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EURIPEDES MENDONÇA DE ABREU JUNIOR
O IPTU PROGRESSIVO COMO INSTRUMENTO CONCRETIZADO DA FUNÇÃO
SOCIAL DA PROPRIEDADE
Palmas - TO
2019
EURIPEDES MENDONÇA DE ABREU JUNIOR
O IPTU PROGRESSIVO COMO INSTRUMENTO CONCRETIZADO DA FUNÇÃO
SOCIAL DA PROPRIEDADE
Trabalho de Curso em Direito apresentado
como requisito parcial da disciplina de
Trabalho de Curso em Direito II (TCD II) do
Curso de Direito do Centro Universitário
Luterano de Palmas – CEULP/ULBRA.
Orientador: Prof. Me. Sinvaldo Conceição
Neves
Palmas - TO
2019
EURIPEDES MENDONÇA DE ABREU JUNIOR
O IPTU PROGRESSIVO COMO INSTRUMENTO CONCRETIZADA DA FUNÇÃO
SOCIAL DA PROPRIEDADE
Trabalho de Curso em Direito apresentado
como requisito parcial da disciplina de
Trabalho de Curso em Direito II (TCD II) do
Curso de Direito do Centro Universitário
Luterano de Palmas – CEULP/ULBRA.
Orientador: Prof. Me. Sinvaldo Conceição
Neves
Aprovado (a) em : ______/______/______
BANCA EXAMINADORA
__________________________________________________
Prof. Me. Sinvaldo Conceição Neves
Centro Universitário Luterano de Palmas
__________________________________________________
Prof. Dr. Gustavo Paschoal de Castro Oliveira
Centro Universitário Luterano de Palmas
__________________________________________________
Prof. Dr. Vinícius Pinheiro Marques
Centro Universitário Luterano de Palmas
Palmas-TO
2019
Dedico este trabalho primeiramente a Deus e
minha esposa Gracyelli, e a meus pais, por
todo carinho e compreensão.
Agradeço a minha sogra Rosângela Freire
acadêmica do CEULP/ULBRA por sempre
manifestar a meu favor e aos meus pais,
amigos e familiares e em especial a Tia
Afonsina pela confiança dado por aceitar ser
fiadora do FIES, e todos pelo apoio dado nessa
fase da minha vida, a todos os professores e
funcionários do CEULP/ULBRA, todos os
colegas de Graduação e ao orientador
Professor Mestre Sinvaldo Neves, pela
colaboração, paciência e dedicação e, de
maneira especial a minha esposa Gracyelli F.
S. Mendonça que pelo apoio e estímulo
possibilitou a realização desse trabalho.
“As leis são feitas para os homens e não os
homens para as leis”.
John Locke
RESUMO
O presente trabalho é elucidar a sistemática do IPTU e a progressividade deste imposto como um instrumento utilizado pelo ente federativo municipal e do Distrito Federal, para atingir a função social da propriedade urbana, através de política urbana, com diretrizes de ordenar pleno desenvolvimento das cidades. O IPTU destaca dois tipos de progressividade: a fiscal e a extrafiscal, sendo a norma autorizadora inserida na Carta Magna Art. 156 § 1º da EC nº 29/2000 e o Art. 182 § 4º. E o Estatuto da Cidade Lei nº 10.257, de 2001. Com isso o Município de Palmas – TO, regulamentou a LC nº 195/09 e alterada pela LC nº 296/2014 e LC nº 285/2013, alterada pela LC nº 411/2018, as áreas urbanas sujeitas ao Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórias – PEUC. Existem aproximadamente 1.453,938,10 m2
de vazios urbanos sujeitos a progressividade na capital. Conclui-se, portanto que antes à LC nº 411/2018, havia 323 imóveis notificados e lançados na progressividade, informados pela SEFIN, e após a LC nº 411/2018, em que o IPTU Progressivo no tempo se limitando ao imóvel urbano com área igual ou superior a 5.000 m² (cinco mil metros quadrados). Em 2019, apenas 6 (seis) lotes no IPTU Progressivo no Tempo. Deste modo o cumprimento da função social não será totalmente eficaz, em que irá atingir apenas os lotes superiores a 5.000 m².
Palavras Chave: Estatuto da Cidade. Função da Propriedade. Imposto. IPTU Progressivo. Município de Palmas. Plano diretor.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.......................................................................................................................10
1 O PODER DE TRIBUTAR DOS ENTES FEDERATIVOS............................................13
1.1 AS LIMITAÇÕES DOS ENTES FEDERATIVOS............................................................13
1.2 A NATUREZA JURÍDICA ESPECÍFICA DOS TRIBUTOS...........................................15
1.3 ESPÉCIES DE TRIBUTOS................................................................................................18
1.4 FUNÇÃO DOS TRIBUTOS...............................................................................................23
1.5 NORMAS GERAIS DO DIREITO TRIBUTÁRIO...........................................................24
1.6 OS PRINCÍPIOS JURÍDICOS DA TRIBUTAÇÃO..........................................................25
2 A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE COMO DIREITO FUNDAMENTAL....31
2.1 A PROPRIEDADE COMO DIREITO FUNDAMENTAL................................................31
2.2 O DIREITO DE PROPRIEDADE INSERIDOS NA CONSTITUIÇÃO DO
BRASIL....................................................................................................................................33
2.3 NOÇÕES INTRODUTÓRIAS SOBRE PROPRIEDADE.................................................38
2.4 A FUNÇÃO SOCIAL E A RELATIVIZAÇÃO DE PROPRIEDADE AO
SOCIOAMBIENTAL...............................................................................................................40
2.5 LIMITAÇÕES IMPOSTAS PELO ESTATUTO DA CIDADE E O PLANO
DIRETOR.................................................................................................................................47
3 AS PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS E ANÁLISES SISTEMÁTICA DO IPTU
PROGRESSIVO COM ÊNFASE NO MUNICIPIO DE PALMAS - TO..........................53
3.1 BREVE HISTORICO DO IPTU.........................................................................................53
3.2 IMOPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA –
IPTU..........................................................................................................................................54
3.3 AS PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DO IPTU...........................................................55
3.4 A POLITICA URBANA COM DINÂMICA AO IPTU PROGRESSIVO........................57
3.5 ANÁLISES DE OCUPAÇÃO E EXPANSÃO DOS VAZIOS URBANOS EM
PALMAS..................................................................................................................................63
3.6 PALMAS E A LEGISLAÇÃO URBANISTICA DO IPTU PROGRESSIVO..................66
3.7 PALMAS E SUAS ÁREAS INSERIDAS NO IPTU PROGRESSIVO.............................70
CONCLUSÃO.........................................................................................................................73
REFERÊNCIAS......................................................................................................................76
ANEXOS..................................................................................................................................81
ANEXO 1: IMÓVEIS NOTIFICADOS AO IPTU PROGRESSIVO......................................81
ANEXO 2: VAZIOS URBANOS EM METROS QUADRADOS..........................................81
ANEXO 3: PLANO DIRETOR DE PALMAS........................................................................82
ANEXO 4: MAPA DA DENSIDADE POPULACIONAL DE PALMAS..............................82
ANEXO 5: QUANTIDADE LOTES NO IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO ANTES E
APÓS A LC Nº 411/2018.........................................................................................................83
ANEXO 6: VAZIOS URBANOS DE PALMAS.....................................................................83
ANEXO 7: VAZIOS URBANOS NA AVENIDA TEOTONIO SEGURADO PRÓXIMO
CEULP/ULBRA - PALMAS....................................................................................................84
INTRODUÇÃO
O presente estudo possui a seguinte temática: análise ao IPTU progressivo no tempo,
Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios - (PEUC) delimitados ao Plano diretor,
instrumentos de política urbana previstos na Magna Carta e regulamentados pelo Estatuto da
Cidade Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, com ênfase no Município de Palmas - TO.
Metodologicamente, consistiu em um estudo bibliográfico e documental, com o fulcro de
trazer respostas sobre a aplicação do PEUC e os instrumentos que lhe sucedem o IPTU
progressivo no tempo e a desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública, têm
como obrigação positiva de cumprir a função social da propriedade urbana, submetendo-a ao
interesse coletivo. Acolher à diretriz geral da política urbana nacional definida pelo Estatuto
da Cidade: ordenação e controle do uso do solo de forma a evitar a retenção especulativa de
imóvel urbano que resulte em sua subutilização ou não utilização (Art. 2º, inciso VI, alínea e
Lei nº 10.257/01).
A justificativa do estudo reside no fato de que as cidades brasileiras trazem as marcas
de um processo de urbanização predatório e excludente, que resulta em grande desigualdade
urbana: nas áreas mais centrais e bem dotadas de infraestrutura, onde o preço da terra é
elevado, é comum encontrar imóveis vazios ou subutilizados, retidos especulativamente, à
espera de uma “ainda maior” valorização, enquanto a cidade se expande e a periferia se
adéspota de terreno que não está sob domínio ou posse.
De início, entende-se que o instrumento do PEUC e seus sucedâneos legais têm
como objetivo intervir nesse processo perverso, coibindo-o e penalizando o não cumprimento
da função social. Assim, a aplicação desses instrumentos articula-se à lógica de produção de
cidades socialmente mais justas e ambientalmente menos predatórias, visando a ampliar as
oportunidades de acesso à terra urbanizada, otimizar a infraestrutura instalada e evitar o
crescimento das cidades em direção às áreas rurais e às ambientalmente frágeis ou de risco.
Dessa forma, o instrumento contribui com o ordenamento territorial, induzindo o crescimento
ou o adensamento de regiões ou setores urbanos mais adequados.
A despeito da importância do instrumento e de sua previsão em parte significativa
dos novos planos diretores, há poucos registros de experiências relacionadas à aplicação do
PEUC nos municípios brasileiros.
O estudo é dividido em três capítulos. No primeiro capítulo, foi esmiuçado o poder
de tributar dos entes federativos e suas limitações, as espécies de tributos e a função dos
tributos e por fim os princípios jurídicos, tais como os da legalidade, irretroatividade, da
anterioridade noventena, da capacidade contributiva, da competência, da vedação ao confisco
e o da liberdade de tráfego. Tal capitulo destacou que os entes federativos possui um grande
poder de, por ato próprio a lei, e esse poder é de grande amplitude, mas esse poder não é
ilimitado. A relação jurídico-tributária não é meramente uma relação de poder, pois é limitada
e disciplinada pelo direito e exposto no texto da Carta Magna.
No segundo capítulo, foram abordados o objetivo da função social de propriedade
como direito fundamental a fim de se aferir o efetivo cumprimento da função social da
propriedade nas mesmas em detrimento da sua viabilidade econômica e do bem estar de seu
proprietário. Provém, o direito a propriedade é considerado um direito fundamental da pessoa
humana, subjetivo e real, podendo o seu titular usar, fruir e dispor do mesmo. No entanto, a
Carta Magna Art. 156 § 1º da Emenda Constitucional nº 29/2000 e o Art. 182 § 4º, e o
Estatuto da Cidade Lei nº 10.257, de 2001, regulou a imposição de sanções sucessivas ao
proprietário, cujo imóvel não esteja cumprindo a função social, podendo inclusive
desapropriar a área que não esteja cumprindo sua função social, com pagamento mediante
títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de
resgate de até dez anos em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da
indenização e os juros legais.
No terceiro e último capítulo, será abordado o tema principal desse trabalho, qual
seja será abordada as principais características e análises sistemática do IPTU Progressivo
com ênfase no Município de Palmas – TO, no que abrange a regulamentação das Leis
Complementares nº 155/07 e LC nº 195/09 alteradas pela LC nº 296/2014 e a LC nº 285/2013
alterada pela LC nº 411/2018 e as notificações de lançamento dos lotes vazios em sua
progressividade do IPTU no tempo, em diário oficial de Palmas.
Será abordada se a progressividade é decorrência da aplicação do princípio da
capacidade contributiva, no qual se resultará a sua fiscalidade e a extrafiscalidade no IPTU se
atribui a sua natureza de imposto de caráter real. Entretanto, quer nos parecer que, para a
instituição e cobrança do IPTU extrafiscal, não é suficiente que a autorização constitucional
seja dada ao ente político apenas para tributar. É indispensável que a Constituição Federal
autorize expressamente o Município e o Distrito Federal, para que tributem com
extrafiscalidade.
Além disso, se o Município que esteja habilitado a aplicar a sanção da
progressividade ao proprietário do imóvel que não cumpre a função social é indispensável o
cumprimento do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257, de 2001) e a elaboração do Projeto do
Plano Diretor para a vigência da lei municipal.
O estudo, por fim, busca demonstrar a importância de que o IPTU progressivo é
instrumento utilizado pelo ente federativo municipal e do Distrito Federal, para atingir a
finalidade social da propriedade urbana, especificamente a de “ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”
(Art. 182 da Carta Magna), garantir a extrafiscalidade do IPTU Progressivo,
preponderantemente punição ao proprietário, cujo imóvel esteja sendo usado em violação à
função social da propriedade.
1 O PODER DE TRIBUTAR DOS ENTES FEDERATIVOS
O primeiro capítulo deste trabalho será utilizado para trazer ao conhecimento de
noções preliminares sobre o objeto central deste trabalho o IPTU Progressivo.
Este capítulo pretende introduzir o poder de tributar dos entes federativos, e suas
limitações, acerca da natureza jurídica dos tributos, e as normas do direito tributário, e
seguinte às espécies tributárias, sejam elas os Impostos, as taxas, as contribuições de
melhoria, os empréstimos compulsórios e as contribuições especiais. A acerca dos tributos em
espécie, e seguida pela análise da teoria pentapartida, e por fim deste capítulo explanação dos
princípios jurídicos da tributação, e assim relatar uma breve amostra ao atual panorama dos
tributos dos entes federativos.
1.1 AS LIMITAÇÕES DOS ENTES FEDERATIVOS
A República federativa do Brasil por se constituir em um Estado Democrático e de
Direito, tem-se, que o Estado existe para a consecução do bem comum. Justamente por conta
disto é que goza, no ordenamento jurídico, de um conjunto de prerrogativas que lhe
asseguram uma posição privilegiada nas relações jurídicas de que faz parte, afinal, se o
interesse público deve se sobrepor ao interesse privado, deve-se admitir em certos casos a
preponderância do ente que visa ao bem comum nas suas relações com os particulares.
Uma das situações em que a prevalência é claramente visualizada é a possibilidade
de cobrança de tributos. O Estado possui o poder de, por ato próprio a lei, obrigar os
particulares a se solidarizarem com o interesse público mediante a entrega compulsória de um
valor em dinheiro.
Nessa linha, percebe-se que o Estado possui um poder de grande amplitude, mas esse
poder não é ilimitado. A relação jurídico-tributária não é meramente uma relação de poder,
pois é limitada e disciplinada pelo direito. Como toda relação jurídica, é batizada pelo direito
e, em face da interferência que o poder de tributar gera sobre o direito de propriedade no qual
traça as principais diretrizes e limitações ao exercício de tal poder diretamente na Constituição
Federal.
Assim, a Carta Magna estatui as principais limitações e finalidades ao exercício da
competência tributária, mas não necessariamente todas. Isto é percebido pela simples leitura
do Art. 150 da CF/1988. É imprescindível, pois, que haja recursos suficientes para o
cumprimento de tais finalidades. Assim para tanto, o Estado possui duas formas para compor
sua receita. A receita originária, também conhecida como não tributária, diz respeito à renda
gerada pelo próprio setor público, ou seja, pelo patrimônio do próprio Estado; a receita
derivada, ou tributária, é composta de uma parcela do patrimônio de particulares, que, por
força de lei, são arrecadadas como tributos. A primeira, no entanto, é de menor peso no
critério arrecadatório, enquanto as segundas abastecem os cofres públicos, propiciando
estrutura para que os entes federados possam cumprir suas finalidades. Cumpre ao Estado,
portanto, arrecadação, gestão e aplicação de recursos obtidos com o pagamento de tributos
visando ao atendimento das despesas públicas indispensáveis à vida em sociedade como, por
exemplo, saúde, educação, segurança pública e para a plena realização do princípio basilar da
dignidade da pessoa humana.
Considera que o fundamento do poder de tributar está diretamente relacionado ao
fato da obtenção das receitas necessárias à realização de fins institucionais. Onde, neste
processo, todos recebem diretamente da Constituição as suas respectivas parcelas de
competência e, ao passo que passam a exercê-las, passam a obter as receitas que são
necessárias para a execução dos princípios institucionais, onde em função destes existem
discriminação de rendas tributárias (COELHO, 2012, p. 88).
Na concepção do poder de tributar pode ser entendido como a soberania fiscal de um
Estado em relação aos seus contribuintes onde cabe a este mesmo Estado prover as
necessidades coletivas, inclusive por meio da participação dos cidadãos nos cargos públicos
(SABBAG, 2013, p. 42).
A fim de alcançar tais objetivos, o Estado necessita verbas, as quais serão
arrecadadas através do custeio por toda a sociedade, utilizando do poder de tributar, o qual
impõe à todos o dever de contribuir com a sua manutenção. Ocorre que, em termos
econômicos, é sabido que muitas vezes as pessoas, tanto físicas quanto jurídicas, não se
encontram em plena igualdade.
A Constituição Federal impõe limites ao poder de tributar, ou seja, limites à invasão
patrimonial tendente a percepção estatal do tributo. Essas limitações advêm, basicamente, dos
princípios e das imunidades constitucionais tributarias e estão inseridas nos Arts. 150, 151 e
152 da Carta Magna (SABBAG, 2013, p. 60).
Conforme menciona do texto, os tributos são criados pela Carta Magna aos entes
federativos, porém essa outorga não pode ser sem fronteiras. Por isso, cabe ressaltar que às
áreas de atuação de cada ente político, com a partilha da competência tributária, são
estabelecidos limites ao poder de tributar.
Desse modo, cabe ao Estado mensurar a tributação com justiça, de modo que os
contribuintes paguem os tributos dentro de suas possibilidades. Assim o poder de o Estado
criar e cobrar tributos não é ilimitado no Estado democrático de direito, no caso a nossa Carta
magna, esse poder sofre diversas limitações.
Como ressalvado, as denominadas cláusulas pétreas possuem tal status por conta da
proteção contra Emendas, conferida pelo § 4º do Art. 60 da CF/1988.
Quando se fala em limitações ao poder de tributar como cláusula pétrea, deve-se
tomar o cuidado de analisar o conteúdo de cada limitação, verificando a possibilidade de
enquadramento em uma das situações petrificadas pelo legislador constituinte originário
“Constituição Federal de 1988, Art. 60, § 4º, I”.
Para tanto, nosso legislador constitucional criou uma série de mecanismos que tem
por finalidade limitar esse poder de tributar.
Dessa forma, ao contrário do que muitos afirmam, a configuração de uma limitação
constitucional ao poder de tributar como garantia individual do contribuinte não é a única
situação que possui o condão de lhe atribuir o status de cláusula pétrea.
1.2 A NATUREZA JURÍDICA ESPECÍFICA DOS TRIBUTOS
No exercício de sua soberania o Estado exige que os indivíduos lhe forneçam os
recursos de que necessita. O tributo, portanto, surge da necessidade que o Estado possui de
arrecadar recursos financeiros para o desenvolvimento de seus projetos em prol da sociedade.
Importante ressaltar que, para a identificação da natureza jurídica do tributo, o
relevante é o seu fato gerador (CTN, Art. 4º), sendo de somenos importância o seu nome ou a
destinação do produto de sua arrecadação:
Art. 4º CTN. A natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la: I. a denominação e demais características formais adotadas pela lei; II. a destinação legal do produto da sua arrecadação.
A natureza jurídica específica do tributo é identificada, portanto, com base no seu
fato gerador e base de cálculo.
Para atender tais necessidades, o Estado, enquanto organização política realiza a
arrecadação promovida pelas normas tributárias. O inter-relacionamento destes tributos e as
receitas geram a denominada atividade financeira do Estado. Assim a atividade financeira do
Estado está voltada para obter, gerir e aplicar os recursos financeiros necessários à efetivação
das finalidades do Estado que, em última análise, se resumem no bem comum. Ainda segundo
o autor: A finalidade destas atividades está vinculada à satisfação de três necessidades
públicas básicas, inseridas na ordem jurídico-constitucional: a prestação de serviços públicos,
o exercício regular do poder de polícia e a intervenção no domínio econômico (HARADA,
2018, p. 31).
Através da definição legal, o tributo é estabelecido pelo Art. 3º do Código Tributário
Nacional, “ Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se
possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante
atividade administrativa plenamente vinculada”.
Portanto com este tópico de conceito do Código Tributário Nacional, podemos
evidenciar alguns elementos, quais sejam: que Tributo é uma prestação pecuniária e trata-se
de um ato compulsório, só pode haver um tributo através de lei ordinária ou complementar, é
diferente de sanção de ato ilícito, e é cobrado por uma atividade administrativa plenamente
vinculada, o que significa que a cobrança do tributo deve ocorrer primordialmente do ente
Público, sendo eles: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, ou seja, os entes
públicos que tem regras tributárias.
De acordo com Leandro Paulsen, em relação ao tributo:
Cuida-se de prestação em dinheiro exigida compulsoriamente, pelos entes políticos ou por outras pessoas jurídicas de direito público, de pessoas físicas ou jurídicas, com ou sem promessa de devolução, forte na ocorrência de situação estabelecida por lei que revele sua capacidade contributiva ou que consubstancie atividade estatal a elas diretamente relacionada, com vista à obtenção de recursos para o financiamento geral do Estado, para o financiamento de fins específicos realizados e promovidos pelo próprio Estado ou por terceiros em prol do interesse público. Tais características evidenciam-se quando da leitura, no texto constitucional, do capítulo Do sistema tributário nacional. (PAULSEN, 2017.p.33)
O Tributo é cobrado para custear as custas realizadas pelo Estado assim temos uma
posição de Leandro Paulsen (2017, p. 33) “Tributa-se porque há a necessidade de recursos
para manter as atividades a cargo do poder público ou, ao menos, atividades que são do
interesse público, ainda que desenvolvidas por outros entes.” É a forma que o Estado detém
de arrecadação para a compensação daquilo que ele produz, não apenas só arrecadar mais
também fazer uma manutenção do nosso Estado.
Sendo que o regime jurídico aplicável a determinado instituto é consequência da sua
natureza jurídica. Primeiro verifica-se a natureza, depois se define o regime aplicável.
Ou seja, a essência do instituto é que condiciona as normas a eles aplicáveis e não o
contrário. Nessa lógica, se determinada figura é tributo, então deve-se aplicar para eles as
regras do regime jurídico tributário. Do contrário, tem-se uma incoerência lógica no plano
abstrato da norma.
O fator gerador e a base de cálculo são essenciais para entender a complexidade do
esquema formal. Portanto se faz necessário a tipologia tributária como critério para
determinar a natureza do tributo. Como cita o Art. 4 do CTN: “A natureza jurídica específica
do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo irrelevantes para
qualificá-la”.
Seguindo outra linha de estudo a da natureza jurídica dos tributos levará em
consideração as espécies tributárias existentes em suas peculiares características. No atual
Sistema Tributário Nacional, prevalecem duas teorias, a saber: tripartição e pentapartição.
Conforme alude à própria nomenclatura, a teoria da Tripartição (também
denominada teoria tripartite) designa a existência de apenas três espécies tributárias:
impostos, taxas e contribuições de melhoria.
Tal teoria é a adotada pelo Código Tributário Nacional (Art. 5º do CTN), designando
como ponto fundamental para diferenciar uma espécie de outra o seu fato gerador, pois cada
uma delas reúnem elementos pontuais em suas características.
Os Impostos incidem sobre manifestações de riqueza (Art. 16 do CTN), as Taxas
sobre o exercício do poder de polícia ou a prestação de serviços públicos específicos e
divisíveis (Art. 77 do CTN) e as Contribuições de Melhorias sobre obras públicas que
acarretam valorização em imóveis (Art. 81 do CTN), ressaltando as diferenças de seus fatos
geradores.
Também podemos citar aqui similitude existente entre os conceitos de renda a partir
do momento que se pratica o fato gerador, neste momento nasce a relação jurídica tributaria,
um bom exemplo de fato gerador que ocorre todos os anos no Brasil é o Imposto de Renda
Pessoa Física (IRPF), o acumulo de renda do ano anterior faz o fato gerador, assim a União
que é o ente que tem competência tributária para arrecadar este imposto vai ser realizada a
cobrança em cima da renda obtida.
Somente seria admitida a instituição dessas novas espécies tributárias, introduzidas
pela Carta Magna, se deixássemos de aplicar a citada regra do art. 4º do CTN. Em termos
mais simples, para as espécies tributárias introduzidas pela teoria da Pentapartição, a natureza
jurídica do tributo não será definida apenas pelo fato gerador da obrigação, mas também pela
denominação, formalidades e o destino legal da arrecadação.
1.3 ESPÉCIES DE TRIBUTOS
A Constituição Federal e o Código Tributário Nacional preveem que as espécies
tributárias são impostos, taxas e contribuições de melhoria. No entanto, prevalece na doutrina
que o sistema tributário brasileiro adotou a teoria pentapartida. Segundo essa teoria, o tributo
é um gênero e é integrado por cinco espécies, a saber: impostos, taxas, contribuições de
melhoria, empréstimos compulsórios e contribuições especiais.
Assim a partir da Constituição Federal de 1988, além das espécies contidas no Art. 5º
do CTN (Impostos, Taxas e Contribuição de Melhoria), inovou ao instituir as contribuições
especiais e empréstimos compulsórios. Tornando assim, inviável a observância unicamente do
fato gerador, o qual passou a ser insuficiente para definição dos diferentes regimes jurídicos a
que cada espécie de tributo está sujeita.
Ademais, a Carta Magna ao dispor em seu Art. 145 que a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios podem instituir Impostos, Taxas e Contribuições de
Melhorias não limitou em dizer que apenas existem estas espécies de tributos, e sim, que estas
são de competência comum entre os Entes Federativos. Isto porque, os Empréstimos
Compulsórios bem como as Contribuições especiais, diferentemente dos demais, tem
competência exclusiva da União. Analisando isoladamente o Art. 145 da Constituição Federal
e do Art. 5º do CTN, o entendimento é que as espécies tributárias se resumem em: impostos,
taxas e contribuições de melhorias. No entanto, considerando o texto constitucional expresso
nos Arts. 145, 148 e 149, é possível vislumbrara existência de cinco espécies tributárias quais
sejam: o imposto, a taxa e a contribuição de melhoria(Art. 145), o empréstimo compulsório
(Art. 148) e as contribuições especiais (Art. 149 e 149-A).
As cinco espécies tributárias é pacificada de pentapartição que é adotada pelo
Supremo Tribunal Federal, vez que, segundo sua jurisprudência, os empréstimos
compulsórios são espécies tributárias autônomas, ostentando natureza jurídica própria que as
distingue dos impostos, taxas e contribuição de melhoria.
Não obstante, o entendimento a essa e outras questões já foram enfrentadas pelo
Supremo Tribunal Federal nos autos do RE 138.284-8/CE e do RE 146.733-9/SP.
Os julgamentos proferidos têm as seguintes ementas:
CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS. CONTRIBUIÇÕES INCIDENTES SOBRE O LUCRO DAS PESSOAS JURÍDICAS. Lei 7.689, de 15.12.88.I - Contribuições parafiscais: contribuições sociais, contribuições de intervenção e contribuições corporativas. CF, art. 149. Contribuições sociais de seguridade social. CF, arts. 149 e 195. As diversas espécies de contribuições sociais.II - A contribuição da Lei 7.689, de 15.12.88, é uma contribuição social instituída com base no art. 195, I, da Constituição. As contribuições do art. 195, I, II, III, da Constituição não exigem, para a sua instituição, lei complementar. Apenas a contribuição do parág. 4º do mesmo art. 195 é que exige, para a sua instituição, lei complementar, dado que essa instituição deverá observar a técnica da competência residual da União (CF, art. 195, parág. 4º; CF, art. 154, I). Posto estarem sujeitas à lei complementar do art. 146, III, da Constituição, porque não são impostos, não há necessidade de que a lei complementar defina o seu fato gerador, base de cálculo e contribuintes (CF, art. 146, III, 'a').III - Adicional ao imposto de renda: classificação desarrazoada.IV - Irrelevância do fato de a receita integrar o orçamento fiscal da União. O que importa é que ela se destina ao financiamento da seguridade social (Lei 7.689/88, art. 1º). V - Inconstitucionalidade do art. 8º, da lei 7.689/88, por ofender o princípio da irretroatividade (CF, ART. 150, III, 'a') qualificado pela inexigibilidade da contribuição dentro no prazo de noventa dias da publicação da lei (CF, art. 195, parág. 6º). Vigência e eficácia da lei: distinção.VI - Recurso Extraordinário conhecido, mas improvido, declarada a inconstitucionalidade apenas do art. 8º da Lei 7.689/88. (RE 138.284-8/CE, Relator Ministro Carlos Velloso, Tribunal Pleno, j. 1/7/1992, v.u., DJ 28/8/1992, RTJ 143/313).Contribuição Social sobre o lucro das pessoas jurídicas. Lei 7689/88.Não é inconstitucional a instituição da contribuição social sobre o lucro das pessoas jurídicas, cuja natureza é tributária. Constitucionalidade dos artigos 1º, 2º e 3º da Lei 7689/88. Refutação dos diferentes argumentos com que se pretende sustentar a inconstitucionalidade desses dispositivos legais.Ao determinar, porém, o artigo 8º da lei 7689/88 que a contribuição em causa já seria devida a partir do lucro apurado no período-base a ser encerrado em 31 de dezembro de 1988, violou ele o princípio da irretroatividade contido no artigo 150, III, 'a', da Constituição Federal, que proíbe que a lei que institui tributo tenha, como fato gerador deste, fato ocorrido antes do início da vigência dela.Recurso extraordinário conhecido com base na letra b do inciso III do artigo 102 da Constituição Federal, mas a que se nega provimento porque o mandado de segurança foi concedido pra impedir a cobrança das parcelas da contribuição social cujo fato gerador seria o lucro apurado no período-base que se encerrou em 31 de dezembro de 1988. Declaração de inconstitucionalidade do artigo 8º da Lei 7689/88.(RE 146.733-9/SP, Relator Ministro Moreira Alves, Tribunal Pleno, j. 29/6/1992, v.u., DJ 6/11/1992, RTJ 143/684).
Neste, conceito acima, o Supremo Tribunal Federal já referendou a Natureza Jurídica
de Tributo para essas contribuições especiais (RE 138.284-8/CE) e seguindo o Recurso
Extraordinário (RE 146.733-9/SP) e , ressaltando que, nesses casos, não seria aplicável apenas
o critério de fato gerador adotado pela tripartição (art. 4º do CTN), mas também o acréscimo
da denominação, formalidades e o destino do produto de sua arrecadação, adotado na
pentapartição. Conforme o entendimento predominante prevalece a existência de cinco
espécies de tributos: impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios e
contribuições especiais.
De acordo com Aliomar Baleeiro, imposto:
[...] é a prestação de dinheiro que, para fins de interesse coletivo, uma pessoa jurídica de direito público, por lei, exige coativamente de quantos lhe estão sujeitos e têm capacidade contributiva, sem que lhes assegure qualquer vantagem ou serviçoespecífico em retribuição desse pagamento. (BALEEIRO, 2013, p. 261).
Destarte, os impostos, previsto no art. 16, do CTN, são exações não vinculadas, isto
é, independem de uma contraprestação do Estado, incidindo sobre a manifestação de riqueza
do sujeito passivo. Ademais, são tributos de destinação não vinculada, pois as suas receitas
não tem destino específico, servindo para o financiamento das atividades gerais do Estado.
Deve-se salientar que os impostos consistem de uma forma de captação de riqueza do
contribuinte para o Estado, respeitando a capacidade econômica do contribuinte, de acordo
com o princípio da capacidade contributiva. Este principio está disposto na Constituição
Federal, no art. 145:
Art. 145 [...]§ 1° Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado a administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar respeitados os direitos individuals e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.
Assim, entende-se que Imposto é um tributo cuja hipótese de incidência tributária é
um fato gerador alheio a qualquer atuação do Estado. Desta forma, o contribuinte que se
enquadre na hipótese de incidência tributária, deverá pagar o Imposto, sem que haja uma
contraprestação do Poder Público.
Portanto, o Imposto é um tributo unilateral, bastando a realização do fato gerador
pelo contribuinte, que deverá pagar o referido tributo.
De outro lado, as taxas, conforme o Art. 77 do CTN, são tributos contraprestacionais,
dado que exigem que o Estado preste uma atividade específica ao contribuinte, através do
exercício do poder de polícia, prestando ou colocando à disposição do contribuinte, um
serviço público específico e divisível, pois as receitas obtidas por esse tributo são para o
custeio do serviço prestado ao contribuinte. Assim como no imposto, a taxa é criada através
de lei ordinária e também como o tributo, é obrigatório o seu pagamento. As taxas não podem
ter base de cálculo própria de imposto de acordo com o Art. 145 § 2º da Constituição
Federal. A Súmula Vinculante nº 29 do Supremo Tribunal Federal: “É constitucional a
adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da base de cálculo própria de
determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra”. Prevê
que pode ser utilizada alguns elementos de cálculos, mas não podem ser idênticos.
Da Doutrina segue-se o conceito dado por Paulo de Barros Carvalho, para quem o
tributo denominado “taxa”, pode ser entendido como:
A espécie tributária denominada ‘taxa’ apresenta, em seu antecedente normativo, a previsão conotativa de atividade do Estado diretamente relacionada ao contribuinte, que somente pagará o valor exigido pelo Poder Público quando deste receber ou tiver à disposição alguma prestação de serviços públicos específicos e divisíveis, utilizados, efetiva ou potencialmente, ou, ainda, se for exercido o poder de polícia, ficando certo que é imprescindível lei anterior prevendo determinada prática estatal como condição suficiente e necessária à exigência do tributo (CARVALHO, 2009, p.780).
Ocorre, entretanto, que a taxa além de estar vinculada a um serviço prestado pelo
município, também pode ser exigida em virtude do exercício do poder de polícia. Já a
contribuição de melhoria, de acordo com o art. 81 do CTN, trata-se de tributo que, também,
depende de uma atuação do Estado. Difere-se da taxa, pois enquanto a taxa está ligada ao
exercício do poder de polícia ou a um serviço público, a contribuição de melhoria decorre da
realização de uma obra pública que implique, necessariamente, a valorização imobiliária.
Nesse diapasão, a lição de Aliomar Baleeiro:
[...] ela não é a contraprestação de um serviço público incorpóreo, mas a recuperaçãodo enriquecimento ganho por um proprietário em virtude de uma obra pública concreta no local da situação do prédio. Daí a justificação do tributo pelo princípio do enriquecimento sem causa, peculiar do Direito Privado (BALEEIRO, 2013, p. 886).
O principal requisito para o município instituir a contribuição de melhoria, é a
execução de obra com impacto positivo na valorização de imóveis. Depreende-se disso, que
não é qualquer obra pública que pode ensejar a cobrança dessa contribuição, porque, no caso
daquelas em que não for possível ao poder público mensurar a efetiva influência na
valorização imobiliária, a cobrança será indevida.
Por se tratar de um tributo vinculado, cuja obrigação de pagar decorre de uma
atuação estatal, é necessário estar presente o nexo causal entre a obra empreendida pelo Poder
Público e o imóvel que obteve ganho de valor, isto é, a valorização do imóvel deve ser
consequência direta da obra.
Designa-se, o empréstimo compulsório, com previsão legal no Art. 148 da
Constituição Federal de 1988, é um tributo de competência exclusiva da União, e que pode ser
instituído nos seguintes casos: a) guerra externa ou sua iminência; b) calamidade pública que
exija auxílio funeral federal impossível de atender com os recursos orçamentários disponíveis;
c) conjuntura que exija a absorção temporária de poder aquisitivo. Trata-se de um tributo que
é cobrado coativamente, por meio de uma determinação legal, e diferentemente dos demais,
os recursos arrecadados não são incorporados definitivamente ao patrimônio estatal. Outra
característica desse tributo é a sua destinação vinculada, assim, os recursos provenientes de
empréstimo compulsório, necessariamente, tem que ser destinados à despesa que
fundamentou a sua instituição.
Por fim, a Constituição Federal enuncia no seu Art. 149, as contribuições especiais,
que são tributos que podem assumir a feição de imposto ou de taxas, mas que com esses
tributos não se confundem pelo fato de serem tributos de destinação vinculada a uma
determinada atividade estatal. As contribuições, espécie tributária cuja competência é, em
regra, da União, são divididas em contribuições sociais, de intervenção no domínio
econômico e as de interesse das categorias profissionais ou econômicas. Entretanto, o
constituinte derivado acresceu no ano de 2002, por intermédio da emenda constitucional
número 39, a contribuição de iluminação pública, cuja competência não é da União, mas sim
dos Municípios e do Distrito Federal.
Alexandre (2007, p. 69) manifesta-se no sentido de que: “a denominação doutrinária
contribuições especiais visa diferenciar tais espécies tributárias das já estudadas contribuições
de melhoria”.
Paulsen (2017, p. 53) compartilha o entendimento de Alexandre acerca da
diferenciação de nomenclatura, complementando que devem ser chamadas de contribuições
especiais ou apenas contribuições. O referido autor leciona que em algumas oportunidades o
Estado atua não para a coletividade (custeada por impostos), nem para um grupo específico e
divisível (custeado por taxas), mas sim para grupos de contribuintes cujas finalidades são
específicas, sendo que esta é a seara das contribuições especiais, ressalvando que tais
contribuições são dotadas de critérios distributivos, ou seja, podem variar de acordo com a
capacidade contributiva de cada sujeito passivo.
Sabbag (2013, p. 507) também leciona neste sentido, prescrevendo que: “se a
referibilidade for indireta, sendo desenvolvida para ao atendimento do interesse geral, porém
deflagrando um especial benefício a uma pessoa ou grupo de pessoas, ter-se-á contribuição.”
Acerca das características gerais que circundam as contribuições especiais, Sabbag
(2013, p. 509) leciona que “a instituição desse tipo de exação deve se dar por lei ordinária,
ressalvado o caso de contribuição residual para a seguridade social, que a exemplo dos
impostos residuais, deve ser versada sob a forma de lei complementar.”
Portanto, pode-se definir a natureza de um tributo pelo fato gerador dessas exações,
observando se tratam de tributos vinculados ou não vinculados. No entanto, no que tange aos
tributos empréstimos compulsórios e contribuições especiais, o fato gerador não serve para
determinar essas duas figuras tributárias, sendo necessário observar se possuem destinação
vinculada, pois são considerados tributos finalísticos.
1.4 FUNÇÃO DOS TRIBUTOS
Os tributos podem exercer três funções, quais sejam: fiscal, extrafiscal e parafiscal. A
primeira função, a fiscal, possui finalidade fiscal quando visa precipuamente a arrecadar,
carrear recursos para os cofres públicos. No qual consiste na arrecadação de receitas pelo
Poder Público para o custeio das atividades desenvolvidas pelo Estado. Trata-se da principal
função dos tributos e pode ser observada, principalmente, nos seguintes tributos: IR (Imposto
de Renda), IPVA (Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores) e IPTU (Imposto
sobre Propriedade Territorial Urbana).
Há tributos que apesar de exercerem a função fiscal, tem como função principal, a
extrafiscal. Nesse sentido, Aliomar Baleeiro ensina que:
Quando os tributos são empregados como instrumento de intervenção ou regulaçãopública, a função fiscal propriamente dita, ou “puramente fiscal”, é sobrepujadapelas funções “extrafiscais”. A sua técnica é, então, adaptada ao desenvolvimento de determinada politica ou diretriz (BALEEIRO, 2013, p. 873).
A função extrafiscal objetiva fundamentalmente intervir numa situação social ou
econômica, seja incentivando ou desestimulando certas atividades. Assim, se o Estado quer
estimular a venda dos produtos nacionais em detrimento dos produtos estrangeiros, ele
aumenta as alíquotas do II (Imposto de Importação). Da mesma maneira, se ele quer instigar o
consumo, disponibiliza mais crédito aos consumidores, através da redução das alíquotas do
IOF sobre o crédito. Os principais tributos extrafiscais são: II (Imposto de Importação), IE
(Imposto de Exportação), IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados), IOF (Imposto sobre
Operações de Crédito, Câmbio e Seguro) e a CIDE (Contribuição de Intervenção no Domínio
Econômico).
Por fim, temos a função parafiscal, o tributo possui finalidade parafiscal quando a lei
tributária nomeia sujeito ativo diverso da pessoa que a expediu, atribuindo-lhe a
disponibilidade dos recursos arrecadados para o implemento de seus objetivos. A definição de
parafiscalidade. Explica CARVALHO (2013, p. 235) “fenômeno jurídico que consiste na
circunstância de a lei tributária nomear sujeito ativo diverso da pessoa que a expediu,
atribuindo-lhe a disponibilidade dos recursos auferidos, para o implemento de seus objetivos
peculiares”.
Destarte, a função parafiscal, nos termos § 3º, do art. 7, do CTN, caracteriza-se por
ser uma função exercida por um ente federativo diverso daquele que instituiu o tributo. Nesse
caso, o sujeito ativo, não detém a competência tributária, mas tem a atribuição de arrecadar e
fiscalizar o tributo. Como exemplo dessa função, podemos citar as contribuições arrecadas e
fiscalizadas pelo SESI, SENAI, SESC, Conselho Regional de Medicina - CRM.
Portanto, a prática de atos ilegítimos que impedem a tributação, atinge,
principalmente, a função primordial dos tributos que é a arrecadação de receitas aos cofres
públicos, e por conseguinte, implica na impossibilidade do Estado suprir algumas
necessidades da sociedade. No que tange à função extrafiscal, impede que o Estado diminua
as desigualdades sociais e regionais. Já em relação à parafiscalidade, dificulta o
desenvolvimento de certas atividades sociais que são prestadas por entidades privadas.
1.5 NORMAS GERAIS DO DIREITO TRIBUTÁRIO
No sistema tributário nacional, a lei ordinária, denominada apenas de lei, é o
instrumento apto, como regra geral, para criação do tributo. Criar o tributo é estabelecer sua
regra matriz, hipótese de incidência, tempo e espaço, sujeitos da relação jurídica e os aspectos
quantitativos do tributo. Conforme Hugo de Brito Machado:
Na lei devem estar todos os elementos necessários a que se possa identificar a situação de fato capaz de criar a obrigação tributária e, diante de tal situação, poder determinar o valor do tributo correspondente. A lei não pode deixar para o regulamento ou para qualquer outro ato normativo inferior a indicação de qualquer dos elementos necessários a essa determinação. Todos os elementos essenciais da relação jurídica tributária devem ser indicados pela lei. O núcleo do fato gerador do tributo, o contribuinte, a base de cálculo, a alíquota, tudo deve estar na própria lei (MACHADO, 2014, p. 110)
As normas gerais do Direito Tributário, que se encontram no CTN (artigos 96 e
seguintes): “Art. 96. A expressão "legislação tributária" compreende as leis, os tratados e as
convenções internacionais, os decretos e as normas complementares que versem, no todo ou
em parte, sobre tributos e relações jurídicas a eles pertinentes”.
Além do aspecto doutrinário da função da lei, há expressa previsão legislativa para
seu campo de atuação no CTN, conforme transcrição abaixo:
Art. 97. Somente a lei pode estabelecer: I - a instituição de tributos, ou a sua extinção;II -a majoração de tributos, ou sua redução, ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65;III -a definição do fato gerador da obrigação tributária principal, ressalvado o disposto no inciso I do § 3º do artigo 52, e do seu sujeito passivo;IV -a fixação de alíquota do tributo e da sua base de cálculo, ressalvado o disposto nos artigos 21, 26, 39, 57 e 65.
A legislação tributária refere-se ao conjunto de leis que definem os tributos, como a
responsabilidade do contribuinte, incluindo a fiscalização e as sanções para quem não cumpre
a lei. De acordo com o artigo 101 do Código Tributário Nacional, a “vigência, no espaço e no
tempo da legislação tributária, rege-se pelas disposições legais aplicáveis às normas jurídicas
em geral”.
Para aplicação das leis tributárias, parte da premissa do artigo 105 do CTN, onde
“aplica-se imediatamente aos fatos geradores futuros e aos pendentes, assim entendidos
aqueles cuja ocorrência tenha tido início, mas não esteja completa nos termos do artigo 116”.
Além disso, a aplicabilidade das leis deve respeitar os princípios constitucionais tributários.
1.6 OS PRINCÍPIOS JURÍDICOS DA TRIBUTAÇÃO
A Carta Magna consagrou, dentro do sistema tributário nacional, a seção II para
abordar as denominadas limitações ao poder de tributar, conceituando um conjunto integrado
de princípios e regras que devem ser respeitados pelos entes políticos como forma de
legitimar a cobrança de seus tributos.
O poder de tributar não será concedido de forma ilimitada para União, Estados,
Distrito Federal e Municípios, pois encontrarão conjunto de normas constitucionais que
refreiam a “sede” de arrecadação, obstando a existência de abusividades contra o contribuinte.
A cobrança dos tributos não será feita, portanto, de forma desarrazoada.
As limitações estabelecidas na Carta Magna expressam-se ordinariamente através de
princípios jurídicos de tributação. É necessário seguir os preceitos do princípio da norma
tributária, já, Machado estabelece que “a palavra princípio serve para designar também as
normas de grande generalidade, embora tenham a estrutura própria das regras”(MACHADO,
2014, p. 31). Os princípios constitucionais convivem ao lado de normas também previstas na
referida Constituição, com a diferença da importância que assumem dentro do sistema
jurídico.
A capacidade de tributar, é um poder, e por isso deve ser limitado, visando a
proteção do contribuinte contra o abuso que pode advir do Estado no uso dessa atribuição. E é
neste cenário que entra a importância dos princípios jurídicos da tributação. Os princípios
com maior destaque, segundo Hugo de Brito Machado (2014, p. 31) são: “da legalidade, da
anterioridade, da igualdade, da competência, da capacidade contributiva, da vedação do
confisco e o da liberdade de tráfego”.
O princípio da legalidade, está albergado no Art.5º, inciso II, CF/88 que diz que
“ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei”. O
princípio repete no art. 150, inciso I, dispondo que “sem prejuízo de outras garantias
asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, os Estados, ao Distrito Federal e os
Municípios exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça”. Esse princípio tem como
finalidade primordial garantir a segurança das pessoas diante da tributação.
O princípio da legalidade, citando o Art. 97 do CTN, prevalece o de definir o fato
gerador, a base de cálculo e o contribuinte do tributo. A lei deve descrever o fato jurídico e a
relação obrigacional, caracterizando a tipicidade tributária. Esses requisitos, como se observa,
servem como limite à atuação do Fisco, pois a criação e a majoração de um tributo somente
terá validade se realizada por meio de lei, emanada do ente competente, regulando condutas e
evitando o arbítrio. Enfim, deve haver lei criada pelo poder competente para a exigência de
todos os tributos, a fim de proteger o patrimônio do cidadão.
Não obstante o já exposto acima, o princípio da legalidade comporta uma exceção no
Art. 153, § 1º, da Constituição Federal, ao permitir que as alíquotas dos impostos de
importação, exportação, sobreprodutos industrializados, e sobre operações de crédito, câmbio
e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários, possam ser alteradas pelo Poder
Executivo, desde que atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei.
O princípio da irretroatividade, estabelece a aplicação da lei tributária a determinados
fatos, protegendo o ato jurídico perfeito, a coisa julgada e o direito adquirido, ou, melhor
dizendo, este princípio impede a instituição de normas tributárias versando sobrefatos
geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado,
nos termos do art. 150, inciso III, letra a, Constituição Federal, in verbis:
Art. 150 [...]Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:[...]III-cobrar tributos:a)em relação a
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fatos geradores ocorridos antes do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado;[...].
Os princípios da anterioridade e da noventena (anterioridade mitigada) vedam a
vigência da legislação tributária que estabeleça um tributo novo ou a majoração de um tributo
no mesmo exercício financeiro em que tenha sido publicada e antes de decorridos noventa
dias, nos termos do art. 150, inciso III, letra b e c, da Constituição Federal, in verbis:
Art. 150 [...]Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:[...]III-cobrar tributos:[...]b)no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou;c) antes de decorridos noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, observado o disposto na alínea b.
É preciso ressaltar que consoante norma inserta na alínea “c” do inciso III do artigo
150 da Constituição Federal, o tributo também não pode ser cobrado antes de decorridos
noventa dias da data em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou.
Neste sentido Hugo de Brito Machado leciona:
A exigência da anterioridade não se confunde com a exigência da vacância legal de 90 dias. Assim, se a lei que cria ou aumenta o tributo é publicada até o último dia de dezembro está atendida a exigência do princípio da anterioridade, e a exigência da vacância de 90 dias faz com que a vigência da lei só tenha início 90 dias depois de sua publicação. Isto quer dizer que se a lei é publicada no último dia de dezembro está atendido o princípio da anterioridade, mas essa lei só entrará em vigor em abril do ano seguinte. (MACHADO, 2014, p. 35).
Frise-se que há exceções a regra geral, pois, não estão sujeitos à anterioridade os
impostos de importação, exportação, sobre produtos industrializados, e sobre operações de
crédito, câmbio e seguro, ou relativos a título ou valores mobiliários, bem como o imposto
extraordinário de guerra e o empréstimo compulsório destinado a atender a despesas
extraordinárias. Mas mesmo assim, esse princípio é um dos mais importantes dentre os
existentes no direito tributário.
Já o princípio da isonomia encontra advento constitucional no Art. 150, inciso II, da
Constituição Federal, pois proíbe às pessoas jurídicas de Direito Público “instituir tratamento
desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer
distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente
da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos”.Neste conceito, pode ser
afirmado que o referido princípio induz ao princípio da igualdade inserto no art. 5º da
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Constituição Federal, visto que tem por objetivo tratar desigualmente os desiguais. Do
contrário, não seria viável a compatibilização das normas da própria Constituição que
prescrevem isenções e incentivos fiscais com o princípio aludido.
O princípio da isonomia tributária engloba o da capacidade contributiva. “Aquele
que tem maior capacidade contributiva deve pagar imposto maior, pois só assim estará sendo
igualmente tributado. O princípio da igualdade consiste na proporcionalidade da incidência à
capacidade contributiva, em função da utilidade marginal da riqueza”(MACHADO, 2014,
p.38). Sendo assim, o contribuinte, em vez de pagar exatamente o mesmo montante de tributo
que os outros contribuintes, deve assumir um encargo proporcional à sua capacidade
econômica.
O princípio da competência abarca o poder conferido ao ente público de tratar de
matéria tributária com exclusividade. Segundo Hugo de Brito Machado (2014, p.39) “o
princípio da competência é aquele pelo qual a entidade tributante há de restringir sua
atividade tributacional àquela matéria que lhe foi constitucionalmente destinada”. Conforme o
Art. 6º do CTN:
Art. 6º [...]A atribuição constitucional de competência tributária compreende a competência legislativa plena, ressalvadas as limitações contidas na Constituição Federal, nas Constituições dos Estados e nas Leis Orgânicas do Distrito Federal e Municípios, e observado o disposto nesta Lei.
Sendo assim, conclui-se que o princípio da competência é um poder
constitucionalmente atribuído e delimitado, evitando, dessa forma, a centralização do poder.
Por sua vez, o princípio da capacidade contributiva está evidenciado no art. 145, § 1º, da
Constituição Federal:
Art. 145 [...]Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.
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O referido princípio consubstancia-se no entendimento que os sujeitos passivos de
maior capacidade econômica devem recolher proporcionalmente mais tributos, com o objetivo
de fazer valer a justiça fiscal. “Maior capacidade contributiva indica maior riqueza do
contribuinte. Há um ideal maior de justiça, pois vão-se tributar pessoas que têm maior
capacidade de contribuir, em razão de terem maior riqueza”. (MACHADO, 2014, p.39). O
objetivo seria o de distribuir melhor a renda entre os mais ricos e os mais pobres.
A capacidade econômica, do contribuinte é medida por sinais exteriores que não
exprimem necessariamente a riqueza real do contribuinte, mas permitem ao Fisco, de forma
objetiva, a verificação da aplicação do princípio em questão. “A capacidade contributiva
somente poderá ser notada quando existir um patrimônio ou uma renda. A tributação será feita
sobre a exteriorização da riqueza, sobre os efeitos econômicos produzidos pela atividade do
contribuinte”(MACHADO, 2014, p.39).
O princípio da vedação ao confisco busca evitar o excesso de carga tributária a ponto
de se apossar dos bens do contribuinte. “O confisco é a absorção pelo poder do Estado da
propriedade do particular, sem pagar-lhe justa indenização que a Constituição prevê”.
(MACHADO, 2014, p. 41). Nesta sistemática, este princípio “pode ser invocado sempre que o
contribuinte entender que o tributo, no caso, lhe está confiscando os bens” (MACHADO,
2014, p. 46)”.
Um tributo pode ser excessivamente oneroso ao ponto de parecer uma penalidade ao
contribuinte. Cabe frisar que, nos termos do Art. 3º do CTN, o tributo não é sanção de ato
ilícito, ao contrário da multa, que é necessariamente uma sanção de ato ilícito.
O tributo deve ser um ônus suportável, um encargo que o contribuinte pode pagar sem sacrifício do desfrute normal dos bens da vida. Por isto mesmo é que não pode ser confiscatório. Já a multa, para alcançar sua finalidade, deve representar um ônus significativamente pesado, de sorte a que as condutas que ensejam sua cobrança restem efetivamente desestimuladas. Por isto mesmo pode ser confiscatória. (MACHADO, 2014, p.42).
Diante do exposto, conclui-se que o princípio da vedação do confisco tem estreita
ligação com a razoabilidade e proporcionalidade.
O último princípio a ser analisado é o da liberdade de tráfego. O artigo 150, inciso V
da CF/88, por sua vez, veda a imposição de “limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por
meio de tributos interestaduais ou intermunicipais”, ressalvado a cobrança de pedágio.
“Importante salientar que o que se proíbe é a instituição de tributo em cuja hipótese de
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incidência seja elemento essencial à transposição de fronteira interestadual ou intermunicipal
(MACHADO, 2014, p. 43)”. Quanto ao pedágio, para Luciano Amaro (2014, p.153), “embora
a cobrança de pedágio é onerosa, o tráfego, é lícita a sua cobrança”.
Princípios da proporcionalidade e razoabilidade após a dinâmica dos princípios
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apresentados esses dois princípios não pode ficar sem citá-los, devido ao fato de não
constar expressamente na Constituição da República, ou seja, não há empecilho jurídico para
seu reconhecimento. Embora esteja “implícito” na Constituição, a sua aplicação pelos demais
poderes é obrigatória, incluindo aí o Poder Judiciário, pois assim dispõe o parágrafo 2º do
artigo 5º, da CF/88: "Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros
decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados."
Insta frisar, que no direito administrativo disciplinar, os princípios da
proporcionalidade e razoabilidade estão expressos no art. 2° da lei nº 9.784/1999, que trata do
processo administrativo.
Para o processo administrativo disciplinar, a utilização dos princípios da
proporcionalidade e razoabilidade é de fundamental importância, pois dessa forma poderemos
saber qual valor deve ser adotado no momento da aplicação da sanção disciplinar, bem como
se a quantidade de pena é suficiente para reprimir o cometimento de ilícitos administrativos.
Os princípios constitucionais que ganha cada vez mais dinâmica é o princípio da
proporcionalidade. Diante, é possível visualizarmos duas funções distintas. A primeira delas
configura-se como instrumento de suprir os direitos fundamentais contra a ação do Estado
quando este impõe limites a esses direitos. O princípio da proporcionalidade funciona como
critério para solução de conflitos entre direitos fundamentais, através do qual se faz um juízo
comparativo, em examinar os interesses envolvidos no caso concreto.
O principio da razoabilidade está muito ligado ao da discricionariedade
administrativa, pois o ato administrativo discricionário praticado não esteja previsto em lei,
ele há de obedecer a certos parâmetros. No Direito Disciplinar, deve angariar a aplicação das
sanções, uma vez que não há mínimo e máximo de pena, salvo a sanção de suspensão em que
o mínimo é um dia e o máximo é 90 dias (art. 130, da lei nº 8.112/1990), e mesmo a aplicação
da suspensão necessita de um juízo de proporcionalidade. Entretanto, deve-se sempre ter em
mente que a punição de um ato administrativo, nesse ponto, pode-se até afirmar que em
muitos casos a punição poderá ser afastada, sendo substituída, por exemplo, por um “termo de
ajustamento de conduta”.
Enfim, existem inúmeros princípios a ser observados quando se trata de obtenção de
receitas pelos tributos por parte do Estado, pois o contribuinte já paga um valor exorbitante de
impostos, não havendo mais como suportar tamanha carga tributária. Todavia, na linha do que
foi explanado, seguir-se-á a terminologia consagrada, que denomina as limitações
constitucionais ao poder de tributar como verdadeiros Princípios Constitucionais Tributários.
30
2 A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE COMO DIREITO FUNDAMENTAL
Insta frisar que para contextualizar a função social da propriedade dentro da
dinâmica dos direitos fundamentais, assim como explanar na constituição e relativizar o seu
direito a propriedade e a sua função social e suas limitações impostas na Carta Magna de 1988
e bem como no Estatuto da Cidade, que tem, o viés da importância para os municípios
mediante em lei regulamentar, o Plano Diretor, para melhor compreensão do tema.
2.1 A PROPRIEDADE COMO DIREITO FUNDAMENTAL
No tocante que dos direitos fundamentais, temos o reconhecimento, generalizado na
doutrina e na jurisprudência, da força normativa de todos os dispositivos constitucionais, a
realização dos direitos fundamentais de caráter coletivo, tendo em vista a concretização da
igualdade de oportunidades entre os cidadãos, é dever constitucionalmente imposto ao Estado.
Não obstante, diversos direitos fundamentais, mormente de caráter coletivo, consagrados pelo
nosso ordenamento jurídico-constitucional encontram-se carentes de concretização pelo
Estado.
No que rege o direito a propriedade na Constituição Federal de 1988, consagra-se ao
cumprimento da função social da propriedade é uma exigência ao exercício do direito de
propriedade, sendo que tal direito sustenta o sistema capitalista brasileiro como sendo um de
seus esteios.
Descreve Jean Jacques Erenberg:
O dever de atendimento da função social da propriedade é contrapartida de direito que tem status de fundamental, nos planos individual e coletivo. Previsto no artigo 5º, da Constituição Federal de 1988, trata-se de princípio da mais alta relevância, ligado diretamente à determinação constitucional da igualdade, e é desdobramento umbilical ligado ao princípio que fundamenta o regime constitucional brasileiro, que é a ideia de dignidade da vida humana. (ERENBERG, 2008, p. 163).
A propriedade disposta como elemento fundamental para assegurar a existência
digna, ligada ao elemento econômico da faculdade de usar, gozar e dispor, posto que desta é
que o proprietário obtém vantagens econômicas.
Nesse sentido também José Eduardo Soares de Melo leciona que:
Na sociedade atual não há mais espaço para entender a propriedade divorciada do elemento que lhe confere conteúdo e tutela jurídica que vem a ser o exercício do domínio mediante a atenta observância da função social, pois, em que pese a
30
32
proteção privatística da propriedade, ela deverá retratar uma finalidade econômica e social apta a sua vocação urbana ou rural, gerando frutos, empregos e conduzindo à uma justa circulação das riquezas de modo a que tenhamos uma sociedade mais justa e solidária, objetivo primaz do estado democrático de direito inaugurado pela Constituição da República Federativa do Brasil (MELO, 2010, p. 88).
Assim o que lhe confere bem relatado a proteção privalística da propriedade justa na
Constituição brasileira de 1988 dispõe no seu artigo 3º, inciso I, os objetivos fundamentais da
República, prevê: construir uma sociedade livre, justa e solidária. Mas, quando observa-se as
condições de vida e bem-estar dos habitantes das principais cidades brasileiras, é sucinta
afirmar que a construção dessa sonhada sociedade humanamente privilegiada não chegou a
transpor sua base.
E para as cidades, se coloca o grande desafio de obter êxito, mobilizando e
sensibilizando a sociedade para que assuma seu papel na reversão do processo de segregação
econômica, cultural, social, territorial e política. Sendo certo que a trajetória da reação do ser
humano dá-se pela atuação cidadã ativa no cenário político e na tomada de decisões que o
afetem diretamente, baseados nos dois princípios fundamentais consagrados no direito
brasileiro: o da igualdade e o da liberdade.
A nossa Magna Carta declara, também, que são direitos fundamentais do indivíduo a
propriedade, a igualdade e a liberdade, estabelecendo ainda, que a República Federativa do
Brasil é um Estado Democrático de Direito. Entretanto, embora tenha o constituinte brasileiro,
formalizado a ordenação do Estado brasileiro, incorporando os princípios, é fato que ainda há
uma enorme lacuna entre a norma e a realidade fática, condenando grande parcela da
população brasileira a viver ao largo da mínima dimensão desses direitos.
Assim sendo, conclui-se que os direitos fundamentais não são absolutos e, como
consequência, sua realização está sujeita a restrições, e, por serem geralmente estruturados
como princípios, são repetidamente aplicados mediante ponderação.
Diante disso, os direitos fundamentais se tornaram valores essenciais de nossa
sociedade. Contudo, o surgimento de novas preocupações sociais, a exemplo do direito a
moradia e do direito ao meio ambiente equilibrado, ocasionou um possível conflito entre o
resguardo de um em detrimento do outro.
Diante da constitucionalização do direito civil e do direito privado como um todo
decorre o reconhecimento da aplicação dos direitos fundamentais inclusive nas relações
privadas. Ainda que os direitos fundamentais constituem garantias constitucionais universais,
é crível que a constituição, não se pode restringir seu uso às relações de direito público sob o
risco de transformar o direito civil em um ramo da ciência jurídica isentada incidência das
32
normas constitucionais. E mais, não se pode imaginar que, nas relações privadas, as
partes possam atentar contra os direitos fundamentais.
Por fim, essa capacidade dos direitos fundamentais não serem oponíveis apenas aos
poderes públicos, mas que seus efeitos irradiem no âmbito das relações particulares,
permitindo ao particular buscar na Constituição um direito ou uma garantia fundamental para
opô-lo a outro igual é chamado de eficácia horizontal dos direitos fundamentais ou aplicação
dos direitos fundamentais às relações privadas.
2.2 O DIREITO DE PROPRIEDADE INSERIDAS NA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL
Com o passar dos tempos o histórico das Constituições brasileiras permite identificar
a preocupação do ordenamento em proteger o direito de propriedade. A Constituição Política
do Império do Brasil foi outorgada em 25 de março de 1824, sendo a primeira constituição
brasileira a tratar do direito de propriedade incluindo-o no rol das Disposições Gerais e
Garantias dos Direitos Civis e Políticos dos Cidadãos Brasileiros, dispondo em seu Artigo 179
que:
Art. 179 [...]A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Políticos dos Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Imperio, pela maneira seguinte: Inciso XXII.. E’garantido o Direito de Propriedade em toda a sua plenitude. Se o bem publico legalmente verificado exigir o uso, e emprego da Propriedade do Cidadão, será elle préviamente indemnisado do valor della. A Lei marcará os casos, em que terá logar esta unica excepção, e dará as regras para se determinar a indemnisação.
Ficou evidente que o dispositivo Legal previa a propriedade como um direito
absoluto, excepcionada essa força absoluta pela possibilidade de desapropriação por exigência
do bem público, neste contexto prevendo indenização do valor da propriedade.
Sistematicamente a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 24
de fevereiro de 1891, não inovou em relação ao texto constitucional anterior, assim mantendo
a propriedade como direito pleno, salvo nos casos de desapropriação por necessidade ou
utilidade pública, quando, no Título IV, Seção II que trata das Declarações de Direitos, dispõe
no seu Artigo 72:
Art. 72 [...]A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: Parágrafo 17 - O direito de propriedade mantém-
32
se em toda a sua plenitude, salvo a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, mediante indenização prévia.
No que tange a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934, constituiu importante inovação em relação aos textos anteriores: pela primeira vez, uma constituição brasileira regulamentou no seu texto que a propriedade não poderá ser exercida contra o interesse social ou coletivo. No Capítulo II, que trata Dos Direitos e das Garantias Individuais, no Artigo 113 dispõe:
Art. 113 [...]A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à subsistência, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: É garantido o direito de propriedade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma que a lei determinar. A desapropriação por necessidade ou utilidade pública far-se-á nos termos da lei, mediante prévia e justa indenização. Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoção intestina, poderão as autoridades competentes usar da propriedade particular até onde o bem público o exija, ressalvado o direito à indenização ulterior.
Insta frisar, que a regulamentação por lei descrita no Artigo 113, nunca tenha
ocorrido, a Constituição de 1934, apresentou tendência à modificação do capitalismo nascente
advinda das Constituições Mexicana (1917) e de Weimar (1919).
Embora a Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de novembro de 1937,
incluiu em seu texto referência ao conteúdo e ao limite do direito de propriedade por meio de
lei que regulasse seu exercício, reconhecendo o caráter não absoluto do direito de
propriedade, retóricamente não proibiu que esse exercício seja contrário aos interesses sociais
e coletivos. A Constituição trata no capítulo dos Direitos e Garantias Individuais e dispõe no
Artigo 122:
Art. 122 [...]A Constituição assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no País o direito à liberdade, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: Item 14.O direito de propriedade, salvo a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, mediante indenização prévia, ou a hipótese prevista no § 2º do art. 166. O seu conteúdo e os seus limites serão os definidos nas leis que lhe regularem o exercício. O texto do item 14 foi inserido pela Lei Constitucional nº 5, de 1938 e suspenso pelo Decreto nº 10.358, de 1942.
Assim a Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946, trata
no Capítulo II Dos Direitos e das Garantias Individuais e em seu Artigo 141 dispõe:
Art. 141 [...]
32
A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, a segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: § 16 - É garantido o direito de propriedade,
salvo o caso de desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro. Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoção intestina, as autoridades competentes poderão usar da propriedade particular, se assim o exigir o bem público, ficando, todavia, assegurado o direito a indenização ulterior.
Provém que o artigo 141 da Constituição de 1946 não altera o direito inviolável da
propriedade, resguardando a possibilidade de desapropriação por necessidade e utilidade
pública. Entretanto, inclui em seu artigo 147 que “o uso da propriedade será condicionado ao
bem estar social. A lei poderá com observância do disposto no artigo 141, § 16, promover a
justa distribuição da propriedade com igual oportunidade para todos”.
Enumera o artigo 147, que inova substancialmente a previsão normativa do direito de
propriedade brasileiro: a propriedade resta condicionada ao bem-estar social e permite-se a
justa distribuição da propriedade. O contexto do artigo tornou-se norma jurídica programática
de eficácia limitada.
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1967, pioneiramente, utiliza o
termo função social da propriedade, demonstrando a necessidade de compatibilização entre os
interesses do proprietário e as necessidades da população. Trata no Capítulo IV “Dos Direitos
e Garantias Individuais”, dispondo no artigo 150:
Art. 150 [...]A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:§ 22 – É garantido o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriação por necessidade ou utilidade pública ou por interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro, ressalvado o disposto no Art. 157, § 1º. Em caso de perigo público iminente, as autoridades competentes poderão usar da propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior.
Ademais o título III, que trata Da Ordem Econômica e Social dispõe, no artigo 157:
”a ordem econômica tem por fim realizar a justiça social com base nos seguintes princípios:
[...]III - função social da propriedade”.
A Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969, repete o texto da
constituição anterior em seu artigo 153, entretanto, insere como forma de indenização em caso
de desapropriação, o pagamento com títulos da dívida pública:
Art. 153 [...]
32
§ 22. É assegurado o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriação por necessidade ou utilidade pública ou interêsse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro, ressalvado o disposto no artigo 161, facultando-se ao expropriado aceitar o pagamento em título de dívida pública, com cláusula de exata correção monetária. Em caso de perigo público iminente, as autoridades competentes poderão usar da propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior.
Insta frisar, que o título III, que trata Da Ordem Econômica e Social, repete ao todo o
texto da Constituição anterior. Os dois textos constitucionais (1967 e 1969) incluíram a
função social da propriedade como princípio de fundamentação da ordem econômica e social,
sem classificá-lo como garantia fundamental do cidadão, já a atual Constituição de 1988
inseriu no texto a garantia fundamental do cidadão.
A Constituição Federal de 05 de outubro de 1988, tratando dos Direitos e Garantias
Fundamentais, no artigo 5º diz:
Art. 5º [...]Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...] XXII - é garantido o direito de propriedade; XXIII - a propriedade atenderá a sua função social.
Trata, também, no Título Da Ordem Econômica e Financeira, dispondo no artigo 170
que:
Art. 170 [...]A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: [...] II – propriedade privada; III –função social da propriedade.
Na Constituição Federal de 1988, a propriedade privada e a função social da
propriedade merecem destaque especial, na medida em que persistem como princípios
prevalecentes da ordem econômica, também, encontram-se inseridos no contexto dos direitos
e garantias fundamentais. Assim, tem-se cláusula pétrea de efeito imediato, não podendo,
consequentemente, ser alterada ou revogada.
Aproveitando a abordagem do surgimento e desenvolvimento dos direitos
fundamentais, bem como a internacionalização destes graças à relativização do tradicional
conceito de soberania e a concepção do ente humano enquanto ser internacional destina-se o
presente tópico a análise mais acurada da relativização dos contornos da propriedade.
32
Ao discorrer sobre a sociologia da propriedade, consigna que em todos os tempos, no
estudo das mais diversificadas ciências propriedade é objeto de investigação. Todavia, ressalta
a inexistência de um “conceito inflexível de propriedade” (PEREIRA, 2010, p. 67).
Fosse inflexível o conceito de propriedade, não estivesse consignado à realidade
social em que está inserido, o domínio seria absoluto e as desigualdades ainda mais latentes.
Por via de consequência o “caput” do artigo 1.228 do código civil vigente, que regulamenta
quais são os poderes do proprietário, nega que a propriedade seja absoluta no sentido de que
seu possuidor proprietário não pode dela se utilizar da maneira que lhe aprouver posto que
foram estabelecidos limites.
Para Pereira (2010, p. 67). “muito erra o profissional que põe os olhos no direito
positivo e supõe que os lineamentos legais do instituto constituem a cristalização dos
princípios em termos permanentes, ou que o estágio atual da propriedade é a derradeira”.
Muito pelo contrário, consoante mencionado nas considerações preambulares, em razão das
constantes, e ressalte-se indubitáveis, transmutações que se dão pela contínua interpenetração
dos diversos níveis de realidade no entender de Grau a concepção de propriedade sofre
modificações dentro do contexto socioeconômico, político-cultural e religioso em que está
inserida. Nesta tônica, segundo entender de Monteiro, atualizado por Maluf, “nos primórdios
da civilização o domínio era coletivo”. (MONTEIRO, 2003, p.80). Na percepção de Venosa
(2009, p. 158) “essa situação nos tempos primevos facilmente se explica pelas condições de
vida do corpo social de então”.
De todo modo, independentemente se por questões ideológicas ou político-
econômicas, é fato que vige no ordenamento jurídico internacional, em razão dos motivos
explanados no tópico antecedente, a primazia da função social da propriedade, cuja
importância do cumprimento será abordada em capítulo pertinente. Isto implica dizer, e não
poderia ser diferente, que está presente no ordenamento jurídico brasileiro.
Há até quem acredite que a priorização do coletivo em detrimento do individual é
tamanha que o Estado acaba por se transformar em um inveterado intervencionista.
Nesse sentido são dizeres de Maria Helena Diniz;
No direito moderno, o primado do interesse coletivo ou público vem influindo sobremaneira no conceito de propriedade. As medidas restritivas ao direito de propriedade, impostas pelo Estado em prol da supremacia do interesse público, vêm diminuindo o exercício desse direito. De modo que os princípios gerais de direito como os da igualdade das propriedades e repressão ao abuso do direito foram sendo aplicados tão amplamente que o domínio passou a encontrar neles restrições cada vez mais fortes, acarretando o seu enfraquecimento interno e a consolidação da política de intervenção estatal (DINIZ, 2007, p. 251).
32
Veja que no dizeres se refere a propriedade, e seguindo o ordenamento pátrio
observam-se essas limitações. No entanto, deve ser visto com cautela o posicionamento
supramencionado. Os artigos 1° e 3° da Constituição Federal ao preverem, respectivamente,
dentre os fundamentos da República, a dignidade da pessoa humana, e dentre os objetivos a
erradicação da pobreza, marginalização e redução das desigualdades sociais e regionais, além
de estabelecer em suas entrelinhas a incorporação dos ditos direitos de solidariedade,
comprometem-se com o povo a garantir-lhes esse direito.
Deste modo, principalmente no tocante ao aspecto econômico, se a intervenção
estatal é a medida que se mostra efetiva na garantia do cumprimento do direito de propriedade
deve ser aplicada. Contudo, a fim que haja equilíbrio deve-se buscar quanto é limitado o
direito ao domínio que comprometa o desenvolvimento econômico.
2.3 NOÇÕES INTRODUTÓRIAS SOBRE PROPRIEDADE
A Constituição Federal de 1988, observando os limites impostos pelo direito natural,
determinou a propriedade como direito fundamental em que estabelece aos brasileiros e
estrangeiros a inviolabilidade do direito à vida, a liberdade, a igualdade, a segurança e a
propriedade. No caso da propriedade o direito que lhe é garantida, também poderá lhe ser
limitado, onde o Estado utiliza a aplicação do princípio da supremacia do interesse público
ou finalidade pública, em face da limitação do direito individual.
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:[...]XXII – é garantido o direito de propriedade;XXIII – a propriedade atenderá a sua função social;XXIV – a lei estabelecerá procedimentos para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta constituição.
A propriedade e a sua função social estão expressas no capítulo dos Direitos e
Deveres Individuais e Coletivos onde está disposto sob o título Dos Direitos e Garantias
Fundamentais, sendo os direitos limitados devido a para atender a sua função social.
Para Evandro Paes Barbosa, corrobora no sentido das condições limitativas:
32
A Própria lei não pode desfigurar a proteção constitucional da propriedade ou estabelecer casos de perda, limitação ou restrição que a norma constitucional não preveja. Com mais forte razão, não o podem fazer o decreto, a portaria, a sentença judicial ou o intérprete. As limitações ao direito de propriedade são excepcionais e, por isso, não podem ser ampliadas por normativos infraconstitucionais. Os atos
infraconstitucionais apenas podem regulamentar o que a Constituição substancialmente dispôs. Não se pode admitir que a lei ordinária, a sentença judicial ou mesmo a interpretação do cientista do direito possa suprimir ou aniquilar o direito fundamental de propriedade, alargando os casos de limitação, restrição ou perda do direito de propriedade, estabelecidos pelo Texto Supremo (BARBOSA, 2007, p. 33).
Veja que o autor corrobora com que a Constituição estabeleça limitações ao direito
de propriedade. Isso porque, conforme descrito no item anterior, apesar de ser um direito
natural que demanda observação até mesmo pelo poder constituinte original, o direito de
propriedade não é absoluto e pode sofrer limitação buscando afastar o uso nocivo.
Nesse sentido, Pedro Lenza:
Esse direito não é absoluto, visto que a propriedade poderá ser desapropriada por necessidade ou utilidade pública e, desde que esteja cumprindo a sua função social, será paga justa e prévia indenização em dinheiro (Art. 5º, XXIV). Por outro lado, caso a propriedade não esteja atendendo a sua função social, poderá haver a chamada desapropriação-sanção pelo Município com pagamentos em títulos da dívida pública (Art. 182, § 4º, III) ou com títulos da dívida agrária, pela União Federal, para fins de reforma agrária (Art. 184). [...] Lembramos, também, as limitações administrativas, as servidões e a expropriação, esta última, no caso de glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas, sendo destinadas aos assentamentos de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei Art. 243 (LENZA, 2012, p. 766).
A disposição da propriedade está no rol taxativo dos direitos reais, artigo 1225 “São
direitos reais: I - a propriedade;” do Código Civil, onde em se tratando de imóvel constituído,
ou transmitido por atos entre vivos, só se adquirem com o registro no Cartório de Registro de
Imóveis. O artigo 1.228 do Código Civil, ao se referir ao proprietário, afirma que este “tem a
faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que
injustamente a possua ou detenha”.
Nesse sentido Virgílio Afonso da Silva (2014, p. 197) afirma que “restrições a
direitos fundamentais que passam no teste da proporcionalidade não afetam o conteúdo
essencial dos direitos restringidos”.
A legislação ordinária, regulamentando o texto magno, introduz o conceito de direito
real. É mandatório definir os contornos de direito real, para definir propriedade. Direito real
32
pode ser definido como o direito que afeta a coisa direita e imediatamente em todos ou certos
aspectos e a segue em poder de quem quer que a detenha.
A simples definição de direito real não é suficiente para determinar o conceito de
propriedade.
40
A propriedade é um direito real, mas nem todo direito real é propriedade. Resta
diferenciar a propriedade dos demais direitos reais.
A diferenciação acima proposta está no artigo 1.228 do Código Civil atual, que
apesar de tratar do proprietário, estabelece, na verdade, os contornos específicos da
propriedade.
Segundo o Código Civil vigente, o direito de propriedade permite usar, gozar e
dispor da coisa, bem como o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a
possua ou detenha.
Assim a propriedade disposta como elemento fundamental para assegurar a
existência digna, ligada ao elemento econômico da faculdade de usar, gozar e dispor, posto
que desta é que o proprietário obtém vantagens econômicas.
2.4 A FUNÇÃO SOCIAL E A RELATIVIZAÇÃO DE PROPRIEDADE AO
SOCIOAMBIENTAL
A propriedade foi tema de tensões sociais e econômicas, instabilizando relações
jurídicas, causando conflitos entre as pessoas e estas com o Estado, ou seja, possui
repercussões em todas as esferas sociais.
A função social da propriedade, mencionada pela primeira vez no texto
Constitucional de 1967, assume papel de destaque na Constituição Cidadã de 1988, estando
previsto no artigo 5º, XXIII, o qual assegura a função social da propriedade, e no artigo 170,
III, como princípio geral da ordem econômica nacional. Também é mencionado em
dispositivos relativos à política urbana, quando o artigo 182, §2º, define que “a propriedade
urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da
cidade expressas no plano diretor”.
A Constituição Federal de 1988 trouxe inserido no artigo 5º o direito de propriedade
em sentido amplo “é garantido o direito de propriedade”, mas tratou de limitar tal direito logo
no próximo inciso (XXIV), assegurando a função social da propriedade de forma relevante e
expressa no texto constitucional.
O direito de propriedade, com a Constituição Social, apesar de ser garantia
constitucional, está submetido a um processo de relativização. Como bem diz Manoel
Gonçalves Ferreira Filho (2014, p. 393), “a Constituição não nega o direito exclusivo do dono
sobre a coisa, mas exige que o uso da coisa seja condicionado ao bem estar geral”. O direito
de propriedade, com o passar dos tempos, passou pela necessidade de adaptação do seu
40
exercício aos interesses da coletividade. Atualmente, a propriedade deve atender sua função
social, isto é, o exercício do direito de propriedade deve versar, sempre, sobre o bem comum,
independente de qual seja a propriedade ou o proprietário.
Não estando presente a função social, o próprio direito de propriedade desaparece.
“Isto é, não poderá ser juridicamente considerado proprietário aquele que não der ao bem uma
destinação compatível e harmoniosa com o interesse público”.
Nesse sentido temos:
[o direito de propriedade] ao mesmo tempo em que é regulamentado como direito individual fundamental, revela-se o interesse público da sua utilização e de seu aproveitamento em face aos anseios sociais, inclui, a exemplo das duas últimas Constituições, a função social da propriedade como um dos princípios basilares da ordem econômica no sentido de que representa um dos elementos que garantem a circulação de riquezas (MALUF, 2010, p. 37).
O entendimento é que o regime jurídico da propriedade não fica restrito apenas às
normas de Direito Civil, compreendendo todo um complexo de normas administrativas,
ambientais, urbanísticas, empresariais e, evidentemente, civis, fundamentado nas normas
constitucionais.
Estando a propriedade privada constitucionalmente garantida, sua antiga
característica de direito absoluto, no qual o proprietário poderia livremente usar e dispor ao
seu prazer individual, já não mais prevalece, devendo ser observada, portanto, sua função
social.
O direito de propriedade, por muitos anos, era considerado um dos mais importantes
direitos naturais, presentes nas declarações de direitos da época do surgimento do
constitucionalismo.
Apesar de sofrer restrições, principalmente após a Constituição de 1988, o direito de
propriedade está enraizado no nosso ordenamento. A própria Carta Constitucional garante o
direito de propriedade expressamente (art. 5º, XXII), demonstrando o legislador
constitucional que apesar da necessidade de fixação de limites, “nunca deixará o direito de
figurar como objeto da tutela jurídica”.
Com o passar dos tempos, a propriedade passou a exercer função social e não mais
individual, incidindo uma série de regras legais e administrativas na propriedade privada
urbana e rural com o objetivo de disciplinar o convívio harmonioso dos seus habitantes.
40
Assim, inegável que a propriedade não mais se caracteriza como direito absoluto, como
ocorria anteriormente. Atualmente, o direito de propriedade só se legitima se estiver presente
a função social da propriedade. Se não atender a sua função social, “deve o Estado intervir
para amoldá-la a essa qualificação”.
Nesta esteira, defende-se não apenas a função social, mas também uma função
ambiental da propriedade, estabelecendo regras e limites à exploração da propriedade
assegurando uma postura sustentável, com responsabilidade de preservação para as presentes
e futuras gerações.
Fernanda de Salles Cavedon, abordando o assunto, ensina-nos que:
A Propriedade Privada, absoluta e ilimitada, torna-se incompatível com a nova configuração dos direitos, que passam a tutelar Interesses Públicos, dentre os quais a preservação ambiental. Assim, o Direito de Propriedade adquire nova configuração, e passa a estar vinculado ao cumprimento de uma Função Social e Ambiental. É limitado no interesse da coletividade e a fim de adequar-se às novas demandas de ordem ambiental (CAVEDON, 2003, p.61).
Para que a propriedade goze da tutela constitucional, deve-se priorizar a relação entre
os princípios da ordem econômica estabelecidos constitucionalmente e os relativos aos
direitos e garantias individuais referentes à propriedade, procurando harmonizar as vantagens
individuais e privadas do proprietário e os benefícios sociais e ambientais, que são o proveito
coletivo.
A constitucionalização da proteção ambiental pela Constituição Federal de 1988, por
meio de todo um capítulo dedicado ao meio ambiente, significou um salto de qualidade na
normatividade brasileira e colocou as bases fundamentais do Direito Constitucional
Ambiental por uma opção de ecologização do texto constitucional, adotando um novo
paradigma jus ambiental. A Carta Constitucional incorporou bases primordiais da
sustentabilidade ambiental.
A evolução da normatividade ambiental brasileira teve um longo caminho de
percurso desde uma legislação fragmentada, setorizada e desarticulada, sendo construída
historicamente até firmar as bases e se fortalecer normativamente, resultando em um sistema
jurídico ambiental integrado e articulado.
A Constituição incorporou os princípios fundamentais do Direito Ambiental, tais
como o princípio da precaução, da prevenção, do poluidor-pagador, trazendo ao seu texto a
função socioambiental da propriedade privada, demonstrando a importância dos instrumentos
40
da política ambiental. Na esteira da evolução trazida pela Carta Magna, o Código Civil de
2002, também invoca o direito ambiental e o insere no contexto do direito de propriedade,
como se pode observar no artigo 1228, §1º:
Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.§ 1º O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.
Necessita-se que o meio jurídico aceite e assuma a ideia da propriedade vinculada à
sua função socioambiental, tendo o papel de destaque nessa transformação, afastando uma
antiga postura conservadora que entende a propriedade como algo individual, cuja vontade e
interesses do particular proprietário se sobrepõe aos interesses da coletividade.
A função social da propriedade, ao ganhar nova conjectura assumindo também papel
na busca pelo meio ambiente ecologicamente equilibrado, e sendo denominada função
socioambiental da propriedade, além de contemplar interesses do proprietário sobre a
propriedade, deve levar em conta interesses coletivos, difusos, dando à propriedade melhor
destinação no que se refere aos interesses sociais e ambientais. Há, a partir daí, a presença
marcante de um novo componente: a necessidade de atendimento também dos interesses das
futuras gerações.
Nesse panorama, a necessidade de mudanças tornou-se imperiosa, com modificações
consideráveis na legislação brasileira e na concepção ambiental das pessoas, tendo em vista
que políticas ambientais relacionadas ao direito de propriedade assumiriam relevância nesse
contexto. A propriedade privada, absoluta e ilimitada, tornou-se incompatível com a nova
configuração dos espaços urbanos e com a nova política ambiental da segunda metade do
século XX, sobrevindo os interesses da coletividade com valores sociais e ambientais do uso
da propriedade.
A função social da propriedade, então, tornou-se ainda mais importante, em virtude
da imposição do poder público na utilização limitada da propriedade privada em face da
preservação ambiental.
A propriedade não mais poderia ser aceita como plena e absoluta, o modelo
considerado ultrapassado. Com a modificação de paradigma ideológico do Estado Liberal
para o Estado do Bem Estar Social e a instauração dos processos democráticos, a Constituição
40
de 1988 trouxe o princípio da função social da propriedade como pressuposto estrutural do
exercício do direito de propriedade.
A inclusão da temática ambiental de forma consistente na Carta Magna,
principalmente através do disposto no Artigo 225, forneceu ao ordenamento jurídico
fundamentos básicos para a compreensão do instituto, e estruturou uma composição para a
tutela dos valores ambientais. A Carta Magna de 1988 reconheceu-lhes características
próprias, desvinculadas do instituto da posse e da propriedade, revelando uma nova
concepção que ultrapassa os tradicionais institutos jurídicos existentes: os chamados direitos
difusos.
A propriedade, que viu suas características principais – absolutista, exclusiva,
perpétua – sucumbir durante sua evolução, principalmente após a segunda metade do século
XX, hoje acompanha a função social e ambiental como alicerce para o correto
desenvolvimento social.
A função social e a preservação do meio ambiente são condições obrigatórias para o
exercício do direito de propriedade, conforme previsto na Constituição Federal e no Código
Civil. Não mais se admite o exercício do direito de propriedade sem a observância desses
preceitos de ordem pública, servindo para limitar a utilização da propriedade privada.
Nesse sentido, Adriana Maluf (2010, p. 56) traz que “as necessidades sociais e
econômicas impostas pela evolução dos tempos refletiram no que concerne ao direito
subjetivo de propriedade, apresentando cada vez mais limitações ao caráter absoluto da
propriedade apresentado por Napoleão”.
Como se vê, as limitações urbanísticas, sendo medidas de interesse público,
alcançam a todos os indivíduos como membros da coletividade, como imposições de ordem
pública. Tais limitações atingem, precipuamente, a habitação (e, invariavelmente, a
propriedade), porque a casa é a semente da povoação. “Quem constrói a casa está construindo
a cidade. Mas a cidade não é do proprietário da casa; é de todos. E sendo de todos há de
predominar o interesse da coletividade sobre o do particular.”
Os interesses da coletividade justificam as limitações urbanísticas que,
consequentemente, atingem à propriedade privada nas cidades, principalmente limitando
aspectos construtivos como área edificável, altura de prédios, estilo das edificações, área
construída e de ocupação dos terrenos, nivelamentos, afastamentos; regulando e fixando
questões acerca de zoneamentos, como área exclusivamente residencial, industrial e
comercial, espaços verdes, sistemas viários, loteamentos. Em suma, o interesse social e, a
40
partir da Constituição Federal de 1988, o interesse ambiental, norteiam as análises da
utilização da propriedade privada no meio ambiente urbano, buscando o meio ambiente
equilibrado, mesmo que para isso a propriedade privada precise ser relativizada.
Demonstra-se, desta forma, conforme bem explica Adriana Maluf, que,
(...) a natureza jurídica das limitações ao direito de propriedade como uma subordinação do direito de propriedade privada ao interesse precípuo da
coletividade, advinda de normas de direito público e de direito privado e que aparecem de forma mais corriqueira como obrigações positivas ou obrigações de fazer, formulando imposições que apontam para o dever de utilizar o bem visando sempre o interesse público (MALUF, 2010, p. 105).
O Estado traça planos que interferem diretamente no exercício de propriedade,
regulando uso e ocupação do solo, edificações e o direito de construir, desenvolvimento
urbano, espaços verdes. Constituído um direito real limitado, o direito de propriedade não se
destrói, não acaba, apenas se limita por força da constituição de outros direitos que atingem a
coisa, visando o bem da coletividade.
Nesse contexto, traz-se as escritas de Orlando Gomes,
A despeito, porém, de ser um conceito geral, sua utilização varia conforme a vocação social do bem no qual recai o direito –conforme a intensidade do interesse geral que o delimita, e conforme a sua natureza na principal rerum divisio tradicional.(...) Essa política intervencionista compreende técnicas que encontram apoio na necessidade de defender os chamados interesses difusos, como é o caso da proteção do ambiente, ou de restringir certas faculdades do domínio até o ponto de desagrega-las, como já aconteceu em algumas legislações, com o direito de construir. Essas técnicas também são aspectos da modernização do direito de propriedade, mas aspectos distintos de sua concepção finalística, limitações, vínculos, ônus, comprimem a propriedade porque outros interesses mais altos se alevantam, jamais porque o proprietário tenha deveres em situação passiva característica (GOMES, 2012, p. 123-124).
O Estado necessita exercer sua função ao relativizar o direito de propriedade,
intervindo nessa garantia constitucional para que o meio ambiente urbano seja respeitado e a
coletividade possa usufruir de uma qualidade de vida digna.
Assim, um meio ambiente harmônico nos centros urbanos só existirá se houverem
limitações à propriedade, principalmente a propriedade privada, com restrições impostas ao
direito de construir, conforme traz-nos José Afonso da Silva (2010, p. 307) ao afirmar que “a
definição do modelo de assentamento urbano permite a intervenção da municipalidade no
sentido de impor às construções tipos adequados à paisagem urbana”.
40
Além disso, a contribuição dos espaços verdes, seja em área pública ou privada, é
imensurável quando se trata de saúde e qualidade de vida das pessoas. “Os espaços verdes nas
cidades têm um efeito sanitário, servem como um limite para o crescimento
desenfreado,representam também uma necessidade biológica para seus habitantes”(MALUF,
2010).
Essa limitação exercida na propriedade deve servir para uma efetiva preservação do
meio ambiente urbano equilibrado, mesmo que interesses financeiros de grandes corporações
sejam atingidos. Necessário se faz, desta forma, uma análise na atuação dos órgãos de
fiscalização do poder público local para verificar se a propriedade urbana está sendo
relativizada na busca por um meio ambiente equilibrado, mesmo quando se tratar de
interesses com alto poder de investimento financeiro.
A limitação ao direito de propriedade, assegurando que a propriedade seja utilizada
de acordo com sua função socioambiental, não permitindo a exploração sem observar
preceitos socioambientais, visa a preservação do meio ambiente. O próprio direito de
propriedade, na atualidade, possui um conceito que resguarda sua utilização de acordo com o
caráter coletivo, sob pena da propriedade perder sua legitimação no ordenamento
jurídico.Nesse sentido, brilhante o raciocínio de Eros Roberto Grau, quando traz que:
(...) a propriedade dotada de função social, que não esteja a cumpri-la, já não será mais objeto de proteção jurídica. Ou seja, já não haverá mais fundamento jurídico a atribuir direito de propriedade ao titular do bem (propriedade) que não está a cumprir sua função social. Em outros termos: já não há mais, no caso, bem que possa, juridicamente, ser objeto de direito de propriedade (GRAU, 2003, p. 299).
A propriedade, ao assumir caráter socioambiental, exerce papel fundamental na
preservação do meio ambiente, principalmente quanto à preservação de impactos ambientais
urbanos. O direito de propriedade atual não aceita a sua utilização sem submeter-se às
questões coletivas, bens jurídicos difusos. E, estando a exploração da propriedade na
iminência de impactar o meio ambiente, imperioso será a relativização de tal direito,
limitando-se a exploração da propriedade.
Apesar dos textos constitucionais, em sua maioria, mencionarem a cogência do Poder
Público de desapropriar bens particulares, por exigência do bem público, não se confunde
com o princípio da função social da propriedade. O poder de desapropriar incide sobre bens
que cumpram a sua função social, desde que haja a prévia e justa indenização. A
desapropriação não possui natureza jurídica de sanção, pena imposta ao proprietário,
40
configura-se no exercício de um poder estatal que se justifica pela necessidade pública
eventualmente existente.
A desapropriação é limitação pública do caráter absoluto da propriedade, possibilita
a transferência compulsória do domínio privado para o patrimônio do poder público ou de
seus órgãos. Assim, quando o proprietário de um imóvel urbano não utiliza, deixando-o sem
aproveitamento, sem edificação, subutilizado ou não utilizando, poderá ser obrigado a
cumprir a finalidade social, podendo o Município valer do parcelamento ou edificação
compulsória, instituir IPTU (Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbano),
Progressivo no tempo, e até mesmo desapropriá-lo. Rege-se a intervenção na propriedade
particular denominada desapropriação-sanção, nos artigos 182, § 4º, incisos I, II e III, e 184,
aplicáveis somente aos imóveis rurais que não estejam cumprindo a função social que lhes
caberia. Para essa espécie de desapropriação, o pagamento da indenização será efetuado em
títulos da dívida pública, neste caso ao imóvel urbano, sendo os títulos de emissão
previamente aprovada pelo Senado Federal e não em pecúnia.
2.5 LIMITAÇÕES IMPOSTAS PELO ESTATUTO DA CIDADE E O PLANO DIRETOR
Para que as cidades atinjam sua função social, entregando a sua população os
elementos básicos para seu bem-estar, como habitação, trabalho, recreação e mobilidade,
assim como possa seu desenvolvimento ocorrer de forma coerente, ordenada, sem
degradação, possibilitando uma vida digna para todos como prevê o ordenamento
constitucional, cabia ao legislador a regulamentação desses preceitos que se deu pela Lei
10.257, de 10.7.2001, intitulada Estatuto da Cidade, que regulamenta os artigos 182 e 183 da
Constituição Federal, prescrevendo diretrizes gerais para a política urbana, visando o bem
estar da sociedade no município:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em Lei tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. § 1º - O plano Diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. § 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. § 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro. § 4º - É facultado ao Poder Público Municipal, mediante Lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da Lei Federal, do proprietário do solo
40
urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificação compulsórios; II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. Art. 183 - Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural. § 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil. § 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez. § 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
O Estatuto fornece uma base estrutural a ser utilizada em matéria urbanística, como a
questão ambiental encontra-se ligada intimamente ao desenvolvimento urbano pois, como
sabido, os grandes centros urbanos são acometidos por graves problemas relativos ao meio
ambiente, tais como a poluição do ar, da água, a poluição visual, sonora, problemas
originados, em grande parte, pela ausência de preservação de áreas verdes e áreas destinadas
ao lazer.
O Estatuto da Cidade é uma lei ordinária e de caráter nacional, limitando a regular
diretrizes gerais, cabendo ao Município cumprir a suas necessidades locais e idealizar a
construção de políticas públicas para reformas urbanas com a aplicabilidade de instrumentos
capazes de promoveram as inclusões social e territorial nos municípios nacionais,
ponderando, portanto, os elementos econômicos, sociais, urbanos, ambientais, entre outros. A
esse respeito, João Aparecido Bazolli, afirma que:
O Estatuto da Cidade cria instrumentos de gestão e sugere diretrizes norteadoras para ações concretas relativas à política urbana. Por previsão constitucional e desse novo marco regulador, ficam instituídas garantias ao direito às cidades sustentáveis, que devem ser entendidas como: o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte urbano coletivo, aos serviços públicos com qualidade, ao trabalho e ao lazer. Para fortalecer a gestão pública, o Estatuto propõe um conjunto de diretrizes, estabelecidas por: cooperação entre o poder público e a iniciativa privada e demais setores da sociedade no processo de urbanização; a justa distribuição dos benefícios e dos ônus do processo de urbanização, com a finalidade de dar sustentabilidade às cidades. Esse processo tem como objetivo sensibilizar a geração presente para a preservação do meio ambiente como garantia do uso do espaço urbano também pelas gerações futuras (BAZOLLI, 2007, p. 75).
A função urbanística é primordialmente exercida no âmbito municipal, por meio dos
planos de desenvolvimento urbano, em forma de planos diretores, que instituem regras para o desenvolvimento físico das cidades, vilas e demais núcleos urbanos do Município.
40
Estabelece o Estatuto normas de ordem pública e interesse social, sendo as principais
limitações ao direito de propriedade dispostas no artigo 39 e seguintes, que cuidam do Plano
Diretor.
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2o desta Lei. Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. § 1º O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas. § 2º O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo. § 3º A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos. § 4º No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão: I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade; II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos; III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.
O Plano Diretor consubstancia a vida na cidade, buscando ordenar seu crescimento e
seus vazios urbanos, e evitar conflitos sociais, planejar seu desenvolvimento habitacional,
comercial e industrial, recuperar áreas deterioradas, instituindo vias de tráfego que facilitem a
circulação de veículos, por fim, busca dirigir os destinos do município, com o escopo de criar
condições para uma cidade sustentável.
À luz do artigo 182, parágrafos 1º, 2º e 4º, da Constituição Federal, o plano diretor
assume a função de instrumento básico da política urbana do Município, objetivando ordenar
o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes. O citado parágrafo primeiro dispõe que: “o plano diretor, aprovado pela Câmara
Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico
da política de desenvolvimento e de expansão urbana”.
Portanto, a política urbana deve-se valer obrigatoriamente de um plano previamente
estabelecido, que é o plano diretor. Tal plano tem caráter facultativo para as cidades com
população inferior a vinte mil habitantes, sendo obrigatório para as demais. Para as cidades
que não possuem plano diretor, as constituições estaduais prescrevem que os municípios
devem elaborar diretrizes gerais para a ocupação do território, por meio de leis que garantam
as funções sociais da propriedade e da própria cidade.
40
O parágrafo 2º do artigo 182 da Constituição Federal de 1988, dispõe, que “a
propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de
ordenação da cidade expressas no plano diretor”.
Ressalta-se que o legislador indica que a função social da propriedade urbana
somente estará atendida se houver obediência às disposições contidas no plano diretor,
considerado o instrumento básico pelo qual os municípios definirão suas metas a serem
alcançadas, suas regras básicas, suas diretrizes e normas de desenvolvimento urbano.
Diante do descumprimento das deliberações ali contidas, sujeita-se o proprietário à
penalidades, tais como: o parcelamento e utilização compulsórios, o IPTU progressivo,
culminando com a desapropriação mediante pagamento em títulos da dívida pública. Enfatiza
o parágrafo 4º do Art. 182 da CF/88 a necessidade de existência de uma lei específica, para a
área incluída no plano diretor, para exigir do proprietário a utilização da sua propriedade de
acordo com o plano diretor, sendo a Lei nº 10.257/2001 responsável por restabelecer
diretrizes gerais da política urbana e, nos seus artigos 39 a 42, dar destaque ao plano diretor.
No artigo 39, o legislador ratifica as funções constitucionais do plano diretor,
ressaltando suas diretrizes gerais e interesses precípuos.
O artigo 40, parágrafo 1º, traz como inovação a inclusão do processo de
planejamento municipal nas leis orçamentárias do Município, submetendo o seu plano
plurianual – planejamento para toda a gestão do administrador ao legislativo, no primeiro ano
de seu mandato; o parágrafo 2º impõe que o plano diretor deve englobar o território do
Município como um todo, não apenas o perímetro urbano, para que a cidade não venha a ser
prejudicada em seu desenvolvimento pela formação de novos núcleos urbanos que tendem a
se desenvolver em sua periferia, provenientes das áreas de expansão urbana; o parágrafo 3º,
prevê a periodicidade da revisão do plano diretor, pelo menos a cada dez anos, para evitar o
desordenamento urbano; o parágrafo 4º valoriza a gestão democrática na elaboração,
fiscalização e implementação do plano diretor, por meio de audiências públicas e debates com
os diversos setores da população, a publicidade dos documentos e informações produzidas.
No artigo 41, tem-se a imposição do plano diretor para as cidades que contem com
mais de vinte mil habitantes, que sejam integrantes das regiões metropolitanas, aglomerações
urbanas ou áreas de especial interesse turístico, assim como, as que estejam inseridas em áreas
de influência de empreendimentos com significativo impacto ambiental a nível regional ou
nacional.
O artigo 42, traz o conteúdo mínimo que deve constar dos planos diretores, assim
como, as regras específicas para seu acompanhamento e controle.
40
O artigo 50, do Estatuto da Cidade comina aos Municípios com mais de vinte mil
habitantes, além das outras supracitadas referências, que não possuem plano diretor que o
façam no prazo de cinco anos.
O plano diretor, como instrumento básico da política urbana, apresenta objetivos
gerais e específicos. Entre os objetivos gerais, encontra-se a ordenação dos espaços
habitáveis, implementando a vida nas cidades. Entre os objetivos específicos, estes abrangem
a reurbanização de um bairro, o alargamento de via pública específica, a construção de casas
populares, a construção de rede de esgotos, o zoneamento, o arruamento, o loteamento, entre
outros. O processo de planejamento das diretrizes municipais é vital para o desenvolvimento
urbano, devendo a prefeitura elaborar planos estritamente adequados à realidade do
Município, considerando as reais necessidades de sua população;os planos devem ser
exequíveis, ou seja, passíveis de serem executados pela prefeitura diante dos recursos
financeiros, técnicos e humanos disponíveis; deve visar a harmonia das realidades rurais e
urbanas do Município, realizando um desenvolvimento local coeso; importante levar em
consideração a realidade regional e o acesso às informações disponíveis de modo a assegurar
a participação efetiva da população em todas as fases do planejamento municipal, como
disposto no artigo 29, X, da Constituição Federal.
Para Silva (2010, p. 136) “a aceitabilidade, a exequibilidade, a viabilidade e a
sensibilidade são, os caracteres de um bom plano”.
No que tange à propriedade privada, as normas do plano diretor fixam os limites e o
âmbito de sua aplicação, ponderam o impacto das novas construções no meio ambiente e no
tráfego, buscam a persecução da função social da propriedade e, de forma mais ampla, a
função da própria cidade, no escopo em que ordena o desenho desta, o traçado de suas ruas, a
distribuição das edificações, a valorização da memória popular, integrando os setores físico,
econômico, social e administrativo, determinando os objetivos a ser alcançados, o prazo para
tal alcance, as atividades a serem desenvolvidas e por qual órgão competente, procurando
evitar o uso inadequado dos imóveis urbanos.
Quando aprovado o plano diretor pela Câmara Municipal e criada a lei específica
para a área nele incluída, torna-se norma jurídica, prescrevendo regras que o proprietário
deverá obedecer, diante das exigências do Poder Público, promovendo a melhor utilização da
propriedade urbana, sob pena de incidir nas sanções do artigo 182, § 4º da Constituição
Federal.
Como forma de intervenção na propriedade imobiliária urbana, o plano diretor é uma
espécie de restrição urbanística, face o seu caráter de lei geral e abstrata aplicada a toda a
40
coletividade.
Nesse sentido José Afonso da Silva leciona o as limitações à no que tange às áreas
não edificaveis;
As limitações à propriedade privada operam imediatamente, quer quanto às obrigações de não-fazer, como exemplo a regra non aedificandi, referente às áreas declaradas não-edificáveis, quer quanto às obrigações de fazer, como na definição de área em que o Poder Público Municipal, mediante lei específica, poderá exigir, nos termos de lei federal, que o proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado promova seu adequado aproveitamento, sob pena de parcelamento ou edificação compulsórios (SILVA, 2010, p. 146).
Neste sentido do autor relaciona as áreas não edificáveis será aplicado mediante lei
específica, em que o Estatuto da Cidade estabelece as diretrizes gerais para a política urbana,
para a administração das cidades, buscando, dentro do possível, tornar a cidade um modelo
sustentável, ou seja, passível de fornecer aos seus habitantes condições adequadas de
habitabilidade, possibilitando-lhes uma vida digna, com acesso aos bens indispensáveis ao
bem-estar como a moradia, o saneamento básico, o transporte, a educação, o lazer, a memória
popular. Nesse intuito, o Estatuto limita, por meio de seus instrumentos urbanísticos, a
liberdade de atuar do particular em benefício da coletividade impondo-lhes limitações ao uso
da propriedade.
Já o Plano Diretor, por outro lado, apresenta-se como instrumento basilar, por meio
do qual os objetivos preconizados pela administração serão concretizados. Atualmente, seria
impossível imaginar o desenvolvimento das cidades e por consequência, o seu crescimento,
sem um instrumento de planejamento prévio que lhe sirva de norte.
40
3 AS PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS E ANÁLISES SISTEMÁTICA DO IPTU
PROGRESSIVO COM ÊNFASE NO MUNICÍPIO DE PALMAS – TO.
3.1 BREVE HISTÓRICO DO IPTU
Nesse diapasão histórico, temos que a tributação sobre a propriedade de imóveis no
Brasil nasceu da denominada “décima urbana” ou impostos sobre prédios. Provém, a
princípio, a tributação incidia apenas sobre os prédios urbanos presumivelmente habitáveis.
Na Constituição de 1891 (Art. 9°, item 2°), o IPTU, que nessa época era de
competência dos estados, passou a incidir sobre imóveis, edificados ou não, urbanos ou rurais.
Na Lei Fundamental de 1934, dois foram os impostos urbanos outorgados ao município: o
territorial e o urbano, restando o imposto territorial urbano à competência da União.
Nesse sentido escreveu o autor:
Já se tornou uma tradição em nosso país a timidez com que o legislador constituinte trata o Município em matéria de repartição do poder de tributar. Desde a Carta Política de 1934, quando, pela primeira vez, o Município foi contemplado na discriminação das rendas tributárias, tem sido atribuído a essa entidade política apenas um imposto de expressão financeira: o imposto predial e territorial urbano. Isso, de certa forma, tem afetado o exercício pleno da autonomia político-administrativa do Município (HARADA, 2018, p. 498).
Tal divisão manteve-se com a Constituição de 1937, sendo a propriedade territorial
tributada pelos estados, e a predial urbana, pelos municípios.
A partir da Carta Política de 1946 estabeleceu-se a previsão de um único imposto, de
competência dos municípios instituindo-se o IPTU. Sendo mantida pela Constituição Federal
40
de 1988. E com a Emenda Constitucional nº 29/2000, de 13 de setembro de 2000, alterou a
redação do artigo 156 da Carta Magna, de forma que aquela jurisprudência que vinha sendo
pacificada a seu respeito tornou-se superada.
Assim, com a modificação do artigo 156, inciso I, da CRFB/1988, é entendimento de
haver progressividade fiscal em razão do valor venal do imóvel como forma de realização do
princípio da capacidade contributiva. Esse entendimento sustenta a em estabelecer o IPTU
progressivo com base na diferenciação técnica entre impostos pessoais e impostos reais, sendo
o IPTU de caráter real. No entanto, também poderá ser tido por extrafiscal quando se utilizar
da progressividade no tempo que lhe é facultada pelo disposto no Art. 182, § 4°, II, ou pelo
que dispõe o Art. 156, § 1°, II, ambos da CRFB/1988.
Atualmente, como já preceituado, a Constituição Federal de 1988 atribui
competência tributária aos municípios e ao Distrito Federal, nos termos do que dispõem,
respectivamente, os Arts. 156, I, e 147.
Quanto ao último aspecto, a finalidade e função do IPTU é preponderantemente
fiscal, destinando-se a receita obtida aos municípios e ao Distrito Federal, seja por meio de
sua previsão ordinária, seja pela progressividade fiscal disciplinada, atendendo de forma geral
a constitucional política urbana.
3.2 IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA - IPTU
O IPTU – Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana - tem previsão
constitucional no Art. 156, I, e encontra-se disciplinado nos Arts. 32 a 34 do Código
Tributário Nacional (CTN). É um imposto que compete exclusivamente aos municípios e ao
Distrito Federal.
A Lei n° 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade), dispõe, igualmente, de
normas (Arts. 7° e 8°) que tratam do tributo em comento.
Tendo em vista a competência municipal para a regulamentação do tributo em
análise, cada município e o Distrito Federal deverão editar leis ordinárias para sua instituição
e cobrança. Sendo assim fato que o poder de isentar, sendo correlato ao poder de instituir o
tributo, implica que o IPTU só poderá ser isento por uma lei ordinária editada pelo município
competente. No município de Palmas - TO, a tributação do IPTU encontra-se disciplinada nos
Arts. 04 a 25 da atual Lei Complementar Municipal n° 285, de 31 de outubro de 2013, (que
institui o novo Código Tributário do Município de Palmas – TO e adota outras providências).
40
Em que pese não existir, nos dias atuais, qualquer território federal, a Carta Magna
disciplina, no seu Art. 147, a competência em relação aos impostos nesse ente federativo.
Portanto, caberá à União os impostos estaduais e, se o território não for dividido em
municípios, cumulativamente, os impostos municipais, como o IPTU.
É importante destacar que o IPTU é um imposto que além da propriedade (imóveis
edificados) inclui, também, terrenos de modo geral (imóveis não edificados). E, diante disso,
a lei garante que o município pode estabelecer alíquotas diferentes para imóveis edificados e
os não edificados. Pode também determinar alíquotas variadas para imóveis não edificados,
levando em consideração a localização (MACHADO, 2014). Nesse sentido Hugo de Brito
Machado Segundo (2018, p. 311) diz, “Note-se que, embora a Constituição atribua à
competência e o CTN sobre ela trace normas gerais, será o Município (ou o DF), através de
lei específica, que deverá instituir esse imposto”.
O IPTU, por sua vez, é puramente fiscal, ou seja, sua função principal é obter
recursos financeiros para o município. Porém nos dias de hoje, a maioria dos impostos
também possui uma característica extrafiscal.
No entanto, no caso do IPTU, a extrafiscalidade tem como função estimular os
proprietários a construir edificações em terrenos não edificados, pois a não edificação
prejudica de maneira geral o crescimento das cidades. É por esse motivo que algumas cidades
adotam a progressividade extrafiscal do IPTU, prevista no Art. 182, § 4º, II, da CF/1988,
quanto mais tempo mantida a situação agressiva à finalidade social da propriedade, maior será
a alíquota aplicável no lançamento do IPTU, tendo como objetivo aumentar as alíquotas a
serem pagas e, assim, estimular o proprietário promover a função social da propriedade.
A hipótese se encontra regulada pelo Estatuto da cidade Lei nº 10.257/2001, que
prevê como consequência do descumprimento das condições e prazos para o parcelamento, a
edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não
utilizado a aplicação do IPTU progressivo no tempo, pelo prazo de cinco anos consecutivos,
mediante lei municipal específica determinará a alíquota do IPTU aplicável a cada ano, e que
a mesma não exceda duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota
máxima de 15%, caracterizando, logo, a extrafiscalidade do tributo.
3.3 AS PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS GERAIS DO IPTU
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O IPTU tem por característica ser um imposto direto, ou seja, quando é o próprio
contribuinte, de fato e de direito, quem recolhe diretamente aos cofres públicos do município.
Só que o imposto progressivo aquele em que a alíquota aumenta em relação ao valor do
objeto a ser tributado, o seu aumento se dá em conformidade com a capacidade econômica do
contribuinte, como, por exemplo, o Imposto de Renda de Pessoas Físicas e Jurídicas –
IRPF/IRPJ e o próprio IPTU.
A primeira características primordial é a fiscal: A função primordial consiste na
arrecadação de recursos para os municípios e para o Distrito Federal, seja por meio de sua
previsão ordinária (Art, 156, I, CF/1988), seja por meio de sua progressividade fiscal,
elencada no inciso I do § 1º do Art. 156 da Constituição Federal de 1988.
A segunda característica primordial e a Direto: o critério econômico da repercussão
define se o tributo deve ser tido por direto ou indireto.
Assim o ônus econômico recai diretamente e de forma definitiva sobre o
contribuinte, que é o proprietário, titular do domínio útil ou possuidor com animus domini
em relação ao imóvel. A Lei nº 8.245, de 18 de outubro de 1991, que dispõe sobre a locação
de imóveis urbanos e disciplina os procedimentos a ela inerentes, permite que o locador,
proprietários do imóvel, transfira para o locatário o adimplemento do IPTU.
Contudo, no âmbito do direito tributário, tal contrato não poderá alterar a definição
de sujeito passivo, uma vez que a implementação da ressalva contida no Art. 123 do CTN
deve ser oriunda de lei tributária, o que não vislumbra na lei em comento.
Nesse sentido, e nos termos da Súmula nº 399 do Superior Tribunal de Justiça (STJ),
“cabe à legislação municipal estabelecer o sujeito passivo do IPTU”.
Segue a característica Real: sua instituição e cobrança ocorrem em razão do fato
gerador objetivamente considerado, abstraindo-se, em tese, a capacidade econômica do
contribuinte. Isso equivale a dizer que se leva em consideração a coisa objeto da tributação, e
não as características pessoais de seu titular. A esse respeito, merecem menção as Súmulas nº
539 (STF): “É constitucional a lei do município que reduz o imposto predial urbano sobre
imóvel ocupado pela residência do proprietário que não possua outro”; Súmula nº 589 (STF):
“É inconstitucional a fixação de adicional progressivo do imposto predial e territorial urbano
em função do número de imóveis do contribuinte”; e Súmula nº 668 (STF): “É
inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional
29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da
função social da propriedade urbana”.
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Em sentido contrário ao que até agora foi exposto, destaca-se a posição de Sacha
Calmon Navarro Coelho (2012, p. 541), que sustenta ser o IPTU um imposto pessoal, “pois
incide sobre o direito de propriedade de contribuinte, medindo sua capacidade econômica”.
A atribuição de características pessoais a um tributo real, por decorrência da teoria da
personificação do imposto, não descaracteriza sua natureza real. É o que se constata em
algumas leis municipais que concedem isenção de IPTU aos deficientes físicos.
Em diante temos a característica do não vinculado: nos termos do que dispõe o Art.
16 do CTN, o fato gerador que lhe dá origem consiste em uma situação independente de
qualquer atividade específica por parte do Estado em relação ao obrigado. Isso equivale a
dizer que sua obrigação tem como fato gerador um fato exclusivamente do indivíduo.
A característica de incidência monofásica: o fato gerador do imposto refere-se à
propriedade, ao domínio útil ou à posse do imóvel localizado dentro da região urbana, sendo a
situação que dá origem à tributação estável e permanente.
E por fim temos a característica referente ao Continuado: há uma grande divergência
terminológica envolvendo a classificação dos fatos geradores. Segundo Luciano Amaro, o
fato gerador do IPTU é continuado, pois é;
representado por situação que se mantém no tempo e que é mensurada em cortes temporais. Esse fato tem em comum com o instantâneo a circunstância de ser aferido e qualificado para fins de determinação da obrigação tributária, num determinado momento do tempo (por exemplo, todo dia x de cada ano); e tem em comum com o fato gerador periódico a circunstância de incidir por períodos de tempo (AMARO, 2014, p. 280).
Cabe a lei municipal instituidora do imposto em comento fixar uma data ficta para
que se tenha por ocorrido o fato gerador, com espeque no § 2º do Art. 144 do CTN.
Com todas há essas características gerais do IPTU, conclui-se que a principal
finalidade é a função do IPTU é preponderantemente fiscal, destinando-se a receita obtida aos
municípios e ao Distrito Federal, seja por meio de sua previsão ordinária (Art. 156, I,
CF/1988), seja pela progressividade fiscal disciplinada no inciso I do § 1º do Art. 156 da
CF/1988.
3.4 A POLITICA URBANA COM DINÂMICA AO IPTU PROGRESSIVO
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Conforme já abordamos as limitações do Estatuto da Cidade e o Plano diretor, Certo
é que os Municípios se adéquam aos três instrumentos – PEUC, IPTU Progressivo no tempo e
a Desapropriação Sanção, dispostos no Estatuto da Cidade que determinam o cumprimento da
função social da propriedade urbana, sendo que neste subitem abordaremos sobre a
Progressividade do IPTU na legislação brasileira.
Assim se o Município não exercer a regulamentação de instituir IPTU progressivo,
através de lei municipal o imposto não terá sua eficácia de progressivo. Não poderá ser
progressivo, na sistemática do artigo 156 § 1º, incisos I e II, no imposto predial, nem no
imposto territorial urbano conceituado no Art. 182 § 4º da Constituição Federal.
A progressividade do imposto territorial urbano e do imposto predial caracteriza a
sua sanção ao não cumprimento da função social da propriedade, a partir da Constituição
Federal de 1988.
Nesse sentido Evandro Paes Barbosa ( 2007, p. 97), leciona sobre sanção dos atos:
O Art. 3º do CTN estabelece como um dos requisitos do tributo o fato de que “não constitua sanção de ato ilícito”. Todo tributo somente decorre da existência de ato
lícito. Assim, no sistema tributário nacional, temos “ser proprietário de imóvel”, “industrializar produtos”, “auferir rendas”, etc (BARBOSA, 2007, p. 97).
Isto esclarece que, na progressividade do IPTU, é que o ilícito é sancionado pela
ordem jurídica em que a propriedade não desempenhou a função social. Mas, o fato a ser
tributado é lícito, ser proprietário de bem imóvel.
Com a Emenda Constitucional nº 29/2000, ficou no entendimento que existem três
espécies de progressividade do IPTU, autorizadas pelo Texto Supremo, sendo a primeira o
Art. 182 § 4º, inciso II, denominada como progressividade no tempo; a segunda espécie com a
Emenda Constitucional nº 29/2000, o Art. 156 § 1º, inciso II, sendo a progressividade de
acordo com a localização e o uso do imóvel; e a terceira do Art. 156 § 1º, inciso I, que
autoriza a progressividade em razão do valor também autorizada pela referida Emenda.
Conforme artigo 156 da Constituição Federal, a competência tributária para instituir
o tributo e dos municípios e do Distrito Federal. São esses entes, os sujeitos ativos da
obrigação.
Observando o arquétipo constitucional, criou-se o conceito de valor venal, para fins
de incidência do IPTU. O valor venal é o valor patrimonial atribuído ao imóvel para fins
fiscais. Para Kiyoshi Harada (2018, p. 505), é “aquele preço que seria alcançado em uma
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operação de compra e venda, à vista, em condições normais do mercado imobiliário,
admitindo-se a diferença de até 10% para mais ou para menos”.
Verifica-se que o conceito de valor venal tem como ponto fulcral a fixação de um
valor que corresponda ao valor médio de mercado do bem. E pretende-se evitar que
movimentos especulativos do mercado imobiliário afetem a base de cálculo, de forma a
impedir que a incidência do tributo tenha como base de cálculo um valor irreal.
Assim provém explanar sobre a alíquota aplicável ao IPTU. A alíquota do IPTU, em
termos gerais, não apresenta peculiaridades em relação ao conceito de alíquota já apresentado.
A alíquota do IPTU é um percentual aplicável sobre a base de cálculo. Contudo, há
um aspecto relevante da alíquota do IPTU que merece tratamento apartado. Trata-se da
alíquota progressiva com fins meramente arrecadatórios. Isto é, que não busca impor a função
social do imóvel.
A alíquota progressiva do IPTU inserida a Carta Magna de 1988, em sua redação
original, estabeleceu, no artigo 156, o arquétipo constitucional do IPTU. Não houve nenhuma
referência à possibilidade de alíquotas progressivas em função do valor do imóvel, vale dizer,
para fins arrecadatórios.
Ainda na redação original, o Art. 182, § 4º, inciso II, do texto magno, estabeleceu a
possibilidade de alíquotas progressivas do IPTU para fins de cumprimento da função social da
propriedade.
Diante da redação dos dispositivos constitucionais acima citados, formou-se opinião
legal no sentido de que a omissão constitucional era intencional. Ao prever a progressividade
de alíquotas somente no artigo 182, entendeu-se que a Constituição Federal havia vedado a
alíquota progressiva em função do valor do imóvel para fins arrecadatórios.
Apesar desse entendimento, muitos municípios do País, promulgaram leis instituindo
a alíquota progressiva de IPTU, graduando-as em função do valor do imóvel, localização e
utilização (residencial, comercial, industrial, etc.).
A mudança legislativa gerou diversas demandas judiciais. Além do argumento acima
deduzido contra a progressividade de alíquotas (ausência de autorização constitucional),
afirmava-se que, mesmo por emenda à Constituição Federal, não seria possível impor
alíquotas progressivas para fins arrecadatórios.
Alegava-se que as alíquotas progressivas com fins arrecadatórios demandariam,
necessariamente, fundamento no princípio da capacidade contributiva, previsto no artigo 145
(cláusula pétrea do texto magno). Contudo, tal princípio seria incompatível com tributo de
caráter real.
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Com relação ao aspecto espacial, tem-se que será competente para instituir, majorar e
recolher o imposto, o município de localização do imóvel urbano (Art. 32, CTN). Nesse
contexto, o CTN indica como zona urbana aquele definido em lei municipal observado o
requisito mínimo da existência de 2 (dois) dos melhoramentos públicos referidos no § 1°, do
art. 32, quais sejam:
Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Municipio.§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:I – meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;II – abastecimento de água;III – sistema de esgotos sanitários;IV – rede de iluminação pública, como ou sem posteamento para distribuição domiciliar;V – escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.
A Lei Municípal no sentido do aspecto temporal destina-se a verificar o momento de
incidência do imposto. Nesse contexto, o Código Tributário Municipal de Palmas Lei
Complementar n° 285/2013, determina que concederá ocorrido o fato gerador no dia 1° de
janeiro de cada ano (Art.6°).
Quanto à base de cálculo do IPTU, é possível afirmar que esta pode ser extraída
diretamente do texto magno e correspondente ao valor patrimonial da propriedade predial e
territorial urbana.
Somente pode ser base de cálculo do IPTU uma grandeza monetária que reflita o
valor do bem imóvel e permita a incidência da alíquota. Nesse arquétipo a definição da base
de cálculo do IPTU leva em conta o valor venal do imóvel previsto na planta genérica de
valores do respectivo município. Salienta destacar que não faz parte desse cálculo o valor dos
bens móveis mantidos em caráter permanente ou temporário (Art. 33, parágrafo único do
CTN).
Discorrendo acerca da base de cálculo e valor venal, Hugo de Brito Machado
Segundo afirma que:
Note-se que o IPTU compreende em seu âmbito constitucional de incidência não apenas a propriedade territorial, mas também a propriedade predial. É por isso que a sua base de cálculo é o valor venal do imóvel por natureza ou por acessão física, envolvendo assim tanto o valor do terreno como também das edificações (CTN, arts.
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32 e 33). Não ocorre o mesmo com o ITR, que, por ter em seu âmbito de incidência apenas a propriedade territorial rural, tem por base de cálculo apenas o valor fundiário do imóvel por natureza (CTN, arts. 29 e 30), (MACHADO SEGUNDO, 2018, p. 159).
Atento, o autor ainda nos informa que a base de cálculo do imposto em questão,
assim como o respectivo valor venal do imóvel, mas a questão é que a alíquota incide variável
em cada município tem por natureza ou acessão física originariamente prevista no CTN, em
atendimento ao princípio da legalidade tributária.
No momento atual, o IPTU apresenta-se como uma das principais fontes primordial
de arrecadatórias do poder público Municipal, responsável por financiar as políticas locais de
desenvolvimento e, ainda, a implementação, pela gestão municipal, de recursos específicos
em infraestrutura urbana e serviços públicos.
Entretanto a consecução da gestão pública municipal, nossa Carta Magna outorga aos
Municípios competência legislativa para ordenar seu território, mediante o planejamento e
controle do uso, e também do parcelamento e ocupação do solo urbano, conforme exposto no
Texto Supremo o Art. 30, VIII, CF/88. Em tela a previsão constitucional, antes de tudo, busca
garantir que o município estabeleça em seu território uma política de desenvolvimento urbano
voltada em atingir as funções sociais da cidade, garantindo o bem-estar de seus habitantes
conforme a Carta Magna ao Art. 182, CF/88.
Neste arquétipo, confere-se aos municípios a faculdade de exigir, mediante lei
específica para área incluída no plano diretor, e ainda, nos termos da legislação federal, no
qual o proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que realize o
seu adequado aproveitamento, a respeito da Magna Carta inserido o Art. 182, §4° da CF/88.
Mas supondo se o particular não atender à exigência do poder público municipal, a
constituição prevê um conjunto de providências sucessivas a serem adotadas como medida
coercitiva de dar destinação à propriedade urbana, dentre elas vigora-se o IPTU progressivo
no tempo , objeto de estudo do presente tema, assim no rol do Art. 182, §4°, I, II e III CF/88:
Art. 182 [...]§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:I - parcelamento ou edificação compulsórios;II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
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Assim o IPTU progressivo no tempo de forma extrafiscal é um instrumento de gestão
territorial regulado no Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257/2001, tendo por desígnio
desestimular proprietários a manter seus imóveis vazios, ou subutilizados em atendimento as
diretrizes do plano diretor e a Lei Federal.
O IPTU destaca dois tipos de progressividade: a progressividade fiscal e a
extrafiscal. A progressividade fiscal é aquela aplicada ordinariamente, de cunho
eminentemente arrecadatório, voltado a obter recursos aos cofres públicos. Já a
progressividade extrafiscal, prestigia o cumprimento da função social da propriedade,
tributando-se mais gravosamente aqueles proprietários que não deem destinação a
propriedade urbana, trata-se, portanto, de uma sanção. A Carta Magna, no Art. 182, § 2°,
estipula que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
A cerca do tema, Hugo de Brito Machado Segundo preleciona:
Como a CF/88 somente se reportava, em seu texto originário, à progressividade do IPTU no tempo, o STF entendia inviável a adoção do valor do imóvel como critério
para aplicação das alíquotas progressivas. O art. 182, § 4º, II, não era visto apenas como uma autorização ou uma imposição para que a progressividade extrafiscal no tempo fosse adotada, mas como uma proibição de que outras formas de progressividade fossem adotadas (STF, Pleno, RE 204.827/SP, Rel. Min. Ilmar Galvão, j. em 12/12/1996, v. u., DJ de 25/4/1997, p. 15213). Com o advento da EC 29/2000, que expressamente admite a progressividade de acordo com o valor do imóvel sem prejuízo da progressividade no tempo, o STF sumulou seu entendimento ressalvando o período posterior à emenda: “É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional nº 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana” (Súmula nº 668/STF). Na doutrina, tanto há posicionamentos que apontam para a inconstitucionalidade da EC 29/2000, por alegada violação a cláusulas pétreas (v. g., Rogério Vidal Gandra da Silva Martins, José Ruben Marone e Soraya David Monteiro Locatelli, “Inconstitucionalidades do IPTU progressivo instituído nos termos da Lei municipal nº 13.250/01 e da Emenda Constitucional nº 29/00 e inconstitucionalidade e ilegalidade da forma de apuração da base de cálculo, violadora do art. 37 da CF e 148 do CTN”, em RDDT 81/80; Miguel Reale, “O IPTU progressivo e a inconstitucionalidade da EC 29/2000”, em RDDT 81/123; Ives Gandra da Silva Martins e Aires F. Barreto, “IPTU: por ofensa a cláusulas pétreas, a progressividade prevista na Emenda nº 29/2000 é inconstitucional”, em RDDT 80/105), como há autores que sustentam a validade da EC 29/2000, eis que não há qualquer cláusula pétrea a impedir a progressividade do imposto (Clèmerson Merlin Clève e Solon Sehn , “IPTU e Emenda Constitucional nº 29/2000 – legitimidade da progressão das alíquotas em razão do valor venal do imóvel”, em RDDT 94/133; Hugo de Brito Machado, “A progressividade do IPTU e a EC 29”, em RDDT 81/56), (MACHADO SEGUNDO, 2018, p. 163-164).
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A nossa Carta Magna, à luz do art. 182, § 4º, II, da CF, sempre se admitiu ao IPTU a
progressividade no tempo, para fins extrafiscais, como instrumento de notificação ao
proprietário do bem imóvel que, devendo dar a ele o adequado aproveitamento, mantinha-se
recalcitrante ao necessário cumprimento da função social da propriedade.
Assim temos a sistemática, que o IPTU progressivo no tempo é aplicado como
consequência do descumprimento das condições e prazos para o parcelamento, a edificação
ou a utilização compulsória do solo urbano, cabendo ao respectivo plano diretor de cada
cidade estabelecer a área sujeita à aplicação do instrumento, e a uma lei municipal específica
detalhar a sua aplicação no rol do Art. 5º do Estatuto da Cidade.
Em síntese práticos, tendo o proprietário desatendido a notificação para edificar o
solo urbano, o município poderá majorar a alíquota do IPTU pelo prazo de 5 (cinco) anos
consecutivos. Dentro desse período, a lei municipal deverá especificar a alíquota progressiva
aplicável a cada ano, desde que a mesma não exceda duas vezes o valor referente ao ano
anterior, limitado ao índice máximo de 15% seguindo as normas da Lei nº 10.257/2001, Art.
7º, § 1° do Estatuto da Cidade. Após o decurso do prazo de cinco anos, o município poderá
proceder à desapropriação do imóvel com pagamento em títulos da dívida pública (Art. 8°
Estatuto da Cidade).
Segundo a Secretaria de Finanças da Prefeitura de Palmas - SEFIN, os proprietários
notificados para edificarem, terão prazo de um ano para a retirada do Alvará de Construção e
mais dois anos para concluírem a edificação. Aqueles que não obtiverem o alvará no prazo
acima referido estarão sujeitos à alíquota progressiva no tempo. Para a Secretaria, “o IPTU
Progressivo não tem finalidade principal de arrecadação, e sim penalizar o proprietário de
imóvel que não cumpre a função social da propriedade, ao deixá-la sem edificação”.
3.5 ANÁLISES DE OCUPAÇÃO E EXPANSÃO DOS VAZIOS URBANOS EM PALMAS
A dinâmica da ocupação e expansão urbana em Palmas, ocorreu de forma que
merece atenção redobrada não só do fenômeno expansionista, mas também dos sentidos
seguidos pela expansão urbana. Tais sentidos, temporais e espaciais, são importantes na
compreensão e interpretação deste fenômeno.
Temos a mais recente capital projetada no pais, a cidade de Palmas, capital do Estado
do Tocantins, fundada em 20 de maio de 1989. Segundo dados do Instituto Brasileiro de
Geografia e estatística – IBGE, o município possui uma extensão territorial de 2.218,942 km2
e densidade demográfica de 102,90 hab/km2 e Apresenta 67.6% de domicílios com
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esgotamento sanitário adequado, 79.9% de domicílios urbanos em vias públicas com
arborização e 31.3% de domicílios urbanos em vias públicas com urbanização adequada
(presença de bueiro, calçada, pavimentação e meio-fio (Censo IBGE 2010).
Atualmente, estima-se que a população da capital é de 291.855 habitantes, conforme
projeção do instituto para o ano de 2018. Para que se possa compreender a importância da
implementação do IPTU progressivo em Palmas, faz-se necessário demonstrar a dinâmica de
ocupação da cidade com enfoque para o seu “processo de ocupação periférica e forte retenção
especulativa é provocadora dos vazios urbanos na região central” (BAZOLLI, 2016, p.1260).
Ao comentar sobre as perspectivas adotadas na implantação da cidade, Luis
Fernando Cruvinel Teixeira esclarece que:
De acordo com o plano urbanístico, uma vez implantada a rede básica de quadras, a partir da abertura das vias arteriais, cada uma delas seria objeto de parcelamento interno próprio, podendo as soluções variar em cada caso, inclusive quanto aos tipos construtivos permitidos para as edificações (casas, edifícios de apartamentos, residências geminadas, etc.). Nos miolos das quadras foram previstos equipamentos públicos básicos, como praças e escolas (TEIXEIRA, 2009, p.95).
A elaboração do plano diretor da cidade de Palmas, apurou uma projeção de
urbanização inicial de 1.624 hectares, equivalente a 110,8km², área capaz de acolher uma
população 120 mil habitantes até o quinto ano da fundação da capital. Nessa projeção, Palmas
atingiria uma população de 200 mil habitantes até o 10º ano de criação, com potencial de
chegar ao 15º ano com 800 mil habitantes, sem causar transtornos de ordem social e com uma
média de adensamento entre 300 a 350 habitantes por hectare (BAZOLLI, 2016).
Ressalta-se que a expansão da cidade foi dividida em etapas a serem
progressivamente a ser distribuídas de acordo com a velocidade e de crescimento urbano,
sendo implementada uma nova etapa somente quando a etapa anterior já estivesse
suficientemente adensada. Contudo, previu-se a distribuição do plano diretor em 5 etapas.
Insta frisar e destacar que o objetivo dessa distribuição gradual era “evitar a
dispersão das frentes de urbanização pela área total prevista para a cidade, garantindo o
aproveitamento racional e econômico da infraestrutura dos serviços públicos que avançaria,
por assim dizer, em ondas (Teixeira 2009, p. 96)”.
O autor estima que a área destinada à primeira etapa, núcleo central, abrigaria uma
população estimada de 200 mil habitantes nos primeiros dez anos. Provém destacar que nesse
ritmo, a ocupação de toda a área reservada ao plano básico atenderia um aglomerado de 1,2
milhão de habitantes.
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Observa-se que a previsão de expansão apresentada, o próprio governo estadual
desrespeitou a ordem sequencial estabelecida, demonstrando um descompromisso
institucional com o plano diretor ao adotar uma gestão de segregação sócio-espacial da
população com menor poder aquisitivo em favor do mercado imobiliário especulativo.
Na implantação da capital, o Estado era o maior proprietário fundiário do município,
em que foi o responsável pela desapropriação das grandes fazendas situadas na área destinada
ao plano básico. Nessa perspectiva, o governo desempossou e desapropriou terras rurais e
vendeu terras urbanas já valorizadas, o que permitiu o incremento de recursos para o custeio
da estruturação e implementação de infraestrutura básica na capital (TEIXEIRA, 2009).
Ao analisar a expansão, sobre a dinâmica de ocupação da cidade (Bazolli, 2016),
destaca que, para acomodar parte da mão-de-obra que chegava para a construção da nova
cidade, foram criados bairros longínquos do centro administrativo previsto. Desta forma, se
início ao processo de periferização na cidade, a partir do surgimento de povoamento à
margem da região central. Nesse quesito, Pizzio e Rodovalho pontua:
(...) Palmas, desde o início de sua implantação, reservou as vantagens de localização, com a otimização dos gastos de energia e tempo de deslocamento, para as classes sociais de mais alta renda e somente possibilitou a localização das classes mais baixas a 16 quilômetros do centro da cidade, fora da área do Projeto Urbanístico básico. (PIZZIO E RODOVALHO, 2015, p. 104).
Neste caso a expansão e a formação desses espaços distantes, o governo não só
atendia a demanda social do momento, como também obtinha lucro, frente à especulação
imobiliária decorrente da retenção de terras na região central, que eram cada vez mais
valorizadas, pois dispunham de todo o investimento e capacidade de infraestrutura, comércios
e equipamentos públicos.
Um dos pontos de destaque no processo de ocupação e expansão da cidade de
Palmas foi o crescimento para além do plano básico originalmente previsto, conforme pontua
João Aparecido Bazolli:
(...) Definiu-se inicialmente neste plano um perímetro urbano de 110,8km², mas esse espaço se multiplicou por várias vezes. Logo em 1992 ocorreu uma expansão linear da cidade para a região sul, que agregou à sua dimensão geográfica mais 117,4km² (maior do que a cidade original). Foram criados nesta região bairros emblemáticos: Aurenys; Santa Barbara e Taquari, dentre outros, todos destinados à população de baixa renda. Em 2002, com a instituição de um plano de macrozoneamento (PALMAS, 2002), a cidade chegou a ter extensão linear urbana de 35 quilômetros, por ver acrescido um novo perímetro urbano na sua região norte. Porém, de maneira racional, o Plano-Diretor municipal, aprovado em 2007 (PALMAS, 2007), reduziu o perímetro urbano da cidade e fez com que a região norte, em questão, retornasse à condição de área rural. (BAZOLLI, 2016, p. 1261).
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Com todo o exposto, destaca-se a inversão do planejamento de ordenação da capital
a partir da ocupação precoce de áreas pertencentes à quinta etapa do projeto inicial e que,
portanto, só deveriam ser abertas a partir da urbanização de 70% da área projetada pelo plano
diretor. Diante da atitude, houve um crescimento descontrolado da cidade, propiciando a
formação de uma grande área ociosa dentro do perímetro urbano, notadamente na região
central, em contraposição a uma densa ocupação totalmente precária na região periférica.
A desordem sujeitou a inversão de capacidade econômica da cidade e encareceu
sobremaneira a implantação e a manutenção da rede de infraestrutura, equipamentos e
serviços públicos, fazendo com que Palmas apresente o maior custo de urbanização per capita
do Brasil, estimado em R$ 216,79 (BAZOLLI, 2007).
Segue uma parte do depoimento à imprensa local no ano de 2013, o ex-prefeito
Carlos Amastha anunciou a existência de “sete milhões de metros quadrados de vazios
urbanos passíveis de se enquadrarem como áreas notificáveis na forma especificada pelo
Plano-Diretor municipal (BAZOLLI, 2016, p. 1270)”.
Nesse contexto, o ex-prefeito municipal Carlos Amastha declarou que a aplicação do
imposto significaria a arrecadação de mais de R$ 40 milhões ou abertura de 20 a 25 mil lotes
nos sete milhões de m² de vazios urbanos da Capital.
As pesquisas de (Bazolli em 2007 p. 106-110) demonstraram que a área de vazios
urbanos na capital em 2006 era em torno de 4.127,81 hectares. Desse quantitativo, a região
das ARSOs - detinha a maior área de espaços vazios, com 1.913,1 hectares, equivalente a
46% do total dos vazios. A segunda maior área fica na Região Sul, fora do plano diretor, com
cerca de 1.245,3 hectares, equivalente a 30% do total dos vazios urbanos.
Observa que depois de mais de 10 anos, o cenário não mudou muito devido que
alguns espaços vazios houve a sua devida edificação, mas ao longo desse tempo a expansão
urbana teve crescimento, exemplo: foi os loteamentos de Taquari, Santa Helena, loteamentos
próximo a Agrotins ambos da região sul, e região norte, loteamentos de Santo Amaro, e
loteamentos circunvizinhos do residencial polinésia. E o resultado disso eleva o custo dos
transportes e o custos financeiros a população e os custos de manutenção dos mesmos em
limpezas e lixos pela Prefeitura Municipal de Palmas.
3.6 PALMAS E A LEGISLAÇÃO URBANISTICA DO IPTU PROGRESSIVO
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Diante em vista o que fora proposto neste estudo até o presente momento, é
verossímil a afirmação de que a desapropriação-sanção é um instrumento positivado no
ordenamento jurídico brasileiro, de caráter social, e que tende a ser aplicado nos casos de
inadimplemento do IPTU progressivo no tempo, sendo este imposto de caráter extrafiscal.
Haja vista disso, que se dispõe a observar e criticar como tem sido aplicada ou não a
desapropriação-sanção no atual cenário urbano brasileiro. É integrado um grupo de
instrumentos urbanísticos previstos na Carta Magna de 1988, e regulamentados no Estatuto da
Cidade Lei nº 10.257/2001, tendo por finalidade precípua contribuir para o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Esses instrumentos
advêm da outorga legislativa conferida pela Constituição Federal aos Municípios, no Art. 30,
VIII, da CF/88, para ordenar seu território, mediante o planejamento e controle do uso, como
também do parcelamento e ocupação do solo.
O Estatuto da cidade institui o PEUC precisa-se de regulamentação na lei específica,
neste sentido João Aparecido Bazolli, diz em Revista de Direito da Cidade:
No conjunto de medidas tomadas para a aplicação do PEUC foi aprovada a Lei Complementar de nº 280 (PALMAS, 2013), que alterou o Plano-Diretor municipal, ampliando a área de ocupação preferencial da Avenida Juscelino Kubistchek com mais duas quadras. Objetivou-se incluir estas áreas que, por similitude às sujeitas ao PEUC, estavam passando por um processo de valorização imobiliária em razão da ausência da aplicação do instrumento (BAZOLLI, 2016, p. 1270).
Deste modo, como já visto anteriormente, verifica-se que, antes de se utilizar a
técnica da desapropriação-sanção, o Município deverá, mediante plano diretor, editar lei
específica que determine o parcelamento, edificação ou utilização compulsória (PEUC). E o
ente municipal poderá aplicar a desapropriação do imóvel, assim dos instrumentos que lhe
sucedem: o IPTU progressivo no tempo e a desapropriação com pagamento em títulos da
dívida pública (art. 74º, inciso II, alínea “a”, “b” e “k”), cabendo ao plano diretor de cada
cidade estabelecer a área urbana sujeita à aplicação dos instrumentos (Art. 5º - EC).
O instrumento (desapropriação-sanção) torna-se ainda menos executável, visto que a
negligência na implementação do IPTU progressivo no tempo pelos entes municipais, o
distancia ainda mais de sua concretização no âmbito urbano. Nessa perspectiva que o plano
diretor municipal de Palmas (Lei complementar nº 155, de 28 de dezembro de 2007),
estabelece como tema prioritário na gestão do plano diretor o combate à especulação
imobiliária e à ocupação dos vazios urbanos (Art. 13º, inciso I, alínea b).
Seguindo nesta lógica, o IPTU progressivo no tempo surge com o propósito de
estimular o acesso aos espaços ociosos no perímetro urbano, através da aplicação de sanção
40
pecuniária àqueles proprietários que venham a descumprir os prazos para parcelar, edificar ou
utilizar a propriedade.
Convém explanar que o instrumento em tela não tem função arrecadatória. Neste
caso é de apenas, sim a de estimular um comportamento socialmente desejável, voltado à
efetividade da função social da propriedade, atendendo as necessidades sociais.
Para a operacionalização do imposto em referência, estabeleceu-se na legislação
urbanística local a caracterização dos imóveis não edificados, subutilizados e não utilizados
no plano diretor. Pois assim, percebe-se que a partir da redação do artigo que o legislador
municipal fez “uma confusão entre os conceitos de imóvel não utilizado e imóvel
subutilizado, de forma que ambos são tratados como se fossem um só fenômeno” - IPEA
(2015, p. 57), citado por Bazolli (2016, p.10) ao que se refere a Lei nº 155/2007, Art. 75.
Art. 75[...]§ 1º Para efeito desta Lei, considera-se imóvel subutilizado e/ou não utilizado:I - aquele cuja área construída seja inferior a 10% da área permitida para edificação no lote;II - aquele cujo investimento na edificação for incompatível com o valor do lote, ou seja, cujo investimento seja inferior ao preço do lote;III - edificações que tenham permanecido sem uso por período igual ou superior a 05 (cinco) anos;IV - lotes ou glebas vazias em áreas dotadas de infra-estrutura básica tais como: água e esgotamento sanitário, energia e acesso por vias pavimentadas e transporte coletivo acessível a menos de 800 metros.
Não obstante a confusão conceitual, Bazolli (2016) destaca que dada a atual
conjuntura de Palmas, permeada por grandes vazios urbanos, o instrumento deve ser aplicado
de forma a alcançar, principalmente, os lotes vazios.
Percebe-se, que o ente municipal deverá proceder a notificação ao proprietário para
apresentar projeto no prazo de 01(um) ano, e aguardar outros 02 (dois) anos para o início
efetivo das obras. E consequentemente havendo o descumprimento da referida obrigação
dentro do prazo proposto, o ente deverá instituir a cobrança do IPTU progressivo no tempo
por, no mínimo, 05 (cinco) anos. Só então, desatendido de igual forma este mandamento,
diante da inércia do proprietário.
Com isso, verifica-se que a desapropriação-sanção urbana, será devidamente
adotada, a Secretaria Municipal de Finanças (SEFIN), que é o órgão responsável por
promover a notificação dos proprietários, bem como efetuar a averbação, nos registros
imobiliários, das notificações realizadas.
Assim destaca-se, a regulamentação do PEUC no plano diretor de Palmas, da
referida Lei Complementar nº 195 de 22 de Dezembro de 2009 e alterada pela Lei nº 296 de
40
03 de Julho de 2014. Discorrendo acerca da notificação, o Plano Diretor Municipal (LC
155/2007) em seu art. 76, assim determina:
Art. 76 [...]§ 1º A notificação far-se-á: I - por funcionário do órgão competente do Executivo, ao proprietário do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha poderes de gerência geral ou administrativa; II - por edital, quando frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação na forma prevista pelo inciso I.§ 2º Os proprietários notificados deverão, no prazo máximo de 1 ano a partir do recebimento da notificação, protocolar pedido de: I - aprovação do parcelamento; II - aprovação do projeto da edificação e emissão do Alvará de Construção. § 3º Para efeito de aplicação da penalidade prevista no artigo seguinte, só poderão ser apresentados pedidos de aprovação de projeto, pelo mesmo proprietário e sem interrupção de quaisquer prazos, até 02 (duas) vezes para o mesmo lote. § 4º Os parcelamentos do solo e edificações deverão ser iniciados no prazo máximo de dois anos a contar da aprovação do projeto ou da emissão do Alvará de Construção. § 5º A transmissão do imóvel, por ato intervivos ou causa mortis, posterior à data da notificação, transfere as obrigações de parcelamento, edificação ou utilização previstos neste artigo, sem interrupção de quaisquer prazos, desde que averbado no registro imobiliário, pelo Poder Público Municipal.
Diante disso, destaca-se ainda as áreas estruturantes sujeitas à ocupação prioritária e
preferencial no plano diretor, aconteceu forma aleatória à volta das avenidas comerciais tais a
Theotônio Segurado e Juscelino Kubistchek, sendo os principais eixos estruturantes de
desenvolvimento e integração da cidade, daí porque a importância de estimular o
adensamento nessa região central, no seu espaço urbano, com vistas a maximizar os
investimentos públicos em infraestrutura, equipamentos e transportes, os quais em suma se
dirigem ao capitalista do espaço, ao da propriedade urbana.
Destarte, diante disto, que após o decurso do prazo estabelecido na notificação para
parcelamento, edificação ou utilização compulsória (PEUC), sem que tenha havido o
procedimento estabelecido por parte dos proprietários, o ente municipal poderá majorar a
alíquota do IPTU por cinco anos subsequentes até que o proprietário cumpra com a obrigação
de parcelar, edificar ou utilizar, conforme o caso. Portanto, é necessário que as alíquotas
estejam previstas em lei específica (Art. 7° EC).
Nessa medida, o Estatuto da Cidade nos informa que a alíquota a ser majorada não
poderá exceder a duas vezes o valor relativo ao ano antecedente, e não poderá ultrapassar a
alíquota máxima de 15% (Art. 7º, parágrafo 1º).
Destaca-se, os dados do IPEA que assim replicamos:
40
O Estatuto da Cidade é claro ao determinar que a alíquota do IPTU progressivo no tempo não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de 15% (Art. 7º, parágrafo 1º). Em outras palavras, o Município aumentará a alíquota ao longo de cinco anos para os imóveis notificados e que continuam sem cumprir função social, mas esse aumento não pode ser maior do que o dobro do ano anterior. Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não seja atendida nesse prazo, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima (15%), até que se cumpra a referida obrigação (Art. 7º, parágrafo 2º, EC). IPEA (2015, p. 35).
Assim é valido ressaltar que a aplicação da progressividade no tempo do IPTU
mediante o descumprimento da função social do imóvel carece substancialmente de efetiva
execução no atual cenário urbano brasileiro. Portanto à previsão da progressividade das
alíquotas, o Código Tributário Municipal de Palmas (Lei Complementar n° 285/2013),
estabelece em seu art. 14 que essas alíquotas serão regulamentadas em legislação própria.
Sendo o ente municipal regulamentou a edição da Lei Complementar nº 296, de 13 de julho
de 2014, apontando que a alíquota a ser a aplicada em cada ano, corresponde ao dobro da
alíquota do ano anterior.
Pondera-se que o município de Palmas pratica diferentes alíquotas a depender da
zona fiscal do imóvel, resultando ao cálculo da progressividade se consistirá sempre na
duplicação ano a ano, da alíquota estipulada na legislação do IPTU.
Registro frisar que o lançamento do imóvel na progressividade no tange ao IPTU
“dispensa comunicação prévia ao proprietário do imóvel, uma vez que esse foi devidamente
notificado para cumprir o mandamento ao parcelamento, a edificação ou a utilização
compulsória e está ciente das consequências do descumprimento da notificação” conforme
destaca os estudos de IPEA (2015, p. 62).
Sendo inserida e aplicada à progressividade em referência, se o proprietário vier a
cumprir a obrigação que lhe foi atribuída, a alíquota retornará ao atribuído referente ao
ordinário, caso contrário, decorrido o prazo legal de majoração, qual seja, 5 (cinco) anos
consecutivos, o município poderá proceder à desapropriação do imóvel com pagamento em
títulos da dívida pública como forma de punir o proprietário que não deu destinação ao seu
imóvel urbano.
Tem outro obstáculo presente na aplicação da desapropriação do imóvel, se dá pelo
fato de que o Poder Constituinte vinculou tal emissão de títulos da dívida pública municipal,
somente com a prévia autorização do Senado Federal e este, por sua vez, editou a Resolução
nº 78, de 01/07/1998, e seguida alterada pela Resolução do Senado Federal nº 43, de
21/12/2001, que proibiu aos municípios a emissão de títulos da dívida pública por 20 anos
com exceções que não comportam o pagamento por esta desapropriação. Portanto, observa-se
40
que, mediante estas circunstancias, os municípios estão definitivamente impossibilitados de
emitir títulos da dívida pública com o propósito de aplicação da desapropriação do imóvel.
De certo que a proibição da emissão de títulos vence em dois anos é preciso fazer um
levantamento das perspectivas quanto a aplicação em um prazo curto, decerto que os
municípios que já aplicam o IPTU progressivo no tempo há no mínimo 3 (três) anos poderão
quando do vencimento da suspensão do que determina a Resolução começar a desapropriar os
imóveis que não cumprem com a função social da propriedade.
3.7 PALMAS E SUAS ÁREAS INSERIDAS NO IPTU PROGRESSIVO
Conforme já salientado no capítulo anterior, verifica-se que organização do ente
municipal como legitimo instrumento de implementação do planejamento urbano, tipificado
no PEUC, assim definido a Lei Complementar nº 195/09 definiu as áreas sujeitas à aplicação
do PEUC em etapas sucessivas de notificação, aplicando-se, num primeiro momento, nas
áreas de ocupação prioritária e preferencial.
Entretanto, em 2011, o município de Palmas iniciou a aplicação do PEUC, tendo
publicado no Diário Oficial do Município de Palmas (DOM nº 280 p. 3-4, de 16 de maio de
2011), consta a notificação de edificação compulsória, sendo notificados 254 imóveis e
notificação de parcelamento compulsório, sendo notificados 8 imóveis (Totalizando 262
imóveis notificados). Devido equívocos, logo em seguida, a própria o município de Palmas
cancelou as notificações realizadas antes a constatação de irregularidades relacionadas ao
procedimento administrativo efetuado, tais como a ausência de notificação pessoal, e a
precária identificação dos imóveis, a inexistência de processos administrativos
individualizados e de averbação das notificações.
Na gestão seguinte do ano de 2013, o prefeito de Palmas Carlos Amastha, o
executivo Municipal retomou o processo de notificação dos imóveis, tendo expedido o
Decreto nº 699, de 10 de janeiro de 2014, para regulamentar a execução do instrumento.
Neste aspecto o estudo efetuado por Bazolli (2016, p. 1271) afirma que a Prefeitura
Municipal de Palmas, no mês de dezembro de 2014, “emitiu 241 notificações para edificação
e 3 notificações para parcelamento compulsórios” e as devidas notificações citam-se “8
pedidos de Alvarás de Construção; expedição de 85 habite-se e a demais 205 lançamentos de
IPTU progressivo no tempo aos inadimplentes”.
Em Seguida a Superintendência de Administração Tributária da Secretaria Municipal
de Finanças tornou publicou em 2015 a primeira lista de imóveis sujeitos à incidência do
40
IPTU progressivo no tempo decorrentes do não cumprimento da obrigação de construir, os
mesmos já haviam sidos notificados em dezembro de 2013 (DOM nº 1.218, de 17 de março
de 2015), perfazendo um total de 205 imóveis sujeitos a alíquota progressiva no tempo
referente ao ano 2013.
Ocorrendo a segunda lista de proprietários notificados em 2016, com o lançamento
de 310 imóveis (DOM nº 1.451, de 29 de fevereiro de 2016). No entanto, é importante
destacar que esse quantitativo refere-se tanto aos imóveis relançados no exercício de 2016,
comunicados inicialmente no DOM nº 1.218/2015, relançados no total de 149 imóveis, que
agora passam ao segundo ano de alíquota progressiva quanto aos novos lançamentos
aplicados aos inadimplentes do PEUC, com isso somatório de 515 imóveis lançados,
excluindo os 149 que já haviam sidos lançados no (DOM. 1.128/2015), restando 366 imoveis
definitivamente lançados e sujeitos ao IPTU progressivo no tempo (PALMAS, 2016).
Segundo o exposto no Diário Oficial do Município em 2017, houve uma nova
comunicação (DOM – nº 1699, de 22 de fevereiro de 2017), agora com o lançamento da
notificação em 17/02/2017, sendo de 363 imóveis na progressividade do IPTU. Assim como
referido no parágrafo anterior, essa soma reúne os imóveis relançados a partir dos exercícios
de 2015, (terceiro ano de alíquota progressiva, no quantitativo de 113 imóveis); 2016
(segundo ano de alíquota progressiva, relativos a 124 imóveis) e também aos novos
lançamentos efetivamente realizados em 2017, no somatório de 129 imóveis.
Seguindo no contexto, já referente ao ano de 2018, não foram efetuados novos
lançamentos e notificações, porquanto as últimas notificações efetuadas para o PEUC
encerraram-se em 2017. Os atuais imóveis sujeitos à progressividade decorrem da gradação
ordinária de majoração das alíquotas atinentes aos lançamentos já efetuados em 2015, 2016 e
2017. Segundo informado pela SEFIN, existem 323 imóveis na alíquota progressiva no ano
de 2018.
No que tange a legislação do município de Palmas, as alíquotas do IPTU progressivo
no tempo desses imóveis serão reajustadas anualmente até o limite de 15% a partir do
exercício 2015, ou seja, estará sujeitos à desapropriação de sanção ao imóvel a partir do ano
de 2020, que até lá se encontrarem sem cumprir a sua função social.
Em virtude da Lei Complementar Municipal nº 285, de 31 de outubro de 2013,
alterada pela Lei Complementar Municipal nº 411, de 20 de dezembro de 2018. Que altera o
item 4 da alínea “a” do inciso II do art. 171 e o inciso VII do § 1° do art. 242, ambos da Lei
Complementar nº 400, de 2 de abril de 2018, em que o IPTU Progressivo no tempo se
limitando ao imóvel urbano com área igual ou superior a 5.000 m² (cinco mil metros
40
quadrados), e a Lei Complementar nº 195/09 alterada pela LC 296/2014, a que se refere as
áreas urbanas sujeitas ao Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórias – PEUC,
delimitando as áreas submetidas à ocupação prioritária e preferencial no plano diretor.
Ou seja, a Lei Complementar Municipal nº 411, de 20 de dezembro de 2018, em que
o IPTU Progressivo no tempo se limitando ao imóvel urbano com área igual ou superior a
5.000 m² (cinco mil metros quadrados), houve uma queda brusca dos imóveis sujeitos à
progressividade no tempo, referente os anos em 2015, 2016 e 2017, segundo informado pela
SEFIN, haviam 323 imóveis na alíquota progressiva até antes da aprovação da LC nº 411 de
20 de dezembro de 2018. Sendo que após a nova Lei Complementar nº 411/2018, os dados
informados pela SEFIN e demais jornais locais como o Jornal primeira página, que de 323 em
2018, passou a estar com um total de apenas 6 (seis) lotes a restar no IPTU Progressivo no
tempo no exercício de 2019.
CONCLUSÃO
Com a pesquisa analisada observou-se que, um dos fatores importante é que o
direito a propriedade é considerado um direito fundamental, elencado na Carta magna, pelo
qual se permite ao seu proprietário o uso, gozo e disposição desta. No entanto, o exercício
deste direito é limitado, pois se encontra restringido ao cumprimento de várias prerrogativas,
dentre elas a de submeter sua propriedade ao cumprimento de uma função social, com a
Edificação e Utilização, portanto, ao proprietário é atribuído o dever de exercer seu direito em
consonância com as normas legais, em almejar o interesse coletivo.
Entendemos que é indispensável às Capitais do Brasil e aos grandes Municípios e
suas metrópoles que elabore a Lei Municipal inserindo a progressividade do IPTU. A falta de
elaboração do Projeto do Plano Diretor na lei municipal acarretará a ineficácia sintática da
norma a ser construída para o IPTU progressivo. Fica o intérprete impossibilitado de elaborar
a norma jurídica que regerá o IPTU, por falta de um dos veículos introdutores, que é a lei
municipal. Constata-se no atual cenário da capital tocantinense a existência de uma grande
área ociosa dentro do perímetro urbano, notadamente na região central, proveniente da
inversão de planejamento de ocupação territorial pelo Governo Estadual em favor do mercado
imobiliário especulativo em torno da sua expansão urbana.
Nesse aspecto, vislumbra-se a necessidade de ordenar e controlar o uso do solo no
plano diretor, promovendo o adensamento em áreas dotadas de infraestrutura com vistas a
estimular o cumprimento da função social da propriedade, bem como maximizar o
aproveitamento dos investimentos públicos em infraestrutura, equipamentos e transportes.
Foi nessa perspectiva que a Lei Complementar nº 195/09 tratou de regulamentar as
áreas urbanas sujeitas ao Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórias – PEUC,
delimitando as áreas submetidas à ocupação prioritária e preferencial no plano diretor, à volta
das avenidas comerciais Theotônio Segurado e Juscelino Kubistchek, principais eixos
estruturantes de desenvolvimento e integração da cidade. Com isso, a aplicação do IPTU
progressivo se deu com o descumprimento das condições e prazos estabelecidos no PEUC.
Os resultados obtidos com a aplicação do instrumento desde as primeiras notificações
efetuadas em 2015 demonstram o alcance de uma área equivalente a
1.453,938,10 m2 de vazios urbanos sujeitos a progressividade na capital, o que corresponde a
20% dos sete milhões de metros quadrados vazios na cidade.
Assim, observa-se que o instrumento tem grande potencialidade em efetivar o
adensamento urbano, devendo-se articular institucionalmente a gestão de aplicação do
imposto em conformidade com os demais instrumentos urbanísticos previstos no Estatuto da
Cidade.
Aspecto que consideramos importante, neste tema, foi que o Município de Palmas –
TO, tratou de regulamentar a Lei Complementar nº 195/09 e alterada pela LC 296/2014, a
que se refere às áreas urbanas sujeitas ao Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórias
– PEUC, delimitando as áreas submetidas à ocupação prioritária e preferencial no plano
diretor. A Lei Complementar Municipal nº 285, de 31 de outubro de 2013, é alterada pela Lei
Complementar Municipal nº 411, de 20 de dezembro de 2018. Que altera o item 4 da alínea
“a” do inciso II do Art. 171 e o inciso VII do § 1° do Art. 242, ambos da Lei Complementar
nº 400, de 2 de abril de 2018, em que o IPTU Progressivo no tempo se limitando ao imóvel
urbano com área igual ou superior a 5.000 m² (cinco mil metros quadrados), e a Lei
Complementar nº 195/09 alterada pela LC 296/2014, a que se refere às áreas urbanas sujeitas
ao Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórias – PEUC, delimitando as áreas
submetidas à ocupação prioritária e preferencial no plano diretor.
E seguindo na mesma importância é que no período de 2013 a 2018 a Lei
Complementar Municipal nº 285, de 31 de outubro de 2013, recentemente passou por varias
reformulações e por último temos a Lei Complementar Municipal nº 411, de 20 de dezembro
de 2018, em que o IPTU Progressivo no tempo se limitando ao imóvel urbano com área igual
ou superior a 5.000 m² (cinco mil metros quadrados) e a Lei Complementar nº 195/09 alterada
pela LC 296/2014, a que se refere às áreas urbanas sujeitas ao Parcelamento, Edificação e
Utilização Compulsórias – PEUC, delimitando as áreas submetidas à ocupação prioritária e
preferencial no plano diretor.
E no entender com as constantes alterações as Leis Complementares, é
constantemente alterada, devida principalmente com a reformulação da Câmara dos
vereadores de Palmas, em anos que se sucede as eleições, passa ao contribuinte uma síntese
que não há uma segurança jurídica, no qual a Casa de Leis do Município trata a sociedade
palmense com “água e vinho” no que se refere aos pobres, classe média e alta. Assim a Lei
Complementar Municipal nº 411, de 20 de dezembro de 2018, em que o IPTU Progressivo no
tempo se limitando ao imóvel urbano com área igual ou superior a 5.000 m² (cinco mil metros
quadrados), ou seja, constatou uma queda brusca dos imóveis sujeitos à
Progressividade no Tempo, já levantados no último capítulo desta pesquisa, sendo os anos
em 2015, 2016 e 2017, segundo informado pela SEFIN, haviam 323 imóveis na alíquota
progressiva até antes da aprovação da LC nº 411 de 20 de dezembro de 2018. Sendo que após
a nova Lei Complementar nº 411/2018, os dados informados pela SEFIN e demais jornais
locais como o Jornal primeira página, que de 323 em 2018, passou a estar com um total de
apenas 6 (seis) lotes a restar no IPTU Progressivo no Tempo.
Ou seja, no mesmo conceito acima são os lotes com área igual ou superior a 5.000 m²
(cinco mil metros quadrados), ficando somente 6 (seis) lotes, a que se refere às áreas urbanas
sujeitas ao Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórias – PEUC, delimitando as áreas
submetidas à ocupação prioritária e preferencial no plano diretor.
Assim a cidade de Palmas apesar de alcançar uma segregação espacial de obter um
forte caráter social, a sua relação com o custo da cidade será preponderante, haja vista que o
deslocamento para bairros distantes, tanto da classe favorecida quanto do pobre, repercute
substancialmente no orçamento do município, se não prover a infraestrutura no local da
ocupação, deverá possibilitar o acesso a essas novas localidades devidas à expansão da cidade
de Palmas e a seus espaços vazios. E com certeza a Lei complementar nº 411/2018, alcança
objetivo que todos os proprietários dos lotes com a proporção menor que 5.000 m² (cinco mil
metros quadrados), estão fora do IPTU Progressivo no tempo, e apenas 6 (seis) lotes
sujeitando simbolicamente a sua extrafiscalidade.
Neste ponto, necessário seria que os governantes municipais promovessem meios
que auxiliassem os proprietários, a fim de que estes passem a conhecer e compreender a
legislação relativa ao uso da propriedade, principalmente para que promova a sua Edificação e
utilização para não haver especulação, haja vista serem estas as que mais afetam a individual
e a coletividade.
Por último, vale destacar que a realização desta pesquisa não foi uma tarefa fácil.
Portanto como se trata de ciência do Direito, não temos a pretensão de sustentar que a nossa
interpretação sobre a matéria tratada nesta pesquisa seja a mais certa ou a mais verdadeira. A
ciência do Direito é descritiva. Está certo de que essa opinião aplicada está aberta ao jus das
criticas e elogios com êxito positivo e negativo às refutações, razão pela qual, se espera que
surjam novas pesquisas nesse sentido.
REFERÊNCIAS
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AMARO, Luciano. Direito tributário brasileiro. 20 ed. São Paulo: Saraiva, 2014.
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BAZOLLI, João Aparecido. Os Efeitos dos vazios urbanos no custo de urbanização da Cidade de Palmas –TO. Dissertação - Mestrado - Departamento de Ciências em Ambiente, Universidade Federal do Tocantins, Palmas, 2007. Disponível em: <https://docs.uft.edu.br/share/proxy/alfresco-noauth/api/internal/shared/node/GK8ZYXw2QOmgA3xD50ajMA/content/joaoaparecido_2007.pdf>. Acesso em 27 abr. 2019.
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ANEXOS
ANEXO 1: IMÓVEIS NOTIFICADOS AO IPTU PROGRESSIVO
Fonte: SEFIN, Prefeitura Municipal de Palmas. 2017.
ANEXO 2: VAZIOS URBANOS EM METROS QUADRADOS
Fonte: Prefeitura Municipal de Palmas. 2015.
ANEXO 3: PLANO DIRETOR DE PALMAS
Fonte: Prefeitura Municipal de Palmas. 2018.
ANEXO 4: MAPA DA DENSIDADE POPULACIONAL DE PALMAS
ANEXO 5: QUANTIDADE LOTES NO IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO ANTES E
APÓS A LC Nº 411/2018.
Fonte: Prefeitura Municipal de Palmas. 2019.
ANEXO 6: VAZIOS URBANOS DE PALMAS
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6
Quantidade de Lotes no IPTU Progressivo no Tempo antes e após LC nº 411/2018:
0 a 1011 a 5051 a 100101 a 150151 a 200201 a 300301 a 350351 a 400401 a 450451 a 500501 a 550
ANO 2018 ANO 2019
Fonte: Prefeitura Municipal de Palmas.
ANEXO 7: VAZIOS URBANOS NA AVENIDA TEOTONIO SEGURADO PRÓXIMO AO
CEULP/ULBRA – PALMAS.
Fonte: Google Earth. 2019.