do órgão/entidade deve ter por fator de referência o estado futuro

desejado pela organização e expresso em sua estratégia;

91

Geração de valor - Gerenciar de forma a alcançar resultados

consistentes, assegurando o aumento de valor tangível e intangível, com

sustentabilidade, para todas as partes interessadas.

Comprometimento com as pessoas - Gerenciar de forma a

estabelecer relações com as pessoas, criando condições de melhoria da

qualidade nas relações de trabalho, com o objetivo de que se realizem humana

e profissionalmente;

Foco no cidadão e na sociedade - Gerenciar com vistas ao

atendimento regular e contínuo das necessidades dos cidadãos e da

sociedade, na condição de sujeitos de direitos, beneficiários dos serviços

públicos e destinatários da ação decorrente do poder de Estado exercido pelos

órgãos e entidades públicos.

Desenvolvimento de parcerias - Gerenciar valendo-se da realização

de atividades conjuntas com outras organizações com objetivos comuns,

buscando o pleno uso das suas competências complementares para

desenvolver sinergias.

Responsabilidade social - Gerenciar de forma a assegurar a condição

de cidadania com garantia de acesso aos bens e serviços essenciais, tendo ao

mesmo tempo a atenção voltada para a preservação da biodiversidade e dos

ecossistemas naturais.

Controle social - Gerenciar com a participação das partes interessadas;

Gestão participativa - É o estilo da gestão de excelência que determina

uma atitude que busque a cooperação das pessoas, e que reconhece o

potencial diferenciado de cada um e ao mesmo tempo harmoniza os interesses

individuais e coletivos, a fim de conseguir a sinergia das equipes de trabalho.

Agilidade - Flexibilidade e resposta rápida às mudanças e demandas da

sociedade por serviços e políticas públicas.

Esses fundamentos da excelência, quando aplicados, trazem melhorias

para os processos e produtos, redução de custos e aumento da produtividade

para a organização, tornando-a mais competitiva. Além disso, potencializam a

credibilidade da instituição e o reconhecimento público, aumentando o valor do

92

empreendimento. A organização que adota enfoques de excelência adapta-se

mais facilmente às mudanças e tem mais condições de atingir e manter um

desempenho de excelência para o cidadão.

3.4 MODELO DE EXCELÊNCIA EM GESTÃO PÚBLICA

O Modelo de Excelência em Gestão pública é a representação de um

sistema de gestão constituído de oito elementos integrados (Critérios de

excelência) e interatuantes que concorrem para a construção de órgãos e

entidades públicas de alto desempenho. O inter-relacionamento desses

elementos dá movimento e direção ao sistema de gestão e produz uma

sinergia que potencializa a capacidade de planejar, organizar, decidir, executar

e controlar a produção de resultados.

O modelo optou pelos critérios de excelência utilizados no Brasil e em

diversos países, com as devidas adaptações à realidade do País. O modelo é

baseado no Modelo de Excelência em Gestão da FNQ (Fundação Nacional da

Qualidade) focado nas organizações privadas e de classe mundial, onde a

estratégia utilizada pelo GESPUBLICA foi a de promover a adaptação da

linguagem, de forma a respeitar a natureza pública das organizações que

integram o aparelho do Estado brasileiro, e, ao mesmo tempo, preservar as

características que definem todos os modelos analisados como de excelência

em gestão.

Contudo, Barreto (2007) salienta que no mundo real não há situação ou

ambiente que possa ser enquadrado com precisão e detalhes nos princípios e

características dos modelos teóricos, que, pelo simples fato de serem modelos,

são, necessariamente, reduções da realidade feitas a partir da exaltação de

características marcantes dessa realidade e que guardam, essa características,

certa lógica interna.

Os critérios que compõem o modelo são os seguintes: Liderança;

Estratégias e Planos; Cidadãos-usuário; Sociedade e Cidadania; Informação e

Conhecimento; Pessoas; Processos; e Resultados. “Os Critérios de Excelência

fazem parte de um modelo que propõe como sistemática avaliar a gestão,

93

tomando como referência o estado da arte em gestão, em geral desenvolvido a

partir dos prêmios nacionais da gestão. A ideia é a de que, para melhorar a

eficiência e a eficácia das organizações em geral, precisamos ter uma visão e

uma abordagem sistêmica da gestão, além de ter empresas que, tratando de

todos os stakeholders, sejam socialmente responsáveis.” (BRASIL, 2009).

A seguir, uma representação gráfica do modelo, destacando a relação

entre suas partes.

Figura 06 - MEGP

Fonte: IAPG (2009)

O Modelo acima representa o sistema de gestão de excelência e

reproduz para o órgão/entidade público o Ciclo do P.D.C.A., método científico

de gestão da qualidade preconizado por Edwards Deming que indica a

necessidade de que a organização, no processo de controle da qualidade,

realize as etapas de: i) Planejar (Plan); ii) Fazer (Do); iii) Checar ou Verificar

(Check); e iv) Agir (Act). Este ciclo está representado pelos quatro blocos que,

juntos, representam os oito critérios do Modelo.

Bloco1 - Planejamento (Plan)

É constituído de três elementos direcionadores da ação e do sistema de

decisão da organização, isto é, dão direcionalidade estratégico.

94

Figura 07 – Bloco 1 - Plan

Fonte: BRASIL, 2009

Esse primeiro bloco representa uma nova relação de forças do sistema

de gestão, se comparado aos modelos tradicionais de gestão pública, segundo

Barreto (2007):

• O principal requisito do chefe é a liderança – deve possuir estilo

participativo de gestão, exemplo pessoal de conduta e de apego

aos valores da administração pública e a prestação publica das

contas, dentre outras.

• A superioridade da estratégia em relação ao plano – O estado

futuro desejado e o calculo de viabilidade para atingi-lo são

produtos nobres da estratégia.

• O cidadão é o proprietário e a sociedade é a assembleia

deliberativa que se manifesta pela voz e pelo voto dos seus

membros – enquanto se mantiver o paradigma do culto a

burocracia, o poder pelo poder e interpretar as demandas da

sociedade sem dialogar não terá gestão de excelência.

Bloco 2 - Execução (Do)

É o centro prático da ação, pessoas preparadas e motivadas executando

processos bem concebidos produzem os resultados esperados pelo órgão ou

entidade e constroem o futuro desejado.

Pessoas e processos são indivisíveis, segundo Barreto (2007), quando

se trata de produzir resultados previamente definidos por objetivos e metas.

Liderança: É o elemento promotor do movimento organizacional atuando nas

definições estratégicas, na motivação e na provisão dos meios; seus

principais instrumentos são a vontade, a decisão e o exemplo.

Estratégias e os Planos: São o pensamento continuo sobre o futuro desejado e

sobre a melhor forma de atingi-lo, considerando o ambiente e a capacidade

(recursos do toda ordem) para realiza-los.

Cidadãos e a Sociedade: São os mantenedores e demandantes do Estado e, ao

mesmo tempo, destinatários de sua ação e dos seus serviços.

95

Figura 08 – Bloco 2 - Do


Bloco 3 - Controle (Check)

É a verificação, pelos resultados, do grau de eficiência, eficácia e

efetividade.

O grande diferencial do Modelo de Excelência em Gestão Pública, neste

bloco, é que o monitoramento é um mecanismo congênito do sistema de

controle, do contrario o Modelo seria, em sua essência, reativo.

As estratégias e os planos são genéricos, as ações são os meios para

transforma-las em resultados. Nesse sentido, a estratégia e os planos se

especificam quando frutificam em resultados efetivos. Sem eles, a eficiência e

a eficácia não tem valor, são apenas evidencias de esforço inútil.

Figura 09 – Bloco 3 - Resultados


Pessoas - Para atingir metas e alcançar resultados, assumir riscos, criar oportunidade

de aprendizado e desenvolvimento de competência as pessoas devem ter autonomia.

Processos - A orientação por processos permite planejar e executar melhor as

atividades pela definição adequada de responsabilidades, uso dos recursos de modo

mais eficiente, realização de prevenção e solução de problemas e eliminação de

atividades redundantes, aumentando a produtividade

Resultado: uma gestão por resultados entende que controlar os resultados é a referencia

chave para sucesso; entende que todos são responsáveis pelo seu alcance e também por

não aproveitar as oportunidades que resulta do não alcance dos objetivos. Uma gestão

por resultado prima pela otimização do desempenho e a satisfação do usuário.

96

Bloco 4 – Ação Corretiva (Action)

Diz respeito à gestão da informação e do conhecimento, é a inteligência

da organização. As ações corretivas permitem medir com precisão as

diferenças entre previsão e resultado, dão qualidade ao processo decisório,

corrigem desvios, aperfeiçoam e inovam além de representarem o espaço do

aprendizado organizacional.

A localização da ação corretiva na parte de informações e conhecimento

do Modelo sugere uma utilidade dos sistemas de informação e do capital

intelectual que a organização acumulou. Informações e conhecimentos

pressupõem, portanto, capacidade para corrigir e aperfeiçoar estratégias,

planos e ações, e para produzir resultados efetivos.

Figura 10 – Bloco 4 - action

Fonte: BRASIL, 2009

A adoção do Modelo Referencial da Gestão possibilita o

desenvolvimento eficaz e eficiente da ação estatal e não representa obstáculo

à consecução dos seus objetivos. Por isso, quando se fala em gestão de

excelência baseada nesse Modelo, fala-se necessariamente de:

• Mecanismos próprios de gestão de resultados e de controle

social;

• Compartilhamento de responsabilidades entre as três esferas de

governo;

• Adoção de práticas representativas e participativas.

Informações e Conhecimento - Este bloco dá ao órgão/entidade capacidade de corrigir, melhorar ou inovar suas práticas de gestão e consequentemente seu desempenho.

97

3.5 AVALIAÇÃO DO SISTEMA DE GESTÃO

Na administração pública brasileira, a prática da avaliação manifesta-se

de diversas formas, a mais comum e institucionalizada estando ligada à função

de controle, com forte ênfase nas questões ligadas ao cumprimento de

requisitos legais, principalmente aqueles que dizem respeito ao uso de

recursos financeiros.

Nesse controle, o foco da avaliação é extremamente limitado, entre a

meta física e financeira e os seus resultados diretos, é o curto caminho entre o

previsto e o realizado.

A avaliação de resultado que ateste o atingimento de futuros desejados

é o caminho que qualquer sistema de avaliação deveria percorrer. Pactuando

deste principio, Barreto (2007) prega que qualquer caminho menor do que este

não tem autoridade para atestar valor público e muito menos regularidade da

gestão.

Há uma prática de avaliação, ainda rara na administração pública

brasileira: a avaliação do sistema de gestão. Essa forma de avaliar procura

medir a capacidade do sistema de gestão de produzir e manter bons

resultados, segundo Camilo (2003).

Figura – 11 – avaliação do sistema

Fonte: Barreto (2007)

98

Para Barreto (2007), avaliar um sistema de gestão real implica verificar

em que medida esse sistema real se aproxima da composição, da

direcionalidade e dos princípios e características do sistema-modelo. A

composição diz respeito aos elementos que integram o modelo. A

direcionalidade é o movimento interno dos elementos para a produção dos

efeitos sociais desejados com eficiência e eficácia. Os princípios e as

características representam a natureza pública do modelo e os traços que o

classificam como sistema de gestão da classe mundial.

Para o GESPUBLICA, avaliar é comparar o sistema de gestão de um

órgão ou entidade público com o MEGP.

A utilização pura e simples do modelo na avaliação de sistemas reais de

gestão tornaria o trabalho extremamente subjetivo e, portanto, frágil em termos

de comparabilidade e de informações objetivas para orientar processos de

melhoria. A solução adotada foi a tradução dos elementos do sistema-modelo

em critérios de avaliação. A objetividade foi alcançada pelo desdobramento

desses critérios em itens e requisitos que, juntos, abordam plenamente a

composição, a direcionalidade, os princípios e as características do modelo.

Figura 12 – tradução modelo para realidade


O nível de qualidade do sistema de gestão é calculado por meio de

instrumentos objetivos de avaliação, mas o resultado desse cálculo indica o

tamanho do intervalo entre o sistema de gestão da organização e o MEGP.

Portanto, é preciso fazer dos instrumentos de avaliação da gestão meio e não o

ponto final dela.

99

A partir das avaliações objetivas realizadas pode-se deter algumas

conclusões quanto a implementação do modelo de gestão e a realidade

organizacional.

• Quanto a organização encadeia suas práticas de gestão de forma

a tornar evidentes os resultados esperados por tais práticas;

• Quanto a organização está dirigida para o cidadão e a sociedade,

mesmo sendo um órgão interno da administração pública;

• Quanto a organização é eficiente para gerar resultados que

respondem a sua missão e aos seus objetivos estratégicos;

• Quanto a organização tem sido orientada pela visão de futuro.

É necessário implementar na avaliação da gestão a prática do retorno ao

Modelo, assim que o diagnostico dos pontos fortes e das oportunidades de

melhoria esteja concluído.

Segundo Barreto (2007), há três ganhos imediatos nessa dimensão da

avaliação:

1. Agrega à avaliação a garantia de fidelidade ao Modelo de Excelência

em Gestão Pública;

2. Elimina, ou pelo menos reduz, o grau de cegueira do avaliador ao

fazê-lo ater ao sistema de gestão e não à beleza plástica de alguma

pratica de gestão;

3. Contribui efetivamente para o aperfeiçoamento dos instrumentos de

gestão.

Um sistema de gestão é qualquer conjunto de práticas de planejamento,

organização, direção, coordenação e controle integrados e interatuantes que

concorrem para a produção de resultados finalísticos que a missão

organizacional impõe que sejam produzidos (Drucker, 2010).

Práticas isoladas, por melhores que sejam, não garantem qualidade ao

sistema de gestão. Embora sejam essas boas práticas importantes e bom

100

começo, não são suficientes, pois o que esta em jogo é o vigor do sistema para

produzir resultados determinados pela missão da organização.

Há uma forma objetiva e segura para atestar a qualidade de um sistema

de gestão, segundo Barreto (2007).

• Questionar sobre seus resultados finalisticos – é preciso estar

atento para não se deixar enganar ou seduzir pelos resultados

intermediários.

• Procurar evidências que atestem que tais resultados são

consequências do sistema de gestão.

3.5.1 AUTO-AVALIAÇÃO COMO INSTRUMENTO DE MUDANÇA GERENCIAL

A prática de gestão é a atividade da avaliação. Prática de gestão é a

atividade de “condução das funções de uma organização”, segundo Camilo

(2003).

Cada prática de gestão que responde plenamente a um ou mais

requisitos ou mesmo a parte de um requisito é considerada ponto forte do

sistema de gestão. Qualquer variação para menos e que comporte uma ação

de melhoria é considerada “oportunidade de melhoria”.

Portanto, em um processo de avaliação da gestão, a pontuação mede a

distância de gestão da organização em relação ao MEGP; as oportunidades de

melhoria a “descrevem”. A distância entre o que a organização é o que deveria

ser define seu espaço de melhoria.

As organizações para não fazerem da avaliação um esforço inútil, de

desmotivação e de desperdício de recursos, principalmente de tempo, é

imprescindível, segundo Barreto (2007):

• Realizá-la em ciclos contínuos;

• Empreender pelo menos uma ação vigorosa de melhoria entre

uma avaliação e outra;

101

• Monitorar a implementação das melhorias ao longo do caminho

entre uma avaliação e outra.

A auto-avaliação dever ser um processo sistemático e compartilhado

com todos os servidores. Deve prescindir de apoio externo, exceto para

capacitar os servidores para atuarem como facilitadores, pois não é

recomendado fazer auto-avaliação com pessoas que não pertencem a

organização.

A avaliação em si não transforma, não melhora e nem produz qualidade:

é apenas um resultado relativo, pois apenas sinaliza os pontos de melhoria do

sistema de gestão. O diferencial de qualidade da avaliação está no tipo de

mudança que ela promove e na maneira como a mudança acontece, defende

Barreto (2007).

Segundo o mesmo autor, por dois motivos: em primeiro lugar, melhorar

um sistema de gestão é melhorar o conjunto de suas práticas e fazendo isso

continuamente, produzindo aprendizado e mudança de hábito, sendo, contudo,

mais complexo e mais lento. Em segundo lugar, avaliação da gestão implica

em refletir sobre como as práticas são praticadas.

3.5.2 CAMINHO DA AVALIAÇÃO E MELHORIA CONTÍNUA

O processo do MEGP de avaliação é aplicável a todas as organizações

públicas que desejarem avaliar as suas práticas gerenciais em direção à

excelência em gestão. Sendo assim, ao decidir pela prática da autoavaliação

continuada da gestão, a organização pública quer seja integrante de qualquer

dos três poderes e de qualquer das três esferas de Governo deverá cumprir as

etapas conforme mostra a Figura abaixo:

102

Figura: 13 – processo de melhoria continua


A primeira avaliação estabelece o “marco-zero” da gestão da

organização em relação ao Modelo de Excelência em Gestão Pública. A

realização de ciclos periódicos de avaliação permite medir e descrever a

evolução dos resultados alcançados pela organização.

Instrumento para Avaliação da Gestão Pública – IAGP

Para isso, o GESPUBLICA utiliza como meio o Instrumento para

Avaliação da Gestão Pública (IAGP) que reúne um conjunto de orientações e

de parâmetros para avaliar e melhorar a gestão, e tem por referência o Modelo

de Excelência em Gestão Pública (MEGP) e os conceitos e fundamentos

preconizados pelo Programa.

Este Instrumento para Avaliação da Gestão Pública foi elaborado com o

propósito de estimular e apoiar as organizações públicas brasileiras a aderirem

ao sistema de avaliação continuada da gestão proposto pelo GESPUBLICA. O

referido sistema de avaliação continuada permite, de modo objetivo e

consistente, propor ações de melhoria para alavancar o desempenho

institucional, e também:

• Avaliar periodicamente o grau de alinhamento das estratégias, planos e

resultados da organização com os macro-objetivos e planos de governo;

• Medir os avanços da organização em termos de qualidade de gestão e

de melhoria dos seus resultados;

103

• Sensibilizar a organização para implantar a gestão por resultados por

meio da realização de ciclos contínuos de avaliação e melhoria da

gestão;

• Fomentar a transformação das organizações públicas em organizações

de “classe mundial”.

O GESPÚBLICA busca sensibilizar, formar e credenciar organizações e

servidores públicos para atuarem como operadores do programa,

disseminando e implementando, com base no Modelo de Excelência em

Gestão Pública (MEGP), os instrumentos e metodologias, como os

Instrumentos para a Avaliação da Gestão Pública 250, 500 e de 1000 pontos

(BRASIL, 2009).

Figura: 14 – instrumentos de avaliação da gestão

Fonte: BRASIL, 2009

Os três instrumentos contêm o mesmo conjunto de conceitos e

parâmetros de avaliação da gestão, variando apenas o nível de exigência de

cada um. O Instrumento de Avaliação da Gestão Pública utiliza uma escala de

pontuação de 0 a 1000 pontos, sendo que 1000 pontos equivalem à plena

aplicação dos princípios, fundamentos e conceitos de excelência em gestão

pública.

Os Instrumentos para Avaliação da Gestão Pública de 250 e 500 Pontos

utilizam uma escala de pontuação de 0 a 250 pontos e de 0 a 500 pontos

104

respectivamente. A finalidade desses instrumentos é facilitar o início do

processo de avaliação da gestão pelas organizações públicas.

Na constituição do Instrumento para Avaliação da Gestão Pública, cada

parte do MEGP foi desdobrada em critérios de avaliação. As alíneas de cada

critério de avaliação não são prescritivas em termos de métodos, técnicas e

ferramentas. Cabe a cada organização definir em seu Plano de Melhoria da

Gestão (PMG) o que fazer para responder às oportunidades de melhorias

identificadas durante a avaliação.

No entanto, os critérios de avaliação estabelecem o que se espera de

uma gestão pública de qualidade. Os princípios e características de uma

gestão de qualidade constituem o cerne do processo de avaliação e devem ser

evidenciados pelas práticas de gestão da organização e pelos resultados

decorrentes dessas práticas.

Portanto, para efeito da avaliação da gestão pública, as oito partes do

Modelo de Excelência em Gestão Pública foram transformadas em Critérios de

Autoavaliação da Gestão Pública. A esses critérios foram incorporados

referenciais de excelência (requisitos) a partir dos quais a organização pública

pode implementar ciclos contínuos de avaliação e melhoria de gestão. São eles

(Em anexo todos os critérios, itens, alines e pontos máximos):

Tabela 09 – critérios do MEGP Nº CRITÉRIO ITENS DESCRIÇÃO

1 Liderança

1. Governança pública e

governabilidade

2. Sistema de liderança

3. Análise de

desempenho da

organização

Este critério examina a

governança pública e a

governabilidade da

organização, incluindo

aspectos relativos à

transparência, eqüidade,

prestação de contas,

responsabilidade corporativa

e a forma como é exercida a

liderança, incluindo temas

como mudança cultural e

105

implementação do sistema

de gestão da organização. O

critério aborda a análise do

desempenho da organização

enfatizando a comparação

com o desempenho de

outras organizações e a

avaliação do êxito das

estratégias.

2 Estratégias e Planos

1. Formulação das

estratégias

2. Implementação das

estratégias

Este critério examina como a

organização formula suas

estratégias, as desdobra em

planos de ação de curto e

longo prazos e acompanha a

sua implementação, visando

o atendimento de sua missão

e a satisfação das partes

interessadas.

3 Cidadãos-

Usuários

1. Imagem e

conhecimento mútuo

2. Relacionamento com

os cidadãos-usuários


organização identifica os

cidadãos usuários dos seus

serviços e produtos, conhece

suas necessidades e avalia a

sua capacidade de atendê-

las, antecipando-se a elas.

Aborda também como ocorre

a divulgação de seus

serviços, produtos e ações

para fortalecer sua imagem

institucional e como a

organização estreita o

relacionamento com seus

cidadãos usuários, medindo

106

a sua satisfação e

implementando e

promovendo ações de

melhoria.

4 Sociedade

1. Atuação

socioambiental

2. Ética e controle social

3. Políticas públicas


organização aborda suas

responsabilidades perante a

sociedade e as comunidades

diretamente afetadas pelos

seus processos, serviços e

produtos e como estimula a

cidadania. Examina,

também, como a

organização atua em relação

às políticas públicas do seu

setor e como estimula o

controle social de suas

atividades pela Sociedade e

o comportamento ético.

5 Informação e

Conhecimento

1. Gestão das

informações da

organização

2. Gestão das

informações

comparativas

3. Gestão do

conhecimento

Este critério examina a

gestão das informações,

incluindo a obtenção de

informações comparativas

pertinentes, examinando

como a organização

identifica, desenvolve,

mantém e protege os seus

conhecimentos.

6 Pessoas

1. Sistemas de trabalho

2. Capacitação e

desenvolvimento

3. Qualidade de vida

Este critério examina os

sistemas de trabalho da

organização, incluindo a

organização do trabalho, a

estrutura de cargos, os

107

processos relativos à

seleção e contratação de

pessoas, assim como a

gestão do desempenho de

pessoas e equipes. Também

examina os processos

relativos à capacitação e ao

desenvolvimento das

pessoas e como a

organização promove a

qualidade de vida dos

indivíduos interna e

externamente ao ambiente

de trabalho.

7 Processos

1. Processos finalísticos

e processos de apoio

2. Processos de

suprimento

3. Processos

orçamentários e

financeiros


organização gerencia,

analisa e melhora os

processos finalísticos e os

processos de apoio, como

gerencia o processo de

suprimento, destacando o

desenvolvimento da sua

cadeia de suprimento, e

administra seus processos

orçamentários e financeiros.

8 Resultados

1. Resultados relativos

aos cidadãos-usuários

2. Resultados relativos à

sociedade

3. Resultados

orçamentários e

financeiros


Este critério examina os

resultados da organização,

quanto a metas financeiras,

objetivos dos cidadãos-

usuários, da sociedade e das

pessoas, além de quanto aos

processos finalísticos e

processos de apoio e de

108

às pessoas


ao suprimento

6. Resultados dos

processos finalísticos e

dos processos de apoio

suprimento. A avaliação dos

resultados inclui a análise da

tendência e do nível atual de

desempenho, pela

verificação do atendimento

dos níveis de expectativa

das partes interessadas e

pela comparação com o

desempenho de outras

organizações.

Fonte: BRASIL, 2009

O GESPÚBLICA com seu sistema de pontuação visa determinar o

estágio de maturidade da gestão da organização nas dimensões de Processos

Gerenciais e Resultados Organizacionais.

Os Critérios de 1 a 7 correspondem aos denominados Processos

Gerenciais e, portanto, solicitam tanto as práticas de gestão empregadas pela

organização para atender aos requisitos das Alíneas dos Critérios para

Avaliação da Gestão Pública, quanto à extensão e à constância da aplicação

dessas práticas pelas principais áreas, processos, serviços/produtos e/ou pelas

partes interessadas pertinentes.

Na dimensão de Processos Gerenciais são avaliados os fatores

“Enfoque”, “Aplicação”, “Aprendizado” e “Integração”, definidos conforme

descrito abaixo:

Tabela 10 – dimensão processo gerenciais FATORES DE AVALIAÇÃO

SUBFATORES DESCRIÇÃO

Enfoque

Adequação

Atendimento aos requisitos do critério

ou item, incluindo os mecanismos de

controle, de forma apropriada ao perfil

da organização

Proatividade Capacidade de se antecipar aos fatos,

a fim de prevenir a ocorrência de

situações potencialmente indesejáveis

109

e aumentar a confiança e a

previsibilidade dos processos

Aplicação

Disseminação

Implementação, horizontal e vertical,

pelas áreas, processos, produtos e/ou

pelas partes interessadas, conforme

pertinente ao item, considerando-se o

perfil da organização

Continuidade Utilização periódica e ininterrupta

Aprendizado Refinamento

Decorrentes do processo de

melhorias, tanto incrementais quanto

de ruptura

Integração

Coerência Relação harmônica com as

estratégias e objetivos da organização

Inter-relacionamento

Implementação de modo

complementar com outras práticas de

gestão da organização, quando

apropriado

Cooperação

Colaboração entre as áreas da

organização e entre a organização e

as suas partes interessadas, onde

pertinente, na implementação das

práticas de gestão.

Fonte: BRASIL, 2009

Para realizar a autoavaliação na dimensão de Resultados

Organizacionais, critério 8, são avaliados os fatores “Relevância”, “Tendência”

e “Nível atual”, definidos conforme descrito abaixo:

Tabela 11 – dimensão processo gerenciais FATORES DE AVALIAÇÃO

SUBFATORES DESCRIÇÃO

Resultado Relevância

importância do resultado para

determinação do alcance dos

objetivos estratégicos e operacionais

110

da organização

Tendência comportamento ao longo do tempo

Nivel Atual

comparação do valor atual em relação

às informações

comparativas pertinentes.

Fonte: IAPG (2009)

O processo de avaliação do MEGP determina o estágio de maturidade

da gestão da instituição, considerando os requisitos baseados nos

fundamentos, levantados na análise dos Processos Gerenciais e dos

Resultados Organizacionais, e gera uma pontuação que, quando comparada

às Faixas de Pontuação Global (BRASIL, 2009) da tabela do MEGP, permite

identificar o perfil de gestão da organização.

A composição da pontuação dos Requisitos dos Critérios gerará as

pontuações globais da organização, que se enquadrará numa das cinco faixas

seguintes, levando em consideração ao IAPG 250.

Tabela 12 – faixas de pontuação de avaliação Nº POSIÇÃO PONTUAÇÃO ESTÁGIO DA ORGANIZAÇÃO

2

ALTA 217-250

A organização encontra-se em estágio mais

consistente, em partes de sua estrutura, em

relação à reflexão, sistematização e

implementação de boas práticas de gestão,

com consolidação inicial de uma cultura de

excelência. Muitos resultados apresentam

tendências favoráveis e o nível atual de

muitos dos resultados relevantes

apresentados é igual ou superior às

informações comparativas.

MÉDIA 184-216

A organização apresenta maior coerência

entre as práticas de gestão e as estratégias,

com maior continuidade, proatividade e

disseminação. Muitos resultados apresentam

tendências favoráveis e o nível atual de

111

alguns dos resultados relevantes

apresentados é igual ou superior às

informações comparativas.

BAIXA 151-183

A organização já apresenta alguns padrões

de trabalho alinhados aos fundamentos da

excelência, com estágios iniciais de

disseminação. O aprendizado organizacional

ocorre de forma isolada, podendo haver

inovação esporádica. Alguns resultados

apresentam tendências favoráveis e algumas

informações comparativas foram

apresentadas, ainda que o nível atual seja

inferior a essas informações.

1

ALTA 101-150

A organização já incorpora alguns aspectos

da dimensão estratégica da gestão aos seus

processos gerenciais, mas a aplicação é

localizada e ainda é baixo o grau de

continuidade e proatividade. Alguns

resultados relevantes decorrentes da

aplicação das práticas gerenciais, das

avaliações e das melhorias são

apresentados com algumas tendências

favoráveis.

MÉDIA

51-100

A organização está em estágios iniciais de

adoção de boas práticas, mas ainda não há

uma cultura de planejamento. Começam a

aparecer alguns resultados relevantes

decorrentes da aplicação de práticas

gerenciais implementados.

BAIXA

0-50

A organização não integrou as práticas de

gestão aos seus processos gerenciais. Não

há acompanhamento sistemático da gestão

112

e priorização de ações estratégicas. Ainda

não existem resultados relevantes

decorrentes de práticas gerenciais

implementadas.

Fonte: BRASIL, 2009

Elaboração do Plano de Melhoria da Gestão – PMG

Com base nos resultados da autoavaliação, a organização seleciona

alguns requisitos que na sua interpretação precisam ter suas práticas

melhoradas e elabora o Plano de Melhoria da Gestão – PMG.

O PMG é um instrumento de gestão constituído de um conjunto de

metas e ações estabelecidas a partir do processo de autoavaliação da gestão

da organização, com vistas a transformar a sua ação gerencial e melhorar o

seu desempenho institucional (BRASIL, 2009).

Vale ressaltar que a autoavaliação da gestão proporciona às

organizações uma visão panorâmica sobre os seus sistemas e práticas de

gestão. Ao determinar que aspectos da avaliação serão objeto de ação do

PMG, possivelmente as áreas ou funções da organização a serem atingidas

pelo referido Plano deverão passar por estudos mais aprofundados, para que a

ação proposta seja ao mesmo tempo consistente e adequada à organização

Por ser um instrumento de melhoria da gestão, o PMG independe do

planejamento estratégico e dos planos dele decorrentes, nem os substitui.

Pode, entretanto, contemplar metas de implementação ou de melhoria do

próprio sistema de planejamento estratégico da organização avaliada (BRASIL,

2009).

O processo de planejamento da melhoria da gestão pode ser realizado

seguindo os momentos descritos a seguir:

1. Priorização das oportunidades de melhoria

Neste momento é selecionado um grupo de oportunidades de melhoria,

dentre as identificadas na autoavaliação, que serão objeto das ações do Plano

de Melhoria da Gestão, evitando-se assim a dispersão de recursos.

113

O principal critério de priorização não necessita de qualquer técnica ou

ferramenta, basta responder a pergunta: “há alguma oportunidade de melhoria

identificada que diga respeito a um problema, melhoria, ou inovação que a alta

administração tem manifestado interesse em resolver ou implementar?”. Se

positivo, essa ou essas oportunidades de melhoria são necessariamente

prioritárias (BRASIL, 2009)..

Outro critério importante de priorização é incluir entre as ações do Plano

de Melhoria de Gestão os projetos já em desenvolvimento que têm relação

direta com pelo menos uma das oportunidades de melhoria identificadas. Essa

ou essas oportunidades de melhorias são igualmente prioritárias.

Após identificação das oportunidades de melhoria que respondam a

esses dois critérios e caso os planejadores decidam incluir outras

oportunidades de melhoria, pode-se utilizar alguma ferramenta de priorização

que poderá ajudar a dar consistência técnica à escolha, como as matrizes GUT

(Gravidade, Urgência e Tendência) e BASICO (Benefício para a organização,

Abrangência, Satisfação do cliente interno, Investimentos requeridos, Cliente

externo satisfeito e Operacionalidade simples).

2. Definição das metas de melhoria

Após definir quais as oportunidades de melhoria (OM), por intermédio da

Matriz GUT e BASICO, ou qualquer outra ferramenta utilizada pela

organização, a alta administração deverá transformá-las em metas que irão

fazer parte do PMG e contribuirão para a melhoria das práticas de gestão da

organização.

Segundo Campos (1992), a meta é o desconforto que leva ao

aprendizado e aos resultados.

As metas são objetivos quantificados, que estabelecem onde se deseja

chegar, o que se quer implementar ou produzir, em quanto tempo. Nesse

contexto, as metas devem se constituir em verdadeiros desafios para a

organização. Uma boa meta deve representar um tipo de esforço adicional,

uma ruptura, uma visão ousada, porém atingível, dentro de um tempo

previamente estabelecido.

114

3. Elaborar o plano

Elaborado pela Gestão de topo com a colaboração, com a colaboração

de membros-chave da organização, utilizando a ferramenta de gestão para a

estruturação do PMG chamada 5W2H. Abaixo exemplo do PMG para as

praticas de gestão.

Tabela: 13 – Modelo do 5W2H

Fonte: BRASIL, 2009

4. Definir sistema de acompanhamento do PMG.

O Plano de Melhoria não é uma realidade estática. Portanto, é

fundamental que a gestão de topo seja informada do andamento das

atividades. Além disso, é indispensável estabelecer canais eficientes de

comunicação entre todos os envolvidos no processo.

Validação do PMG

Concluída a autoavaliação e elaborada a versão preliminar o PMG,

aprovada formalmente pela alta administração, a organização deve encaminhar

o Relatório de Gestão com os resultados da autoavaliação e o PMG ao

respectivo Núcleo Estadual ou Setorial do GESPÚBLICA, solicitando a

validação externa dos resultados obtidos (BRASIL, 2009).

115

A validação externa consiste no processo de verificação dos aspectos

relevantes da autoavaliação da gestão, com vista ao estabelecimento de um

consenso entre a organização que a conduziu e os avaliadores externos,

consultores Ad Hoc indicados pelo GESPÚBLICA.

Após a validação externa, o GESPÚBLICA emite um certificado, com o

nível de gestão, em nome da organização, com validade de dezoito meses,

prazo suficiente para a organização implementar melhorias constantes do PMG

e realizar uma nova autoavaliação.

A Caminhada para Excelência Pública

O caminho para a excelência apresenta marcos relevantes que definem

os estágios de maturidade para o sistema de gestão da organização. A figura

abaixo mostra o caminho representado na curva de evolução de maturidade e

seus respectivos estágios (BRASIL, 2009).

Figura – 15 – caminho para excelência

Fonte: IAPG (2009)

No primeiro estagio estão as organizações iniciantes, que assumem

compromisso com a Excelência, não tem claramente identificados os seus

116

usuários e, as vezes, tampouco os seus próprios produtos/serviços.. Não

conseguem estabelecer um objetivo claramente e tão pouco um plano que lhes

permita alcançar resultados superiores. Adotando o MEGP como referência

para a sua gestão passam a mapear com clareza o seu negócio.

No primeiro momento, realizam uma avaliação da sua gestão e traça um

plano objetivando a melhoria do desempenho, o que significa, quase sempre,

assegurar a qualidade dos seus produtos e a satisfação dos usuários. Nesta

fase, os resultados não são significativos, mas a organização percebe

claramente uma melhoria na sua forma de atuação, pois, ao menos, todos

conseguem compreender melhor o seu papel e a direção para qual a

organização caminha. O documento do MEGP que a organização neste estágio

utiliza, e que expressa uma orientação à gestão nesse nível, é denominado

Instrumento 250 pontos.

No segundo escalão de maturidade encontram-se as organizações em

estágios intermediários, as que estão ruma à excelência pública, estas

começam a obter os primeiros resultados decorrentes da padronização. Os

processos destas são delineados e a organização começa a sair de uma

postura reativa para, proativamente, buscar soluções para os seus problemas

mais agudos. Buscam a superação da falta de integração entre as suas áreas

de trabalho, para que, de forma coordenada, consigam implementar melhorias

sustentáveis. Esta é uma fase de muita atividade, mas também de grandes

conquistas. Assim, é fácil para a liderança mobilizar as pessoas na busca da

sua visão. Aquelas organizações que conseguem estabelecer uma estrutura

interfuncional e aprendem a acompanhar os projetos de melhoria rodando o

PDCA conseguem subir de patamar de maturidade. Tendo conseguido superar

este primeiro grande desafio organizacional, começam a atender de forma

consistente aos requisitos das partes interessadas, e assim melhoram a

satisfação dos usuários e dos colaboradores. O documento do MEGP que a

organização neste estágio utiliza e que expressa uma orientação á gestão

nesse nível, é o Instrumento 500 pontos.

No ponto mais alto encontram-se as organizações em estágios

avançados no caminho da excelência, ditas de excelência, têm um sistema de

117

gestão delineado e implementado. Avaliam e melhoram de forma rotineira os

seus resultados e as suas práticas de gestão. Claramente, apresentam

resultados acima dos concorrentes em várias superiores, mas têm dificuldade

em alcançar os referenciais de excelência. O fundamento cuja aplicação é

crítica e coloca em prova essas organizações é a Constância de Propósitos.

Elas se vêem de frente aos problemas crônicos e culturais não-resolvidos.

Quando percebem que para resolver estes problemas precisam promover

maior integração interna e desenvolver parcerias, percebem que encontraram a

solução e, então, voltam a melhorar seus resultados e se tornam um referencial

de excelência. Organizações neste estágio utilizam o documento do MEGP que

expressa uma orientação à gestão nesse nível: Instrumento 1000 pontos

(BRASIL, 2009).

Portanto, o amadurecimento da gestão de uma organização, conforme

preconizado pelo MEGP, ocorre pela busca sistemática e alcance de níveis

superiores de conhecimento. A aplicação de ciclos de planejamento, execução,

avaliação e melhoria, conforme representado no diagrama da gestão é

condição essencial para a organização alcançar o estado-da-arte e

implementar inovações de forma consistente e sustentável.

Com isso, a organização pública realiza o ciclo de melhoria contínua do

sistema de gestão do GESPÚBLICA pela auto-avaliação, subindo de estagio a

medida que se realiza as avaliações, com o apoio da Rede Nacional da Gestão

Pública. O ciclo do GESPÚBLICA objetiva construir organizações de alto

desempenho em busca da excelência em gestão. A figura a seguir mostra

como funciona esse ciclo.

118

Figura 16 – espiral da melhoria


3.6 APRENDIZADO COMO PRÁTICA DE GESTÃO

Para Barreto (2007), o aprendizado é uma característica essencial deste

Modelo de Excelência em Gestão Pública, pois no desdobramento do Modelo

em critérios de avaliação, o aprendizado foi traduzido em requisito transversal a

todos os critérios de práticas.

Ao avaliar as suas práticas de gestão de forma sistêmica, ou seja,

identificando quanto uma cadeia de práticas é capaz de produzir e de sustentar

resultados cada vez melhores para a organização, leva a mesma a desenvolver

a capacidade de aprender.

Segundo Peter Senge (1998), as organizações que aprendem são

aquelas nas quais as pessoas aprimoram continuamente suas capacidades

para criar o futuro que realmente gostariam de ver surgir. Para o mesmo autor,

copiar as melhores práticas não é aprender, o importante é inovar por meio do

aprendizado.

Portanto, controlar, no sentido de corrigir erros, melhorar, no sentido de

refinar e inovar são componentes essenciais para fazer de cada órgão ou

entidade pública uma organização de aprendizagem.

119

Logo, é preciso destacar a importância da continuidade da prática de

controle e melhoria, tendo pelo menos três ciclos contínuos e ininterruptos

(Brasil, 2009):

a) Um ciclo apenas de controle e melhoria:

a. Pouca analise;

b. Alguma ação de melhoria;

c. Praticamente nenhum aprendizado.

b) Dois ciclos permitem:

a. Alguma analise mais profunda;

b. Diversas ações de melhoria

c. Algum aprendizado

c) Três ciclos ou mais permitem:

a. Uma analise adequada

b. Ações adequadas de melhoria

c. O aprendizado que pode levar a excelência.

A cada ciclo a prática de controle e melhoria se torna uma prática de

gestão cada vez mais difícil de ser revertida. Segundo Camilo (2003), para que

se torne um hábito os ciclos de controle e melhoria devem ter apoio irrestrito da

alta administração em seu processo inicial.

Figura: 17 - PDCL

Fonte: IAPG (2009)

120

A figura acima mostra as diversas fases do ciclo de aprendizado

organizacional, chamado diagrama de gestão, instrumentalizado por meio de

dois ciclos: PDCA e PDCL. interativos e complementares, que representam o

movimento interno das ações de controle e melhoria do sistema de gestão

aplicado prática a prática.

O ciclo maior representa o PDCL (Plan, Do, Check e Learn) que permite

conceber e implementar ou refinar uma pratica de gestão: é o ciclo da inovação

e melhoria. O clico menor representa o PDCA (Plan, Do, Check e Action) que

permite verificar, em tempo de execução, o atendimento ou não aos padrões

definidos para uma prática de gestão: é o ciclo de controle.

Os dois ciclos juntos definem um espaço privilegiado de aprendizagem

em gestão. Para Barreto (2007), o ciclo de inovação e melhoria é a prática de

gestão cuja finalidade é inovar e melhorar as demais práticas de gestão, e só

terá sentido se girar de forma contínua.

Nesse aspecto, o ciclo de melhoria e inovação atua proativamente como

um sensor que rastreia o sistema de gestão e os ambientes interno e externo

da organização (CAMILO, 2003). Completando, Barreto (2007) entende que o

ciclo de melhoria e inovação está baseado no entendimento de que apenas a

solução de problemas, a redução de desperdício ou a eliminação de defeitos

não conduzem ao alto desempenho institucional, é preciso ir além dos

problemas e procurar novas oportunidades para a organização.

A aplicação do Diagrama de Gestão conduz a abordagens cada vez

mais refinadas. Quando esses processos refinados são aplicados com a

colaboração de todas as áreas da organização e também com as partes

interessadas, a gestão da organização alcança a sua maturidade.

3.7 ALGUMAS EXPERIÊNCIAS COM MEGP

1. Aplicação do MEGP em hospitais da rede estadual do Ceará

Os resultados dos estudos de casos dos oito hospitais públicos do Ceará

revelam, inicialmente, que o processo de auto-avaliação em si traz benefícios

121

às organizações avaliadas pela maior consciência de gestores e profissionais

dos problemas e desafios a serem enfrentados, pelo compartilhamento das

soluções incorporadas aos planos de melhorias concebidos participativamente

e por iniciar ou consolidar uma cultura de melhoria contínua.

Quanto aos resultados da autoavaliação, três critérios se destacam pela

elevada incidência de inexistência das práticas de gestão recomendadas

(índices de ausências superiores a 50%). O primeiro desses critérios é o da

liderança, que apresentou ausência de práticas mais expressiva. Isso é

particularmente crucial em hospitais, por sua natureza de organizações

profissionais, povoadas por especialistas, em que a introdução de mudanças

planejadas requerem negociação, capacidade de convencimento e

mobilização. Esse resultado tem implicações no programa de qualificação da

organização que deve conferir prioridade à formação de líderes, além da

capacitação nos aspectos técnicos e profissionais da assistência à saúde

O segundo critério é o das informações. O hospital é uma organização

que necessita atentar para o perfil epidemiológico da área de sua atuação, para

o planejamento de sua assistência, assim como carece de monitorar

informações de grande importância para a gestão e para a assistência,

relacionadas aos indicadores da assistência, à satisfação dos pacientes, os

índices de recorrência de doenças, taxas de infecção hospitalar e muitas outra

variáveis relevantes para a gestão.

O terceiro critério é o das pessoas. A avaliação da ausência de práticas

recomendadas nesse campo nos hospitais pode ser associada à ausência de

autonomia dessas organizações para a prática de políticas de recursos

humanos, relacionadas à valorização dos servidores, qualificação,

recompensas, clima organizacional dentre outras.

O plano de melhorias elaborado cooperativamente pelos participantes

das oficinas da metodologia endereçaram essas questões, além de outras

deficiências encontradas

122

2. Aplicação do MEGP na Secretaria Nacional de Políticas sobre

Drogas

Seguindo a linha de raciocínio exposto apresentada a Secretaria

apresentou pontuação de 73,6 (29%) e demonstrou que a aplicação das

práticas ocorre de maneira local e em alguns casos isoladas e de forma reativa.

Não foi possível verificar que as ações ocorrem com o aprendizado, ficando a

execução das atividades de maneira mecanicista e com baixa inovação

Os processos gerenciais necessitam de melhorias conforme lacunas

identificadas na oportunidades de melhorias de cada critério. Já no quesito

resultado organizacional a baixa pontuação deu-se em função de ausências de

indicadores ou instrumentos de medição e de acompanhamento. Em alguns

casos já existem ferramentas, entretanto precisam ser melhoradas e até

mesmo alinhadas às políticas públicas na qual o órgão executa.

Nessa linha, o nível de gestão identificado vai ao desencontro como ciclo

de gestão do PDCA. A ausência de gestão nos itens de capacitação, missão,

visão, valor, planejamento estratégico, estrutura e arquitetura organizacional,

comunicação, força de trabalho, repositório, pesquisas de satisfação e de

levantamento de demandas, mapeamento de processos, gestão estratégica de

pessoas, clima organizacional, gestão do conhecimento e da informação e

manuais e procedimentos, contribuíram para consolidar o resultado

apresentado.

Para agregar valor aos objetivos gerais e específicos alinhados neste

trabalho foi realizada a avaliação das práticas de gestão da Secretaria,

utilizando o IAGP, 250 pontos (2009), identificando de forma sistemática as

práticas gerenciais da SENAD. Já em relação ao nível de gestão de acordo

com a Pontuação Global da GESPÚBLICA a pesquisa revelou que a Secretaria

está no Nìvel 1 de sua gestão e que atualmente encontra-se na fase preliminar

de sua gestão.

Na Descrição e analise dos pontos fortes e as oportunidades de

melhorias, os resultados apontaram para o Sistema de Gerenciamento

Eletrônico de Documentos (MJDOC); Serviço de Informação ao Cidadão (SIC);

123

Comitê de TI e Metas para avaliação para pagamento de gratificação para

servidores do quadro como pontos fortes.

3. Aplicação do MEGP na Prefeitura de Sorocaba

A pontuação no Instrumento de auto-avaliação foi reduzida a 50% do

total dos pontos (500 pontos) do Instrumento de Avaliação do PQGF (1000

pontos), sendo mantido o alinhamento na distribuição de pontos por critérios e

itens, de acordo com uma escala de correspondência proporcional.

O Prêmio Sorocaba de Gestão Pública tem sido importante ferramenta

indutora da aplicação de boas praticas de gestão que tem permitido rápida

mudança do modelo patrimonialista burocrático para o modelo burocrático

gerencial, como exemplo de resultados temos:

ü a implantação de diretrizes orientadoras do planejamento estratégico.

ü planejamento estratégico estruturado baseado em analise de cenários

e construído a partir da participação da sociedade.

ü definição de competências, a fim de orientar a capacitação dos

servidores para o atingimento das metas definidas.

ü implantação de estrutura matricial orientada por projetos e de eixos

estratégicos temáticos eliminando a estrutura funcional burocrática.

ü implantação de sistema de indicadores estruturados e reuniões

periódicas de analise critica do desempenho formada pelo colegiado

de secretários, prefeito e vice prefeito.

ü implantação da ouvidoria municipal.

ü implantação das plenárias de participação cidadã, no qual o cidadão

apresenta propostas para serem implementadas no orçamento do

município.

ü programa prefeito no bairro, importante ferramenta de relacionamento

do poder publico com o cidadão.

ü implantação do sistema integrado de gestão, que permite a integração

de todas as secretarias, confiabilidade da informação, segurança da

informação e gestão da informação.

124

ü programa cidades parceiras, ação de benchmarking que permite a

troca de experiências entre cidades do estado de São Paulo do

mesmo porte de Sorocaba.

ü implantação do plano de carreira dos servidores.

ü implantação da avaliação de desempenho para cargos de livre

nomeação.

ü revisão dos processos administrativos e implantação do programa de

simplificação e desburocratização, que reduziu de 2003 processos

mapeados para 168 processos simplificados, o que proporcionou a

eliminação de taxas e isenção de impostos para 50 categorias,

tipicamente oriundas da informalidade.

Portanto, o emprego do modelo tem se mostrado importante ferramenta

de gestão para o desenvolvimento da modernização administrativa da cidade

de Sorocaba.

4. Outras aplicações do MEGP

Para a título de ilustração apresentamos uma lista de possibilidades já

testadas e comprovadas de aplicação do Modelo de Excelência em Gestão

Pública (MEGP):

ü Avaliação da gestão organizacional (por unidade ou por organização

inteira).

ü Avaliação em processos de premiação da gestão pública.

ü Avaliação da gestão municipal. (neste caso envolvendo o Prefeito e

Secretários).

ü Avaliação de Plano Diretor de Cidades, com adaptação da aplicação

do Modelo.

ü Avaliação de Programas do PPA (Plano Pluri Anual).

ü Avaliação da gestão de instituições públicas de ensino superior, com

adequação do Modelo e sua aplicação. (Exemplos: USP e UNICAMP).

ü Levantamento e Identificação do conjunto de melhores práticas de

gestão, valoradas e validadas pelo processo de avaliação da gestão.

125

ü Utilização do Modelo e sua aplicação para subsidiar planejamento

estratégico organizacional. (Exemplos: Tribunal de Contas da União e

Secretaria de Orçamento Federal/MP).

ü Utilização do MEGP como referencial para a implementação de

Programa de Excelência Gerencial em organização pública complexa.

(Exemplo: Ministério da Justiça).

ü Utilização do MEGP para a geração de Índice de Ganho Social pelo

GESPÚBLICA.

ü Utilização do MEGP para verificação do grau de atingimento dos

objetivos estratégicos definidos e gerenciados com base no BSC -

Balanced Scorecard.

ü Utilização do MEGP, mais especificamente dos Critérios de

Excelência, para classificar indicadores de gestão organizacional

complexa.

ü · Utilização do MEGP para facilitar a obtenção de certificações ISO.

126

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O desenvolvimento do trabalho deixou clara a importância de se

entender a qualidade como algo que deve estar intrínseco a prestação de

serviços ou na produção de bens, entendeu-se que a qualidade é atribuída pelo

cliente, portanto está atrelada a sua adequação ao uso do mesmo, logo, toda

organização deve ter seu foco de atuação e avaliação pautado nos resultados,

isto é, no cliente.

Verificou-se a evolução do tema qualidade dentro do setor público,

desde o entendimento de que o foco no processo era o fator mais importante

até a compreensão de que primordial era o foco no cidadão. Foi constatado

que o desafio do Estado e dos sucessivos governos era de caráter gerencial,

pois quanto maiores forem as demandas sociais e menores os recursos para

atendê-las, mais capacidade de gestão será exigida.

Para tal, o trabalho expôs o Modelo de Excelência em Gestão Pública

(MEGP) como uma saída para que as organizações sejam geridas de forma

sustentável e com foco na melhoria continua de seus processos e praticas de

gestão, objetivando a satisfação de seus usuários. Demonstrou que a diferença

deste modelo para as demais politicas/programas tentados no serviço público

está no caráter sistêmico de sua abordagem e na ideia de mudança de cultura

organizacional, contrariando as demais que apenas entendiam que bastava

aplicar ferramentas de gestão isoladas ou treinamentos a funcionários, onde

provou que a melhor maneira de se ter excelência é pensar de forma a evoluir

constantemente, galgando os degraus ruma a excelência.

Entende-se que as organizações precisam estruturar suas práticas de

gestão por meio de modelos sistêmicos de gestão. Porém, elas precisam ter

meios objetivos de saber em que grau o seu sistema de gestão encontra-se

aderente a esses modelos, se estão evoluindo e a que ritmo. Nesse sentido, o

MEGP atende a essa demanda, uma vez que já foi concebido com o propósito

de ser utilizado não só como ferramenta de avaliação e diagnóstico, já que

possui um sistema estruturado de pontuação, mas de fato um modelo que

127

funciona como um roteiro para alcance da excelência pública e possibilita o

aprendizado organizacional. A avaliação da gestão por meio do MEGP permite:

identificar as práticas inexistentes ou distantes do Modelo, isto é, as

oportunidades reais para melhoria da gestão; e reconhecer as práticas que já

aderem ao Modelo, isto é, comprovar a utilização desse Modelo e, ao mesmo

tempo, motivar a organização a prosseguir nessa direção.

Por isso, a avaliação utilizando o MEGP permite à organização

determinar o estágio da sua gestão e dos seus resultados em relação aos

referenciais do modelo. Em um processo de aprendizado contínuo, uma vez

diagnosticado o estágio em que se encontra o sistema de gestão da

organização é necessário planejar a sua melhoria. Aliás, o valor da avaliação

está nas ações de melhoria decorrentes dela.

Os planos de melhoria nada mais são que o instrumento para elevar o

patamar da organização frente aos critérios de excelência. Na elaboração do

plano de melhoria, a organização deve atentar para as nuances que envolve

cada critério de excelência e que suas práticas estejam condicionadas à

qualidade dos serviços prestados ou requeridos pelo cidadão, e que faça jus

aos preceitos pregados no MEGP explicitados abaixo:

A governança (Liderança) deve criar um ambiente propício à inovação e

ao aperfeiçoamento constantes e ao aprendizado organizacional. Os lideres

devem ter visão sistêmica e abrangente, ultrapassando as fronteiras da

organização, mantendo comportamento ético e habilidade de negociação,

liderando pelo exemplo. A ação de liderança deve conduzir ao cumprimento da

missão e alcance da visão de futuro da organização, verificando as

necessidades dos usuários e da sociedade como um todo.

Os usuários (Cidadão-usuário) são a própria razão de existência de

uma organização. A organização que busca qualidade estabelece um processo

sistemático e permanente de troca de informações e mútuo aprendizado com

seus clientes. Depois, transforma essas impressões em indicadores de seu

grau de satisfação.

A organização deve buscar o desenvolvimento sustentável, identificar os

impactos na sociedade (Sociedade – Interesso Público) que possam decorrer

128

na execução de seus serviços. Dever agir a promover a cidadania dando apoio

ações de interesse social. Além disso, deve propiciar transparência, isto é,

democratizar o acesso às informações sobre o funcionamento da organização,

o que implica em:

a) Disponibilizar informações sobre as ações públicas em

condições de serem entendidas e interpretadas e que possibilitem

efetivamente o controle social.

b) Tornar acessíveis aos cidadãos as informações sobre o

funcionamento da administração pública.

Permitir a ação democrática dos cidadãos nas decisões, além aprender

a lidar e interagir com as mobilizações e movimentos sociais.

A elaboração de estratégias (Estratégia e Planos) levando em

consideração as tendências do ambiente externo, as necessidades e

expectativas das partes interessadas, os desenvolvimentos tecnológicos, os

requisitos legais e as necessidades da sociedade e dos usuários, no sentido de

readequá-las e redirecioná-las, quando for o caso. Assim uma organização que

exerce a visão de futuro planeja, age e aprende estrategicamente, obtendo

resultados sustentáveis expressos pelo seu bom desempenho.

As pessoas (Pessoas) são a matéria-prima mais importante na

organização. Elas buscam não apenas remuneração adequada, mas espaço e

oportunidade para demonstrar aptidões, participar, crescer profissionalmente e

ver seus esforços reconhecidos. É preciso que cada um conheça as metas da

organização para que consigam implementar as estratégias de forma eficiente

e eficaz. O gestor deve aproveitar os conhecimentos, as técnicas e as

experiências deles e investir em educação, treinamento, formação e

capacitação das pessoas.

A orientação por processos (Processos) permite planejar e executar

melhor as atividades pela definição adequada de responsabilidades, uso dos

recursos de modo mais eficiente, realização de prevenção e solução de

problemas e eliminação de atividades redundantes, aumentando a

129

produtividade. Enfim, a orientação por processos permite que as estratégias

sejam implementadas eficientemente.

A organização deve possuir um sistema de gestão eficaz (Informação e

conhecimento), capaz de realizar cruzamentos e dar suporte na tomada de

decisão. Somado a isso, a organização deve buscar de maneira estruturada,

específica e proativa o conhecimento compartilhado, incentivando a

experimentação, utilizando o erro como instrumento pedagógico, disseminando

suas melhores práticas, desenvolvendo soluções e implementando

refinamentos e inovações de forma sustentável. Ter as informações implica em

postura proativa relacionada à noção de antecipação e resposta rápida às

mudanças do ambiente – percepção dos sinais do ambiente e antecipação –

com vistas a evitar problemas e/ou aproveitar oportunidades. A resposta rápida

agrega valor à prestação dos serviços públicos e aos resultados do exercício

do poder de Estado.

A geração de resultados (Resultados) depende cada vez mais dos

ativos intangíveis, que atualmente representam a maior parte do valor das

organizações públicas. Isto implica em visão estratégica das lideranças para

possibilitar à sociedade a percepção da utilidade e da credibilidade da própria

organização. Soma-se a isso a necessidade da organização apurar seus

resultados via indicadores e compara-los com a série histórica.

Portanto, no MEGP, as praticas de gestão devem ser checadas e

validadas para assegurar que estejam contribuindo para seus resultados,

conforme o esperado. Logo, quando se muda a orientação estratégica

organizacional deve-se verificar quais praticas estão direta ou indiretamente

relacionadas as mesmas, e se a forma atual atende ou não as novas

necessidades, caso não, devem ser revisadas.

A revisão das praticas, a utilização da auto avaliação, é o momento ideal

para quebra de paradigmas vigentes e criação de novos, quando o capital

intelectual, a inteligência e o conhecimento da organização são aplicados em

benefícios do cidadão. Tal revisão visa construir processos mais eficazes e

eficientes para dentro e para fora da organização. É o momento que o gestor

130

tira a cabeça para fora da floresta e estabelece uma visão de conjunto, uma

perspectiva superior, além das fronteiras do departamento e organização.

A aprendizagem exige desaprender, mudar verdades e paradigmas.

Organizações que aprendem, zelam pela qualidade de seus ciclos operacionais

consolidando os conhecimentos absorvidos numa determinada fase, e se

permitem questiona-los, estando aberto a novas respostas.

A dinâmica de gestão contem centenas de ciclos operacionais e de

aprendizagem, relacionados e interdependentes, exigindo sempre uma visão

sistêmica aguçada no tratamento de qualquer questão organizacional. A

qualidade e a velocidade do processo de renovação dependem do contexto

inserido da organização. Instituições voltadas para aprendizagem e auto-

renovação desenvolvem ambientes culturais favoráveis à inovação, à melhoria

continua e ao espirito empreendedor.

A inovação e a criatividade são manifestações do capital intelectual da

organização, que voltados para as práticas de gestão visam uma maior

velocidade, fluidez e custos dos mesmos. Inovar é identificar novos caminhos,

explorar novos ângulos, novas oportunidades, servindo para encontrar

soluções de grande e pequeno porte. A ausência de inovações pode ser um

prenúncio de doença organizacional: rigidez, formalidades em excesso e

insensibilidade.

Uma organização que se renova com mais facilidade e é propensa a

riscos para tal, acaba criando a oportunidade para desenvolvimento de

empreendedores. Estas organizações desenvolvem características, tais como:

Sentido organizacional e estratégias claras; Buscam novas ideias em todos os

níveis; São voltadas para ação; Alcançam resultados expressivos; Possuem

lideres capazes de motivas a todos; Tem senso de urgência; Permitem o teste

e o erro criativo; e agem de forma pró-ativa.

O conhecimento, como é sabido por todos, é a base da previsibilidade. A

necessidade de conhecer o cidadão-usuário para estabelecer estratégias,

objetivos e metas para a satisfação dos mesmos quanto aos serviços

prestados se mostra um imperativo no serviço público de hoje. Por isso, o

131

MEGP tem como peça central o cidadão, servindo como inspiração para

aprendizagem organizacional.

Um modelo de gestão que tem o usuário como foco, tem o compromisso

de que todas as práticas de gestão serão voltadas para satisfazer suas

necessidades e desejos. Tais intenções são realizadas pelas organizações por

meio do desenho dos processos; treinamento e incentivo aos funcionários;

define valores organizacionais; etc.

A busca continua de renovação através da aprendizagem por meio dos

usuários garante um retorno eficiente dos recursos investidos, além de que a

base da melhoria vem exatamente das opiniões e sugestões obtidas. Um

estreitamento no relacionamento com o usuário possibilita a identificação de

oportunidades de melhoria e na inovação nos serviços prestados.

Quando uma organização não consegue criar mecanismos que auxiliam

na aprendizagem e auto-renovação organizacional, como MEGP, perde a

capacidade para antever e reagir às mudanças e caminha gradualmente para a

desorganização e deterioração. As doenças organizacionais são o contraponto

para a falta de auto-renovação e de aprendizagem. É o resultado desastroso

do descuido com as práticas e ferramentas de gestão, da perda do contato com

o cidadão-usuário, da criação de uma filosofia de gestão que não valoriza as

pessoas e a comunidade.

Dentre todas as doenças, a burocracia é a que pode causar maior

impacto na saúde organizacional. É uma doença crônica, afetando os

componentes organizacionais deixando-os lentos e distantes dos principais

objetivos. O foco passa a ser a formalidade no cumprimento dos

procedimentos, normas e politicas, sendo impessoal e inflexível. O funcionários

realizam suas tarefas sem saber o por que, apenas fazem o que mandam,

criando assim uma mentalidade burocrática. Outro efeito é a criação de feudos,

a construção de muralhas em torno dos interesses que se voltam para a

própria unidade ou departamento, em detrimento do todo.

Outro exemplo de doença organizacional é a incapacidade de se

perceber e acompanhar as mudanças ambientais internas e externas. A

132

liderança não se atualiza, sendo defasada e refratária a mudanças e

oportunidades de melhoria.

Pode-se dizer que as doenças organizacionais afetam a performance em

dois estágios de disfunção: Em primeiro estágio, quanto ao sentido

organizacional; estrutura inchada e redundante; processos, normas e politicas

ambíguas; métodos de trabalho desatualizados; descompasso entre as

intenções da cúpula e as ações da base; conflitos de papeis; etc. Afetando

assim ao comportamento das pessoas, levando- os a: conflitos; controles

excessivos; falta de comprometimento; comunicações deficientes;

defensividade; baixa eficácia; competição destrutiva; indiferença pelas

necessidades do usuário;

Em segundo estágio, a doença fica mais grave e difícil de tratar. É

quando as disfunções do primeiro estágio são incorporadas à vida

organizacional, passando a fazer parte do seu cotidiano, sendo naturalmente

absorvida pela cultura organizacional. Neste estágio se valoriza os tabus e a

rigidez das normas. Aos poucos, se perde a compreensão da organização

como uma entidade total e a consciência das disfunções, passando a se

conviver naturalmente com elas e a memoria organizacional fica limitada.

Essas doenças agem se auto-alimentando, aumentando a gravidade do

paciente.

Porém, a organização que aplica o Modelo de Excelência em Gestão

Pública garante uma evolução gradual no nível de sua atuação e encontra

alicerce para evitar tais doenças e até mesmo combate-las. Elege um foco

central, define preceitos para atuar e como atuar. Enfim, de uma maneira geral

e resumida, entende-se que a utilização eficiente do Modelo de Excelência em

Gestão Pública trará benefícios tais como:

ü Possibilidade de aplicar critérios reconhecidos e utilizados

mundialmente;

ü Entender os requisitos para alcance da excelência;

ü Obter uma visão global e integrada do campo de atuação;

ü Desenvolver a visão sistêmica entre os colaboradores;

133

ü Entender e atuar nos pontos fortes e, principalmente, nas

oportunidades de melhoria;

ü Buscar o compromisso de todos com a gestão;

ü Promover o trabalho em equipe e a cooperação;

ü Compartilhar informações sobre as melhores práticas;

ü Alinhamento e foco nas diretrizes;

ü Fortalecimento da cultura de excelência;

ü Aprendizado organizacional sistêmico;

ü Transformação de práticas e hábitos de gestão;

ü Estímulo a integração;

ü Geração de resultados e de valor público à sociedade local;

ü Eficiência e economicidade no uso dos recursos;

ü Internalização da importância de se observar os requisitos do

cidadão e sociedade;

ü Prática de mensuração de resultados – aumento de desempenho;

ü Resultados legitimados na ótica do cidadão;

ü Aumento da Satisfação - interna e externa; e

ü Qualificação do Sistema de Gestão da organização.

Não pode-se deixar de lado as dificuldades para implantação de

qualquer modelo de gestão, há resistências por todas as partes, principalmente

no ambiente do serviço público. O desafio da mudança organizacional passa

pelo sentimento, o pensamento e atitude em transformar. A mudança de

qualquer hábito é, de fato, uma mudança da pratica administrativa, e indo além,

é incutir nas mentes que a mudança é um estado continuo para inovar a

maneira de agir frente as necessidades.

Independente do escopo ou da intensidade da mudança organizacional

que se deseja fazer é essencial considerar o papel dos agentes que

transformarão o projeto de mudança em realidade. Será preciso que as

pessoas cumpram as leis e as normas, se apropriem dos novos valores,

tornem reais as instituições idealizadas e procedam espontaneamente em

conformidade com as novas praticas.

134

Para que uma mudança saia do plano para realidade é necessário,

também, uma mudança na sociedade enquanto destinatária e mantenedora da

ação e dos serviços públicos, isto é, mudar a atitude dos cidadãos, mudar a

relação com o Estado.

135

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ANEXOS

A Tabela a seguir mostra a pontuação máxima de cada Critério de Avaliação

constante no IAGP 250 pontos, devendo ser ressaltado que a pontuação do

Critério é a soma das Alíneas que o compõem.

Critérios e Alíneas de Avaliação e Pontuações Máximas

INSTRUMENTO DE AUTOAVALIAÇÃO DA GESTÃO PÚBLICA - IAGP 250 PTS

Critério 1 – Liderança (Governança) 22

Este critério aborda a governança pública; o exercício da liderança pela alta administração e a atuação da alta administração na condução da análise do desempenho do órgão/entidade.

A) A alta direção promove a reflexão sobre o papel do órgão/entidade, dentro da estrutura da Administração Pública, levando em consideração as prioridades, os desafios, riscos e os resultados esperados.

4

B) O processo decisório está estruturado para assegurar a tomada de decisão em conformidade com as competências do órgão, as diretrizes de governo e o interesse público.

3

C) A alta Administração promove a mobilização e responsabilização da força de trabalho com vistas a melhorar a eficiência e o atingimento das metas estratégicas. 3

D) A alta direção patrocina a implantação/atualização da Carta de Serviços ao Cidadão. 3

E) A alta Administração delega poderes e competências com base em critérios objetivos. 3

F) A alta direção monitora a estratégia e o desempenho institucional com foco no atendimento dos objetivos governamentais. 2

G) A alta direção avalia a sua capacidade de governança, definindo as principais ações para fortalecer o sistema de gestão institucional. 2

CRITÉRIOS PONTOS

1 Liderança 22 2 Estratégias e Planos 22 3 Cidadãos 22 4 Sociedade 22 5 Informações e conhecimento 22 6 Pessoas 22 7 Processos 22

8

Resultados 96

Resultados relativos aos cidadãos-usuários 20 Resultados relativos à sociedade 20 Resultados orçamentários e financeiros 10 Resultados relativos às pessoas 13 Resultados relativos aos processos de suprimento 13 Resultados dos processos finalísticos e de apoio 20

TOTAL DE PONTOS 250

140

H) A alta Administração avalia as melhorias implementadas nos processos gerenciais, decorrentes das proposições das partes interessadas. 1

I) A alta direção promove o comportamento ético. 1

Critério 2 - Estratégia e Planos 22

Este item aborda a implementação de processos que contribuem diretamente para a formulação de uma estratégia consistente, coerente e alinhada aos objetivos de governo.

A) A missão, a visão, os objetivos e as diretrizes da organização estão definidos. 3

B) Na elaboração do Planejamento estratégico os ambientes interno e externo são analisados para identificar riscos e oportunidades, considerando as necessidades das partes interessadas.

3

C) A formulação e a revisão da estratégia estão alinhadas aos objetivos de governo e aos resultados esperados. 2

D) O processo de planejamento estratégico contempla metas de redução de custos e de melhoria da qualidade dos serviços. 2

E) A programação orçamentária é realizada com base na estratégia formulada. 2

F) A estratégia se desdobra em planos e metas de curto e longo prazos, definindo indicadores e responsáveis. 3

G) Os recursos são alocados para assegurar a implementação dos planos e metas, inclusive quanto a capacitação dos servidores. 2

H) As metas e os planos são desdobrados para as unidades, de forma a assegurar a coerência com a estratégia. 2

I) Na definição das metas e indicadores, são consideradas as informações comparativas com outras organizações. 3

Critério 3 - Cidadãos 22

Este critério aborda o relacionamento do órgão/entidade pública com os Cidadãos-usuários, abrangendo a imagem da organização, o conhecimento que os Cidadãos-usuários tem da organização, a maneira como essa se relaciona com estes. O cidadão, as empresas, organizações da sociedade civil e organizações do setor público são exemplos de Cidadãos-usuários.

A) São identificadas e classificadas as necessidades e expectativas do cidadão-usuário.

4

B) A imagem institucional é avaliada por meio de pesquisa ou outros instrumentos. 3

C) A Carta de Serviços ao Cidadão é divulgada, monitorada e avaliada em relação aos seus requisitos legais e aos compromissos formalizados.

3

D) Os processos de atendimento ao cidadão-usuário estão definidos com base nos seus requisitos e recursos necessários.

2

E) Os processos de atendimento ao cidadão-usuário são monitorados e avaliados com base em indicadores de desempenho.

2

F) As solicitações, reclamações ou sugestões dos cidadãos-usuários são tratadas e os seus resultados são informados aos interessados e repassados às unidades da organização.

3

G) A qualidade do atendimento é monitorada e avaliada, com base em padrões de desempenho preestabelecidos e pesquisas de satisfação.

3

H) Os processos de atendimento são aprimorados a partir da análise do desempenho, das necessidades e das expectativas do cidadão-usuário.

2

141

Critério 4 – Sociedade e Interesse Público 22

Este critério aborda a observância do interesse público, a observância do regime administrativo e a participação e o controle social.

A) Os eventuais impactos negativos da atuação institucional, nos aspectos social, econômico e ambiental, são identificados e avaliados. 4

B) A entidade promove a sustentabilidade ambiental por meio da conscientização dos servidores, parceiros, fornecedores e demais interessados. 3

C) A entidade atua para superar possíveis entraves legais observando as disposições constitucionais e do regime administrativo da administração pública. 2

D) Os resultados das solicitações, reclamações e sugestões são analisados e incorporados aos processos finalísticos e de apoio. 3

E) Existem canais e instrumentos para a divulgação da prestação de contas dos resultados institucionais diretamente à sociedade, com linguagem e conteúdo apropriados.

4

F) A entidade conta com ouvidoria ou outros serviços abertos à sociedade para escutar as reivindicações, denúncias e sugestões. 2

G) O desempenho da ouvidoria ou de outros serviços abertos à sociedade é monitorado e avaliado com vistas a melhoria dos serviços. 2

H) É assegurada a acessibilidade adequada aos imóveis. 2

Critério 5 – Informação e Conhecimento 22

Este critério aborda a implementação de processos que contribuem diretamente para a disponibilização sistemática de informações atualizadas, precisas e seguras aos usuários, bem como a implementação de processos que contribuem diretamente para a disponibilização sistemática de informações atualizadas, precisas e seguras aos usuários. A) As informações necessárias para apoiar os serviços e subsidiar a tomada de decisão são produzidas, permitindo o controle em todos os níveis da organização. 4

B) Os sistemas de informação atendem às necessidades identificadas e permitem o cruzamento de informações entre si (interoperabilidade). 3

C) As informações utilizadas são confiáveis, atualizadas e acessíveis aos usuários. 3 D) Há orientação institucional no sentido da realização periódica de cópia de segurança (backups), senhas de acesso, dentre outras práticas de segurança. 2

E) Existem ações de preservação da memória institucional. 2 F) São identificados e registrados os conhecimentos institucionais relevantes, internos (pessoas, competência profissional, memória administrativa, documentos, sistemas de informação) e externos (referenciais comparativos da Administração Pública ou privada, mercado, sociedade).

4

G) São utilizados mecanismos de difusão e compartilhamento do conhecimento entre todos os servidores. 2

H) Os sistemas de trabalho estão projetados e permitem a realização da gestão do conhecimento institucional. 2

Critério 6 – Pessoas 22

Este critério aborda o sistema de trabalho do órgão/entidade, o desenvolvimento profissional e a qualidade de vida da força de trabalho.

A) A estruturação dos sistemas de trabalho está alinhada aos processos. 4

B) Os sistemas de trabalho levam em consideração a estrutura dos cargos e as 2

142

funções inerentes e estão alinhados à missão institucional.

C) Há integração dos diversos níveis gerenciais, propiciando a tomada de decisão e facilitando o fluxo de informações entre as unidades. 2

D) As necessidades de pessoas são alinhadas aos processos e aos sistemas de trabalho.

2

E) São identificadas as necessidades de capacitação e de desenvolvimento profissional na elaboração do plano de capacitação. 2

E) O desempenho das pessoas e das equipes é gerenciado de forma a estimular a busca de resultados e considera as metas estabelecidas. 4

G) Existem ações e programas voltados para a qualidade de vida no trabalho. 2

H) Os servidores são avaliados com base nas competências requeridas para o desempenho de suas funções. 2

I) São identificados e tratados os fatores de risco relacionados à saúde ocupacional e à segurança no trabalho visando a mitigar seus efeitos. 2

Critério 7 – Processos 22

Este critério aborda a gestão dos processos finalísticos e os processos financeiros, de integração de políticas públicas, de atuação descentralizada, de compras e contratos, de parcerias com entidades civis e de gestão do patrimônio público.

A) Os processos finalísticos e de apoio estão identificados e consideram a missão institucional. 3

B) Os requisitos do cidadão-usuário e das partes interessadas subsidiam o redesenho dos processos finalísticos. 2

C) Os processos finalísticos e de apoio são controlados para atender os requisitos dos cidadãos-usuários e partes interessadas. 2

D) Os processos finalísticos e os processos de apoio são melhorados de forma a ampliar sua capacidade de gerar resultados. 3

E) A elaboração e o gerenciamento do orçamento levam em consideração o histórico da execução orçamentária-financeira e o atingimento das metas estratégicas.

2

F) O gerenciamento da execução financeira atende as necessidades da organização e possibilita o realinhamento do orçamento às estratégias, quando necessário. 2

G) A seleção de fornecedores leva em consideração os critérios técnicos e as necessidades dos usuários dos bens e serviços a serem adquiridos. 2

H) Os fornecedores são avaliados quanto ao seu desempenho, possibilitando ações corretivas, de forma a subsidiar novas contratações. 2

I) São adotadas práticas gerenciais que visam à conservação geral e à segurança dos imóveis. 2

J) São adotados métodos e instrumentos gerenciais para a avaliação da conservação dos bens móveis. 2

Critério 8 – Resultados 96

Este critério apresenta os resultados produzidos pelo órgão/entidade pública.

A) Resultados dos indicadores de atendimento ao cidadão-usuário. 10

B) Resultados dos indicadores dos objetivos estratégicos. 10

C) Resultados dos indicadores da atividade finalística. 10

143

D) Resultados dos indicadores da atividade dos processos de apoio. 10

E) Resultados dos indicadores relativos à gestão de pessoas. 10

F) Resultados dos indicadores relativos à gestão orçamentária e financeira. 8

G) Resultados dos indicadores relativos à gestão de suprimentos. 10

H) Resultado dos indicadores relativos à gestão patrimonial. 8

I) Resultados dos indicadores relativos ao interesse público e cidadania. 10

J) Resultados dos indicadores relativos à sustentabilidade. 10

TOTAL DE PONTOS PARA IAPG 250 250

Levantamento de Perfil da Organização

São apresentadas a seguir as informações solicitadas para descrição do Perfil da Organização:

Nome da organização: Informar o nome da organização

Cidade /U.F. : Identificar onde está sediada a organização, informando a Cidade e o Estado.

Vinculação: Informar o órgão superior a qual a organização está subordinada/vinculada,

quando pertinente.

Poder: Selecionar o Poder a que a organização pertence.

Esfera ou nível de governo: Selecionar a esfera ou o nível de governo em que está

inserida a organização.

Natureza jurídica: Selecionar a natureza jurídica da organização.

Competências básicas:

1. Informar a missão (atividade fim) e um pequeno histórico da origem da organização, mencionando de forma breve suas competências básicas, datas e fatos relevantes (fundação, criação (legislação), aquisições, fusões, desmembramentos, incorporações, separações, alteração de controle acionário, troca do principal executivo etc.).

2. Descrever a natureza das atividades desenvolvidas (serviços/produtos). 3. Informar a área de abrangência da atuação (local, regional, estadual, nacional,

internacional).

Indicadores Institucionais

1. Relacionar os indicadores que representam ou quantificam um insumo, um resultado, uma característica ou o desempenho de um processo, de um serviço, de um produto ou da organização como um todo

2. São escritos com o uso de linguagem matemática e que servem de parâmetros de referência para medir a eficiência a eficácia e a efetividade dos processos e de suas

144

atividades. 3. Mostram um cálculo que deve ser efetuado com grandezas distintas. O resultado do

cálculo, ou o próprio indicador, é também uma grandeza com um significado. 4. É um número, percentagem ou razão que mede um aspecto do desempenho, com o

objetivo de comparar esta medida com metas pré-estabelecidas.

Principais cidadãos-usuários ou clientes

1. Citar a denominação dos principais tipos de cidadãos-usuários dos serviços (Ex.: consumidores, usuários, contribuintes, sociedade, cidadão ou outros beneficiários diretos dos produtos fornecidos como outros órgãos de governo, iniciativa privada etc.).

2. Especificar as possíveis limitações legais ou formas especiais de relacionamento que possam influenciar a relação organização/cidadãos-usuários/clientes.

Principais produtos e serviços: Relacionar os principais produtos e serviços

relacionados à atividade finalística da organização

Processos finalísticos: Descrever de forma sucinta os processos finalísticos na

conformação dos principais produtos e serviços da organização

Principais processos de apoio: Relacionar os principais processos de apoio da

organização (relacionam-se aos procedimentos administrativos e jurídicos e envolvem:

serviços de administração financeira e orçamentária; pessoas; material - patrimônio, compras,

almoxarifado; transporte, área comercial, controle interno, assessoria jurídica e/ou outras

atividades correlatas).

Perfil do quadro de pessoal

1. Descrever o quadro de pessoal, especificando o número de pessoas (colaboradores contratados, temporários, terceirizados), classificados por escolaridade e distribuídos entre as áreas fim e meio da organização.

2. Informar o número de cargos e funções, comissões e outros.

3. Especificar o regime jurídico de vinculação.

Pontuação dos Critérios 1 a 7 - Processos Gerenciais

A análise das assertivas dos Critérios 1 a 7 é realizada a partir da aplicação de

uma escala de pontuação de zero a 100% (0%, 20%, 40%, 60%, 80% e 100%),

conforme as Tabela abaixo. A escala está construída sob a premissa de que

cada assertiva é avaliada pelo grau em que os requisitos das práticas

existentes atendem ao conjunto de fatores a seguir relacionados: Enfoque

(Adequação e Pro Atividade) / Aplicação (Disseminação e Continuidade) /

145

Aprendizado (Refinamento) / Integração (Coerência, Interrelacionamento e

Cooperação).

• Descrição dos Fatores para cada percentual

% FATORES

Enfoque Aplicação Aprendizado Integração Não se aplica

Este campo deverá ser assinalado quando os requisitos da alínea não forem da alçada ou da competência da organização, o que implica na computação total dos pontos da alínea.

0%

A prática de gestão é inadequada aos requisitos da alínea, não é apropriada ao perfil da organização ou não está relatada.

A prática de gestão não está disseminada Uso não relatado.

Não há mecanismos de avaliação da prática de gestão adequada.

A prática de gestão adequada não é coerente com as estratégias e os objetivos da organização.

20%

A prática de gestão apresentada é adequada para alguns dos requisitos da alínea e é apropriada ao perfil. Não apresenta características de proatividade.

A prática de gestão adequada está disseminada em algumas áreas, processos, produtos e/ou partes interessadas pertinentes. Uso continuado da prática para alguns dos requisitos.

Não há melhorias sendo implantadas.

A prática de gestão demonstra coerência com quase todas as estratégias e objetivos organização. Não apresenta característica de interrelação nem de cooperação

40%

A prática de gestão apresentada é adequada para muitos dos requisitos da alínea, e é apropriada ao perfil. Não apresenta características de proatividade.

A prática de gestão adequada está disseminada em muitas áreas, processos, produtos e/ou pelas partes interessadas pertinentes. Uso continuado da prática para muitos dos requisitos.

Não há melhorias sendo implantadas.

A prática de gestão demonstra coerência com todas as estratégias e objetivos organização. Não apresenta característica de interrelação nem de cooperação

60%

A prática de gestão apresentada é adequada para a maioria dos requisitos da alínea, é apropriada ao perfil; O atendimento a alguns dos requisitos é proativo.

A prática de gestão, está disseminada em maioria áreas, processos, produtos e/ou pelas partes interessadas pertinentes. Uso continuado da prática para a maioria requisitos.

A prática de gestão apresenta melhorias sendo implementadas para alguns dos requisitos.

A prática de gestão demonstra coerência com todas as estratégias e objetivos organização. Apresenta característica de interrelação com a maioria das outras práticas de gestão Não apresenta característica de cooperação.

80%

A prática de gestão apresentada é adequada para a

A prática de gestão, está disseminada em quase todas áreas,

A prática de gestão apresenta

A prática de gestão demonstra coerência com todas as

146

quase todos dos requisitos da alínea, é apropriada ao perfil; O atendimento a muitos dos requisitos é proativo.

processos, produtos e/ou pelas partes interessadas pertinentes. Uso continuado da prática para a quase todos requisitos.

melhorias sendo implementadas para muitas os requisitos.

estratégias e objetivos. Apresenta característica de interrelação com quase todas as outras práticas de gestão, havendo cooperação entre maioria das áreas da organização na sua implementação, quando apropriado.

100%

A prática de gestão apresentada é adequada para todos os requisitos da alínea, é apropriada ao perfil; O atendimento a maioria dos requisitos é proativo.

A prática de gestão, está disseminada em todas áreas, processos, produtos e/ou pelas partes interessadas pertinentes. Uso continuado da prática para todos requisitos.

A prática de gestão apresenta melhorias sendo implementadas para a maioria os requisitos.

A prática de gestão demonstra coerência com todas as estratégias e objetivos. Apresenta característica de interrelação com todas as outras práticas de gestão, havendo cooperação entre quase todas as áreas da organização na sua implementação, quando apropriado.

A Avaliação dos Processos Gerenciais, tendo por base a descrição da prática

pertinente, os avaliadores escolhem o percentual mais apropriado para

atendimento dos requisitos da alínea, para cada fator. A pontuação reflete o

grau de atendimento dos requisitos da alínea, ou seja, os avaliadores deverão

escolher a percentagem mais apropriada a quantidade de requisitos atendidos

pela prática descrita.

O sistema apresentará automaticamente, a pontuação de cada alínea, que é o

somatório dos percentuais atribuídos a cada fator, bem como, a pontuação do

Critério, que é o somatório dos pontos das alíneas. Nesta tabela também

deverão ser descritas as Oportunidades de Melhoria identificadas, visando o

atendimento pleno dos requisitos da alínea.

Observações:

• Cada alínea tem um valor (pontos), por exemplo a Alínea “a” do Critério Governança,

vale 4 pontos;

• Cada Fator tem um peso em relação ao valor (pontos) da alínea:

147

o Enfoque - 30% dos pontos da alínea;

o Aplicação - 30% dos pontos da alínea;

o Aprendizado - 25% dos pontos da alínea;

o Integração - 15% dos pontos da alínea.

Pontuação do Critério 8 – Resultados

A apresentação dos resultados consiste em mostrar, seguindo o requisito de

cada alínea, o desempenho da organização. A excelência da gestão não diz

respeito apenas às práticas em si, mas o quanto essas práticas permitem ou

impedem a organização de ter o desempenho esperado. As alíneas do Critério

8 são avaliadas com base em uma escala constituída por dois fatores de

avaliação: relevância e tendência.

Observações:

148

• Cada alínea tem um valor (pontos), por exemplo a Alínea “a” do Critério Resultados,

vale 10 pontos;

• Cada Fator tem um peso em relação ao valor (pontos) da alínea:

o Relevância - 45% dos pontos da alínea;

o Tendência - 55% dos pontos da alínea.

Os avaliadores escolhem o percentual mais apropriado para cada fator. O

sistema apresentará automaticamente, a pontuação de cada alínea, que é o

somatório dos percentuais atribuídos a cada fator, bem como, a pontuação do

Critério, que é o somatório dos pontos das alíneas.

149

• Planilha de Avaliação e Validação

150

• Relatório de Validação da Organização

universidade candido mendes instituto a vez do … · “qualidade significa fazer certo ......

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